Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Социальное страхование. Тугой узел проблем. 10
(По материалам "круглого стола" в Совете Федерации)
В заседании "круглого стола" на тему "06 основах государственного социального страхова ния" участвовали члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, представители аппарата Правительства РФ, федеральных министерств и ведомств, объединений профсоюзов, научных учреждений и средств массовой информации. Открывая обсуждение, В.ТОРЛОПОВ, председатель Комитета Совета Федерации по вопросам социальной политики. напомнил, что по решению Правительства создана межведомственная комиссия по реформе системы государственного социального страхования. Имеется три проекта: один подготовлен Минтрудом России, другой - Комитетом Государственной Думы по труду и социальной политике при участии ФНПР. а также проект модельного закона Всеобщей конфедерации профсоюзов, внесенный в Межпарламентскую Ассамблею государств - участников СНГ. Кроме того, на различных стадиях рассмотрения находятся законопроекты по отдельным видам социального страхования: о пенсионном страховании, страховании от несчастных случаев на производстве. Важность проблематики социального страхования, его взаимосвязь практически со всеми аспектами трудовой жизни человека требуют особой взвешенности при рассмотрении любых предложений по его реформированию. Ниже представлены позиции большинства участников "круглого стола " по поводу трех названных проектов.
Юрий Белобородов, заместитель руководителя департамента доходов, оплаты труда и социального страхования Минтруда России.
Законопроект Министерства труда и социального развития разрабатывался с участием заинтересованных министерств и ведомств, а также государственных внебюджетных фон дов. Первый вариант, подготовленный в 1996 г., был направлен в субъекты Российской Фе дерации, министерства и ведомства. Поступило много предложений и замечаний, но ни од но не содержало принципиальных возражений относительно предлагаемой схемы управ ления государственным социальным страхованием.
Данный закон, по мнению разработчиков, должен быть рамочным и содержать основ ные нормы, относящиеся к государственному социальному страхованию. На их основе в дальнейшем должны разрабатываться другие, более конкретные законодательные акты.
Сегодня к государственному социальному страхованию относятся четыре вида: пенси онное страхование, медицинское страхование, обеспечение пособиями по временной не трудоспособности, беременности и родам, а также страхование по безработице. По всем этим видам страхования надо более последовательно осуществлять страховой принцип.
В законопроекте содержатся определения прав и обязанностей страховщика, застрахо ванных лиц и страхователей, основных понятий и терминов (которые должны стать обще принятыми для всех видов страхования), общий порядок уплаты страховых взносов. Но, вместе с тем, в законе определенные виды страхования жестко не увязываются с теми или иными фондами. Это облегчит в будущем их реформирование, в частности, переход к тако му виду страхования, как медико-социальное (сейчас медицинское и социальное стра хование осуществляются раздельно). Закон структурирован так, чтобы он не мешал в даль-
• нейшем сгруппировать различные виды страхования под эгидой какого-то общего органа либо, наоборот, разделить их, если такая необходимость возникнет. Разработчики постарались избежать революционных новаций, которые, даже будучи в принципе полезными, в нынешней ситуации ничего, кроме дестабилизации действующей
17 © "Человек и труд", № 1/98
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
системы, не принесут. В настоящий момент надо постараться закрепить все позитивное, что у нас есть, и к чему люди привыкли, создать условия для постепенного трансформиро вания системы социального страхования и перехода ее в новое качество.
Игорь Шанин, секретарь ФНПР.
Вопрос, который сегодня обсуждается, выходит за рамки оценки трех законопроектов. Он носит более общий характер, а именно: быть или не быть в России социальному стра хованию?
По сути, есть два варианта: социальное распределение и переход к подлинному социальному страхованию. Беда в том, что у нас никогда не было социального страхования в чистом виде, хо тя мы пользовались терминами и имели массу процедур, формально приближенных к социаль ному страхованию. Поэтому и приходится сегодня испытывать определенные трудности, в том числе терминологического плана. На многие вопросы, которые волнуют общество, в предлагае мых законопроектах ответов пока нет.
