Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ С РЕГИОНАМИ
И. Д омнин а, канд. экон. наук
Разразившийся летом энергетический кризис, охвативший практически всю страну, снова показал, насколько шатко экономическое равновесие и не прочны достижения экономических реформ в России. В очередной раз под твердилось, что взаимоотношения государства и органов власти на местах с ограниченным кругом компаний-монополистов, присваивающих ренту при добыче и экспорте полезных ископаемых, решающим образом влияют на бюджетообеспеченность страны и сохранение социальной стабильности в об ществе. Возможность получения реальных денег, валюты в условиях всеобщих неплатежей, низкая эластичность потребления товаров и услуг топливно-сы рьевых, энергетических, железнодорожных компаний и (в меньшей степени) связи (изменение цены незначительно сказывается на объеме спроса), зависи мость от их продукции прочих секторов экономики обеспечивают естествен ным монополиям исключительное положение.
Основными направлениями взаимодействия естественных монополий с ре гионами являются следующие. Крупные корпорации - естественные монополи сты как относительно стабильно работающие предприятия являются бюджето-образующими для многих российских регионов. Однако механизм распределе ния налогов, уплачиваемых этими монополиями, между федеральным Центром и субъектами Федерации часто приводит к финансовым потерям регионов, по скольку данные предприятия зарегистрированы и платят налоги не там, где реально работают.
Указанные предприятия являются относительно стабильным источником рабочих мест и доходов для большого числа жителей регионов, они имеют и значительную по масштабам социальную инфраструктуру. В этом заключается важнейшее направление взаимодействия и сотрудничества крупных естествен ных монополий и региональных администраций, в частности при осуществле нии жилищно-коммунальной реформы.
Региональные администрации и муниципалитеты формируют государст венный (соответственно муниципальный) заказ на продукцию и услуги моно полий и оплачивают его, применяя взаимозачеты, через бюджет и налоги.
Наиболее распространенный при этом метод - навязывание должникам бюджета за их продукцию векселей по номинальной цене, что фактически оз начает ее реализацию по пониженной цене. Экономическая позиция крупных естественных монополий, особенно их ценовой произвол, приводят к усиле нию регионализации национального и локализации местного рынков, парали зует межрегиональные связи. В результате производство в отдаленных регионах, ориентированное в прошлом на весь рынок страны, становится убыточным. Ре гионы несут крупные потери:"йсоциальные, и потенциальных доходов бюджета.
Государственная экономическая целесообразность порой приносится в жертву узкокорпоративным интересам, что отражается на приоритетах соци ально-экономического развития регионов.
Бедственное положение большинства регионов, в том числе тех, в которых находятся предприятия крупных естественных монополистов, свидетельствует, что вклад последних в социально-экономическое благосостояние регионов не адекватен их доходам. Кроме узкой группы лиц, остальное население страны ничего не получает от огромных доходов монополий, имеющих исключитель ное право на изъятие ренты от добычи и продажи сырьевых и энергетических ресурсов. Несомненно, такое положение необходимо менять. Однако при этом, конечно, требуется осуществлять взвешенные решения.
АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ_________________________3^
Естественная монополия как фактор регионального развития. При выработке принципиальных решений в этой области в условиях федеративного государства нужно учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, несмот ря на огромные различия регионов (уровень социально-экономического разви тия, продвинутость рыночных реформ, природно-климатические условия, гео графическая удаленность, демографический состав населения и др.), основные проблемы взаимоотношений региональных властей с естественными монопо лиями имеют общеэкономический характер, обусловленный природой моно полий и социально-экономической ситуацией в стране.
Во-вторых, направления совершенствования деятельности конкретных мо нополистов (РАО «ЕЭС России», Газпром, МПС, связь) имеют отраслевые осо бенности и должны рассматриваться отдельно'.
В-третьих, огромная социальная значимость отраслей естественных моно полий, прежде всего железнодорожного транспорта и морских перевозок в системе жизнеобеспечения регионов страны, особенно отдаленных, превраща ет их деятельность в фактор национальной безопасности страны.
В-четвертых, роль таких монополий в экономическом развитии регионов следует оценивать в системе их взаимосвязей: с федеральным центром, с ре гиональной администрацией, с потребителями их продукции и услуг (промыш ленные предприятия, социальная сфера, население).
Концептуальные основы государственной политики по отношению к есте ственным монополиям должны исходить из необходимости достижения ком промисса интересов всех сторон: государства, представленного федеральным Центром; региональных властей; самих монополий и непосредственных потре бителей их продукции.
Место и роль естественных монополий в экономике страны неоднозначны. С точки зрения государственных интересов их следует рассматривать как важ нейший бюджетообразующий и структурообразующий фактор развития эко номики . Кроме того, несмотря на последствия кризиса 1998 г., они играют стабилизирующую роль в экономике. Используя преимущества своего моно польного положения на рынке, прежде всего достаточно высокую устойчи вость, они могут вырабатывать стратегическую линию поведения на средне- и долгосрочную перспективу. Заключение долгосрочных соглашений между мо нополистическими производителями и интеграция монополий по производст венной цепочке могут создать основу для роста внутреннего рынка и повысить инвестиционную привлекательность российской экономики. Практика гло бальных альянсов, которая пока больше характерна для западных компаний, может стать стратегическим направлением развития естественных монополий, что внесет элемент устойчивости и в тенденции регионального и государст венного развития в целом.
