Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Подготовлен для системы КонсультантПлюс
КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ
ОТ 10 ЯНВАРЯ 2002 Г. N 7-ФЗ
"ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ"
Материал подготовлен с использованием правовых актов
по состоянию на 15 декабря 2006 года
2-е издание, переработанное и дополненное
Е.А. СУХОВА, Е.Н. АБАНИНА, О.В. ЗЕНЮКОВА
Сухова Елена Александровна - к.ю.н., преподаватель кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.
Абанина Елена Николаевна - к.ю.н., преподаватель кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.
Зенюкова Ольга Викторовна - к.ю.н., доцент кафедры земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права Саратовской государственной академии права.
Предлагаемое издание является первым комплексным постатейным комментарием к Федеральному закону от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды".
В книге особое внимание уделено практическому применению норм Закона, комментарий отдельных статей основан не только на анализе актов экологического законодательства, но и на реальных ситуациях, возникающих в процессе правоприменения. В комментарии использованы федеральные законы, указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, конкретизирующие отдельные положения Закона. Учтены и использованы материалы постановлений Верховного Суда, а также нормы международного права.
Издание предназначено для студентов, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений, работников исполнительных, представительных и правоохранительных органов, для всех, кто проявляет интерес и занимается решением вопросов в области охраны окружающей среды.
При подготовке настоящего издания использованы акты законодательства и нормативно-правовые акты по состоянию на 15 декабря 2006 года.
10 января 2002 года N 7-ФЗ
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН
ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
(в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ,
от 29.12.2004 N 199-ФЗ, от 09.05.2005 N 45-ФЗ,
от 31.12.2005 N 199-ФЗ)
Комментарий к преамбуле
Современное состояние окружающей среды в Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной <1>.
--------------------------------
<1> См.: Миронов О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2002. С. 8.
Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды представляют прямую угрозу обществу и государству. В связи с этим правовое регулирование обеспечения охраны окружающей среды в целях сохранения жизни и здоровья человека настоятельно требует нового теоретического осмысления. Как отмечает С.А. Боголюбов, критика ранее действовавшего Закона РФ N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" началась едва ли не сразу после его принятия 19 декабря 1991 г.; уже само его подписание и опубликование затянулись почти на три месяца. Оснований для разработки проекта нового Закона виделось и называлось более чем достаточно:
- большое число содержащихся в Законе 1991 г. декларативных положений (хотя и меньшее, чем в Законе об охране природы 1960 г.);
- необходимость учесть стратегическое изменение после октября 1993 г. полномочий, в том числе экологических, у законодательных и представительных органов государственной власти и у появившихся органов местного самоуправления;
- роспуск Союза ССР и иные социально-экономические и политико-правовые изменения и реформы в стране;
- необходимость узаконения в прямом и переносном смыслах оценки воздействия на окружающую среду и более подробного регулирования государственной и общественной экологической экспертизы как рычагов долговременного воздействия на проектирование и строительство потенциально вредных объектов и производств.
Согласно пояснительной записке, приложенной к варианту проекта нового Закона, представленного к первому чтению, в государственном устройстве России произошли существенные изменения, повлиявшие на все сферы общественной жизни. Была принята Конституция РФ, в соответствии с которой прекратили свое существование целый ряд общественно-политических институтов, значительно расширились функции Правительства РФ и федеральных органов государственной власти в целом; принят целый блок законов, составляющих законодательную основу жизни общества.
Действительно, ранее действовавший Закон "Об охране окружающей природной среды", принятый в других общественно-политических и экономических условиях, объективно устарел, поскольку не содержал норм, регулирующих те виды отношений, которые сложились в области охраны окружающей среды в последние годы. По мнению специалистов, необходимо было урегулировать отношения по учету экологического фактора в приватизации и других ситуациях смены собственника, по ведению экологического страхования, экологического аудита, экологической сертификации и ряд других сфер.
Во второй половине 90-х гг. Комитетом по экологии Государственной Думы Федерального Собрания РФ во главе с Т.В. Злотниковой был составлен новый проект Закона об охране окружающей природной среды; он обсуждался на пленарных заседаниях Государственной Думы второго созыва дважды, но до окончательного принятия не успел дойти ввиду перевыборов депутатов Думы в конце 1999 года <2>. Во втором чтении проект был принят уже как новый Федеральный закон и с другим названием (Постановление Государственной Думы РФ от 18 октября 2001 г. N 1984-III ГД "О проекте Федерального закона N 90032190-3 "Об охране окружающей среды"). 20 декабря 2001 г. проект при обсуждении был возвращен к процедуре второго чтения и в этот же день принят во втором и в третьем, окончательном, чтении.
--------------------------------
<2> Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6.
Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция РФ устанавливает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды, поэтому в преамбуле комментируемого Закона воспроизведено конституционное право каждого человека - право на благоприятную окружающую среду. Как известно, окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды.
Праву каждого человека на благоприятную окружающую среду сопутствует его обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, которые являются основой устойчивого развития, жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (то есть предусматриваются два вида обязанностей по отношению к природной среде: "сохранять" ее и "бережно относиться" к ней). В Конституции РФ особо выделяется обязанность граждан не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей и другими природными ресурсами.
В зависимости от объекта охраны можно выделить три направления воздействия на природу:
- консервативное (максимальное невмешательство в природу), что характерно, например, для режима заповедников;
- организация рационального использования (земли сельскохозяйственного назначения и др.);
- оздоровление и улучшение окружающей человека среды (например, в населенных пунктах) <3>.
--------------------------------
<3> См.: Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев // Справочные правовые системы.
Характер возникающих обязанностей различается в зависимости от субъектов. Так, для физических лиц основная обязанность заключается в воздержании от действий, которые могут причинить вред природе (не охотиться и не ловить рыбу в периоды, когда это запрещено, в местах, где это запрещено, не осуществлять сбор растений и отлов животных, занесенных в Красную книгу, и т.п.). Лишь на некоторых из этой категории лиц законом возлагается обязанность осуществления активных действий (например, обязанность собственников и пользователей земельных участков осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать их загрязнения, захламления, деградации и ухудшения плодородия почв (ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.), далее - ЗК РФ).
На организации разного рода, в первую очередь на субъектов промышленной и сельскохозяйственной деятельности, а также строительные организации, кроме обязанностей пассивного характера (воздержаться от действий, наносящих вред природе), возлагается и комплекс позитивных обязанностей. Они связаны с предупреждением такого вреда (строительство и надлежащая эксплуатация очистных сооружений, контроль за состоянием находящихся в пользовании природных объектов и соблюдением установленных экологических нормативов, устранение нанесенного хозяйственной деятельностью вреда и проч.).
Особое место в системе возникающих правоотношений принадлежит государству. С одной стороны, оно выступает как один из субъектов, несущих установленные комментируемым Законом обязанности. С другой - оно в рамках возникающих правоотношений является управомоченной стороной, имеющей право требовать от всех остальных субъектов исполнения ими соответствующих обязанностей. И наконец, оно выступает в качестве гаранта всех конкретных правоотношений, существующих в экологической сфере. При этом соответствующие обязанности и права несут как Российская Федерация, так и ее субъекты, поскольку в соответствии с п. "д" ст. 72 Конституции РФ "природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории" относятся к их совместному ведению.
Закрепляя право каждого на благоприятную окружающую среду, государство тем самым берет на себя обязательства обеспечивать это право. В связи с этим далее в преамбуле закрепляется, что Закон регулирует отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
В преамбуле Закона также закрепляется цель определения в нем правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды - удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепление правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
В философском понимании цель, будучи одним из элементов поведения и сознательной деятельности человека, рассматривается как элемент, характеризующий предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств. Цель - "высшая форма интеграции частных человеческих действий, усилий, в составе культурных целостностей, в рамках которых они приобретают свой смысл и назначение, складываются в некоторую последовательность или систему <4>. Слово "цель" означает "предмет, стремление, то, что надо, желательно осуществить" <5>.
--------------------------------
<4> См.: Философский энциклопедический словарь / Ред. кол.: Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев. М., 1983.
<5> См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 870.
Таким образом, цель удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является неким эталоном, образцом, к которому необходимо стремиться, на который ориентировано экологическое законодательство нашего государства.
Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
Комментируемая статья содержит обозначения понятий в целях надлежащего применения конкретного федерального закона. Наличие данных определений играет исключительно важную роль, так как в этом случае понятия обретают обязательную правовую силу и не допускается субъективное толкование правовых терминов.
В экологическом праве понятийная определенность ключевых категорий до недавнего времени отсутствовала. Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" <6> не содержал собственного понятийного аппарата, что, в свою очередь, породило, по выражению О.С. Колбасова, "терминологические блуждания в экологии" <7>. В комментируемом Законе законодатель попытался решить данную проблему. Настоящая статья содержит определения тридцати шести ключевых понятий. Среди них как хорошо известные, так и новые, которыми не оперировал ранее действовавший Закон, такие как: природно-антропогенный объект, нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, технологический норматив, оценка воздействия на окружающую среду, экологический аудит, наилучшая существующая технология, экологический риск.
--------------------------------
<6> См.: Ведомости РФ. 1992. N 10. Ст. 457.
<7> См.: Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. N 10. С. 27 - 37.
Вводные статьи с определениями основных используемых понятий стали непременным атрибутом практически всех федеральных законов, принимаемых в последние годы, и это, безусловно, положительная тенденция современного законотворчества. Легальные определения достаточно часто играют решающую роль в толковании и применении законов. Поэтому большинством специалистов отмечается, что появление собственного понятийного аппарата в данном нормативном акте существенно повышает его общее качество и регулятивные возможности, является значительным шагом вперед в развитии законодательной техники.
Нельзя не отметить, что хотя комментируемая статья является несомненной заслугой законодателя, в науке экологического права ведутся непрекращающиеся дискуссии о закрепленных в ней понятиях. Самым противоречивым стало понятие "окружающая среда", под которым на Западе понимается не только природная, но и техногенная, криминальная, промышленно-безопасная и др. В Конституции РФ также уже более десяти лет используется понятие "окружающая среда", однако прежним законодательством под окружающей средой понималась лишь природная, естественная среда, сама природа во всех ее взаимосвязях, в том числе с человеком и человеческим обществом. Именно поэтому ранее действовавший Закон РСФСР 1991 г. исходил из этого и соответственно был назван "Об охране окружающей природной среды".
В настоящее время законодатель в легальное определение понятия "окружающая среда" включает "совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов", а понятие "природная среда" определяется как "совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов". Таким образом, теперь Закон охраняет и "антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов". Боголюбов С.А. отмечает, что такой подход можно считать революционным поворотом в российском законодательстве. Антропогенные объекты и их деятельность, конечно, регулировались и ранее природоохранным правом, но лишь в связи с их потенциальным или осуществленным загрязнением окружающей среды, без включения их в нее саму. Включение антропогенных объектов в понятие окружающей среды, как и выделение, разделение новым Законом окружающей среды и природной среды, может иметь далеко идущие теоретические и, самое главное, практические последствия, которые сегодня даже трудно полностью предвидеть <8>.
--------------------------------
<8> См: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 56 - 63.
В свою очередь, Васильева М.И. отмечает, что подход "окружающая среда" = "природная среда" + "антропогенные объекты" имеет право на существование и, более того, реализован в зарубежных правовых системах. Одним из наиболее ярких примеров широкого подхода к регулированию отношений в сфере "человек и среда" может служить германское право окружающей среды (Umweltrecht). Но принципиальное отличие зарубежного законодательства состоит в том, что оно соответствует своему названию, чего нельзя сказать о новом российском Законе. К сожалению, содержание этого документа не отвечает объявленному названию: Закон фактически продолжает регулировать тот же круг отношений, что и ранее, а именно - отношения в сфере взаимодействия общества и природы (окружающей природной среды), а отношения в сфере общества и "антропогенных объектов" не регулирует. И не может регулировать в данной своей структуре. Для урегулирования всего широчайшего спектра отношений, складывающихся в сфере "человек - неприродная окружающая среда" в России создано санитарное, градостроительное законодательство, законодательство о защите прав потребителей и т.п. Таким образом, в логике названия нормативного акта все эти отрасли законодательства должны были войти в него, но это невозможно было сделать в ходе принятия одного федерального закона, такого рода работы означали бы проведение кодификации огромного нормативного массива. Кроме того, что подобная кодификация представляет собой очень сложную правотворческую задачу, она еще никак не обоснована теоретически, поскольку российская эколого-правовая наука придерживается традиционных критериев отграничения своего предмета, а именно к экологическому законодательству (и отрасли права) относит нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в сфере взаимодействия общества с окружающей природной средой. Впрочем, в теории высказывается и мнение о целесообразности расширения "экологического права" до "права окружающей среды" <9>.
--------------------------------
<9> Васильева М.И. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": новое содержание и старые проблемы // Спасение (всероссийская экологическая газета). 2002. Март. N 11 (269).
Вызывает споры в научных кругах и определение содержания категории "компоненты природной среды" посредством перечисления составляющих ее частей: "земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле", поскольку вопрос о соотношении таких компонентов, как земля, недра, почвы, относится к числу спорных. Так, В.В. Петров отмечает, что земля является поверхностью, охватывающей плодородный слой почвы <10>. Бринчук М.М. отождествляет эти понятия, утверждая, что "природа состоит из отдельных объектов - земли (почв), недр, вод, атмосферного воздуха, растительного и животного мира, ближнего космоса" <11>. Необходимо отметить, что в преамбуле Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. от 26 июня, 25 декабря 1992 г., 1 июля 1994 г., 3 марта 1995 г., 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 15 апреля, 25 октября 2006 г.) под недрами понимается часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения <12>. Из данного определения вытекает, что категория "земля" является собирательной для понятий "недра" и "почва", что не соответствует самостоятельному характеру этих категорий в комментируемом Законе.
--------------------------------
<10> См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М.: Бек, 1995. С. 106.
<11> Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. N 9. С. 20.
<12> См.: СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823.
Также в научной литературе отмечается, что обязательным признаком компонентов природной среды является обеспечение в совокупности благоприятных условий для существования жизни на Земле. Буквальное толкование этой правовой нормы означает, что не являются компонентами природной среды, а следовательно, и не подлежат правовой охране составные части природы, подвергнувшиеся негативному воздействию в результате, например, хозяйственного загрязнения.
Дискуссионным признается также определение понятия "природный объект", под которым понимаются естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства". "Между тем анализ понятий "естественная экологическая система" и "природный ландшафт" ставит под сомнение самостоятельный характер последнего, так как природный ландшафт характеризуется всеми признаками естественной экологической системы с видовыми отличиями, то есть является ее разновидностью, и, соответственно, имеет меньший объем, а потому наряду с ней признаком природного объекта быть не может. Законодатель также указывает, что признаком природных объектов является сохранение природных свойств, содержание которых в комментируемом Законе не раскрывается, в то время как только они служат отличительным признаком природных и природно-антропогенных объектов от антропогенных объектов (таким образом, становится непонятно что это за свойства)" <13>.
--------------------------------
<13> Кабанков А.С. Понятийный аппарат экологического права: шаг вперед, два шага назад // Журнал российского права. 2003. N 12.
Законодатель также указывает, что признаком природных объектов является сохранение природных свойств, содержание которых в комментируемом Законе не раскрывается, в то время как только они служат отличительным признаком природных и природно-антропогенных объектов от антропогенных объектов (таким образом, становится непонятно, что это за свойства).
Считается, что недостаточно четко дано и определение понятия "природно-антропогенный объект". В частности, к нему законодатель относит "природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности". В то же время в содержание дефиниции "природный объект" включено понятие "природный ландшафт", который определяется как "территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности". Отсюда следует, что природный ландшафт не может быть признан природно-антропогенным объектом, хотя включается в содержание этого понятия. Следует подчеркнуть, что изменению в результате хозяйственной и иной деятельности в настоящее время подвергается вся природная среда в целом в силу тесной взаимосвязи и круговорота экологических процессов. Тем самым возникает вопрос о возможности разграничения понятий "природный объект" и "природно-антропогенный объект" по признакам, указанным в настоящем Законе.
Одним из недостатков комментируемой статьи считается ненадлежащая трактовка конституционных положений при определении понятия "охрана окружающей среды" как "деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий". Таким образом, рациональное использование природных ресурсов включено в содержание деятельности по охране окружающей среды. Следовательно, здесь полностью проигнорирован конституционный подход к разграничению охраны окружающей среды и природопользования (согласно п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, то есть виды экологической деятельности <14>), равно как специальные научные исследования по поводу соотношения деятельности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды <15>. Игнатьева И.А. отмечает по этому поводу, что Конституция РФ ценна для развития экологического законодательства России не только непосредственно содержанием своих правовых норм, теми правами и обязанностями, которые в них заключены, но и своей терминологией. Термины Конституции РФ также являются определяющими для последующих законодательных актов, поскольку, как известно, за каждым термином стоит правовое понятие, которое, в свою очередь, должно иметь одну-единственную дефиницию. Вольное обращение с терминологией Конституции РФ не дает возможности четкого уяснения правовых понятий, используемых в законодательстве, и, следовательно, позволяет вкладывать в них различный смысл <16>.
--------------------------------
<14> См. подробнее о видах экологической деятельности: Голиченков А.К. Охрана окружающей природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1995 - 1998 гг. / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 1999. С. 37 - 43.
<15> См.: Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право природопользования в СССР. М., 1990. С. 75 - 79; Голиченков А.К. Указ. соч. С. 37 - 43; Игнатьева И.А. Указ. соч. С. 34 - 37.
<16> Игнатьева И.А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. 2003. N 5.
Немало противоречий можно найти в литературе и по поводу понятия "благоприятная окружающая среда", под которой в комментируемой статье понимается "среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов". На наш взгляд, более точной является точка зрения М.М. Бринчука, который считает, что окружающая среда благоприятна, если ее состояние соответствует установленным в законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства.
В комментируемой статье Закона дается также определение понятию "оценка воздействия на окружающую среду": вид деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления. По мнению Боголюбова С.А., такое определение может, разумеется, подвергаться критике, так как любая дефиниция является неполной, призванной выделить главные, характерные признаки явления. Здесь они вычленены, что крайне важно в нынешней обстановке регулярных покушений на оценку воздействия на окружающую среду, препятствующую безудержному строительству и неэкологическим инвестициям. Таким образом, решение об определении оценки воздействия на окружающую среду в комментируемом Законе принято и должно учитываться, приниматься во внимание и исполняться <17>.
--------------------------------
<17> См: Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. 2002. N 6. С. 56 - 63.
Неудачным признается в научной литературе и определение понятия "вред окружающей среде": "негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов". Специалистами в области экологического права отмечается, что негативное изменение окружающей среды возможно не только в результате ее загрязнения, но и путем иного негативного воздействия. Загрязнение окружающей среды может также повлечь истощение не только природных ресурсов, но и других компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, которые не используются или не могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и не имеют потребительской ценности.
Достоинством комментируемого Закона признается определение "экологического риска", под которым понимается вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Данное понятие необходимо в правоприменительной деятельности, поскольку экологический риск выступает "критерием, определяющим угрозу экологической безопасности от хозяйственной или иной деятельности". Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" (с изм. от 12 июля 2000 г.) <18> в зависимости от степени потенциальной опасности, возникающей при осуществлении генно-инженерной деятельности, для замкнутых систем устанавливается четыре уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека:
--------------------------------
<18> СЗ РФ. 1996. N 28. Ст. 3348; 2000. N 29. Ст. 3005.
I уровень риска соответствует работам, которые не представляют опасности для здоровья человека, и сопоставим с риском при работе с непатогенными микроорганизмами;
II уровень риска соответствует работам, которые представляют незначительную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с условно-патогенными микроорганизмами;
III уровень риска соответствует работам, которые представляют умеренную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с микроорганизмами, потенциально способными к передаче инфекции;
IV уровень риска соответствует работам, которые представляют опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с возбудителями особо опасных инфекций.
Работы, проводимые с микроорганизмами в замкнутых системах в масштабе, превышающем лабораторные исследования, относятся к III или IV уровню риска.
В комментируемом Законе также устранен еще один пробел: в ранее действовавшем Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2061-1 "Об охране окружающей природной среды" не было четкого определения понятия экологической безопасности. Под экологической безопасностью в новом Законе понимается состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Однако, определив понятие экологическая безопасность, Закон не выделил требований по ее обеспечению. В результате понятие "экологическая безопасность" оказалось декларативным, что препятствует определению места отношений по обеспечению экологической безопасности в системе общественных отношений, возникающих по поводу использования и охраны окружающей среды. Такое положение может привести к дублированию мероприятий по охране среды <19>. "Отсутствует и основополагающий законодательный акт, каковым мог бы стать федеральный закон об экологической безопасности. Необходимость в принятии такого законодательного акта была осознана еще в середине 90-х годов. Были и практические наработки, в том числе в законотворческой деятельности. Так, в 1995 году Государственной Думой Федерального Собрания РФ был принят и направлен в Совет Федерации Федеральный закон "Об экологической безопасности". Однако по ряду причин он не был подписан и обнародован Президентом РФ. С тех пор работа над данным законодательным актом застопорилась. Между тем без такого федерального закона едва ли возможно добиться необходимой целостности, непротиворечивости и беспробельности правового регулирования этой чрезвычайно важной сферы общественных отношений <20>".
--------------------------------
<19> Каменева З.В. Экологическая безопасность как форма реализации права граждан на благоприятные условия жизнедеятельности // Законодательство и экономика. 2004. N 1.
<20> Веденин Н.Н. Экологическая безопасность как институт экологического права // Журнал российского права. 2001. N 12.
Несмотря на то что комментируемый Закон закрепляет легальное определение "экологической безопасности", в науке экологического права данное определение также является дискуссионным. Так, Веденин Н.Н. экологическую безопасность рассматривает как родовое понятие, охватывающее все ее разновидности. "В свою очередь, сама экологическая безопасность является одним из видов безопасности вообще, наряду с военной, продовольственной, пожарной безопасностью. Ее можно определить как состояние защищенности человека, общества, государства и окружающей природной среды от негативного природного и техногенного воздействия, обеспечиваемое организационно-правовыми, экономическими, научно-техническими и иными средствами <21>". А.С. Шишко понимает под экологической безопасностью комплекс правовых, организационных и материальных гарантий защиты окружающей среды в каждом государстве от вредоносного воздействия, источники которого расположены за его пределами <22>. О.С. Колбасов определяет экологическую безопасность как "...систему мер, устраняющих угрозу массовой гибели людей в результате такого неблагоприятного антропогенного изменения состояния природной среды на планете, при котором человек как биологический вид лишается возможности существовать, так как не сможет удовлетворять свои естественные физиологические и социальные потребности жизнедеятельности за счет окружающего материального мира". <23> В ст. 1 проекта Конвенции об экологической безопасности под экологической безопасностью понимается состояние защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, общества, защищенности окружающей природной среды от угроз, которые могут возникнуть в результате экологических правонарушений и иных антропогенных воздействий, а также природных воздействий <24>. А.К. Голиченков рассматривает обеспечение экологической безопасности как "достижение и поддерживание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность в гармонии с природой" <25>. По мнению Г.П. Серова, проблема обеспечения экологической безопасности должна решаться в единой, целостной системе национальных интересов и целей России, а применение правового, организационного и экономического механизмов ее обеспечения должно учитывать результаты деятельности по обеспечению рационального природопользования и эффективной охраны окружающей среды <26>. М.М. Бринчук утверждает, что в экологическом праве понятие "обеспечение экологической безопасности" выступает в разных качествах. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие "обеспечение экологической безопасности" порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и ресурсоемкости <27>.
--------------------------------
<21> Веденин Н.Н. Указ. соч.
<22> См.: Шишко А.С. Предупреждение трансграничного загрязнения. Международно-правовые проблемы. Киев, 1990. С. 18.
<23> См.: Колбасов О.С. Концепция экологической безопасности (юридический аспект) // Советское государство и право. 1988. N 12. С. 48.
<24> См.: Злотникова Т.В. Проект Конвенции об экологической безопасности. Зеленый мир, 1998. N 30. С. 12.
<25> См.: Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования: Автореферат диссертации доктора юридических наук. М., 1992. С. 22.
<26> Серов Г.П. Правовое регулирование экологической безопасности при осуществлении промышленной и иных видов деятельности. М., 1998. С. 42.
<27> Бринчук М.М. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. N 9. С. 26, 27.
Приведенные выше мнения ведущих специалистов свидетельствуют о том, что о проблемах и противоречиях понятийного аппарата комментируемого Закона можно говорить еще очень много, но, как отмечает Боголюбов С.А., необходимо помнить главное: вступивший в действие Закон приобрел общеобязательный характер. Поэтому закрепленный им понятийный аппарат лучше не столько критиковать, сколько изучать, истолковывать и применять "в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности".
Статья 2. Законодательство в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 2
Комментируемая статья определяет, какие нормативные правовые акты регулируют отношения в области охраны окружающей среды.
1. Конституция РФ является основополагающим нормативным правовым актом высшей юридической силы, поэтому все ее положения в той или иной мере имеют важное значение. В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Эта норма имеет непосредственное отношение к экологическому праву, прежде всего в части обеспечения, соблюдения и защиты экологических прав каждого. "Достойная жизнь человека", которая должна обеспечиваться в социальном государстве, включает в свое содержание, наряду с материальной обеспеченностью, благополучием, также экологические аспекты.
В то же время наиболее важными нормами Конституции РФ, которые непосредственно будут применяться в регулировании отношений в области охраны окружающей среды, являются:
- ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Регулирование имущественных отношений в сфере природопользования имеет принципиальное значение для экологии, поскольку от форм собственности на природные объекты во многом зависят рациональность и эффективность их использования, сочетание экологического, административного, публичного и гражданско-правового, частного подходов к владению, пользованию и распоряжению природными объектами, возможности государственного, производственного, общественного и муниципального экологического контроля;
- ст. 42, согласно которой каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением;
- ст. 58, закрепляющая обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
С учетом федеративного устройства России Конституция РФ определяет, какие вопросы в сфере охраны окружающей среды должны быть решены исключительно на федеральном уровне и совместно Федерацией и ее субъектами. В частности, в исключительном ведении Российской Федерации находятся: установление основ федеральной политики и федеральные программы в области экологического развития; ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; производство ядовитых веществ и порядок их использования (ст. 71). В основном вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, в том числе развитие земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах и охране окружающей среды, находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов (ст. 72).
В Конституции РФ также закреплены функции государства по охране окружающей среды. Это и поощрение деятельности, способствующей экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41), и установление Федерацией основ федеральной политики, и федеральные программы экологического развития страны (п. "е" ст. 71), и обеспечение Правительством РФ проведения единой государственной политики в области экологии (п. 1 (пп. "в") ст. 114).
Несомненную значимость для регулирования экологических правоотношений представляют собой также положения Конституции РФ:
- о гарантировании экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8); о равенстве всех перед законом и судом (ст. 19);
- об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и ряд других.
Помимо комментируемого Закона, отношения в области охраны окружающей среды регулируются иными федеральными законами. В частности, к ним относятся:
- Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. и доп. от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г.), который регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду;
- Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября, 29 декабря 2004 г.). В нем определены понятия, основные принципы использования и охраны животного мира, формы собственности на объекты животного мира, полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также целый ряд других положений и норм, имеющих определяющее значение для иных нормативных правовых актов, действующих в данной сфере отношений. Названный Закон регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия использования его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды (ст. 2 указанного Закона);
- Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.), который регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения;
- Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.);
- Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (с изм. и доп. от 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.), который устанавливает правовые основы деятельности в области мелиорации земель, определяет полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию указанной деятельности, а также права и обязанности граждан (физических лиц) и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области мелиорации земель и обеспечивающих эффективное использование и охрану мелиорированных земель;
- Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.), который устанавливает правовые основы государственного регулирования обеспечения воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при осуществлении собственниками, владельцами и пользователями, в том числе и арендаторами, земельных участков хозяйственной деятельности;
- Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.), который устанавливает правовые основы охраны атмосферного воздуха и направлен на реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии и др.
К федеральным кодифицированным законам, регулирующим отношения в области охраны и использования того или иного природного объекта, относятся также: Водный кодекс РФ от 16 ноября 1995 г. (с изм. от 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.), Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10, 23 декабря 2003 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 21 июля 2005 г.), Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.) и др.
Вопросы охраны природы регулируют также Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля 2005 г.) (далее - УК РФ), Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 2, 21, 22 июля, 27 сентября 2005 г.). В КоАП РФ и УК РФ содержатся составы экологических правонарушений (преступлений), за которые устанавливается и применяется соответственно административная и уголовная ответственность.
Согласно Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Особенно значимы эти нормы и правила для охраны окружающей среды. Охрана природы и рациональное природопользование во многом зависят от согласованных действий многих государств, особенно сопредельных, а нередко и всего мирового сообщества. В этой связи следует назвать Конвенцию о биологическом разнообразии, подписанную в г. Рио-де-Жанейро 13 июня 1992 года и ратифицированную Федеральным законом от 17 февраля 1995 г. <28>.
--------------------------------
<28> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 601.
Примером эффективного сотрудничества государств в сфере охраны дикой фауны могут служить меры, принятые по охране белого медведя. В 1965 г. на конференции в Фербенксе (Аляска, США) никто из представителей пяти государств - СССР, США, Канады, Дании (Гренландии) и Норвегии, - на территории которых обитает белый медведь, не знал их численности. В результате согласованных мер были достигнуты положительные результаты. В 1999 г. Правительства США и России заключили Соглашение о чукотско-аляскинской популяции белых медведей, которым была установлена общая квота для разрешенного промысла этого северного хищника, которая ежегодно будет определяться на совместном совещании Российско-Американской комиссии. Половину выделенной квоты смогут добывать российские чукчи, а другую - аляскинские эскимосы. Так, на основе доброй воли и консенсуса был решен вопрос об охране и промысле этого ценного представителя дикой фауны Арктики.
Под "иными нормативными правовыми актами Российской Федерации" в комментируемой статье понимаются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, а также постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции и положения, принимаемые федеральными органами исполнительной власти. Следует иметь в виду, что издание нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в виде писем и телеграмм не допускается.
Согласно ст. 90 Конституции РФ Президент РФ издает указы и распоряжения. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории страны. Акты Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указ Президента РФ может быть принят по любому вопросу, который входит в его компетенцию. Исключением являются случаи, когда в законодательстве прямо указано, что соответствующий вопрос должен быть решен федеральным законом.
Примерами Указов Президента РФ, регулирующих отношения в сфере охраны окружающей среду, могут служить Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития"; Указ от 1 апреля 1996 г. "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" и др.
Правовые акты, принимаемые Правительством РФ, также могут регулировать отношения в области охраны окружающей среды. Они относятся к категории подзаконных нормативных правовых актов, т.е. актов исполнительных органов государственной власти, изданных в пределах их компетенции, в соответствии с законом, указом Президента РФ либо на их основе и во исполнение их. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г.) <29> предусматривает, что Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ (ст. 23 названного Закона). Например, Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 утверждено Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы.
--------------------------------
<29> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1; 2004. N 45. Ст. 4376.
В соответствии с п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что правовое регулирование охраны окружающей среды может осуществляться как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ. При этом федеральные законы имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ принимаются в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ). Другими словами, они не должны противоречить федеральным законам, поскольку в случае их противоречия действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
Субъекты Федерации в области охраны окружающей среды активно используют свои полномочия в соответствии со ст. ст. 73 и 76 Конституции РФ. Боголюбов С.А., во-первых, "отмечает опережающее правотворчество по вопросам совместного ведения, не урегулированным в федеральном законодательстве. Первая половина 90-х гг. была периодом разработки и принятия в субъектах РФ законов об экологической экспертизе из-за отсутствия аналогичного федерального закона. Ряд положений этих региональных актов получил свое подтверждение и развитие с учетом опыта в Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (с изм. и доп. от 15 апреля 1998 г., 22 августа, 21, 29 декабря 2004 г.). После его принятия субъекты РФ вынуждены были приводить свои законы в соответствие с ним, но ряд положений, не противоречащих указанному Федеральному закону, продолжает действовать и заслуживает внимания. Например, предписания Закона Республики Коми об организации и гласности государственной и общественной экологической экспертизы. Во второй половине 90-х гг. ввиду отсутствия нового Земельного кодекса РФ получили распространение региональные законы о земле, в которых отражались современные правовые формы охраны земель от загрязнения, засоления и иных негативных процессов, гражданско-правовые начала обращения с земельными участками, судебная защита земельных прав, правила осуществления земельных сервитутов, иные средства обеспечения стабильности землевладения. Принятие гл. 17 Гражданского кодекса Российской Федерации (части первая, вторая и третья) (с изм. и доп. от 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21 июля 2005 г.) (далее - ГК РФ) и нового Земельного кодекса РФ в 2001 г. позволило прекратить действие этих региональных законов о земле в соответствии с ч. 3 ст. 36 Конституции РФ <30>".
--------------------------------
<30> Боголюбов С.А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2003. N 2.
"Во-вторых, правотворчество на местах направляется на принятие законов и иных нормативных правовых актов в соответствии с федеральными законами и отведенной в них компетенцией субъектов РФ. Так, на основании Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) большинство субъектов РФ урегулировали добычу, охрану и использование общераспространенных полезных ископаемых - глины, песка, торфа, щебня. Во всех субъектах РФ на основании типового положения 80-х гг. и в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" разработаны и приняты региональные правила охоты, а в соответствии с Водным кодексом РФ 1995 г. - правила пользования маломерными судами и их учета. В них фиксировались природоохранные требования как общего характера, так и, в значительной мере исходя из предметов регулирования, местной специфики. Активно ведется правотворчество субъектов РФ по организации и обустройству парков, заказников, памятников природы регионального и местного значения в соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", предусматривающим возможности и порядок их создания и функционирования на федеральном, региональном и местном уровнях за счет федерального, регионального и местного бюджетов <31>".
--------------------------------
<31> Боголюбов С.А. Указ. соч.
Законодательство субъектов РФ содержит разнообразные нормы об экологических правах граждан. В большинстве случаев в них повторяются соответствующие нормы федерального законодательства. Однако встречаются также и новые положения, не присутствующие в федеральном законодательстве. Например, Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 г. (в ред. Закона РБ от 1 ноября 2000 г.), Закон Ханты-Мансийского автономного округа "Об охране окружающей природной среды и экологической защите населения автономного округа" от 10 февраля 1998 г., целями которых является обеспечение защиты конституционных прав населения автономного округа на благоприятную окружающую природную среду. Закон Рязанской области "Об охране окружающей природной среды на территории Рязанской области" от 12 января 1999 г. обеспечивает реализацию конституционных прав населения Рязанской области на благоприятную для здоровья среду обитания, экологическую безопасность, сохранение окружающей природной среды и природных ресурсов, биоразнообразия, ландшафтов как основы жизнедеятельности ныне живущих и последующих поколений (ст. 1).
2. Согласно комментируемой статье Закон об охране окружающей среды действует на всей территории Российской Федерации. Эта территория, согласно ст. 1 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (с изм. от 10 августа 1994 г., 29 ноября 1996 г., 19 июля 1997 г., 24, 31 июля 1998 г., 31 мая 1999 г., 5 августа, 7 ноября 2000 г., 24 марта, 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г., 7 марта 2005 г.) <32>, определяется как сухопутное, водное и воздушное пространство в пределах Государственной границы РФ. Следовательно, территорией Российской Федерации являются находящиеся в пределах их государственных границ суша, воды, недра, воздушное пространство над сушей и водами. Государственной границей РФ, согласно ст. 2 указанного Закона, является граница РСФСР, закрепленная действующими международными договорами и законодательными актами бывшего СССР (граница Российской Федерации).
--------------------------------
<32> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 17. Ст. 594; СЗ РФ. 1994. N 16. Ст. 1861; 1996. N 50. Ст. 5610; 1998. N 31. Ст. 3805; 1999. N 23. Ст. 2808; 2000. N 46. Ст. 4537; 2002. N 1. Ст. 2; N 52. Ст. 5134; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607; 2005. N 10. Ст. 763.
Сухопутная государственная территория включает в себя материковую часть государства и островов в пределах Государственной границы.
Водную территорию Российской Федерации составляют территориальные и внутренние морские воды, а также части пограничных рек и озер.
К территориальному морю Российской Федерации относятся прибрежные морские воды шириной 12 морских миль, отмеряемых по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива как на материке, так и на островах, принадлежащих России (см. ст. ст. 15 и 16 Водного кодекса РФ). Международными договорами Российской Федерации, а при их отсутствии - согласно общим принципам и нормам международного права ширина территориальных вод может быть установлена иной.
К внутренним морским водам относятся воды: портов РФ, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов; заливов бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили; заливов, бухт, губ, лиманов, морей и проливов с шириной входа в них не более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, перечень которых устанавливается Правительством РФ.
