Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Конституционная реформа в Бразилии в 80—90-е годы.
Бразилиа, столица южноамериканского гиганта. На одной из цент ральных улиц, недалеко от здания Национального конгресса, среди рек ламных щитов обращены друг к другу два плаката: "Реформа Конститу ции — немедленно!" и "Ревизия — предательство народа!". Вот уже несколько лет обсуждение поправок к принятому в 1988 г. Основному закону занимает не только деятелей политического Олимпа, но и про стых бразильцев. Сторонники проведения конституционной реформы полагают, что без немедленной корректировки Основного закона невоз можно успешное развитие национальной экономики. Их оппоненты на стаивают на безукоснительном соблюдении "самой передовой и демокра тичной Конституции" в истории Бразилии, изменение которой рассмат ривается как посягательство на социальные завоевания народа. В чем же причины такого противостояния и какое влияние может оказать Консти туция на дальнейший ход экономического развития? На первый взгляд, эти вопросы могут показаться нелогичными, однако при более углублен ном и детальном рассмотрении обнаруживается прямая связь между Основным законом и политическим и социально-экономическим курсом правительства.
При анализе развития бразильской экономики четко прослеживается смена одних приоритетов другими, а затем возвращение к прежним, но уже при новых исторических условиях. После разгрома фашизма в Бра зилии установился режим представительной демократии, закрепленный Конституцией 1946 г. Ставка на первоочередное развитие национальной экономики, которому содействовала благоприятная конъюнктура на ми ровом рынке, привела к тому, что во второй половине 50-х годов в Бра зилии в основном завершился этап индустриализации, а в начале 60-х страна встала перед выбором дальнейшего пути: либо революционная ломка существующих порядков, либо монополизация экономики и бо-
Ирнна Паыовм Золотарем — аспирантка исторического факультета МГУ.
лее тесная интеграция в мировое капиталистическое хозяйство. Сочетание экономических и политических условий первой половины 60-х годов предопределило победу второго пути. Переход на государ ственно-монополистическую стадию был осуществлен под руковод ством военно-технократической элиты, которая пришла к власти в результате военного переворота 1964 г., прервавшего период предста вительной демократии.
Экономическая политика военных привела в 1968—1974 гг. к так на зываемому "бразильскому экономическому чуду", когда темпы ежегодно го прироста составляли 10—12%. Благодаря этому феномену военный режим определяют как "модернизаторскую диктатуру^ (в 1967 г. была принята новая Конституция, номинально сохранявшая демократические атрибуты власти, но институционными актами правительства военный президент был облечен, по сути, диктаторскими полномочиями, была введена жесткая цензура, а принудительно установленная двухпартийная система давала оппозиционным силам возможность действовать легально только через своих представителей в конгрессе), осуществившую качественный скачок в капиталистическом развитии ценой резкой ин тенсификации труда, падения зарплаты и жизненного уровня населения, маргинализации огромной его части. Однако проводившаяся военными политика достаточно дорого обошлась экономике страны, так как про изошли структурные сдвиги, приведшие к росту внешней задолженности, технологической и финансовой зависимости от крупных индустриальных центров, инфляции, подогреваемой индексацией экономики, и к еще большей социальной поляризации. Понимание необходимости отхода военных от непосредственного управления страной привело в последнее десятилетие их господства к либерализации политического режима и началу демократизации жизни общества.
В связи с назревшими переменами встал вопрос об их отражении в бразильском законодательстве. Возникла идея созыва Национальной учредительной ассамблеи для разработки нового Основного закона. Пер вым ее выразителем стала общественная организация юристов "Орден адвокатов Бразилии". Поддержали эту идею и оппозиционные поли тические партии, образовавшиеся в результате партийной реформы в конце 1979 — начале 1980 г.2.
Особый размах борьба за изменение Конституции и введение прямых выборов президента приобрела в первой половине 1984 г. Ее апогеем ста ла кампания под лозунгом "Прямые выборы президента — немедленно?". Она ясно показала, что бразильцы настроены в пользу демократических преобразований.
При голосовании поправки о введении прямых президентских выбо ров на заседании Национального конгресса в апреле 1984 г., прохо дившем по специальному решению правительства в условиях чрезвычайного положения, оппозиционным силам не хватило всего 22 голосов для ее одобрения^
Конкретные шаги по изменению Конституции и отражению в ней происходящих перемен были предприняты при правлении Жозе Сарнея, избранного вице-президентом и приступившего к исполнению прези дентских полномочий в 1985 г., после смерти Танкредо Невеса.
29
Обращает на себя внимание тот факт, что у гражданского пяавитель ства не было комплексной программы действий в политической и соци ально-экономической областях одновременно. С уходом военных эйфо рия от полученной свободы и желание предотвратить установление авто ритарного режима вывели на первый план императивы политического характера. Однако либерализация режима "сверху" по инициативе и сце нарию правительства предопределила длительность и постепенность утверждения демократических основ государства, а "бразильский консер ватизм завещал авторитарную концепцию демократии"^.
Первой мерой в политической сфере стало принятие Национальным конгрессом 9 мая 1985 г. по предложению Сарнея конституционной по правки № 25. В соответствии с ней восстанавливалась политическая автономия штатов и муниципий и ликвидировались муниципии "национальной безопасности", где раньше местные власти назначались правительством; было предоставлено право голоса неграмотным; снято ограничение на деятельность Бразильской компартии (БКП) и других левых организаций; устанавливался новый порядок создания и регистра ции политических объединений; был отменен институт "партийной вер ности", заключавшийся в обязанности действовать по любому вопросу исключительно в соответствии с решением партии, и, главное, были введены прямые выборы президента и вице-президента, причем срок президентского мандата должна была определить Учредительная ас самблея^.
Задача утверждения новой Конституции была возложена не на специ ально созываемую для этой цели Учредительную ассамблею, а на новый состав Национального конгресса, обладавший расширенными полно мочиями. В выборах в этот орган власти, которые состоялись 15 ноября 1986 г., приняли участие 70 млн избирателей, т.е. 90% электората, и все политические партии.
Перед парламентариями стояла непростая задача создания нового Основного закона, который отразил бы происходящие в обществе пере мены. Масштабность проблем, обилие разнящихся точек зрения, пестро та представленных интересов, различие в подходах к решению многих вопросов и другие факторы осложняли работу законотворцев, а потому с самого начала было практически невозможно выявить доминирующие тенденции.