Принципиальными вопросами для региональных властей в отношении та ких монополий являются их налогообложение и перераспределение прибыли, формирование финансовых источников регионального развития. Например, на Севере России производится около 80% нефти и более 90% газа, поэтому от взаимодействия местных властей с этими монополиями в конечном счете зави сят экономическая безопасность и социальная стабильность данных регионов. Стратегическое развитие этих территорий напрямую связано с освоением недр земли, разработкой новых месторождений.
С точки зрения потребителей продукции и услуг естественных монополий основной вопрос - политика тарифов и цен. Проблема «прозрачности» тарифов и сборов очень остра. «Келейный» метод определения тарифов, наличие боль шого числе посредников пагубно сказываются на социально-экономическом положении субъектов Федерации, особенно удаленных регионов Севера. Если тарифные условия фактически определяются самими монополистами, а регу лирующая роль государства в этой сфере недостаточна, то происходит пере распределение получаемой в результате повышения тарифов прибыли в пользу монополии^. Заметное усиление государственного контроля за деятельностью
J2_________________________АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ
естественных монополий произошло в июне текущего года, когда по предло жению правительства 53 крупнейшие российские компании, в том числе Газ пром, Сургутнефтегаз, РАО «ЕЭС России» и др., подписали соглашение о вза имном сдерживании цен на продукцию: их допустимый рост до конца 1999 г. составит не более чем половину от прироста 1 полугодия.
Однако претензии к государству и субъектам Федерации предъявляют и монополии, что еще больше осложняет их взаимоотношения. Как утверждают монополисты, государственная политика по отношению к ним преследует сиюминутные цели и не учитывает глобальные проблемы. Она сводится к стремлению «залатать дыру» в бюджете за счет экспортных пошлин и изыма-ния денег у естественных монополий. Отсутствие продуманной государствен ной стратегии не позволяет последним играть роль «локомотива» националь ной экономики, они лишь выполняют функцию дотирования других отраслей и сфер хозяйства. С одной стороны, государством предпринимаются попытки обанкротить монополистические компании (например, отобрать за долги у РАО «ЕЭС России» акции дочерних предприятий) и отменить процедуру взаи мозачетов. С другой стороны, при выработке экономической политики самим государством закладываются пропорции, провоцирующие дальнейшее развер тывание спирали неплатежей^
Отсутствие устойчивых финансовой системы и денежного обращения в стране не позволяет использовать преимущества естественных монополий ни в общенациональных целях, ни в целях развития субъектов Федерации. По скольку на стоимость продукции компаний-монополистов перекладываются экономические риски, постольку уровень их капитализации оказывается пре дельно низким^ Это не идет на пользу ни государственным, ни корпоративным интересам.
В результате естественные монополисты все чаще ищут точки взаимодей ствия друг с другом. Заметно новое направление проводимых ими структурных преобразований (в первую очередь РАО «ЕЭС России» и Газпромом). Обходя запрет на участие в приватизации (напрямую или через аффилированные ком пании), они стремятся проникать в смежные отрасли. Речь идет о создании вертикально-интегрированных компаний, охватывающих всю технологиче скую цепочку («от скважины до прилавка») . Государство в лице федерального Центра, не говоря уже о региональных властях, при таком положении может потерять контроль над важнейшими секторами экономики, причем наиболее прибыльными и рыночно-ориентированными. Построение вертикально-интег рированных компаний как метод структурной перестройки экономики полезен, так как позволяет восстановить технологические связи, исключить посредни ков, смягчить проблему неплатежей. Однако в настоящее время он осуществ ляется монополистическими методами, лишая государственную власть каких-либо дивидендов и отстраняя ее от процесса управления. Объединение участ ников вновь создаваемых холдингов на основе производственно-технологи ческой привязки друг к другу игнорирует их территориальную принадлежность к определенному субъекту Федерации.
Процесс включения хозяйствующего субъекта в цепочку производственно-технологических связей влечет за собой покупку или обмен акций этого пред приятия, принадлежащих государству (в виде федеральной собственности или собственности субъекта Федерации), на акции головной компании. В результа те сужается налогооблагаемая база региона.
Необходимость новых подходов в организации деятельности таких моно полий осознается как государством, так и самими монополистами. В силу спе цифического положения монополий в экономике России единственной силой, способной им противостоять, является государство. Поэтому государственная политика, ставящая пределы и определяющая правила их поведения на рынке, должна быть нацелена, во-первых, на усиление регулирующей роли государст ва, в частности в области тарифной политики (например, на организацию це новой конкуренции между различными видами энергоносителей), ограничение
АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ 33
неконтролируемой частной монополии государственной монополией, измене ние направления рентных доходов в пользу государства, а также на согласова ние действий федеральных и региональных властей (в противном случае эф фект от решений, принимаемых на федеральном уровне, нейтрализуется дей ствиями властей на местах ^). Недостаточно четкое разграничение прав и от ветственности федеральных органов власти и местных администраций по ре гулированию действий монополий приводит к ценовым диспропорциям на ус луги их отраслей между регионами, к разрыву межрегиональных связей. При отсутствии скоординированной политики федеральных властей и регионов и высокой дифференциации цен и тарифов между отдельными потребителями деятельность ряда регионов страны, прежде всего северных, в едином эконо мическом пространстве осложняется. Перед государством стоит сложная зада ча - использовать огромный потенциал естественных монополий для «скреп ления» экономического пространства страны, превратив их в стержень инте грации регионов, «подталкивая» к реальному усилению участия в выводе стра ны из кризиса, к нахождению компромисса между их интересами, интересами регионов и общенациональными экономическими интересами.