Прежде всего, видимо, стоит говорить об обязательном, а не о государственном страхо вании. Ведь в условиях рыночной экономики существуют государственные и негосударст венные предприятия. Нельзя применять к ним разные мерки и подходы; нужны одинако вые условия страхования для занятых на них наемных работников. Государственным страхование можно называть в том смысле, что государство берет на себя ответственность за сохранение и приумножение средств социальных фондов, а также за законодательное обеспечение функционирования данной системы. При таком подходе автоматически сни мается вопрос о том, к какому виду собственности относить данные средства. Если это це левые средства для застрахованных, т. е. специализированные средства, которые отчисляют ся в пользу данного лица, значит, важно лишь то, каким образом управлять ими.
Путаница же возникает из-за того, что долгие годы функции социальной помощи и со циального обеспечения у нас в стране осуществлялись в рамках системы общественных фондов потребления, а для работающих - частично в рамках системы социального страхо вания. Средства для обеих систем формировались по двум каналам: для социального стра хования - за счет взносов застрахованных, для общественных фондов потребления - за счет налоговых отчислений.
Поэтому теперь надо срочно разделить системы социальной помощи и системы соци ального страхования и далее ориентироваться в основном на социальное страхование, хотя и с определенными оговорками, касающимися ответственности за сохранность средств. Необходимо четко определить участие самого государства, в частности, гарантии, которые оно должно предоставить по защите этих средств от инфляции.
Особую важность для балансирования доходов и расходов фондов социального страхования, обоснованного определения страховых тарифов приобретает налаживание актуарных расчетов.
Нина Кульбовская, заведующая отделом условий и охраны труда Института труда Минтруда России, доктор экономических наук.
Социальное страхование - это часть социальной защиты, которая касается не всех граж дан, а тех, которые участвуют в общественно полезной трудовой деятельности, т. е. людей работающих. Они отчисляют часть своего заработка или дохода в фонды, из которых при наступлении страхового случая смогут получить соответствующие средства. Социальное обеспечение предоставляется всем нуждающимся, а страхование распространяется только на определенную группу граждан - на работающих и отчисляющих средства в страховые фонды.
18 Q "Человек н труд", № 1/98
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
Тем не менее, путаница была п сохраняется в проектах законов. Так, социальное стра хование по временной нетрудоспособности рассматривается как социальное обеспечение. Даже в проекте Минтруда, который, как мне кажется, наиболее отработан, есть некая неточность. Конкретно это касается медицинского страхования, страхования по безрабо тице. Ведь что такое медицинское страхование никогда не работавших или страхование их по безработице? Это - не страхование вовсе; оплата медицинских услуг и пособия безработ ным в данном случае покрываются за счет бюджетного финансирования.
Довольно часто можно услышать: зачем, мол, нам такое количество фондов, налогов, от числений. Введем лучше единый социальный налог. Но социальный налог - одно, а страхо вые взносы по своей экономической природе - совсем другое.
Принципиальное значение имеют также вопросы о порядке формирования фондов, о размерах тарифов и других параметрах системы, тесно связанных с имеющимися в обще стве условиями и возможностями. Если в Фонде социального страхования денег хватает только на оплату больничных листов, то надо ясно сказать, что этот вид страхования не обеспечивает санаторно-курортного лечения. Но и взносы тогда должны быть, соответст венно, уменьшены.
Остается неясным такой принципиальный вопрос, как верхние и нижние границы зара ботка или дохода, с которого надо брать страховые взносы. В одном из проектов сказано: ес ли люди получают минимальную заработную плату, они не должны делать взносы по соци альному страхованию. На мой взгляд, застрахованы должны быть все. При минимальной за работной плате и отчисления будут минимальные. Но это даст любому человеку право уча ствовать в системе и претендовать на выплаты при наступлении страхового случая.
А если доход превышает верхнюю планку, должен ли миллионер или миллиардер быть охвачен обязательным социальным страхованием и отчислять взносы в тех же процентах, что и получающий минимальную зарплату?
