Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Лекции в электронной форме: http://www.midday.narod.ru/id.doc
ИСТОРИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В РОССИИ
Источники и литература
Введение
Тема 1. Делопроизводство в Древнерусском государстве
Тема 2. Делопроизводство в учреждениях централизованного Русского государства XVI-XVII вв. (приказное делопроизводство)
Тема 3. Делопроизводство в учреждениях Российской империи XVIII в. (коллежское делопроизводство)
Тема 4. Делопроизводство в учреждениях России первой половины XIX в. (министерское делопроизводство)
Тема 5. Делопроизводство в учреждениях России второй половины XIX – начала XX вв.
Тема 6. История государственного делопроизводства в 1917-1941 гг.
Тема 7. История государственного делопроизводства в 1945-2000 гг.
Тема 8. Основные проблемы делопроизводства на современном этапе
ИСТОЧНИКИ И ЛИТЕРАТУРА
Генеральный регламент, 1720 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. М., 1986. Т. 4.
Общее учреждение министерств, 1811 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. М., 1988. Т. 6.
Учреждение для управления губерний, 1775 г. // Российское законодательство Х-ХХ вв. М., 1987. Т. 5.
Государственная система документационного обеспечения управления. Ос новные положения. М., 1991.
Сборник законодательных актов по делопроизводству, 1917-1970. М., 1973.
Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1997.
Илюшенко М.П. История делопроизводства в дореволюционной России. М., 1993.
Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. М., 1961.
Лившиц Я.З. История делопроизводства в СССР. М., 1974.
Митяев К.Г. История и организация делопроизводства в СССР. М, 1956.
ВВЕДЕНИЕ
История делопроизводства – научная дисциплина, изучающая орга низацию работы с документами в учреждениях, организациях и на пред приятиях нашей страны в различные исторические эпохи.
Изучение истории делопроизводства в России необходимо для под готовки квалифицированных специалистов в области документоведения. Не зная организации работы с документами в прошлом, трудно решать такие вопросы, как фондирование документов, их система тизация, научное описание, публикация и др.
История делопроизводства тесно связана с целым комплексом истори ческих дисциплин. Особую роль в этом комплексе играет «История государствен ных учреждений (управления)». Без глубокого знания системы государст венных учреждений в различные исторические периоды, истории отдель ных учреждений, создающих документы и их организационных структур, специалисту-документоведу трудно разобраться в системах документирования и документации современных учреждении и организа ций, правильно оценить роль и значение различных видов документов в процессе управления.
Знания в области истории делопроизводства также имеют важное значение для изучения таких специальных научных дисциплин, как архивное дело, археография, палеография, источниковедение, которые под своим углом зрения изу чают документы и содержащуюся в них информацию.
В истории делопроизводства в России принято выделять несколько основных периодов: зарождение отечественного делопроизводства (делопроизводство в Древнерусском государстве); приказное делопроизводство XV-XVII вв.; коллежское делопроизводство XVIII в.; министерское делопроизводство XIX в.; советское государственное делопроизводство ХХ в.
Однако изучение древнейших этапов развития отечественного делопроизводства связано с рядом серьезных затруднений. Во-первых, малое количество сохранившихся источников не дает возможности реконструировать раннее делопроизводство даже в его основных чертах. Во-вторых, делопроизводство вплоть до рубежа XV-XVI вв. не образовывало стройной взаимосвязанной системы, а государство по-видимому еще не рассматривало его в качестве важнейшего средства управления. В-третьих, сам термин «делопроизводство» возник и вошел в управленческую практику довольно поздно, не ранее конца XVII – начала XVIII вв., причем означал он тогда не столько документирование и связанные с ним операции, сколько «произ водство дел», т.е. решение конкретных вопросов, рассматриваемых в органах государственной власти. Собственно письменное оформление дел тогда носило наименование «письмоводства». Поэтому история делопроизводства в России занимается изучением того, что не имело собственного наименования на протяжении большей части своей истории.
Ключевой для делопроизводства термин «документ» также появляется очень поздно, только в первой четверти XVIII в. Причем, вплоть до начала ХХ века он являлся малоупотребительным, вместо него применялись такие тер мины, как «бумага», «дело», «деловая бумага», или же перечислялись кон кретные разновидности документов. И только в конце 20-х годов XX в. термин «деловая бумага» заменяется термином «служебный документ».
В настоящее время термин «делопроизводство» включает в себя два последовательных и взаимосвя занных этапа: документирование и организацию работы с до кументами. Под документированием понимаются все операции по составлению и оформлению документов, а именно: подготов ка проекта документа, его согласование с заинтересованными должност ными лицами, печатание документа, его утверждение и т. п. Под организацией работы с документами понимается организация документо оборота, хранение и использование документов в текущей деятельности учреждения. Именно эти аспекты мы и будем рассматривать в историческом ракурсе в рамках нашего курса.
Тема 1.
Делопроизводство в Древнерусском государстве
Вопрос о происхождении отечественного делопроизводства (т.е. прежде всего практики составления и оформления документов) неотделим от вопроса о возникновении самого Русского государства, нужды которого в документировании тех или иных аспектов своей деятельности и определяют саму необходимость в делопроизводстве. Как можно предполагать из сохранившихся источников, нужды эти проявились очень рано – при дипломатических сношениях Руси с Византийской империей в IX-X веках. Свиде тельством этого служат, в частности, договоры киевских князей с Визан тией: Олега – 911 г., Игоря – 945 г. Примечательно, что в обоих догово рах упоминается о практике составления документов. В первом случае – письменных завещаний, во втором – подорожных грамот для купеческих кораблей. Отечественная культура составления документов в то время находилась под несомненным влиянием византийских правил и норм документирования, что, учитывая высочайший уровень бюрократического развития Византии, давало приемлемые образцы и ориентиры для развития собственных традиций.
Конкретные формы отечественного документирования в IX-X веках в связи с отсутствием письменных источников не могут быть достоверно реконструированы. Некоторым исследователям это даже дало повод к отрицанию наличия русского делопроизводства и даже самой русской письменности вплоть до крещения (т.е. до конца Х века). Однако неопровержимые факты (свидетельства иностранных путешественников, надписи на сосудах и деревянных замках, датируемые Х веком) говорят о наличии отечественной письменной традиции и в более раннее время.
Летописи сообщают, что в период правления Владимира I Святославовича в Киеве в самом начале XI века существовало некое учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. По-видимому, из выпускников этой школы отбирались и претенденты на должности судейских секретарей, писцов и дьяков при князьях и крупных феодалах. Археологические слои ряда северно-русских городов (Новгорода, Пскова, Витебска, Смоленска и др.), начиная с середины – второй половины XI века, содержат берестяные грамоты как массовый вид переписки рядового населения, что свидетельствует о широком развитии грамотности по крайней мере среди городского населения. В практическом плане высокий уровень грамотности населения приводил к ускоренному развитию и совершенствованию саму практику документирования.
В этот период в основном документируются правовые отношения, создаются жалованные (пожалование землей, селами или привилегиями), вкладные (завещание (вклад) недвижимого или движимого имущества в монастырь за помин души) и духовные (завещания) грамоты. Косвенные данные (берестяные грамоты, написанные от имени разных лиц, но одним почерком) позволяют говорить и о возможном наличии частной инициативы в области документирования – о существовании писцов-профессионалов, оформлявших за определенную плату различного рода письменные документы.
С развитием законодательных основ государства, примерно с XII-XIII веков, появляется большое видовое многообразие документов, в которых фиксируются конкретные частные правоотношения. Это многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот; заемные и закладные кабалы, фиксирующие заем денег; житийные записи (при срочном найме работников); полные грамоты (при продаже в рабство); отпускные грамоты и т.д.
Постепенно устанавливаются приемы засвидетельствования документов и их составления. Документы начинают проходить стадии написания – чернописи и беловика. Устанавливаются такие элементы защиты информации от несанкционированного доступа на стадии его хранения и использования как скрепы (подписи), печати, мосты (подписи на склейках). Зафиксированы и случаи подделки документов в политических и лично-корыстных целях. В этой связи выработалась и процедура отмены юридической силы документов. Такие материалы вынимались уларным дьяком, который заведовал ларем где хранились документы, и уничтожались в присутствии свидетелей. Особо важные документы уничтожались специально выбранной городским вече комиссией, часто публично, в торжественной обстановке. Менее значительные документы возвращались авторам или просто счищались с пергамента, на котором были написаны, а зачищенные листы снова шли в дело.
Общий объем документов этого периода определить не представляется возможным, однако характерно, что в Городище под Новгородом и в самом Новгороде найдено около 350 свинцовых печатей – булл, употребляющихся для скрепления официальных документов. Примерно столько же их было найдено позднее при проведении раскопок в Пскове. А если учесть, что раскопками затронуто менее полпроцента от общей территории этих городов, то общее их количество представляется весьма значительным.
С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места для наиболее безопасного их хранения. В городах это, как правило, соборные храмы. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные (смоленские, немецкие и др.) дворы, а также монастыри, т.к. церковь обладала широкой юридической компетенцией.
Постепенное накопление традиций в сфере документирования вело к формированию круга профессиональных специалистов в области создания и обработки документов. Первоначально их состав пополнялся за счет церковных псаломщиков и дьяков, и не случайно с XIV века термин «дьяк» как обобщающий закрепился за всеми лицами, ведущими делопроизводство.
Практически до конца XIV века основным материалом для письма на Руси служил пергамент или пергамен (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа), называемый в документах «хартией» или просто «телятиной». Самой древней формой документа на Руси была грамота – отдельный лист пергамента шириной около 15-17 см. Размеры документа могли быть различными за счет подклейки следующих листов. Потерявшие ценность документы счищали, а дорогостоящий материал подравнивали, обрезали обтрепанные места и снова использовали для записи информации. Пергамент использовали почти исключительно для фиксации юридических актов и в качестве материала для рукописных книг. Частная переписка осуществлялась на бересте. Для кратких заметок или в качестве «школьной тетради» использовались навощенные дощечки – церы. На пергаменте писали кисточками или перьями, на бересте и церах – писалами (аналог древнеримских стилусов).
С увеличением объемов делопроизводства менялась графика письменности: первоначально документы составлялись уставной манерой письма, характерной для книжного дела с выписыванием букв с прямыми очертаниями, в XIV веке стал использоваться полуустав, позволивший ускорить процесс письма за счет более плавных и округлых линий, выносных букв и сокращений отдельных слов. С XV века появляется скоропись (для административно-хозяйственных нужд) и вязь (в качестве декоративного элемента). Интересно, что скоропись была противопоставлена уставу и полууставу в функциональном плане. Устав и полуустав ассоциировались с традиционным книжным языком и письмом. Скоропись соотносилась с русской речевой стихией, канцелярскими документами и вообще всем мирским. Скоропись – профессионально-корпоративный признак. Ею пользовались писцы, подьячие, приказные и судебные чиновники, но далеко не все представители традиционной книжной культуры владели скорописью. Знание устава и полуустава не обеспечивало активного владения скорописью, как и наоборот. Каждому типу письма приходилось учиться отдельно. Причем, настоящей письменной культурой считалась та, которая была основана на уставной или полууставной системе письма, скорописная система не считалась атрибутом подлинной грамотности. Лишь в XVII – начале XVIII вв. деловой язык, близкий к живому разговорному начинает активно позиционироваться в качестве нового литературного языка.