Реформирование взаимодействия естественных монополий с региона ми. Основные направления государственной политики в отношении естест венных монополий осуществляются недавно созданным Министерством по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП). Опре делены следующие направления взаимодействия государства с такими моно полиями: широкое применение концессий и долгосрочной аренды; государст венное регулирование тарифной политики (железнодорожного транспорта, морских и речных портов, аэропортов и в области связи); пресечение монопо лизма на товарных рынках, создание условий для здоровой конкуренции (пре сечение нечестных методов ведения конкурентной борьбы, контроль за рекла мой, борьба с незаконной приватизацией).
В обмен на исключительное право снабжать товарами и услугами опреде ленные территории, которое предоставляет государство отраслям монополий, оно получает право регулировать их действия, контролировать ценообразова ние и качество продукции, чтобы не допустить злоупотребления монопольной властью и достичь низких издержек на единицу продукции.
Рычагами управления деятельностью монополий, которыми располагает государственная власть на региональном уровне, являются: государственная собственность, государственное регулирование деятельности компании и др. Использование этих средств контроля позволяет региональным администраци ям определять правила поведения и границы деятельности субъектов монопо лий, регулировать цены и минимальные стандарты качества их услуг.
Представляется, что основные направления реформирования взаимоотно шений естественных монополий с региональными властями должны быть свя заны с реструктуризацией соответствующих отраслей и более четким опреде лением (законодательным оформлением) полномочий органов государствен ной власти на местах по регулированию деятельности субъектов монополий. Без строгого разграничения зон федеральной и региональной ответственности за землю и недра, а следовательно, и определения круга полномочий по регу лированию деятельности монополий соответствующими уровнями власти не возможно достижение компромисса интересов всех участников этого процесса.
Что касается государственной собственности (представленной в виде паке та акций естественных монополий, принадлежащего органу государственной власти), то в силу огромной социальной значимости их отраслей масштабы федеральной собственности в них весьма значительны (это касается магист ральных трубопроводов по транспортировке нефти и газа, общесистемных вы соковольтных линий электропередач, железных дорог федерального значения, транспортных терминалов, портов, аэропортов и др./.
Объектами региональной собственности (в той или иной степени) являют ся структурные подразделения монополий, обслуживающие потребности дан-3. «Экономист». № II.
34 АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ
ного региона (региональные и местные железные дороги, почта, телефон, ре гиональные и местные энергетические системы, организации газо- и тепло снабжения и др.) . Сложности во взаимоотношениях региональных админист раций с субъектами монополий возникают тогда, когда процессы «владения» и управления их деятельностью оказываются «разорванными».
Для того чтобы получить представление о взаимоотношениях федерально го и регионального органов власти по контролю за деятельностью естествен ных монополий, следует рассмотреть законодательно оформленное разграни чение их прав и ответственности в этой сфере, вытекающее из договоров меж ду органами государственной власти РФ и государственной власти субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий. Степень региональной свободы в договорах, заключенных Федерацией с различными субъектами, неодинакова, однако принципы, положенные в основу разграничения полно мочий, едины.
Так, в соответствии с договором между органами власти РФ и Республики Татарстан, которая, используя факт своего неучастия в подписании Федера тивного договора, смогла выговорить себе у федерального Центра, пожалуй, наибольшую степень политической свободы и экономической независимости, органы государственной власти республики решают вопросы владения, ис пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами, а также государственными организациями, другим движимым и недвижимым государственным имуществом, расположенными на территории республики и являющимися исключительным достоянием и собст венностью народа республики, за исключением объектов федеральной собст венности.
Совместно осуществляются следующие полномочия, в той или иной сте пени затрагивающие сферу деятельности естественных монополий: координа ция ценовой политики; координация управления общими энергетической сис темой, магистральным, железнодорожным, трубопроводным, воздушным и водным транспортом, связью, информационными системами; обеспечение ре жима беспрепятственного и беспошлинного передвижения транспорта, грузов и продукции по воздушным, морским, речным, железнодорожным и шоссей ным путями, а также по трубопроводному транспорту; вопросы совместного использования земли, недр, водных и других природных ресурсов.
В ведении РФ и ее органов находятся: федеральная энергетическая систе ма, ядерная энергетика, федеральный транспорт, пути сообщения, информация и связь, деятельность в космосе.
Если проанализировать схемы разграничения компетенций федеральных и региональных органов власти в сфере управления объектами, являющимися предметом деятельности естественных монополий, представленными в дого ворах, то они могут быть различными. В отличие от Татарстана в договоре РФ и Кабардино-Балкарской Республики вопросы владения, пользования и распо ряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (кото рые являются объектами использования отраслей естественных монополий) находятся исключительно в совместном ведении; а республиканские энергети ческие и иные системы жизнеобеспечения, транспорт, информация и связь республики специально выделены как объекты, находящиеся в ведении Кабар дино-Балкарии. В договоре с Республикой Башкортостан ни в рамках совмест ного ведения, ни в рамках республиканского не нашли отражения вопросы управления отраслями естественных монополий.
Для территорий Крайнего Севера и местностей, приравненных к ним, пе речень предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации оказывается более широким, чем в договорах с остальными регио нами (где он, как правило, укладывается в статью 72 Конституции РФ), что обусловлено специфическими природными, географическими, экономически ми, национально-культурными и другими особенностями этих регионов. Во просы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и
АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ 35
другими природными ресурсами на этих территориях находятся, как правило, в совместном ведении РФ и субъекта Федерации.