Территориальное море РФ - примыкающий к сухопутной территории или внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, определяемых от исходных линий - согласно Федеральному закону от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" (с изм. от 22 апреля, 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.) <33>. В названном Законе устанавливаются правила захода в морские порты иностранных судов, порядок захода иностранных военных кораблей и других некоммерческих государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях, в морские порты и т.д.
--------------------------------
<33> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833; 2003. N 17. Ст. 1556; N 27. Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 3607.
Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" определено, что недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя и дна водоемов. Они простираются до глубины, доступной для геологического изучения и освоения. К недрам относится пространство под сухопутной поверхностью и водной территорией, определенной Государственной границей РФ.
Под воздушным пространством согласно ч. 2 ст. 1 Воздушного кодекса РФ от 19 марта 1997 г. N 60-ФЗ (с изм. от 8 июля 1999 г., 22 августа, 2 ноября, 29 декабря 2004 г., 21 марта 2005 г.) понимается "воздушное пространство над территорией Российской Федерации, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем". Боковой границей воздушного пространства России является вертикальная поверхность, проходящая по сухопутной и водной государственной границе страны. Высотный предел, отделяющий воздушное пространство страны от космоса, не установлен. Основной источник международного космического права, Договор о принципах деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства, включая Луну и другие небесные тела, от 27 января 1967 г., не определил границу между национальным воздушным и космическим пространствами. Согласно международному обычаю и практике государств в области использования космического пространства данная граница находится в пределах 100 миль над уровнем океана, поскольку является самой низкой высотой над Землей, позволяющей свободное орбитальное вращение космического аппарата.
3. Комментируемый Закон действует также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в соответствии с нормами международного права и федеральными законами и направлен на обеспечение сохранения морской среды.
Континентальный шельф и исключительная экономическая зона не относятся к территории России. В соответствии с международной Конвенцией о континентальном шельфе 1958 г. и Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (с изм. от 10 февраля 1999 г., 8 августа 2001 г., 22 апреля, 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.) <34> континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящихся за границей территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склоны и подъемы. Приведенное определение шельфа относится и к островам РФ. Федеральный закон "О континентальном шельфе Российской Федерации" определяет пространственные пределы внутренней и внешней границ континентального шельфа.
--------------------------------
<34> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694; 1999. N 7. Ст. 879; 2001. N 33. Ст. 3429; 2003. N 17. Ст. 1557; N 27. Ст. 2700; N 46. Ст. 4444; 2004. N 35. Ст. 3607.
"Иными словами, континентальный шельф РФ - это примыкающие к территориальному морю до определенной глубины поверхности и недра морского дна. Сооружения и установки, возведенные в целях разведки или разработки естественных богатств континентального шельфа РФ, находятся под юрисдикцией России. Иностранные физические и юридические лица не имеют права проводить исследования, разведку и разработку естественных богатств и иные работы на континентальном шельфе, за исключением тех случаев, когда это предусмотрено соглашениями Российской Федерации с иностранным государством или специально разрешено компетентным органом власти России <35>".
--------------------------------
<35> Курс уголовного права. Общая часть. Том 1. Учение о преступлении / Под ред. доктора юридических наук, профессора Н.Ф. Кузнецовой; кандидата юридических наук, доцента И.М. Тяжковой. М., 2002.
Исключительная экономическая зона устанавливается в морских регионах, находящихся за пределами территориальных вод (территориального моря) Российской Федерации и прилегающих к ним, включая районы вокруг принадлежащих Российской Федерации островов. Российская граница исключительной экономической зоны находится на расстоянии 200 морских миль, отсчитываемых от тех же исходных линий, что и территориальные воды (территориальные моря) Российской Федерации. Разграничение особой экономической зоны между Россией и другими иностранными государствами, побережья которых противолежат с побережьем РФ, осуществляется с учетом законодательства РФ путем соглашения на основе международного права с целью достижения справедливого решения. Создание исключительных экономических зон осуществляется в соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. Российская Федерация в таких зонах имеет исключительное право на разведку, разработку и сохранение природных ресурсов (живых и неживых) в водах, покрывающих морское дно, морском дне и в его недрах, на управление такими ресурсами, а также на любые виды деятельности по экономической разработке зоны. В такой зоне могут создаваться искусственные острова, установки и сооружения, осуществляться научные исследования мер по защите и сохранению морской среды.
4. Положительным моментом комментируемого Закона необходимо признать то, что он более последователен в разграничении предметов правового регулирования законодательства об охране окружающей среды и природоресурсных отраслей, определяя сферы правового регулирования отношений, возникающих в области охраны окружающей среды и в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления (ч. ч. 4 и 5 комментируемой статьи). Соответственно, в его тексте незначительно число норм, определяющих порядок природопользования, поскольку отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду, регулируются международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются международными договорами Российской Федерации, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования.
6. В комментируемом Законе проводится разграничение с санитарным законодательством, что имеет под собой объективную основу. Согласно ч. 6 комментируемой статьи отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.
Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, регулирует Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (с изм. от 30 декабря 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) <36>.
--------------------------------
<36> СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
Согласно ст. 1 указанного Закона санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - это состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности.
Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством:
- профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения;
- контроля за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности;
- создания экономической заинтересованности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соблюдении законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- государственного санитарно-эпидемиологического нормирования;
- государственного санитарно-эпидемиологического надзора;
- сертификации продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека;
- лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека;
- государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию Российской Федерации отдельных видов продукции;
- проведения социально-гигиенического мониторинга;
- научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
- мер по своевременному информированию населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;
- мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни;
- мер по привлечению к ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Согласно ст. 41 Конституции РФ каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений. В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.
В целях реализации данного конституционного принципа и совершенствования правового регулирования в области охраны здоровья 22 июля 1993 г. были приняты Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан N 5487-1 (с изм. от 2 марта 1998 г., 20 декабря 1999 г., 2 декабря 2000 г., 10 января, 27 февраля, 30 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа, 1, 29 декабря 2004 г., 7 марта 2005 г.) <37>. Согласно ст. 3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан состоит из соответствующих положений Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ, указанных Основ, иных федеральных законов и федеральных нормативных правовых актов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Основы регулируют отношения граждан, органов государственной власти и органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Законы субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не должны ограничивать права граждан в области охраны здоровья, установленные Основами.
--------------------------------
<37> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1318; СЗ РФ. 2003. N 27. Ст. 2700; 2005. N 10. Ст. 763.
Статья 3. Основные принципы охраны окружающей среды
Комментарий к статье 3
Среди приемов юридической техники, призванных определить ориентиры правового регулирования тех или иных общественных отношений, несомненно, важное место занимают принципы права и законодательства. Процесс развития экологического законодательства России в настоящее время демонстрирует усиление роли принципов. Так, если в Земельном кодексе РСФСР и в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" выделялись цели и задачи (во втором случае - наряду с принципами), то в Земельном кодексе Российской Федерации от 25 октября 2001 г. <38> цели и задачи, а в комментируемом Законе задачи отсутствуют, но сформулированы принципы данных законодательных актов и соответствующего законодательства в целом. Таким образом, на фоне уменьшения числа доступных юридической технике приемов закрепления наиболее важных ориентиров правового регулирования в конкретной отрасли законодательства (цели, задачи, принципы) в действующем экологическом законодательстве России в известной степени повысилась значимость принципов <39>.
--------------------------------
<38> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.
<39> См.: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. N 9.
В комментируемой статье закреплены основные принципы охраны окружающей среды, которые представляют собой, как известно, основополагающие начала, положения, подходы к решению вопросов, к мероприятиям, содержанию, концепции, целям и задачам. Сформулированные в настоящем Законе нормы-принципы являются стержнем всей системы права в данной сфере. Они выражают сущность охраны окружающей среды, основу ее правового регулирования и осуществления. Данные принципы должны соблюдаться всеми субъектами, участвующими в отношениях по охране окружающей среды.
1. Приоритетным принципом в комментируемом Законе безусловно назван принцип соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду. "Право на благоприятную окружающую среду - это одно из основных, естественных прав человека, затрагивающих основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических, эстетических и иных условий его жизни. Оно является "своеобразным ядром права на благоприятную окружающую среду - его необходимой и постоянной, наиболее защищенной законом и наиболее успешно реализуемой частью. Объектом права на здоровую окружающую среду является такая природная среда (ее качество), состояние всех компонентов которой соответствует установленным санитарно-гигиеническим нормативам" <40>.
--------------------------------
<40> Васильева М.И. О значении оценок здоровья среды для развития законодательства и правоприменительной практики // http://www.ecopolicy.ru/articles/detail.php?ID=28.
Понятие "благоприятная" применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Благоприятная окружающая среда характеризуется также способностью удовлетворять эстетические и другие потребности человека к сохранению видового разнообразия. Кроме того, окружающая среда является благоприятной, если ее состояние соответствует установленным в природоохранном законодательстве критериям, стандартам и нормативам, касающимся ее чистоты (незагрязненности), ресурсоемкости (неистощимости), экологической устойчивости, видового разнообразия и эстетического богатства <41>. Российская Федерация как государство, осуществляя свои управленческие функции в области использования природных объектов, обязана согласовывать свою позицию с отдельным человеком и не причинять ущерб гражданам своей страны как настоящего, так и будущего поколений. Эта обязанность заложена в ст. 2 Конституции РФ, согласно которой государство обязано признавать, соблюдать и защищать право каждого гражданина, в том числе и природопользователя, на благоприятную окружающую среду. Государство должно жестко регулировать и контролировать природопользование, разработать научно обоснованные, предельно допустимые показатели изменения природной среды и следить за соблюдением их всеми природопользователями. В свою очередь, за неразработку их, бесконтрольность, нарушение природопользования государство обязано предусмотреть эффективные меры ответственности, а также и меры предупреждения этих нарушений. Право граждан на благоприятную окружающую природную среду обеспечивается проводимыми государством мерами по мониторингу окружающей среды, планированию мероприятий по ее охране, предотвращению экологически вредной деятельности и мерами по оздоровлению окружающей среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий, социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных, резервных и иных экологических фондов, организацией медицинского обслуживания населения, государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранного законодательства.
--------------------------------
<41> Такое понимание благоприятной экологической среды поддерживается большинством ведущих российских ученых. См., например: Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование. М.: Наука, 1999. С. 11 - 12; Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2003; Гейт Н.А. Излечит ли государство экологические язвы? // Национальные интересы. 2004. N 5.
2. Принцип обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека следует, скорее, воспринимать в качестве цели, к которой стремится Российское государство и все мировое сообщество, чем реально действующий. Реализация данного принципа будет осуществляться в случае реализации всех закрепленных в комментируемом Законе принципов, поэтому подробно на нем останавливаться не будем.
3. Следующим принципом охраны окружающей среды закреплен принцип научного обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Основные пути оптимального соотношения природы и общества заложены в концепции устойчивого развития, предложенной как в международных, так и в российских правовых актах. Государство обязано найти компромисс между естественным правом каждого человека на природопользование и на благоприятную окружающую среду, поскольку эти права находятся как бы в конфликте: любое природопользование (а тем более ненадлежащее) всегда нарушает право других, да и самого природопользователя на благоприятную окружающую среду. Концепция устойчивого развития строится на принципе экологизации хозяйственной деятельности, что предполагает возможность сохранения природоресурсного потенциала в целях удовлетворения общественных потребностей. Реализация рассматриваемого принципа возможна посредством, с одной стороны, запрета отдельных видов производства, а с другой - необходимостью внедрения новейших прогрессивных технологий и устройств (безотходных, малоотходных, замкнутого повторного водоснабжения, очистных сооружений, лесовосстановление, повышение плодородия почв).
Критериями наличия научного обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в планируемой хозяйственной или иной деятельности, исходя из данного принципа, могут служить не только научные утверждения, ссылки на позиции и труды авторитетных ученых, но главным образом положения законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.
4. Как видно из содержания следующего принципа, необходимыми условиями обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности признаются охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов.
Под охраной природных ресурсов понимается система правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий, а также на их воспроизводство. Приоритет охраны природных ресурсов основывается на их ограниченности в пространстве, невосполнимости, часто невозможности их восстановления при нерациональном использовании.
Принцип охраны природных ресурсов предусматривает использование природных ресурсов с соблюдением всех установленных экологическим законодательством норм охраны окружающей среды, неразрывность использования и охраны природных ресурсов. Использование и охрана природных ресурсов требуют должного законодательного урегулирования с учетом федеративного устройства России, а также организации и полномочий органов местного самоуправления. Представляется совершенно очевидной связь между обеспечением использования и охраны природных ресурсов и охраной окружающей среды (включая проблемы экологической безопасности). Поэтому важной проблемой является всестороннее развитие и строгое соблюдение законодательства об отдельных видах природных ресурсов, об экологической безопасности и т.д. При этом очень существенным является разделение государственного управления хозяйственным использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды.
Сущность понятия воспроизводства природных ресурсов можно раскрыть, например, через понятие воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения, сформулированное в ст. 1 Федерального закона "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения". Воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения - сохранение и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения посредством систематического проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных, противоэрозионных и иных мероприятий.
Что касается понятия рационального использования природных ресурсов и его соотношения с понятием охраны природных ресурсов, то на этот счет также существуют различные взгляды. В частности, В.В. Петров обосновал необходимость дифференцированного подхода при определении рационального использования и охраны природных ресурсов и природных объектов, рассматриваемых в качестве интегрированного объекта. Автор отмечал, что охрана природы и рациональное использование ее ресурсов не являются равнозначными категориями, а отражают зависимость двух форм взаимодействия человека и природы. В связи с этим указывалось, что следует говорить об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов, относя к охране соответствующий природный объект и, понимая под использованием природный ресурс, источник потребления человеком природы, поскольку нельзя охранять то, что предназначено для потребления, и здесь более подходящий термин - рациональное использование <42>.
--------------------------------
<42> См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М., 1995. С. 115.
В литературе данная позиция была подвергнута критике. Так, отмечая, что самостоятельный характер имеет лишь консервативная охрана, указывалось, что сущность рационального использования природного ресурса предполагает недопустимость отрицательного влияния на иные природные ресурсы и что в рамках использования природного ресурса осуществляется его охрана, которая не может быть выделена вне рамок природопользования <43>.
--------------------------------
<43> См.: Иконицкая И.А., Краснов Н.И. Земельное право и охрана природы // Советское государство и право. 1979. С. 57.
Рядом авторов был высказан иной подход в определении соотношения указанных понятий, которые, не отрицая тесных взаимосвязей между ними, тем не менее отмечали их самостоятельный характер. В частности, О.С. Колбасов возражал против нивелирования различий между рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, поскольку фактическое осуществление рационального природопользования скрывает в себе возможность противоречия интересам охраны природы <44>. Такую позицию разделяет А.И. Казанник, отмечая, что охрана природы и рациональное природопользование представляют собой различные виды практической деятельности человека <45>.
--------------------------------
<44> См.: Колбасов О.С. Экология: политика - право. М., 1976. С. 216.
<45> См.: Казанник А.И. Административно-правовая охрана природы бассейна озера Байкал. Ч. 1. Иркутск, 1977. С. 11 - 13.
На наш взгляд, под рациональным природопользованием понимается комплексное, экономически эффективное использование ресурсов с соблюдением норм природоохранного законодательства. Нерациональное природопользование приводит к загрязнению, истощению и деградации природных систем.
Современное российское законодательство в равной мере пользуется и понятиями "рациональное использование природных ресурсов", "охрана природных ресурсов" и более общим понятием "рациональное использование и охрана природных ресурсов". Мы разделяем мнения авторов о том, что понятия охраны природных ресурсов и обеспечения их рационального использования неразрывно связаны и дополняют друг друга. При этом необходимо отметить, что наряду с взглядом на соотношение рационального использования и охраны природных ресурсов как на взаимосвязанные явления, представляющие в конечном счете единую категорию экологического права, взгляд на охрану природных ресурсов как на самостоятельное явление остается не менее важным.
5. Следующим принципом охраны окружающей среды назван принцип ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях. Здесь, по-видимому, имеется в виду не юридическая ответственность за правонарушение (негативная правовая ответственность), а высказываемая в настоящее время в литературе правовая позитивная ответственность, которая определяется авторами как осознание долга, обязанность совершать действия, соответствующие природе общественного строя, высказываются различные точки зрения.
Отечественная правовая наука долгое время исходила из понимания юридической ответственности как следствия правонарушения. В шестидесятые годы был опубликован ряд работ, в которых обосновывалось понимание социальной ответственности как за прошлое, так и за будущее поведение. В связи с чем юридическая ответственность стала рассматриваться как ответственность за прошлые действия (негативная, ретроспективная ответственность) и как ответственность за будущие действия (позитивная, перспективная ответственность). Хотя авторы и говорили о том, что она едина, но выделение аспектов, видов, срезов ответственности невольно делило целостное явление на виды. Так, Р.Л. Хачатуров и Р.Г. Ягутян отмечают, что юридическую ответственность нельзя понимать только как следствие правонарушения и применения государственного принуждения. В процессе создания и функционирования цивилизованного общества и повышения роли человеческого фактора первостепенное значение приобретает ответственность за исполнение обязанности, поскольку она более важна для обеспечения общественного порядка, законности и правопорядка, чем ответственность за правонарушение. В этом смысле ответственность выступает как понимание человеком своего места и личного сознательного участия в делах общества <46>.
--------------------------------
<46> См.: Тугаринов Б.П. Личность и общество. М., 1965. С. 52.
В литературе даются определения понятия юридической ответственности, в которых объединяются позитивный и негативный аспекты ответственности. В.Г. Смирнов, анализируя проблемы уголовной ответственности, отмечал, что правовая ответственность не сводится к ответственности за нарушение охраняемых законом интересов: правовая ответственность наиболее рельефно проявляется в нарушении. Но она реально существует и при совершении дозволенных, а тем более прямо вытекающих из закона деяний. Ответственность - это не только восстановление ущерба, причиненного правонарушением <47>. По мнению Г.В. Мальцева, быть юридически ответственным гражданином - это значит:
--------------------------------
<47> См.: Смирнов В.Г. Функции советского уголовного права. Ленинград, 1965. С. 78.
- честно, добросовестно выполнять все, что предписано законом;
- быть способным к юридической оценке своих действий, в определенной законом форме отвечать за последствия своих поступков <48>.
--------------------------------
<48> См.: Мальцев Г.В. Социалистическое право и свобода личности. М., 1968. С. 31.
Д.А. Липинский отмечал, что, несмотря на расхождение взглядов ученых о количестве видов социальной ответственности, все они признают (как юристы, так и философы) юридическую ответственность видом социальной ответственности, а значит, юридической ответственности присущи признаки, которыми она характеризуется. Автор выделяет формы социальной ответственности, которые именует "добровольной" и "государственно-принудительной" <49>. Интересен взгляд на ответственность М.А. Краснова. Обладая определенным правовым статусом, субъект права, отмечает он, вступает в многообразные правовые отношения, и уже на данной стадии, т.е. при правомерном поведении, существует недифференцированная юридическая ответственность, независимо от ее осознания субъектом права. При входе лица за рамки правового предписания государство нейтрализует с помощью принуждения факты, нарушающие социальные отношения, юридическая ответственность вступает в свою вторую стадию, выражающую реальную негативную реакцию на правонарушение. При правомерном поведении юридическая ответственность не составляет особого вида, аспекта ответственности, а лишь представляет собой ее первую стадию и выражается на данной стадии в обязанности субъекта права соизмерять свое поведение с теми нормами, которые предписывают или запрещают те или иные поступки <50>.
--------------------------------
<49> См.: Липинский Д.А. Формы реализации юридической ответственности / Под ред. Р.Л. Хачатурова. Тольятти, 1999. С. 138.
<50> См.: Краснов М.А. Юридическая ответственность - целостное правовое явление // Советское государство и право. 1984. N 3. С. 74
Поскольку мы придерживаемся позиции тех авторов, которые ответственность связывают прежде всего с совершением незаконных действий и в качестве ее определяющего признака называют наказание, рассматриваемый принцип нам не совсем понятен. На наш взгляд, обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях является одной из основных обязанностей органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. И в случае нарушения названной обязанности виновные лица должны привлекаться к ответственности.
6. Закрепление комментируемым Законом принципа платности природопользования и возмещение вреда окружающей среде направлено на осуществление эффективного использования природных ресурсов, снижение их недооценки. Природоресурсное законодательство устанавливает для каждого вида природных ресурсов свои собственные формы платности. Так, например, формами платы за водопользование являются плата за право пользования водными объектами и плата, направляемая на восстановление и охрану водных объектов. За пользование лесными ресурсами плата взимается в двух основных формах - лесные подати и арендная плата. В отношении недр выделяются четыре формы платного природопользования: за право на поиски, разведку полезных ископаемых; за право на добычу полезных ископаемых; за право пользования недрами в других целях; на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Формы платы за использование земли - земельный налог и арендная плата.
Целью введения в систему природоресурсных платежей платы за загрязнение окружающей среды является совершенствование хозяйственного механизма природопользования. Плата выполняет функцию ресурсосбережения, включая в себя платежи за каждый ингредиент загрязнения, вид вредного воздействия, что ведет к оздоровлению окружающей среды и снижению природоемкости национального дохода. Данная плата взимается за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду:
- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
- загрязнение недр, почв;
- размещение отходов производства и потребления;
- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
7. Принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды.
Контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения исполнения установленных требований (норм, правил, нормативов) пользования природными ресурсами, проверки выполнения мероприятий по их охране органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами, а также гражданами. В своевременных условиях контроль за рациональным использованием природных ресурсов приобретает еще большее значение, чем раньше. Например, земельное законодательство в настоящее время предоставляет собственникам, землевладельцам, землепользователям, арендаторам широкие права по самостоятельному хозяйствованию на земле. Однако такая деятельность не должна, как указано в ст. 36 Конституции РФ, наносить ущерб окружающей природной среде и нарушать права и законные интересы иных лиц. Углубление земельной реформы и формирование новых земельных отношений, основанных на введении частной собственности на землю, при сохраняющемся потребительском отношении к ее использованию вызывает необходимость усиления контроля за использованием и охраной земель.
В комментируемом Законе дается понятие принципа независимости и говорится о независимости контроля в области охраны окружающей среды. Залогом эффективности контроля в области охраны окружающей среды здесь должна являться независимость инспекторов контролирующих органов в области охраны окружающей среды при исполнении ими должностных обязанностей в пределах своих полномочий, иными словами, никто не вправе вмешиваться в работу инспекторов, выполняемую в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей среды. Оказываемое в любых формах давление на инспектора должно признаваться действием противоправным и преследоваться по закону.
8. Принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности необходимо рассматривать совместно с принципами обязательности оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, поскольку они являются взаимосвязанными.
"Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности означает, что Закон рассматривает всякую планируемую деятельность как потенциально опасную. Следовательно, обязанность доказать экологическую безопасность возлагается на лицо, заинтересованное в реализации своих планов. Такого рода обязанности хозяйствующих субъектов - по проведению оценки воздействия, представлению материалов на государственную экологическую экспертизу - уже давно закреплены в законодательстве. С введением же данного принципа получает логическую завершенность важнейший сегмент экологического законодательства: обосновываются и одновременно наилучшим образом объясняются все те экологические требования, которые предъявляются к стадии размещения объектов, планирования, обоснования хозяйственной деятельности и которые порой вызывают критику с точки зрения их многочисленности либо затратности <51>".
--------------------------------
<51> Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 14 - 15.
По мнению Бринчука М.М., принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую среду. С учетом этой презумпции стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных, нужно определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства <52>.
--------------------------------
<52> Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды). М.: Юристъ, 1998.
Оценка воздействия планируемой деятельности на окружающую среду (ОВОС) является для России новой правовой мерой ее охраны, которая стала проводиться с начала 90-х гг. XX в. Если в ранее действовавшем Законе "Об охране окружающей природной среды" 1991 г. нет даже упоминания о необходимости проведения ОВОС при планировании новой хозяйственной деятельности, то в комментируемом Законе обязательность ее проведения закреплена в качестве основополагающего принципа, также этому посвящена специальная ст. 32, в соответствии с которой ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Она проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.
Таким образом, деятельность по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления, т.е. оценка воздействия на окружающую среду, признается действующим законом обязательной.
Специалистами отмечается неоднократное воспроизведение некоторых принципов экологического законодательства в комментируемой статье, что является совсем не позитивной тенденцией. Так, Федеральным законом "Об экологической экспертизе" введен четкий принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы. Однако, несмотря на это, впоследствии комментируемый Закон также обращается к принципу обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан. Федеральный закон "Об охране озера Байкал" так же еще раз закрепляет принцип обязательности государственной экологической экспертизы. Очевидно, что расхождения в формулировках принципиальных изменений не вносят и внести не могут, поскольку специальным актом, реализующим данный принцип, является все же Федеральный закон "Об экологической экспертизе". Сказанное в полной мере может быть отнесено также к сопоставлению Федеральных законов "Об экологической экспертизе" и "Об охране окружающей среды" в части принципа презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности <53>.
--------------------------------
<53> См.: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. N 9.
Специалисты в области экологического права не раз признавали не совсем правильной тенденцией любое утверждение включать в перечень принципов права и законодательства. Например, В.В. Петров подчеркивал, что выраженные в ст. 3 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" принципы "пронизывают все его последующее содержание" <54>. И.Ф. Панкратов относительно тех же принципов заметил, что их нельзя считать только декларациями, призывами, пожеланиями; они представляют собой требования, на которых основано регулирование охраны окружающей природной среды <55>.
--------------------------------
<54> Петров В.В. Экологическое право России: Учебник. М., 1995. С. 163.
<55> См.: О законодательном обеспечении экологической безопасности // Государство и право. 1995. N 2. С. 116.
Что касается комментируемой статьи, то, по мнению Игнатьевой И.А., не являются принципами в классическом и единственном их понимании такие положения, как "соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды", "организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры", "обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц". Эти положения автор рассматривает больше в качестве целей, задач законодательства либо в качестве "простых" норм права, устанавливающих правила поведения субъектов <56>. Васильева М.А. также отмечает, что такие принципы, как учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности; приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов; допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц; обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности; организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры, связаны больше не с правовой, а с иными формами охраны окружающей среды <57>.
--------------------------------
<56> См.: Игнатьева И.А. Принципы экологического законодательства // Государство и право. 2003. N 9.
<57> См.: Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 13 - 14.
Поскольку принципы - это фундаментальные идеи, следует согласиться со специалистами, что в процессе законотворческой работы необходимо более взвешенно подходить к вопросу о необходимости тех или иных принципов, об их связи с принципами, закрепленными в иных актах экологического законодательства, об их нормативном содержании.
9. Учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности закреплен в комментируемом Законе в качестве одного из принципов охраны окружающей среды, поскольку Российская Федерация является федеративным государством, в состав которого входят 89 субъектов, неоднородных с точки зрения природно-географических особенностей, демографических, экологических, экономических и других признаков, наличия на их территориях природных ресурсов и объектов негативного воздействия на окружающую среду. Исходя из этого, при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности необходимо учитывать региональные особенности.
10. Приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов вытекает из содержания целого ряда норм экологического законодательства. Их охрана осуществляется путем установления либо ограничений, либо запрета на их изъятие. Например, не допускается изъятие или иное прекращение прав на земли особо охраняемых природных территорий для нужд, противоречащих их целевому назначению (п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ), и др.
В нашей стране достаточно долго экологические проблемы не считались такими острыми, как в других странах. Однако к началу экономических реформ, как отмечается в Концепции перехода к устойчивому развитию, российская экономика оказалась структурно деформированной и неэффективной. Ее негативное воздействие на окружающую среду (в расчете на единицу производимого продукта) существенно выше, чем в технологически передовых странах. Значительная часть основных производственных фондов России не отвечает современным экологическим требованиям, а 16 процентов ее территории, где проживает больше половины населения, характеризуются как экологически неблагополучные.
Основной экологической задачей, стоящей перед нашим государством, является постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. В свою очередь, достичь этого можно только при участии всего российского общества. Именно в целях привлечения общества к решению экологических проблем комментируемый Закон закрепляет обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц. При этом в создании условий, обеспечивающих заинтересованность граждан, юридических лиц и социальных групп в решении экологических проблем, ведущая роль, безусловно, отводится государству, которое должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других сферах общественной деятельности.
12. Принцип обеспечения интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности, заключается в том, что осуществляемая и планируемая деятельность способна оказывать различное воздействие на природу, в связи с чем необходимо индивидуально подходить к установлению требований для ее осуществления. В частности, необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе. Деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ, и лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься. Деятельности, способной нанести ущерб природе, должна предшествовать оценка ее возможных последствий, и исследования о воздействии проектов в целях развития на природу следует проводить достаточно заблаговременно, и если принято решение о проведении такой деятельности, она должна осуществляться на плановой основе и вестись таким образом, чтобы до минимума сократить ее возможные вредные последствия.
13. Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека. При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей среды, государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане РФ обязаны постоянно повышать уровень своих знаний о природе, экологическую культуру, содействовать экологическому воспитанию подрастающего поколения, в связи с чем, по-видимому, организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры закреплены в комментируемой статье в качестве принципа.
Согласно Экологической доктрине РФ, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р, низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны относится к числу основных факторов деградации природной среды Российской Федерации. Реализации цели повышения экологической культуры общества должна способствовать система всеобщего, комплексного и непрерывного экологического воспитания и образования, охватывающая весь процесс дошкольного и школьного воспитания и образования. В работе по организации и созданию необходимых условий для экологического образования населения должны быть объединены и скоординированы усилия органов государственной власти, природоохранных, образовательных и общественных организаций и многих других объединений. Только таким путем, наряду с соответствующим нормативно-правовым обеспечением, можно побудить различные социальные группы к приобретению экологических знаний.
Структура нормативно-правовой базы должна обеспечивать права и обязанности граждан, определять систему управления и регулирования, финансирования, а также порядок осуществления и ответственность участников процесса экологического образования на основе единой государственной политики.
Кроме того, одним из важнейших условий эффективности экологического образования является разумное сочетание теоретического обучения с реальной практической деятельностью, связанной с изучением окружающей природной среды и оценкой его экологического состояния.
14. Обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.
Для стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды комментируемым Законом предусмотрена система специальных инструментов, призванных изменить психологию хозяйствующих субъектов и способствовать экологическому воспитанию последних. Она включает в себя, в частности, государственную поддержку в форме налоговых или иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов и др.
15. Комментируемая статья также закрепляет и такой важный принцип охраны окружающей среды, как принцип сохранения биологического разнообразия. Совокупность всех видов живых организмов: от млекопитающих до микроскопических вирусов и микробов, от насекомых до цветов и деревьев, от рыб, птиц и обезьян до человека - все это составляет биологическое разнообразие планеты, которое ученые определяют одним словом - биота. Термин "биоразнообразие" обозначает богатство видов, обитающих на определенной территории в определенный период времени. Установлено, что при всем необъятном многообразии все биологические виды и все экосистемы взаимосвязаны. Начиная от молекулы ДНК и кончая региональными экосистемами и планетарной биосферой в целом. Все, чем живет наша планета и что определяет деятельность человека, зависит от биологического разнообразия. Именно оно определяет основные экологические функции, такие, например, как предохранение почвы от разрушения, именно оно предоставляет человеку практически все исходное сырье для производства пищи, одежды, лекарств, строительных и иных материалов и т.д.
Важность закрепленного принципа объясняется тем, что хотя случаи вымирания отдельных видов имели место и раньше (в том числе и в доисторические времена), но никогда прежде не регистрировались такие значительные потери их, такие широкомасштабные и необратимые процессы изменения экосистем и климатических условий, как в наше время. Потребности населения в продовольствии, жилье, транспорте постоянно возрастают. Это ведет к сокращению естественных экосистем, они дробятся, преобразуются, даже исчезают. Промышленные и бытовые отходы, минеральные удобрения отравляют природу, что приводит к гибели многих видов животных, птиц, рыб, растений.
Хозяйственная деятельность человека, в сущности, является главной причиной исчезновения многих видов биоты. Особенно это связано с загрязнением окружающей среды. По мнению многих ученых-биологов, в ближайшие два-три десятилетия под угрозой исчезновения окажется каждый четвертый представитель биоты - будь то фауна или флора.
Таким образом, уменьшение биоразнообразия, т.е. сокращение числа видов, образующих фрагменты экологической сети, есть одно из проявлений деградации природной среды, в связи с этим необходимо прилагать больше усилий, чтобы сохранить биологическое разнообразие и оставшиеся зоны дикой природы.
16. Принцип запрещения хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.
Деятельность, способная оказывать вредное воздействие на природу, должна контролироваться, и следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы. Однако во всех случаях должна запрещаться деятельность, способная нанести непоправимый ущерб природе.
Именно данный принцип послужил одним из основных правовых оснований для обращения в 2004 г. 8 общественных экологических организаций в суд с требованиями о прекращении деятельности по комплексной разработке нефтяных месторождений в Охотском море, создающей угрозу нарушения среды обитания, сокращения численности и полного исчезновения объектов животного мира, занесенных в Красные книги МСОП, РФ, Сахалинской области. Экологи требовали прекратить: проведение дноуглубительных работ в период миграции и нагула серых китов в зоне их основного пастбища; сбросы производственных и бытовых отходов в воды Охотского моря; строительство берегового трубопровода траншейным способом через нерестовые реки на всем протяжении его трассы.
17. Принцип соблюдения права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством, является одним из основных гарантов. Нормы о праве на получение экологической информации содержатся во многих действующих российских законах. Так, в Конституции РФ (ч. 2 ст. 24) говорится об обязанности органов государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Некоторые комментаторы считают, что это положение относится лишь к тем случаям, когда на гражданина где-то собрана информация о его частной жизни и он желает с ней ознакомиться. Думается, сфера действия данной нормы гораздо шире. Например, если возле дома гражданина на огороженной высоким забором стройплощадке начали возводить какой-то объект, то он вправе требовать информации об этом объекте именно на основании ч. 2 ст. 24 Конституции РФ. Данное положение корреспондируется и с ч. 4 ст. 29 Конституции РФ, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него информацию (в том числе и экологическую).
Часть 3 ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность в соответствии с федеральным законом. Ответственность - уголовная, гражданско-правовая, административная - предусмотрена в этих случаях Уголовным, Гражданским кодексами РФ, а также Кодексом РФ об административных правонарушениях.
В Федеральном законе от 20 февраля 1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" (с изм. от 10 января 2003 г.) <58> среди основных направлений государственной политики в сфере информатизации названо создание условий для качественного и эффективного информационного обеспечения граждан на основе государственных информационных ресурсов. Здесь имеется в виду любое обеспечение такого рода; поэтому логично утверждать, что это положение Закона относится и к экологическому информационному обеспечению. В ст. 10 указанного Закона, дифференцирующей информационные ресурсы по категориям доступа, прямо запрещено ограничивать доступ к законодательным и другим нормативным актам, устанавливающим права, свободы и обязанности граждан, к документам, содержащим экологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, безопасности граждан и населения в целом. Статья 12 названного Закона гарантирует равные права на доступ к информационным ресурсам государства, причем граждане не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Такой доступ, утверждается в данной статье, является основой осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления, а также за состоянием экологии и других сфер общественной жизни. В ст. 13 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" содержится предписание этим органам осуществлять массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод, обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Наконец, ст. 24 ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации" гарантирует защиту прав на доступ к информации. Отказ в нем либо предоставление заведомо недостоверных данных могут быть обжалованы в судебном порядке. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе, имеют право на возмещение понесенного им ущерба. А руководители и другие служащие, виновные в незаконном ограничении доступа, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях.
--------------------------------
<58> СЗ РФ. 1995. N 8. Ст. 609; 2003. N 2. Ст. 167.
Информирование населения о состоянии окружающей среды должно осуществляться посредством публикации в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти, в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также посредством проведения общественных обсуждений (опросов, слушаний, референдумов и т.п.).
18. Следующим принципом природопользования в комментируемой статье закреплен принцип ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды.
В настоящее время в период формирования правового государства в Российской Федерации как никогда велика роль одного из основополагающих институтов права - юридической ответственности за совершенное правонарушение. Юридическая ответственность представляет собой обязанность правонарушителя, совершившего нарушения экологического законодательства, претерпевать соответствующие лишения и неблагоприятные последствия личного, имущественного характера, которые содержатся в нормах права и применяются в определенной процессуальной форме.
Субъектами юридической ответственности являются правонарушители. Но государство предъявляет различные требования к ним. Так, субъектом такого вида юридической ответственности, как уголовная, может быть лицо, достигшее 14 лет. Возраст наступления административной ответственности составляет 16 лет. Субъектами административной ответственности как одного из видов юридической ответственности могут быть не только граждане, достигшие 14-летнего возраста и вменяемые, но и юридические лица. По законодательству Российской Федерации субъектами преступлений могут быть только физические лица.