Весьма интересна древнерусская манера самого письма. Вплоть до начала XVI столетия документы писались сплошным текстом, без разделения на отдельные слова и предложения. Из знаков препинания использовалась только точка, однако четкая логика в ее использовании не прослеживалась.
Т.о., несмотря на постоянное расширение практики документирования управленческих действий и юридических фактов, говорить о делопроизводстве в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности как о единой государственной системе определенных норм и правил еще не стоит. Это период постепенного складывания традиций русской системы делопроизводства, накопления опыта документирования, обработки и хранения документов, обеспечения их сохранности, в том числе и от несанкционированного доступа и подделки.
Вместе с тем, отдельные нормы работы с документами находили закрепление в законодательстве. Расширение практики удостоверения документов печатями не только князей, но и городов и конкретных чиновников (дьяков) с изображением человека сидящего за столом, свидетельствует о формировании профессионального цеха специалистов по работе с информацией, а значит и о том, что выработанные практикой традиции постепенно становились нормами обычая, закладывая основу будущей системы делопроизводства.
Тема 2.
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В УЧРЕЖДЕНИЯХ
ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО РУССКОГО ГОСУДАРСТВА XVI–XVII вв.
(Приказное делопроизводство)
С образованием централизованного государства (т.е. с середины XV века), центром которого стало Московское княжество, начинает складываться и аппарат его государственного управления, необходимый для регулирования хозяйственной и политической жизни государства. Зарождаются и развиваются высшие, центральные и местные органы государственной власти и управления.
Высшим государственным учреждением являлась Боярская дума. Она выросла из княжеской думы более раннего периода – эпизодически созывавшегося князем совещания из бояр и вольных слуг для решения различных вопросов государственного значения. Как постоянно действующий орган при великом князе, Боярская дума участвовала в обсуждении и решении всех вопросов – административных, хозяйственных, судебных, военных, внешнеполитических. Решения Боярской думы оформлялись ее приговорами по формуле: «царь указал и бояре приговорили». Это значит, что решения выносились от имени царя и Боярской думы и что последняя являлась высшим государственным органом с законодательными функциями.
Боярская дума опиралась в своей деятельности на центральные отраслевые органы государственного управления – приказы, являвшиеся исполнительными органами решений великого князя и Боярской думы. Приказы возникли из личных поручений великого князя, которые он давал (приказывал) в связи с теми или иными задачами государственного управления своим доверенным лицам – боярам и дьякам. Но выполнение поручения нередко усложнялось и принимало длительный характер. Поэтому лицо, получившее поручение, окружало себя дьяками, подьячими; между возникшим штатом служилых людей распределялись отдельные функции по выполнению поручений, зарождались структура, делопроизводство, и таким путем постепенно создавалось государственное учреждение – Приказ.
Система приказов выросла не сразу. Приказы начали возникать с середины XVI в. (Разрядный, Поместный, Посольский приказы) и создавались постепенно по мере усложнения государственной жизни. К концу XVII в. их насчитывалось уже около пятидесяти (с учетом исчезавших по мере исполнения своих функций приказов общее их количество по разным оценкам составляло от 40 до 90). К этому времени система приказов превратилась в центральный государственный аппарат, с помощью которого государство осуществляло свои функции.
На первых порах четкого принципа формирования приказов не было. В отдельных случаях в ведении одного лица оказывалось несколько ведомств. С другой стороны, нередко одна и та же часть управления управлялась из разных учреждений, что приводило нередко к смешению ведомств и неразберихе в управлении ими. В этот период в системе государственного управления не прослеживался последовательно и принцип отраслевого управления, поэтому часть приказов являлась органами территориального управления (например, Сибирский приказ), а часть ведала отдельными отраслями (Посольский, Разбойный и т.д.).
Среди приказов были совсем небольшие, насчитывавшие всего несколько подьячих, например, Панафидный приказ, ведавший поминовение по усопшим особам царской крови, а рядом были учреждения с обширным штатом, например, Разрядный приказ, насчитывавший более четырехсот человек.
Государственное управление на местах (в городах и уездах) находилось в руках городовых воевод. В ведении воевод было все военное и гражданское (административное, финансовое, судебное и т.д.) управление городом и уездом. Свои функции воеводы должны были осуществлять «сообща», вместе с дьяками, через особое учреждение – приказную (съезжую) избу. Последняя являлась исполнительным органом всего местного управления, подчиненным воеводе.
Объем работы приказов все время возрастал. В связи с этим внутри приказов постепенно идет дифференциация функций управления и, как следствие, происходит рост служилой бюрократии – дьяков и подьячих, в руках которых и сосредоточивается весь процесс документирования деятельности приказов. Так возникает многочисленный слой служилых приказных людей, которые начинают играть все более важную роль в жизни государства.
Высшим слоем служилых приказных людей были судьи и дьяки. Судьи, назначаемые из числа бояр, обычно возглавляли приказы, а дьяки, вербовавшиеся из числа детей боярских и других думных чинов (окольничих, думных дворян), были их «товарищами» (помощниками).
Дьяки играли особую роль в приказах. С расширением и усилением значения государственного управления роль дьяков необычайно возрастала, они составляли основу всего приказного управления. Могущество дьяков в государственном управлении объясняется тем, что в результате длительного сидения в приказах (часто пожизненного) дьяки становились незаменимыми знатоками всего государственного механизма и его делопроизводства. Это могущество дьяков приводило к служебным злоупотреблениям, порождало взяточничество, которые трудно было искоренить.
Наиболее многочисленный слой приказных служилых людей составляли подьячие. Они делились на три статьи: «старые» (старшие) подьячие, подьячие «средней руки» (средние) и «молодшие» (младшие) подьячие.
Старые подьячие, как правило, заведовали структурными частями приказов – столами и повытьями, – на которые делились приказы в своем организационном построении. Средние и молодые подьячие работали под руководством старых подьячих. При этом, средние подьячие большей частью наводили справки в архиве приказа и составляли документы, а молодые подьячие были переписчиками. Современники писали о том, что подьячие трудились с утра до ночи. По словам голштинского посла А. Олеария, эту работу никогда не удавалось выполнить в присутственные часы. Случалось, дьяки привязывали нерадивых подьячих за ноги к скамьям, чтобы они не отлынивали от переписывания бумаг.
По вопросу о порядке решения дел в приказах в литературе существовало два противоположных мнения. Некоторые исследователи считали, что дела в приказах решались коллегиальным путем – судьей вместе с дьяками. Другие утверждали, что решение дел происходило единолично судьями. Однако сегодня утвердилось мнение, что в деятельности приказов одновременно были элементы и коллективного и единоличного решения дел: спорные (судебные) дела решались судьей вместе с дьяками, неспорные (административные дела) – единолично судьей или дьяком.
Характерной особенностью делопроизводства приказов было то, что оно в основном не регулировалось законодательством, а основывалось на нормах обычного права, традициях, обычаях, переносимых из поколения в поколение приказными служилыми людьми. Однако на основе этих обычаев в приказах сложилась определенная последовательность прохождения документов в процессе их исполнения, порядок работы с ними, оформления документов.
При поступлении документов в приказ на них ставилась дата их поступления. Когда было нужно, дьяк делал на документе помету: «выписать», что означало навести справку. После этого документ поступал в соответствующий стол или повытье, где производилась подготовка дела к докладу дьяку (подбирался нужный материал по делу, составлялся проект ответного документа и т.д.). В результате решения вопроса выносился приговор и составлялся ответный документ.
Проекты документов по указанию судьи или дьяка составлялись старыми подьячими, после чего дьяк «чернил» (исправлял) документ. Правленные документы, представлявшие черновики переписывались молодым подьячим набело, а черновик оставлялся в качестве отпуска (копии ответа). Выверенный с черновиком беловой экземпляр документа, как «справленный», удостоверялся подписью («справой») подьячего, сверявшего беловик с черновиком. «Справа» выражала ответственность подьячего за точное соответствие беловика с черновиком и не придавала еще юридическую силу документу; нужна была подпись или «припись» дьяка или судьи, которая свидетельствовала бы об ответственности за содержание «приписанного» документа и придавала бы ему юридическую силу.
В приказах текст документа писался на узких полосках бумаги (шири ной 15-17 см) только на одной стороне, а оборотная сторона использова лась для проставления помет, резолюций, написания адреса. Если доку мент писался на нескольких листах, то они склеивались по узкому краю в ленту, иногда очень большой длины (например, подлинный столбец Со борного Уложения 1649 г. имеет в длину 309 м), которая затем скатыва лась в свиток. Место склеивания листов называлось «сставом» и по количеству таких «сставов» или склеек измерялась длина столбца (в столбце Соборного Уложения 959 склеек). Причем, если документ состоял из нескольких склеенных листов (т. е. «сставов»), то дьяк «приписывал» документ не в одном, а нескольких местах. Он проставлял свою подпись по слогам на оборотной стороне до кумента по всем местам склеек листов. Причем проставлял её так, чтобы на месте каждой склейки помещался слог его имени и фамилии и чтобы буквы захватывали оба конца склеенных листов, например: «К сей выписи приказной избы подьячий Брошка Седов руку приложил».
Такой способ подписания документов в приказах имел известное практическое значение. Он обеспечивал охрану документов и затруднял их фальсификацию. Так, в случае утери какого-либо отдельного листа из свитка или намеренного его изъятия с целью замены другим, фальсифици рованным, эта замена будет легко обнаружена, т. к. не будет доставать частей букв подписи. Кроме того, в случае расклейки свитка его можно вновь правильно склеить путем соединения частей букв на отдельных листах.
Свитки, как и отдельные документы, подклеивались в одну общую ленту, которая свертывалась в «столп» иди столбец. Столбцы, таким образом, представляли из себя комплексы документов, сгруппированных по каким-либо признакам – предметно-вопросному, номинальному, географическому, корреспондентскому и другим. Среди столбцов можно встретить комплексы документов, имеющих характер дел, в которых отражается последовательное «производство» по тому или иному конкретному вопросу. Такие столбцы начинаются инициативным документом (челобитная, память и т.д.), за которым следуют другие документы, возникшие в ходе рассмотрения данного дела (расспросные речи, сказки, выписки и др.). И заканчивались такие столбцы итоговым документом, содержащим решение данного дела. В то же время были столбцы, которые представляли собой конгломераты документов, подклеенных без какой-либо системы, по мере их накопления. Как свидетельствуют дошедшие до нас описи документов, такие столбцы часто складывались в лари и коробы в полном беспорядке.
Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и начала применяться тетрадная форма. Тетрадь – это лист бумаги, сложенный вдвое. Тетради собирались вместе, переплетались по мере необходимости и составляли книги. Разли чие между столбцом и книгой состоит прежде всего в форме. Книга могла быть легко превращена в столбец, и обратно, столбец – в книгу. В книгу писали такие документы, которые требовали постоянных обращений к ним (справок) для чего столбцы, особенно большие были неудобны. Этим и объясняется, что в приказах велись указные кни ги, в которых записывались царские указы, для скорейшего нахождения нужного указа. В книжной форме существовали и документы, связанные с налоговой практикой, это преж де всего писцовые, переписные, дозорные и приправочные книги. В приказах, в дворцовом ведомстве, в монастырях, в хозяйствах бояр ве лись различные приходно-расходные книги, в которых записывался при ход и расход различных товаров, материалов и денег. Кроме финансовой и учетной сферы, книги довольно широко применялись и в посольских де лах. Ученые насчитывают огромное количество разновидностей книг, применяемых в делопроизводстве этого периода – более трехсот. Но книги и тетради все-таки не были характерны для делопроизводства приказов. Столбцовый способ документирования был доминирующим в приказном делопроизводстве и, несмотря на свои большие неудобства, он сохранялся до реформ Петра I.
Видовой состав документов приказного делопроизводства не был особенно разнообразным, все существовавшие в этот период документы группируются в несколько основных видов: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, памяти, отписки, челобитные, однако, внутри каждого вида существовало множество разновидностей. Отписки – документы, поступавшие в приказы с мест, от воевод, грамоты – это царские указы, посылаемые из приказов на места – боярам, воеводам, приказным людям. Царю приказы представляли отписки или доклады, воеводам и другим местным начальникам царь давал наказы, приказы между собой сносились памятями, обращения граждан к центральной власти оформлялись в виде челобитных.
Одним из важнейших признаков официального документа является его формуляр – совокупность устойчивых информационных элементов (реквизитов, языковых формул) документа, расположенных в определенной последовательности, специфической для каждого вида документа. Формуляр – результат повторяемости управленческих ситуаций и управленческих действий.
В документах приказного делопроизводства большинство реквизитов еще не выделилось из текста: обращение, адресат, дата документа, обозначение автора и др. и собственно содержание документа составляли один сплошной текст. Как правило, документ начинался с обращения, даты или обозначения автора и адресата документа. Например, царские указные грамоты начинались указанием автора и адресата (от кого – кому): «От царя и великого князя Алексея Михайловича, всея Великой и Малой и Белой России самодержца, боярину нашему и воеводам князю Якову Куденетовичу Черкасскому...» или: «...князю Ивану Алексеевичу Воротынскому с товарищами ...», а затем существо вопроса.
Челобитные и отписки начинались с обращения: «Царю государю и великому князю Михаилу Федоровичу всея Руси бьет челом холоп твой ...» (бояре, дворяне) или: «Царю государю и великому князю Алексею Михайловичу, всея Великой и Малой и Белой России самодержцу, бьет челом сирота твой Ивашко Михайлов ...» (крестьяне, посадские).
При обращении к великому князю служилые люди писались холопами («бьет челом холоп твой»), посадские люди и крестьяне – сиротами, жены, вдовы и дети – сиротами, духовные лица – богомольцами.
В заключительной части указной грамоты обозначалась дата ее составления и место, где она была написана: «Писан в царствующем граде Москве в наших царских палатах. Лета 7166 года, марта в 16 день».
Челобитная заканчивалась и заверительной надписью: «К сей челобитной Демьянко Блисов руку приложил», а также указывались имена послухов (свидетелей), место и время составления челобитной.
Кроме этих обязательных элементов можно говорить о некоторых стабильных элементах текста для каждой разновидности документа. Например, изложение просьбы в челобитных начиналось традиционной формулой: «... вели государь мне дать...», а заканчивалось: «...царь-государь смилуйся пожалуй...»
Если в приказах и местных учреждениях с делопроизводством была связана большая группа формирующегося чиновничества, то его резервами за пределами правительственных учреждений были так называемые площадные подьячие. Возникновение этого института, представлявшего зачаток русского нотариата, является свидетельством распространения документирования среди населения, фиксирующего ряд своих действий в письменной форме.
В допетровский период архивные материалы еще являлись составной частью текущего делопроизводства, поэтому вопросы хранения документов в это время является частью истории делопроизводства.
Наиболее важные материалы делопроизводства поступали в состав Московского великокняжеского архива. До нас дошла опись этих материалов 70-х годов ХVI в. В ней упоминается о 233 ящиках, ларях и коробах, в которых хранились документы и которые были пронумерованы. Сюда поступали документы Боярской думы, личной канцелярии царя и Посольского приказа. Здесь же хранились материалы справочного и подсобного характера: Коран, чертежи русских земель и городов, личная переписка князей и царей. Все документы архива были пронумерованы и описаны. В зависимости от значимости они помещались в специальные мешочки, а затем в ящики, лари, коробки. Материалы этого собрания сильно пострадали в период Смуты в начале XVII в.
Свои собрания важнейших материалов делопроизводства имелись и в крупных приказах. Наиболее значительные архивы сложились в Поместном (разделение земель среди служилых людей), Разрядном (сведения о служебной деятельности бояр, дворян, судей) и Посольском приказах.
В связи с бурным ростом органов местного управления в XVII веке, многие важнейшие документы стали создаваться и храниться в местных учреждениях. Создаются земские избы (судебные дела), приказные избы на местах (административные, военные, финансовые дела), где состав документов был весьма разнообразен и зачастую сохранился лучше чем в центре.
На протяжении XVI-XVII веков крупнейшие хранилища документов испытали несколько случаев массовой гибели документов, как правило, в результате пожаров. Таковы пожары 1547, 1571, 1626 годов, когда Москва выгорала почти полностью, включая и архивы. Поэтому документы, составленные ранее 1626 года и сохранившиеся до нашего времени – большая редкость. Помимо пожаров делопроизводственные материалы страдали и от весьма низкого качества писчего материала. Уже в XV веке дорогостоящий пергамент почти полностью вытеснила бумага, которую первоначально привозили из западноевропейских стран, и только со второй половины XVII века начинают производить внутри страны. Первые бумажные «мельницы» не отличались ни масштабом производства, ни качеством конечного продукта. Только в XVIII веке после строительства нескольких бумажных мануфактур удалось удовлетворить внутренний спрос на бумагу в России и сделать ее более-менее качественной. Первоначально бумага изготавливалась из тряпья, а чернила делались из солей железа и дубильных веществ, добываемых из чернильных орешков – наростов на дубовых листьях. Сочетание железистых чернил и тряпичной бумаги де лало текст документов особенно стойким, он почти не выцветал. Поэтому документы этого периода, хранящиеся в архивах, достаточно хорошо читаются.
В качестве инструментов письма использовались гусиные перья, затачиваемые особым образом перочинным ножом. Лучшими считались перья, взятые из левого крыла гуся, а сама очинка требовала значительного уменья. Гусиные перья применялись вплоть до второй половины XIX века, хотя металлические перья появились уже в начале века. Написанный гусиным пером текст посыпался мелким кварцевым песком.
В целом, в приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, складываются кадры делопроизводственных служащих, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако государство, действуя отрывочными и частными мерами, не сознавая общих административных правил, не могло еще ввести систематического порядка в организацию учреждений и их делопроизводство. Только с середины XVII века принимаются некоторые меры для наведения порядка в делопроизводстве, появляются отдельные законодательные акты о порядке документирования и составления частных актов.
Тема 3.
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XVIII в.
(Коллежское делопроизводство)
Уже в начале XVIII в. стала очевидной экономическая, политическая, военная и культурная отсталость России. Для ее преодоления необходимы были регулярные связи России с более развитыми на тот момент европейскими государствами. А это было возможно лишь при условии наличия выхода к незамерзающим морским портам – основным связующим звеньям культурного и научного обмена того времени.
Борьба за выход к морю и последовавшие отсюда войны вызывали огромное напряжение экономических и военных сил. В этих условиях старый приказной государственный аппарат с Боярской думой во главе уже не отвечал новым требованиям и задачам Русского государства. Сложность социально-политической и экономической обстановки потребовала создания более прочного централизованного аппарата государственного управления, чем и занялся придя к власти молодой царь Петр I. В результате его активной преобразовательской деятельности уже в первой четверти XVIII в. в России сложилась новая система государственных учреждений, со строгой регламентацией их деятельности, новыми формами делопроизводства, штатами чиновников, образовавших особую привилегированную касту бюрократии.
В результате административных реформ сначала утратила реальное значение, а потом и вовсе прекратила свое существование Боярская дума. Вместо нее высшим законосовещательным, административно-распорядительным, судебным и контрольным органом государства стал Правительствующий Сенат образованный указом Петра I от 22 февраля 1711 г.
Правительствующий Сенат состоял из равноправных сенаторов, назначаемых царем (с 1721 г. – императором) независимо от их происхождения. Деятельность Сената контролировалась генерал-прокурором Сената, должность которого была введена в 1722 г. Он занял в Сенате независимое положение и был ответственен только перед царем.
Главную роль в деятельности Сената играло присутствие – общее собрание сенаторов. На его заседаниях обсуждались и решались основные вопросы, подведомственные Сенату. Каждое решение требовало единогласия.
Делопроизводство Сената сосредоточивалось в канцелярии, которая делилась на столы. Во главе канцелярии стоял обер-секретарь Сената. С 1722 г. канцелярия была подчинена генерал-прокурору Сената, что впервые поставило делопроизводство под непосредственный контроль со стороны государства. Петром I было уделено много внимания устройству сенатской канцелярии. Для работы в новых условиях правительство не сочло возможным ограничиться старым кадровым составом – дьяками и подьячими, главным образом, – из боязни перенесения старых приказных порядков в новые учреждения, и стало приглашать иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей.
Все пакеты, адресованные на имя Сената, принимал обер-секретарь, распечатывал их и докладывал членам присутствия. Исключение составляли пакеты с надписью “Секретно”, они передавались лично генерал-прокурору Сената. Все бумаги вносились в реестр и передавались в столы для производства (подготовки к рассмотрению в заседании). По завершении подготовки дела к докладу обер-секретарь скреплял его по листам и докладывал на заседании присутствия сенаторам. Прочтя дело, обер-секретарь давал сенаторам на размышление и обсуждение полчаса (для измерения времени он имел песочные часы). В сложных случаях обер-секретарь по просьбе сенаторов мог прибавить им полчаса и более, но так, чтобы на обсуждение дело ушло не более трех часов. После обсуждения сенаторы письменно записывали свое мнение, после этого формулировалось и принималось решение. По приговорам Сената канцелярия составляла указы, которые подписывались обер-секретарем и после регистрации, скрепленные государственной печатью, отсылались по назначению. На полученные из Сената указы все присутственные места и лица должны были направлять рапорт о получении указа, а по исполнении – рапорт об исполнении указа. За неприсылку в Сенат рапорта полагались штрафы: за 1 месяц промедления – 100 руб., за два – вдвое больше и т.д., наконец, 5-месячное промедление влекло лишение имущества и ссылку на галеры.