При этом к компетенции региональных органов власти (по согласованию с органами исполнительной власти РФ) может относиться, например, право оп ределения порядка пользования природными ресурсами, включая нормирова ние, квотирование, лицензирование, экспертизу, платность природопользова ния, учет и оценку запасов природных ресурсов. Региональные энергетические и иные системы жизнеобеспечения, транспорт, информация и связь, как прави ло, специально выделяются как объекты, находящиеся в ведении субъекта Фе дерации, однако координация функционирования республиканской энергети ческой системы, республиканской транспортной системы и путей сообщения, сетей связи на ее территории, регулирования их взаимодействия с соответст вующими федеральными системами относится к совместному ведению и должна осуществляться, исходя из взаимного интереса и необходимости меж региональной интеграции, учитывая географические, экономические и иные особенности республики.
В договорах с отдельными субъектами Федерации предусмотрено право участия республиканских, областных окружных органов государственной вла сти в управлении объектами государственной собственности, находящимися на их территории. Например, в пользование, владение и распоряжение Иркутской области может передаваться часть государственного пакета акций приватизи рованных федеральных предприятий, расположенных на территории области. Отчуждение, залог государственного пакета акций предприятий электроэнер гетического комплекса, а также передача функций по управлению ими осуще ствляются по соглашению между органами государственной власти РФ и Ир кутской области в порядке, установленном федеральным законом.
Однако в действительности полномочия региональных властей по контро лю за деятельностью предприятий-монополистов, находящихся в федеральной собственности, оказываются весьма ограниченными.
Так, недавно администрация Сахалинской области обратилась в РАО «ЕЭС России» по вопросам подготовки Сахалинской энергетической системы к зиме. Не имея ни одной акции этой энергетической компании, местные вла сти тем не менее вынуждены ежедневно заниматься решением ее проблем. Фе деральные долги области составляют уже 300 млн. руб. В этих условиях Саха линская ЭС продолжает отпускать энергию федеральным ведомствам, находя щимся на территории субъекта Федерации (структур МВД, пограничникам, армии и др.), не получая оплаты. Иными словами, регион лишен налоговых поступлений от деятельности этой естественной монополии, находящейся в феде ральной собственности, но функционирующей на его территории. А его полномо чия по регулированию деятельности субъекта монополии сведены к просьбам о помощи.
В качестве примера можно привести и доставку топлива для жителей Тай мырского автономного округа, хотя и являющегося самостоятельным субъек том Федерации, но входящего в Красноярский край. Его осуществляет Мур манское морское пароходство (ММП). Это крупнейший перевозчик Заполярья, который по решению государства осуществляет оперативное управление фло том, в том числе государственным ледокольным флотом, не подлежащим при ватизации. До начала 1999 г., когда контрольный пакет акций пароходства че рез свои дочерние структуры приобрела компания «Лукойл», проблемы с пре доставлением морского транспорта для доставки топлива в северные регионы решались оперативно. Сейчас же торгово-промышленной компании «Аркти ка», которая покупала топливо на деньги, выделенные региональной админи страцией (оно было приобретено на ближайшем к Мурманску нефтеперераба тывающем заводе в Киришах), было отказано не только в предоставлении тан кера, но и ледокола. Региональные власти были поставлены перед фактом: по купать топливо у «ЛУКойла» по цене, которую он назначит, и только тогда ММП перевезет его по назначению.
36
АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Таким образом, государственным имуществом (в данном случае ледоколь ным флотом) управляет и распоряжается частная структура (контрольный па кет акций ММП теперь принадлежит «ЛУКойлу») в своих собственных корпо ративных интересах, игнорируя интересы региональных властей и потребите лей. Ее права практически никак не ограничены, а требование федерального собственника использовать ледокольный флот на недискриминационной осно ве безнаказанно нарушается.
Однако региональные интересы оказываются незащищенными и в том случае, если субъекты естественных монополий находятся в собственности региональных властей (в той или иной части). При этом сценарий развития их взаимоотношений может быть различным.
Регион и естественная монополия могут оказаться по одну сторону, а фе деральный Центр - по другую. Такой союз осуществляется чаще всего в ре зультате компромисса интересов региона и монополии с целью противостоя ния нежелательному влиянию Центра, нежели в результате достижения согла сия между ними .
Взаимодействие региональной администрации и предприятий-монополис тов может принять и форму сговора между ними против потребителей. Это особенно актуально для регионов, находящихся в особых экономических усло виях в силу территориальной отдаленности, где зависимость интересов регио нального развития от деятельности естественных монополий проявляется осо бенно явно. Региональные власти чаще всего не в состоянии противостоять сильным позициям монополистов^. Правовое поле, в рамках которого послед ние проводят свою политику, не создает ограничений для такого рода дейст вий, которые усугубляют замкнутость региональных рынков и «разорванность» экономического пространства страны.
Для этих негативных явлений во взаимодействии регионов с естественны ми монополиями в рамках рассматриваемого направления (государственная собственность), на наш взгляд, необходимо:
законодательное разграничение прав и обязанностей федеральных и ре гиональных органов власти в области владения и распоряжения объектами от раслей собственных монополий;
повышение эффективности управления государственным пакетом акций предприятий-монополистов;
расширение полномочий органов государственной власти субъектов Феде рации и определение механизмов согласования интересов различных уровней власти по регулированию деятельности субъектов монополий;
решение межрегиональных проблем использования и развития инфра структуры естественных монополий;
признание приоритета полномочий региональных властей при определе нии хозяйствующего субъекта, осуществляющего управление деятельностью монополий на территории данного субъекта Федерации, независимо от того, имеет ли место совместное владение предприятием-монополистом (доли феде ральной и региональной собственности равны) или контрольный пакет акций находится в руках федерального Центра.