Различны меры ответственности, применяемые за то или иное правонарушение. Если уголовное право предусматривает такую меру наказания, как лишение свободы на очень длительный срок или даже пожизненно, то по административному законодательству человек может быть лишен свободы на срок, как правило, не более 15 суток.
Комментируемый Закон устанавливает следующие виды юридической ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды:
- имущественная;
- дисциплинарная;
- административная;
- уголовная.
19. Принцип участия граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды является проявлением демократизации российского права окружающей среды и средством реализации права граждан на благоприятную окружающую среду. Право граждан на доступ к информации и участие в принятии решений в основе своей является конституционным правом и закреплено в Конституции Российской Федерации (ст. ст. 3, 29, 31, 32, 33). Осуществление этих прав предполагает возможность каждого участвовать в решении вопросов государственного управления, которые его затрагивают. Для этого любой человек должен иметь возможность получить исчерпывающую информацию по интересующим вопросам. Государство, претендующее на статус правового, обязано обеспечить эти важнейшие условия.
"Участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений представляет собой их участие в подготовке и принятии экологически значимых решений. Экологически значимые решения - это правовые акты (нормативного и ненормативного характера) органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов, комплексов, систем либо окружающей природной среды в целом" <59>.
--------------------------------
<59> Васильева М.И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование. М.: Наука, 1999. С. 35.
Как правило, для всех сфер существует общая законодательная основа, а также отраслевые акты, относящиеся именно к данной сфере деятельности. Однако система права на участие общественности в принятии экологически значимых решений на практике в России еще не сложилась, то есть нет единого документа, раскрывающего это право <60>, и нет кодификации норм, относящихся к нему.
--------------------------------
<60> Первым нормативным актом, прямо направленным на участие общественности, является Орхусская конвенция "О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды", принятая 25.06.1998. Она открыта к подписанию, но еще не ратифицирована в России.
Современное законодательство Российской Федерации декларирует возможности участия граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды в следующих формах:
- участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, в том числе в рассмотрении государственными органами вопросов, связанных с использованием и охраной природных ресурсов;
- обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, в том числе и по вопросам, касающимся окружающей среды;
- участвовать в публичных слушаниях по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений;
- принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях;
- выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке;
- оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;
- обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, и получать своевременные и обоснованные ответы и др.
Наиболее распространенными вариантами экологически значимых решений Васильева М.И. признает определение мест нового строительства, предоставление земельных участков, утверждение технико-экономических обоснований и проектов, принятие генеральных планов городов и др. <61>. Например, согласно п. 3 ст. 31 ЗК РФ органы местного самоуправления обязаны информировать население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов. При предоставлении земельных участков в местах проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов и этнических групп для целей, не связанных с их традиционной деятельностью и традиционными промыслами, могут быть проведены сход, референдум граждан по поводу изъятия (выкупа) земельных участков. Согласно п. 4 ст. 31 ЗК РФ орган местного самоуправления информирует собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в связи с возможным изъятием их земельных участков. Согласно п. 1 ст. 28 Градостроительного кодекса РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства публичные слушания по проектам генеральных планов, в том числе по внесению в них изменений, с участием жителей поселений, городских округов проводятся в обязательном порядке и др.
--------------------------------
<61> См.: Васильева М.И. Указ. соч.
"Гражданская активность населения является мощным стимулом к соблюдению законодательства и установлению в обществе режима экологической законности. Несмотря на постоянные экономические трудности, все же прослеживается тенденция к экологизации общественного сознания. Происходит также определенное правоосознание - понимание населением ценности своих конституционных прав на экологически безопасные условия жизни. На современном этапе наиболее продуктивными обещают быть такие формы общественной активности, как гражданское участие, привлечение населения, общественных объединений и отдельных граждан к решению вопросов, имеющих экологическое значение. Опыт показал несомненную полезность общественного мнения: при активности граждан и неправительственных организаций были предотвращены либо скорректированы многие экологически необоснованные и даже ущербные проекты. С методологических же позиций значение общественного участия состоит в том, что оно способствует нашему продвижению к правовому государству. По степени реальности общественного участия можно судить о демократичности государства, а наличие развитых публичных институтов, влиятельного негосударственного сектора есть важнейшая составляющая гражданского общества. Эколого-ориентированная часть населения получила широкие возможности для выражения и распространения своих взглядов именно в условиях демократизации общественной жизни, становления правового государства и гражданского общества <62>".
--------------------------------
<62> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 314.
Примером формы участия граждан в принятии экологически значимых решений может служить проводившийся под эгидой Гринпис сбор подписей, необходимых для проведения референдума по вопросу о недопустимости ввоза в страну ядерных отходов и воссоздании Госкомэкологии РФ. На референдум планировалось вынести следующие вопросы.
Вы за запрет ввоза из других государств на территорию России радиоактивных отходов на хранение, захоронение и переработку?
Вы за то, чтобы в России был федеральный государственный орган по охране окружающей среды, отдельный как от органов по использованию, так и от органов по управлению природными ресурсами?
Вы за то, чтобы в России была юридически самостоятельная государственная лесная служба?
По Закону, чтобы вынести вопрос на референдум, достаточно двух миллионов подписей. Известно, что Центральная избирательная комиссия РФ вынесла постановление об отказе в назначении референдума Российской Федерации на основании того, что число действительных подписей не соответствует требуемому Федеральным конституционным законом.
20. Современное состояние окружающей среды характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Применительно к Российской Федерации, примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной <63>.
--------------------------------
<63> См.: Миронов О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2002. С. 8.
По своему характеру воздействия на общество и по своим последствиям для него проблема охраны окружающей среды - это проблема комплексная, и как комплексная проблема она требует комплексного подхода к своему решению, требует использования всех знаний, накопленных человечеством, и всех средств, имеющихся в его распоряжении. Сейчас уже стало очевидным главное: от того, каким образом и для каких целей будет использоваться тот или иной природный ресурс, зависит качество окружающей среды на местном, региональном и даже национальном уровне, зависит решение или возникновение многих социальных проблем, благосостояние населения на значительных территориях <64>.
--------------------------------
<64> См.: Галятин М.Ю. США: правовое регулирование использования земель. М., 1991. С. 194 - 195.
Поиск путей объединения усилий государств и народов для успешного решения проблемы охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов должен осуществляться на базе и в строгом соответствии с общепризнанным международно-правовым принципом сотрудничества, который в международном экологическом праве означает юридическую обязанность государств, независимо от их общественного и государственного строя, сотрудничать друг с другом по вопросам поддержания мира и международной (в том числе экологической) безопасности, а также способствовать совершенствованию международного экологического правопорядка.
Принцип международного сотрудничества в настоящее время является одним из основополагающих в международно-правовом регулировании охраны окружающей среды. На нем основываются практически все действующие и разрабатываемые в данной области международно-правовые акты. Принцип международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды также является основополагающим в нашем законодательстве.
Международное сотрудничество развивается в рамках международных организаций, многосторонних конвенций и соглашений, а также двусторонних договоров и соглашений со странами СНГ, ближнего и дальнего зарубежья. В 2003 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием. Подготовлен и подписан ряд межправительственных и межведомственных соглашений в области природопользования и охраны окружающей среды со странами СНГ и дальнего зарубежья, в том числе: Рамочная конвенция по защите морской среды Каспийского моря; Межправительственное соглашение с КНР о сотрудничестве в области изучения и освоения Мирового океана. Сотрудничество с Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП) осуществлялось в рамках проектов третьей фазы программы Глобального экологического фонда по следующим ключевым направлениям: стойкие органические загрязняющие вещества (СОЗ), деградация земель, биоразнообразие и биобезопасность, международные воды.
На встрече министров окружающей среды стран "восьмерки" (25 - 27 апреля 2003 г., Париж, Франция) принято совместное коммюнике по ряду вопросов: о практических мерах, направленных на решение проблем Африки; об обеспечении безопасности судоходства; об усилении взаимодействия в рамках глобальных и региональных природоохранных конвенций и соглашений. На саммите стран "восьмерки" (31 мая - 3 июня 2003 г., Эвиан, Франция) разработаны и приняты План действий по воде, нацеленный на комплексное управление и эффективное использование водных ресурсов; План действий по науке и технологиям в целях устойчивого развития, направленный на сохранение биоразнообразия и устойчивое управление лесами. Сотрудничество по линии Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) осуществлялось в рамках процесса "Окружающая среда для Европы". На Общеевропейской конференции министров окружающей среды "Окружающая среда для Европы" (20, 23 мая 2003 г., Киев, Украина) приняты Министерская декларация, рамочный документ по Экологической стратегии для стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии, а также базовые элементы стратегии образования в целях устойчивого развития <65>.
--------------------------------
<65> Международное сотрудничество / http://www.mnr.gov.ru/part/?act=print&id=90&pid=217.
Сотрудничество по линии Европейской экономической комиссии ООН (ЕЭК ООН) осуществлялось в рамках процесса "Окружающая среда для Европы". На Общеевропейской конференции министров окружающей среды "Окружающая среда для Европы" (20, 23 мая 2003 г., Киев, Украина) приняты Министерская Декларация, рамочный документ по Экологической стратегии для стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии, а также базовые элементы стратегии образования в целях устойчивого развития.
Приведенный перечень принципов не является ни исчерпывающим, ни полным. Процесс формирования принципов экологического права продолжается параллельно с совершенствованием и дальнейшим развитием российского экологического законодательства. Доказательством этого может служить увеличение числа отраслевых принципов российского законодательства с шести (по ранее действовавшему Закону "Об охране окружающей природной среды" 1991 г.) до двадцати трех (по комментируемому Закону).
Статья 4. Объекты охраны окружающей среды
Комментарий к статье 4
1. Компонентами окружающей природной среды являются природные объекты, находящиеся в состоянии естественной взаимосвязи, - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Природный объект - это условная правовая категория, использование которой дает возможность с позиций права индивидуализировать определенную часть природной среды, с тем чтобы признать ее в качестве предмета правового регулирования. Поэтому объектом природы право может признавать землю, атмосферный воздух, недра, реку, озеро, участок леса, животное и т.п. Природный объект - это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства (ст. 1 комментируемого Закона.).
В научных кругах отмечается, что вопрос о соотношении таких категорий, как земля, недра и почвы, относится к числу дискуссионных (см. комментарий к ст. 1 Закона).
Земля в качестве природного объекта подлежит охране, являясь составной частью природы. Как природный ресурс, она выполняет две важнейшие функции: выступает как средство производства в сельском и лесном хозяйстве и как пространственно-территориальный базис - место размещения зданий, строений и сооружений. Земля понимается как "твердь земная", поверхность, почвенный покров. В сельском хозяйстве он является основным и незаменимым средством производства, поэтому здесь плодородие почв выступает как первостепенный объект охраны. Остальные земли являются пространственным операционным базисом для размещения объектов промышленности, транспорта, населенных пунктов. Плодородие здесь не имеет значения. Охрана таких земель заключается в борьбе с засорением, захламлением, заражением, нерациональным использованием. Понятие и состав земель даются в Земельном кодексе РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 29 июня, 3 октября, 21, 29 декабря 2004 г., 7 марта, 21, 22 июля 2005 г.).
В преамбуле Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 2 января 2000 г., 14 мая, 8 августа 2001 г., 29 мая 2002 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.) <66> юридическое понятие "недра" представляет собой часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водостоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.
--------------------------------
<66> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 16. Ст. 834; СЗ РФ. 1995. N 10. Ст. 823; 1999. N 7. Ст. 879; 2000. N 2. Ст. 141; 2001. N 33. Ст. 3429; 2002. N 22. Ст. 2026; 2003. N 23. Ст. 2174; 2004. N 27. Ст. 2711.
Недра в границах территории России, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении России и субъектов РФ. Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.
Почва - один из важнейших природных ресурсов, основным свойством которой является плодородие.
Вода - это химическое соединение водорода и кислорода, существующая в жидком, твердом и газообразном состояниях. Воды - это вся вода, находящаяся в водных объектах. Понятие "водный объект" дано в ст. 1 Водного кодекса РФ (далее - ВК РФ), под которым понимается сосредоточение вод на поверхности суши в формах ее рельефа либо в недрах, имеющее границы, объем и черты водного режима.
Согласно ВК РФ поверхностные воды - воды, постоянно или временно находящиеся в поверхностных водных объектах; подземные воды - воды, в том числе минеральные, находящиеся в подземных водных объектах (ст. 1 ВК РФ). Воды, с одной стороны, играют климаторегулирующую роль, а с другой - это экономический природный ресурс.
Точного юридического определения понятия "лес" в лесном законодательстве нет. Однако в преамбуле к Лесному кодексу РФ (далее - ЛК РФ) говорится, что регулирование лесных отношений осуществляется с учетом представлений о лесе как о совокупности лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. Как объект природы леса - это крупные, большие древесные сообщества с соединенными кронами деревьев. Леса - важный экономический ресурс. Леса также выполняют климаторегулирующую роль, вырабатывают кислород, их называют "легкими планеты". Небольшие группы деревьев, одиночные деревья, лесополосы к лесам не относятся, хотя также выполняют защитную роль (от ветровой и водной эрозии).
Статья 7 ЛК РФ предусматривает, что все леса, за исключением лесов, расположенных на землях обороны и землях населенных пунктов (поселений), а также земли лесного фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли), образуют лесной фонд. Не все леса, которые произрастают в нашей стране, включаются в состав лесного фонда, а лишь часть их. В лесном законодательстве используется также термин "леса, не входящие в лесной фонд". Леса, расположенные на землях обороны, и городские леса на землях городских поселений в лесной фонд не включаются (ст. 10 ЛК РФ).
К древесно-кустарниковой растительности относится растительность, произрастающая на землях сельскохозяйственного назначения, в том числе землях, предоставленных для садоводства и личного подсобного хозяйства; землях транспорта (на полосах отводов железнодорожных магистралей и автомобильных дорог); землях населенных пунктов (поселений), в том числе предоставленных для дачного, жилищного и иного строительства (за исключением городских лесов); землях водного фонда (на полосах отвода каналов); землях иных категорий (ст. 11 ЛК РФ). Древесно-кустарниковая растительность не включается в лесной фонд и в леса, не входящие в лесной фонд. К ней относятся, например, плодовые растения, лечебные травы, водоросли, иная водная растительность, ягоды, грибы и другие дары леса, степные ковыли, кактусы, лесополосы.
Наконец, объектами, подлежащими охране, закон признает животные и другие организмы и их генетический фонд. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" (с изм. от 11 ноября 2003 г., 2 ноября, 29 декабря 2004 г.) <67> определяет животный мир как совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны РФ. Объект животного мира - это организм животного происхождения (дикое животное) или их популяция.
--------------------------------
<67> Собрание законодательства Российской Федерации от 24 апреля 1995 г. N 17. Ст. 1462; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 25.
Разновидностью животного мира являются микроорганизмы. Это тоже природный объект, подлежащий охране. Помимо болезнетворных (от них надо охранять природные объекты, животных, человека), есть микроорганизмы, которые помогают лечить почву, деревья, животных и человека (например, производимые из обычной плесени).
Одним из природных объектов, нуждающихся в защите и охране, в том числе правовой, является генетический фонд. Это понятие применимо к совокупностям (видам, подвидам) растительного и животного мира. Генетические ресурсы животного мира определяются ФЗ "О животном мире" как часть биологических ресурсов, включающая генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности. Деградация природной среды может приводить и приводит к необратимым изменениям не только растений, животных, но и человека, к появлению мутантов, т.е. особей с несвойственными генетическими признаками.
Атмосферный воздух является неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и животных. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (с изм. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) определяет атмосферный воздух как жизненно важный компонент окружающей природной среды, представляющий собой естественную смесь газов атмосферы, находящуюся за пределами жилых, производственных и иных помещений.
В атмосфере (атмосферном воздухе) особо выделяется такой компонент, как озоновый слой, защищающий Землю от прямых солнечных излучений. Определение понятия "озоновый слой Земли" дает Венская конвенция об охране озонового слоя, которая была подписана 22 марта 1985 г. В соответствии со ст. 1 названной Конвенции озоновый слой представляет собой слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты. "Утоньшение" этого слоя, происходящее в последние годы (так называемые озоновые дыры), может привести планету к необратимым катастрофическим последствиям.
Надо сказать, что антропогенные воздействия, связанные с влиянием деятельности человека на погоду, климат и в более широкой постановке на окружающую природную среду, в ряде случаев становятся сейчас сопоставимыми с планетарными масштабами естественных природных процессов. Идет постепенное загрязнение Мирового океана, нарушается естественный влагооборот, происходят, хотя пока и незначительные, изменения в составе атмосферы и т.п. Все это дает основание говорить о том, что космическое пространство постепенно становится своеобразной частью среды обитания и деятельности человека, происходит расширение содержания понятия "окружающая природная среда" с включением в это понятие околоземного космического пространства, которое в целом представляет собой весьма динамичную и нестабильную систему, которая под влиянием внешних воздействий может переходить в неустойчивое состояние. Таким образом, сейчас идет процесс экологизации космоса, под которым понимается "расширение сферы обитания человека, его взаимодействия с природой до космических масштабов, выход сферы взаимодействия общества и природы за пределы планеты, процесс освоения, "социализации" Вселенной". С другой стороны, сама космическая техника способна также вызывать определенные возмущения в окружающей космической среде. Это происходит за счет поступления продуктов сгорания ракетного топлива в атмосферу при запусках космических аппаратов, за счет выбросов различных газообразных, жидких и твердых веществ с космических аппаратов при их функционировании на орбитах и при перемещении в космическом пространстве и т.д. Имеющиеся данные показывают, что в настоящее время суммарное воздействие на атмосферу, связанное с космической деятельностью человека, значительно меньше влияния, обусловленного его хозяйственной деятельностью на Земле, однако чрезвычайно актуальной задачей остается обеспечение охраны околоземного космического пространства от электромагнитного и иных видов загрязнения.
2. В ч. 2 комментируемой статьи особо подчеркивается, что в первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, юридические понятия которых даются в ст. 1 комментируемого Закона.
Естественная экологическая система - это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. К ним относятся, например, киты и другой животный мир в определенных частях Мирового океана, морские акватории и лежбища моржей. Такие участки, как правило, объявляются заповедниками. Многие другие заповедники по существу также представляют собой экосистемы.
Природный комплекс - это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;
Природный ландшафт - это территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях. Главная черта природного ландшафта - рельеф местности. Поэтому различают такие типы ландшафтов, или "типичные ландшафты": горные, гористые, предгорья, низменности с переходом к гористости, равнинные, холмистые, с ущельями, с различными природными отложениями - камнями, валунами, скалами, водопадами, горными речками, озерами, характерными извилинами рек и водоемов (например, плес на Волге, извилистость Оки вокруг Рязани). Эти и другие типичные ландшафты интересуют человека, общество, государство как объекты охраны, учитываются и используются главным образом при строительстве городов и других населенных пунктов, лечебно-оздоровительных, туристических объектов и сооружений (для горнолыжного спорта, подвесных дорог, посадки декоративных растений).
3. К числу особо охраняемых объектов, территорий относятся также объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф и исключительная экономическая зона РФ, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания. Понятия перечисленных природных объектов будут раскрываться в комментариях к последующим статьям.
Глава II. ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ
ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Статья 5. Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
Комментарий к статье 5
В комментируемой статье закрепляются полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, причем дается перечень полномочий, который остается открытым. Другими федеральными законами могут быть предусмотрены и иные полномочия РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Основой осуществления полномочий РФ в области охраны окружающей среды являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего экологического законодательства.
Рассмотрим отдельные полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.
Обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития России, разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением; разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации комментируемый Закон относит к числу полномочий РФ.
Предметом особого внимания государства является регулирование отношений в области использования и охраны природных ресурсов и окружающей среды, которые представляют собой не только основу для развития экономики и социальной сферы, но и гарантию нормальной жизни и деятельности для нынешних и будущих поколений.
В концентрированном виде федеральная политика в данной сфере выражается в форме принятия федеральных законов и иных нормативных правовых актов, что, безусловно, является прерогативой Российской Федерации. Кроме того, одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы в пределах полномочий Российской Федерации являются целевые программы. Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации.
В настоящее время принято несколько решений Правительства РФ, которые определяют основные направления, задачи, цели развития политики государства в области охраны и рационального использования природных ресурсов, что можно с уверенностью отнести к вопросам федеральной политики в области экологического развития России.
Так, Программой социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003 - 2005 гг.), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р <68>, отмечается, что на сегодняшний день природные ресурсы используются недостаточно эффективно. Отсутствуют четкие условия доступа природопользователей к ресурсам. Интересы государства как собственника зачастую не защищены в полной мере, а пользователи природных ресурсов, в свою очередь, не имеют стимула для эффективного использования. При этом структура исчерпаемых природных ресурсов постоянно ухудшается, что требует более рационального природопользования.
--------------------------------
<68> СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396.
Для решения указанных задач необходимо:
- усиление роли государства в регулировании охраны окружающей среды, рационального использования и устойчивого воспроизводства природных ресурсов, в том числе создание эффективной системы контроля;
- совершенствование нормативной базы в области введения экономически обоснованной системы платежей при пользовании природными ресурсами;
- разработка новой системы классификации и государственного учета природных ресурсов, соответствующей международным правилам;
- расширение сферы применения страхования гражданской ответственности природопользователей.
Указанные меры должны найти отражение в новых редакциях Лесного кодекса РФ, Водного кодекса РФ и Закона РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах".
В области управления водным и лесным хозяйством следует:
- выполнить мероприятия по приведению в безопасное состояние гидротехнических сооружений;
- повысить роль и ответственность пользователей лесного фонда в вопросах улучшения состояния, воспроизводства, охраны и защиты лесов и выполнения лесохозяйственных работ на участках лесного фонда.
Внедрение экологически обоснованных технологий в промышленности способствует повышению конкурентоспособности национальной экономики, создавая дополнительное преимущество при выходе на мировой рынок. Высокие стандарты экологической комфортности среды обитания должны стать необходимым элементом социального стандарта.
В целях повышения эффективности управления охраной окружающей среды необходимо реализовать следующие основные меры:
- создание нормативно-правовой базы для введения платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- упрощение процедуры предоставления экологических разрешений на осуществление хозяйственной деятельности на базе технологических нормативов, установленных на федеральном уровне;
- введение добровольных деклараций (в том числе добровольного подтверждения соответствия международным экологическим стандартам) как формы экологического контроля;
- создание нормативной правовой и институциональной базы для применения международных экологических финансовых механизмов, в том числе предусмотренных положениями международных конвенций в области охраны окружающей среды.
К числу важнейших экономических функций комментируемым Законом отнесены также объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации, а также координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия.
Осуществление ряда функций управления в сфере использования и охраны земель также отнесено к полномочиям РФ. К ним относится мониторинг окружающей среды, который представляет собой систему наблюдений за состоянием окружающей среды. Порядок организации и осуществления мониторинга окружающей среды устанавливается Правительством РФ.
К числу важнейших управленческих функций относится также государственный контроль в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ (федеральный государственный экологический контроль). Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, которая осуществляет свои функции в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов; за использованием и охраной водных объектов; за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; за безопасностью гидротехнических сооружений (соблюдением норм и правил безопасности), кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений; а также осуществляет государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий <69>.
--------------------------------
<69> См.: Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования (утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400) // СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3347.
С целью разграничения полномочий в области экологического контроля законодательно установлена система разделения объектов контроля, введены критерии отнесения этих объектов к федеральному уровню в зависимости от величины негативного воздействия хозяйствующего субъекта на окружающую среду. К полномочиям Правительства РФ настоящий Закон отнес подготовку перечня таких объектов и разработку единого порядка осуществления государственного экологического контроля как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.
К числу полномочий Российской Федерации комментируемым Законом также отнесены подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды, а также обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды.
Обеспечение экологической информацией является своеобразным процессуальным средством обеспечения соответствующего конституционного права граждан. Порядок предоставления экологической информации регламентируется в правовых актах, касающихся как информации вообще, так и экологической информации в частности. Обязательное информирование населения по вопросам природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, защиты от природных и техногенных чрезвычайных ситуаций, потребления экологически безопасной продукции предусмотрено рядом нормативных актов.
Наиболее часто встречающийся способ - информирование через средства массовой информации. Правовая основа для этого заложена в самом Законе РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 "О средствах массовой информации" (с изм. и доп. от 13 января, 6 июня, 19 июля, 27 декабря 1995 г., 2 марта 1998 г., 20 июня, 5 августа 2000 г., 4 августа 2001 г., 21 марта, 25 июля 2002 г., 4 июля, 8 декабря 2003 г., 29 июня, 22 августа, 2 ноября 2004 г., 21 июля 2005 г.). Согласно ст. 35 названного Закона, редакции средств массовой информации, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, обязаны публиковать по требованию этих органов их официальные сообщения, а равно иные материалы, публикация которых в данных средствах массовой информации предусмотрена законодательством. Кроме того, граждане имеют право на оперативное получение через средства массовой информации достоверных сведений о деятельности государственных органов и организаций, общественных объединений, их должностных лиц, которые предоставляют такие сведения средствам массовой информации по запросам редакций, а также путем проведения пресс-конференций, рассылки справочных и статистических материалов и в иных формах (ст. 38 Закона РФ "О средствах массовой информации"). Если речь идет об органах управления в сфере природопользования и охраны окружающей среды, то эта информация будет носить экологический характер.
С начала 1990-х гг. в России осуществляется массовое информирование населения посредством публикации ежегодных государственных докладов о состоянии окружающей природной среды. Постановлением Правительства РФ N 444 от 29 апреля 1995 г. утвержден Порядок подготовки ежегодного государственного доклада о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Такой подход помогает получить представление об общей ситуации на уровне страны или региона, а также о том региональном фоне, на котором могут наблюдаться интересующие явления местного масштаба. В некоторых случаях в этом докладе можно найти непосредственную информация о качестве окружающей среды в конкретном населенном пункте или местности.
В России издаются и республиканские (областные, краевые) доклады о состоянии окружающей среды. Они, как правило, имеют построение, близкое к структуре документа федерального уровня, и содержат сведения о загрязнении атмосферного воздуха в городах и промышленных центрах, состоянии поверхностных вод, размещении отходов, деградации почв. В региональном докладе можно найти значительно больше деталей местного масштаба и уточнений, а также сведений о конкретных источниках воздействия.
Необходимо отметить, что государственные органы обязаны обеспечивать население именно достоверной информацией о состоянии окружающей среды, под которой подразумевается соответствие сведений действительности.
Статья 42 Конституции РФ закрепила право граждан на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды. Достоверной является неискаженная экологически значимая информация. Достоверность принадлежит к числу оценочных понятий, ее уровень зависит от уровня развития науки, существования эффективных методов измерений и расчетов, технической оснащенности органов, ведущих мониторинг, сбор и обработку информации. При оценке достоверности надо учитывать реальные технические, организационные и иные возможности соответствующих государственных органов.
В тексте Рекомендаций парламентских слушаний "О разграничении полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области охраны окружающей среды", принятых в 2005 г., отмечается, что комментируемый Закон уже действует с 2002 г. - фактически третий год, но в его развитие до настоящего времени так и не принято необходимых нормативных правовых актов Правительства РФ и предусмотренных им федеральных законов. Например, не приняты постановления о порядке осуществления государственного экологического контроля в Российской Федерации и о порядке нормирования в области охраны окружающей среды в Российской Федерации. Так и не находят должной поддержки Правительства РФ проекты федеральных законов "О зонах экологического бедствия" и "О плате за негативное воздействие на окружающую среду". Кроме того, до настоящего времени законодательно не урегулированы вопросы об ответственности органов государственной власти и должностных лиц этих органов за неисполнение возложенных на них полномочий в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
Комментарий к статье 6
Основой нормативно-правового регулирования разграничения полномочий в области охраны окружающей среды и природопользования является Конституция РФ, ст. 72 которой по вопросам совместного ведения предоставляет субъектам РФ право регулирования большого числа вопросов, в том числе и в области охраны окружающей среды, природопользования и экологической безопасности. Объективным основанием предоставления субъектам РФ таких прав является территориальная расположенность России. Регионы государства отличаются друг от друга природными объектами и направлениями использования земель, вод, лесов и других природных объектов, демографическими, экологическими, экономическими и другими признаками, которые не могут не влиять на специфику управления природопользованием и охраной окружающей среды в республике или области.
Базовым нормативным правовым актом федерального уровня, регулирующим вопросы охраны окружающей среды и предоставляющим полномочия по правовому регулированию вопросов в области охраны окружающей среды субъектам РФ, является комментируемый Закон, который предоставил право субъектам РФ осуществлять разработку и утверждение природоохранных нормативов, содержащих природоохранные требования не ниже установленных на федеральном уровне с учетом природных и иных особенностей регионов. Законодательно за субъектами РФ в настоящее время закреплены существенные полномочия в сфере охраны окружающей среды, в том числе осуществление государственного экологического контроля и мониторинга. Рассмотрим некоторые из них.
К одним из основных полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды отнесены участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации; участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации; принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением. Экологическое законодательство входит в совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Поэтому субъекты Федерации вправе устанавливать собственное правовое регулирование (ст. 76 Конституции РФ). Оно не должно противоречить законам Российской Федерации; в противном случае действуют законы Российской Федерации.
Одним из важнейших средств реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации является принятие региональных целевых программ, что также отнесено к полномочиям субъектов РФ. Региональные целевые программы, как и федеральные, представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального развития субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести Закон Владимирской области от 10 октября 2005 г. N 141-ОЗ "О целевой программе "Воспроизводство плодородия почв Владимирской области на 2006 - 2010 гг. ". Ее задачи - улучшение мелиоративного состояния земель и работоспособности оросительных и осушительных систем; улучшение экологического состояния и предотвращение выбывания сельхозугодий из оборота; активное использование биоклиматического потенциала области и стабилизация сельхозпроизводства.
Еще одной из основных государственных функций в области охраны окружающей среды, осуществляемой по единой государственной системе в РФ, является участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации. Комментируемый Закон определяет в ст. 1 мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) как комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, а государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - как мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.
Видами государственного мониторинга являются: фоновый, социально-гигиенический, мониторинг водных объектов, экологический мониторинг состояния внутренних морских вод и территориального моря, мониторинг состояния исключительной экономической зоны, мониторинг атмосферного воздуха, мониторинг состояния недр, мониторинг экологической системы озера Байкал, мониторинг земель, мониторинг мелиорированных земель, мониторинг лесов, мониторинг объектов животного мира, мониторинг радиационно-опасных объектов и территорий и ряд других.
Одними из главных задач, которые решает единая государственная система экологического мониторинга, являются разработка прогнозов социально-экономического развития и принятие соответствующих решений, разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и за воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды. Результаты мониторинга хранятся в специальных банках данных.
Одним из важнейших полномочий субъектов РФ в области охраны окружающей среды является осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Таким образом, субъекты РФ организуют и осуществляют экологический контроль, который включает в себя деятельность по наблюдению за состоянием окружающей природной среды, ее изменениями под влиянием хозяйственной и иной деятельности, проверке выполнения планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению природы, соблюдению требований природоохранного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды. Субъекты РФ самостоятельно утверждают перечень должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации). Должностные лица субъектов РФ вправе посещать объекты производственного и социального назначения на территории субъектов РФ, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей; требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по размещению, проектированию, строительству, реконструкции, вводу в эксплуатацию, эксплуатации объектов; привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности, предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде или здоровью человека нарушениями природоохранительного законодательства; принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы данных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека.
Решения указанных органов обязательны для исполнения и смогут быть обжалованы только в суде.
Еще одной из основных государственных функций субъектов РФ в области охраны окружающей среды является ведение Красной книги субъекта Российской Федерации. Красная книга России включает не все виды животных и растений, которые находятся под угрозой исчезновения. В связи с этим книги субъектов РФ призваны более подробно включать те виды животных и растений, которые могут исчезнуть и которые надо охранять на территории того или иного региона. Занесение видов флоры и фауны в красную книгу субъекта РФ является правовым актом, формализующим признаком, отграничивающим соответствующие виды как объекты правовой охраны от других представителей животного и растительного мира. Именно в отношении видов, занесенных в красную книгу, действуют организационно-правовые гарантии, повышающие возможности их сохранения и восстановления. Ведение красной книги - это постоянная работа по мониторингу редких и исчезающих видов, по реализации упомянутых организационно-правовых гарантий.
Большинство субъектов РФ данное полномочие на сегодняшний день реализовали. Например, Красная книга растений и животных Саратовской области была создана еще в 1996 году и была в числе первых региональных Красных книг. 29 мая 2000 г. Постановлением губернатора Сахалинской области был утвержден список объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Сахалинской области, благодаря которому более 170 представителей сахалинской флоры и фауны были занесены в этот документ. В Сахалинскую Красную книгу вошли не только редкие животные, растения, птицы и беспозвоночные, занесенные в Международную и Российскую Красные книги, но и обитающие только на территории Сахалинской области.
Постановлением администрации Ростовской области от 05.08.2003 N 358 в целях выявления и регистрации в Ростовской области редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных, дикорастущих растений и грибов, а также осуществления специальных мер по их охране, была учреждена Красная книга Ростовской области в качестве официального документа, содержащего свод сведений о состоянии, распространении и необходимых мерах охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов диких животных, дикорастущих грибов и растений (далее - объекты животного и растительного мира), постоянно или временно обитающих (произрастающих) на территории Ростовской области.
Собственные Красные книги есть также в Московской, Ленинградской, Калужской, Тверской, Ульяновской, Нижегородской и других областях.
К полномочиям по ведению красной книги субъекта РФ, как правило, относятся сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира; организация мониторинга состояния объектов животного и растительного мира; создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира; занесение в установленном порядке в Красную книгу субъекта РФ (или исключения из нее) объектов животного и растительного мира; определение объема, структуры и содержания видовых очерков, подготовка, издание и распространение красной книги субъекта РФ; подготовка и реализация предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков с целью сохранения объектов животного и растительного мира, занесенных в красную книгу субъекта РФ; выдача разрешений на добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в красную книгу субъектов РФ, за исключением видов, внесенных в Красную книгу Российской Федерации.
Комментируемым Законом к полномочиям субъекта РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, также отнесено ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации. Роскомстат и его территориальные подразделения собирают экологически значимую информацию по утверждаемым этим государственным комитетом формам статистического наблюдения, которых в сфере природопользования и охраны окружающей среды сегодня насчитывается более 60, из них число приоритетно используемых - около 30 (в зависимости от отрасли природопользования или вида деятельности хозяйствующего субъекта). Наиболее значимыми являются следующие формы статистического наблюдения:
форма N 2-ТП (воздух) (годовая);
форма N 2-ТП (водхоз);
форма N 2-ТП (отходы) и др.
Российским законодательством предусмотрены следующие случаи регистрации и ведения реестров (регистров):
1) государственный реестр объектов размещения отходов и федеральный классификационный каталог отходов;
2) государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов, на основании которой предоставляется разрешение на их производство, применение, реализацию, транспортировку, хранение, уничтожение, рекламу, ввоз и вывоз;
3) государственный реестр опасных производственных объектов, содержащий информацию об этих объектах и эксплуатирующих их организациях, в том числе признаках объектов, по которым они отнесены к опасным производственным объектам; о видах деятельности, на осуществление которых требуются лицензии; о ведомственной и территориальной принадлежности объектов;
4) регистрация генно-инженерно-модифицированных организмов;
5) государственная регистрация лекарственных средств, предназначенных для человека и животных;
6) регистр гидротехнических сооружений;
7) регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ;
8) государственная регистрация недвижимого имущества и сделок с ним, учет земельных участков;
9) государственная регистрация лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергшихся радиационному облучению в результате Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф и инцидентов;
10) государственная регистрация новых пищевых продуктов;
11) государственный реестр аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции, производственных процессов и услуг требованиям качества и безопасности;
12) реестр подводных потенциально опасных объектов во внутренних водах и территориальном море РФ (за исключением подводных переходов трубопроводного транспорта), который ведет МЧС России, и ряд других реестров и регистров.
Важнейшими полномочиями субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, являются право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий.
В соответствии с Федеральным законом от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.) особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.
Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения.
