Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Местное самоуправление: рыночный облик местной власти. 14
Россия есть федеративное государство с развитой системой местного самоуправле ния, иными словами, в Российской Федера ции существуют три уровня власти, имеющие свою компетенцию:
власть федеральная, обеспечивающая единство конституционного строя, суверени тет и территориальную целостность России, гарантии прав человека и гражданина;
государственная власть субъектов Россий ской Федерации, обладающих вне пределов ведения Российской Федерации и ее полно мочий по предметам совместного ведения всей полнотой государственной власти;
власть местного самоуправления, задачей которой является реализация совместных интересов жителей в компактных территори альных образованиях.
В том или ином виде местная власть в Рос сийском государстве существовала всегда, поэтому имеет смысл определить, что же от личает местное самоуправление от других форм местной власти, прежде всего от суще ствовавшей до октября 1993 г. системы ме стных Советов.
Принципы, на которых строится система местного самоуправления, можно сформули ровать следующим образом: местное само управление — власть, деятельность которой регулируется законом; обязательным для ме стного самоуправления является наличие выборных органов; местное самоуправление должно обладать собственной компетенци ей, в пределах которой эта власть самостоя тельна; для реализации своих полномочий местное самоуправление должно быть обес печено достаточными собственными ресур сами. Если наложить эти принципы на суще ствовавшую до недавнего времени систему Советов, то легко убедиться, что она была лишь низовым звеном в системе органов го сударственной власти. Но и то, что сегодня называют местным самоуправлением, в большей части России таким не является.
До выхода Федерального закона о местном самоуправлении деятельность органов ме стной власти регламентировалась разнород ными нормативными актами. Основные пол номочия сосредоточены у глав местных ад министраций, как правило, назначенных вы-
шестоящими главами и входящих в верти каль исполнительной власти. Муниципальная собственность существует в лучшем случае на уровне районов, доходная часть местных бюджетов по-прежнему жестко контролиру ется вышестоящей властью. Потому, говоря о местном самоуправлении, мы имеем в виду не существующую систему местной власти, а только еще зарождающуюся, обретающую свои формы и вступающую в свои права и полномочия.
Обсуждая проблемы становления и разви тия местного самоуправления, мы использу ем в качестве примеров практический опыт, который получили в процессе государствен но-правового эксперимента по отработке норм и принципов организации местного са моуправления в Ленинградской обл. Базовым городом для проведения эксперимента стал г. Шлиссельбург, но разработки и практиче ская их реализация велись и в других городах и районах Ленинградской обл.
Прежде всего при реформировании ме стной власти необходимо определиться с ее организационными формами, т. е. тем карка сом, на который будут нанизываться права, полномочия, собственность, финансы.
В структуре органов местного самоупра вления можно выделить две составляющих: политическую и управленческую. К первой относятся: способ выборов главы муници пального образования (населением или из со става представительного органа), избира тельная система при выборах представи тельного органа (мажоритарная, пропорцио нальная, смешанная или иная), механизм формирования местной администрации (гла вой муниципального образования, представи тельным органом, наем на конкурсной основе и т. п.), разделение полномочий местного са моуправления между различными органами. Формирование этой составляющей в боль шей степени зависит от культурно-политиче ских особенностей территории. Одно дело г. Шлиссельбург, история которого насчиты вает столетия, другое — расположенный ря дом и во многом очень похожий г. Отрадное, которому 25 лет и традиции которого форми ровались одновременно с развитием произ водственной базы, и уж совсем иное — агло-
ЭКОНОМИКА РЕГИОНОВ
мерация ряда небольших городов и поселков в долине реки Вуокса, бывших когда-то фин скими поселениями. При всей похожести на званных поселений традиции в них суще ственно различны, следовательно, различ ной будет и политическая организация ме стной власти. Прежде всего необходимо учи тывать, что она является представителем собственника муниципального имущества (населения) и поэтому должна быть наделе на правом устанавливать правила распоря жения этой собственностью, разрабатывать проекты развития территории. Основной за дачей местной администрации при этом явля ется оперативное управление собственно стью, разработка и реализация на основе проектов развития конкретных программ:
Управленческая составляющая — структу ра местной администрации. Она не является в чистом виде исполнительным органом в си стеме местного самоуправления. И, кроме обязанности исполнения решений представи тельного органа, наделяется отдельными го сударственными полномочиями, а также име ет собственные полномочия, закрепленные за ней местным уставом. Структура местной администрации практически полностью зави сит не от местных традиций и политической культуры, а от функций, которые ей предсто ит выполнять, и инфраструктуры, находя щейся в ее управлении. Таким образом, при определении структуры местной администра ции основными критериями являются упра вленческие. Но любая власть, чтобы быть ре альной, должна иметь достаточные для осу ществления своих полномочий ресурсы, прежде всего финансовые и материальные. Особенно это важно для власти местной, так как за ее спиной нет тех институтов, которы ми обладает власть государственная (суд, прокуратура, органы внутренних дел, налого-вая^нспекция и др.), \ В связи с этим представляет определен ный интерес анализ Федерального закона о местном самоуправлении с точки зрения пра вового обеспечения создания финансово-экономической основы местного самоупра вления. Еще с 1990 г. новые муниципальные политики, пришедшие в местные Советы, пы тались решить проблемы своих городов и сел, с удивлением отметили, что у местной власти нет ни собственности, ни земли, ни финансов. Попытки действовать только орга низационными методами реальными успеха ми не увенчались. С того момента и до на стоящего времени основными вопросами при становлении самоуправления были и остают ся бюджет, земля и собственность.
Достаточно устойчиво мнение, что нельзя предоставить право на местное самоупра вление тем поселениям, которые не имеют собственной налоговой базы. Но развитие от дельных городов и сел и, к сожалению, не редко их нищенское существование, даже умирание — это в основном результат опре деленной политики государства. В таком слу чае именно государство обязано за счет бюд жетного перераспределения обеспечить ми нимально необходимую доходную базу для местных бюджетов. Это обычная практика, применяемая во всем мире. Федеральный за кон устанавливает механизм такого пере-
распределения. Первым шагом государства должно стать установление минимальных со циальных стандартов в тех сферах, где госу дарство гарантировало своим гражданам определенные права, к примеру, в сфере об разования, здравоохранения и иных. По скольку эти вопросы отнесены к полномочи ям местного самоуправления законом, по стольку за местными бюджетами должны быть закреплены источники доходов, обеспе чивающие содержание и развитие этих сфер.
Второй критерий, которым обязано руко водствоваться государство,— минимальная бюджетная обеспеченность, так как все гра ждане для государства должны быть равны. Понятно, что есть территории, уже имеющие всю необходимую инфраструктуру, но и не льзя консервировать сложившиеся условия в «бедных» территориях. И в этом смысле госу дарство должно не механически перераспре делять средства по социально справедливой формуле, но и проводить определенную бюд жетную политику, вынуждающую развитые территории постепенно переходить на само финансирование, а экономически ослаблен ные так же постепенно формировать свою инфраструктуру, с тем чтобы впоследствии иметь возможность самостоятельно форми ровать свою доходную базу. В любом случае нельзя исходить только из бюджетного мини мума, который составляет текущий бюджет. Если мы хотим, чтобы ситуация хотя бы не ухудшалась, необходимо предусматривать для местных бюджетов источники, позво ляющие формировать бюджет развития или инвестиционный.
Очевидно, и это установлено законом, что доходная часть местного бюджета должна формироваться за счет местных налогов, вводимых самими органами местного само управления, отчислений от федеральных на логов и налогов субъектов Российской Феде рации, взимаемых на этой территории, вплоть до полного их зачисления в местный бюджет, если без этого минимальный бюд жет не может быть сформирован, а также за счет прямой передачи финансовых ресурсов из бюджетов России и субъектов Федерации, если всех источников на территории для формирования минимального бюджета недо статочно. Очевидно также, и тоже устано влено законом, что источники доходов долж ны закрепляться за местными бюджетами на долговременной основе, иначе ни о каком прогнозировании и перспективном планиро вании да и о прямом интересе местных вла стей в развитии этих источников не может быть и речи.