Ограничение неконтролируемой частной монополии государственной монополией, стимулирование конкуренции. Еще одним рычагом, которым располагают региональные власти в осуществлении контроля над деятельно стью естественных монополий (кроме государственной собственности) являет ся ее государственное регулирование.
Федеральным законом РФ «О естественных монополиях» определены та кие методы регулирования деятельности их субъектов, как: ценовое регулиро вание, осуществляемое посредством определения цен (тарифов) или их пре дельного уровня; определение потребителей, подлежащих обязательному об служиванию, установление минимального уровня их обеспечения в случае не возможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, произ водимом предприятием-монополистом.
АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ 37
Таким образом, регулирование деятельности естественно-монополистичес ких отраслей непосредственно на их рынках может проводиться региональны ми властями в следующих направлениях: ограничение монополии, создание конкурентной среды; ценовое регулирование, осуществляемое двумя способа ми - через регулирование нормы прибыли (регулирование на основе издержек) и через регулирование верхнего предела тарифа (стимулирующее регулирова ние). При этом следует иметь в виду, что в вертикально-интегрированной ком пании черты естественной монополии часто присущи не всем, а одному из производств, связанному, как правило, с передачей или перемещением произ веденного продукта: это железнодорожные пути, каналы телефонной связи, трубо- и газопроводы, линии электропередач. Организация конкуренции здесь возможна лишь за право доступа к сетям. Компании - владельцы сетей могут либо отказывать в этом доступе под различными предлогами или устанавли вать монопольно высокую цену за пользование их услугами.
В этих условиях государство, в том числе и региональные власти, может осуществлять конкурсный отбор поставщиков услуг естественных монополий через организацию торгов за право доступа к сети, а также осуществлять по стоянный контроль над платой, взимаемой за доступ к сети.
Например, на федеральном оптовом рынке электроэнергии (наиболее де шевом по сравнению с региональным) господствует РАО «ЕЭС России», кото рому принадлежит система диспетчерского управления (ЦДУ). Владея досту пом к сети, оно имеет возможность оказывать давление на участников этого рынка, определяя, к какому потребителю подключить ту или иную электро станцию. От возможностей маневра, которым располагает естественная моно полия, во многом зависят пределы ее власти. Однако если на федеральном уровне в сфере электроэнергетики сложно создать конкурентную среду в силу того, что ее структура формировалась на основе жесткой привязки потребите лей к производителям, то на региональном уровне возможностей маневра больше .
Процесс передачи электроэнергии потребителю проходит несколько сту пеней. Энергия высокого напряжения покупается региональными акционер ными обществами на оптовом рынке, затем у региональных систем, куда по ступает и энергия местных организаций, ее приобретают энергоснабжающие предприятия, как правило, предприятия коммунального хозяйства. Последние трансформируют и перепродают ее (уже по другой цене) конечному потреби телю. Поскольку предприятия-продавцы на местах создаются при непосредст венном участии местных властей, постольку администрация может контроли ровать условия приобретения и поставки энергии на потребительский рынок. Реформирование системы поставок должно состоять в отборе наиболее конку рентоспособных организаций-поставщиков, сокращении цепочки «производи тель-потребитель» за счет устранения излишних звеньев (посреднических фирм), заключении прямых договоров с производителями энергии, что позво ляет оплачивать посредникам лишь услуги по передаче энергии и контролиро вать уровень цен.
Однако необходимого механизма, позволяющего региональным властям применять на практике санкции к предприятиям-монополистам (тем более на ходящихся в федеральной собственности), до сих пор не выработано, несмотря на то, что положение о совместном осуществлении антимонопольной политики на основе согласованных действий, единых правил, принципов, норм, преду смотренных антимонопольным законодательством, нашло отражение в согла шениях по вопросам разграничения предметов ведения между федеральным Центром и органами государственной власти субъектов Федерации. В соответ ствии с этими соглашениями санкции и меры к хозяйствующим субъектам, органам власти и управления, осуществляющим монополистические действия на объединенном рынке, должны применяться стороной, на территории кото рой находятся субъекты, нарушающие антимонопольное законодательство. Более того, в рамках специальных соглашений, например Соглашения
38
АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ
Правительства РФ и Правительства Республики Коми о разграничении полно мочий в отраслях ТЭК, предусматривается, что транспортировка нефти и неф тепродуктов по магистральным трубопроводам осуществляется на основе рав ной доступности предприятий РФ и республики к этим трубопроводам про порционально объемам добычи и по единым тарифам. Тут очевидна потреб ность в достижении компромисса между регионом, естественной монополией и федеральным Центром.
Таким образом, для стимулирования конкуренции за монопольный рынок необходимо: расширить практику конкурсного отбора в отраслях естественных монополий на региональном уровне на стадии организации торгов за право быть поставщиком определенного вида услуг, поскольку в настоящее время это право довольно часто определяется в результате сговора хозяйствующих субъектов без участия региональных властей; ускорить становление системы сбора и распространения коммерческой информации, создание специализиро ванных региональных информационных систем, которые облегчат доступ но вых участников на региональные рынки.