Коренным преобразованиям подвергся центральный аппарат государственного управления. Реорганизация шла по пути ликвидации приказов и создания новых центральных органов управления – коллегий.
Состав коллегий определился во время коллежской реформы 1718-1720 гг. В этот период вместо многочисленных приказов (их к этому времени насчитывалось около пятидесяти) было создано всего 12 коллегий. Каждая коллегия имела в Москве свою контору, т.е. филиал, обслуживающий учреждения второй столицы и нужды московского дворянства и купечества. Исключение – Вотчинная коллегия, находившаяся в Москве, имела свою контору в Петербурге.
Коллегии – это центральные распорядительные органы отраслевого управления, подчиненные царю и Сенату и руководившие местными государственными учреждениями. Их отличие от приказов состояло в том, что в них был коллегиальный порядок рассмотрения и решения вопросов. В этом Петр I видел гарантию более правильного решения вопросов. Он говорил: «все лучшее устроение через советы бывает».
Коллегии отличались от приказов также тем, что они имели единообразное внутреннее организационное построение, более четкое разграничение функций. В отличие от приказов деятельность коллегий была основана на строгой регламентации законами их правового положения, функций, обязанностей коллежских чинов, что придавало коллегиям более выраженный бюрократический характер.
Дополнением к реформам центрального управления стали реформы местного управления. В результате проведения двух губернских реформ 1708-1710 гг. и 1719-1720 гг. сложилась устойчивая система учреждений местного аппарата управления. Вся территория государства была разделена на губернии (вначале их было восемь). Во главе каждой губернии был поставлен губернатор, непосредственно подчинявшийся царю. Губернатор возглавлял губернскую канцелярию – орган губернского управления.
Губернии делились на провинции, возглавляемые воеводами и осуществлявшими управление через провинциальные канцелярии. Провинции стали основными административно-территориальными единицами с широкими полномочиями воевод. Воевода был обязан осуществлять надзор за всеми чиновниками провинции, контролировать исполнение всех указаний и предписаний, исходящих от императора, а также от вышестоящих учреждений, обеспечивать военную безопасность провинции, следить за исправным отправлением повинностей и подавлять всякие попытки классового сопротивления. Особое положение воевод и провинциальных канцелярий подчеркивалось тем, что они могли непосредственно сноситься с коллегиями и Сенатом, минуя губернские канцелярии.
Весь этот вновь созданный разветвленный аппарат управления потребовал упорядочения делопроизводства, разработки и внедрения системы норм, регулирующих постановку документирования в государственных учреждениях.
Начало этим нововведениям было положено еще в 1699 г., когда Петр I вводит гербовую бумагу, что обеспечивало более упорядоченный характер документальных массивов, уменьшало количество «паразитных» документов, давало государству дополнительный доход. В 1700 г. вышли указы царя об отмене столбцовой формы делопроизводства и замене ее тетрадной формой. В том же году другим указом царя введена крепостная форма совершения актов (купчих грамот и других). За площадными подьячими было оставлено писание челобитных, а несколько позже был установлен институт «крепостных подьячих», представлявший систему русского нотариата.
28 февраля 1720 г. был издан «Генеральный регламент» коллегий, по которому в коллегиях и других государственных учреждениях в законодательном порядке была определена новая организация делопроизводства. Генеральный регламент подробно определял порядок работы коллегий и решения в них дел, давал законченную организационную форму и систему норм по документированию деятельности коллегий, подробно определял их состав и обязанности их членов. Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы деятельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны сидеть канцеляристы (по двое за одним столом) и т.д. Рабочий день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неявки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье.
В организационном плане аппарат коллегии делился на присутствие (общее собрание членов коллегии) и канцелярию.
Присутствие коллегии состояло из президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Президент коллегии назначался императором. Им же на основании представления Сената утверждался вице-президент. Остальные коллежские чины из состава присутствия коллегии назначались Сенатом.
Канцелярия коллегии обычно состояла из секретаря, нотариуса, регистратора, актуариуса, канцеляристов, копиистов, переводчиков (для письменных переводов), толмачей (для устных переводов) и вахмистра (сторожа коллегии).
Центральной фигурой в коллежской канцелярии был секретарь. На нем лежала ответственность за постановку делопроизводства в коллегии, подготовка дел к слушанию и доклад их на заседании присутствия, хранение печати коллегии. Секретарь должен был хорошо знать законы и в докладах по делам на заседании присутствия делать обязательные ссылки на соответствующее законодательство. От того, как подготовил секретарь дело к слушанию, на какие статьи закона сослался, как доложил содержание дела, – во многом зависел исход решения дела присутствием коллегии.
Заседания присутствия подлежали документированию. Для этого нотариус обязан был вести протокол заседания по установленной Генеральным регламентом форме. Вверху протокола проставлялась дата заседания – год, число, месяц. Затем указывались присутствующие на заседании члены, далее следовал текст протокола. Предусматривалось ведение пространных и кратких протоколов в зависимости от важности дел. Протокол заседания подписывался всеми членами присутствия, принимавшими участие в обсуждении вопросов.
На заседании присутствия в первую очередь должны были слушаться дела «государственные», и в первую очередь – «интересные» (т.е. связанные с интересами государственной казны), и только затем дела «приватные» (связанные с интересами частных лиц). Очередность слушания равных по значению дел определялась временем их поступления в коллегию. Для этого при «вступлении» документов секретарь должен был помечать на полученном документе (в правом верхнем углу) номер и дату его получения. На решение государственных дел полагалась неделя, при необходимости наведения справок в губерниях устанавливался поверстный срок – по 2 дня на сто верст в один конец и столько же в другой. Через неделю после получения справки дело должно было быть решено под угрозой смертной казни. Частные дела по жалобам должны были решаться в течение шести месяцев. Первоначально эти сроки выдерживались, однако позже при накоплении большого количества нерешенных дел сенатское и коллежское делопроизводство отличались редкой медлительностью. Известно, что некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.
Решения по обсуждаемым вопросам выносились простым большинством голосов членов присутствия. В случае равенства голосов перевес получала сторона, имевшая голос президента коллегии. При этом весь ход обсуждения дела, решение по нему, а также особые мнения отдельных членов присутствия должны были подробно записываться в протокол заседания.
С особой тщательностью в Генеральном регламенте были разработаны вопросы регистрации документов «полученных» (входящих) и «отпущенных» (исходящих). Основная цель регистрации документов заключалась в их защите (от потери, кражи, фальсификации, подлога). Одновременно регистрационные журналы представляли систему справочного аппарата как для наведения справок о полученных и отправленных документах, так и для контроля исполнения документов.
Генеральным регламентом предусматривалась общая регистрация всех дел, рассматриваемых в коллегиях. Для этой цели коллежский регистратор вел журнал под названием «Повседневная записка». В этот журнал «по алфавиту, числу и месяцу» записывалось содержание всех получаемых и отправляемых дел с указанием упоминаемых в них имен, а также куда и кому эти дела направлены на исполнение. Все это делало Повседневную записку основным справочным пособием при наведении справок о всех делах, рассмотренных в коллегии, и для контроля за их исполнением.
Кроме того, целям контроля исполнения служили две «росписи», которые вел нотариус. В одну роспись вносились все дела, которые подлежали рассмотрению и исполнению в коллегии. В этой росписи перечислялись все дела, подлежащие слушанию на заседании присутствия, определялась последовательность их слушания, отмечалось, какие дела еще не рассмотрены («не вершены»), а также какие дела решены («вершены»), но не исполнены. Эта роспись во время заседания присутствия находилась на столе перед президентом коллегии. Отсюда название этой росписи – «настольный реестр вершенных, но не исполненных дел».
Другая роспись велась вершенным (решенным) и исполненным делам. В этой росписи секретарь канцелярии отмечал, кому из чиновников дело передавалось на исполнение после принятия решения на заседании присутствия.
Помимо Повседневной записки и росписей для учета входящих и исходящих документов в канцелярии велись также четыре книги, получившие общее название «регистратуры». Регистратура состояла из четырех книг: «А», «В», «С» и «D». В двух книгах – «А» и «В» – регистрировались исходящие документы. Две другие книги – «С» и «D» – служили для регистрации входящих документов.
В книгу «А» копиистом вносился полностью текст писем, реляций, докладов, посылаемых из коллегии на имя царя и Сената, с указанием «всех чинов», подписавших документ. В книге «В» записывались все остальные документы, которые отправлялись из коллегии всем другим учреждениям и отдельным лицам. Книга «В» велась аналогично книге «А». Записи в книгах велись в хронологической последовательности отправления документов; причем кратко указывалось название дел, что связывало эти книги регистратуры с журналом Повседневной записки.
Книга «С» представляла собой, во-первых, все указы и дела, полученные в течение года от царя и Сената и расположенные в хронологической последовательности, во-вторых, реестр к ним. Все это переплеталось вместе и приобретало форму книги.
В книгу «D» включались все остальные документы, полученные коллегией от других учреждений и отдельных лиц. Документы в книге располагались по провинциям и в хронологической последовательности; к ним также составлялся реестр, а затем все эти материалы, собранные за год, переплетались. В реестре книги «D» документы регистрировались в хронологической последовательности с указанием учреждений, откуда они были присланы. Благодаря этому необходимую справку о деле можно было получить и по книге «D», и по журналу Повседневной записки. Таким образом, журнал Повседневной записки представлял своеобразный указатель к книгам «регистратуры».
Столь большое количество регистрационных документов, к тому же дублирующих друг друга, и требовавших отвлечения значительных трудовых ресурсов и рабочего времени, несомненно отрицательно сказывалось на быстроте решения вопросов и вело ко все усугублявшейся волоките.
Большое внимание в Генеральном регламенте уделено порядку удостоверения документов. Документы, составленные на основании принятых решений, подписывались членами присутствия, оказавшимися в момент подписания налицо. Кроме того, на документах была обязательна «скрепа» (подпись) секретаря канцелярии. Скрепа свидетельствовала о правильности составления документа по форме и соответствии закону по содержанию.
Наиболее важные документы составлялись секретарем канцелярии, остальные, по указанию секретаря, – канцеляристами. Часть документов (дипломы, патенты) составлялась «по генеральным формулярам» (образцам). Документы, подготовленные канцеляристами, проверялись секретарем.