Виталий Линник, депутат Государственной ^умы, член Комитета по труду и социальной политике.
Важнейший вопрос, который предстоит решить, - кто будет управлять обязательным стра хованием? Будет ли это делать государство или на паритетных началах работодатель, профсоюз и страховщик? В думском проекте, который называется "06 основах обязательного социально го страхования", мы умышленно убрали слово "государственного", имея в виду принцип трех стороннего сотрудничества.
В Государственной Думе планомерно идет законотворческая работа в области социаль ного страхования. К второму чтению подготовлен закон о страховании от несчастных слу чаев. На выходе и многие другие законы. Поэтому сегодня так нужен рамочный закон, оп ределяющий архитектуру и принципы обязательного социального страхования.
Александр Невский, заместитель заведующего отделом Всеобщей конфедерации профсоюзов.
Когда в 1995 г., как нам показалось, была предпринята попытка консолидировать соци альные фонды, мы, отстаивая страховые принципы, взялись за разработку проекта рамоч ного закона об обязательном социальном страховании для стран СНГ. В 1996 г. на испол коме ВКП был принят вариант, который больше года лежит в Межпарламентской Ассам блее и готовится к рассмотрению, хотя соответствующие рамочные законы для Казахстана и Узбекистана уже подготовлены. Я рад, что наш законопроект вызвал, наконец-то, реакцию и в Российской Федерации.
Мы рассматриваем социальное страхование в контексте общей системы регулирования трудовых отношений. Социальное страхование должно быть отделено от социального обес печения; в советское время эти понятия практически смешивались. Вопросы управления в
19 © "Человек и труд", N» 1/98
^ащкцйтиптемликд
llljjMiMMM^^^^^^^^M^^HMlll^ll^l^^^^iM^i^imiHiMM»iM«MWK^^Ki^Fii«^^^
-"яврйвбляЕТКЬНас интересовали меньше. Но, так или иначе, сама жизнь показала, что пред-^ставитади тех, ряди кого создаются эти фонды, должны обязательно участвовать в управле нии. Недаром ФНПР и другие российские профсоюзы заключили соглашения со всеми фондами.
Кстати, в Рекомендации МОТ № 68 подробно перечислено все, что касается управления фондами социального страхования: как со стороны государства, так и со стороны трудя щихся.
Наш проект исходит из того, что каждая страна СНГ может иметь свое видение пробле мы и соответствующее национальное законодательство. Хочет государство управлять фон дами социального страхования, пусть управляет. Для этого оно должно взять часть ответст венности на себя: стать субъектом страхования, платить взносы и выполнять определенные обязательства. Это и будет государственное социальное страхование. Если страна выбрала обязательное социальное страхование, то надо четко определить все его субъекты, все ме ханизмы управления. Главное, чтобы при любой системе человек труда был защищен, а на государственное управление не сваливалось слишком много обязанностей. Разработчики закона постарались не разрушить то, что имеется, и наметить общие контуры перемен.
Валентин Роик, консультант департамента социального развития Правительства РФ.
В связи с существенными изменениями в общественно-экономическом устройстве России возникла настоятельная потребность в обязательном социальном страховании, ко торое в большинстве развитых стран утвердилось в середине прошлого века. Создан уни кальный институт, воплотивший идеи и либералов о самоответственности индивидуума, и социал-демократов о необходимости коллективных форм защиты.
Сегодня уже многие понимают, что в новых условиях нельзя обойтись без подлинного социального страхования. Но мы действуем очень медленно и фактически упускаем время. Главное же, недооцениваем ту деформацию общественного сознания в этой области, которая обусловлена тем, что государство не разъясняло происходящее населению; люди и сейчас не знают, чего можно ждать. Уже много составов высших законодательных органов поменялось, а мы все еще остаемся на подступах к принятию необходимых законов, не подготовив общественное мнение к их восприятию.