Особо охраняемые природные территории регионального значения определяются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
Кроме рассмотренных выше полномочий, субъекты РФ также наделены правами:
организовывать и развивать систему экологического образования и формировать экологическую культуру на территории субъекта Российской Федерации. Реализация данного полномочия возможна посредством принятия на уровне субъектов РФ соответствующих нормативных правовых актов, закрепляющих права и обязанности граждан, определяющих систему управления и регулирования, финансирования, а также порядок осуществления и ответственность участников процесса экологического образования;
обращаться в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 12 комментируемого Закона общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Таким образом, в спорах, возникающих по основаниям, установленным комментируемой статьей, истцами в суде могут выступать органы государственной власти субъектов РФ, причем как по собственной инициативе, так и в связи с поступившим обращением от соответствующих общественных объединений;
устанавливать нормативы качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне. То есть органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать нормативы качества окружающей среды, с учетом природно-климатических особенностей региона, повышенной социальной ценности отдельных территорий, природных особенностей территорий и акваторий, назначения природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. При этом нормативы качества окружающей среды не могут быть ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;
предъявлять иски о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Таким образом, органы государственной власти вправе выступать по собственной инициативе истцами в суде в целях защиты публичных экологических интересов, связанных с причинением вреда окружающей среде;
участвовать в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Часть 3 ст. 41 Конституции РФ устанавливает, что сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет ответственность в соответствии с федеральным законом. Ответственность - уголовная, гражданско-правовая, административная - предусмотрена в этих случаях Уголовным, Гражданским кодексами РФ, а также Кодексом РФ об административных правонарушениях. Информирование населения о состоянии окружающей среды должно осуществляться посредством публикации в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов РФ, а также посредством проведения общественных обсуждений (опросов, слушаний, референдумов и т.п.);
организовывать проведение экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществлять экологическую паспортизацию территории. Обязательность проведения оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду закреплена в качестве основополагающего принципа в ст. 3 комментируемого Закона, также этому посвящена специальная ст. 32, в соответствии с которой ОВОС проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности субъектов хозяйственной и иной деятельности. Она проводится при разработке всех альтернативных вариантов предпроектной, в том числе предынвестиционной, и проектной документации, обосновывающей планируемую хозяйственную и иную деятельность, с участием общественных объединений.
Статья 7. Полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды
Комментарий к статье 7
1. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка и решают иные вопросы местного значения. В соответствии с законодательством органы местного самоуправления не входят в систему государственных органов власти и управления. Положения законодательства о местном самоуправлении, посвященные полномочиям муниципальных органов власти по охране окружающей природной среды как комплексного объекта, развиваются в специальном природоохранном законодательстве.
Комментируемая статья определяет вопросы местного значения в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, а именно круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей.
В частности, к вопросам местного значения городских, сельских поселений относятся организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (с изм. и доп. от 29 декабря 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 года) <70> организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях городских и других поселений осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации. Порядок сбора отходов на территориях городских и других поселений, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и др.), определяется органами местного самоуправления и должен соответствовать экологическим, санитарным и иным требованиям в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека.
--------------------------------
<70> СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.
Для организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора органы местного самоуправления создают специализированные муниципальные предприятия или заключают договоры с предприятиями иных форм собственности. Деятельность этих предприятий регулируется Правилами предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов (утв. Постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. N 155 (с изм. от 13 октября 1997 г., 15 сентября 2000 г., 1 февраля 2005 г.)) <71>.
--------------------------------
<71> СЗ РФ. 1997. N 7. Ст. 862.
Органы местного самоуправления устанавливают режим работы муниципальных организаций, оказывающих услуги по вывозу бытовых отходов. Режим работы организаций иной формы собственности и индивидуальных предпринимателей устанавливается ими самостоятельно. Кроме того, органы местного самоуправления определяют предельные сроки вывоза бытовых отходов, утверждают тарифы по оказанию услуг по вывозу отходов, устанавливают льготы по оплате для отдельных категорий потребителей.
2. К вопросам местного значения муниципального района отнесены организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды и организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.
Мероприятиями межпоселенческого характера по охране окружающей среды могут быть различные мероприятия, проводимые органами местного самоуправления, по соблюдению правил, норм и нормативов в области экологической безопасности.
Органы местного самоуправления поселений осуществляют только сбор и вывоз бытовых отходов и мусора, их утилизация и переработка возложены на органы местного самоуправления муниципального района. Во исполнение возложенных полномочий органами местного самоуправления создаются пункты утилизации и переработки бытовых отходов, определяется порядок их деятельности. В ст. 87 Бюджетного кодекса РФ закреплено, что организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных) финансируется исключительно за счет средств местного бюджета (в данном случае - районного).
Дополнительные обязанности возложены на органы местного самоуправления в области утилизации и уничтожения биологических отходов Ветеринарно-санитарными правилами сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов (утв. Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 4 декабря 1995 г. 13-7-2/469) <72>.
--------------------------------
<72> Российские вести. 1996. N 35.
3. Комментируемый пункт устанавливает перечень вопросов местного значения в сфере охраны окружающей среды городского округа. С учетом того что городские округа являются городскими поселениями, но не входят в состав муниципальных районов, указанный перечень включает в себя все вопросы местного значения поселений и муниципальных районов.
4. Согласно п. 4 комментируемого Закона в субъектах РФ - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства, могут быть возложены на органы государственной власти данных субъектов либо регулироваться законами данных субъектов.
Статья 8. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственное управление в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 8
Государственное управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется органами исполнительной власти общей компетенции и специально уполномоченными органами в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Органами общей компетенции, осуществляющими государственное управление использованием и охраной природных ресурсов, являются: Президент РФ; Правительство РФ; Федеральное собрание.
В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г., 19 июня, 3 ноября 2004 г., 1 июня 2005 г.) <73> предусмотрен блок его полномочий в области природопользования и охраны окружающей среды. Согласно ст. 18 названного Закона Правительство РФ:
--------------------------------
<73> См.: СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 2004. N 45. Ст. 4376.
- обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;
- принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
- организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;
- координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Правительство РФ активно реализует названные полномочия, в том числе принимая постановления и распоряжения, организуя исполнение требований федерального экологического законодательства, подготовку проектов федеральных законов и используя право законодательной инициативы по природоохранным вопросам.
Специализированные органы управления охраной окружающей среды действуют на разных уровнях, оказывая оперативное воздействие на министерства, ведомства, предприятия и являясь, таким образом, межотраслевыми или надведомственными органами.
Центральное место в системе специализированных органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды занимает Министерство природных ресурсов РФ (МПР России). В настоящее время это Министерство действует на основе Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2004 г. N 370) (с изм. от 30 июля 2004 г.) <74>. Согласно Положению, МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводство лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории, а также в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора).
--------------------------------
<74> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260; N 32. Ст. 3347.
Министерство природных ресурсов РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство РФ проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента РФ и Правительства РФ по следующим вопросам:
- геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр;
- использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов;
- использование и охрана водных объектов;
- эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности;
- охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания;
- особо охраняемые природные территории;
- охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности;
- охрана атмосферного воздуха;
- обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных);
- совершенствование экономического механизма регулирования природопользования и охраны окружающей среды <75>.
--------------------------------
<75> См.: Постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 160 "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1452.
МПР России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.
Как нами уже отмечалось, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, является Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.
Природоохранными полномочиями наделены в соответствии с положениями о них также Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральная служба земельного кадастра и другие федеральные министерства, комитеты и службы.
Статья 9. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 9
Комментируемая статья закрепляет основы разграничения полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Наличие данной статьи в комментируемом Законе необходимо в силу того, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).
Возможность разграничения полномочий, в том числе и в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ предусмотрена также Конституцией России, согласно которой разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11).
"Правовыми способами разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации являются конституционный и договорный. Это необходимо, ибо разграничение предметов ведения и полномочий в Федерации выполняет двоякую роль. С одной стороны, разграничение предметов ведения и полномочий выполняет роль конституционного принципа федеративного устройства Российской Федерации, а с другой стороны, применительно к системе государственной власти в масштабе всей Федерации - конституционного принципа построения самой этой системы" <76>.
--------------------------------
<76> Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев // Справочные правовые системы.
Согласно п. 2 комментируемой статьи соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Конституция РФ регулирует этот вопрос в п. п. 2 и 3 ст. 78, согласно которым федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ в свою очередь по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.
Нормы Конституции РФ развиваются в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. от 29 июля 2000 г., 8 февраля 2001 г., 7 мая, 24 июля, 11 декабря 2002 г., 4 июля 2003 г., 19 июня, 11, 29 декабря 2004 г., 21 июля, 31 декабря 2005 г., 3 июня, 12, 18, 25, 27 июля, 25 октября 2006 г.) <77>. Согласно ст. 26.8 названного Закона федеральные органы исполнительной власти по соглашению с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ. Исполнительные органы государственной власти субъекта РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта РФ. Федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий.
--------------------------------
<77> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
В Законе также закрепляется обязательная информация, которая должна содержатся в таких соглашениях, - это условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.
Конкретный порядок подготовки и согласования соглашений, а также порядок их утверждения Правительством России, внесения в них изменений и (или) дополнений закреплены, как того требует настоящий Федеральный закон, в Правилах подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2004 г. N 117) (с изм. от 9 июля 2004 г.) <78>.
--------------------------------
<78> СЗ РФ. 2004. N 10. Ст. 870.
Согласно данным Правилам подготовка проекта соглашения осуществляется федеральным органом исполнительной власти и органом исполнительной власти субъекта РФ, являющимися сторонами соглашения, с учетом требований, указанных в п. 2 ст. 26.8 Закона. Проект соглашения с проектом постановления Правительства РФ о его утверждении направляется в Министерство экономического развития и торговли России, Министерство финансов РФ, Министерство юстиции России и другие заинтересованные федеральные органы исполнительной власти для согласования в установленном порядке. Заключения о согласовании подписываются соответствующими федеральными министрами или их заместителями и представляются, как правило, в 5-дневный срок с даты поступления документов. По договоренности между соответствующими руководителями может быть установлен иной срок подготовки заключений, который для наиболее объемных и сложных документов не может превышать 30 дней. Состав органов государственной власти, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется самостоятельно руководителем федерального органа исполнительной власти, вносящим проект соглашения, а также Председателем Правительства РФ и заместителем Председателя Правительства России. Неурегулированные разногласия рассматриваются Председателем Правительства РФ, его заместителем с участием федеральных министров, руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, имеющих разногласия. Окончательное решение по урегулированию разногласий принимается на заседании Правительства России. Порядок согласования проекта соглашения заинтересованными органами исполнительной власти субъекта РФ определяется нормативно-правовыми актами данного субъекта Федерации. Проект постановления Правительства России об утверждении соглашения вносится в установленном порядке в Правительство РФ вместе с соглашением.
Предложения о внесении изменений в соглашение вносятся в порядке, предусмотренном для подготовки проекта соглашения. В случае прекращения действия или досрочного расторжения соглашения федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, вносит в установленном порядке в Правительство России проект постановления Правительства РФ о признании утратившим силу постановления Правительства России об утверждении этого соглашения.
По общему правилу соглашения являются заключенными и вступают в силу после его утверждения постановлением Правительства России и официального опубликования.
Необходимо отметить, что большое количество соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере охраны окружающей природной среды принималось в 90-х годах прошлого века. Примерами могут служить Соглашение от 12 января 1996 г. N 2 между Правительством Российской Федерации и правительством Свердловской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения природными ресурсами и охраны окружающей природной среды, Соглашение от 27 мая 1996 г. N 7 между Правительством Российской Федерации и администрацией Иркутской области о разграничении предметов ведения и полномочий в области охраны окружающей природной среды, Соглашение между Правительством Российской Федерации и правительством Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов и др.
Однако в отношении соглашений о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действующих на день вступления в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями от 11, 29 декабря 2004 г.) <79>, установлено правило, согласно которому такие соглашения подлежат утверждению постановлениями Правительства РФ в течение двух лет со дня вступления в силу данного Федерального закона. Указанные договоры и соглашения, не утвержденные в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, прекращают свое действие по истечении указанного срока. В связи с данным правилом вышеназванные соглашения в настоящее время фактически прекратили свое действие.
--------------------------------
<79> СЗ РФ. 2003. N 27 (часть II). Ст. 2709.
Комментируя данную статью, необходимо отметить и тот факт, что в настоящее время законодательство не предусматривает возможность передачи полномочий от государственных органов муниципальным по соглашениям. В то же время для обеспечения управляемости и поддержания экологического правопорядка требуется принятие неотложных организационных и правовых мер. Для чего в Рекомендациях парламентских слушаний от 11 апреля 2005 г. закреплено предложение об изменении п. 2 ст. 9 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", представив ее в редакции: "Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право на основе соглашений передавать друг другу осуществление части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, заключаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами".
Статья 10. Управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления
Комментарий к статье 10
Согласно комментируемой статье вопросы организации природоохранного управления органами местного самоуправления регулируются федеральными и региональными законами, а также уставом муниципального образования и иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Данное положение соответствует Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
КонсультантПлюс: примечание.
Ссылаясь на ст. 7 комментируемого Закона, авторы, видимо, не учли, что по состоянию на 15.12.2006 (дата комментария) данная норма была изменена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ.
В то же время реализация самостоятельной управленческой деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды сдерживается ст. 7 комментируемого Закона, согласно которой полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются только в соответствии с федеральными законами.
Глава III. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН,
ОБЩЕСТВЕННЫХ И ИНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Статья 11. Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 11
Комментируемая статья закрепляет основные права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды. Основным правом признается, как уже отмечалось выше, право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде. Данные права вытекают, в свою очередь, из конституционных прав граждан: право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42); право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29) и др.
"Права и интересы можно признавать экологическими лишь в том случае, когда сохранение качества окружающей природной среды и ее объектов - цель единственная и конечная. В тех же ситуациях, когда такое сохранение есть лишь средство (способ) достижения иного результата, который действительно нужен и желателен субъекту, защищаемый законом интерес не должен рассматриваться как экологический и приравниваться к нему. Исходя из этих соображений, представляется правильным считать носителями экологических интересов (соответственно, субъектами экологических прав) только граждан, организованных и неорганизованных, представленных отдельными лицами и группами, объединениями и населением в целом. Экологические интересы невозможно обеспечить в отрыве от экономических и потому, что те и другие едины по своей социальной направленности. Их единство в том, что они призваны обеспечить качество жизни человека.
Целью правового регулирования отношений, возникающих по поводу реализации экологических прав, является, в конечном счете, обеспечение соблюдения, реализации и защиты важнейшего из них, а именно права на благоприятную окружающую среду. При этом все другие экологические права (требовать предоставления информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, отмены решений о размещении, строительстве, эксплуатации экологически вредных объектов, право на возмещение вреда, причиненного здоровью или имуществу экологическими правонарушениями, и др.) выступают как средство достижения данной цели <80>".
--------------------------------
<80> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 118 - 119.
2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи граждане имеют право создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (с изм. от 17 мая 1997 г., 19 июля 1998 г., 12, 21 марта, 25 июля 2002 г., 8 декабря 2003 г., 29 июня, 2 ноября 2004 г.) <81> закрепляет, что право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений. Создание общественных объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также право вступать в такие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов (ст. 3 названного Закона).
--------------------------------
<81> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения. Организационно-правовыми формами общественных объединений являются:
- общественная организация;
- общественное движение;
- общественный фонд;
- общественное учреждение;
- орган общественной самодеятельности;
- политическая партия.
Для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (с изм. и доп. от 23 июня, 8, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г., 2 июля 2005 г.) с учетом установленного Законом специального порядка государственной регистрации общественных объединений.
Правовое положение некоммерческих организаций определяется нормами гл. 4 Гражданского кодекса РФ и Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изм. от 26 ноября 1998 г., 8 июля 1999 г., 21 марта, 28 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г.) <82>. Согласно ст. 2 указанного Закона некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами.
--------------------------------
<82> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 1998. N 48. Ст. 5849; 2002. N 12. Ст. 1093.
Общественное экологическое движение в России наиболее массовым было в конце 80-х - начале 90-х годов. Массовость "зеленого" движения было обусловлено несколькими факторами. Во-первых, в период перестройки представителям экологической общественности первым в СССР было разрешено объединяться в неформальные организации и регистрироваться в исполнительных органах, получая статус юридического лица. Поэтому вся активная часть населения, неохваченная комсомолом и КПСС, оказались в рядах экологических организаций. Во-вторых, авария на Чернобыльской АЭС подняла волну антиядерных выступлений, которые были очень сильны на Западе. В-третьих, гласность, которую провозгласило руководство СССР, позволила узнать факты вопиющей безграмотности в сфере охраны окружающей среды при намечаемых к реализации масштабных проектов типа переброска северных рек. Затем с середины 90-х годов наблюдался спад активности экологического движения. Это было связано с тем, что многие активисты, которые были среди "зеленых", ушли из движения и создали свои общественные организации - правозащитные, историко-культурные, молодежные и другие, которые занимались проблемами социальной помощи инвалидам, ветеранам, больным и т.д. Не соглашаясь с обвинениями в том, что "зеленые" выступают только "против", многие общественные организации стали работать по конкретным проектам фактически на профессиональной основе. Этому способствовали гранты, которые на конкурсной основе выделяли зарубежные фонды <83>.
--------------------------------
<83> Общественные организации // http://www.arkheco.ru/structure/pub.
Основными формами деятельности общественных экологических организаций всегда выступали, прежде всего, предание гласности фактов нарушения природоохранного законодательства и выражение в разных формах протеста своего несогласия с их природоохранной политикой.
Примеры наиболее значимых акций, действий, форумов и других форм действий общественных организаций на территории Архангельской области:
1992 г. "Экология Севера". Запрет строительства атомной станции теплоснабжения в Архангельске. Проведение общественных слушаний во вопросу разработки месторождения алмазов им. М.В. Ломоносова и участие в разработке зоны рационального природопользования вокруг месторождения. "К новой ЗЕМЛЕ". Организация международной конференции "Экологические проблемы Арктики и перспективы ядерного разоружения";
1993 г. "Экология Севера". Проведение исследования "Диоксиновое загрязнение территории Архангельской области". "К новой ЗЕМЛЕ". Проведение международной конференции "Ядерные испытания: от моратория к всеобщему запрету" (на борту теплохода "Анна Ахматова" при плавании к архипелагу Новая Земля);
1994 г. "Экология Севера". Проведение исследования "Чистый колодец" (качество питьевой воды в колодцах в пригородах Архангельска);
1997 г. "Экофакт". Проведение международной учебно-методической конференции "Безопасность населения и защита окружающей среды на Европейском Севере: пути взаимодействия неправительственных организаций";
1998 г. "Архангельский Зеленый Крест". Экологическая экспедиция по Северной Двине;
1999 г. "Архангельский Зеленый Крест". Проведение Двино-Беломорского экологического форума. Издание сборника "Экология Северной Двины" <84>.
--------------------------------
<84> Там же.
Таким образом, мы видим, что в настоящее время наиболее активно общественные организации работают в сфере экологического образования и просвещения. Но ситуация складывается так, что другими приоритетными направлениями деятельности общественных организаций должны стать проведение общественной экспертизы и общественных слушаний, разработка механизмов влияния на принимаемые властью решения, а также общественный экологический контроль.
Гражданам также принадлежит право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране.
С принятием Доктрины информационной безопасности РФ (от 9 сентября 2000 г. N ПР-1895) <85> права на экологическую информацию надлежит рассматривать во взаимосвязи с ее подходами и положениями. Так, В Доктрине дается понятие информационной безопасности Российской Федерации как состояние защищенности ее национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства. Интересы личности в информационной сфере заключаются в реализации конституционных прав человека и гражданина на доступ к информации, на использование информации в интересах осуществления не запрещенной законом деятельности, физического, духовного и интеллектуального развития, а также в защите информации, обеспечивающей личную безопасность.
--------------------------------
<85> Российская газета. 28 сентября 2000 г. N 187.
"Объектом отношений, возникающих в ходе реализации права граждан на экологическую информацию, выступает сама экологическая информация, в составе которой могут содержаться сведения:
- о состоянии земли, почвы, недр, воды, атмосферного воздуха, флоры и фауны, природных комплексов;
- об экологической угрозе или риске для здоровья и жизни людей; о химических, физических и биологических воздействиях на состояние и объекты окружающей среды и их источниках;
- о деятельности, отрицательно влияющей или могущей повлиять на природные объекты и человека;
- о мерах по охране окружающей среды, в том числе правовых, административных и иных;
- о деятельности государственных органов, юридических лиц и граждан-предпринимателей в сфере распоряжения природными ресурсами, природопользования, охраны окружающей среды, обеспечения соблюдения и защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц, если необходимость осуществления такой деятельности установлена законодательством Российской Федерации и др." <86>.
--------------------------------
<86> См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: Диссертация... доктора юрид. наук. М., 2003. С. 276; Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2003. С. 191.
Например, информация о лесном фонде включает в себя данные государственного учета лесного фонда, данные государственного лесного кадастра, мониторинга лесов, лесоустройства и иные данные, полученные федеральным органом управления лесным хозяйством или организациями, подведомственными ему, при осуществлении ими своих функций (ст. 75 Лесного кодекса РФ). Информация в области проведения работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия - это сведения о состоянии здоровья граждан и объектов окружающей среды в районах размещения объектов по хранению химического оружия и объектов по уничтожению химического оружия, мероприятиях по обеспечению химической, санитарно-гигиенической, экологической и пожарной безопасности при проведении работ по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия, а также о мерах по предотвращению возникновения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий при выполнении указанных работ (ст. 1 Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ "Об уничтожении химического оружия" (с изм. и доп. от 29 ноября 2001 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.)). Информация о чернобыльской катастрофе касается уровней загрязненности радионуклидами местностей, степени загрязненности продуктов питания и имущества, а также других требований и условий соблюдения режима радиационной безопасности (ст. 46 Закона РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" (с изм. и доп. от 18 июня 1992 г., 24 декабря 1993 г., 24 ноября 1995 г., 11 декабря 1996 г., 16 ноября 1997 г., 17 апреля, 5 июля 1999 г., 7 августа, 27 декабря 2000 г., 12 февраля, 6 августа, 30 декабря 2001 г., 25 июля, 11, 24 декабря 2002 г., 23 октября, 23 декабря 2003 г., 26 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г.)).
Экологическую информацию формируют многочисленные и разнообразные организации: законодательные, исполнительные органы власти РФ и аналогичные органы в субъектах Федерации, которые издают различные нормативные акты, принимают планы и программы; службы соответствующих министерств и ведомств, которые ведут те или иные наблюдения за состоянием окружающей среды, здоровьем людей, а также за факторами воздействия на окружающую среду; научно-исследовательские организации - институты, станции и пр.; проектные организации и проектировщики. Источниками экологической информации могут быть и другие коммерческие организации, например выполняющие измерения характеристик окружающей среды, разрабатывающие цифровые карты на основе геоинформационных систем и т.п. Общественные экологические организации во многих случаях выступают не только как потребители экологической информации, но и осуществляют ее сбор, анализ и распространение на профессиональном уровне. Такие организации могут служить источником экологической информации для своих коллег и другой заинтересованной аудитории. Существуют международные организации, координирующие деятельность по охране окружающей среды. Под эгидой таких организаций действуют информационные системы, обеспечивающие анализ и хранение экологической информации, получаемой из различных источников, а также обмен ею в международном масштабе <87>.
--------------------------------
<87> См.: Экологическая информация и принципы работы с ней / Под ред. В.Н. Виниченко. Эколайн, 1998.
"Хозяйствующие субъекты не называются в числе стороны, которой адресуются требования (обращения) о получении информации. В сегодняшней редакции появляется возможность использовать упоминание об "иных организациях и должностных лицах" для обоснования надлежащей адресности запроса на экологическую информацию хозяйствующим субъектам, однако в целом проблему информационных обязанностей предпринимателей (а она существует) в этой формулировке нельзя считать решенной <88>".
--------------------------------
<88> Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 35.
Гарантиями прав граждан служат своевременность предоставления официальными органами экологической информации, ее достоверность и полнота. В теории экологического права уже сложились определения данных категорий <89>.
--------------------------------
<89> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2003. С. 192.
Так, достоверной признается не искаженная экологически значимая информация, которой располагают или должны располагать специально уполномоченные государственные органы в области природопользования и охраны окружающей среды и иные субъекты права в пределах их компетенции. "Достоверность принадлежит к числу оценочных понятий, ее уровень зависит от уровня развития науки, существования эффективных методов измерений и расчетов, технической оснащенности органов, ведущих мониторинг, сбор и обработку информации <90>".
--------------------------------
<90> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: теория и практика правового регулирования: Дис. ... доктора юрид. наук. М., 2003. С. 284, 285, 286.
Полной можно считать информацию, которая передается заинтересованным лицам в том объеме, в котором может или должен обладать ею государственный орган, орган местного самоуправления или иной собственник (владелец) информационных ресурсов. Полнота - это важнейшая характеристика достоверности информации. "Полная информация та, которая может создать у гражданина, не обладающего специальными знаниями, четкое представление о событии, факте или явлении, его опасности для жизни или здоровья человека либо для окружающей среды, о мерах по устранению или уменьшению возможного вреда <91>".
--------------------------------
<91> Васильева М.И. Указ. соч.
Своевременной может быть признана информация, передаваемая лицу, обратившемуся за ней, в максимально короткие сроки с момента запроса и обязательно до истечения срока, определенного в законодательстве, если таковой установлен <92>.
--------------------------------
<92> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юрист, 2003. С. 192.
В случае если официальные органы не ответили в течение месяца на запрос граждан о получении информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, граждане в такой ситуации вправе обратиться с жалобой в вышестоящий орган или в суд. Возможен также случай, что получен ответ, не удовлетворивший авторов запроса. Ответ может носить формальный характер или просто содержать отказ в предоставлении запрошенной информации. Практике известны случаи, когда оборонное предприятие отказалось предоставить справку о воздействии своей деятельности на окружающую природную среду, ссылаясь на то, что по сведениям об объемах выбросов и сбросов, содержащимся в этой справке, можно восстановить объемы продукции оборонного значения. В этом случае отсутствие ответа, отказ в предоставлении информации может быть также обжалован в суде. Однако, прежде всего, следует выяснить и действительные причины такого отказа. Например, организация, в которую обратилась общественность, может действительно не располагать соответствующей информацией; запрос может быть сформулирован неопределенно или неконкретно и т.п. В таких ситуациях следует, например, уточнить формулировку запроса, направить запрос в другую организацию.
Следующим видом прав граждан в области охраны окружающей среды закреплено право принимать участие в собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетировании, сборе подписей под петициями, референдумах по вопросам охраны окружающей среды и в иных не противоречащих законодательству Российской Федерации акциях.
Проведение мирных собраний, митингов, шествий, демонстраций, пикетирования предусматривается ст. 31 Конституции РФ, а также Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" <93>.
--------------------------------
<93> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2485.
Указанным Законом даны понятия вышеназванных форм публичных мероприятий:
- собрание - совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;
- митинг - массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;
- демонстрация - организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;
- шествие - массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;
- пикетирование - форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации.
ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" также установлен порядок проведения публичных мероприятий. Организатор публичного мероприятия в письменной форме подает в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления уведомление о проведении публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) в срок не ранее 15 и не позднее 10 дней до дня проведения публичного мероприятия. При проведении пикетирования группой лиц уведомление о проведении публичного мероприятия может подаваться в срок не позднее трех дней до дня его проведения.
В свою очередь, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления после получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан:
- документально подтвердить получение уведомления о проведении публичного мероприятия, указав при этом дату и время его получения;
- довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях";
- в зависимости от формы публичного мероприятия и количества его участников назначить своего уполномоченного представителя в целях оказания организатору публичного мероприятия содействия в проведении данного публичного мероприятия в соответствии с требованиями ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Назначение уполномоченного представителя оформляется письменным распоряжением, которое заблаговременно направляется организатору публичного мероприятия;
- довести до сведения организатора публичного мероприятия информацию об установленной норме предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия;
- обеспечить в пределах своей компетенции совместно с организатором публичного мероприятия и уполномоченным представителем органа внутренних дел общественный порядок и безопасность граждан при проведении публичного мероприятия, а также оказание им при необходимости неотложной медицинской помощи;
- информировать о вопросах, явившихся причинами проведения публичного мероприятия, органы государственной власти и органы местного самоуправления, которым данные вопросы адресуются;
- при получении сведений о проведении публичного мероприятия на трассах проезда и в местах постоянного или временного пребывания объектов государственной охраны, определенных Федеральным законом от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране" (с изм. и доп. от 13 июня 1997 г., 7 ноября 2000 г., 7 мая 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.), своевременно информировать об этом соответствующие федеральные органы государственной охраны.
В случае если информация, содержащаяся в тексте уведомления о проведении публичного мероприятия, и иные данные дают основания предположить, что цели запланированного публичного мероприятия и формы его проведения не соответствуют положениям Конституции РФ и (или) нарушают запреты, предусмотренные законодательством РФ об административных правонарушениях или уголовным законодательством РФ, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления незамедлительно доводит до сведения организатора публичного мероприятия письменное мотивированное предупреждение о том, что организатор, а также иные участники публичного мероприятия в случае указанных несоответствия и (или) нарушения при проведении такого мероприятия могут быть привлечены к ответственности в установленном порядке (ст. 12 ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях").
Также комментируемым Законом закрепляется право граждан принимать участие в референдуме по вопросам охраны окружающей среды, который является высшим непосредственным выражением власти народа. Государством гарантируются свободное волеизъявление граждан Российской Федерации на референдуме РФ, защита демократических принципов и норм права, определяющих право граждан на участие в референдуме. Законодательство РФ о референдуме составляют Конституция РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" <94>, другие федеральные конституционные законы, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г., 7 июня, 12, 22 августа, 11 декабря 2004 г., 29 июня, 21 июля 2005 г.), другие федеральные законы.
--------------------------------
<94> СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.
Референдум РФ - всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения (ст. 1 ФКЗ "О референдуме РФ").
Применительно к сфере охраны окружающей природной среды существует практика проведения референдумов как в регионах, так и на местах. Одним из ярких примеров проведения экологического референдума является Костромская область. 8 декабря 1996 г. в Костромской области прошел первый в России региональный экологический референдум. На вопрос: "Согласны ли вы с размещением и строительством атомной станции в Костромской области?" отрицательно ответили 87,43% граждан области, принявших участие в референдуме. Результаты этого референдума оценивались как крупный успех экологической общественности, инициировавшей его проведение, так как, несмотря на агитацию Министерства атомной энергетики и концерна "Росэнергоатом", удалось прекратить строительство Костромской АЭС. Этот референдум был тем прецедентом, на котором основывали свою позицию инициаторы последующих экологических референдумов. Совершенно очевидно, что сам факт проведения референдума, его результаты создавали опасность для атомных государственных ведомств, поскольку общественные экологические организации во многих регионах России стали выступать с инициативами о проведении аналогичных референдумов в своих регионах <95>.
--------------------------------
<95> Гречушкина Е.А., Хмелева Е.Н. Дело о первом экологическом референдуме // http://moct-silta.net.ru/rus/num2/page9.htm.
Однако в 1998 году результаты референдума были обжалованы в Костромской областной суд, в качестве основания указывалось нарушение прав и свобод нескольких граждан в связи с проведением этого референдума. 25 января 1999 года судья Костромского областного суда приняла решение об удовлетворении этой жалобы.
Примером также неудачной "попытки" проведения местного референдума по вопросам охраны окружающей среды может служить референдум в Кировской области, который в свое время получил широкую огласку в источниках СМИ. Так, группа жителей пос. Мирный и Оричей обратилась в избирательную комиссию Оричевского района с заявлением о регистрации ее как инициативной по проведению местного референдума с вопросом: "Согласны ли вы на отведение земельного участка на территории Оричевского района под размещение объекта по уничтожению химического оружия?".
Глава администрации района объявил отказ в регистрации, что впоследствии было подтверждено избирательной комиссией. В свою очередь, Оричевский районный суд признал отказ незаконным. На вторичное обращение за регистрацией инициативной группы с уточненными формулировками вопросов также последовал отказ. Последовавшее за этим новое решение суда гласило: "признать незаконным решение Оричевской территориальной избирательной комиссией от 8 февраля 2001 года об отказе в регистрации членов инициативной группы по проведению местного референдума и обязать Оричевскую территориальную избирательную комиссию зарегистрировать инициативную группу по проведению местного референдума по вопросам:
"Согласны ли вы на отвод земельного участка из земель, находящихся в муниципальной собственности Оричевского района, под размещение объекта по уничтожению химического оружия?";
"Согласны ли вы на размещение объекта по уничтожению химического оружия на территории Оричевского района?".
Законность и обоснованность данного решения была предметом рассмотрения в Кировском областном суде 3 апреля 2001 г. Решение было оставлено без изменения. Члены инициативной группы собрали около тысячи семисот подписей в поддержку местного референдума по указанным вопросам. Датой проведения местного референдума стало 1 июля 2001 г. Но по протесту председателя Кировского областного суда 13 июня 2001 г. состоявшиеся судебные решения были отменены как недостаточно обоснованные и дело направлено на новое рассмотрение в районный суд. Две попытки обжаловать в Верховном Суде РФ данное постановление президиума Кировского областного суда успехом не увенчались <96>.
--------------------------------
<96> См.: Краев Н.В. О нарушениях конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии // Тезисы докладов Второй областной общественной конференции "Экология. Здоровье. Жизнь". Киров: Кировский областной Совет ВООП, 2002.
Граждане также вправе выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке. Понятие "общественная экологическая экспертиза" возникло в конце 80-х гг. и быстро получило широкое распространение. Первоначальная трактовка этого термина была весьма широкой. Под независимой экологической экспертизой подразумевали разнообразные способы получения и анализа информации (экологический мониторинг, оценка воздействия на окружающую среду, независимые исследования и т.д.) <97>. Очень часто говорилось об экологической экспертизе природного комплекса или действующего предприятия. Такое толкование этого понятия само по себе вполне обосновано - слово "экспертиза" в русском языке обозначает глубокий анализ явления, строящийся на ранее накопленном опыте.
--------------------------------
<97> В некоторых источниках общественная экологическая экспертиза отождествлялась с широким общественным обсуждением или даже с такой специфической формой выражения общественного мнения, как референдум (Экологический словарь / Составители: С. Гелятитский, И. Зайонц, Л. Чертков, В. Экзарьянц. М.: Конкорд ЛТД - Экопром, 1993. С. 202).
Однако в настоящее время понятие "общественная экологическая экспертиза" определено законодательно. Подробно экологическая экспертиза, как государственная, так и общественная, регламентируется Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", согласно которому экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы" (ст. 1 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Экологическая экспертиза может быть государственной и общественной (ст. 4 ФЗ "Об экологической экспертизе"). В отношении общественной экологической экспертизы говорится, что она проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями) (ст. 20 ФЗ "Об экологической экспертизе"). Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется ст. 23 ФЗ "Об экологической экспертизе". Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления (городской или районной администрации) на основании заявления от общественной организации (объединения), организующей общественную экологическую экспертизу.
Проведение общественной экспертизы предоставляет общественности дополнительные возможности доступа к проектной документации и процессу государственной экологической экспертизы.
Согласно ФЗ "Об экологической экспертизе", организации, осуществляющие общественную экспертизу, имеют право:
- получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в п. 1 ст. 14 ФЗ "Об экологической экспертизе" (т.е. в том же объеме, что и органы, осуществляющие государственную экспертизу);
- знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;
- участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы (ст. 22 ФЗ "Об экологической экспертизе").
Фактически, согласно логике действующего законодательства, общественная экспертиза является механизмом общественного контроля за ходом государственной экспертизы и общественного участия в ней. К сожалению, возможности этого участия весьма ограничены. Законодательно закреплено только право на доступ к проектной документации (причем это право ограничено не только государственной, но и коммерческой тайной) и участие наблюдателей в заседаниях комиссий. Заключение общественной экспертизы не имеет прямой юридической силы, оно является лишь одним из документов, рассматриваемых в процессе государственной экспертизы.
Тем не менее не следует пренебрегать возможностью организовать общественную экологическую экспертизу.
Во-первых, как уже было сказано, она является практически единственным механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы.
Во-вторых, при организации разного рода общественных кампаний, работе с прессой и т.п. статус "заключения общественной экспертизы, проведенной в соответствии с законом", может восприниматься как более высокий по сравнению с "мнением независимых специалистов" или "мнением общественности".
Например, одной из первых общественных экологических экспертиз, выполненных в новых законодательных условиях, была экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в подмосковном г. Троицке. На первых порах события развивались весьма успешно: экспертная комиссия была собрана, экспертиза органами местного самоуправления зарегистрирована. Но когда настала пора получать документацию и начинать работу, возникло неожиданное препятствие: заказчик - Фонд охраны природы при городской Администрации - категорически отказался выдать исходную документацию, ссылаясь на содержащиеся в ней "ноу-хау и коммерческую тайну". Безрезультатными оказались попытки инициаторов общественной экологической экспертизы встретиться с заказчиком. Ситуация зашла бы в тупик, если бы не поддержка органов охраны природы, предоставивших общественности запрошенный ими том оценки воздействия на окружающую среду. Общественная экологическая экспертиза была проведена в кратчайшие сроки. Вывод экспертной комиссии о том, что строительство этого объекта по предлагаемой технологии представляется экологически опасным и экономически нецелесообразным, был поддержан городской администрацией, отозвавшей согласованный ранее акт выбора площадки для строительства. Троицкая экспертиза стала одним из первых успешных прецедентов общественной экологической экспертизы в новых законодательных условиях <98>.