Земельный вопрос и на практике, и в зако не излагается двояко. С одной стороны, мы рассматриваем землю как территорию, в гра ницах которой осуществляется местное са моуправление. И здесь законом закрепляют ся новые подходы к установлению границ му ниципальных образований. Если раньше по нятие границы отождествлялось с понятием черты поселения, т. е. черты, определяющей границы существующей и планируемой в обозримый период застройки, то теперь мы понимаем под границей муниципального об разования черту, в пределах которой осуще ствляется власть местного самоуправления.
ЭКОНОМИКА РЕГИОНОВ
При этом территория должна быть достаточ ной для ведения хозяйственной деятельно сти, развития поселения, а также включать рекреационные земли. С другой стороны, земля определяется законом как одна из экономических основ местного самоуправле ния, и это вполне закономерно, так как земля сама по себе является источником дохода, да и другие источники дохода практически всегда связаны с землей, во всяком случае, на ней расположены. Так как Земельный ко декс до сих пор законодателями не принят, то мы можем рассматривать экономическую деятельность, основанную на земельных от ношениях, только в теоретическом плане.
Основываясь на Конституции Российской Федерации, Федеральный закон развивает ее положения о признании и защите муници пальной собственности, составляющей наря ду с землей одну из важнейших экономиче ских основ местного самоуправления. В сфе ре отношений собственности федеральное законодательство более развито и содержит . практически все необходимые нормы, позво ляющие органам местного самоуправления реально осуществлять права собственника. Гражданским кодексом еще до принятия за кона «Об общих принципах организации ме стного самоуправления в Российской Феде рации» муниципальные образования призна ны субъектами гражданских правоотноше ний, имеющими в силу своей специфической природы некоторые отличия от иных субъек тов, но в целом обладающими всеми правами для ведения самостоятельной финансово-хо зяйственной деятельности. Основное ограни чение для органов местного самоуправления было в соответствии с Гражданским коде ксом связано с участием в создании хозяй ственных обществ и товариществ, но с выхо дом Федерального закона это ограничение снято. Отныне органы местного самоуправле ния вправе, используя муниципальную соб ственность, создавать любые предприятия и организации, в том числе и финансово-кре дитные.
Но для того, чтобы заложить экономиче скую основу местного самоуправления, толь ко Федерального закона и Гражданского ко декса недостаточно. В короткие сроки на фе деральном уровне должны быть внесены по правки в действующее законодательство, а также разработан и принят ряд новых зако нов. В настоящее время налоговое и бюджет ное законодательство не соответствует тем принципам, которые установлены Федераль ным законом и требуют существенной дора ботки. Первоочередным должно стать уста новление минимальных государственных со циальных стандартов как основы формиро вания доходной части местных бюджетов. Одновременно с этим, а может быть, и в опе режающие сроки в бюджетном законода тельстве необходимо реализовать принцип закрепления источников доходов местных бюджетов на долговременной основе. Сле дующий шаг — пересмотр структуры источ ников доходов и их удельной доли в местных бюджетах. Мировой, да и прежней россий ской практикой установлено, что за каждым уровнем власти должны прежде всего за крепляться те источчччччччччччччччччччччч
ччччччччччччччччччччччччччччччччччччччччччоторые этот уровень может оказывать наи большее влияние, прежде всего для их раз вития. Для местных властей такими источни ками являются земля и недвижимое имуще ство. Требует также пересмотра и порядок зачисления доходов. Все средства, являю щиеся доходами местных бюджетов, должны зачисляться в эти бюджеты непосредствен но, минуя кружные пути через бюджеты дру гих уровней.
Земельный вопрос также ждет своего за конодательного разрешения. До принятия Земельного кодекса или хотя бы частного за кона в отношении муниципальных земель права ведения и собственности на землю для органов местного самоуправления существу ют лишь как декларация. Это касается и дру гих природных ресурсов.