Я согласен с И.Шаниным, что основополагающий вопрос - вопрос о собственности стра ховых средств. Например, кто собственник средств пенсионных фондов? Мы записали, что это дело государственное. Значит, государство отвечает за пенсионное обеспечение, распо ряжается средствами пенсионного фонда? Ответа на вопрос о собственности пенсионного фонда нет, хотя в принципе на него ответить не очень слолого. ^го собственность застрахо ванных, но в своеобразной форме - коллективной, с жестко очерченными правами застра хованных. Такую собственность нельзя, как в личном страховании, передать, скажем, на следникам.
Помимо вопроса о собственности, еще не решено, на каких принципах строить пенси онную систему. Полагаю, что нельзя отдавать исключительное предпочтение ни принципу солидарности, ни полной самоответственности, к чему нас призывают некоторые сторон ники быстрого перехода к накопительным пенсионным системам.
Есть принцип субсидиарности, или оптимальной поддержки, когда государство помо гает населению в определенных пределах, в тех случаях, когда другие субъекты (коллектив но или индивидуально) организовать себе помощь не могут. Государство должно отвеччть за разработку законов, финансовый контроль, определение уровня гарантий, организацию актуарных расчетов и т.д.
К сожалению, позитивные изменения в сфере социального страхования происходят очень медленно. Если так будет продолжаться, то даже в начале следующего тысячелетия
20 © "Человек и труд", № 1 /98
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА и-".' ,.*'^"^-"Ј -"и »^
мы вперед существенно не продвинемся. Убежден, что нужно добиться прорыва, применив необычные методы. Организовать, например, как это делается в странах Западной Европы, национальный "круглый стол" с целью разработать приемлемую для общества концепцию построения системы социального страхования, чтобы принять затем необходимые законы. Целесообразно заключить общественный договор поколений, который должны подписать представители всех ветвей власти и глава Конституционного Суда. Может быть, тогда мы сможем что-то реально сделать.
Вячеслав Гончаров, заместитель председателя ФНПР.
Я бы хотел поддержать выступление В.Роика в той его части, где подчеркивалась необхо димость ускорить решение проблем социального страхования. Сегодня страховые отчисле ния производятся, но нет гарантии, что человек, подвергшись профессиональному или соци альному риску, получит соответствующую защиту. А мы обсуждаем три (!) законопроекта и по большому счету все еще не определили основных параметров системы социального стра хования, не сделали принципиального выбора. Нужно как можно скорее сформировать один проект и, доработав его, принять закон, определяющий общие "правила игры" для всех стра ховых фондов. Рамочный закон призван утвердить в нашем обществе систему обязательного социального страхования. Исходя из него модою принимать отдельные законы по каждому виду страхования, по каждому внебюджетному фонду. Надо исключить политиканство в этой сфере и направить работу в реальное русло скорейшего принятия общего закона. Из-за того что сегодня его нет, правительство имеет возможность поступать, как ему хочется, прини мать постановления, не посоветовавшись ни с профсоюзами, ни с работодателями.
Выступления участников "круглого стола*', представляющих различные проекты, показа ли, что серьезных разногласий нет. А сигналы с мест, обращения профсоюзных активистов свидетельствуют, что внебюджетные фонды, которые должны действовать на страховых принципах, постоянно лихорадит. Люди же ждут законодательного решения, чтобы ис ключить произвол в использовании фондов социального страхования.
Евгений Васильев, заместитель Председателя Пенсионного фонда РФ.
Представители пенсионного фонда не раз высказывали свою позицию практически по всем вариантам закона о социальном страховании. Но) в принципе, мы и сейчас еще не го товы сказать, какую систему социального страхования хотим иметь в государстве. Что же касается проведения общенациональных "круглых столов", то позволю себе утверждать, что, как говорится, в преждевременных спорах рождаются недоношенные истины. Куда продуктивнее было бы объединить специалистов - представителей всех трех заинтересо ванных сторон, нормально поработать и сделать из трех законов один. Убежден, что ги гантский "круглый стол" выльется в бессистемный спор, подобный тому, что возник вокруг негосударственных пенсионных фондов. Чем больше вариантов законов, Тем вернее шанс не принять ни одного. Моя личная точка зрения состоит в том, что этот общий закон уже опоздал. Он еще ни одного чтения не прошел, тогда как практические законы, которые должны были бы вытекать из него, фактически уже готовы. Так, прошли первое чтение за коны о государственном пенсионном страховании и о персонифицированном учете, в ко торых многие позиции пенсионного страхования уже определены.