В специальной главе Генерального регламента устанавливался порядок пользования печатями. Для каждой коллегии предусматривалась своя печать с изображением государственного герба и указанием коллегии. Проставление печати на документах должно было производиться в присутствии двух свидетелей; одним из них мог быть вахмистр.
Генеральный регламент не оставил без внимания вопросы охраны государственной тайны. Так, пакеты с документами, полученными от царя или Сената, мог распечатывать только президент коллегии. Категорически запрещалось хранение кем бы то ни было служебных документов дома.
За серьезные должностные преступления, нарушения государственных интересов (хищение и подделка документов, преждевременное разглашение решений коллегии и тайны голосования, взяточничество) предусматривались строгие меры наказания как «вышним, так и нижним» чинам: смертная казнь, «вечная на галеры ссылка с вырезыванием ноздрей и с отнятием всего имения». За меньшие преступления назначались – временная ссылка на галеры, полная или частичная конфискация имущества, лишение чина или денежный штраф.
В делопроизводстве коллегий возникло много новых разновидностей документов, которых не знало делопроизводство в приказах. Кроме того, многие документы XVI-XVII вв. получили новые наименования. Толкование наименований таких документов дается как в самом тексте Генерального регламента, так и в особом списке иностранных слов, приложенном к регламенту.
Изменился состав документов, носящих законодательный характер Так, наиболее распространенный в XVI-XVII вв. вид документа – грамота – в XVIII в использовалась, главным образом, в сношениях с иностранными государствами. Внутри государства применялись, в основном, указы царя. Кроме того, появились другие виды документов законодательного характера – регламенты, уставы, инструкции (генеральные и партикулярные), приговоры и др.
Изменились названия и появилось много других видов документов, употреблявшихся в переписке центральных и местных учреждений XVIII в. Так, прежние наказные грамоты воеводам, заменили инструкции, место памятей заняли «промемории» и «требования», а место прежних отписок – реляции, рапорты, доношения, экзекуции (донесения об исполнении указов царя).
Жалованные грамоты Генеральным регламентом были переименованы в дипломы, причем жалованные грамоты на чин получили название патентов.
Наиболее употребительные в XVII в. просительские документы – челобитные – не изменили своего названия, но существенно изменилась форма их написания. Согласно указу Петра I от 1723 г. требовалось, чтобы титул царя указывался только один раз в начале челобитной, а сама просьба излагалась по пунктам. Это облегчало чтение и усвоение содержания челобитных, проставление указаний об исполнении (на полях против каждого пункта) и контроль исполнения.
В коллежском делопроизводстве наблюдаются определенные изменения и в формуляре документа: выделяется из текста и становится самостоятельным элементом формуляра дата документа: во многих документах она пишется под текстом с левой стороны листа: «Октября 17 дня 1723 года».
Самостоятельным элементом формуляра становится наименование документа, в некоторых случаях к нему примыкает обозначение краткого содержания документа: «Рапорт о получении указа», хотя требование указывать краткое содержание документа (заголовок к тексту) окончательно формируется только в делопроизводстве министерств в XIX веке.
Кроме реквизитов, выделившихся из текста, появляется ряд реквизитов, отражающих различные стадии процесса документирования или стадии обработки документов: подписи, отметки о согласовании, регистрационные индексы, отметка о контроле, отметка о направлении в дело и др.
В делопроизводстве XVIII в., по сравнению с XVI-XVII вв., практиковалась более четкая группировка документов в первичные комплексы (дела) и их хранение.
Основную массу первичных комплексов составляли дела, рассматриваемые коллегиями в обычном порядке. В большинстве случаев в эти дела документы группировались по вопросам (предметно-вопросному признаку). Но нередко документы группировались в дела по корреспондентскому и географическому признакам. Применение географического признака при первичной группировке документов отчасти объясняется тем, что структурные подразделения канцелярий коллегий (столы и повытья) ведали не только отдельными вопросами, но и теми или иными территориями государства. В связи с этим дела, сформированные в столах и повытьях, представляли документацию более или менее определенного содержания и относящуюся к определенной географической местности.
Отдельную группу документов коллегий составляли указы царя и Сената. Эта категория документов группировалась в дела отдельно от остальных документов, как правило, по номинальному, авторскому и хронологическому признакам. Такая группировка законодательных актов царя и Сената отчасти объясняется системой регистрации, введенной Генеральным регламентом, – наличием книги «С» регистратуры.
Генеральным регламентом было введено понятие об архивах и установлен порядок сдачи в них законченных производством дел. Эти вопросы нашли отражение в специальной (44-й) главе Генерального регламента, касающейся организации архивов при коллегиях. В ней предусматривалось создание трех категорий архивов: а) текущих архивов при канцеляриях коллегий и контор, в которых все документы и дела должны были храниться в течение трех лет; б) ведомственных архивов (архивов коллегий), в которые канцелярии должны были сдавать с «роспискою архивариусу» все документы и дела по истечении трех лет; в) государственных (исторических) архивов, куда всеми коллегиями должны были сдаваться «особые уставы, регламенты и все документы», нужные для справок (остались лишь в проекте).
При этом требовалось, чтобы дела сдавались в архивы в систематизированном виде и в сопровождении описей, к которым составлялись алфавиты личных имен.
Законодательство петровского времени и, прежде всего, Генеральный регламент, является важнейшим этапом в дальнейшей бюрократизации государственного аппарата и бюрократизации документирования его деятельности. Кульминационным пунктом развития этой бюрократизации явилось законодательное оформление правового положения дворянства и чиновной бюрократии «Табелем о рангах», введенным в действие в 1722 г. Согласно Табели о рангах всему составу государственных чиновников были присвоены чины и титулы, которые закрепляли чиновную иерархию Российской империи. Эти чины и титулы употреблялись вплоть до 1917 года и служили благотворной почвой для процветания «чинопочитания» в государственном аппарате царской России.
Табелем о рангах всего было установлено 14 классов чинов: от канцлера, действительного советника (1-й класс) до коллежского регистратора (14 класс). Чинам были присвоены общие титулы: «высокопревосходительство» (1 и 2 классов), «превосходительство» (3 и 4 классов), «высокородие» (5 класса), «высокоблагородие» (6, 7 и 8 классов), «благородие» (остальных классов).
Кроме общих титулов, приобретенных чином, употреблялись частные титулы, присваиваемые по должности («господин предводители дворянства», «господин губернатор» и т.п.). При обращении в письменной форме частные титулы соединялись с общими (например, «Его высокопревосходительству господину тайному советнику...»).
Второй вид частных титулов связывался с происхождением. Такими титулами были: князь, граф, барон, дворянин.
В последней четверти XVIII в. в России проводится коренная реорганизация местного аппарата управления. Уже в 60-х годах этот аппарат оказался недостаточно работоспособным. Губернские, провинциальные и воеводские канцелярии не справлялись с многочисленными распоряжениями Сената, коллегий и контор. Жалобы на волокиту и злоупотребления местной администрации являлись характерными для современников.
В 1775 г. Екатериной II был опубликован закон под названием «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Особенностью губернской реформы 1775 г. было перенесение центра тяжести управления с центральных органов власти на места с наделением главных должностных лиц местной администрации необычайно широкими полномочиями.
Результатом губернской реформы 1775 г. явилась ликвидация большинства коллегий, из которых были оставлены только три – Иностранных дел, Военная и Морская. Функции ликвидированных коллегий были распределены между новыми местными учреждениями и Сенатом.
«Учреждения для управления губерний» подробно определили не только место и функции новых присутственных мест, но и порядок делопроизводства в этих учреждениях, основанный на положениях Генерального регламента.
Особое внимание в «Учреждениях» уделено установлению иерархии «властей и мест» и определению порядка сношений между ними. Переписка между учреждениями превращается в своеобразный ритуал, который нужно было хорошо знать, чтобы занимать свое место в служилой бюрократии.
Для сношений «властей и мест» устанавливались определенные виды документов, в зависимости от положения учреждения в иерархической лестнице. Т.е. создавалась иерархия не только учреждений, но и документов.
Губернаторы получали от царя и Сената указы и представляли им рапорты и доношения. Всем учреждениям губернии губернаторы давали предложения и получали от них представления. С нижестоящими должностными лицами губернаторы сносились предписаниями и принимали от них рапорты и доношения. Точно таким же образом были выстроены сношения всех остальных местных и центральных органов власти и должностных лиц.
Таким образом, в видах документов и порядке сношений выражалась строгая субординация учреждений. Вышестоящие инстанции «указывали», нижестоящие «доносили» об исполнении указаний. Равные инстанции сносились между собой на паритетных началах – предложениями и сообщениями.
Аппарат местных учреждений XVIII в., так же как и в коллегиях, состоял из двух частей – присутствия и канцелярии. В состав присутствия губернских учреждений входили советники и асессоры, имевшие право подписания документов. Канцелярию возглавлял секретарь. Помимо него, в зависимости от объема работы местного учреждения, штат канцелярии состоял из чиновников: регистраторов, протоколистов, канцеляристов, писцов.
Порядок решения дел в учреждениях, созданных по реформе 1775 г., был в основном коллегиальным. Как и в коллегиях, дела рассматривались на заседаниях присутствия. Сам процесс подготовки и решения дел складывался из четырех этапов.
Первый этап – получение и регистрация документов. Все поступающие в учреждение документы должны были приниматься только в самом учреждении. На «входящем» документе председателем присутствия или старшим членом присутствия отмечалась дата получения документа, после чего он заносился в реестр входящих документов и докладной реестр. Зарегистрированные документы распределялись по соответствующим исполнителям и заносились в целях установления очередности слушания дел в настольный реестр. Секретарем канцелярии велась роспись решенных и нерешенных дел с указанием, где находятся эти дела.
После регистрации поступивших документов начинался второй этап – подготовка дел к слушанию на заседании присутствия. По делу собирались различного рода дополнительные материалы: справки, выписки из законов и т. д. После этого секретарем канцелярии составлялась докладная записка по данному делу. Докладная записка представляла собой краткое изложение данного дела по существу, а также ссылки на соответствующие статьи законов. В докладной записке указывался инициативный документ, на основании которого возбуждалось дело (указ, прошение, доношение и др.) и описывалось, со ссылкой на документы, все последующее производство по делу. В справках приводились текстуально или в сокращенной форме свидетельства, акты и другие доказательства. В ссылках указывались статьи законов и в необходимых случаях приводились выписки из них. Докладные записки скреплялись по листам подписью секретаря, несшим ответственность за точность записки и за соответствие ее формы закону. Составление докладной записки требовало большого умения. Она была документом, на основании которого обычно и решалось дело.