В отношении проектов политического устройства Бразилии как внут ри каждой партии, так и между ними не было единства. Позиции делега тов Учредительной ассамблеи накануне ее открытия отразил опрос, про веденный среди ее участников. Так. в отношении срока президентского мандата мнения распределились следующим образом: в пользу четырех лет — 40.6%, шести — 28,5, пяти лет — 20,5, другие предложения — 10,4%. Наибольший разброс во мнениях наблюдался среди членов ПМДБ, ПФЛ, ПДС и ПДТ, а меньше всего разногласий было среди представите лей ПТ, БКП и КПБ^. По вопросу о системе правления 210 человек вы сказались за парламентскую (ограничение полномочий президента, по скольку функции главы исполнительной власти переходят к премьер-министру, избираемому из числа парламентариев, а правительство подотчетно конгрессу), 183 — за президентскую, 16 — за "сме-
шанный/постепенный парламентаризм" (введение парламентского прав ления путем поэтапной передачи власти президента премьер-министру в течение оставшегося срока мандата Сарнея) или "смягченное пре-зидентсткое правление" (введение должности премьер-министра в качестве помощника президента при доминирующем положении президента).
Вопрос о введении парламентской республики, столь не свойственной латиноамериканским странам с их традиционным тяготением к сильной, авторитарной власти, встал сразу после смерти Невеса из-за нерешитель ности Сарнея при вступлении в должность президента. Уже тогда парла ментская система привлекла внимание интеллектуальных слоев общест ва, видимо, благодаря тому, что давала возможность в будущем предот вратить узурпацию всей полноты власти президентом и служила своеоб разным противовесом традиционной авторитарной тенденции. Что ка сается структуры будущей конституции, то 60,1% парламентариев скло нялись к краткому тексту, содержащему определения принципов и гаран тий, которые в дальнейшем были бы углублены. "Чем короче конститу ция, тем больше автономия штатов и муниципий, а также уважение к особенностям каждого региона", — так аргументировал свою позицию депутат от ПМДБ Луис Энрике да Силвейра^ 32,3% представителей, в основном от левых ПТ и КПБ, ратовали за детализированную, всеохва-тывающую конституцию. Для них, по мнению еженедельника "Вежа", конституционное собрание было единственной возможностью провести через конгресс подвергающиеся нападкам законы социальной направ ленности, которые никогда не получили бы одобрения в процессе орди нарного законотворчества. Ограничение полномочий президента путем отмены его права издавать декреты-законы поддержали 76,7% депутатов, в то время как за их сохранение высказались 21,4%^
Таким образом, ни в самих политических партиях, ни в Националь ном конгрессе в целом не было доминирующей тенденции, однако все политические силы сходились во мнении, что демократические переме-,ны неизбежны и необходимы.
1 февраля 1987 г. Национальная учредительная ассамблея начала свою работу. Ее особенностью стало рассмотрение депутатами "народных по правок" к законопроекту, в поддержку каждой из которых было собрано не менее 30 тыс. подписей. Всего было подано 122 поправки, собравшие в сумме 10 058 117 подписей. Наибольшее число бразильцев высказались за поправку по аграрному вопросу. Участие населения страны в работе над проектом будущего Основного закона явилось еще одним шагом вперед на пути демократизации. Из общего количества "народных поправок" 18 было одобрено полностью, 49 — принято частично, а 55 — отклонено.
5 октября 1988 г. новая Конституция Бразилии была принята. Она устанавливала президентскую республику с пятилетним сроком полно мочий президента. Были существенно расширены индивидуальные и избирательные права граждан, разработаны механизмы непосредственно го участия народа в решении государственных задач посредством плебис цита, референдума и законодательной инициативы^. Произошли измене ния в соотношении функций исполнительной и законодательной вла-
стей. Расширилась исключительная компетенция Национального кон гресса, усилился контроль со стороны парламента за деятельностью орга нов исполнительной власти.
Конституция отразила также тенденцию роста регламентации трудо вых отношений и социальной защиты трудящихся: сокращена с 48 до 44 часов продолжительность рабочей недели, увеличена оплата сверх урочных, введен запрет на использование труда детей до 14 лет, улучшено медицинское и пенсионное обеспечение, признаны права на забастовку, на выход на пенсию не по возрасту, а по стажу работы, гарантирована занятость государственным служащим. Большую роль в борьбе за закреп ление социальных прав сыграли группы давления, организованные проф союзами, которым помогал Межпрофсоюзный. департамент по парла ментскому консультированию. В экономическом плане Основной закон закрепил привилегии национальных компаний и ввел ограничения на деятельность иностранного капитала, предпринял попытку решить аграр ный вопрос. Новые завоевания, отраженные в Конституции, дали осно вание Р.Фрейре (генеральный секретарь ЦК БКП, лидер парламентской группы БКП в конгрессе) прийти к заключению, что Бразилия имеет "один из наиболее передовых и прогрессивных конституционных текстов среди капиталистических стран третьего мира, открывающий реальный путь к перераспределению доходов"^,
В Конституции в полной мере отразилась специфичность ситуации, сложившейся в стране в связи с переходом от авторитарного правления к демократическому. Переходное состояние общества выразилось в много-словности, сильной регламентации и детализации положений Основного закона (233 статьи и 70 статей Положения о переходном периоде). С од ной стороны, после авторитарного правления Бразилия нуждалась в его принятии, но, с другой — страна находилась на перепутье, а реальные контуры будущего бразильского общества виделись пока в тумане. В то же время прогрессивные силы постарались использовать благоприятный момент для закрепления как можно большего количества прав и соци альных завоеваний, а также государственного начала в экономике. Дета лизация определенных сторон социально-экономических отношений "компенсировалась" недостаточной проработкой некоторых политических проблем и необходимостью принятия огромного количества ординарных и дополнительных законов к Конституции.
К тому же с обнародованием Конституции процесс перехода к опре деленной форме правления не закончился. Этот вопрос отложили до плебисцита 7 сентября 1993 г., который должен был завершить этап ста новления Бразилии как демократического государства. На 1993 г. была назначена и ревизия Конституции по социально-экономическим про блемам. Таким образом, именно последующие пять лет должны были определить будущее страны с точки зрения ее институционного развития. Главная задача этого периода — на практике опробовать эффективность принятых законов. Несовершенство текста Конституции отметил предсе датель Национальной учредительной ассамблеи У.Гимараэнс: "Кон ституция несовершенна. Она сама признает это, допуская запланирован ную реформу. Да, по ее поводу существуют огромные расхождения во мнениях. Да, многие с ней не согласны. Но не исполнять ее — такому не
бывать. Нарушить ее — никогда. Нарушение Конституции равносильно измене родине"^.