В отношении муниципальной собственности остается сделать в правовой сфере всего один шаг — установить порядок передачи ее от государства муниципальным образованиям и разграничения между ними (образования ми). Есть и еще ряд вопросов, требующих за конодательного обеспечения, но названные представляются нам наиболее значимыми. ,'
На основе федерального законодатель ства значительную правотворческую работу предстоит проделать органам государствен ной власти субъектов Федерации. В соответ ствии с Конституцией в совместном ведении Федерации и субъектов находятся общие принципы организации местного самоупра вления. Боьшая же часть вопросов должна быть разрешена именно в законодательстве субъектов Федерации.
Нельзя забыыыыыыыыы ыыыытвыыыойыыырыыытыыыыеской деятельности органов местного самоуправления. Органам местного самоу правления по Федеральному закону предо ставлено право самостоятельно в рамках за конодательства регулировать свою деятель ность и определена обязательность принятия основного местного правового акта — устава муниципального образования, своего рода местной конституции. Кроме этого, у органов местного самоуправления есть и право при нятия общеобязательных правил, действую щих на территории муниципального образо вания. Из таких актов, на наш взгляд, пер воочередными должны стать положения о бюджетном устройстве и бюджетном процес се в муниципальном образовании, о порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью, о муниципальных займах и кредитах.
Остановимся на практических аспектах финансово-хозяйственной деятельности ор ганов местного самоуправления и выводах, получччнчч ччпччцччсччпччвччеччяччоччдар ственно-правового эксперимента. Планируя его проведение, мы должны были учитывать двойственную природу органов местного са моуправления. С одной стороны, они являют ся органами власти, с другой — субъектами финансово-хозяйственной деятельности. По ложение в системе власти предоставляяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяперед другими участниками хозяйственной деятельности, поэтому мы пыыыыозыыываыы ыоыыыыыыыыныыы ыорых законодательных ограничений их прав
ЭКОНОМИКА РЕГИОНОВ
в этой сфере деятельности, что и подтверди лось впоследствии. Часть ограничений связа на с необходимостью предельно возможной защиты средств местных бюджетов от неиз бежных в условиях рыночного хозяйствова ния рисков, так как еще одна особенность органов местного самоуправления состоит в том, что, зарабатывая средства, они высту пают в роли предпринимателя, а распреде ляя — в роли гаранта обеспечения населе нию определенного уровня благоустройства, предоставления социальных услуг на уровне не ниже социальных стандартов. При таких условиях нельзя допустить возможности бан кротства органов местного самоуправления.
Кроме того; сравнивая отечественный и ев ропейский опыт, мы пришли к выводу о суще ственных различиях российского и зарубеж ного местного самоуправления в сфере фи нансово-хозяйственной деятельности. Евро пейское основывалось на развитой частной собственности, большей обеспеченности на селения и либерализме, в результате чего основным источником доходов местных бюд жетов стали налоги, а способом реализации функций в коммунальной сфере — концес сии, муниципальные заказы и подряды. Рос сия же отличалась неразвитостью отноше ний собственности, менее обеспеченным на селением и патернализмом государства по отношению к гражданам. Поэтому основой местных бюджетов еще с дореволюционных времен стали средства, зарабатываемые ме стным самоуправлением в результате соб ственной хозяйственной деятельности, и для оказания социальных и коммунальных услуг органы местного самоуправления содержат необходимую инфраструктуру. Поскольку в части отношений собственности, достатка населения и отношений государства и гра ждан практически ничего не изменилось, считаем необходимым основываться на соб ственном опыте России.
Целью эксперимента была также опере жающая отработка норм тогда еще разраба тывавшегося Федерального закона, для чи стоты эксперимента не было предоставлено никаких льгот и преимуществ при формиро вании местного бюджета, лишь расширены полномочия для ведения хозяйственной дея тельности и развития на собственной эконо мической основе.
Первым шагом стала разработка коллек тивом ученых муниципальной программы. Для планирования дальнейшей деятельности необходимы комплексное исследование тер ритории, изучение ее исторического разви тия, ревизия имеющихся ресурсов и устано вление тенденций развития. Только на этой основе сегодня возможна осмысленная пла новая работа, которая может быть направле на в будущее.