--------------------------------
<98> См.: Хотулева М.В., Заика Е.А., Молчанова Я.П., Дайман С.Ю. Общественная экологическая экспертиза: вчера, сегодня. завтра. М.: Эколайн, 1998. С. 46.
Другой пример. В г. Костроме было запланировано строительство завода по высокотемпературной переработке твердых бытовых отходов. Несовершенная технология и малая рентабельность сочетались с явно недостаточным вниманием к природоохранным мероприятиям. Общественность города выразила чрезвычайную озабоченность перспективой строительства подобного объекта. Проведенная общественная экологическая экспертиза проекта показала экологическую и экономическую несостоятельность проекта. По решению городской администрации проект был остановлен. Однако проблема утилизации твердых бытовых отходов требовала безотлагательного решения. Поэтому общественные организации совместно с городской администрацией организовали общественные слушания, направленные на разрешение сложившейся проблемы. На слушаниях было принято решение об организации совета по проблеме твердых бытовых отходов при городской администрации и разработке муниципальной программы управления ТБО. В совет вошли представители всех заинтересованных организаций, как государственных, так и общественных. В настоящее время в городе ведется разработка муниципальной программы управления твердыми бытовыми отходами. Предполагается, что утилизация отходов будет осуществляться на современном полигоне, с применением методов прессования и частичной сортировки ТБО. Общественная экологическая экспертиза проекта мусороперерабатывающего завода в г. Костроме явилась прецедентом, когда результатом общественной экологической экспертизы явилась не только остановка экологически опасного проекта, но и реальное обращение к поиску альтернативных решений. Организовано сотрудничество между государственными и общественными организациями, направленное на поиск оптимального решения <99>.
--------------------------------
<99> См.: Там же.
Следующим видом прав граждан в области охраны окружающей среды является право оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды. Однако необходимо отметить, что социологические исследования показывают, что граждане не очень высоко оценивают свои возможности в деле охраны окружающей среды. В реальной жизни участие в охране окружающей среды сводится к участию в субботниках по уборке улиц и придомовых территорий, поскольку действенных механизмов привлечения общественности к выработке и принятию значимых решений нет.
Граждане также вправе обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.
Органы государственной власти, органы управления, должностные лица нередко издают акты, нарушающие различные права граждан. Не является исключением грубое нарушение ими экологических прав. Законодательством предусмотрена возможность обращения с жалобой на неправомерное решение в вышестоящий орган власти, для чего установлен месячный срок для ответа на жалобу.
В круг подверженных обжалованию могут быть включены самые различные акты и действия в сфере принятия экологически значимых решений. Это, к примеру:
- решения о предоставлении земельных участков для нового промышленного или жилищного строительства;
- решения об изъятии земельных участков из состава земель особо охраняемых природных территорий;
- решения о размещении и строительстве производственных объектов;
- заключения государственной экологической экспертизы о возможности принятия хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду;
- отказы в предоставлении экологической информации и т.п.
Граждане также могут обращаться в прокуратуру с заявлениями, жалобами, письмами, содержащими сведения о нарушении законов. В соответствии с Федеральный законом РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 17 ноября 1995 г., 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29, 30 декабря 2001 г., 28 июня, 25 июля, 5 октября 2002 г., 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 15 июля 2005 г.) <100> одна из основных функций прокуратуры РФ - надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Кроме того, прокуратура осуществляет надзор за исполнением законов перечисленными выше органами и должностными лицами, а также за тем, чтобы правовые акты, издаваемые этими органами, соответствовали законам.
--------------------------------
<100> ВСНД РФ и ВС РФ. 1992. N 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4472; 1999. N 7. Ст. 878; 2000. N 2. Ст. 140; 2001. N 53. Ст. 5018; 2002. N 26. Ст. 2523; N 40. Ст. 3825; 2004. N 35. Ст. 3607.
При этом, исходя из указанных функций прокуратуры, это могут быть как сведения о непосредственных нарушениях прав человека (в том числе, экологических), так и информация о любых других противоправных действиях (либо бездействии) различных органов, организаций, должностных лиц, влекущих за собой нарушения законодательства об охране окружающей среды и природопользовании, причиняющих (или могущих причинить) вред природе и человеку.
Прокурор в установленном законодательством порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. Ответ на заявление, жалобу или иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю разъясняются порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законодательством.
Однако на практике, в сфере защиты экологических прав граждан, прокуроры не всегда используют свои полномочия в полном объеме. Так, по делу о незаконном строительстве на территории особо охраняемого объекта федерального значения "Нескучный Сад" (г. Москва), которым занимается "Экоюрис", прокуратура г. Москвы обратилась в Пресненский суд с иском в защиту только интересов государства, несмотря на то, что речь шла о нарушении также права окрестных жителей и других москвичей на благоприятную окружающую среду. Выступая в судебном заседании, прокурор говорила, что иск предъявлен "в защиту интересов государства и граждан", что важное общественное значение этого процесса подтверждается присутствием и выступлением в судебном заседании большого количества жителей прилегающих к "Нескучному Саду" домов и представителей общественных организаций. Но в самом исковом заявлении слов "в защиту интересов граждан" не содержалось, т.е. с формальной точки зрения иск был предъявлен только в защиту интересов государства. Поэтому производство в Пресненском суде было прекращено в связи с тем, что дела такого рода должны рассматриваться не судом общей юрисдикции, а арбитражным судом. В дальнейшем прокуратура в арбитражный суд по этому делу не обратилась, хотя участвовала в судебном процессе по жалобе жителей о признании недействительным постановления правительства Москвы о строительстве в "Нескучном Саду", как нарушающего права граждан.
Прокурор в соответствии с процессуальным законодательством вправе вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства. Прокурор или его заместитель имеют также право принести протест на акт, нарушающий права человека и гражданина, в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо обратиться по этому поводу в суд. Кроме того, прокурор или его заместитель вправе внести представление об устранении нарушения прав и свобод человека и гражданина в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенное нарушение.
В настоящее время в значительном числе регионов РФ функционируют специализированные природоохранные прокуратуры. Одна из них, Волжская (г. Тверь), является межрегиональной и объединяет 15 межрайонных природоохранных прокуратур всего бассейна Волги. Остальные специализированные прокуратуры подчиняются соответствующим прокурорам республик, краев и областей.
В комментируемой статье закрепляется также неизвестное ранее право граждан предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, которое, как отмечает М.И. Васильева, дает уникальную возможность использования частноправовых средств защиты, доступных гражданину (и в первую очередь, обращения в суд), в целях защиты публичных экологических интересов, связанных с непричинением вреда окружающей среде. Такое право граждан вполне соответствует либеральным западным моделям, и в первую очередь американскому энвайронментальному праву. И в этом есть определенная непоследовательность обсуждаемого российского закона, сделавшего в других своих разделах и нормах ряд отступлений от ранее предоставленных гражданам позиций (например, в ст. 80 настоящего Закона граждане не называются в качестве истцов по делам о прекращении вредной деятельности, как это было ранее. Получается, что обращаться с иском о возмещении вреда окружающей среде можно, а с иском о прекращении этой вредной деятельности - нельзя?). Кроме того, предоставление гражданам права на иск о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, логично было бы сопроводить предоставлением специально уполномоченным органам (в первую очередь, органам системы - Министерству природных ресурсов РФ) права на вступление в гражданский процесс для дачи заключения по делу <101>.
--------------------------------
<101> См.: Васильева М.И. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": новое содержание и старые проблемы // Спасение (всероссийская экологическая газета). 2002. Март. N 11 (269).
Перечень прав граждан в области охраны окружающей среды не является исчерпывающим, и в комментируемом Законе закрепляется, что граждане вправе осуществлять другие предусмотренные законодательством права.
Таким образом, мы видим, что экологические права граждан провозглашены на высшем законодательном уровне. Важнейшими условиями успешности внедрения юридических новаций являются мировоззренческие, экономические и политические факторы. Нельзя преуменьшать и значимость собственно юридической инфраструктуры реализации экологических прав граждан, в которой первостепенное значение имеют развитость и совершенство соответствующих норм объективного права, а также уровень профессионализма и ответственности лиц, причастных к процессу, в первую очередь работников правоохранительных, природоохранных органов, и активность самого населения в отстаивании своих законных интересов.
3. Как известно, предоставлению прав всегда сопутствует возложение на граждан определенных обязанностей, в связи с чем в ч. 3 комментируемой статьи к последним отнесены:
- сохранять природу и окружающую среду;
- бережно относиться к природе и природным богатствам;
- соблюдать иные требования законодательства.
Статья 12. Права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 12
Как уже нами отмечалось, граждане вправе отстаивать свои экологические интересы и реализовывать закрепленные законом права как самостоятельно, так и сообща, посредством различных общественных объединений. Необходимо отметить, что общественным и иным некоммерческим объединениям в некоторых случаях предоставляются более широкие права, нежели гражданам. Так, граждане имеют право направлять обращения в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды в местах своего проживания, мерах по ее охране. Общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан. Как это видно, только общественным и иным некоммерческим объединениям предоставлено право получать информацию об экологических аспектах деятельности конкретных хозяйствующих субъектов.
Участие общественных и иных некоммерческих объединений в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан, а также организация и проведение в установленном порядке слушания по вопросам проектирования, размещения объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может нанести вред окружающей среде, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, являются необходимыми и важными составными частями обеспечения гражданами своего права на благоприятную среду жизнеобитания.
Формами общественного участия в принятии таких решений могут быть такие, как посещение группами граждан руководителей и иных должностных лиц предприятия, обращения к ним с коллективными письмами, жалобами, выставление общественных постов и пикетов в местах, вызывающих наиболее сильную тревогу, вывешивание транспарантов и лозунгов с требованиями и перечнем конкретных нарушений проекта и планов мероприятий, выпуск бюллетеней и листовок с описанием хода реализации проекта, перечислением лиц, выполняющих решение, и лиц, срывающих его.
"Практически всегда для размещения объектов предполагается использование земель в качестве территории. Поэтому эколого-значимые решения одновременно являются решениями градостроительными и/или земельно-правовыми" <102>. Земельный кодекс РФ установил в числе основных принципов земельного законодательства (ст. 1):
--------------------------------
<102> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 348.
приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;
участие граждан и общественных организаций (объединений) в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством.
Названные принципы получили развитие в ст. ст. 30 - 32 ЗК РФ, которые регулируют порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов. Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). Предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование.
Обязательность привлечения общественности предусмотрена только для порядка предоставления с предварительным согласованием, поскольку именно здесь установлен этап выбора земельного участка. Выбор земельных участков для строительства регулируется ст. 31 ЗК РФ. Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного земельного кадастра и документов землеустройства с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Органы местного самоуправления городских или сельских поселений информируют население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства. Граждане, общественные организации (объединения) и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства. При предоставлении земельных участков в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей для целей, не связанных с их традиционной хозяйственной деятельностью и традиционными промыслами, могут проводиться сходы, референдумы граждан по вопросам изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставления земельных участков для строительства объектов, размещение которых затрагивает законные интересы указанных народов и общностей. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции, принимают решения о предварительном согласовании мест размещения объектов с учетом результатов таких сходов или референдумов.
Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства. Акт утверждается решением органа исполнительной государственной власти или органа местного самоуправления о предварительном согласовании места размещения объекта. Согласно ч. 9 ст. 31 ЗК РФ, решение о предварительном согласовании места размещения объекта или об отказе в размещении объекта может быть обжаловано заинтересованными лицами в суд. "Под "заинтересованными лицами" надо понимать также и общественность - граждан, общественные объединения и органы территориального общественного самоуправления" <103>.
--------------------------------
<103> Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 356 - 357.
Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства (ч. 11 ст. 30 ЗК РФ).
Таким образом, ЗК РФ содержит обязательность участия общественности в принятии решений о предоставлении земель, за исключением предоставления земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов на торгах (конкурсах, аукционах); размещения объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий); предоставления участка гражданину для индивидуального жилищного строительства.
Гарантией соблюдения прав граждан, общественных объединений служит ч. 3 ст. 72 ЗК РФ, согласно которой общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих предусмотренные ЗК РФ права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Общественный земельный контроль имеет немалое значение для сохранения благоприятной окружающей природной среды. Активная деятельность природоохранных организаций по предотвращению нарушения земельного законодательства, по принятию мер к восстановлению нарушенных природных комплексов способствует восполнению пробелов в надлежащем исполнении требований земельного законодательства по охране земель. "Открытое и активное выражение мнения может рассматриваться: во-первых, как способ и принцип осуществления любого взаимодействия общественности и органов государственной власти; во-вторых, как самостоятельная форма участия в принятии экологически значимых решений. Комплекс полномочий в этой области базируется на конституционных правах граждан участвовать в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ), обращаться в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ), проводить публичные мероприятия (ст. 31 Конституции РФ) и т.д. <104>".
--------------------------------
<104> Васильева М.И. Указ. соч. С. 326.
Необходимо иметь в виду, что правовая система обладает набором юридических воздействий на правонарушителя, которым также может пользоваться общественность, в том числе постановка вопроса перед уполномоченными органами, обжалования, при необходимости, их решения, создание вокруг них атмосферы постоянной требовательности.
Также общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Иными словами, организациям предоставлена возможность пресекать возникновение экологически негативных последствий и минимизировать их путем подачи иска об ограничении, приостановлении и прекращении деятельности, причиняющей реальный вред, а также требовать отмены решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Это очень существенный инструмент защиты общественных экологических интересов, и хорошо, что комментируемый Закон сохранил его. Благодаря этой норме, в спорах, возникающих по основаниям ст. 80 ("Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды"), общественные объединения могут выступать истцами, несмотря на то, что в самой ст. 80 нет никакого перечня потенциальных истцов.
Возможность обжалования решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих основывается на конституционной обязанности государства признавать, защищать и соблюдать права и свободы человека и гражданина (ст. 2 Конституции РФ). В Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека (ст. 45 Конституции РФ). Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ).
Возможность приостановления, прекращения или запрещения деятельности, создающей угрозу причинения вреда, появилась с принятием части второй ГК РФ. В п. 1 ст. 1065 ГК РФ впервые было введено понятие "опасности причинения вреда в будущем", которая может явиться фактическим основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.
Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения или иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика приостановить или прекратить экологически вредную деятельность (ч. 2 ст. 1065 ГК РФ).
К сожалению, данная статья помещена в раздел об обязательствах вследствие причинения вреда, где речь идет о вреде личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица. Хотя в самой статье прямо не говорится, кто может быть истцом по искам о запрещении деятельности, создающей опасность причинения вреда в будущем, логика и практический опыт подсказывают, что суды будут признавать надлежащими истцами только потерпевших. Предъявлять иск в защиту общественных интересов по ст. 1065 ГК РФ проблематично.
Решение суда, арбитражного суда о прекращении экологически вредной деятельности, как и любое другое судебное решение, обязательно для исполнения не только ответчиком, но и любыми другими лицами, в том числе банковскими учреждениями.
Выбор требований об ограничении, приостановлении или прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, зависит от конкретных обстоятельств. Нередко препятствием для обращения в суд с иском о прекращении экологически вредной деятельности является то обстоятельство, что люди, страдающие от деятельности предприятия-загрязнителя, сами на нем работают. Поэтому у них существуют опасения, что в случае закрытия предприятия они и их семьи могут остаться без средств к существованию. В действительности, далеко не всегда нужно ставить вопрос о полном закрытии предприятия. Это является крайней мерой, когда ущерб окружающей природной среде и здоровью людей является столь значимым, что угрожает самому их существованию.
Во многих случаях при предъявлении иска о прекращении экологически вредной деятельности нужно ставить вопрос о том, чтобы суд обязал ответчика осуществить конкретные природоохранные мероприятия, вследствие которых может значительно уменьшиться вредное воздействие на окружающую среду и здоровье людей, например установить или отремонтировать очистные сооружения, модернизировать оборудование и пр.
Необходимо заметить, что "официальной статистики обращений общественности в суды с жалобами на незаконные решения и действия органов власти, нарушающие экологические права, нет. По некоторым оценкам, порядок счета измеряется десятками дел по всей стране, что, конечно же, никак не соответствует реальным масштабам таких нарушений. Основная причина низкой востребованности этого способа защиты экологических прав связана не с нормативными недостатками института обжалования и даже не с длительностью процессов, обусловленной перегруженностью судов общей юрисдикции (по неофициальным данным, в производстве судей одновременно может находиться количество дел, превышающее нормы в несколько раз), а с отсутствием должной гражданской активности самого населения, что в свою очередь является и весьма значимой причиной, и следствием слабости (отсутствия) гражданского общества в России. Но надо признать, что по сравнению с другими способами судебной защиты экологических прав обжалование распространено все же в значительно большей степени. Там, где граждане (действующие чаще не индивидуально, а через общественные объединения) проявляют заинтересованность и настойчивость в защите своих интересов, нередко удается именно посредством судебного обжалования пресечь нарушения законности <105>".
--------------------------------
<105> Васильева М.И. Экологические права граждан. 2002. http://www.eco-net.ru/index.php?id=127.
Настоящий Закон не взял из ранее действовавшего право общественных объединений на предъявление исков о возмещении вреда здоровью и имуществу граждан, причиненного экологическими правонарушениями. Но ввел новое право - предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде, что, как уже говорилось, представляется потенциально эффективным юридическим средством защиты окружающей среды <106>.
--------------------------------
<106> Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 40.
2. Кроме названных, общественные и иные некоммерческие объединения наделены целым рядом других полномочий: за счет собственных и привлеченных средств осуществлять и пропагандировать деятельность в области охраны окружающей среды, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности; оказывать содействие органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды; организовывать и проводить в установленном порядке общественную экологическую экспертизу, слушания по вопросам проектирования, размещения объектов и др.
Статья 13. Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду
Комментарий к статье 13
1, 2. Комментируемая статья закрепляет обязанность органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ, органов местного самоуправления и должностных лиц по оказанию содействия гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды.
3. Должностные лица, препятствующие общественности в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды и реализации ее прав, привлекаются к ответственности в установленном порядке. Сам комментируемый Закон не устанавливает никаких видов ответственности должностных лиц или санкций - все это регулируется административным, уголовным, трудовым и другим отраслевым законодательством.
Применительно к правам общественности примером может служить ст. 8.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с изм. и доп. от 25 апреля, 25 июля, 30, 31 октября, 31 декабря 2002 г., 30 июня, 4 июля, 11 ноября, 8, 23 декабря 2003 г., 9 мая, 26, 28 июля, 20 августа, 25 октября, 28, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 22 апреля, 9 мая, 2, 21, 22 июля, 27 сентября 2005 г.) (далее - КоАП РФ) "Сокрытие или искажение экологической информации": сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей природной среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую природную среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей природной среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.
КонсультантПлюс: примечание.
Ссылаясь на ст. 237 Уголовного кодекса, авторы, видимо, не учли, что по состоянию на 15.12.2006 (дата комментария) данная норма была изменена Федеральным законом от 08.12.2003 N 162-ФЗ.
Уголовная ответственность установлена Уголовным кодексом РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ (с изм. и доп. от 27 мая, 25 июня 1998 г., 9 февраля, 15, 18 марта, 9 июля 1999 г., 9, 20 марта, 19 июня, 7 августа, 17 ноября, 29 декабря 2001 г., 4, 14 марта, 7 мая, 25 июня, 24, 25 июля, 31 октября 2002 г., 11 марта, 8 апреля, 4, 7 июля, 8 декабря 2003 г., 21, 26 июля, 28 декабря 2004 г., 21 июля 2005 г.) (далее - УК РФ) в ст. 237: сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо для окружающей среды, совершенные лицом, обязанным обеспечивать население и органы, уполномоченные на принятие мер по устранению такой опасности, указанной информацией, - наказываются штрафом в размере от пятисот до семисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до семи месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового. Те же деяния, если они совершены лицом, занимающим государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта РФ, а равно главой органа местного самоуправления либо если в результате таких деяний причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия, - наказываются штрафом в размере от семисот до одной тысячи минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от семи месяцев до одного года либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Глава IV. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ
ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Статья 14. Методы экономического регулирования в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 14
Для стимулирования рационального природопользования и охраны окружающей среды комментируемой статьей предусмотрена система специальных инструментов, направленных на изменение психологии хозяйствующих субъектов и способствование их экологическому воспитанию.
Основными методами экономического механизма охраны окружающей среды являются, во-первых, разработка государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов, разработка федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации и целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ; разработка и проведение мероприятий по охране окружающей среды в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде.
Цели и содержание системы государственных прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, а также общий порядок разработки указанных прогнозов и программ определяет Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации <107>. Согласно данному Закону, прогнозы социально-экономического развития разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов и включают количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения (ст. 2 ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации").
--------------------------------
<107> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
В качестве экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды комментируемой статьей закреплено установление платы за негативное воздействие на окружающую среду. В практике хозяйственной деятельности допускается загрязнение окружающей среды в пределах допустимых нормативов воздействия на окружающую среду, которое не рассматривается как правонарушение. Механизм гражданско-правовой (имущественной) ответственности в этом случае не применяется, а применяется правовой механизм платы за негативное воздействие на окружающую среду, который отчасти призван компенсировать негативное воздействие на окружающую среду.
К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:
- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
- сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
- загрязнение недр, почв;
- размещение отходов производства и потребления;
- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
Методом экономического регулирования в области охраны окружающей среды комментируемой статьей закрепляется установление лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов, лимитов на размещение отходов производства и потребления и другие виды негативного воздействия на окружающую среду. Под лимитами на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды (ст. 1 настоящего Закона).
В числе методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды в комментируемой статье также закреплены проведение экономической оценки природных объектов и природно-антропогенных объектов; проведение экономической оценки воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Под оценкой воздействия на окружающую среду понимается деятельность, направленная на определение характера и степени потенциального воздействия намечаемого проекта на окружающую среду, ожидаемых экологических и связанных с ними социальных и экономических последствий в процессе и после реализации такого проекта и выработку мер по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охрану окружающей среды от вредных воздействий в соответствии с требованиями экологического законодательства. Среди видов и объектов хозяйственной и иной деятельности, по которым в обязательном порядке должна проводиться оценка воздействия на окружающую среду при ее планировании (всего 33 вида или объекта), в частности, находятся предприятия по добыче нефти, природного газа, тепловые электростанции и установки, предприятия химической промышленности, крупные производства строительных материалов, космодромы, аэропорты, аэродромы, метрополитены и др.
К достоинствам комментируемого Закона относится закрепление в качестве метода экономического регулирования в области охраны окружающей среды предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации. "Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве весьма важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза и принимается решение" <108>.
--------------------------------
<108> Бринчук М.М. О достоинствах нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" // Экологическое право. 2002. N 3.
Несмотря на то что Россия обладает существенными запасами ископаемых топлив и является одним из крупнейших поставщиков природного газа и нефти на мировой рынок, от этого проблема рационального использования энергоресурсов в нашей стране не теряет своего значения. Потенциальные запасы угля, природного газа, нефти в нашем государстве действительно велики, но прирост добычи в дальнейшем будет осуществляться в основном за счет освоения новых месторождений в отдаленных и труднодоступных районах. Это требует очень больших капиталовложений на добычу и транспортировку топлива, что вызывает его существенное удорожание. Поэтому проблема снижения энергозатрат, утилизации всех видов вторичных энергоресурсов остается актуальной и в дальнейшем.
Одним из путей снижения затрат топлива является использование возобновляемых источников энергии, особенно нетрадиционного типа, которые ранее либо совсем не использовались, либо использовались в очень ограниченных масштабах.
К нетрадиционным (альтернативным) источникам возобновляемой энергии относятся:
- геотермальная энергия;
- солнечная энергия;
- ветряная энергия;
- энергия, получаемая различными способами из бытовых и промышленных отходов;
- энергия, получаемая из биомассы.
Вторичные ресурсы - это сырье, материалы, изделия и отходы производства, которые образуются при производстве продукции и могут быть в дальнейшем применены в производственном процессе при изготовлении новой продукции. Основные виды вторичных ресурсов: лом и отходы черных, цветных и драгоценных металлов, отработанные нефтепродукты, макулатура, резиносодержащие отходы. Использование вторичных ресурсов, как правило, экономически предпочтительнее добычи, обогащения и подготовки первичных ресурсов. В качестве главной задачи научно-технического прогресса в области использования вторичных ресурсов следует считать обеспечение полной переработки отходов производства и потребления в полезные для общества изделия и материалы, или применения их для удовлетворения других народнохозяйственных потребностей без переработки, с целью исключения их негативного воздействия на окружающую среду и экономии природного сырья, причем с одновременным извлечением наибольшего экономического эффекта.
Возобновляемые и нетрадиционные виды энергии, вторичные ресурсы привлекают внимание относительно высокой экологической чистотой по сравнению с традиционными видами энергии и первичными ресурсами, в связи с этим комментируемым Законом закрепляется норма об оказании государственной поддержки при их внедрении.
В числе методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды в комментируемой статье закреплены поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности (в том числе экологического страхования), направленной на охрану окружающей среды. Комментируемый Закон не содержит определения предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды. "Подразумевается ли здесь только деятельность, состоящая исключительно в оказании работ и услуг природоохранного назначения или определенные (экологически значимые) аспекты любой предпринимательской деятельности? Ответ на этот вопрос в законодательстве в настоящее время не прослеживается" <109>.
--------------------------------
<109> Васильева М.И. Новое в Федеральном законе "Об охране окружающей среды": Комментарий. М.: НИА-Природа; РЭФИА, 2002. С. 50.
Практика предпринимательской деятельности в любой ее форме и предпринимательства, осуществляемого в целях охраны окружающей среды, включает в себя инновационный процесс. Инновация (англ. Innovation от лат. innovatio) - обновление основного капитала (производственных фондов), вложение средств в экономику, обеспечивающее смену поколений, техники и технологии, которые являются результатом достижений научно-технического прогресса. "Это закономерный, объективный процесс совершенствования общественного производства. В целом инновационные процессы можно рассматривать как инструмент повышения эффективности экономической деятельности путем осуществления разного рода качественных изменений, приводящих к успеху на рынке. Основная задача природоохранных инноваций - снижение негативного воздействия хозяйственной деятельности на состояние окружающей среды. Такие инновации могут затрагивать как технологические процессы основного производства, так и технологии специальной природоохранной деятельности предприятий за пределами основного производства" <110>.
--------------------------------
<110> Черняховский Э.Р. Проблемы формирования экономического механизма предпринимательства на рынке природоохранных работ и услуг // Экономика природопользования: Обзорная информация. М.: ВИНИТИ, 2004. N 5. С. 9 - 10.
Таким образом, закрепление рассмотренного метода экономического регулирования относится к несомненным достоинствам комментируемого Закона, однако при постановке проблемы введения государственной поддержки данных видов деятельности, а именно предоставление налоговых и иных льгот, необходимо определиться на законодательном уровне, что под ними следует понимать.
В качестве экономического механизма регулирования в области охраны окружающей среды комментируемой статьей Закона закреплено возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде. Определение "вреда окружающей среде" дано в ст. 1 комментируемого Закона: "Вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов". На практике установить факт негативного изменения окружающей среды возможно только путем экспертной оценки, поскольку категории "негативное изменение окружающей среды", "деградация", "истощение" являются оценочными и требуют уточнения и конкретизации в каждом случае.
Институт возмещения вреда рассматривается в экологическом законодательстве как механизм имущественной, т.е. гражданско-правовой ответственности за нарушение требований экологического законодательства. Данные вопросы подробно освещены в комментарии гл. XIV "Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды".
Статья 15. Утратила силу. - Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ.
Статья 16. Плата за негативное воздействие на окружающую среду
Комментарий к статье 16
1. Все организации, ведущие хозяйственную и иную деятельность, связанную с воздействием на окружающую среду, обязаны осуществлять плату за негативное воздействие на окружающую среду.
2. К видам негативного воздействия на окружающую среду комментируемая статья относит:
- выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ и иных веществ;
- сбросы загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
- загрязнение недр, почв;
- размещение отходов производства и потребления;
- загрязнение окружающей среды шумом, теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий;
- иные виды негативного воздействия на окружающую среду.
3. Порядок расчета платы за загрязнение окружающей среды определен Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 (с изм. и доп. от 27 декабря 1994 г., 14 июня 2001 г.) <113>, которое в настоящее время действует за исключением пунктов - п. 2 Постановления (о праве МПР России разрабатывать базовые ставки платы за загрязнение окружающей среды) и п. 9 Порядка (в части безакцептного порядка взыскания сумм платежей с природопользователей).
--------------------------------
<113> См.: Постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" (с изм. от 27 декабря 1994 г., 14 июня 2001 г.) // САПП РФ. 1992. N 10. Ст. 726.
По поводу данного Постановления в 2002 - 2003 гг. имели место многочисленные судебные разбирательства. В частности, по заявлению ОАО "Кольская горно-металлургическая компания" 28 марта 2002 г. Верховный Суд РФ признал данное Постановление Правительства РФ незаконным.
Основным доводом отмены явилось то обстоятельство, что плата за загрязнение окружающей природной среды, обладая по своей правовой природе всеми признаками налога, в нарушение ст. 17 НК РФ и ч. 3 ст. 75 Конституции РФ была установлена не федеральным законом, а Постановлением Правительства РФ, т.е. с нарушением Правительством РФ своей компетенции. Кассационная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила данное решение.
Для большинства крупных налогоплательщиков возникла проблема возврата излишне уплаченного налога или его зачета. Арбитражная практика по данному вопросу носила противоречивый характер: в ряде случаев суды поддерживали позицию налогоплательщика, заключавшуюся в требовании возврата излишне уплаченного налога (либо за весь период действия Постановления, либо только за три года); в других - поддерживали позицию МНС РФ и полагали, что оснований для возврата налогоплательщикам денежных средств, уплаченных ими в бюджетную систему Российской Федерации до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, не имеется.
Однако Определением Конституционного Суда РФ от 10 декабря 2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации" <114> признано, что указанные платежи правомерно установлены Правительством РФ, в связи с чем Постановление N 632 сохраняет силу и подлежит применению, как не противоречащее Конституции РФ.
--------------------------------
<114> СЗ РФ. 2002. N 52 (часть II). Ст. 5290.
Указывая на различную правовую природу налога и сбора, Конституционный Суд РФ пришел к выводу, что экологические платежи не обладают рядом признаков, присущих налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле, и должны рассматриваться как законно установленные не только в том случае, когда ставки платежей предусмотрены федеральным законом, но и тогда, когда такие ставки на основании закона устанавливаются Правительством РФ. Конституционный Суд РФ указал, что Правительство РФ может предусматривать в нормативных правовых актах обязательные платежи, которые взимаются в публично-правовом порядке, если они не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство РФ, которое также устанавливает ставки неналоговых платежей (сборов), если это делегировано ему федеральным законом, в котором непосредственно определены плательщики и объект обложения.
Имевшие место в Российской Федерации судебные разбирательства по вопросам порядка определения указанной платы, а также введение единого налога привели к тому, что часть индивидуальных предпринимателей посчитали не обязательным для себя вносить экологические платежи. Однако подобное игнорирование обязательств по экологическим платежам является незаконным. Решением Верховного Суда РФ от 12.02.2003 N ГКПИ03-49 <115> подтверждена обязательность платежей за загрязнение окружающей среды для любых юридических и физических лиц, осуществляющих вредное воздействие на природу. Плата за негативное воздействие на окружающую среду относится к платежам неналогового характера, поэтому ее обязаны вносить и те предприниматели, которые работают на едином налоге. Однако этим же решением был признан недействующим п. 2 Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632 "Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия". Этим пунктом Правительство РФ поручило разработку и утверждение базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициентов, учитывающих экологические факторы, Министерству экологии и природных ресурсов РФ (ныне - Министерство природных ресурсов РФ) совместно с другими заинтересованными органами. Такое делегирование полномочий Верховный Суд РФ признал незаконным.
--------------------------------
<115> Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2003. N 15.
Новые нормативы платежей за выбросы в атмосферный воздух и сбросы в поверхностные и подземные водоемы загрязняющих веществ были утверждены Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2003 г. N 344 (с изм. и доп. от 1 июля 2005 г.) <116>. Данным Постановлением установлены базовые нормативы платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ стационарными источниками. С принятием Постановления система платежей была восстановлена с учетом положений Постановления Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, которым был установлен Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия.
--------------------------------
<116> СЗ РФ. 2003. N 25. Ст. 2528.
Плата за негативное воздействие на окружающую среду зависит от количества выбрасываемых вредных веществ. В связи с этим введены ставки платы по выбросам, превышающим предельно допустимый норматив (БНн) и не превышающим временно согласованные выбросы, т.е. находящимся в пределах установленных лимитов (БНл).
В соответствии с Порядком определения платы за загрязнение окружающей среды, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1992 г. N 632, плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент (п. 5 Порядка). В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов, вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная и плата за загрязнение окружающей природной среды в таких случаях определяется в соответствии с пунктом 5 Порядка. Таким образом, базовые ставки платы за загрязнение в пределах установленных лимитов в пять раз выше, чем ставки за загрязнение в пределах установленных нормативов. Сумма платежа за сверхлимитные выбросы (СЛВ) в пять раз превышает ставку платы за загрязнение в пределах установленных лимитов (БНл).
Постановлением N 344 также введены нормативы платы за размещение отходов в пределах установленных лимитов. Величина этих выплат зависит от степени опасности отходов. Установленный норматив применяется с использованием понижающих коэффициентов: 0 и 0,3.
В целях расчета платы за размещение отходов необходимо также определить дифференцированную ставку по каждому их виду в пределах установленных лимитов. Она рассчитывается исходя из базовых нормативов платы за размещение отходов с учетом понижающих коэффициентов (приложение N 1 к Постановлению N 344) и коэффициента, установленного для почвы того или иного экономического района Российской Федерации (приложение N 2 к Постановлению N 344). Затем дифференцированная ставка платы по каждому виду отходов умножается на объем фактически размещенных отходов.
И наконец, указанным выше Постановлением введены нормативы платы за допустимые выбросы в атмосферу загрязняющих веществ передвижными источниками и выбросы, превышающие допустимые. Если данные о количестве израсходованного топлива отсутствуют, плату определяют по ставкам, установленным в расчете на 1 т сжигаемого топлива. Если таких данных нет, но есть достоверные сведения о выбросах загрязняющих веществ, то расчеты делают исходя из ставок для стационарных источников. При отсутствии данных и о количестве израсходованного топлива, и о массе выбросов размер платы определяется по ставкам годовой платы за выбросы одним транспортным средством.
В соответствии с законодательством (подп. 7 п. 1 ст. 254 НК РФ), платежи за загрязнение окружающей среды в пределах установленных нормативов учитываются для целей налогообложения в составе материальных расходов, а платежи за сверхнормативное загрязнение окружающей среды не учитываются в качестве расходов, уменьшающих налогооблагаемую базу по налогу на прибыль организаций.
Кроме того, при отсутствии утвержденных в установленном порядке нормативов выбросов, сбросов загрязняющих веществ и образования отходов организация несет ответственность в соответствии с законодательством об административных нарушениях (ст. ст. 8.2, 8.21 КоАП РФ).
Таким образом, во избежание штрафных санкций со стороны государственных органов организации вне зависимости от отраслевой и ведомственной принадлежности, а также вне зависимости от формы собственности должны оформлять в установленном порядке нормативы воздействия на окружающую среду и осуществлять плату за загрязнение окружающей среды в случаях:
наличия на предприятии стационарных и передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха;
образования в результате хозяйственной и иной деятельности организации отходов любых классов опасности.
4. В ч. 4 комментируемой статьи закреплено, что внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от возмещения вреда окружающей среде. Смысл этой формулировки заключается в том, что если загрязнение, сброс, выброс в пределах допустимых нормативов причиняют вред окружающей среде, то такой вред также подлежит возмещению.
Статья 17. Предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях охраны окружающей среды
Комментарий к статье 17
Комментируемая статья впервые регулирует природоохранную предпринимательскую деятельность и обязывает государство осуществлять ее поддержку. Механизмом реализации данной обязанности должно стать установление налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством.
Таким образом, статья является отсылочной. Сами налоговые льготы должны быть закреплены в соответствующих законах отдельно по видам налогов. Но, как отмечает Боголюбов С.А., "этого законодательства для многих ситуаций нет, а если есть - при использовании оно встречается с сопротивлением налоговых интересов. В условиях напряженности государственного бюджета и с учетом данных официальной статистики, согласно которым 30 млн. граждан существуют на средства ниже прожиточного минимума, в настоящее время это представляется достаточно логичным" <117>.