По-разному отнеслись различные силы и слои к принятому Основно му закону. Накануне его провозглашения журнал "Вежа" опубликовал результаты августовского опроса Бразильского института по изучению общественного мнения и статистики, отразившие широкий спектр мне ний относительно работы законодателей. Только 4% опрошенных оцени ли деятельность Учредительной ассамблеи как "отличную", 15% — как "хорошую", большинство же — как "удовлетворительную", а 19% вовсе посчитали ее "отвратительной". На вопрос, как изменится ситуация в стране с принятием Конституции, 35% опрошенных сказали, что улучшится, 34 — что останется такой же, а 20% — что ухудшится^.
Многие бразильские политологи и политики расценивали Конститу цию как манифест, политическую программу, за которую еще надо бо роться. Эти предсказания оказались пророческими.
Последние полтора года работы президента Сарнея показали, что при нятия демократической Конституции недостаточно для наступления эры подлинной демократии — для этого необходимо создать не только разви тую политическую инфраструктуру, но и стабильную экономическую базу (что никак не удавалось правительству, шедшему на поводу у эко номики и постоянно запаздывавшему с решениями, поскольку поли тические проблемы занимали доминирующее положение).
В целом при Сарнее вопрос об изменении и пересмотре нового Основного закона не ставился. Наоборот, все политические силы подчеркивали необходимость точно следовать Конституции и не допус кать ее нарушений. В экономической сфере проблема ревизии Конститу ции также не стояла особенно остро, хотя некоторые меры (например, увольнения госслужащих, необходимые для сокращения огромного гос аппарата) противоречили ее положениям. В основном же предлагаемые для стабилизации экономики меры не выходили за рамки Конституции. Однако провалы стабилизационных программ показали, что этих мер недостаточно, они не могут оживить производство и покончить с инфля цией. Попытка осуществления на практике иных приоритетных направ лений связана с именем президента Фернандо Коллора де Мело, олице творявшего новый тип политического лидера, способного дать импульс развитию страны и качественно преобразить ее облик.
Вопрос об изменении Конституции встал вскоре после вступления Коллора в должность 15 марта 1990 г. Уже на следующий день он объ явил программу экономических реформ — план "Новая Бразилия", или "План Коллора", — нацеленную на борьбу с инфляцией, укрепление частной инициативы и рыночных отношений, промышленную модерни зацию. Некоторые меры, предусмотренные реформой (увольнение десят ков тысяч госслужащих, снятие ограничений на деятельность ино странного капитала для привлечения инвестиций и кредитов и т.д.)^. прямо противоречили недавно принятому Основному закону.
Тот факт, что предложенная Коллором экономическая программа бы ла одобрена парламентом, объясняется несколькими причинами, прежде всего тем, что это был подходящий момент для принятия подобного пла на. С одной стороны, новый президент априори получил народную под-
2 Латинская Америка. № 8-9 33
держку, так как после утверждения Конституции Бразилия жила ожида нием прямых президентских выборов и надеждой на способность из бранного президента вывести страну из кризиса. С другой стороны, про валы предшествующих экономических программ, гиперинфляция (65% в 1986 г. и 1764,87% в 1989 г.), падение темпов экономического развития, рост внешнего и внутреннего долга, .неэффективность разросшегося гос аппарата, содержавшегося на средства налогоплательщиков, сказыва лись на жизненном уровне населения, уставшего от нестабильности и неуверенности в завтрашнем дне. Поэтому общество было готово к осу ществлению вынужденных, но представлявшихся необходимыми мер. В условиях глубокого кризиса бразильцев не особенно беспокоило то, что меры, предлагаемые для выхода из него, идут вразрез с принципами и положениями, закрепленными в Конституции, отражая отсутствие в об ществе традиций стабильной конституционности.
К одобрению этих мер подтолкнуло и то, что правительство Сарнея не смогло на основе конституционных положений стимулировать экономи ку и обуздать инфляцию. Конституция, разработанная в конце 80-х го дов, опиралась на национальное государство с социально ориентирован ной экономикой, характерной для 30—50-х годов XX в. Уже в то время Основной закон не во всем соответствовал возобладавшим в мире эко номическим тенденциям, а с начала 90-х в связи с изменением междуна родной ситуации в целом и расцветом неолиберальной политики Кон ституция вошла в противоречие с реалиями времени. Для развития в стране высокотехнологичных отраслей, для повышения качества и кон курентоспособности товаров Бразилия нуждалась как в капиталовложе ниях, так и в доступе к зарубежным достижениям научно-технического прогресса. Поскольку собственных материальных и интеллектуальных ресурсов было недостаточно, такую возможность давала лишь либерали зация экономического курса.
Ограниченные финансовые возможности бюджета и плачевное со стояние экономики не позволяли правительству осуществлять социаль ную политику в полном объеме в соответствии с законодательством. Со циальные расходы, связанные с гарантированной занятостью госслужа щих, выходом на пенсию по стажу работы (при этом большинство людей продолжали работать и, кроме пенсии, получать полноценную зарплату), наличием большого количества привилегированных пенсий и т.д., ложи лись тяжелым бременем на госбюджет. Эта ситуация привела к выводу о необходимости приспособить Конституцию к реально существующим условиям, а не строить жизнь по Основному закону. Согласно опросам, почти 80% населения поддерживали в марте-апреле 1990 г. политику Коллора^.
Главная трудность, с которой столкнулся президент, заключалась в том, что его "временные меры" противоречили положениям Конститу ции. Наиболее сильно расходился с ней "Проект национальной рекон струкции", который включал семь конституционных поправок и был оглашен 14 марта 1991 г. Этот проект предусматривал отмену государ ственной монополии на нефть, допуск иностранных предприятий в неф тяной и горнорудный секторы, снятие ограничений на иностранные ка питаловложения, отмену гарантии занятости госслужащих, изменение
34
структуры социального обеспечения и прекращение выплаты пенсий по выслуге лет, реформу образования.