Поскольку бюджетных льгот не ожидалось, да и сама идея заключалась в восстановле нии утраченного опыта зарабатывания горо дом средств, были изучены все имеющиеся и потенциальные ресурсы, в первую очередь земельные. В связи с тем что до недавнего времени вся земля в России являлась госу дарственной собственностью, сегодня имеет ся, хотя и может быть утерян, уникальный шанс принципиально изменить налоговую си-
стему. Существующая налоговая система по строена на так называемых деструктивных налогах. Попросту говоря, государство отни мает у граждан и предприятий ими заработан ное, и не важно, налог ли это на прибыль, на доход, на добавленную стоимость или какой-нибудь им подобный. Это оправдано только в том случае, если государство проводит таким образом определенную политику, стимулируя или сдерживая определенные виды деятель ности. Если же власть желает за счет этого просто сформировать свой бюджет, то нет более неэффективного способа, тем более что налогоплательщик всегда будет старать ся уйти от таких налогов и возможности для этого имеются. Изучая ресурсы городов, груп па ученых предложила иные подходы к нало говой системе, прежде всего к формированию местных бюджетов. В основной своей части доходы местных бюджетов могут основывать ся на земельной ренте и иных платежах за природные ресурсы. Не надо только торо питься с тотальной приватизацией земли. Плата за неувеличивающийсяяяаяяояяйяя яя яясяяляямяя яясяяс не должна вызывать та кого отторжения у плательщика, как изъятие у него властью части заработанных средств. Земля отличается еще и тем, что ее невоз можно укрыть, и для взимания платежей за землю нет необходимости содержать развет вленные и многочисленныыысыруыыуыы ын ыыектоыыв.ыВыедыыныы предлагаемой системы требует предварительной работы, в частно сти, инвентаризации земель, зондирования территории для дифференциации платежей в зависимости от спроса на пользование кон кретными земельными участками, но эта ра бота себя оправдывает.
Хотя мы говорим в основном о городской экономике, здесь нельзя не отметить, что, возвращая земле ее истинную цену, можем решить и вопросы становления экономиче ской основы сельского самоуправления. В се лах земля практически единственный и глав ный ресурс при формировании местного бюд жета. Поэтому считаем высокую дотацион-ность сельских бюджетов искусственной. Вместо постоянных упоминаний об отсут ствии экономической основы местного самоу правления имеет смысл задуматься о воз можностях создания базы для формирования местных бюджетов и в качестве первого шага прекратить предоставление льгот в на числении платы за землю, которая должна поступать в местные бюджеты.
Земля — ресурс зримый, но до приняяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяных актов пока еще потенциальный. Но уже сейчас есть экономические механизмы, которые могут быть использованы в рамках существующего законодательства, например, инвестицион ные процессы в муниципальных образовани ях. Здесь необходимо выделить два этапа.. На первом этапе задачей местных властей является привлечение инвестиций на свою территорию, для чего необходимо направить усилия на грамотную разработку инвестици онных проектов и создание инвестиционно привлекательного образа территории. Поя вляется новое направление деятельности — городской маркетинг. Для такой работыыыыы ыыыыыыыытныыыыыыыноыыыбыыышие финансо-
ЭКОНОМИКА РЕГИОНОВ
89
вые средства и серьезная организационная работа по подбору необходимых специали стов, созданию структур, организации рекла мы. Результаты же могут быть очень ощути мыми. Поскольку цель органов местного са моуправления заключается в развитии своей территории, следствием которого, кстати, бу дет и увеличение налогового потенциала, то эта цель достигается и за счет привлечения внешних средств.
На втором этапе можно уже всерьез рас сматривать и собственную инвестиционную деятельность местных властей, вложение от носительно свободных местных средств в ин вестиционные проекты. Такая практика ши роко распространена в Европе и может быть с успехом использована в России. Европей ские города за счет собственных средств развивают инженерную инфраструктуру, за нимаются благоустройством, строят жилые и нежилые помещения, тем самым увеличивая стоимость каждого участка и только затем сдают их в аренду или продают значительно возросшие в цене, получая средства для дальнейшего развития. Законодательно та кая деятельность и у нас уже разрешена, но пока еще широко не применяется. С появле нием свободных средств или с их тщатель ным изысканием можно будет все больше ис пользовать этот резерв развития.