Регулирование ценовой политики естественных монополий. Ценовая политика является одним из главных рычагов регулирования их деятельности, направленных на обеспечение стабильности и единства экономического про странства страны. В соответствии с подписанным летом 1999 г. «картельным» соглашением государство добилось от крупнейших предприятий и монополий обещания сохранить до конца года неизменными цены на их продукцию для российских потребителей, а со своей стороны обязалось не менять «правила игры»: не вводить запретительных экспортных пошлин и других ограничений, не увеличивать налоги.
Однако, чем это обернулось для страны, хорошо известно. Разразившийся в стране энергетический кризис поставил под сомнение возможность соблюде ния сторонами своих обязательств. Если цена на топливо за границей в 2-4 раза выше цены, по которой оно может быть продано внутри страны (в соответст вии с принятым соглашением), кроме того существуют сложности с получени ем «живых» денег, то очевидно, что призывы к естественным монополиям не подействуют без принятия необходимых экономических мер.
Основными рычагами государственного влияния на производителей в этих условиях являются тарифные (экспортные пошлины, ценовое регулирование) и нетарифные (квотирование). О нецелесообразности введения квот свидетель ствует хотя бы тот факт, что в соответствии с уставом Всемирной налоговой организации они запрещены для ее стран-участниц. От них удалось отказаться в 1993-1995 гг. и в России. Однако в правительстве эта идея возникает вновь, и в случае ее реализации может вновь возродиться система спецэкспорта, а сле довательно, усилиться коррупция.
Представляется, что возможности тарифного регулирования у государства не исчерпаны. Причем вопрос заключается не столько в ужесточении тарифов (что может вызвать отказ компаний-производителей платить налоги), сколько в совершенствовании нормативной базы ценообразования на продукцию есте ственных монополий. Проверки, периодически проводимые Государственным антимонопольным комитетом РФ, показывают систематическое нарушение порядка установления тарифов.
Длительное время у нас использовался в основном затратный метод опре деления цены на товары и услуги естественных монополий . Его недостатка ми являются: определение цены на уровне «средних издержек», что ведет к дискриминации результатов деятельности, достигнутых в ходе честной конку ренции; отсутствие механизмов стимулирования повышения эффективности и сдерживания роста издержек; исключение действия случайных факторов, та ких, как погодные условия или общеэкономические условия; необходимость сложной детализации затрат и группировки их на основе какого-либо принци па (например объемы производства, величина продаж, получаемые прибыли и др.). Более перспективным является стимулирующее регулирование, т.е. регу-
АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРБДЛОЖЕНИЯ 39
лирование верхнего предела тарифа без жестких ограничений на норму при были. Суть данной модели заключается в установлении на согласованный срок формулы расчета ежегодного тарифа, которая включает дефлятор и фактор повышения производительности труда ' .
Представляется, что в отраслях, производящих услуги для широкого круга потребителей, целесообразно регулировать тариф на базе комбинации их стоимости для различных групп населения и производителей. Например, услу ги телефонной связи могут быть структурированы отдельно для бюджетных организаций, коммерческих структур и частных лиц. Такой метод используется средствами связи, однако при этом не достигается главная цель - воспрепятст вовать перекрестному субсидированию различных видов услуг на основе фор мирования комбинированного тарифа для трех групп потребителей. Возмож ность осуществления перекрестного субсидирования в отношении услуг для одной группы должна сохраняться.
Данная модель ценового регулирования деятельности естественных моно полий, которая применяется региональными властями, имеет ряд достоинств. Во-первых, в центре внимания находится наиболее важный для потребителей параметр - уровень цен; во-вторых, «прозрачность» и, как следствие, простота отслеживания и принятия решений; в-третьих, упрощение процесса регулиро вания (компания меняет уровень и структуру тарифов по заданной формуле, и нет необходимости в участии в процедурах пересмотра цен регулирующих ор ганов); в-четвертых, стимулирование эффективности (производителям гаран тируется сохранение выгод от 'повышения эффективности в период между пе ресмотрами тарифа) .
Таким образом, принципы построения двух систем ценообразования в сфере естественных монополий едины: и там, и здесь за основу берется опре деление дохода компании, достаточного для ее развития.
Принципиальные отличия модели регулирования тарифов от модели регу лирования нормы прибыли заключаются в следующем: в первом случае срок фиксирован, во втором - компания может обращаться с просьбой о пересмотре тарифа так часто, как допускается установленной процедурой; модель фикси рования нормы прибыли базируется на данных прошлых периодов, модель установления относительного предельного тарифа - на прогонных оценках. Точный прогноз дает несомненные преимущества, но он не всегда осущест вим; в первой модели выше степень гибкости маневров компании; во второй -меньше вероятность субъективного подхода, так как все аспекты взаимоотно шений регулирующего органа и компании осуществляются в рамках четких юридических процедур.
Преобладающим методом тарифной политики в перспективе должен стать метод стимулирующего регулирования - регулирование верхнего предела та рифа, который стимулирует повышение эффективности, сдерживает рост из держек производства, упрощает процесс регулирования тарифа (так как рас считывается по определенной формуле). В противном случае рост тарифов, формируемых с помощью получившего распространение метода затратного регулирования (на основе издержек), будет неизбежным и усилит регионали-зацию национального рынка.