Еще до принятия этого проекта президент высказался за необходи мость реформы Конституции. Главная причина, по его словам, состояла в том, что "Конституция 1988 г. ставит ряд препон на пути интеграции страны в современный мир. Она защищает корпоративные, бюрокра тические механизмы, которые мешают продвижению Бразилии... к эко номическому либерализму"^. Достижения националистических рефор мистских сил, закрепленные в экономических и социальных разделах Конституции, противоречили новому неолиберальному курсу правитель ства. Конституция почти обрекала страну на жизнь в условиях высокой инфляции. Установленные ею размеры госаппарата, его функции и обя занности были несравненно больше, чем способности казны финансиро вать их. Это заставляло правительство тратить больше, чем оно получало по статьям доходов, что вело к чрезмерному росту государственного дол га, оценивавшегося в 130 млрд долл.
Передав огромную часть доходов федерального правительства от надо-. гообложения администрациям штатов и муниципалитетам, призванным финансировать программы образования, здравоохранения и соц-обеспечения. Конституция при этом оставила ответственным за расходо вание этих средств федеральное правительство. Когда же местные власти по соответствующим статьям тратят больше, чем могут, дефи цит покрывает Центральный банк страны. Последний, в свою очередь, для покрытия бюджетного дефицита выпускает на финансо вый рынок ценные бумаги с доходом по ставкам, превышающим тем пы инфляции. Круг замыкается.
Итак, уже через два года после принятия Конституция морально уста рела и требовала, по мнению правящих кругов, пересмотра в русле нео либеральной политики. Нуждалась она, с точки зрения правительства, и в реорганизации основ самой власти с целью более быстрого проведения в жизнь необходимых экономических законов и распоряжений. Некото рые депутаты, принимая во внимание ситуацию в стране, были согласны с необходимостью ревизии Конституции, однако чтобы при этом не за трагивались полномочия исполнительных и законодательных органов и достижения в области индивидуальных и социальных прав. Один из де путатов от ПДТ объяснил возможный перенос реформы Основного зако на на более ранний срок попыткой найти нового виновника правитель ственных неудач в борьбе с инфляцией.
Предложения правительства о крупных реформах Основного закона в сфере экономики были отвергнуты большинством парламентариев и ли деров оппозиционных партий (опору Коллора в конгрессе и прави тельстве составляли, помимо ПРН^, представители ПФЛ), поскольку изменение экономических основ было напрямую связано с социальными вопросами. Еще более решительно против пересмотра Конституции выступали общественные организации во главе с "Орденом адвокатов Бразилии".
Поддерживали же Коллора региональные политические партии, а также губернаторы штатов, считавшие необходимыми конституционные реформы в сфере налогообложения, региональных и муниципальных
финансов с целью предоставления большей свободы местным властям. Значительное воздействие на позиции губернаторов оказал маневр прави тельства, решившего использовать их сильное влияние в парламентских группах, представляющих штаты, для одобрения реформы Конституции. В обмен на поддержку правительство обещало местным властям благо приятные условия при возобновлении переговоров о долгах штатов, кото рые в сумме достигали 57 млрд долл., т.е. 46% от всего государствен ного долга.
В связи со сложившейся ситуацией (негативные последствия "шоковой терапии"^ для бразильской экономики и давление президента на законодательный корпус в стремлении добиться поддержки своей по литики) оппозиционные лидеры пришли к выводу о необходимости срочного введения парламентского правления с целью противостоять тяжелому экономическому и политическому кризису. Очередное обраще ние к парламентскому правлению, вероятно, было реакцией парламента риев на президентскую самостоятельность и неподотчетность в проведе нии экономических реформ. При парламентаризме с его системой колле гиального обсуждения и принятия решений все силы ответственны за проводимую в стране политику. Разработку же наиболее приемлемой для Бразилии концепции экономического развития депутаты связывали именно с компетентным парламентом, который являлся бы альтернати вой президенту и его кабинету. 5 сентября 1991 г. ПСДБ^ представила в парламентскую комиссию проект конституционной поправки сенатора Ж.Риша, которая предусматривала проведение референдума по вопросу о форме и системе правления 21 апреля 1992 г. Согласно проекту, адми нистрация Коллора должна была завершить свое правление с переход ным коалиционным правительством, постоянно ведя переговоры с оппо зиционными партиями, посредством комбинированной формулы "президентство плюс парламентаризм".
Правительство Коллора не могло допустить своего поражения, и пре зидент обратился ко всем политическим силам с призывом к достиже нию национального согласия путем переговоров по поводу проектов поправок к 44 статьям Конституции, которые гарантировали бы "управ ляемость" страны.
Первая попытка заключения политического пакта провалилась, а кон гресс отклонил два проекта конституционных поправок: об отмене гаран тии занятости госслужащих и уменьшении пенсионных льгот. Прави тельство сократило количество статей, предлагаемых к изменению, с 44 до 20, сделав акцент на тех, что касались расширения участия ино странного капитала и налоговых условий. По настоянию лидеров 19 пар тий в конгрессе Коллор согласился исключить проекты поправок, затра гивавших социальные вопросы, преследуя лишь одну цель — ускорить проведение конституционной реформы. Однако вместо обсуждения ново го предложения президента состоялось расследование дела о финансовых злоупотреблениях его администрации, а затем был начат процесс им-пичмента Коллора^.
Факт отстранения недостойного президента от власти и последствия этого сыграли огромную роль в политическом развитии Бразилии. Самое главное заключается в том. что все проходило в рамках закона, без вме-
шатедьства армии, причем военное руководство заявило об уважении Конституции и ее поддержке, подчеркнув, что не допустит нарушения закона. Преодоление кризиса в рамках Конституции под давлением об щественных и политических организаций, широких масс избирателей, силами демократических институтов — конгресса и Верховного суда, — с помощью конституционных процедур дало основание видным поли тическим деятелям страны заявить о зрелости бразильской демократии, которая на деле доказала возможность отстранения от власти президента чисто конституционными методами. Это событие оценивается как беспрецедентное не только в Бразилии, но и во всей латиноамерикан ской истории.
Несмотря на серьезный полугодовой кризис исполнительной власти, страна не оказалась парализована. За это время контресс рассмотрел и принял ряд законопроектов: о приватизации портовых услуг и объектов инфраструктуры, об ужесточении правил распределения подрядных ра бот. о создании федеральной адвокатуры, об упорядочении системы оплаты госслужащих, о коррупции "белых воротничков" и др. В парла менте началось обсуждение одной из самых важных и жизненно необхо димых реформ — реформы налогово-финансовой системы.