Подготовленное таким образом дело выносилось затем на заседание присутствия. Начинался третий этап в процессе решения дел – слушание и решение дела на заседании присутствия. Ход обсуждения и решение по делу документировались в журнале заседания присутствия, представлявшем из себя подробный протокол заседания присутствия. На основании протокола принятое решение формулировалось в виде «приговора» или «определительного решения», которые включались в состав рассматриваемого дела.
После этого наступал четвертый этап – исполнение дела. Оно заключалось в изготовлении исходящего документа. Исходящие документы записывались дословно в реестрах, которых было два: один реестр служил для регистрации рапортов, доношений, представлений, а другой для регистрации сообщений равным учреждениям, а также указов и предписаний подчиненным учреждениям и лицам. Журналы, протоколы и исходящие документы скреплялись подписью секретаря и подписывались всем составом членов присутствия. Каждое учреждение имело свою печать, которой, помимо подписей, удостоверялись документы.
В «Учреждениях для управления губерний» определяется и порядок ведения архивов в местных учреждениях. Архивы учреждений делились на текущий и окончательный. В текущем архиве хранились уставы, регламенты, инструкции и другие справочные материалы для постоянного пользования. В окончательный архив сдавались по описи законченные производством дела, а также документы, ненужные для текущей работы.
XVIII век в развитии делопроизводства характеризуется непрерывным нарастанием бюрократического начала со все усиливающейся ролью чиновничества, набиравшегося из дворян. Делопроизводство в учреждениях этого периода представляло детально регламентированный «обряд», сложности которого способствовала громоздкость государственного аппарата и его неповоротливость.
Тема 4
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИИ ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX В.
Начало XIX в. ознаменовалось новой реформой государственного управления и делопроизводства, которая затронула главным образом верхний уровень управления – высшие и центральные учреждения. Местные органы управления в этот период не претерпели серьезных изменений.
Для укрепления центрального аппарата управления в 1802 г. были созданы первые восемь министерств: военно-морских сил, иностранных дел, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения, юстиции и на правах министерства – Государст венное казначейство. Одновременно с министерствами в 1802 г. был уч режден Комитет министров – высшее административное учреждение, действовавшее на коллегиальных началах и рассматривавшее дела, выхо дящие за рамки компетенции одного министра и требующие совместного согласованного решения. Одновременно с этим была проведена и реформа Сената, который становится высшей судебной инстанцией, выполняя так же функцию надзора за правительственным аппаратом.
Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления. Колле гиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: при министрах были созданы Советы министра, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее, отношение к министрам как единоначальникам исполнителям воли императора и определило делопроизводство министерств как исполни тельное.
Окончательно единоличное министерское начало победило с изданием в январе 1811 г. «Общего учреждения министерств» – законодательного акта, определившего организационное устройство министерств, организа цию делопроизводства в них и систему взаимоотношений с другими учре ждениями и лицами. В соответствии с этим актом увеличилось число ми нистерств и произошли некоторые изменения в перераспределении функ ций между ними.
Министерство возглавлял министр, а в его отсутствие товарищ (замес титель) министра. Министры и товарищи министров назначались импера тором и были ответственны только перед ним. При министре действовал совещательный коллегиальный орган – совет мини стра, он состоял из директоров департаментов. В департаментах роль советов выполняли общие присутствия департаментов.
Аппарат министерства состоял из департаментов, они дели лись на отделения, отделения – на столы. Директора департаментов под чинялись непосредственно министру, начальники отделений – директо рам департаментов, а столоначальники – начальникам отделений.
При министре и в каждом департаменте существовала канцелярия. Канцелярия министра по своей структуре была аналогична и действовала на правах департамента, канцелярии департаментов по своему внутреннему устройству были проще: они возглавлялись правителем канцелярии и имели штат чиновников – журналиста, экзекутора, казначея, писцов и др., их должностной и количественный состав зависел от объема и содержания дел.
«Общим учреждением министерств» вводилось единообразие в систе му делопроизводства министерств и других государственных учреждений: от создания документов и до их хранения в архивах.
Весь процесс де лопроизводства делился на следующие пять этапов:
1. порядок вступления дел;
2. движение дел, или собственно «производство»;
3. отправление дел (составление документов);
4. ревизия дел;
5. отчёты.
1. «Порядок вступления дел» определялся следующим образом. Дела, направленные в министерство, могли попасть в канцелярию министра или непосредственно в департаменты. В канцелярию министра поступали ука зы и повеления верховной власти, переписка министра с другими минист рами, губернаторами и с лицами равными по чину. Представления от подчиненных органов направлялись министру в случае крайней важности или срочности. На его имя поступали также от зывы на его предписания, жалобы на решения департаментов и секретные дела.
Непосредственно в департаменты поступала переписка с другими уч реждениями и лицами, разного положения и подчиненными, представле ния от подчиненных учреждений, предписания министра и дела из его канцелярии с резолюцией министра.
Все дела по срокам исполнения делились на три кате гории: текущие дела (т. е. дела, поступавшие на общих основаниях в соот ветствии с установленным порядком); чрезвычайные дела (т.е. докумен ты, которые нельзя было исполнить на основе действовавших правил и разрешение вопросов, затронутых в них, требовало «особенных, чрезвы чайных» мер); и дела, не терпящие времени (т.е. срочные документы, чаше всего связанные с интересами казны). Естественно, что дела чрезвычайные и срочные рассматривались в первую очередь.
О поступивших делах министру докладывал директор его канцелярии; директору департамента – правитель дел канцелярии департамента. Эту стадию можно рассматривать как предварительное рассмотрение дела, которое не влекло за собой никаких решений, но определяло дальнейший ход документа в министерстве. На поступившем документе секретарь отмечал дату его поступления, а начальствующим должностным лицом (директором департамента или предсе дателем присутствия) давалось указание об исполнении (т. е. резолюция): «к сведению», «к делу», «к докладу со справкой».
Достаточно сложным был и процесс регистрации документов. Посту пившие документы регистрировались на всех ступенях их движения – в канцелярии министерства, в департаменте, в отделении. Все поступающие документы записывались в журнале. В нем излагалось краткое содержание документа, указывался номер, учреждение или лицо, от которого поступил документ, дата поступления.
В канцелярии министра вёлся общий журнал для регистрации всех по ступающих в нее документов. Кроме того, каждое отделение канцелярии имело свои частные журналы регистрации поступающих документов, в них вносились только те документы, которые рассматривались в самой канцелярии и не относились к компетенции департаментов.
Аналогично регистрировались документы, поступающие в департа менты. После записи документов в общем журнале департамента они рас пределялись по отделениям, где документы вновь подвергались процедуре регистрации. Всё это отрицательно сказывалось на оперативности решения дел, сроки исполнения которых были значительными (до 6 месяцев).
Регистрировались и все отправляемые документы. В канцелярии ми нистра и в департаментах было по два журнала отправляемых документов: общий и частный. В общий журнал вносились все документы с «самым кратким означением их содержания», в частном журнале документы запи сывались «во всем их пространстве (от слова до слова)».
2. Порядок движения, или собственно производство дел, также был строго регламентирован. Директор канцелярии министра рас пределял документы по департаментам и докладывал о них министру. На документах, которые, по мнению министра, были срочными или требовали разъяснения, директор делал отметку «нужное». Эта надпись обязывала директора департамента на следующий день представить необходимые све дения или исполнить документ. Такие документы записывались в «осо бенный краткий реестр» канцелярии. Остальные документы распределя лись директором канцелярии по отделениям и столам для исполнения их согласно резолюции министра.
Предписания министра и документы с надпи сью «нужное» и «в собственные руки» немедленно представлялись дирек тору. Другие документы пополнялись необходимыми сведениями и докла дывались директору департамента начальниками отделений.
По документам, требовавшим разъяснения, составлялись за подписью начальника отделения и скрепою столоначальника записки. Записки, справки, сведения подписывались теми, «коими они были составлены».
По характеру исполнения исходящие из министерства документы делились на две группы: переписку министра и переписку департаментов. Переписку министра составляли объявления высочайших указов, представления в Государственный совет и Сенат, «сношения» с министра ми, генерал-губернаторами, предписание департаментам, секретные доку менты. Все остальные документы относились к переписке департаментов. Документы, составлявшие переписку министра, исполнялись в департа ментах, скреплялись директором департамента и представлялись на под пись министру. Секретные и не входящие в компетенции департаментов документы исполнялись в канцелярии министра.
Документы, относившиеся к переписке департаментов, исполнялись в отделениях, скреплялись начальниками отделений и представлялись на подпись директору. Начальник отделения мог подписывать документы, содержащие сообщения каких-либо сведений, запросы, справки. В этом случае на них должна была быть скрепа столоначальника.
3. Отправление дел, или порядок составления документов, сложившийся в учреждениях XIX в., подробно регламентировался законодательством. До 60-х годов XIX в. был распространен коллежский порядок составления документов. Он заключался в том, что в начале документа повторялась вся предшествующая ему переписка. Позже этот порядок был заменен составлением справки, в которой давались краткие извлечения из всех документов с указанием их даты и номера. Такая справка получила на звание «экстракта». Однако и в этом случае дела достигали огромных размеров.
Устанавливались определенные правила составления всех видов документов. В документе выделялись следующие составные части (употребляя современную терминологию – реквизиты): заглавие, содер жание – «расположение обстоятельств дела», подпись, скрепа, «особен ные пометки, бланковые и конвертные надписи». Каждая часть должна была быть соответствующим образом оформлена.
В XIX в. в делопроизводстве появляются бланки учреждений с угло вым расположением реквизитов. В состав реквизитов бланков включаются наименование министерства или ведомства, наименование учреждения и структурной части, от которой исходил документ, дата документа и его номер по журналу регистрации. Занимает свое обособленное место заго ловок к тексту документа, располагаясь непосредственно под реквизитами бланка (практически так же, как и в современных документах). Появляется и ссылка на документ-запрос (прототип современного реквизита «Ссылка на номер и дату входящего документа). Вначале бланки писались от руки, а затем стали изготавливаться типографским способом. Применение типографских бланков намного ускорило процесс состав ления документов.
Законами было установлено, на какой бумаге какие документы писать. Так, все канцелярское делопроизводство – переписка, журналы, реестры, записки и пр. – велось на простой бумаге. Прошения, жалобы и отзывы писались на гербо вой бумаге. Она имела пять разновидностей цен («разборов»); чем выше была инстанция куда посылался документ, тем дороже для этого требова лась гербовая бумага.
4. Ревизию дел, т.е. проверку исполнения документов в министерствах проводили директора департаментов и начальники отделе ний; в губерниях – сам губернатор или начальники присутственных мест. Начальники отделений проверяли исполненные и неисполненные доку менты по столам и давали сведения директору департамента. Директору департамента предписывалось законом каждый месяц проверку исполнен ных и неисполненных документов по регистрационным журналам и на стольным реестрам и представлять об этом ведомости министру. На осно вании этих ведомостей в конце каждого года в канцелярии составлялась общая ведомость по всем департаментам и канцелярии министерства. Ре визия дел предусматривала проверку хранения документов и дел, пра вильности составления заголовков к делам, причин задержки в рассмотре нии дел.