Стабильность тарифов на услуги естественных монополий имеет принци пиальное значение для «скрепления» экономического пространства страны. В этом смысле действия региональных властей в отношении монополий опере дили решения федерального Центра. Их попытки добиться от естественных монополий выполнения определенных обязательств в области тарифной поли тики были предприняты задолго до подписания известного «картельного» со глашения. Взаимные обязательства субъектов этих монополий и администра ции на местах приняли форму договоров, в частности в сфере железнодорож ных перевозок. В соответствии с этими договорами предполагается бюджетное финансирование отрасли на уровне региона (налоговые льготы - например, освобождение от местных налогов, материальные компенсации убыточных
40 АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ
пассажирских перевозок, прямое финансирование) в обмен на прогнозируемую ценовую политику со стороны монополии. Для совершенствования взаимоот ношений естественных монополий и регионов и усиления единства экономи ческого пространства страны необходимо осуществить и другие меры. Учиты вая огромную социальную значимость отраслей таких монополий в жизни ре гиона, целесообразно разработать оперативный механизм согласования их ин тересов на местном уровне, который позволял бы своевременно решать возни кающие проблемы, предупреждать или сводить к минимуму негативные по следствия тех или иных действий предприятий-монополистов для системы жизнеобеспечения населения, стимулировать позитивные результаты взаимо действия монополистов (у которых немало собственных неразрешенных про блем) и региональных администраций. Организационной формой такого меха низма могла бы быть соответствующим образом оформленная постоянно дей ствующая (созываемая по мере необходимости) согласительная комиссия.
Целесообразно взимать налоги с предприятий-монополистов по месту их нахождения, а не по месту регистрации. Либо в согласительном порядке самим естественным монополиям следует регистрировать свои предприятия по месту нахождения. Последнее для регионов было бы даже лучше.
В связи с продолжением жилищно-коммунальной реформы и выведением ряда объектов жилищно-коммунального хозяйства и социальной сферы из ве дения предприятий-монополистов представляется целесообразным подразде лить этот процесс на несколько этапов. На первых этапах из ведения крупных корпораций естественных монополий следует выводить только предприятия торговли и общественного питания, предусмотрев сохранение за крупными предприятиями-монополистами жилищно-коммунальной сферы (муниципали зация ее объектов в нынешних условиях может нанести существенный удар по и без того бедственному положению социальной сферы большинства регио нов). Передачу основной части жилищно-коммунальной собственности круп ных, имеющих надежные доходы предприятий-монополистов следует перене сти на последний этап жилищно-коммунальной реформы (т.е. после того, как это сделают предприятия-немонополисты)^.
Учитывая сложность переходного периода и специфику механизма рас пределения доходов от природных ресурсов, необходимо разработать специ альное положение, определяющее правовой статус различных уровней власти в системе налогов на природные ресурсы, выделив федеральные налоги на эти ресурсы, налоги субъекта Федерации и местные налоги на природные ресурсы, государственные стандарты эксплуатации природных ресурсов, систему крите риев отнесения природных ресурсов к объектам федеральной или региональ ной собственности.
Что касается финансирования региональных программ геологоразведоч ных работ, осуществляемых предприятиями естественных монополий в сфере ТЭК, то оно должно проводиться за счет средств хозяйствующих субъектов, получивших лицензию в ходе конкурсного отбора, организованного регио нальными администрациями. Следует постепенно отказаться от старой систе мы финансирования геологоразведочных работ на территории данного субъек та Федерации за счет отчислений в специальный фонд минерально-сырьевой базы (в настоящее время этот фонд наполняется наполовину) и перейти к фи нансированию данных работ через региональный бюджет (за счет соответст вующих налоговых отчислений субъектов естественных монополий).
Для решения проблемы межрегионального перераспределения средств на воспроизводство минерально-сырьевой базы (в регионы с наиболее высокой эффективностью), существующей в рамках вертикально-интегрированных компаний, целесообразно предоставить право головной компании аккумулиро вать средства своих дочерних предприятий, расположенных на территории различных субъектов Федерации. Отдельные предприятия этих компаний рас положены в нескольких регионах с различной степенью геологической изу ченности, поэтому отчисления на воспроизводство этой базы в данных регио-
АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ_________________________41_
нах будут различны, причем наибольшими - в самых разведанных и отрабо танных регионах, а ведь основные перспективы развития имеются именно в новых регионах, и здесь требуются более значительные финансовые средства.
Необходимо ввести долевую правовую ответственность естественных мо нополий за деятельность предприятий и организаций, юридически не являю щихся ее подразделениями, но вовлеченных в сферу ее производственных ин тересов на территории данного субъекта Федерации (предприятия, входящие в производственно-технологическую цепочку естественно-монополистического производства, например службы на местах, которые осуществляют трансфор мацию энергии высокого напряжения и доводят ее до конечного потребления; либо предприятия, осуществляющие оперативное управление инфраструктурой естественной монополии, например перевозчик по Северному морскому пути и др.), в том случае, если в результате этой деятельности наносится ущерб при родно-экономическим ресурсам региона.
Региональные власти не должны использовать «живые» бюджетные деньги для решения проблем неплатежей, возникающих вокруг и при участии пред приятий естественных монополий. Речь может идти только о взаимозачетах по реальной рыночной стоимости товаров. Тем самым и региональными властя ми, и корпорациями естественных монополий будет оказываться реальная под держка отечественным (в данном случае региональным) произ^пителям-немонополистам.
' Например, цены на сырую нефть были либерализованы задолго до установле ния свободных цен на уголь, в то время как контроль государства за ценами на при родный газ и тарифы на электроэнергию сохраняется до сих пор.
^ На предприятии ТЭК приходится 2/3 налоговых поступлений в бюджет. Газ пром является основным российским налогоплательщиком, который опережает Сбербанк (второе место) и дает четверть всех налогов. Он обеспечивает промыш ленность самой дешевой энергией в мире и возвращает 60% цены на газ государст ву через налоги. В России газ для промышленного потребления стоит 17 долл., в Европе - 120-150 долл., в США - 60-70 долл. за 1000 м^.