При том, что в Бразилии эта система ччезвычайно сложна и здесь су ществует 57 различных налогов, устанавливаемых на уровне федерации, штата и муниципий, не более 10% физических и юридических лиц отчисляют налоги государств. Причины уклонения от уплаты налогов разнообразны, но в результате государство недополучает значительную часть средств. Поэтому власти облагают огромными налогами тех, с кого могут их собрать. Это ведет к удорожанию продукции, что, в свою очередь, негативно сказывается на конкурентоспособности бразильских товаров на мировом рынке. Длившееся более полугода обсуждение в ито ге вылилось в принятие в марте 1993 г. конституционной поправки, уста навливавшей новый временный налог.
Расследование финансовых злоупотреблений президента и его окру жения продемонстрировало степень коррумпированности бразильских "верхов", стало доказательством несовершенства законов, касающихся политических партий, выборов и системы политического представитель ства в конгрессе. Ведь Коддору, малоизвестному политику из небольшо го штата Алагоас, удалось выставить свою кандидатуру от специально для этой цели созданной Партии национальной реконструкции (ПРН), кото рая в лучшие для Коллора времена имела в конгрессе всего 46 парламен тариев, что недостаточно для правящей партии. Столкновение прези дентской власти с конгрессом показало необходимость дальнейшего со вершенствования бразильского законодательства с учетом уроков им-пичмента президента. Это нашло отражение в последующей деятельности конгресса.
Так, чтобы избежать повторения ситуации с Коллором, в закон о вы борах президента, принятый в октябре 1993 г., были внесены следую щие изменения: в борьбе за пост главы государства имеют право участвовать только те партии, которые располагают в парламенте не ме нее чем 15 представителями, но возможно выдвижение единого канди дата от коалиции партий, которые в сумме имеют 15 депутатских мест; не
37
представленные в парламенте силы и новые независимые деятели ли шаются такой возможности. Теперь предвыборные кампании могут фи нансироваться как частными лицами, так и ччстными предприятиями, учреждениями и организациями, причем дотации со стороны частных лиц не могут превышать 10% от их общего дохода в 1993 г., а со стороны организаций — не более 2% от годового дохода. Запрещается пользовать ся средствами профсоюзов и госучреждений, а также из иностранных источников. (Ранее избирательные кампании могли финансироваться только физическими лицами, ччо вело к созданию неофициальной "второй кассы", куда стекались "пожертвования" компаний и банков, и ставило кандидатов впоследствии перед необходимостью расплачиваться со своими "благодетелями".) По новому закону депутат должен получать деньги на один счет, на который не распространяется правило тайны банковских вкладов. При этом кандидаты не обязаны раскрывать источники финансирования своих кампаний, но должны хранить рас писки и квитанции о получении дотаций в течение пяти лет и в случае необходимости предоставить их в распоряжение Верховного избиратель ного трибунала. Исходя из численности населения в избирательных округах, установлены лимиты для расходов баллотирующихся на те или иные постыв Оставшиеся после избирательной кампании средства (шедшие до сих пор в карман кандидата) теперь должны быть переданы государству. Кроме того, чтобы иметь право участвовать в выборах, кан дидат должен быть членом какой-либо партии не менее десяти месяцев (ранее — не менее шести) к моменту подачи заявки на участие.
Сложнее обстоит дело с представительством политических партий в конгрессе, поскольку предлагаемые проекты ведут к противостоянию крупных организаций и мини-партий, и последние видят в них свою "парламентскую гибель". Но при этом новый закон препятствует созда нию "электоральных" партий, единственным предназначением которых являлось бы продвижение того или иного кандидата. Несмотря на проти воречия между законодателями, решение вопроса об ограничении пар тийного представительства в конгрессе было просто необходимо, что наглядно показала ситуация в парламенте после импичмента, когда из 20 партий, в большинстве своем карликовых (1—10 депутатов), ни одна не чувствовала себя ответственной за проводимую в стране политику.
Смягчение неолиберального курса, проводившегося Коллором, на блюдалось при Итамаре Франке, вступившем в должность президента 30 декабря 1992 г. Новая тактика правительства предусматривала сокраще ние налогов и снижение цен на основные потребительские товары для экономиччской стабилизации, придания импульса развитию промышлен ности и осуществлению приватизации, но без ущерба национальной эко номике (из программы приватизации быыи исключены "стратегические компании", связанные с телекоммуникациями и топливно-энергетичес кой базой); либерализацию внешней торговли и ликвидацию барьеров на пути взаимовыгодного сотрудниччства Бразилии с другими странами, а также принятие широкомасштабной программы социальной помощи.
На период его правления выпали и реформа Конституции по соци ально-экономическим вопросам, и референдум о форме и системе прав ления в Бразилии^. На состоявшемся 21 апреля 1993 г. референдуме
население высказалось за сохранение существующей формы власти, отказавшись от введения парламентского правления или восстановле ния монархии.
Следующим вопросом в повестке дня бразильских парламентариев стала запланированная на сентябрь 1993 г. ревизия Основного закона. Еще до начала сессии мнения депутатов по поводу реформирования Конституции разделились. Левые партии (ПТ, ПДТ, КПБ и ПСБ^) вы ступили против реформы, мотивируя это результатами апрельского пле бисцита. Поскольку не были внесены изменения в существующую форму и систему правления, они не видели оснований для изменения текста Конституции. Другое течение, недостаточно определившееся, допускало ограниченный пересмотр некоторых статей, но только с целью улучшения функционирования государственных институтов. Подавляю щая часть парламентариев выступала за проведение умеренной реформы Основного закона, однако сторонники ревизии расходились в отношении социальных гарантий. Представители ПСДБ и ПМДБ считали изменение Конституции непременным условием успешного развития страны, но без ущемления закрепленных в ней социальных прав, в то время как депута ты от ПФЛ, ПТБ и ПРН требовали также пересмотра и социальных га рантий. Были в парламенте и приверженцы полного изменения дей ствующего закона. Парадокс состоял в том, что левые партии, которые в 1988 г. голосовали за проведение через пять лет конституционной реви зии, перешли на прямо противоположные позиции. Очевидно, что их надежда на расширение социальных прав и гарантий не оправдалась. С изменением императивов развития им оставалось лишь отстаивать то, что уже достигнуто. С некоторыми партиями произошел обратный процесс: ПРН и ПФЛ, выступавшие в Учредительной ассамблее 1987—1988 гг. против запланированной реформы, теперь стали ратовать за необходи мость ее осуществления как в экономической, так и в социальной сфере. В целом соотношение сил и настрой депутатов благоприятствовали сто ронникам ревизии. Даже бывший президент Сарней, лично руководив ший разработкой нового текста Конституции, признал ее "главным фак тором неуправляемости страны"^.