--------------------------------
<117> Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды // Журнал российского права. 2003. N 11.
Для реализации содержащихся в комментируемой статье положений необходимо внесение изменений в нормативные правовые акты, регулирующие порядок исчисления конкретных налогов и сборов. Основные изменения должны быть включены в НК РФ. Однако до настоящего времени в гл. 25 НК РФ "Налог на прибыль организаций" и 21 "НДС" так и не предусмотрены льготы для налогоплательщиков при осуществлении деятельности по переработке вторичных ресурсов.
В субъектах РФ предпринимаются попытки реализации закрепленного в комментируемой статье положения. Так, в резолюции регионального совещания участников системы сбора, переработки и утилизации транспортных средств, крупногабаритного металлолома, свинцово-кислотных аккумуляторов, бытовой и иной техники (г. Ногинск, Московской области 10.04.2003) отмечались проблемы, связанные с отсутствием экономической заинтересованности предпринимателей в природоохранной деятельности. В частности, на территории Московской области действует сеть организаций по сбору, утилизации и переработке автомобильной техники, крупногабаритного металлолома, в которую по разным оценкам входит от 40 до 700 предприятий. Из них 15 занимается переработкой черных и цветных металлов, 5 - шин, 9 - нефтепродуктов и масел. В области собирается и отправляется на переплавку 69 - 72% образующегося лома черных металлов. Однако сложившаяся сеть организаций по сбору, утилизации и переработке автомобильной и другой техники развивается преимущественно стихийно и избирательно в отношении продуктов утилизации по ценности и затратности, без должной координации, государственной регламентации и контроля, учета проблем и интересов региона. С одной стороны, вводятся в эксплуатацию новые перерабатывающие производства, а с другой - имеющиеся производственные мощности крупных предприятий лишь частично загружены (на 30 - 40%). Из-за несовершенства нормативно-правовой базы и отсутствия экономической заинтересованности собирается и перерабатывается не более 10% выведенных из эксплуатации автомобилей, 5% изношенных шин, повторно используется 5% объема отработанных моторных масел. В области отсутствуют производства по переработке и утилизации автомобильных пластмасс, стекла, антифриза, отработанных фильтрэлементов. В результате ежегодно в Московской области безвозвратно теряется не менее 57,2 тыс. т черных и цветных металлов в виде брошенных кузовов, узлов, деталей предметов бытовой техники, 31,7 тыс. т шин, 4,5 тыс. т отработанных антифризов, 5,9 тыс. т пластмасс, 2,1 тыс. т стекла, 1,8 тыс. т отработанных масел, 1,2 тыс. т других материалов (текстиль, кожа, фрикционные материалы). В бассейнах рек Подмосковья затоплено 26 судов, содержащих 5,5 тыс. т черных металлов. Эти материалы являются непосредственным источником загрязнения гидросферы и литосферы, нарушают эстетику ландшафтов.
Для решения данной проблемы, помимо других мер, правительству Московской области было предложено рассмотреть возможность установления для предприятий и организаций, входящих в региональную систему утилизации техники, льготные базовые ставки ежегодной арендной платы за землю <118>.
--------------------------------
<118> В Ногинске прошло совещание заготовителей и переработчиков автолома и легковеса // http://www.recyclers.ru/modules/news/article.php?storyid=44.
Механизмом реализации данной статьи, помимо установления налоговых и иных льгот, должно также стать льготное кредитование, выделение бюджетных средств, освобождение от таможенных сборов ввозимых в страну наукоемких, в частности природоохранных, технологий и специализированного оборудования, освобождение ряда работ от уплаты налога на добавленную стоимость и т.д. Следует всемерно поощрять и поддерживать предпринимателей, работающих на рынке природоохранных работ и услуг, в использовании современных технологий для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных техногенных и природных ситуаций <119>.
--------------------------------
<119> Черняховский Э.Р. Проблемы формирования экономического механизма предпринимательства на рынке природоохранных работ и услуг // Экономика природопользования: обзорная информация. М.: ВИНИТИ, 2004. N 5. С. 9 - 10.
Наконец многие специалисты отмечают и то, что серьезным стимулом развития рынка экологических услуг мог бы стать специальный закон, определяющий механизм регулирования предпринимательской деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей природной среды
Как отмечает Черняховский Э.Р., для того чтобы система обеспечения экологической безопасности, основанная на предпринимательстве, начала давать конкретные результаты, сегодня нужны: координация и долгосрочное планирование со стороны органов исполнительной власти всех уровней, а также долгосрочное кредитование малого предпринимательства. Координация со стороны именно государства необходима, потому что сегодня по ряду причин природоохранная деятельность еще не стала рыночным продуктом, а значит, не может эффективно регулироваться только рыночными механизмами. Кроме того, вопросы природоохранной деятельности являются предметом жизненных интересов всего общества, соответственно, эти интересы должно отстаивать в первую очередь государство. В долгосрочный период решение вопросов развития рынка природоохранных работ и услуг будет зависеть от предоставления специализированным предприятиям малого и среднего бизнеса целевого финансирования, использования внебюджетных источников, предоставления грандов, возвратных кредитов и т.п. Деятельность различных фондов, в том числе и спонсируемых правительствами зарубежных стран, должна быть пересмотрена с целью увеличения доступа малых и средних предприятий к их средствам.
В целом задачи по развитию устойчивой финансовой основы, в первую очередь, включают в себя разграничение ролей и ответственности, связанных с установлением тарифов на возмещение затрат и упрощение системы их формирования, а также создание жесткой системы договорных отношений, при которой специализированному природоохранному предприятию может быть гарантирована оплата за оказанные услуги. Со временем планируется функционирование системы как самоокупаемого и доходного предприятия. Предприятие, осуществляющее свою деятельность в сфере охраны окружающей среды, только тогда сможет развиваться, не "перегревая" рынок высокими ценами, связанными с производственными и маркетинговыми затратами, когда будет иметь конкретный гарантированный объем работ на значительный период, за который предприятие в состоянии с помощью кредитных программ обновить портфель используемых технологий и парк специализированного оборудования <120>.
--------------------------------
<120> См.: Черняховский Э.Р. Указ. соч.
Статья 18. Экологическое страхование
Комментарий к статье 18
1. Отношения между лицами, осуществляющими виды деятельности в сфере страхового дела, или с их участием, отношения по осуществлению государственного надзора за деятельностью субъектов страхового дела, а также иные отношения, связанные с организацией страхового дела, регулируются Законом РФ от 27 ноября 1992 г. N 4015-1 "Об организации страхового дела в Российской Федерации" (с изм. от 31 декабря 1997 г., 20 ноября 1999 г., 21 марта, 25 апреля 2002 г., 8, 10 декабря 2003 г., 21 июня, 20 июля 2004 г., 7 марта, 18, 21 июля 2005 г.) <121>. Согласно названному Закону страхование - это отношения по защите интересов физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков (ст. 2 Законом РФ "Об организации страхового дела в РФ").
--------------------------------
<121> ВСНД РФ и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 4; 1999. N 47. Ст. 5622; 2002. N 12. Ст. 1093; 2003. N 50. Ст. 4858; 2005. N 10. Ст. 760.
Экологическое страхование в Российской Федерации с ее многочисленными промышленными объектами, представляющими потенциальную экологическую опасность, должно стать эффективной системой финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды, по обеспечению экологической безопасности. Кроме того, постоянное возникновение различных негативных природных явлений также диктует необходимость проведения указанной деятельности.
Поэтому главная задача экологического страхования состоит в аккумулировании и направлении средств на природоохранные мероприятия через специальные фонды либо в возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью населения в результате ухудшения или изменения ее качества.
Под экологическим страхованием (страхованием ответственности за нанесение вреда окружающей среде) понимается страхование гражданской ответственности владельцев потенциально экологически опасных объектов в связи с необходимостью возмещения третьим лицам ущерба, обусловленного технологической аварией или катастрофой. Такое страхование предусматривает покрытие затрат на ликвидацию последствий загрязнения, прямого имущественного ущерба третьим лицам, пострадавшим от загрязнения, а также затрат по возмещению вреда жизни и здоровью граждан, пострадавших от вредных воздействий, и требует разработки перечня страховых событий, подлежащих страхованию, и методик оценки ущерба, причиненного в результате аварийного загрязнения.
Основные принципы экологического страхования, установленные комментируемым Законом и Законом РФ "Об организации страхового дела в РФ", позднее получили развитие в нормативных актах Госкомэкологии и Минприроды. Их реализации также содействовало принятие Водного кодекса РФ, Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.), Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (с изм. и доп. от 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 10 января, 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) и Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции", а также комментируемого Закона.
Обязательное страхование осуществляется в отношении риска ответственности за причинение вреда населению, а также в отношении жизни и здоровья определенных групп (категорий) граждан в порядке, установленном законодательством РФ. Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Виды, условия и порядок проведения обязательного страхования определяются соответствующими законами РФ. В России подготовлен проект Федерального закона "Об обязательном экологическом страховании". В соответствии с ним государственные органы выделяют экологически опасные предприятия, подлежащие обязательному страхованию. При этом назначаются и страховые тарифы в соответствии с классом опасности объекта. Ряд положений проекта Федерального закона уточнен по результатам экспериментов в отдельных регионах страны, в частности в Ногинском районе Московской области.
Обязательное экологическое страхование в настоящее время проводится путем включения экологических рисков в перечень страховых рисков, подлежащих обязательному страхованию определенными категориями предприятий - источниками повышенной экологической опасности. В частности, на практике экологические риски (в части рисков чрезвычайных ситуаций, обусловленных техногенными авариями) страхуются в рамках: обязательного страхования ответственности предприятий, эксплуатирующих опасные производственные объекты; обязательного страхования ответственности эксплуатирующих организаций - объектов использования атомной энергии; обязательного страхования гражданской ответственности эксплуатирующих организаций и собственников гидротехнических сооружений; страхования ответственности по возмещению ущерба в случае космической деятельности, морских аварий и др., повлекших за собой причинение вреда окружающей природной среде <122>.
--------------------------------
<122> См.: Бажайкин А.Л. Экологическое страхование: теория, практика правового регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 14.
2. Определяя, что экологическое страхование осуществляется в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц на случай экологических рисков, комментируемый Закон декларирует возможность обязательного государственного экологического страхования в Российской Федерации. Обязательное государственное экологическое страхование осуществляется за счет бюджетных средств, выделяемых на эти цели из соответствующего бюджета министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти (страхователям) в целях обеспечения социальных интересов граждан и интересов государства.
3. Добровольное страхование осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Первоначально порядок добровольного экологического страхования, в соответствии с распоряжением Правительства РФ, определялся Типовым положением о порядке добровольного экологического страхования в Российской Федерации. Правила добровольного страхования, определяющие общие условия и порядок его проведения, в настоящее время устанавливаются страховщиком самостоятельно в соответствии с положениями Закона РФ "Об организации страхового дела в РФ" и главы 48 ГК РФ. Конкретные условия страхования определяются при заключении договора страхования. В рамках добровольного экологического страхования страховая компания предоставляет страховую защиту гражданской (имущественной) ответственности страхователя за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей природной среды.
Объектом страхования является риск гражданской ответственности, выражающийся в предъявлении страхователю имущественных претензий физическими или юридическими лицами в соответствии с нормами гражданского законодательства о возмещении ущерба за загрязнение земельных угодий, воздушного бассейна, водной среды на территории действия конкретного договора страхования.
Страховым случаем является внезапное, непреднамеренное причинение ущерба окружающей природной среде, возникшее в результате аварии, приведшее к неожиданному выбросу загрязняющих веществ в атмосферу либо к загрязнению земной поверхности, сбросу сточных вод. Перечни причин страховых случаев и загрязняющих веществ оговариваются в каждом конкретном договоре страхования.
Страховые платежи уплачиваются в соответствии с утвержденными тарифными ставками и определяются в основном экологической опасностью объекта, принадлежностью его к той или иной отрасли производства, вероятной частотой аварийных событий. Страховое покрытие включает в себя:
- компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества;
- убытки, связанные с ухудшением жизни граждан в окружающей среде;
- расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в состояние, предшествовавшее аварии;
- расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым в результате страхового события причинен вред;
- расходы, связанные с предварительным расследованием, проведением судебных процессов, и т.д.
Последовательность развития видов экологического страхования обусловлена степенью социальной опасности существующих рисков. Поэтому вполне понятно, что страхование радиационно-опасных объектов стало первым видом экологического страхования, к настоящему времени выделившимся в самостоятельное направление. Вслед за страхованием радиационных рисков стало развиваться экологическое страхование в нефтяной промышленности, ряде отраслей химической промышленности и сфере нефтепродуктообеспечения.
Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (с изм. и доп. от 7 августа 2000 г., 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) и Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" (с изм. и доп. от 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 10 января, 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) существенно упорядочили систему страхования экологических рисков, одновременно способствуя выделению страхования объектов, не относящихся к сфере опасных производств. Такими видами являются страхование отходов производства и потребления, страхование водопользования, землепользования, лесопользования, начавшее оформляться страхование при осуществлении недропользования.
Опыт развития отечественного экологического страхования показал, что оптимальным является включение страхования в число обязательных условий осуществления тех видов деятельности, которые могут привести к неблагоприятным экологическим последствиям. Поскольку оно является, во-первых, гарантом права лиц, понесших ущерб в результате аварии на потенциально опасном объекте, на получение возмещения ущерба жизни, здоровью и имуществу. Во-вторых, средством защиты имущественных интересов владельцев промышленных объектов - источников повышенной опасности в связи с предъявлением им претензий лицами, потерпевшими в результате аварии. В-третьих, средством предотвращения банкротства предприятий в случае крупной аварии и в то же время одним из источников финансирования мероприятий по обеспечению безопасности. И, в-четвертых, экологическое страхование способствует предотвращению аварий, повышению безопасности потенциально опасных объектов (аудиторские проверки, превентивные мероприятия, финансирование производства безопасной и экологически чистой технологии из фонда экологического страхования и т.д.).
Глава V. НОРМИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Статья 19. Основы нормирования в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 19
1. Нормирование представляет собой процесс установления предельно допустимых масштабов воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в целом или отдельные природные объекты, гарантирующий сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности. Несмотря на важную роль в обеспечении рационального природопользования и охраны окружающей среды, правовое регулирование нормирования в сфере использования природных ресурсов не получило пока должного развития.
Законом устанавливаются следующие виды нормативов:
- нормативы качества окружающей среды;
- нормативы допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- иные нормативы в области охраны окружающей среды;
- своеобразные нормативы - государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды.
Экологические нормативы устанавливаются Министерством природных ресурсов РФ, другими специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, органами санитарно-эпидемиологического надзора в соответствии с их компетенцией.
Проекты нормативов разрабатываются самими предприятиями, учреждениями и организациями - природопользователями с учетом предложений органов местного самоуправления, научных учреждений, общественных организаций и мнения населения. Предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям устанавливаются нормативные объемы предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду с указанием этапов и сроков достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов. Лимиты размещения отходов устанавливают место их размещения, предельные размеры выделяемой площади (объемов) для складирования, способы и условия хранения отходов и другие показатели, связанные с предотвращением или ограничением отрицательного влияния на состояние окружающей природной среды и условия жизни населения. Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники, усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния, а также других факторов. В соответствии с установленными нормативами предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям в установленном порядке выдается разрешение на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, использование (изъятие) природных ресурсов, размещение отходов.
Министерство природных ресурсов РФ осуществляет общее методическое обеспечение работ по установлению экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещение отходов.
2. При установлении нормативов должны учитываться передовые достижения науки и техники в области рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, международные правила и стандарты в области охраны окружающей среды, технико-экономические возможности предприятий, учреждений и организаций - природопользователей, природно-климатические особенности территорий. Нормативы, как правило, разрабатываются по результатам завершенных, специально проведенных научных исследований, изыскательских и проектных работ. В отдельных случаях, при отсутствии достаточного объема научно-обоснованной информации, при установлении нормативов допускается использование экспертных оценок.
3. Следует согласиться с Л.А. Тимофеевым, который говорит о необходимости корректировки ч. 3 комментируемой статьи. Действительно, настоящая часть не учитывает такие важные моменты:
- отсутствует указание на национальные стандарты;
- исключается возможность участия в регулировании рассматриваемых отношений действующего законодательства, в том числе и Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (с изм. и доп. от 9 мая 2005 г.), что не соответствует реальному положению дел <123>.
--------------------------------
<123> Тимофеев Л.А. Правовые проблемы обеспечения населения России питьевой водой нормативного качества. Саратов: Изд-во ФГОУ ВПО "Саратовский ГАУ", 2005. С. 80.
Статья 20. Требования к разработке нормативов в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 20
Комментируемая статья предусматривает основные стадии процесса нормирования. Законодательство не должно противоречить установленным требованиям к разработке нормативов. В частности, государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование включает в себя:
- разработку единых требований к проведению научно-исследовательских работ по обоснованию санитарных правил;
- контроль за проведением научно-исследовательских работ по государственному санитарно-эпидемиологическому нормированию;
- разработку (пересмотр), экспертизу, утверждение и опубликование санитарных правил;
- контроль за внедрением санитарных правил, изучение и обобщение практики их применения;
- регистрацию и систематизацию санитарных правил, формирование и ведение единой федеральной базы данных в области государственного санитарно-эпидемиологического нормирования.
Статья 21. Нормативы качества окружающей среды
Комментарий к статье 21
1. В п. 1 комментируемой статьи определены юридические критерии, с учетом и на основе которых устанавливаются нормативы качества окружающей среды. Критериями в данном случае являются общественные интересы, которые учитываются при разработке нормативов, а именно: сохранение естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. В ранее действовавшем ФЗ "Об охране окружающей природной среды" предусматривалось, что нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ устанавливаются в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного и животного мира. Данное положение представляется научно более обоснованным. В настоящем Законе отсутствует существенный критерий - охрана здоровья человека. Соответственно, нормативы качества окружающей среды должны быть определены на уровне, исключающем причинение вреда здоровью человека, растительному и животному миру, что автоматически будет способствовать сохранению и генетического фонда <124>.
--------------------------------
<124> См.: Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 219.
2. Определяя виды нормативов качества, законодатель исходит из общественных потребностей охраны окружающей среды от химических, биологических и физических воздействий. При этом качество окружающей среды - это состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью (ст. 1 комментируемого Закона). Качественность окружающей среды ухудшается при несоблюдении установленных нормативов. Это может выразиться в увеличении содержания вредных соединений при превышении предельно допустимых концентраций вредных веществ в атмосферном воздухе, водных объектах и почве.
В настоящее время установлено значительное число нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей среде. Например, предельно допустимая концентрация фтора в почве не должна превышать 2,8 мг/кг; ртути - 2,1 мг/кг; свинца - 32,0 мг/кг; предельно допустимая концентрация двуокиси азота в атмосферном воздухе не должна превышать 0,085 мг/куб. м; свинца и его соединений - 0,0007 мг/куб. м; соляной кислоты - 0,2 мг/куб. м. Предельно допустимая концентрация алюминия в водных объектах - не более 0,2 мг/л; бензина - 0,1 мг/л; нефти - 0,3 мг/л.
Обоснование, например, нормативов предельно допустимых концентраций химических веществ в почве базируется на четырех основных показателях вредности, устанавливаемых экспериментально:
- транслокационном, характеризующем переход вещества из почвы в растение;
- миграционном водном, характеризующем способность перехода вещества из почвы в грунтовые воды и водоисточники;
- миграционном воздушном, характеризующем переход вещества из почвы в атмосферный воздух;
- общесанитарном, характеризующем влияние загрязняющего вещества на самоочищающую способность почвы и ее биологическую активность.
При этом каждый из путей воздействия оценивается количественно с обоснованием допустимого уровня содержания вещества по каждому показателю вредности. Наименьший из обоснованных уровней содержания является лимитирующим и принимается за предельно допустимую концентрацию.
3. Нормативы качества окружающей среды являются едиными для всей территории России. Одновременно допускается установление более строгих нормативов ПДК с учетом природно-климатических особенностей, а также повышенной социальной ценности отдельных территорий. При разработке и утверждении нормативов качества учитываются природные особенности территорий и акваторий, назначение природных объектов и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, в том числе особо охраняемых природных территорий, а также природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. Установление более жестких нормативов качества окружающей среды для особо охраняемых природных территорий служит одной из мер сохранения природных комплексов этих территорий и объектов.
Статья 22. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду
Комментарий к статье 22
1, 2, 3. Комментируемая статья выступает общей по отношению к статьям 23 - 28, перечисляет виды нормативов допустимого воздействия на окружающую среду и закрепляет ответственность за превышение нормативов. В связи с этим, нам кажется, нет необходимости ее комментировать, поскольку все виды нормативов допустимого воздействия на окружающую среду будут рассмотрены отдельно.
Статья 23. Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов
Комментарий к статье 23
1. При установлении нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов должны учитываться передовые достижения науки и техники в области рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, технико-экономические возможности предприятий, учреждений и организаций - природопользователей, природно-климатические особенности территорий.
Предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям устанавливаются нормативные объемы предельно допустимых и временно согласованных выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду с указанием этапов и сроков достижения нормативов предельно допустимых выбросов и сбросов.
В соответствии с установленными нормативами предприятиям, учреждениям и организациям - природопользователям в установленном порядке выдается разрешение на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду.
Нормативы предельно допустимых выбросов и сбросов вредных веществ, а также вредных микроорганизмов и других биологических веществ, загрязняющих атмосферный воздух, воды, почвы, устанавливаются с учетом производственных мощностей объекта, данных о наличии мутагенного эффекта и иных вредных последствий по каждому источнику загрязнения, согласно действующим нормативам предельно допустимых концентраций вредных веществ в окружающей природной среде.
2. Технологические нормативы - это нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, которые устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражают допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции.
3. В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" в целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы выбросов:
- технический норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух (далее - технический норматив выброса);
- предельно допустимый выброс вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух (далее - предельно допустимый выброс).
При определении нормативов выбросов применяются методы расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе, в том числе методы сводных расчетов для территории городских и иных поселений и их частей с учетом транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.
Предельно допустимые выбросы для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и юридического лица в целом или его отдельных производственных территорий с учетом всех источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух данного юридического лица или его отдельных производственных территорий, фонового загрязнения атмосферного воздуха и технических нормативов выбросов устанавливаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии этих предельно допустимых выбросов санитарным правилам.
В случае невозможности соблюдения юридическим лицом, имеющим источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ по согласованию с органами санитарно-эпидемиологического надзора могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы.
Разработка предельно допустимых и временно согласованных выбросов обеспечивается юридическим лицом, имеющим стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, на основе проектной документации (в отношении вводимых в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности) и данных инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (в отношении действующих объектов хозяйственной и иной деятельности).
4. Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты:
- разрабатываются водопользователями на основании расчетных материалов по нормативам предельно допустимых воздействий на водные объекты, предоставляемых бассейновыми и другими территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ, а также исходя из недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах, определенных с учетом целевого использования этих объектов;
- утверждаются бассейновыми и другими территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ;
- используются при выдаче лицензий на водопользование, осуществлении государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, установлении размеров платежей, связанных с пользованием водными объектами, а также наложении штрафов и предъявлении исков о возмещении вреда при нарушении водного законодательства.
Поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем экологическим требованиям, обеспечивается установлением и соблюдением нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются законодательством Российской Федерации об охране окружающей природной среды и водным законодательством Российской Федерации.
Нормативы предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты устанавливаются исходя из:
- предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы водного объекта;
- предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в водный объект и на его водосборную площадь.
Нормативы предельно допустимых сбросов вредных веществ в водные объекты устанавливаются исходя из условия недопустимости превышения предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах.
Нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водных объектах и сточных водах устанавливаются исходя из условия целевого использования водного объекта.
Одной из существенных объективных трудностей большинства эксплуатируемых предприятий в стране является их неспособность по техническим (технологическим) причинам обеспечить соблюдение нормативов предельно допустимых воздействий на окружающую среду. Поэтому вполне обоснованно законодатель в отношении таких предприятий предусматривает установление нормативов временно согласованных выбросов загрязняющих веществ в природу. Практика установления временно согласованных нормативов выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду в нашей стране существует давно. Однако она развивалась с дефектами, главным из которых можно считать необеспечение соблюдения правового режима этих нормативов как временных нормативов.
Такие предприятия на определенное, согласованное время разрабатывают и осуществляют мероприятия по охране окружающей среды, технической (технологической) реконструкции (модернизации), включая внедрение наилучших существующих технологий с учетом технологических нормативов, и (или) реализации других природоохранных проектов, направленных на поэтапное достижение установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и организмов. Важно соблюсти правовой режим нормативов, специфическая черта которых - их временный характер. Это возможно и необходимо при условии эффективного (прежде всего, своевременного) государственного экологического контроля.
Статья 24. Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение
Комментарий к статье 24
Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предусматривает два вида нормативов - нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Норматив образования отходов определяет установленное количество отходов конкретного вида при производстве единицы продукции.
Лимиты на размещение отходов, разрабатываемые в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду, количеством, видом и классами опасности образующихся отходов и площадью (объемом) объекта их размещения, устанавливают предельно допустимое количество отходов конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах размещения отходов с учетом экологической обстановки данной территории <125>.
--------------------------------
<125> Постановление Правительства РФ от 16 июля 2000 г. N 461 "О правилах разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение".
Проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение конкретного вида отходов в конкретных объектах размещения отходов разрабатываются на основании Методических указаний Министерства природных ресурсов РФ <126>.
--------------------------------
<126> Приказ МПР РФ от 11 марта 2002 г. N 115 "Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение" (зарегистрировано в Минюсте РФ 9 июля 2002 г. N 3553).
Лимиты на размещение отходов горно-добывающих и горно-перерабатывающих производств, а также на размещение отходов в недрах утверждаются территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ при выдаче лицензии на пользование недрами.
Лимиты на размещение отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц - пользователей недр, имеющих лицензии на пользование недрами, утверждаются территориальными органами Министерства природных ресурсов РФ по согласованию с территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Горные породы, используемые для закладки выработанного пространства, засыпки провалов и рекультивации нарушенных горными работами земель, в соответствии с утвержденным в установленном порядке техническим проектом в лимиты на размещение отходов не включаются.
При изменении горно-геологических условий и технологии ведения работ нормативы образования отходов и лимиты на размещение отходов горнодобывающих и горно-перерабатывающих производств могут устанавливаться по согласованию с территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Для утверждения лимитов на размещение отходов индивидуальные предприниматели и юридические лица представляют в территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ следующие документы:
- заявление с указанием: наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения, наименования банка и номера расчетного счета в банке - для юридических лиц; фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуальных предпринимателей;
- копию лицензии на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с опасными отходами);
- проект расчета нормативов образования отходов и лимитов на их размещение по форме, установленной Министерством природных ресурсов РФ;
- свидетельство о регистрации объекта размещения отходов в государственном реестре объектов размещения отходов.
Территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ в месячный срок рассматривают представленные в установленном порядке материалы и принимают решение об утверждении лимитов на размещение отходов или о возвращении материалов на доработку с указанием причин отказа.
Лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья. При отсутствии такого подтверждения за месяц до окончания отчетного года лимит на размещение отходов аннулируется. В этом случае индивидуальные предприниматели и юридические лица для утверждения лимитов на размещение отходов представляют в территориальные органы Министерства природных ресурсов РФ документы в порядке, установленном Правилами разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2000 N 461).
Лимиты на размещение отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц - пользователей недр устанавливаются на срок действия лицензии на пользование недрами в соответствии с проектом разработки месторождения полезного ископаемого.
Лимиты на размещение опасных отходов для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц устанавливаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по обращению с такими отходами.
Статья 25. Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду
Комментарий к статье 25
Разновидностью нормативов допустимых физических воздействий на окружающую среду является предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух. Это норматив, который отражает предельно допустимый максимальный уровень физического воздействия на атмосферный воздух, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую среду. К вредному физическому воздействию на атмосферный воздух относится вредное воздействие шума, вибрации, ионизирующего излучения, температурного и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства атмосферного воздуха, на здоровье человека и окружающую среду в контексте нормирования качества атмосферного воздуха.
К нормируемым физическим воздействиям относится тепловое воздействие. Основными источниками его являются энергетика, энергоемкие производства, коммунально-бытовое хозяйство. В законодательстве об охране поверхностных вод установлены такие нормативы теплового воздействия: в источнике хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водоснабжения летняя температура воды не должна превышать температуру самого жаркого месяца более чем на 3 градуса Цельсия. В рыбохозяйственных водоемах - быть не более 5 градусов Цельсия выше естественной температуры воды.
К физическому воздействию относится воздействие шума. Санитарными нормами допустимого уровня шума на территории жилой застройки установлено, что он не должен превышать 60 децибел, а в ночное время - с 23 до 7 ч - 45 децибел. Для санаторно-курортных зон эти нормативы составляют соответственно 40 и 30 децибел.
К нормативам допустимых физических воздействий на окружающую среду можно отнести установление предельного воздействия ионизирующего излучения. Радионуклиды природного происхождения содержатся в объектах окружающей среды, излучение которых создает естественный радиационный фон. В результате производственной деятельности человека (добыча и переработка минерального сырья, строительство и пр.) происходит перераспределение природных радионуклидов в объектах среды обитания людей и окружающей среде и, соответственно, техногенное изменение радиационного фона.
Источниками ионизирующего излучения являются не относящиеся к ядерным установкам и не содержащие радиоактивные вещества радиационные источники, в которых ионизирующее излучение генерируется за счет изменения скорости заряженных частиц, аннигиляции или ядерных реакций.
Допустимое значение эффективной дозы, обусловленной суммарным воздействием природных источников ионизирующего излучения, для населения не устанавливается. Ограничение облучения населения достигается путем установления нормативов для каждого источника по отдельности.
Требования ограничения облучения населения природными источниками ионизирующего излучения распространяются на те источники, для которых существует реальная возможность оказания влияния на создаваемые ими дозы облучения (регулируемые источники). Они не распространяются на космическое излучение вблизи поверхности Земли (создаваемое им облучение людей почти полностью зависит от высоты над уровнем моря мест их проживания) и внутреннее облучение 40 К (содержание калия в организме регулируется гомеостазом и практически не зависит от его поступления с пищей). В настоящее время также не нормируется поступление с пищей и других природных радионуклидов, членов уранового и ториевого радиоактивных рядов. Ограничение вклада радионуклидов уранового и ториевого радиоактивных рядов во внутреннее облучение населения за счет продуктов питания достигается путем нормирования содержания природных радионуклидов в фосфорных удобрениях и мелиорантах. Регламентируемые значения основных пределов доз облучения не включают в себя также дозы, получаемые гражданами (пациентами) при проведении медицинских рентгенорадиологических процедур и лечения. Указанные значения пределов доз облучения являются исходными при установлении допустимых уровней облучения организма человека и отдельных его органов.
Использование продукции, содержащей природные радионуклиды, в коммунальной сфере, в том числе в быту, допускается с учетом результатов санитарно-эпидемиологической экспертизы на соответствие нормативам, установленным в НРБ-99. При этом если для планируемого вида использования продукции в НРБ-99 нормативы не установлены, то должна быть выполнена оценка доз облучения критической группы населения.
Требования по обеспечению радиационной безопасности населения при потреблении питьевой воды включают следующие основные положения:
- при содержании природных и искусственных радионуклидов в питьевой воде, создающих эффективную дозу облучения населения менее 0,1 мЗв/год, не требуется проведения мероприятий по снижению ее радиоактивности;
- условием непревышения указанной дозы за счет питьевой воды является содержание отдельных радионуклидов в воде ниже уровня вмешательства для стандартного водопотребления 2 кг в сутки (730 кг в год);
- при совместном присутствии в воде нескольких радионуклидов доза облучения населения не превысит 0,1 мЗв/год, если для них выполняется условие.
Если содержание природных радионуклидов в питьевой воде превышает уровни вмешательства более чем в 10 раз установленных, то поиск и переход на альтернативный источник водоснабжения населения осуществляется в безотлагательном порядке.
Установленные основные нормативы (допустимые пределы доз) облучения населения для отдельных территорий могут быть изменены Правительством РФ в сторону их уменьшения с учетом конкретной санитарно-гигиенической, экологической обстановки, состояния здоровья населения и уровня влияния на человека других факторов окружающей среды.
4. Нормативами допустимых физических воздействий на окружающую среду признаются нормативы допустимого воздействия импульсных электромагнитных полей. Эти нормативы должны соблюдаться при проектировании, реконструкции, строительстве производственных объектов, при проектировании, изготовлении и эксплуатации отечественных и импортных технических средств, являющихся источниками воздействия импульсных электромагнитных полей.
Основными нормируемыми параметрами при оценке воздействия импульсных электромагнитных полей являются максимальное амплитудное значение напряженности электрического поля в импульсе и общее количество электромагнитных импульсов в течение рабочего дня. Основными временными параметрами, характеризующими электромагнитный импульс, являются: длительность фронта импульса, длительность импульса.
Предельно допустимые уровни воздействия импульсных электромагнитных полей устанавливаются по максимальному амплитудному значению напряженности электрического поля в импульсе в зависимости от его временных характеристик - длительности фронта импульса и длительности импульса.
Устанавливаются следующие виды предельно допустимых уровней воздействия:
- временные допустимые уровни ослабления геомагнитного поля;
- предельно допустимый уровень электростатического поля;
- предельно допустимый уровень постоянного магнитного поля;
- предельно допустимый уровень электрического и магнитного полей промышленной частоты - 50 Гц;
- предельно допустимый уровень электромагнитных полей в диапазоне частот - 10 кГц - 30 кГц;
- предельно допустимый уровень электромагнитных полей в диапазоне частот - 30 кГц - 300 ГГц.
Статья 26. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды
Комментарий к статье 26
1. В п. 1 комментируемой статьи устанавливаются общие требования о нормировании допустимого изъятия компонентов природной среды. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Нормативы изъятия (использования) природных ресурсов устанавливаются с целью обеспечить удовлетворение общественных потребностей в природных ресурсах, предупредить истощение этих ресурсов. Такие нормативы разрабатываются с учетом возможностей их воспроизводства, сохранения устойчивого функционирования естественных экологических систем.
2. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.
Законодательство о недрах не содержит требований о нормировании допустимого изъятия ресурсов недр. Лишь в ст. 12 Федерального закона "О недрах" содержится намек на нормативы. Среди неотъемлемых основных частей лицензии на недропользование выделено положение о "согласованном уровне добычи минерального сырья".
В соответствии с Земельным кодексом РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов РФ, для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность бесплатно, устанавливаются:
- федеральными законами - из земель, находящихся в федеральной собственности;
- законами субъектов РФ - из земель, находящихся в собственности субъектов РФ;
- нормативными правовыми актами органов местного самоуправления - из земель, находящихся в собственности муниципальных образований.
Так, в соответствии со статьей 12 Закона Саратовской области от 21 мая 2004 г. N 23-ЗСО "О земле" максимальный размер общей площади земельных участков, которые могут находиться одновременно на праве собственности и (или) ином праве у граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, устанавливается 2 гектара.
Установлены предельные (минимальный и максимальный) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства:
- минимальный размер земельного участка - 0,03 гектара;
- максимальный размер земельного участка - 0,2 гектара.
Нормы предоставления земельных участков устанавливаются также федеральными законами. Например, п. 4 ст. 5 Закона РФ от 15 января 1993 г. N 4301-1 "О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы" (с изм. и доп. от 30 июля 1996 г., 7 августа 2000 г., 13 июля 2001 г., 28 декабря 2004 г., 23 июля 2005 г.) <127> устанавливает бесплатное получение в собственность земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов, дач, под садово-огородные и личные подсобные хозяйства в размерах, определяемых в соответствии с законодательством субъектов РФ, но не менее 0,20 га в городах и поселках городского типа и 0,40 га в сельской местности.
--------------------------------
<127> Ведомости РФ. 1993. N 7. Ст. 247
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) установлены в ст. 90 Водного кодекса РФ.
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) представляют собой предельно допустимые объемы изъятия водных ресурсов или сброса сточных вод нормативного качества, которые устанавливаются водопользователю на определенный срок.
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) субъектам РФ на основании водохозяйственных балансов и заявленных ими потребностей в водных ресурсах по поверхностным водным объектам устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной водного фонда по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды, а по подземным водным объектам - и с федеральным органом исполнительной власти в области управления использованием и охраной недр.
Лимиты водопользования (водопотребления и водоотведения) могут пересматриваться в связи с изменением состояния водных объектов. Изменение лимитов требует внесения в установленном порядке изменений в лицензию на водопользование. Порядок пересмотра лимитов водопользования (водопотребления и водоотведения) устанавливается Правительством РФ.