5. Отчеты представляли последнюю стадию в делопроизводстве по «Общему учреждению ми нистерств». Законом устанавливалось три вида отче тов: «отчёт в суммах», «отчёт в делах» и «отчёт в видах и предложениях». Отчёты в суммах представляли собой финансовые отчеты, отчеты в делах – это отчеты об основной деятельности министерств. «Отчёт в видах и пред ложениях» являлся планом улучшения деятельности министерства, мини стры обязывались ежегодно подавать их императору.
Особенностью организации делопроизводства в этот период являлась не только её четкая законодательная регламентация, но и появление доста точно обширной делопроизводственной литературы, в том числе и работ теоретического характера. Большое распространение в этот период имели письмовники – сборники образцов документов. Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII – начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Предназначались такие сборники самому широ кому кругу чиновников и частных лиц, которым приходилось обращаться в государственные учреждения.
Смена коллегий министерствами и, соответственно, коллегиального принципа управления принципом единоначалия, сопровождалась детальной регла ментацией процесса делопроизводства законодательными нормами. В начале XIX в. возникают новые разновидности документов и для каждой из них устанавливаются правила их составления. Строжайшая регламента ция составления и оформления, прохождения, регистрации и хранения документов в первой половине XIX в., призванная упорядочить делопро изводство на практике приводит к усилению волокиты и многолетнему путешествию документов по различным инстанциям, к резкой бюрократи зации государственного аппарата царской России.
Тема 5
ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В УЧРЕЖДЕНИЯХ РОССИИ
ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX – НАЧАЛА XX ВВ.
Комплекс реформ 60-х – 70-х гг. XIX в., проводившихся в России, затронул и органы ее управления и их делопроизводство.
В этот период высшими государственными учреждениями по-прежнему были Государственный совет, Комитет министров, Сенат. В 1861 г. было создано ещё одно высшее учреждение – Совет министров. Он рассматривал и обсуждал мероприятия общегосударственного значе ния (например, проекты реформ), а в ведении Комитета министров сохра нились лишь текущие административные дела.
Центральными государственными учреждениями оставались мини стерства, однако организационные основы их несколько изменились. Во многих ми нистерствах были образованы главные управления, управления и отделы, начальники которых обладали большими правами, чем директора депар таментов. Несколько уменьшилась роль канцелярии министра, если рань ше в ней решались наиболее важные дела, то теперь она превратилась в орган связи министра с аппаратом министерства.
В 1906 году было объявлено о созыве первого представительного законосовеща тельного учреждения – Государственной думы. Формально Думе принадлежа ли законодательные права, которые, однако, были сильно ограничены. Аппарат Государст венной думы состоял из общего собрания депутатов, канцелярии, отделов и комиссий.
Изменения в го сударственном аппарате не затронули основных законодательных норм, регламентировавших процессы делопроизводства. Продолжали действо вать правила, установленные «Общим учреждением министерств». Они определяли сложность делопроизводства, бюрократизировали процесс переписки, что ещё больше усугублялось громоздкостью и непово ротливостью государственного аппарата. Строгая регламентация всех процессов документирования, обрядность делопроизводства, прочно во шедшие в повседневную практику канцелярий государственных учрежде ний, в новых условиях развития страны оказались тормозом в работе государственного механизма.
Вместе с тем развитие капиталистических отношений и внешние угрозы требовали более гибких форм документирования, их большей оперативности. Это и обу словило появление новых черт в процессе документирования и докумен тационного обслуживания учреждений.
Новые средства связи – телеграф, телефон – привели к появлению новых способов документирования и созданию новых видов документов – телеграмм и телефонограмм. Телеграмма отличалась от других документов только по внешнему виду, но по своему содержанию она могла заменить многие ви ды документов. Высокий тариф за передачу сообщений по телеграфу, по скольку оплачивается каждое слово и знак препинания, явился причиной создания особого телеграфного стиля изложения.
Изобретение телефона вызвало к жизни появление телефонограмм – запись информации, переданной по телефону.
Возникают и получают широкое распространение такие способы до кументирования, как стенографическая запись, фотография, звукозапись, которые вызвали к жизни не только новый метод фиксации информации, но и новые виды документов – стенограммы, фотодокументы, фонограммы.
Именно в этот период происходят существенные изменения в способах изготовления доку ментов. К документам, создаваемым ручным способом, прибавилась ма шинописная документация. Появление и использование пишущих машин (их промышленное производство началось с 1867 г.) стало поистине рево люционным шагом в документировании деятельности учреждений. Оно ускорило все письменные работы в канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократить объём рукописных работ. Машинописный текст приобрел более компактную форму, за счёт чего сократился объём документов.
Изобретение множительных аппаратов (гектографа, шапирографа, ро татора) решало проблему размножения документов. В этих целях стали использоваться литографии и типографии. Так, циркуляры стали изготов ляться чаще всего типографским способом, что значительно упростило переписку.
Капиталистические предприятия, банки, железные дороги нуждались в ускорении процессов документирования и переписки, в широком внедре нии новых способов документирования, максимальном использовании новых средств связи. Делопроизводство государственных учреждений также требовало его упроще ния и изменения в соответствии с требованиями времени.
В этих обстоятельствах отдельные организации и учреждения, не до жидаясь официального реформирования делопроизводства, обратились к методике саморационализации делопроизводства. Некоторые из этих по пыток оказались весьма успешными.
Так, выделяется постановка делопроизводства в канцелярии по печителя Московского учебного округа. Управление учебными заведе ниями округа осуществляли попечитель и созданный при нем совет. Дело производство по управлению округом было сосредоточено в канцелярии попечителя, которую возглавлял правитель.
Попечителем издавались специальные распоряжения по вопросам де лопроизводства. Принимались решения о порядке движения документов, направленные на сокращение проходимых ими инстанций, внедрялись элементы механизированной обработки документов. Так, различные отметки на документах (о получении, регистрации, об исполнении и др.) делались с помощью механических нумераторов и штампов.
В начале XX в. в канцелярии стали широко применять трафарет ные тексты писем-ответов и сопроводительных писем. Это позво ляло обходиться без специального черновика документа, что значительно ускоряло доку ментооборот.
Серьезная работа по рационализации делопроизводства в изучаемый период проводилась в военном ведомстве. Здесь в 1911 г. было издано «Положение о письмоводстве и делопроизводстве в во енном ведомстве».
Положением значительно упрощалась техника переписки. Прежде все го сокращалось количество документов – для переписки чиновников воен ного ведомства устанавливались три основных вида документов: рапорт, предписание, отношение. В Положении говорилось также о необходимости механизированного воспроиз ведения текстов циркуляров, полевых книжек и т. п. для этого предписы валось снабжать все штабы, управления и канцелярии пишущими машинками, приборами для регистрации по карточ ной системе, гектографами и другими множительными аппаратами. Для часто повторяющихся бумаг с однообразным текстом предписывалось заготовлять печатные или литографированные бланки.
Таким образом, в этих ведомствах предлагались довольно эффективные меры по рационализации делопроизводства: различные спо собы сокращения количества документов и путей их движения, организа ция фактического контроля за исполнением документов, применение тра фаретных текстов, техническое оснащение делопроизводственных служб и другие. Однако эти меры рационализации носили локальный характер, так как ограничивались территорией отдельного ведомства и даже учреждения и не были возведены в ранг общегосударственных норм.
Тема 6
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В 1917-1941 гг.
Революционные преобразования 1917 года кардинальным образом изменили не только саму систему управления государством, но и сопутствующую ей систему делопроизводства.
Несмотря на то, что октябрьский переворот 1917 года, совершенный большевиками, был нацелен на коренной слом старого государственного аппарата, любая власть объективно нуждается в укреплении и упорядочении своего положения. Она не может стабильно существовать в условиях беспорядочного управления с неграмотными исполнителями. Поэтому наряду со сломом старых государственных структур сразу же начинает складываться новая система управления. Теперь государственный аппарат выглядел следующим образом. Высшим органом государственной власти стал Всероссийский съезд Советов. В период между его съездами избирался ВЦИК. Исполнительную власть осуществляло первое советское правительство – Совет Народных Комиссаров (Совнарком). Для руководства отдельными отраслями государственного управления постановлением Съезда были созданы первые 13 народных комиссариатов (наркоматов).
Аппарат управления был новым не только по структуре, но и по составу. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов», фактически отстранивший от власти бывших помещиков, дворян и представителей купечества, привел к довольно ощутимому падению уровня документационного обеспечения управления. Для работы в советских учреждениях туда были направлены наиболее способные к организационной работе рабочие, солдаты и матросы. Это были люди преданные делу революции, но совершенно не знако мые со спецификой управленческого труда и делопроизводства. В то же время демократическая часть чиновничества (в основном мелкие служа щие) сразу же или после недолгих колебаний включилась в работу совет ского государственного аппарата. Эти два обстоятельства во многом опре делили постановку делопроизводства в первые годы советской власти.
Революция уничтожила иерархию «властей и мест» и, соответственно, иерархию документов. Следствием этого было упрощение переписки меж ду учреждениями. Отошли в прошлое многие виды документов (проше ния, доношения, ведения и т. п.), характерные для предшествующего пе риода, появились новые виды документов (декреты, мандаты, заявления). Начал меняться и стиль документов: характерные для канцелярского языка старого аппарата витиеватость, многословие, словесные штампы и обязательное выражение чинопочитания постепенно отмирают. Докумен ты становятся более лаконичными, деловыми.
В период становления советского государственного аппарата много внимания уделялось упрощению и рационализации делопроизводства. При рационализации технологии управления использовался опыт работы предшественников. Например, при создании «Положения о письмоводстве и делопроизводстве» за основу был принят аналогичный по наименованию и по содержанию документ военного ведомства 1911 г., изменения в новом проекте были незначительными (исключение устаревших канцелярских шаблонов при составлении текстов документов, рекомендации по использованию меньших форматов бумаги в целях ее экономии и т. п.). Тяжелые условия гражданской войны, разрухи, классовые чистки не способствовали стабилизации и упорядочению деятельности аппарата, а долгая и упорная борьба с бюрократизмом не приводила к ощутимым положительным результатам.
И все же период 20-х годов расценивается специалистами как наиболее успешный и многообещающий, как с точки зрения организации исследований в области управления, НОТ (научной организации труда) и делопроизводства; так и практики работы ведомств, учреждений и организаций по документированию управленческой деятельности.