^ По расчетам экспертов РАО «Норильский никель», темпы роста тарифа на пе ревозку 1 т экспортно-импортных грузов в первом квартале 1999 г. составили 529,6%. Причем темп повышения тарифов в 1,2- 1,6 раза превышал рост курса доллара.
"* Так, в 1999 г. ожидается потребление бюджетополучателями 17-18 млрд. кВт. ч. электроэнергии, а Законом о бюджете предусмотрена оплата лишь 8 млрд. кВт. ч. При этом долги РАО «ЕЭС России» составляют уже около 85 млн. долл.
^ На сегодняшний день уровень капитализации компаний такого порядка, каки ми являются российские естественные монополии (прежде всего Газпром), на Запа де очень высок. В российских же условиях масштабы деятельности естественных монополий в натуральных показателях огромны (так, объем продаж в перерасчете на нефтяной эквивалент у Газпрома в несколько раз больше, чем у корпорации «Шелл» и «Эксон»; по объему прибыли в 1997 г. - второе место среди нефтяных компаний; запасы Газпрома в перерасчете на нефть больше, чем у всей десятки са мых крупных нефтяных компаний мира), а уровень капитализации очень мал.
^ РАО «ЕЭС России» создает интегрированные компании - энергоугольные или энергопотребительские. Газпром имеет планы на внедрение в черную металлургию и уже завершает создание огромного холдинга в нефтехимии, активы которого оце ниваются более чем в 3 млрд. долл., а годовая выручка должна составить 1,3 млрд. долл.
' " На федеральном уровне принимается решение об ограничении роста цен на электроэнергию (на оптовом рынке), а на местах в тарифы закладываются самые разнообразные составляющие, в результате тарифы на рынке отдельных регионов превышают тарифы на оптовом рынке в несколько раз.
42 АНАЛИЗ, ВЫВОДЫ, ПРЕДЛОЖЕНИЯ
^ Государству принадлежит в РАО «ЕЭС России» 64%, Газпроме - 40% акций; железнодорожный транспорт является унитарным государственным предприятием.
" Например, структура территориальных акционерных обществ по газификации и эксплуатации газового хозяйства по видам собственности в среднем такова: феде ральная собственность - 25-40%, областная (республиканская, краевая) - 3-8%, му ниципальная - 10-15%, собственность членов трудового коллектива в большинстве случаев - более 51%.
'° Примером может служить реализуемая в настоящее время на федеральном уровне идея усиления государственного регулирования нефтяной отраслью и соз дания на базе трех компаний (с подавляющей долей государственной собственно сти) «Роснефти», «Онако» и «Славнефти» национальной нефтяной компании. Она вызывает возражение у ряда региональных лидеров, в том числе у администрации Оренбургской области, которая настаивает на сохранении самостоятельности «Она ко». Эта оренбургская компания обеспечивает свой регион нефтепродуктами и мно го нефти экспортирует. Стремление региональной администрации в отношении «Онако» находит поддержку и у руководителей компании, настаивающих на пере даче государственного пакета акций своей компании в управление Оренбургской области.
" Так, например, произошло в Калининградской области, где после августов ского кризиса цены на бензин возросли в 2 раза. Это было связано не только с рос том курса доллара, но и с введением квотирования на ввоз в область группы това ров якобы в целях защиты местных производителей. И если потребности населения области в ряда товаров действительно могут обеспечиваться местными предпри ятиями (в основном это продукты питания), то почему-то в список квотируемых товаров был включен и бензин, который здесь не производится. Когда же на феде ральном уровне еще только шли разговоры о возможном повышении акцизов на бензин, калининградские АЭС (пять из которых принадлежат «ЛУКойлу») сразу отреагировали новым повышением цен на бензин почти в 2 раза.
Предприятия «ЛУКойла» в Калининградской области дают 30% областного бюджета за счет налоговых отчислений; обеспечивают занятость около 7 тыс. рабо чих и служащих; кредитуют областную администрацию, поставляя топливо с опла той в будущем, и фактически инвестируют жилищно-коммунальное хозяйство об ласти (так как власти городов и поселков рассчитываются нерегулярно); обеспечи вают работой и другие предприятия области (по заказам «ЛУКойла» работают АО «Балткран», Калининградский рыбный порт, железнодорожные и строительные организации).
^ В субъектах Федерации образовано 74 акционерных общества энергетики и электрификации. Они обладают максимальной самостоятельностью в электроснаб жении потребителей своих регионов и возможностью доступа к магистральным сетям.
" В основу модели ценообразования на данную продукцию в России положен опыт США, где применялся до недавнего времени именно затратами метод. "* Этот подход используется в Великобритании и США.
" См.: Малинникова Е. В. Зарубежный опыт регулирования естественных мо нополий. Экономический журнал Высшей школы экономики. Т. 2. 1998. № 3.
^ Например, в 1996 г. местными органами власти Иркутской области были приняты на баланс жилье, объекты социально-культурного назначения и комму нального хозяйства от предприятий БАМа. Их содержание, а также строительство жилых домов и объектов социальной сферы взамен сносимого временного, ветхого и аварийного жилья, переданного Байкало-Амурской железной дорогой админист рации области, должны финансироваться Правительством РФ в размере до 16,8% объема инвестиций, выделяемых из федерального бюджета на строительство БА Ма. Как выполняются подобные соглашения в реальной жизни, хорошо известно.