Нормативы изъятия лесных ресурсов определяются расчетной лесосекой.
Расчетная лесосека - это плановый норматив изъятия спелого леса при главном пользовании на расчетный период. Она должна обеспечить непрерывное и относительное равномерное, т.е. неистощительное лесопользование, в течение длительного времени <128>, она рассчитывается при лесоустройстве на основе наличия спелой древесины, характера воспроизводства, потребности в древесине и др. факторов, а также исходя из необходимости соблюдения принципа непрерывного и неистощительного пользования лесом. Исчисляется по каждому лесохозяйственному предприятию в территориальном разрезе, а также по группам лесов и хозяйствам (хвойному, твердолиственному и мягколиственному).
--------------------------------
<128> Гаянов А.Г. Леса и лесное хозяйство Татарстана. Казань: Изд. ГУП "ПИК "Идел-Пресс", 2001. С. 127.
Действующая методика установления расчетной лесосеки по рубкам главного пользования выделяет следующие виды расчетной лесосеки в зависимости от способа исчисления:
- интегральная;
- лесосека длительного равномерного пользования: определяется делением площади хозяйственной секции на установленный возраст рубки;
- первая возрастная лесосека: исчисляется делением площади спелых и приспевающих насаждений хозяйственной секции на продолжительность двух классов возраста;
- вторая возрастная лесосека: определяется делением спелых, приспевающих и одного или двух старших классов средневозрастных насаждений хозяйственной секции на продолжительность соответственно трех или четырех классов возраста;
- спелая лесосека: исчисляется делением площади спелых насаждений на продолжительность одного класса возраста.
Расчетная лесосека по запасу древесины определяется умножением среднего эксплуатационного запаса в ликвиде на гектаре покрытой лесом площади хозяйственной секции на площадь.
Лесосека равномерного длительного пользования рекомендуется, как правило, при относительно равномерном распределении насаждений хозяйства (хозяйственной секции) по классам возраста, а также в лесах, еще не включенных в промышленную эксплуатацию. Вторая возрастная и интегральная лесосеки считаются эффективнее в использовании в хозяйствах (хозяйственных секциях), где преобладают спелые и перестойные насаждения. В хозяйствах (хозяйственных секциях) с истощенными запасами спелых насаждений следует ориентироваться на первую возрастную лесосеку. Рекомендуемая расчетная лесосека не должна быть меньше лесосеки по состоянию.
Расчетная лесосека вводится в действие с первого января года, следующего за годом окончания лесоустроительных работ.
Расчетная лесосека по каждому субъекту РФ определяется как сумма утвержденных в установленном порядке расчетных лесосек по соответствующим лесхозам федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства и осуществляющим ведение лесного хозяйства организациям органа исполнительной власти субъекта РФ.
В соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с настоящим Законом и другими федеральными законами, а также иными законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ и заключается в следующем:
- в установлении лимитов использования объектов животного мира;
- в установлении стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны животного мира и среды его обитания.
В целях обеспечения устойчивого использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты Министерством сельского хозяйства РФ, утверждены Лимиты добычи объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, на период по 31 июля 2006 г. <129>.
--------------------------------
<129> Приказ от 28 июля 2005 г. N 135 "Об утверждении лимитов добычи объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты".
Согласно приложению к Приказу Минсельхоза России, например, лимит на кабанов в Вологодской области составляет 100 голов, в Калининградской области - 700 голов; на бурого медведя в Магаданской области - 300 голов, в Чукотском автономном округе - 100 голов, причем в весенний период выделяется не более 20% от общего лимита.
Статья 27. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду
Комментарий к статье 27
1. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки являются одним из видов нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Нормативы предельной допустимой антропогенной нагрузки на природные объекты определяются мерой антропогенного воздействия (с учетом действия природных факторов) на природный объект, при превышении которой происходят нарушения устойчивого состояния экосистемы, ее естественного развития и ухудшение условий использования природного объекта или его части (участка).
2. Нормативы допустимой антропогенной нагрузки устанавливаются исходя из:
- предельно допустимой величины антропогенной нагрузки, длительное воздействие которой не приведет к изменению экосистемы объекта;
- предельно допустимой массы вредных веществ, которая может поступить в природный объект.
Нормативы допустимой антропогенной нагрузки используются при решении вопросов, связанных с:
- лицензированием в области использования и охраны природных объектов, установлением лимитов их использования;
- установлением и корректировкой величин предельно допустимых сбросов вредных веществ для субъектов, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность;
- осуществлением государственного контроля за использованием и охраной объектов окружающей среды;
- оценкой воздействия на окружающую среду при разработке предпроектной и проектной документации;
- размещением, проектированием, строительством и реконструкцией хозяйственных и иных объектов;
- решением других вопросов.
Нормативы допустимой антропогенной нагрузки, как правило, разрабатываются по результатам завершенных, специально проведенных научных исследований, изыскательских и проектных работ. В отдельных случаях, при отсутствии достаточного объема научно-обоснованной информации, при установлении нормативов допускается использование экспертных оценок.
Процедура разработки допустимой антропогенной нагрузки включает:
- сбор и анализ имеющейся информации об объекте окружающей среды;
- оценку современного состояния объекта окружающей среды с учетом гигиенических и экологических требований;
- характеристику источников воздействия.
При этом следует учитывать:
- природные особенности территории;
- экологическую и санитарную обстановку;
- устойчивость экосистем к антропогенным воздействиям и способность их к восстановлению;
- категорию целевого использования природного объекта.
При определении предельно допустимых антропогенных воздействий на объект учитываются:
- источники воздействия (включая техногенные аварии и катастрофы, стихийные бедствия);
- локализация воздействия (точечное, рассредоточенное, площадное, линейное);
- уровень воздействия;
- продолжительность воздействия;
- периодичность воздействия (постоянное, эпизодическое).
В состав материалов должны входить данные:
- о состоянии объекта, параметры и показатели которого принимаются в качестве начальных и граничных при расчете нормативов;
- о последствиях воздействий на объект, которые определяются на основании физических, химических, радиационных характеристик состояния экосистемы.
При определении предельно допустимой величины антропогенной нагрузки:
- используются действующие методики по оценке хозяйственной и иной деятельности, расчету величины антропогенной нагрузки на объекты, утвержденные в установленном порядке;
- при необходимости разрабатываются новые методики, в которых должны быть изложены методы и способы расчетов, измерений, определений предельно допустимой величины антропогенной нагрузки на объекты с учетом требований настоящего документа. При разработке нормативов применяют экспериментальные методы; методы статистической обработки данных; методы математического (имитационного, оптимизационного) моделирования и др.
При разработке методик следует учитывать:
- природные и климатические условия;
- целевое использование объекта;
- экологическое состояние водного объекта;
- санитарно-гигиенические нормативы и экологические критерии оценки состояния объекта;
- наличие заповедных и особо охраняемых территорий.
Статья 28. Иные нормативы в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 28
Возможно, необходимости в данной статье не было, поскольку в п. 2 ст. 19 комментируемого Закона, определяя виды нормативов, законодатель установил, что этот список не является исчерпывающим: нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды. Поэтому органы государственной власти, устанавливая иные нормативы в целях регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды, могли бы делать ссылку на ст. 19 настоящего Закона, без упоминания настоящей.
Статья 29. Государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 29
1. В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" стандарт представляет собой документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики продукции, правила осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг.
Таким образом, известному термину "стандарт" названным Законом дано непривычное толкование. До принятия ФЗ "О техническом регулировании" значительная часть стандартов содержала требования, обязательные для применения (в советские времена несоблюдение стандартов предусматривало юридическую ответственность, вплоть до уголовной). В настоящее время обязательные требования устанавливаются только техническими регламентами, а стандарты исполняются добровольно.
Деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг, получила название "стандартизация".
В соответствии с ФЗ "О техническом регулировании" стандартизация осуществляется в целях:
1) повышения уровня безопасности жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействия соблюдению требований технических регламентов. Понятие безопасности продукции и других, регулируемых ФЗ "О техническом регулировании", объектов является важнейшим критерием, определяющим и разграничивающим содержание соответствующих документов, определенных ФЗ "О техническом регулировании", условия из разработки, принятия, контроля, ответственности за нарушение их требований и, в конечном счете, всю систему технического регулирования, принятую в ФЗ "О техническом регулировании". Главным критерием безопасности является отсутствие недопустимого риска причинения вреда. Объектами охраны от опасных воздействий продукции и связанных с ней процессов согласно ФЗ "О техническом регулировании" являются:
- жизнь и здоровье людей;
- имущество граждан, организаций, государства и органов местного самоуправления;
- окружающая среда;
- животные и растения;
2) повышения уровня безопасности объектов с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
3) обеспечения научно-технического прогресса;
4) рационального использования ресурсов;
5) технической и информационной совместимости;
6) сопоставимости результатов исследований (испытаний) и измерений, технических и экономико-статистических данных;
7) взаимозаменяемости продукции.
Стандартизация осуществляется в соответствии с принципами:
- добровольного применения стандартов;
- максимального учета при разработке стандартов законных интересов заинтересованных лиц;
- применения международного стандарта как основы разработки национального стандарта, за исключением случаев, когда такое применение признано невозможным вследствие несоответствия требований международных стандартов климатическим и географическим особенностям РФ, техническим и (или) технологическим особенностям или по иным основаниям либо Российская Федерация в соответствии с установленными процедурами выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения;
- недопустимости установления таких стандартов, которые противоречат техническим регламентам;
- обеспечения условий для единообразного применения стандартов.
ФЗ "О техническом регулировании" установил две категории стандартов: национальный стандарт и стандарт организации.
Стандарт организации представляет собой, по сути, локальные нормативные правовые акты, обязательные для применения всеми работниками организации, их утвердившей. Для достижения целей стандартизации, а также для совершенствования производства и обеспечения качества продукции, выполнения работ, оказания услуг, а также для распространения и использования полученных в различных областях знаний результатов исследований (испытаний), измерений и разработок организации, в том числе коммерческие, общественные, научные организации, саморегулируемые организации, объединения юридических лиц вправе разрабатывать и утверждать свои стандарты. При этом порядок разработки, утверждения, учета, изменения и отмены стандартов организаций устанавливается ими самостоятельно.
Стандарты организаций применяются равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, которые являются изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями.
Национальный стандарт - это стандарт, утвержденный национальным органом Российской Федерации по стандартизации. Название "национальный", а не "государственный" стандарт означает статус этого документа. Это означает, что стандарт носит необязательный характер, но применяется на всей территории России.
Работу по стандартизации организует специально уполномоченный орган - Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии <130>. Национальный орган Российской Федерации по стандартизации:
--------------------------------
<130> Постановление Правительства РФ от 17 июля 2004 г. N 294 (ред. от 27 октября 2004 г.) "О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии".
- утверждает национальные стандарты;
- принимает программу разработки национальных стандартов;
- организует экспертизу проектов национальных стандартов;
- обеспечивает соответствие национальной системы стандартизации интересам национальной экономики, состоянию материально-технической базы и научно-техническому прогрессу;
- осуществляет учет национальных стандартов, правил стандартизации, норм и рекомендаций в этой области и обеспечивает их доступность заинтересованным лицам;
- создает технические комитеты по стандартизации и координирует их деятельность;
- организует опубликование национальных стандартов и их распространение;
- участвует в соответствии с уставами международных организаций в разработке международных стандартов и обеспечивает учет интересов Российской Федерации при их принятии;
- утверждает изображение знака соответствия национальным стандартам;
- представляет Российскую Федерацию в международных организациях, осуществляющих деятельность в области стандартизации.
Национальную систему стандартизации образуют национальные стандарты, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации.
Национальные стандарты, утверждаемые национальным органом по стандартизации, применяются на добровольной основе равным образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции, осуществления процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ и оказания услуг, видов или особенностей сделок и (или) лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами, приобретателями. Применение национального стандарта подтверждается знаком соответствия национальному стандарту.
К национальной системе стандартизации относятся общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации. Ими являются нормативные документы, распределяющие технико-экономическую и социальную информацию в соответствии с ее классификацией (классами, группами, видами и др.) и являющиеся обязательными для применения при создании государственных информационных систем и информационных ресурсов и межведомственном обмене информацией. Порядок разработки, принятия, введения в действие, ведения и применения общероссийских классификаторов в социально-экономической области (в том числе в области прогнозирования, статистического учета, банковской деятельности, налогообложения, при межведомственном информационном обмене, создании информационных систем и информационных ресурсов) устанавливается Правительством РФ.
В целях обеспечения заинтересованных лиц информацией о документах, входящих в состав федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов, а также о нормативных документах по оценке соответствия и метрологии создается единая информационная система по техническому регулированию <131>.
--------------------------------
<131> Постановление Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 500 (ред. от 2 августа 2005 г.) "О Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и единой информационной системе по техническому регулированию" (с изм. и доп. от 2 августа 2005 г.).
Единая информационная система по техническому регулированию обеспечивает:
- формирование информационных ресурсов, свободный доступ к ним, в том числе к документам федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов и другим документам по техническому регулированию, за исключением случаев, когда доступ к этим ресурсам и документам ограничивается в интересах сохранения государственной, служебной или коммерческой тайны;
- опубликование в установленном порядке в электронно-цифровой форме уведомлений о разработке проектов технических регламентов, национальных стандартов, уведомлений об утверждении национальных стандартов, а также национальных стандартов и перечней национальных стандартов, которые могут на добровольной основе применяться для соблюдения требований технических регламентов, программы разработки национальных стандартов;
- выполнение положений Соглашения по техническим барьерам в торговле и Соглашения по применению санитарных и фитосанитарных мер Всемирной торговой организации, касающихся информации о технических регламентах, стандартах и процедурах оценки соответствия.
Федеральный информационный фонд технических регламентов и стандартов создается на основе федерального фонда государственных стандартов, общероссийских классификаторов технико-экономической информации, международных (региональных) стандартов, правил, норм и рекомендаций по стандартизации, национальных стандартов зарубежных стран в целях обеспечения соответствия технического регулирования интересам национальной экономики, состоянию и развитию материально-технической базы, уровню научно-технического развития, а также обеспечения заинтересованных лиц информацией в сфере технического регулирования.
В состав федерального информационного фонда технических регламентов и стандартов входят следующие документы:
- технические регламенты, утвержденные федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, правила и методы исследований (испытаний) и измерений, а также правила отбора образцов для проведения исследований (испытаний) и измерений, необходимые для применения технических регламентов, утверждаемые Правительством РФ;
- документы национальной системы стандартизации, в том числе национальные стандарты, правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации, применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, а также перечни национальных стандартов, которые могут на добровольной основе применяться для соблюдения требований технических регламентов;
- международные (региональные) стандарты;
- национальные стандарты иностранных государств;
- информация о международных договорах в области стандартизации и подтверждения соответствия и о правилах их применения.
Статья 30. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 30
1. Лицензирование в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности граждан, которое в эколого-правовой литературе часто для краткости называют экологическим лицензированием, является неотъемлемой частью и одной из важнейших функций государственного управления в этих областях жизни общества.
К лицензируемым видам деятельности относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием.
В юридической литературе проводятся классификации отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, на осуществление которых требуется лицензия, по различным основаниям.
По объектам лицензирования выделяют три группы лицензий:
1) на природопользование;
2) на осуществление видов деятельности, возможной благодаря факту существования природных ресурсов;
3) на оказание воздействий на окружающую среду и ее компоненты <132>.
--------------------------------
<132> См.: Дубовик О.Л. Экологическое право. Элементарный курс. М.: Юристъ, 2002. С. 115.
М.М. Бринчук предлагает следующее деление видов деятельности в области охраны окружающей среды, на осуществление которых требуется лицензия. В первую группу входят виды деятельности по природопользованию и охране окружающей среды от вредных воздействий. В нее включаются виды деятельности по специальному природопользованию - землепользованию, лесопользованию, пользованию недрами, водами, животным миром, иные виды деятельности:
- утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ;
- проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования;
- осуществление видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения;
- отдельные виды деятельности в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;
- отдельные виды деятельности, связанные с геологическим изучением и использованием недр;
- оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ;
- др.
Ко второй группе относится деятельность, не являющаяся изначально природоохранной, но имеющая отношение к охране окружающей среды:
- хранение нефтепродуктов или перевозка опасных грузов;
- космическая деятельность;
- строительная деятельность;
- деятельность, связанная с возбудителями инфекционных заболеваний человека
- и иные виды деятельности <133>.
--------------------------------
<133> Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. М.: Юристъ, 2003. С. 249.
2. Как и многие другие статьи настоящего Закона, комментируемая статья носит отсылочный характер, о чем прямо указывается в пункте 2.
В соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", пользование объектами животного мира осуществляется на основании следующих видов лицензий:
1) долгосрочная лицензия - специальное разрешение на осуществление хозяйственной и иной деятельности, связанной с использованием и охраной объектов животного мира. Для получения долгосрочной лицензии на пользование животным миром заинтересованное юридическое лицо или индивидуальный предприниматель подает заявку, в которой указываются: сведения о заявителе; вид пользования животным миром; перечень объектов животного мира; границы и площадь территорий, необходимых для осуществления пользования заявленными для использования объектами животного мира; предполагаемый срок пользования животным миром.
Заявки на получение объектов животного мира в пользование на территории Российской Федерации подаются в орган исполнительной власти субъекта РФ.
Орган исполнительной власти субъекта РФ на основании заключения соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания принимает решение о предоставлении заявленной территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром, согласовав с собственниками земель, землевладельцами, владельцами лесного фонда на указанной территории, со специально уполномоченным государственным органом управления и использования водного фонда условия предоставления этой территории, акватории за плату или бесплатно в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.
Результаты согласования вносятся в долгосрочную лицензию на пользование животным миром. На основании согласования орган исполнительной власти субъекта РФ и пользователь животным миром заключают договор о предоставлении в пользование территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования животным миром, в соответствии с гражданским, земельным, водным и лесным законодательством.
При наличии нескольких равных по приоритету претендентов на одну и ту же территорию, акваторию животный мир предоставляется в пользование на основании конкурсов с соблюдением антимонопольных требований.
Конкурсы организуют и проводят органы исполнительной власти субъектов РФ совместно со специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.
Предоставление в пользование животного мира и территорий, акваторий, необходимых для осуществления пользования, должно проходить гласно с учетом интересов местного населения.
Территории, которые используются для ведения сельского и лесного хозяйства и на которых ранее осуществлялись или могут осуществляться охота, рыболовство и другие виды пользования животным миром, могут быть обременены необходимыми условиями в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации, обеспечивающими пользование животным миром на определенный срок, в согласованное время и в установленном порядке. Долгосрочная лицензия на пользование животным миром в зависимости от вида пользования должна содержать:
- сведения о пользователе животным миром;
- разрешенные виды пользования животным миром;
- перечень объектов животного мира, передаваемых в пользование;
- границы и площадь территории, акватории, необходимой для осуществления пользования животным миром;
- срок действия лицензии;
- условия пользования животным миром, а также территориями, акваториями, необходимыми для осуществления пользования животным миром;
2) именная разовая лицензия - специальное разрешение на однократное использование определенных объектов животного мира с указанием места и срока действия этого разрешения, а также количества допустимых к использованию объектов животного мира. Именные разовые лицензии гражданам на использование объектов животного мира выдаются соответствующим специально уполномоченным органом по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания по их заявке в соответствии с установленным порядком, а также пользователями животным миром в пределах установленных им лимитов;
3) распорядительная лицензия - специальное разрешение, предоставляющее право определенным в нем лицам распоряжаться объектами животного мира. Так, право пользования дикими животными, принадлежащими к видам, занесенным в Красную книгу РФ, может переходить от одного лица к другому только на основании разрешения - распорядительной лицензии - на оборот указанных животных. Право выдавать разрешения (распорядительные лицензии) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, принадлежит Федеральной службе по надзору в сфере природопользования.
Лицензирование деятельности по использованию и промыслу природных ресурсов континентального шельфа осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля 1999 г., 8 августа 2001 г., 22 апреля, 30 июня, 11 ноября 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., от 9 мая 2005 г.) <134>. Право на получение лицензий предоставляется отечественным и зарубежным юридическим и физическим лицам. Названным Законом предусмотрена особая категория заявителей, обладающих преимущественным правом на получение лицензий на промысел. К ней, в частности, относятся: представители коренных малочисленных народов и этнических общностей Севера и Дальнего Востока РФ, образ жизни, занятость и экономика которых традиционно основываются на ведении промысла живых ресурсов; российские заявители, осуществляющие мероприятия по искусственному воспроизводству живых ресурсов.
--------------------------------
<134> СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4694.
Правомочия иностранных заявителей по сравнению с гражданами России ограничены: они получают доступ к использованию живых ресурсов континентального шельфа Российской Федерации в научных, промысловых и других целях только на основе международных договоров Российской Федерации с государствами, гражданами которых являются эти иностранные заявители. Российские и иностранные лицензиаты имеют право на осуществление промысла в пределах тех объемов, сроков, видов и районов, которые указаны в лицензии. Дополнительные обязанности распространяются только на иностранные суда, ведущие промысел в соответствии с лицензией, среди них:
- представлять федеральному органу исполнительной власти в области рыболовства по факсу или телеграфу ежесуточную информацию о каждом заходе в район для осуществления разрешенного промысла и выходе из указанного района с обязательным прохождением точек контроля при заходе и выходе;
- ежедневно информировать органы охраны о местонахождении судов при проведении промысла;
- осуществлять промысел только в присутствии должностного лица органов охраны и под его контролем;
- обеспечивать бесплатно доставку должностных лиц органов охраны к месту проведения промысла и обратно и использовать средства радиосвязи, а также нести все расходы на содержание, размещение и полное обеспечение должностных лиц органов охраны с момента их прибытия на судно и до момента схода с судна наравне с собственным командным (руководящим) составом;
- представлять федеральному органу исполнительной власти в области рыболовства по факсу или телеграфу ежесуточную, ежедекадную и ежемесячную информацию о результатах промысла.
Российские и иностранные заявители представляют в федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства заявки на получение лицензий на промысел, составленные соответственно на русском языке и языке своей страны. Федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства в месячный срок со дня получения указанной заявки информирует заявителя о месте, времени и порядке получения лицензии на промысел или уведомления об отказе в ее выдаче.
Основаниями для отказа в выдаче лицензий на промысел могут быть:
- отсутствие выделенных лимитов и квот на вылов живых ресурсов;
- несоответствие содержания заявки на получение лицензий на промысел требованиям ФЗ "О континентальном шельфе РФ";
- представление заявителем неверных сведений;
- непредставление заявителем доказательств или гарантий того, что он обладает или будет обладать необходимыми финансовыми и техническими средствами для проведения промысла;
- нарушения ФЗ "О континентальном шельфе РФ" и международных договоров Российской Федерации, допущенные заявителем в предыдущий сезон;
- неуплата или несвоевременная уплата заявителем долговых обязательств, штрафа и возмещения ущерба, предъявленных ему ранее органами охраны.
Российским и иностранным заявителям лицензии на промысел живых ресурсов выдаются федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства с уведомлением федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды и природных ресурсов, федерального органа исполнительной власти в области безопасности, федерального органа исполнительной власти в области таможенного дела и федерального органа исполнительной власти в области обороны.
Лицензии на промысел живых ресурсов действительны в течение календарного года в пределах установленного срока в указанных в них районах промысла на указанные виды живых ресурсов. На каждом судне, производящем промысел, должен находиться подлинник лицензии на промысел живых ресурсов.
Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" (с изм. и доп. от 7 января 1999 г., 18 июня 2001 г., 6 июня 2003 г., 29 июня, 29 декабря 2004 г.) и законодательством Российской Федерации о недрах.
Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.
Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.
Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.
Предоставление лицензий на пользование недрами осуществляется при наличии предварительного согласия органа управления земельными ресурсами либо собственника земли на отвод соответствующего земельного участка для целей недропользования. Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются в порядке, предусмотренном земельным законодательством, после утверждения проекта работ по недропользованию.
Лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать:
- данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;
- данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;
- указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;
- указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;
- сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);
- условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;
- согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;
- соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;
- условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;
- порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.
Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими ФЗ "О континентальном шельфе РФ".
В случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенные лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию на пользование участками недр, на основании обращения пользователя недр.
Лицензия на пользование недрами на условиях соглашений о разделе продукции должна содержать соответствующие данные и условия, предусмотренные указанным соглашением.
Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.
До декабря 2004 г. в Лесном кодексе РФ действовало правило о лицензировании деятельности по использованию лесного фонда. В настоящее время осуществление лесопользования допускается на основании разрешения: лесорубочного билета, ордера или лесного билета.
Основанием для выдачи лесорубочного билета и (или) лесного билета является договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, протокол о результатах лесного аукциона или решение федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или органа исполнительной власти субъекта РФ в пределах своей компетенции.
Лесорубочный билет, ордер и (или) лесной билет выдаются лесопользователю при краткосрочном пользовании лесным фондом на срок до одного года. Лесорубочный билет на заготовку живицы выдается лесопользователю на весь срок подсочки древостоев.
Лесорубочный билет и (или) лесной билет выдаются лесопользователю ежегодно на осуществление видов лесопользования, указанных в соответствующем договоре.
Лесорубочный билет, ордер и лесной билет предоставляют лесопользователю право осуществлять только указанный в них вид лесопользования в установленном объеме (размере) и на конкретном участке лесного фонда.
Лесорубочный билет является документом, предоставляющим лесопользователю право на заготовку и вывозку древесины, живицы и второстепенных лесных ресурсов. Лесорубочный билет выдается лесхозом федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющей ведение лесного хозяйства организацией органа исполнительной власти субъекта РФ.
Основанием для выдачи лесничеством ордера является выданный этому лесничеству лесорубочный билет.
На основании ордера лесопользователем осуществляются отдельные виды заготовки и вывозка древесины, заготовка второстепенных лесных ресурсов. Лесничеством на основании ордера без выдачи лесорубочного билета может осуществляться отпуск древесины на корню мелкими партиями в порядке уборки валежной, сухостойной и буреломной древесины.
Лесной билет является документом, предоставляющим лесопользователю право на осуществление лесопользования, за исключением видов лесопользования, указанных в части шестой настоящей статьи. Лесной билет на осуществление побочного лесопользования выдается лесничеством, а на осуществление других видов лесопользования - лесхозом федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющей ведение лесного хозяйства организацией органа исполнительной власти субъекта РФ.
Лесхозы федерального органа исполнительной власти в области лесного хозяйства или осуществляющая ведение лесного хозяйства организация органа исполнительной власти субъекта РФ для выполнения ими лесохозяйственных работ (рубок промежуточного пользования, прочих рубок и других работ) оформляют лесорубочный билет и лесной билет в установленном порядке.
Формы лесорубочного билета, ордера и лесного билета, порядок их учета, хранения, заполнения и выдачи лесопользователю устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесного хозяйства.
Права пользования водными объектами приобретаются на основании лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.
Права пользования водными объектами при установлении особого пользования приобретаются на основании решения Правительства РФ, лицензии на водопользование и заключенного в соответствии с ней договора пользования водным объектом.
Лицензия на водопользование является актом федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на выдачу лицензий (лицензирующий орган в области водопользования), который в соответствии с настоящим Кодексом признается одним из оснований возникновения прав пользования водными объектами.
При осуществлении лицензирования в области использования и охраны водных объектов должны учитываться наличие водных ресурсов, потребность в них водопотребителей и состояние водных объектов.
Лицензия на водопользование может выдаваться одновременно для осуществления нескольких целей использования водных объектов.
Лицензия на водопользование в зависимости от способов и целей использования водного объекта должна содержать:
- сведения о водном объекте;
- сведения о водопользователе;
- сведения о водопотребителях;
- указания на способы и цели использования водного объекта;
- указание пространственных границ (координат) предоставляемого в пользование водного объекта или его части, а при необходимости мест забора (сброса) воды;
- сведения о лимитах водопользования;
- сведения об обязательствах водопользователя по отношению к водопотребителям;
- сроки действия лицензии;
- требования по рациональному использованию, охране водных объектов и окружающей природной среды.
Выдача, оформление, регистрация лицензии на водопользование и распорядительной лицензии осуществляются лицензирующим органом в области водопользования в соответствии с порядком, установленным водным законодательством Российской Федерации.
Лицензия вступает в силу только после ее регистрации.
Распорядительная лицензия является актом лицензирующего органа в области водопользования, на основании которого осуществляется переход прав пользования водными объектами от одного лица к другому.
Распорядительная лицензия выдается лицензирующим органом в области водопользования водопользователю при условии осуществления им мер, способствующих улучшению состояния водных объектов (укрепление берегов, очистка вод, воспроизводство водных биоресурсов и другое).
Не допускается отказ в выдаче распорядительной лицензии, если это не противоречит законодательству РФ, не наносит ущерба окружающей природной среде и не нарушает прав и законных интересов граждан.
Лицензия на водопользование и распорядительная лицензия могут быть аннулированы до истечения срока их действия по решению лицензирующего органа в области водопользования по основаниям прекращения права пользования водным объектом, предусмотренным Водным кодексом РФ.
Аннулирование распорядительной лицензии прекращает передачу права пользования водным объектом другому гражданину или юридическому лицу. Аннулирование распорядительной лицензии является основанием для аннулирования выданной в соответствии с ней лицензии на водопользование и расторжения соответствующего договора пользования водным объектом.
Обязательному лицензированию подлежит деятельность по обращению с опасными отходами <135>.
--------------------------------
<135> Положение о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами (в ред. Постановления Правительства РФ от 3 октября 2002 N 731 (с изм. и доп. от 12 февраля, 15 апреля, 29 августа 2003 г., 20 декабря 2004 г.)).
Лицензионными требованиями и условиями осуществления деятельности по обращению с опасными отходами являются:
- выполнение лицензиатом международных договоров, законодательства Российской Федерации, государственных стандартов в области обращения с опасными отходами, правил, нормативов и требований, регламентирующих безопасное обращение с такими отходами;
- наличие у лиц, допущенных к деятельности по обращению с опасными отходами, профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами;
- наличие у лицензиата принадлежащих ему на законном основании производственных помещений, объектов размещения отходов, соответствующего техническим нормам и требованиям оборудования, транспортных средств, необходимых для осуществления лицензируемой деятельности;
- наличие у лицензиата средств контроля и измерений, подтверждающих соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении лицензируемой деятельности.
Для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган следующие документы:
- заявление о предоставлении лицензии с указанием: наименования, организационно-правовой формы и места нахождения - для юридического лица; фамилии, имени, отчества, места жительства, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя; лицензируемой деятельности, класса опасности отходов для окружающей среды, опасных свойств отходов, видов отходов;
- копии учредительных документов и документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц; копия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя;
- копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе с указанием идентификационного номера налогоплательщика;
- документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;
- копии документов, подтверждающих соответствующую лицензионным требованиям и условиям профессиональную подготовку индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, допущенных к деятельности по обращению с опасными отходами;
- положительное заключение государственной экологической экспертизы материалов обоснования намечаемой деятельности по обращению с опасными отходами.
Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в течение 60 дней со дня получения заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами.
Срок действия лицензии на осуществление деятельности по обращению с опасными отходами - 5 лет. Указанный срок может быть продлен по заявлению лицензиата в порядке, предусмотренном для переоформления лицензии.
В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", определены полномочия Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по осуществлению лицензирования следующих видов деятельности:
- по эксплуатации химически опасных производственных объектов;
- по эксплуатации взрывоопасных производственных объектов;
- по эксплуатации пожароопасных производственных объектов в части деятельности по эксплуатации объектов, на которых ведутся подземные и открытые горные работы по добыче и переработке полезных ископаемых, склонных к самовозгоранию, а также работы на других горных объектах, технология которых предусматривает ведение пожароопасных работ, в том числе не связанных с добычей полезных ископаемых;
- по эксплуатации нефтегазодобывающих производств;
- по эксплуатации магистрального трубопроводного транспорта;
- по эксплуатации газовых сетей;
- по проведению экспертизы промышленной безопасности;
- по производству маркшейдерских работ;
- по производству взрывчатых материалов промышленного назначения в части деятельности по производству взрывчатых материалов, используемых при проведении взрывных работ, в местах их применения;
- по хранению взрывчатых материалов промышленного назначения в части деятельности по хранению, осуществляемой организациями, производящими взрывчатые материалы на стационарных пунктах изготовления и в местах применения, ведущими взрывные работы, а также осуществляющими взрывчатые материалы в научно-исследовательских, учебных и экспериментальных целях;
- по применению взрывчатых материалов промышленного назначения в части деятельности по применению взрывчатых материалов организациями, ведущими взрывные работы на гражданских объектах;
- по распространению взрывчатых материалов промышленного назначения, изготавливаемых в местах их применения и используемых при проведении взрывных работ;
- по эксплуатации электрических сетей (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
- по эксплуатации тепловых сетей (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя);
- по переработке нефти, газа и продуктов их переработки;
- по хранению нефти, газа и продуктов их переработки;
- по транспортировке по магистральным трубопроводам нефти, газа и продуктов их переработки.
Лицензирование указанных видов деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изм. и доп. от 13, 21 марта, 9 декабря 2002 г., 10 января, 27 февраля, 11, 26 марта, 23 декабря 2003 г., 2 ноября 2004 г., 21 марта, 2 июля 2005 г.) и Постановлениями Правительства РФ от 4 июня 2002 г. N 382 "О лицензировании деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и производства маркшейдерских работ", от 26 июня 2002 г. N 468 "Об утверждении Положений о лицензировании деятельности в области взрывчатых материалов промышленного назначения", от 14 августа 2002 г. N 595 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов", от 28 августа 2002 г. N 637 "О лицензировании деятельности в области эксплуатации электрических и тепловых сетей, транспортировки, хранения, переработки и реализации нефти, газа и продуктов их переработки".
Статья 31. Экологическая сертификация
Комментарий к статье 31
Согласно Федеральному закону от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", сертификация - форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. Экологическая сертификация проводится уполномоченным органом для подтверждения соответствия объектов экологическим требованиям. Экологическая сертификация способствует:
- предупреждению появления на рынке и реализации экологически опасной продукции и услуг и соответственно предупреждению экологического и экогенного вреда;
- внедрению экологически безопасных технологических процессов и оборудования;
- производству экологически безопасной продукции на всех стадиях ее жизненного цикла, повышению ее качества и конкурентоспособности;
- созданию условий для организации производств, отвечающих установленным экологическим требованиям;
- совершенствованию управления хозяйственной и иной деятельностью;
- предотвращению ввоза в страну экологически опасных продукции, технологий, отходов, услуг;
- интеграции экономики страны в мировой рынок и выполнению международных обязательств.
Подтверждение соответствия осуществляется на основе принципов:
- доступности информации о порядке осуществления подтверждения соответствия заинтересованным лицам;
- недопустимости применения обязательного подтверждения соответствия к объектам, в отношении которых не установлены требования технических регламентов;
- установления перечня форм и схем обязательного подтверждения соответствия в отношении определенных видов продукции в соответствующем техническом регламенте;
- уменьшения сроков осуществления обязательного подтверждения соответствия и затрат заявителя;
- недопустимости принуждения к осуществлению добровольного подтверждения соответствия, в том числе в определенной системе добровольной сертификации;
- защиты имущественных интересов заявителей, соблюдения коммерческой тайны в отношении сведений, полученных при осуществлении подтверждения соответствия;
- недопустимости подмены обязательного подтверждения соответствия добровольной сертификацией.
2. Экологическая сертификация может быть обязательной или добровольной.
3. Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации, аккредитованным в порядке, установленном Правительством РФ. Орган по сертификации осуществляет ряд функций:
- привлекает на договорной основе для проведения исследований (испытаний) и измерений испытательные лаборатории (центры), аккредитованные в порядке, установленном Правительством РФ;
- осуществляет контроль за объектами сертификации, если контроль предусмотрен соответствующей схемой обязательной сертификации и договором;
- ведет реестр выданных им сертификатов соответствия;
- информирует соответствующие органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов о продукции, поступившей на сертификацию, но не прошедшей ее;
- приостанавливает или прекращает действие выданного им сертификата соответствия;
- обеспечивает предоставление заявителям информации о порядке проведения обязательной сертификации;
- устанавливает стоимость работ по сертификации на основе утвержденной Правительством РФ методики определения стоимости таких работ.
Проводится экологическая сертификация на основании договора с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливаются соответствующим техническим регламентом. Соответствие продукции требованиям технических регламентов подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации.
Сертификат соответствия включает:
- наименование и местонахождение заявителя;
- наименование и местонахождение изготовителя продукции, прошедшей сертификацию;
- наименование и местонахождение органа по сертификации, выдавшего сертификат соответствия;
- информацию об объекте сертификации, позволяющую идентифицировать его;
- наименование технического регламента, на соответствие требованиям которого проводилась сертификация;
- информацию о проведенных исследованиях (испытаниях) и измерениях;
- информацию о документах, представленных заявителем в орган по сертификации в качестве доказательств соответствия продукции требованиям технических регламентов;
- срок действия сертификата соответствия. Срок действия сертификата соответствия определяется соответствующим техническим регламентом.