Несмотря на благоприятную ситуацию, реформа с самого начала на талкивалась на определенные трудности, из 8 тыс. поправок, представ ленных на рассмотрение, было выделено всего 8 приоритетных. Ключевыми, как и в период работы над проектом, стали сокращение срока президентских полномочий с пяти до четырех лет и переизбрание президента на следующий срок. По мнению большинства, одновремен ное принятие этих поправок давало бы возможность действующему пре зиденту ориентироваться на проведение долгосрочных программ. Однако депутаты одобрили лишь сокращение срока президентских полномочий, отклонив возможность переизбрания, видимо, чтобы избежать усиления президентской власти в ущерб полномочиям парламента. По окончании времени, отведенного для реформы Конституции, было принято всего шесть, в основном незначительных, поправок (создание Чрезвычайного резервного фонда для стабилизации экономики; сокращение срока пре зидентского мандата; внесение изменений в положения о гражданстве, об участии военных в выборах, об ограничениях в праве быть избранным,
39
об отчетности членов правительства перед парламентариями), при этом вопросы ревизии социально-экономических разделов Основного закона даже не выносились на повестку дня. По словам видного сенатора Ж-Пассариньо, в результате провала реформы была упущена "золотая возможность исправить недостатки Конституции, которые лежат в осно ве политико-экономической нестабильности страны, неспособности пра вительства эффективно управлять государством"^. Действительно, обид но было не использовать возможность "малой кровью" реформировать Конституцию, поскольку только в ходе этого пересмотра поправки могли вноситься простым большинством голосов на совместных заседаниях палат, тогда как при обычной процедуре для этого требуется 3/5 голосов в двух турах голосования в каждой из палат парламента.
Говоря о причинах провала ревизии, партии либеральной ориентации неизбежно указывали на стремление левых сорвать пересмотр, который покончил бы с социальными завоеваниями трудящихся. Однако из 503 членов конгресса лишь 80 представляли левые партии. Так что не столь ко попытки левых, сколько намеченные на октябрь 1994 г. выборы в конгресс, в преддверии которых большинство парламентариев были оза бочены своим переизбранием и не хотели принимать непопулярные ре шения, повлияли на отсутствие кворума на заседаниях. Не могла не ска заться на работе конгресса и серия скандалов, связанных с коррупцией в структурах самой законодательной власти. Таким образом, конституци онная реформа закончилась, не успев начаться, а надежду на решение неотложных вопросов связывали уже с будущим президентом.
Реальные шаги в плане пересмотра Конституции были предприняты под руководством Фернандо Энрике Кардозо, приступившего к исполне нию президентских полномочий с 1 января 1995 г. Залогом его победы на выборах над кандидатом от левых сил Луисом Инасио Лулой да Силвой (ПТ) стала успешная реализация "Плано Реал", разработанного в его бытность министром экономики в правительстве Франке. Вступив в дей ствие 1 июля 1994 г., этот план привел к сокращению инфляции с 50% в месяц в июне 1994 г. до 2% в течение последующих месяцев.
В инаугурационной речи президент назвал приоритетными такие на правления деятельности будущего правительства, как проведение более активной внешней политики, ускорение процесса приватизации, рефор ма Конституции, а также повышенное внимание к социальной сфере (особенно здравоохранению, образованию, страхованию и занятости на селения) и решению аграрного вопроса. В программе правительства по литические проблемы отошли на второй план, и ответственность за их решение была возложена на конгресс. Будучи известным социологом, крупным политическим деятелем, чьи взгляды эволюционировали от левых до умеренно либеральных, Кардозо пытается проводить неолибе ральный курс с "человеческим лицом". По мнению видных ученых и политиков, в Бразилии невозможны отказ от социальных программ и осуществление неолиберальной политики в чистом виде, как того требу ют от развивающихся стран МВФ, Всемирный банк. Парижский клуб и ТНК. Чрезмерная социальная поляризация, множество нерешенных вопросов, связанных с созданием элементарных условий существования, заставляют как правительство, так и народных представителей корректи-
ровать свою политику с учетом этих факторов. Прилагаются все усилия, чтобы они были учтены и при проведении реформы Конституции, кото рая, без сомнения, находится в центре внимания исполнительной и законодательной властей.
Большие надежды возлагало правительство Кардозо на обновленный состав конгресса, выборы в который прошли одновременно с президент скими (3 октября 1994 г.). Соотношение сил за реформу и против нее в парламенте существенно изменилось не только в связи с сокраще нием числа представителей левых партий (ПТ и ПДТ), выступавших ранее против малейших изменений Конституции, но и потому, что отрицательное отношение к ревизии было скорее связано с предсто явшими выборами, чем с убеждением, будто в Конституции ничего не следует менять.
Основной упор правительство и депутаты нового созыва сделали на решении экономических проблем. Помимо стабилизации экономики и денежного обращения, одной из основных целей стало повышение кон курентоспособности бразильских товаров и услуг путем увеличения эф фективности производства и сокращения их себестоимости. Впервые правительство обратилось к проблеме пресловутого "custo Brasil" — за вышенной стоимости бразильской продукции исключительно по внут ренним причинам. "Жорнал до Бразил" выделил следующие основные компоненты, влияющие на стоимость бразильской продукции: налоговое бремя, о котором уже говорилось выше: огромная стоимость фрахтовых услуг и транспортных перевозок; недоразвитость инфраструктуры; из держки на рабочую силу, связанные с обременительными социальными выплатами; высокие процентные ставки, делающие капиталовложения в производство слишком дорогостоящими; критическое состояние топлив но-энергетического сектора и отсталость сферы телекоммуникаций. Улучшение ситуации требует больших затрат и капиталовложений в эти сферы, а государство такими средствами не располагает. Поэтому главная задача 1995 г. виделась в осуществлении конституционных реформ, на правленных на создание прочной основы стабилизационного процесса, стимулирования свободного рынка и преодоления препятствий для при тока иностранных капиталовложений. Открытие стратегических отраслей для зарубежного капитала не только было обусловлено внутренними по требностями, но и явилось вынужденным шагом правительства в перего ворах с МВФ, Всемирным банком и другими международными финансо выми структурами для получения новых займов и реструктуризации внешнего долга.