Оба направления инвестиционной дея тельности требуют специальной структуры. Она может создаваться и в составе органов местного самоуправления, и вне его. Учиты вая это, городские власти Шлиссельбурга со здали социально-деловой центр и смогли по лучить первые результаты. Задачи, которые решает этот центр,— создание новых рабо чих мест. Центр занялся поиском тех струк тур, которые могли бы организовать на тер ритории города небольшие новые производ ства. Например, с привлечением местных ма стеров народных промыслов были разрабо таны новые модели оригинальных сувениров и игрушек, уже начат их выпуск малыми се риями. Изделия пользуются спросом, они ориентированы как на местное население, так и на иностранных туристов, ими также снабжаются бесплатно детские дома. Ис пользован опыт города-побратима Эльверу-ма в Норвегии по выпуску узкой продукции — новогодних игрушек.
Далее в общей программе развития города существует в виде одного из направлений программа развития туризма. Поскольку больших средств для осуществления про граммы нет, она разделена на ряд этапов. Один из них — сооружение комплекса бань (черных, по-белому, финских). Социально-де ловой центр нашел для реализации этого этапа программы разработчика, архитектора, фирму-исполнителя и инвестиции — зару бежного коммерсанта.
Еще одна задача центра — переподготов ка кадров. В связи с этим центр заключил договор с центром занятости и совместными усилиями готовит кадры для новых рабочих мест. Выгода от деятельности центра оче видна уже сейчас.
Подобный опыт есть и в Других городах России (например, в Новосибирске, Омске, Калуге и др.).
Более пристального внимания требуют му ниципальные предприятия. Раньше их роль сводилась к оказанию коммунальных и соци альных услуг населению, а убытки покрыва лись за счет местного бюджета. Сегодяшний опыт позволяет говорить о трех типах муни ципальных предприятий. Были и остаются предприятия (школы, больницы, детские сады и др.), деятельность которых социально значима и неизбежно убыточна. Они служат проведению местной властью определенной социальной политики. По отношению к ним следует применять политику рационализа ции расходов. В каком-то виде существовали и раньше, а теперь получают развитие пред приятия, покрывающие убытки за счет соб ственной хозрасчетной деятельности (пред приятия коммунального хозяйства, электро сеть, водоканал и др.). Они не приносят дохо да местному бюджету, но и не обременяют его. Для таких предприятий имеет смысл рас сматривать варианты увеличения их доходов хотя бы до частичного или полного покрытия расходов, а в перспективе — и до получения чистой прибыли. И наконец, получив право на самостоятельную финансово-хозяйственную деятельность наравне с остальными участни ками рынка, органы местного самоуправле ния имеют возможность создавать предприя тия (магазины, муниципальные банки), глав ной целью которых станет получение дохо дов в бюджет территории, тем более что ор ганам местного самоуправления законом дано право на распоряжение этой прибылью, И здесь простор для деятельности достаточ но велик. Важно только помнить о главной цели — развитии территории и соблюдать ба ланс при распределении прибыли, создавая возможность развиваться самим предприяти ям и учитывая необходимость пополнения муниципальной казны. Таким образом, поя вился определенный выбор, а следователь но, возможность проведения муниципальной политики и в этой сфере.
Неоднократно рассматривался вопрос о создании муниципальных банков. Правовая основа финансово-кредитной деятельности органов местного самоуправления с приняти ем Федерального закона появилась, и уже стоит говорить об этом виде деятельности. Муниципальные банки призваны решать две основные задачи. Первая из них — уменьше ние риска при хранении бюджетных средств, вторая — их приращение. Решение обеих за дач требует уверенности в надежности бан ка, и здесь исходить из предположения, что свой банк и есть самый надежный, было бы опрометчиво. При создании муниципального банка надо прежде всего твердо знать, име ются ли достаточные средства для формиро вания уставного капитала, каков профессио нальный уровень персонала в этой сфере деятельности и насколько надежны клиенты банка. Иначе все может обернуться значи тельными финансовыми потерями. В малых городах вряд ли для этого есть все необходи мые условия, и, видимо, целесообразнее при обрести пакет акций одного из устойчивых банков, что позволит участвовать в управле нии и получать долю прибыли. У крупных го родов возможности несколько шире. Лучшим выходом было бы создание общероссийского
ЭКОНОМИКА РЕГИОНОВ
муниципального банка, участниками которо го могли бы стать в равных долях органы ме стного самоуправления, государство как га рант устойчивости банка и в какой-либо доле (по нашим оценкам, около 30%) частные структуры. Тогда в малых городах было бы достаточно открывать филиалы такого банка.