К сожалению, нам, видимо, придется смириться с тем, что принятие общего закона о со циальном страховании на самом деле станет не начальной, а заключительной стадией.
Людмила Чикмачева, заместитель руководителя/департамента правового обеспечения, социального страхования Фонда социального страхования РФ.
Я полагаю, что можно и нужно рассматривать только два подготовленных законопроек та: Минтруда и Госдумы. Проект же СНГ является модельным и содержит слишком много отсылок к национальным законодательствам.
21 © "Человек и труд", № 1/98
СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА
В законопроекте, внесенном депутатами Государственной Думы, содержится поло жение о том, что отношения между страховщиками и застрахованными регулируются до говором. А договор - категория гражданского права; он предполагает равенство сторон и их возможность путем своего волеизъявления определять права и обязанности договариваю щихся сторон. Но права и обязанности в области социального страхования определены за коном. И ставить, например, право работников на получение пенсии, которое закреплено в Конституции, в зависимость от волеизъявления сторон договора, наверное, неправильно. Тем не менее, тезис о том, что именно договор составляет основу отношений по социально му страхованию, повторяется из статьи в статью. Из проекта, внесенного депутатами Гос думы, неясно, кто именно является страховщиком. Сегодня это государственные внебюд жетные фонды. Но расплывчатая формулировка может привести к тому, что любая компа ния вроде "МММ" станет собирать страховые взносы, а государство должно нести ответст венность за результаты ее деятельности.
Перечисленных принципиальных недоработок этого законопроекта достаточно, чтобы не брать его за основу для дальнейшей работы.
Учитывая степень согласованности проекта, подготовленного Минтрудом, имеет смысл взять за основу для доработки именно его.
Александр Попов, председатель Российского профсоюза среднего и малого бизнеса.
Я не согласен с доводами ЛЧикмачевой. Ее критика проекта закона, представленного Госду мой, и особенно договорных принципов построения социального страхования, на мой взгляд, объясняется нежеланием Фонда социального страхования делиться с кем-либо своими полно мочиями, Структура этою фонда сегодня такова, что интересы занятых на малых предприятиях абсолютно не учитываются. Излишняя централизация средств Фонда социального страхования ведет к тому, что они в случае наступления страхового случая непосредственно до людей, особен но занятых в малом и среднем бизнесе, доходят с трудом. Сегодня эти люди вносят в фонд со циального страхования более половины собираемых средств, а получают назад всего 10-12%.
Договорные отношения между страховщиками и застрахованными, заложенные в проекте подготовленного в Госдуме закона, никак не ущемляют интересов трудящихся. Ведь в законе можно определить минимальные размеры выплаты и их условия. Если же предприятие работает хорошо, то целесообразно в договоре предусмотреть повышенные взносы. При прежней структуре Фонда социального страхования это не имело никакого смысла, поскольку все средства уходили в "общий котел".
Очевидно, что роль государства в сфере социального страхования должна сводиться к контролирующим функциям, а не к управляющим.
Игорь Иванов, заместитель Председателя. Комитета Совета Федерации по вопросам социальной политики.
Все участники обсуждения согласны с тем, что закон нужен, хотя вести детальную, по статейную проработку какого-либо из трех проектов не имеет смысла. Не стоит спорить и по поводу того, чей закон лучше. Важно разработчикам объединить силы и комитетам Государственной Думы на основании этих трех законов с учетом справедливых замечаний и предложений сформировать единый проект.
Нина Кириллова
22 © "Человек и труд", № ] /98