Отмена монополии госпредприятий на снабжение потребителей природным газом открыла доступ частным фирмам в эту сферу внут реннего рынка.
Предприятия, действующие на территории Бразилии, не будут более дифференцироваться в зависимости от происхождения их капитала. Соот ветственно отменяются ранее существовавшие налоговые льготы и привилегии национальных компаний.
Каботажные перевозки грузов и пассажиров перестают быть ис ключительной сферой деятельности судов, плавающих под бразильским флагом.
41
В области телекоммуникаций частные компании получили равные права с государственными. Эксплуатация телевизионных и радиовеща тельных сетей, ранее контролировавшаяся государством, также становит ся открытой для частных предприятий, которые получают право осу ществлять вещание по собственным сетям.
В конце 1995 г. была принята поправка об отмене монополии государ ственной компании "Петробраз" на добычу и переработку нефти. Дея тельность частных и иностранных предприятий будет регулироваться особыми законодательными актами.
В результате этих реформ открывается доступ иностранному капиталу в стратегические отрасли, однако правительство устанавливает контроль за его деятельностью. Помимо уже "открытых" отраслей планируется на аналогичных условиях допустить иностранных инвесторов в банковскую сферу, системы страхования, здравоохранения и др.
Либерализация экономических отношений сочетается с осуществле нием крупных социальных программ. Например, программа "Солидарное содружество", возглавляемая женой президента Рут Кардо-зо, проводит кампанию по борьбе с голодом, создает систему кредитова ния малого бизнеса. В 1996 г. правительство приняло широкомасштаб ную программу по ликвидации нетрамотности путем расширения сети начальных школ, улучшению качества обучения (аттестация как препода вателей, так и учащихся). Нынешний -год объявлен президентом годом здоровья.
Если 1995 г. был плодотворным в плане пересмотра конституцион ных основ, то 1996-й стал "потерянным" для реформаторов. Наиболь шие сложности вызывают такие реформы, как финансово-налоговая и административная, о необходимости которых речь идет уже давно. Камнем преткновения является реформа системы социального обеспечения. По Конституции государство берет на себя слишком большие финансовые обязательства, непосильные для бюджета. Закрепить такие права, как гарантия занятости госслужащих, выход на пенсию не по возрасту, а по выслуге лет, может позволить себе не каждое даже высокоразвитое государство. Пересмотр этих и других статей необходим, чтобы перераспределить ответственность за соци альные выплаты и разгрузить бюджет. Все предлагаемые к рассмотре нию изменения — срочные, не терпящие отлагательств. Однако за весь год депутаты не пришли к соглашению ни по одному из этих вопро сов. Причины такой медлительности кроются как в очередных выбо рах в местные органы власти, из-за которых решение многих проблем было отложено на неопределенный "послевыборный" период, так и в отсутствии у президента прочной базы в конгрессе, в результате чего опять торжествует политика "ты — мне, я — тебе" (наглядный при мер — поражение, а затем победа правительства при голосовании из менений, касающихся реформы социального обеспечения в палате депутатов в марте 1996 г.). В ходе обсуждения глобальных проблем возникают и отвлекают внимание парламентариев более мелкие во просы. Не обходится, конечно, и без скандалов, затрагивающих выс шее руководство страны и нередко приводящих к правительственным кризисам. Однако следует отдать должное президенту и его помощни-
кам за умение адекватно реагировать и разрешать все проблемы на переговорной основе.
Несмотря на перипетии политической борьбы, результаты эконо мической стабилизации говорят сами за себя. Подавление инфляции и укрепление национальной денежной единицы способствовали не только росту промышленного производства, привлечению новых инвестиций, но и улучшению структуры распределения доходов населения, росту благо состояния граждан. Только за полтора года осуществления "Плано Реал" количество людей, живущих ниже черты бедности, сократилось с 43 277 млн в 1993 г. до 30 438 млн в январе 1996-го, т.е. более чем на 10%^. В сред нем доход граждан увеличился на 28%. Интересен тот факт, что товары, покупавшиеся ранее людьми с доходом выше среднего, теперь стали до ступны и самым бедным слоям населения^. Согласно результатам иссле дования, проводившегося Бразильским институтом географии и статис тики, в настоящее время наделю 10% наиболее обеспеченных граждан приходится 48,2% всех денежных доходов против 49,8% в 1993 г., а на долю 10% наименее обеспеченных жителей — 1% против 0,7%^. В отчете института также отмечается рост обеспеченности граждан необходимыми социальными услугами. Разработанная правительством "Программа соз дания новых рабочих мест", рассчитанная до 1999 г., помимо гарантиро ванного трудоустройства 2,7 млн бразильцев, окажет непосредственное влияние на совершенствование работы общественного транспорта, улуч шение окружающей среды, модернизацию инфраструктуры туристической индустрии страны.
На третий год правления Кардозо запланирована государственная ре форма, в основе которой лежит пересмотр функций государства в соот ветствии с требованиями времени, а также совершенствование нынешней системы распределения национального дохода. Несмотря на значи тельные успехи в повышении материального благосостояния бразильцев, не произошло существенных изменений в перераспределении дохода между городским и сельским населением, остались огромными диспро порции между доходами жителей индустриальных районов Юга и Юго-Востока и населением слаборазвитых Севера и Северо-Востока. До тех пор, пока не будут ликвидированы эти различия, ни одна стабилизаци онная программа не может считаться успешной. Проблемы поли тического и социально-экономического неравенства отдельных регионов также должна решить проводимая конституционная реформа. Но это в перспективе. А сейчас на повестке дня — вопрос о возможности пере избрания президента, губернаторов и префектов на второй срок. От того, чем закончатся баталии вокруг этого проекта, зависит и даль нейшее развитие Бразилии. В первую очередь, преемственность про водимой сейчас политики.