В России 20-х годов появилось несколько оригинальных научных школ в области НОТ и теоретических основ управления. Был создан особый Институт техники управления (ИТУ) при Народном Комиссариате Рабоче-крестьянской инспекции СССР. Наиболее важными задачами, которые должны были решаться этим институтом, были: рационализация управленческих структур, совершенствование документирования операций исполнения, планирования и учета, рационализация самой технологии и техники управленческих процедур и операций. Институтом издавались рекомендации по улучшению делопроизводства в аппарате управления.
Организационно научная деятельность по оптимизации в сфере управления была закреплена нормативными документами и созданием целой сети общественных организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами НОТ и делопроизводства. Для координирования работы по НОТ в масштабах всей страны в декабре 1923 г. был образован Совет научной организации труда, производства и управления (СовНОТ). По Положению о Совете, утвержденному 26 декабря 1923 г., он стал постоянно действующим совещательным органом при коллегии НК РКИ (рабкрин) СССР и был призван вырабатывать основные принципы техники администрирования и научной организации управления и, в частности, его документационного обеспечения. Не в меньшей степени Совет занимался также рационализацией техники и технологии производства.
В середине 20-х годов дополнительно создаются две новые крупные организации: 1 января 1925 г. Оргстрой, а в феврале 1926 г. Государственный институт техники управления (ИТУ). Обе организации работали в постоянном и тесном контакте, причем, если деятельность Оргстроя носила преимущественно прикладной характер (разработка образцов канцелярской мебели, оборудования, средств оргтехники), то ИТУ больше внимания уделял теоретическим исследованиям в области управления. Реализация теоретических положений проходила по линии Оргстроя, или осуществлялась силами самого института, имевшего тесные связи с низовыми органами НОТ (опытно-рационализаторскими станциями, оргбюро предприятий, ячейками по НОТ, лабораториями и др.).
Наиболее интересные и перспективные разработки проблем делопроизводства велись именно в ИТУ. Изучение вопросов проходило по следующим основным направлениям:
- документооборот учреждений и методы его оптимизации;
- способы регистрации документов, выбор рациональных методов учета документации;
- контроль исполнения документов;
- хранение документов.
Движение основных документопотоков учреждений исследовалось с использованием графических методов, предлагались оптимальные варианты работ с документацией, сокращались инстанции прохождения документов и операции, выполняемые с ними, разрабатывались маршруты курьерской связи. В рекомендациях ИТУ по выполнению учреждениями операций регистрации предлагалось, по возможности, отказаться от регистрации исходящей корреспонденции. Пропагандировалась «безрегистрационная система», базировавшаяся на принципе направления документов непосредственно исполнителям, хотя при низкой общей культуре управления работников ведомств и учреждений, внедрение данной системы во многом себя не оправдало.
По системе и направлениям обследования объектов ИТУ мало чем отличался от консультационно-внедренческих фирм, действовавших в то время за рубежом, да и от тех организаций, которые работают в этой области на современном этапе. В результате детального обследования учреждений, создавался проект реорганизации общего делопроизводства. Проект содержал две основные части. В первой давалась краткая характеристика существующего положения дел в организации, а во второй намечались конкретные пути ее реорганизации и улучшения деятельности. Описание делопроизводства велось в соответствии со стадиями обработки документов: прием, регистрация, разметка корреспонденции, курьерская связь, порядок исполнения и контроль, отправка документации.
В проекте «новой системы делопроизводства» ИТУ излагались общие принципы, на основании которых оптимизировалась деятельность обследуемых объектов (эти принципы во многом актуально звучат и сейчас):
- организация делопроизводства должна быть единой для всего учреждения;
- регистрация документов должна быть однократной и производиться в самой упрощенной форме; отказ, где возможно от регистрации;
- количество инстанций, через которые проходит каждый документ, сокращается до минимума:
- справочная работа обеспечивается с наименьшей затратой энергии и времени;
- контроль исполнения документов должен быть проверкой по существу, не носить формальный характер;
- наблюдение, руководство и ответственность за постановку делопроизводства возлагается на определенное лицо.
После изложения общих принципов давались конкретные рекомендации по совершенствованию делопроизводства для обследуемого объекта.
Важным этапом в развитии советского делопроизводства можно считать подготовленный ИТУ проект «Общих правил документации и документооборота», изданный в 1931 году. В нем был аккумулирован передовой практический опыт, накопленный к этому времени различными ведомствами и организациями, обобщены исследования отечественных и зарубежных ученых. Предполагалось ввести «Общие правила» в качестве типовых и единых для всех учреждений. Основным исполнительным органом по реализации всех делопроизводственных операций, по замыслу авторов, должен был стать секретариат. В «Правилах» определялись функции секретариата, очерчивались обязанности и содержание работ его сотрудников. Кроме того, детально описывался порядок обработки корреспонденции, и указывалась методика выполнения каждой операции. Несмотря на свой передовой для того времени характер «Правила» так и не были доработаны и введены в действие, поскольку ИТУ в апреле 1932 года был ликвидирован.
В 30-е годы формируется и укрепляется жесткая, централизованная командная система управления. Такая система не предполагала альтернативных подходов и привела к ликвидации организационных структур, занимавшихся исследованиями вопросов НОТ и делопроизводства.
Конституция 1936 года существенно изменила политическую систему, иерархию и полномочия высших органов власти. Верховный Совет СССР стал высшим и единственным законодательным органом, таких прав лишались Съезд Советов СССР, ЦИК СССР и его Президиум, СНК СССР. Установилась жесткая система полномочий в издании определенных видов документов для каждой иерархической структуры. Эти нововведения все же упростили и упорядочили процессы документирования в высших эшелонах власти.
Значительное сокращение масштабов исследований в области управления и делопроизводства не означает, что в 30-е годы работы в этой сфере не велись. Но усилия ученых и практиков реализовались в деятельности только отдельных крупных ведомств. Именно в них издавались отраслевые, нормативные и методические материалы: инструкции по ведению делопроизводства, указания, правила и т.п. В этот период проводились исследования по стандартизации и унификации специальных систем документирования. Определенные успехи в решении нестандартных задач были достигнуты в рационализации бухгалтерской и кадровой документации, предпринимались неоднократные попытки властных структур изменить к лучшему работу с заявлениями, жалобами и письмами трудящихся.
Отсутствие единого методического центра, который координировал бы работу учреждений в области управления и делопроизводства, разнобой в деятельности ведомств и организаций в вопросах документирования, поставили на повестку дня проблему концентрации в общегосударственном масштабе научных сил, организационного оформления этого процесса. В 1941 году собирается Первое межотраслевое совещание по оргтехнике. В проекте программы, выдвинутой участниками совещания, нашли широкое отражение вопросы документационного обеспечения управления:
- создание организационно-методического центра для руководства постановкой делопроизводства;
- разработка нормативной базы деятельности служб делопроизводства;
- механизация труда «канцелярских» работников;
- проведение унификации и трафаретизации управленческой документации;
- установление единой системы подготовки и переподготовки работников делопроизводства;
- создание всесоюзного научно-исследовательского института для разработки комплекса проблем документационного обеспечения.
То есть разрушенную систему 20-х годов планировалось восстановить и дополнить некоторыми новыми элементами. Но этого сделать из-за вскоре начавшейся Великой отечественной войны, не удалось.
Тема 7
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА В 1945-2000 гг.
Тяжелое состояние экономики, проблемы восстановления народного хозяйства после окончания войны, оттеснили на второй план вопросы документационного обеспечения управления. Повышение интереса к разработке проблем рационализации технологии и техники управления можно отнести к началу 60-х годов.
В июне 1960 г. в Москве состоялось Всесоюзное совещание по вопросам механизации труда инженерно-технических работников и работников административно-управленческого аппарата. Решения совещания по своему содержанию во многом схожи с рекомендациями совещания 1941 года. Была подтверждена актуальность создания специализированного института, с возложением на него задачи разработки Единой системы делопроизводства. Активно дискутировались участниками вопросы НОТ: сформулировано понятие НОТ и обозначены основные направления исследований. Бесспорно, решения совещания активизировали работу ученых и практиков управления.
В этот период усиливается влияние Главного архивного управления при Совете Министров СССР (ГАУ), которое с 1958 года стало правомочно контролировать постановку документальной части делопроизводства учреждений, организаций и предприятий. В 1963 г. ГАУ изданы «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций, предприятий СССР». Правила на протяжении многих лет были руководящим материалом, способствовали упорядочению деятельности служб документации и архивов.
На долгом пути подготовки Государственной системы документационного обеспечения управления, первым, юридически важным этапом стало принятие 25 июля 1963 г. Постановления Совета Министров СССР «О мерах по улучшению архивного дела в СССР», в котором Главному архивному управлению и ряду государственных комитетов и институтов поручалось разработка ЕГСД. Первым реальным результатом этой работы можно считать подготовку в 1965 г. «Материалов к Единой государственной системе делопроизводства». В 1966 г. был учрежден в рамках Архивной службы Всесоюзный научно-исследовательский институт документоведения и архивного дела (ВНИИДАД), которому поручалось завершить разработку данного документа. Решить эту масштабную задачу представлялось делом достаточно сложным, поэтому в 1967 г. ВНИИДАД разработал только методическую программу исследований. В результате проведенных в различных организациях исследований в 1970 г. был создан проект основных положений ЕГСД. В его подготовке приняли участие: НИИ труда, ВНИИоргтехники, Институт государства и права Академии наук СССР, ВНИИстандартизации. После обсуждения и доработки в сентябре 1973 г. «Основные положения ЕГСД» были одобрены Госкомитетом СМ СССР по науке и технике и рекомендованы министерствам, ведомствам и организациям для использования, но как работа, не имеющая официального статуса.
Авторы ЕГСД обобщили передовой опыт своего времени и предложили оптимальную технологию выполнения управленческих операций и их документирования. ЕГСД носила комплексный характер и включала не только вопросы делопроизводства, но и содержало рекомендации по научной организации труда служащих, структуре делопроизводственных служб и их техническому оснащению. Реализация ее положений повысила общую культуру управления, содействовала повышению качества принимаемых решений, оптимизации структуры, штатной численности управленческого аппарата. Но элементы новых информационных технологий, уже частично реализовывавшиеся в практике работы ведущих зарубежных фирм, в ЕГСД представлены не были. Причин объективного характера, не позволивших учесть и интерпретировать опыт передовых стран, немало: недостаточная осведомленность, полное отсутствие литературы и финансов на его практическое изучение, и т.д. Этот пробел был отчасти восполнен позже созданием новой редакции Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), утвержденной в 1991 году.
К сожалению, необходимо констатировать, что с начала 1980-х годов ни одна унифицированная система документации не была издана массовым тиражом, что значительно затрудняет их внедрение. Кроме того, получившие весьма широкое распространение компьютерные программы подготовки документов имеют, как правило, в своем составе комплекты шаблонов документов, адаптированные на русский язык при полном игнорировании отечественных нормативов и вековых традиций в области создания и оформления документов.