Говоря о более широком понимании уча стия органов местного самоуправления в фи нансово-кредитных связях, мы имеем в виду предусмотренное статьей 42 Федерального закона право выпускать муниципальные зай мы и лотереи, получать и выдавать кредиты. Практический опыт в этой сфере велик. Пер вые выводы, которые следуют из этого опы та, подтвердили первоначальные прогнозы. Займы и кредиты могут быть эффективными, если выполняются два условия. Во-первых, они должны быть обеспечены реальными ре сурсами, во-вторых, ими можно пользоваться только при осуществлении инвестиционных проектов и ни в коем случае для покрытия текущих расходов. Пренебрежение этими ус ловиями только затягивает финансовую петлю)
Зёюлуживает внимания и экономическая деятельность приграничных муниципальных образований. В силу протяженности границ России в эту категорию попадает значи тельное число поселений. Зачастую и бо лее близким территориально, и более при влекательным из экономических соображе ний для них является зарубежный партнер. Мы оценивали возможности такого сотруд ничества и некоторые первые результаты на примере граничащих с Финляндией горо дов Светогорск и Каменногорск Выборгско-го района Ленинградской обл. и убедились в реальности и целесообразности прямых экономических связей между городами двух стран. Федеральный закон предоста вляет муниципальным образованиям такое право, необходимо только, чтобы государ ство не препятствовало этим контактам, а поощряяяяяяяя
яяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяя базы местного са моуправления, возникающие при реализации Федерального закона, хотя они гораздо шире. Следует напомнить истину, что не только приращение доходов, но и сокраще ние расходов служит укреплению местной
экономики. Имеется в виду не урезание скромных расходов из местных бюджетов, а их рационализация. Не касаясь общеизве стных механизмов экономии средств, упомя нем только один, присущий рыночному хозяй ству,— возможность выбора партнера, ис полнителя муниципального заказа. Практи чески по всем направлениям деятельности появился целый спектр различных предприя тий, учреждений и организаций, и можно уже требовательно подходить к подбору подряд чика. И далеко не всегда приоритет может быть отдан муниципальным структурам. В этих условиях органам местного самоупра вления выгоднее выступать в роли заказчика и подбирать исполнителя на условиях кон курса. Муниципальный заказ становится все более привлекательным, и закон отразил эту тенденцию, закрепив право органов местного самоуправления на размещение муниципаль ного заказа.
В новых условиях кардинально меняются задачи многих органов местной власти. Зада чей исполнителей бюджета становится ра ционализация бюджетных затрат. Это требу ет экономического творчества. Существенно меняются функции финансовых органов. В их работе на первый план выходит планирова ние развития источников доходов, поиск но вых возможностей для пополнения бюджета. Глава местной администрации должен прев ратиться в городского менеджера. Такие из менения кое-где происходят, но мы должны основываться не на счастливых случайно стях, а на продуманной системе. Если уж го ворить о главной задаче государства в про ведении реформы местного самоуправления, то речь должна идти о государственной поли тике в сфере подготовки кадров муниципаль ных служащих. В первую очередь необходи мо готовить преподавателей с новым обра зом экономического мышления и ясным пред ставлением об организации и функциониро вании местных властей. Затем уже целена правленно обучать кадры для органов ме стного самоуправления. Создание полноцен ной системы образования под силу только государству. Есть еще гипотетическая воз можность объединения ресурсов органов ме стного самоуправления для создания такой системы, но это потребует огромного време ни, а решать задачу, как водится, надо было еще вчера.