Подводя итоги, следует признать, что Конституция в том виде, в ка ком она была принята в 1988 г., по определенным направлениям не вы держала испытания на практике. Будучи сильно детализированной, она не соответствует изменившимся условиям и тормозит процесс интегра ции Бразилии в современные мирохозяйственные связи. В результате многолетней борьбы приверженцев различных точек зрения общество пришло к консенсусу о необходимости пересмотра Основного закона.
43
Однако реформаторский процесс продвигается медленно, постоянно на талкиваясь на препоны как со стороны общественности, так и самих за-конотворцев. И все же в ходе конституционных реформ достигнуты опре деленные успехи. Поправки, касающиеся природного газа, бразильских предприятий, каботажных перевозок, телекоммуникационных услуг, нефти, вкупе с принятием законов об электроэнергии, железнодорож ных и портовых услугах, патентах, средствах связи и т.д., по мнению многих ученых и аналитиков, гарантируют не только стабильность денежного обращения и приток иностранного капитала, но и эконо мический рост в целом^.
ПРИМЕЧАНИЯ
* Т.Ю.З а 6 ел и н а. А.А.С о с ново к и и. Бразилия до и после "чуда". М.„ 1986, с. 161.
^ Вместо правительственной партии Национальный союз обновления (АРЕНА) была согоана Соаиая-аемокрагеческая партия (ПДС), сохраинким проправительственную ори ентацию. Выесто оппазнциошюго Бразильского демократического движения (МДБ) сфор мировалось шпъ парши. Партия бразильского демокрагппеского движения (ПМДБ) уна-следаваяа многие программные положения радикального крыла МДБ: Нароаная партия (в 1982 г. обидянидась с ПМДБ) создавалась как умеренно-реформистская партия центра, ее ядро соетшиди "умеренные" МДБ, она выражала интересы значительной части крупной и средней иацйонадыюй буржуазии, а также интересы крупного капитала штата Минас-Жерайс; Демократическая трабадыктская партия (ПДП Л.Бриэ(М1Ы возникла в мае 1980 г., претеяяуя на наследие трабадьистской парши Ж.Вфгаса, но более радикального характера: Бразильская трабальмстская партия (ПТБ) И.Варгас оформилась в декабре 1979 г. как течение гфавого "голка в трабалыктском движении, имеет поддержку определенной части профсоюзной бюрократии: Партия трудяшихся (ПТ) создана на основе профсоюза метал лургов и метадяистов штага Саи-Пяуло, к которому прясоеоинидись наиболее радикальные идеологи МДБ; профсоюзы выступали в кахестве низовых ячеек партии: ее влияние опре-ждяется реальным участием в зашиге юлересов трудяшикся. Поаробнее о партиях в Бра зилии см.: Лагпшская Америка, 1993, № 6.
' 298 аепутаггов шккаэались "за", 65 — "против", 3 воааержаяись, а 112 парламентариев от проправнтельственной ПДС не явились на заседание, в результате чего поправка не набрала необходимых 3/5 гаяосов закоиовпеяей.
* Цит по: Л.С.О к у не в а-П осконнна.0т авпижтаризма к демократии: сравни тельный анализ советских и бразильских реалий. — Латинская Америка, 1992, № 4, с. 43. ^ О Estodo dc Sao Paulo, IO.V. 1985.
^ Партия либеральтно фронта (ПФЛ) образовалась в результате раскола из-за выдвиже ния провоенно настроенного Пауло Малуфа в качестве каншдата на .презцдентскиЙ пост в 1985 г. и выхода из ПДС центристской группировки либералов. Бразильская комму нистическая партия (БКП) основана в 1922 г. Теоретическая база — учения Маркса, Эн гельса, Ленина. Цель — построение социалистического обшества. Коммунистическая пар тия Бразилии (КЛБ) образована в 1962 г. в результате выхода из БКП сторонников албан ского пути построения социализма. " Veja. Rio de Janeiro, 1987. N 961. p. 22. 8 Ibid., p. 25.
^ Cotistituifao. Repubika Federativado Brasil 1988. Brasilia, 1988, Ait.l4. '°Visao.SSoPaulo,7.1X.1988,p.l5. " VeJa, 1988, N 41, p. 43. •2 IbM., N 39.
^ cm.: Л.С.О кунев а. Политическая мысль современной Бразилии: теории раз вития, модернизации, демократизации. М.. 1994, кн. 1, с. 142—150; А-П.Гуров.. А.П.К араваев. Стабилизационная программа "Новая Бразилия": поучительный опыт. — Латинская Америка, 1991, №3, с. 13.
^ А.П.К араваев. "Шоковая терапия" по-бразильски. — Латинская Америка, 1992, № 7-8, с. 12.
44
^ EFE. Madrid, 5.1.1991.
^ Партия национальной реконструкции (ПРН) — "новые правые" — была образована в результате перегруппировки блока правых для победы Коллора на президентских выборах.
^ Несмотря на первоначальное павение темпов инфляции с 80 до 12*6 в месяц в ходе реализации "Плана Коллора", ее уровень на конец 1990 г. составлял 1476,9%. А изъятие из обращения 70% наличности и проведение монетаристскоЙ политики с высокими учетными ставками породили один из самых тяжелых экономических сладов в истории страны.
'" Партия бразильской социал-демократии (ПСДБ) была образована в результате выхода из ПМДБ в 1988 г. превставителеЙ левоцентристского направления из*за разногласий в процессе работы наа проектом новой конституции.
^ Подробнее см.: Л.С.О кунев а. Взлет и падение Фернандо Коллора. — Латинская Америка: события и люди. М.„ 1993, с. 61.
^ Например, кандидат в президенты не может тратить более 11,6 млн долл., кандидаты в губернаторы штатов Сан-Пауло и Рио-де-Жанейро — не более 5,1 и 2,5 млн долл., соот ветственно.
^ Подробнее см.: И.П.З о л отарев а. Президентская республика? Парламентаризм? Монархия? — Латинская Америка, 1996, № 10. ^ Социалистическая партия Бразилии. » ИТАР-ТАСС. 2.VII. 1993. ^ Там же, 13.1V. 1994.
"GazetemercantiL Rio de Janeiro, 21.1.1997, p. A6 . "Corrtiobrasiliense. Brasilia, 15.1.1997. " A folhade Sflo Paulo, 6.1X. 1996. " Jornal do Brasil. Rio de Janeiro, 6.111.1997.
45