Сертификаты соответствия подлежат включению в единый реестр выданных сертификатов соответствия, который ведется федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию.
При проведении обязательной сертификации проводятся исследования (испытания) и измерения продукции. Эта работа выполняется аккредитованными испытательными лабораториями (центрами) на условиях договоров с органами по сертификации. Органы по сертификации не вправе предоставлять аккредитованным испытательным лабораториям (центрам) сведения о заявителе.
Аккредитованная испытательная лаборатория (центр) оформляет результаты исследований (испытаний) и измерений соответствующими протоколами, на основании которых орган по сертификации принимает решение о выдаче или об отказе в выдаче сертификата соответствия.
Добровольная сертификация осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Оно может иметь целью установление соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, системам добровольной сертификации, условиям договоров.
Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги и иные объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования.
Орган по сертификации:
- осуществляет подтверждение соответствия объектов добровольного подтверждения соответствия;
- выдает сертификаты соответствия на объекты, прошедшие добровольную сертификацию;
- предоставляет заявителям право на применение знака соответствия, если применение знака соответствия предусмотрено соответствующей системой добровольной сертификации;
- приостанавливает или прекращает действие выданных им сертификатов соответствия.
Глава VI. ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Статья 32. Проведение оценки воздействия на окружающую среду
Комментарий к статье 32
1. Оценка воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду - это процесс, способствующий принятию экологически ориентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий <136>.
--------------------------------
<136> Приказ Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2000. N 31.
Таким образом, оценка воздействия на окружающую среду представляет собой предшествующую стадию государственной экологической экспертизы. Целью проведения оценки воздействия на окружающую среду является предотвращение или смягчение воздействия деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду и являющейся объектом экологической экспертизы на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.
2. Оценка воздействия на окружающую среду проводится для намечаемой хозяйственной и иной деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". То есть объектами, по которым проводится оценка воздействия на окружающую среду, являются, по сути, объекты экологической экспертизы. Это обширный круг видов намечаемой деятельности, включая проекты комплексных и целевых социально-экономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду, проекты технико-экономического обоснования и строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации предприятий и иных объектов хозяйственной деятельности и др. Интересно, что в уже недействующем приложении к Положению об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации (1994 г.) <137> содержался конкретный перечень видов деятельности или объектов, по которым должна была проводиться оценка воздействия на окружающую среду.
--------------------------------
<137> Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1995. N 1.
Положением об оценке воздействия на окружающую среду установлен ряд принципов, обязательных для заказчика намечаемой хозяйственной и иной деятельности:
- презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательности проведения оценки воздействия на окружающую среду при планировании хозяйственной и иной экологически значимой деятельности;
- обязательности выявления и анализа альтернативных вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая "нулевой вариант" (отказ от планируемой деятельности);
- обеспечения участия общественности в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- включения в материалы по оценке воздействия на окружающую среду лишь научно обоснованных и достоверных данных;
- отражения в материалах ОВОС результатов исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также связанных с ними социальных и экономических факторов;
- обязанности заказчика предоставить всем участникам процесса оценки воздействия на окружающую среду возможность своевременного получения полной и достоверной информации;
- учета положений Конвенции Европейской экономической комиссии ООН об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте в случае, если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие;
- недопущения (предупреждения) возможных неблагоприятных воздействий на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий в случае реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
Процесс оценки воздействия на окружающую среду осуществляется в несколько этапов:
1) уведомление, предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду. В ходе первого этапа заказчик:
- подготавливает и представляет в органы власти материалы, содержащие общее описание намечаемой деятельности; цели ее реализации; возможные альтернативы; описание условий ее реализации; другую информацию, предусмотренную действующими нормативными документами;
- информирует общественность о намечаемой деятельности в средства массовой информации;
- проводит предварительную оценку воздействия на окружающую среду;
- проводит предварительные консультации с целью определения участников процесса оценки воздействия на окружающую среду, в том числе заинтересованной общественности.
В ходе предварительной оценки воздействия на окружающую среду заказчик собирает и документирует информацию:
- о намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- о состоянии окружающей среды, которая может подвергнуться воздействию;
- о возможных значимых воздействиях на окружающую среду и мерах по уменьшению или предотвращению этих воздействий.
На основании результатов предварительной оценки воздействия заказчик составляет техническое задание на проведение оценки воздействия на окружающую среду. Техническое задание на проведение оценки воздействия на окружающую среду является частью материалов по оценке воздействия на окружающую среду;
2) проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка предварительного варианта материалов по оценке такого воздействия. Исследования включают следующее:
- определение характеристик намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- анализ состояния территории, на которую может оказать влияние намечаемая хозяйственная и иная деятельность;
- выявление возможных воздействий намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;
- оценка воздействий на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- определение мероприятий, уменьшающих, смягчающих или предотвращающих негативные воздействия, оценка их эффективности и возможности реализации;
- оценка значимости остаточных воздействий на окружающую среду и их последствий;
- сравнение по ожидаемым последствиям рассматриваемых альтернатив;
- разработка предложений по программе экологического мониторинга и контроля на всех этапах реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- разработка рекомендаций по проведению послепроектного анализа реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- подготовка предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
3) ознакомление общественности с предварительным вариантом материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности и представление замечаний. В соответствии с действующим Положением информирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки воздействия на окружающую среду. Участие общественности в подготовке и обсуждении материалов оценки обеспечивается заказчиком как неотъемлемая часть процесса проведения оценки воздействия на окружающую среду, организуется органами местного самоуправления или соответствующими органами государственной власти при содействии заказчика.
Информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую среду осуществляется заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной власти (для объектов экспертизы федерального уровня), в официальных изданиях органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической экспертизы, а также на территории которых намечаемая хозяйственная и иная деятельность может оказать воздействие. В публикации представляются сведения о:
- названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности;
- наименовании и адресе заказчика или его представителя;
- примерных сроках проведения оценки воздействия на окружающую среду;
- органе, ответственном за организацию общественного обсуждения;
- предполагаемой форме общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум и т.п.), также форме представления замечаний и предложений;
- сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду;
- иной информации.
Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение 30 дней со дня опубликования информации. При этом важно то, что данные замечания и предложения учитываются при составлении технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по такой оценке. Более того, заказчик обеспечивает доступ к техническому заданию по оценке воздействия на окружающую среду заинтересованной общественности и других участников процесса оценки с момента его утверждения и до окончания процесса оценки.
На этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности (нецелесообразности) проведения соответствующих общественных слушаний. При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний, необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности, учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.
Информация о сроках и месте доступности предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду, о дате и месте проведения общественных слушаний, других форм общественного участия публикуется в средствах массовой информации не позднее, чем за 30 дней до окончания проведения общественных обсуждений (общественных слушаний). Заказчик сообщает также данную информацию заинтересованной общественности, интересы которой прямо или косвенно могут быть затронуты в случае реализации намечаемой деятельности или которая проявила свой интерес к процессу оценки воздействия и другим участникам процесса оценки, которые могут не располагать доступом к указанным средствам массовой информации.
Порядок проведения общественных слушаний определяется органами местного самоуправления при участии заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности. Все решения по участию общественности оформляются документально. Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, где четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Протокол подписывается представителями органов исполнительной власти и местного самоуправления, граждан, общественных организаций (объединений), заказчика. Протокол проведения общественных слушаний входит в качестве одного из приложений в окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности.
Представление предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду общественности для ознакомления и представления замечаний производится в течение 30 дней, но не позднее чем за 2 недели до окончания общественных обсуждений (проведения общественных слушаний). Принятие от граждан и общественных организаций письменных замечаний и предложений в период до принятия решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности, документирование этих предложений в приложениях к материалам по оценке воздействия на окружающую среду обеспечивается заказчиком в течение 30 дней после окончания общественного обсуждения.
Заказчик обеспечивает также доступ общественности к окончательному варианту материалов по оценке воздействия на окружающую среду в течение всего срока с момента его утверждения и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности;
4) подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду. Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую среду на стадии обсуждения в соответствии с разделом 4 настоящего Положения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных слушаний (если таковые проводились). Окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится).
Статья 33. Экологическая экспертиза
Комментарий к статье 33
1. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" экологическая экспертиза представляет собой установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы.
Экологическая экспертиза основывается на принципах:
- презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;
- комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;
- обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;
- достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;
- независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;
- научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;
- гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;
- ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.
Причем такие принципы, как презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности и обязательность проведения государственной экологической экспертизы, в силу их важности и значимости включены в ст. 3 комментируемого Закона.
В ранее действовавшем ФЗ "Об охране окружающей природной среды" глава "Экологическая экспертиза" включала в себя положения о целях и принципах государственной экологической экспертизы; объектах экспертизы; ответственности за невыполнение требований государственной экологической экспертизы, ответственности экспертов и предусматривала в отдельной статье возможность проведения общественной экологической экспертизы. Настоящий Закон таких положений не предусматривает, что можно объяснить приемом законодательной техники: все нормы об экспертизе должны быть сосредоточены в одном акте, на который часть вторая комментируемой статьи и ссылается.
2. В соответствии с законодательством в Российской Федерации осуществляются государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза (ФЗ "Об экологической экспертизе").
Государственная экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в порядке, установленном Федеральным законом и нормативными правовыми актами РФ, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ. Государственная экспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов РФ. Законом определен обширный перечень наиболее важных объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду. К таким объектам относятся:
- проекты правовых актов нормативного и ненормативного характера;
- материалы, подлежащие утверждению федеральными органами исполнительной власти;
- технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств, материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую природную среду, материалы по созданию организаций горнодобывающей и перерабатывающей промышленности;
- проекты международных договоров;
- документация, обосновывающая соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов и (или) отходов производства;
- иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду.
К объектам государственной экологической экспертизы регионального уровня относятся аналогичные виды проектов, материалов и документации, имеющих региональное значение и не относящихся к компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (зарегистрированными в порядке, установленном законодательством), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана природной среды, в том числе организация и проведение такой экспертизы. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов государственной экспертизы, за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну. Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. Общественная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы.
Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов. В течение этого срока экспертное подразделение:
- подготавливает предложения по кандидатурам руководителя и ответственного секретаря экспертной комиссии, а также срокам проведения экологической экспертизы;
- с участием руководителя экспертной комиссии подготавливает предложения по составу экспертной комиссии и разрабатывает задание на проведение государственной экологической экспертизы;
- подготавливает проект приказа на проведение государственной экологической экспертизы <138>.
--------------------------------
<138> Постановление Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 "Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы" // СЗ РФ. 1996. N 40. Ст. 4648.
Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется в зависимости от трудоемкости экспертных работ с учетом объема представленных на экспертизу материалов, природных особенностей территории и экологической ситуации в районе намечаемой деятельности и особенностей воздействия намечаемой деятельности на окружающую природную среду. Продолжительность проведения экспертизы не должна превышать 4 месяцев.
В процессе проведения государственной экологической экспертизы при необходимости могут быть изменены сроки ее проведения и количество привлекаемых экспертов. При изменении срока проведения государственной экологической экспертизы общий срок ее проведения не должен превышать 6 месяцев.
По результатам экспертизы экспертной комиссией подписывается специальный акт - заключение, которое представляет собой документ, содержащий обоснованные выводы о допустимости воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта государственной экологической экспертизы, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы. Заключение может быть положительным и отрицательным.
Положительное заключение является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы, оно имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу. Положительное заключение, подготовленное экспертной комиссией, должно содержать выводы:
- о соответствии намечаемой деятельности экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды;
- о допустимости намечаемого воздействия на окружающую природную среду;
- о возможности реализации объекта экспертизы.
Отрицательное заключение, подготовленное экспертной комиссией, может содержать выводы двух видов:
- о необходимости доработки представленных материалов по замечаниям и предложениям, изложенным в заключении, подготовленном экспертной комиссией;
- о недопустимости реализации объекта экспертизы ввиду необеспеченности соблюдения требований экологической безопасности намечаемой деятельности.
В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.
Заключение общественной экологической экспертизы имеет особенность, оно приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.
Закон устанавливает ответственность за нарушения законодательства об экологической экспертизе определенных субъектов и перечень правонарушений, который не является исчерпывающим, т.е. могут быть установлены и иные виды нарушений законодательства Российской Федерации об экологической экспертизе. Лица, виновные в совершении нарушений, привлекаются к уголовной, административной, материальной и гражданско-правовой ответственности. К субъектам нарушений законодательства об экологической экспертизе относятся:
- заказчики документации, подлежащей экологической экспертизе, и заинтересованные лица (непредставление документации на экологическую экспертизу);
- руководители федерального органа исполнительной власти и его территориальных органов в области экологической экспертизы (нарушение порядка проведения государственной экологической экспертизы);
- руководители экспертной комиссии экологической экспертизы и эксперты экологической экспертизы (нарушение требований законодательства, стандартов и иных нормативно-технических документов);
- должностные лица государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора и контроля, а также органов местного самоуправления (фальсификация сведений и данных о результатах проведения экологической экспертизы);
- банковские организации, их должностные лица, иные юридические лица, граждане (финансирование и кредитование реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы).
Правонарушениями заказчика и заинтересованных лиц теперь считаются фальсификация материалов, сведений и данных, представляемых на экологическую экспертизу, а также сведений о результатах ее проведения; принуждение эксперта к подготовке заведомо ложного заключения; создание препятствий к проведению экологической экспертизы; непредставление государственным органам экспертизы и общественным объединениям, организующим и проводящим экологическую экспертизу, необходимых материалов, сведений и данных; осуществление хозяйственной и иной деятельности, не соответствующей документации, которая получила положительное заключение государственной экологической экспертизы.
Нарушениями руководителей государственных органов экспертизы и экспертных комиссий признаются: необоснованность материалов по учету выводов общественной экологической экспертизы и поступивших от органов местного самоуправления, общественных объединений, граждан аргументированных предложений по экологическим аспектам хозяйственной и иной экспертируемой деятельности; нарушение установленного порядка расходования перечисленных заказчиком средств на проведение государственной экологической экспертизы.
Руководители и члены экспертной комиссии отвечают за фальсификацию заключения экспертизы, за сокрытие сведений о своей заинтересованности в результатах экспертизы; так, экспертом не может быть представитель заказчика или разработчика, гражданин, состоящий в трудовых или договорных отношениях с ними, представитель юридического лица, состоящего с заказчиком или разработчиком объекта экологической экспертизы в договорных отношениях.
Нарушением законодательства со стороны должностных лиц считаются: выдача разрешений на специальное природопользование или на иную деятельность без положительного заключения государственной экологической экспертизы; организация или проведение экологической экспертизы неправомочными на то органами, организациями и общественными объединениями; прямое или косвенное вмешательство в работу государственных органов экологической экспертизы, экспертных комиссий и экспертов в целях оказания воздействия на ход и результаты проведения экологической государственной и общественной экспертизы; незаконный отказ от государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы.
Глава VII. ТРЕБОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ
И ИНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
Статья 34. Общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов
Статья 35. Требования в области охраны окружающей среды при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов
Статья 36. Требования в области охраны окружающей среды при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов
Статья 37. Требования в области охраны окружающей среды при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов
Статья 38. Требования в области охраны окружающей среды при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов
Статья 39. Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов
Комментарий к статьям 34 - 39
Статья 34 комментируемого Закона содержит общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов. Статьи 35 - 39 Закона конкретизируют эти требования; каждая статья посвящена требованиям в области охраны окружающей среды на различных стадиях производственного процесса: размещение (ст. 35), проектирование (ст. 36), строительство и реконструкция (ст. 37), ввод в эксплуатацию (ст. 38), эксплуатация и вывод из эксплуатации (ст. 39) зданий, строений, сооружений и иных объектов.
Поэтому представляется возможным объединить указанные статьи и прокомментировать их вместе в логической последовательности в зависимости от этапа деятельности.
Прежде всего, общим и основным требованием является обязанность субъектов указанной деятельности соблюдать законодательство в области охраны окружающей среды и обязанность предусматривать мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности с учетом ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических и иных последствий эксплуатации указанных объектов и соблюдением приоритета сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
При размещении, проектировании, строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных объектов, при техническом перевооружении действующих объектов граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица обязаны осуществлять меры по максимально возможному снижению выброса загрязняющих веществ с использованием малоотходной и безотходной технологии, комплексного использования природных ресурсов, а также мероприятия по улавливанию, обезвреживанию и утилизации вредных выбросов и отходов. Так, запрещается проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, являющихся источниками загрязнения атмосферы, на территориях с уровнями загрязнения, превышающими установленные гигиенические нормативы.
Реконструкция и техническое перевооружение действующих объектов разрешается на таких территориях при условии сокращения на них выбросов в атмосферу до предельно допустимых выбросов. Площадка для строительства новых и расширения существующих объектов выбирается с учетом аэроклиматической характеристики, рельефа местности, закономерностей распространения промышленных выбросов в атмосфере, а также потенциала загрязнения атмосферы <139>.
--------------------------------
<139> Постановление Минздрава РФ от 17 мая 2001 г. N 14 "О введении в действие санитарных правил "Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест".
Следует иметь в виду, что контроль за внедрением малоотходных и безотходных технологий в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха обеспечивают Министерство природных ресурсов России и его территориальные органы при осуществлении государственного контроля за охраной атмосферного воздуха <140>. Кроме того, выполнение указанного требования обеспечивается тем, что наличие безотходного (малоотходного) производства на базе полного и комплексного использования сырья и отходов входит в перечень вопросов, подлежащих проверке при экспертизе проектов строительства <141> (п. 5).
--------------------------------
<140> Положение о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г. N 31.
<141> Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства РДС 11-201-95, утвержденная Постановлением Минстроя России от 24 апреля 1995 г. N 18-39.
Не является секретом, что многим юристам-ученым и юристам-практикам комментируемый Закон не нравится, все мнения по поводу недочетов комментируемого Закона высказываются на различных конференциях и находят отражение в публикуемых работах. В защиту этой главы хотелось бы процитировать слова известного эколога-юриста М.М. Бринчука: "К несомненным достоинствам нового Закона относится закрепление во многих статьях требования о внедрении наилучших существующих технологий. Так, согласно ст. 36 при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.
Под наилучшей существующей технологией понимается технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов.
Требование о наилучших существующих технологиях выполняет в экологическом праве весьма важную функцию. Оно служит юридическим критерием оценки современности соответствующего проекта (предприятия, электростанции, автомобиля, самолета), по которому проводится оценка воздействия на окружающую среду, государственная экологическая экспертиза и принимается решение" <142>.
--------------------------------
<142> Бринчук М.М. О достоинствах нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" // Экологическое право. 2002. N 3.
Проекты новых и реконструируемых (или перепрофилируемых) производственных объектов, не содержащие эффективных решений по снижению влияния вредных производственных факторов, охране окружающей среды от загрязнения промышленными выбросами, сбросами и отходами, по обеспечению работающих необходимым комплексом санитарно-бытового и лечебно-профилактического обслуживания, а также другими профилактическими средствами, требуемыми санитарными правилами, к реализации не допускаются.
Требования к выбору площадки для размещения новых, расширяемых, реконструируемых, а также существующих производственных объектов предъявляются в соответствии с действующими земельным, водным, лесным, градостроительным и др. законодательством.
Площадка для строительства выбирается на предпроектной стадии при обосновании инвестиций, на основании материалов, представляемых заказчиком в объеме, позволяющем дать заключение о возможности размещения производственного объекта.
Площадка для строительства новых и расширения существующих объектов выбирается с учетом аэроклиматической характеристики, рельефа местности, закономерностей распространения промышленных выбросов в атмосфере, потенциала загрязнения атмосферы, с подветренной стороны по отношению к жилой, рекреационной, курортной зоне, зоне отдыха населения.
Не допускается размещать новые производственные объекты на рекреационных территориях (водных, лесных, ландшафтных), в зонах санитарной охраны источников водоснабжения, водоохранных и прибрежных зонах рек, морей, охранных зонах курортов.
На территориях с превышением показателей фонового загрязнения выше допустимых гигиенических нормативов возможно размещение производственных объектов, воздействие которых на среду обитания и здоровье человека не распространяется за пределы промышленной площадки. Для действующих объектов, являющихся источниками загрязнения среды обитания, допускается проведение реконструкции, расширения, перепрофилирования при условии определения проектом мероприятий по предупреждению негативного воздействия на среду обитания.
Размещение предприятий, сооружений и других объектов должно обеспечивать соблюдение действующих санитарных правил и гигиенических нормативов по условиям труда, качеству атмосферного воздуха, воде, почве, а также уровней воздействия физических факторов.
Для производственных объектов с технологическими процессами, являющимися источниками неблагоприятного воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливаются санитарно-защитные зоны в соответствии с санитарной классификацией предприятий, производств, объектов. Размер зон, ее организация и благоустройство определяются в соответствии с требованиями действующих нормативных документов.
Достаточность размера ширины зон подтверждается расчетами прогнозируемых уровней загрязнения атмосферного воздуха, распространения шума, вибрации, электромагнитных полей, радиации и др. факторов с учетом фонового загрязнения среды обитания, а также результатов лабораторных исследований в районах размещения аналогичных действующих объектов. Свободные от застройки и дорог территории производственных объектов следует благоустраивать и озеленять <143>.
--------------------------------
<143> Санитарно-эпидемиологические правила "Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий".
Любая деятельность, конечной целью которой является возможность эксплуатации объекта, начинается с выбора места его размещения и проектирования. Необходимым условием является проведение государственной экологической экспертизы проектной документации. Целями государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации являются:
- предотвращение создания объектов, строительство и использование которых нарушает права физических и юридических лиц или не отвечает требованиям утвержденных в установленном порядке норм и правил;
- оценка эффективности капитальных вложений, направляемых на строительство объектов, осуществляемое за счет средств федерального бюджета и средств бюджетов субъектов Российской Федерации.
Основной проектной стадией, подлежащей государственной экспертизе, является технико-экономическое обоснование строительства (ТЭО). На основании утвержденного в установленном порядке ТЭО строительства, как правило, проводятся торги (тендеры), заключается договор (контракт) подряда, открывается финансирование строительства и разрабатывается рабочая документация. Для технически и экологически сложных объектов и при сложных природных условиях строительства, а также по заключению государственной экспертизы по рассмотренному ТЭО строительства осуществляется дополнительная детальная разработка проектных решений по отдельным разделам, зданиям и сооружениям, входящим в состав объекта <144>.
--------------------------------
<144> Постановление Госстроя РФ от 29 октября 1993 г. N 18-41 "О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной документации и проектов строительства в Российской Федерации".
Проектная документация до ее утверждения подлежит государственной экспертизе независимо от источников финансирования и формы собственности предприятий, зданий и сооружений, за исключением документации на объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надежности и безопасности и для строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, капитального ремонта, консервации и ликвидации которых не требуется разрешения <145>.
--------------------------------
<145> Положение о проведении государственной экспертизы и утверждении градостроительной, предпроектной и проектной документации в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 27.12.2000 N 1008.
Предпроектная документация на объекты, строительство которых осуществляется частично или полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ, государственных кредитов и кредитов, получаемых под государственные гарантии, других средств, поступающих в качестве государственной поддержки, а также на потенциально опасные и технически особо сложные объекты независимо от источников финансирования и формы собственности подлежит государственной экспертизе до утверждения этой документации.
По объектам, строительство которых осуществляется за счет собственных средств заказчика (инвестора), включая привлеченные средства, в том числе средства иностранных инвесторов, кроме потенциально опасных и технически особо сложных объектов, решение о проведении государственной экспертизы предпроектной документации принимает заказчик (инвестор).
При проведении государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации обеспечивается проверка ее соответствия исходным данным, техническим условиям и требованиям по проектированию и строительству объектов, выданным органами государственного надзора и контроля и заинтересованными организациями.
Градостроительная, предпроектная и проектная документация, разработанная в соответствии с указанными исходными данными, техническими условиями и требованиями, дополнительному согласованию с органами и организациями, их выдавшими, не подлежит, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации. Перечень документов, представляемых для проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации, определяется нормативно-техническими требованиями на ее разработку.
Минстроем России была разработана Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства <146>, которая установила общие правила, порядок и сроки проведения государственной экспертизы технико-экономических обоснований (проектов), проектов на строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение предприятий, зданий и сооружений на территории Российской Федерации.
--------------------------------
<146> Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства РДС 11-201-95 (утв. Постановлением Минстроя РФ от 24 апреля 1995 г. N 18-39) (с изм. от 29 января 1998 г.).
Проекты строительства представляются заказчиком в государственный экспертный орган, осуществляющий комплексную экспертизу, в объеме, предусмотренном действующими нормативными документами на их разработку, в двух экземплярах вместе с исходной и разрешительной документацией, необходимыми согласованиями и заключением государственной экологической экспертизы.
По объектам, строительство которых осуществляется за счет собственных финансовых ресурсов, заемных и привлеченных средств инвесторов, проектная документация представляется на экспертизу в объеме, необходимом для оценки проектных решений в части обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, надежности возводимых зданий и сооружений, соответствия проектных решений утвержденной градостроительной документации и соблюдения установленного порядка согласования и утверждения проектов строительства. По просьбе заказчика рассмотрение проектной документации по таким объектам может осуществляться как в полном объеме, так и отдельных разделов, что определяется договором на проведение экспертизы. Объем документации проектов строительства, подлежащих рассмотрению в порядке выборочного контроля, устанавливается экспертным органом. К представляемой документации прилагаются документы об утверждении проекта, заключение ранее рассматривавшего проект экспертного органа и справка о состоянии строительства (по строящимся объектам). При необходимости экспертный орган по вопросам, относящимся к его компетенции, имеет право запросить у заказчика дополнительную информацию по рассматриваемому проекту строительства.
Минприроды России издало Приказ, в котором целый раздел посвящен требованиям к экологическому обоснованию в проектной градостроительной документации.
Проектные решения в градостроительной документации должны обеспечивать:
- устойчивое социально-экономическое развитие территории;
- рациональное природопользование, в том числе землепользование;
- комфортные условия проживания населения, отвечающие утвержденным нормативам и требованиям населения к качеству окружающей среды;
- защиту территорий от опасных природных и техногенных воздействий;
- сохранение и восстановление историко-культурного наследия, уникальных природных ландшафтов, памятников архитектуры, садово-паркового искусства <147>.
--------------------------------
<147> Приказ Минприроды РФ от 29 декабря 1995 г. N 539 "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности".
При экспертизе проектов строительства проверяется:
- соответствие принятых решений обоснованию инвестиций в строительство объекта, другим предпроектным материалам, заданию на проектирование, а также исходным данным, техническим условиям и требованиям, выданным заинтересованными организациями и органами государственного надзора при согласовании места размещения объекта;
- наличие необходимых согласований проекта с заинтересованными организациями и органами государственного надзора;
- хозяйственная необходимость и экономическая целесообразность намечаемого строительства, исходя из социальной потребности в результатах функционирования запроектированного объекта, наличия природных и иных ресурсов;
- выбор площадки строительства с учетом градостроительных, инженерно-геологических, экологических и др. факторов и согласований местных органов управления в части землепользования, развития социальной и производственной инфраструктуры территорий, результатов сравнительного анализа вариантов размещения площадки;
- достаточность и эффективность технических решений и мероприятий по охране окружающей природной среды, предупреждению аварийных ситуаций и ликвидации их последствий;
- обеспечение безопасности эксплуатации предприятий, зданий и сооружений и соблюдение норм и правил взрывопожарной и пожарной безопасности;
- соблюдение норм и правил по технике безопасности и санитарным требованиям;
- достаточность инженерно-технических мероприятий по защите населения и устойчивости функционирования объектов в чрезвычайных ситуациях мирного и военного времени;
- наличие проектных решений по обеспечению условий жизнедеятельности маломобильных групп населения;
- оценка технического уровня намечаемого к строительству или реконструкции предприятия, его материало- и энергоемкости;
- обоснованность применяемой технологии производства на основе сравнения возможных вариантов технологических процессов и схем, выбор основного технологического оборудования;
- достаточность и эффективность технических решений по энергосбережению;
- наличие безотходного (малоотходного) производства на базе полного и комплексного использования сырья и отходов;
- оценка проектных решений по организации строительства;
- достоверность определения стоимости строительства;
- оценка эффективности инвестиций в строительство объекта и условий его реализации <148>.
--------------------------------
<148> Инструкция о порядке проведения государственной экспертизы проектов строительства (РДС 11-201-95), утвержденная Постановлением Минстроя РФ от 24.04.1995 N 18-39.
Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа реконструкция базы отдыха "Янтарь" г. Казани была приостановлена и дело об обязанности выдать разрешение на реконструкцию базы отдыха лесхозом г. Казани базе отдыха "Янтарь" было направлено на новое рассмотрение, поскольку истец (база отдыха "Янтарь") не представил заключение государственной экологической экспертизы. В соответствии с п. 1 ст. 37 ФЗ "Об охране окружающей среды" строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы. Соответственно, заявление истца о реконструкции базы в прежних границах и без дополнительного строительства каких-либо сооружений должно было быть подтверждено согласованным со всеми заинтересованными организациями планом реконструкции <149>.
--------------------------------
<149> Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 июля 2002 г. N А65-18223/2001-СГ2-3.
Согласно п. 3 ст. 37 комментируемого Закона при осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений и иных объектов принимаются меры по восстановлению природной среды и рекультивации земель. Под рекультивацией земель понимается восстановление их полезных свойств после осуществления землепользования. Согласно техническим требованиям по охране недр и промышленной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов на площадях залегания полезных ископаемых <150> проектирование, строительство и реконструкция городских и сельских поселений и объектов до получения заключения Министерства природных ресурсов РФ или его территориального органа о наличии или отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предполагаемой застройки не допускаются. Если территория, намечаемая к застройке, не охвачена поисковыми и (или) геологоразведочными работами на предмет выявления полезных ископаемых, то организация этих работ производится на условиях, определяемых вышеназванным Министерством, если иное не установлено законодательством РФ или субъектов РФ.
--------------------------------
<150> Постановление Госгортехнадзора России от 30 августа 1999 г. N 64.
В градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий и поселений и об их застройке, в проектную документацию включаются пункты о проведении строительных и иных мероприятий, обеспечивающих охрану горных выработок и месторождений полезных ископаемых, а также охрану объектов от вредного влияния горных разработок; все перечисленные мероприятия осуществляются при строительстве или реконструкции объектов недвижимости.
При этом строительные и иные мероприятия должны обеспечивать:
- охрану горных выработок от вредного влияния объектов строительства, в том числе и от проникновения вредных веществ в горные выработки, и размещение этих объектов с учетом требований, предусмотренных техническим проектом горного предприятия и годовыми планами развития горных работ;
- охрану месторождения полезных ископаемых от затопления, подтопления, пожаров и других факторов, связанных с его застройкой, но при этом снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождения или осложняющих его разработку.
Организация, осуществляющая строительство или реконструкцию объекта на территории горного отвода, после окончания строительства представляет соответствующему пользователю недр и организации, эксплуатирующей построенный объект:
- исполнительный план объекта, включая трассы трубопроводов различного назначения, кабельных линий с координатами угловых точек в системе координат, принятой пользователем недр, либо в единой государственной системе координат;
- выписку из акта приемки объекта о выполнении предусмотренных проектом строительства мер, обеспечивающих охрану объекта от вредного влияния горных разработок, и о выполнении условий, на которых разрешена застройка.
Согласно п. 57 Инструкции о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами" <151> при рекультивации земель, нарушенных горными работами, предусматриваются наряду с прочими мероприятия по детоксикации, защите почв от водной и ветровой эрозии.
--------------------------------
<151> Постановление Госгортехнадзора России от 2 июня 1999 г. N 33.
Важным требованием при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов является оснащение их техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления. Так, ст. 10 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" конкретизирует обязанности физических и юридических лиц при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов:
- соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека;
- иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов.
Строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
При проектировании жилых зданий, а также предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) для сбора таких отходов в соответствии с установленными правилами, нормативами и требованиями в области обращения с отходами.
Сбор и удаление отходов, содержащих токсические вещества, следует осуществлять в закрытые контейнеры или плотные мешки, исключая ручную погрузку. Сточные воды следует собирать в накопительные емкости с исключением фильтрации в подземные горизонты.
Захоронение неутилизируемых отходов, содержащих токсические вещества, необходимо производить в соответствии с законодательством Российской Федерации. Не допускается сжигание на строительной площадке строительных отходов. Подземные воды, откачиваемые при строительстве, допускается использовать в технологических циклах шахтного строительства с замкнутой схемой водоснабжения, а также для удовлетворения культурных и хозяйственно-бытовых нужд на строительной площадке и прилегающей к ней территории в соответствии с действующими нормативными документами. При этом они должны подвергаться очистке, нейтрализации, деминерализации (при необходимости), обеззараживанию.
Емкости для хранения и места складирования, разлива, раздачи горюче-смазочных материалов и битума оборудуются специальными приспособлениями и выполняются мероприятия для защиты почвы от загрязнения. Бытовой мусор и нечистоты следует регулярно удалять с территории строительной площадки в установленном порядке и в соответствии с требованиями действующих санитарных норм <152>.
--------------------------------
<152> Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ. СанПиН 2.2.3.1384-03, утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11 июня 2003 г. N 141.
При проектировании, строительстве и реконструкции промышленных предприятий, на которых допускается временное хранение производственных отходов, предусматривают специальные стационарные склады или площадки <153>. Создание объектов размещения отходов допускается на основании разрешений, выданных специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
--------------------------------
<153> Постановление Министерства здравоохранения РФ "О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил СП 2.2.1.1312-03" от 30 апреля 2003 г. N 88.
Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
На территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния окружающей природной среды в порядке, установленном специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.
Собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую природную среду и работы по восстановлению нарушенных земель.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны:
- соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека;
- разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования;
- внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений;
- проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения;
- проводить мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов;
- предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами;
- соблюдать требования предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации;
- в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей природной среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.
КонсультантПлюс: примечание.
Ссылаясь на ст. 8.1 КоАП РФ, авторы, видимо, не учли, что по состоянию на 15.12.2006 (дата комментария) данная норма была изменена Федеральным законом от 26.12.2005 N 183-ФЗ.
Необходимо учитывать, что в соответствии со ст. 8.1 КоАП РФ несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от трех до пяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на юридических лиц - от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда (КоАП РФ).
Статья 40. Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики
Комментарий к статье 40
Общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики установлены в ст. ст. 34 - 39 комментируемого Закона. Выделение рассматриваемой статьи отдельно в Законе объясняется особенностью субъектов, которые в силу осуществляемой ими деятельности являются потенциально опасными для окружающей среды.
Общим и обязательным требованием в области охраны окружающей среды к проектам, связанным со строительством объектов электроэнергетики, является проведение обязательной государственной экспертизы:
- экспертизы промышленной безопасности,
- экологической экспертизы,
- экспертизы безопасности гидротехнических сооружений (для проектов строительства гидравлических электростанций),
- экспертизы безопасности ядерных установок (для проектов строительства атомных электростанций).
При размещении, проектировании, строительстве, эксплуатации ядерных установок, в том числе атомных станций, необходимо соблюдать, прежде всего, требование об обеспечении радиационной безопасности таких объектов.
Радиационная безопасность атомных станций считается достаточной, если техническими средствами и организационными мерами обеспечиваются непревышение основных пределов доз облучения персонала, населения и соблюдение требований установленных правил <154>.
--------------------------------
<154> Санитарные правила проектирования и эксплуатации атомных станций (СП АС-03).
Обеспечение радиационной безопасности атомных станций должно осуществляться проведением комплекса специальных мероприятий:
- установлением и выполнением требований радиационной безопасности на прилегающих к ней территориях;
- контролем за состоянием физических барьеров атомной станции на пути распространения ионизирующего излучения и радиоактивных веществ;
- локализацией источников радиационного воздействия и защитой населения при нормальной эксплуатации и в случае аварии.
При выборе площадки для строительства объектов атомной энергетики должны быть учтены местные природные и техногенные факторы, которые могли бы отрицательно воздействовать на обеспечение радиационной безопасности.
При оценке пригодности площадки для размещения объектов атомной энергетики должны быть рассмотрены следующие аспекты:
- влияние на объекты атомной энергетики природных явлений, процессов и внешних событий, в том числе антропогенного происхождения, происходящих в районе расположения площадки;
- характеристики окружающей среды района размещения, которые могут оказать влияние на перенос и накопление радиоактивных веществ.
Территория района размещения объектов атомной энергетики должна позволять реализацию организационных и технических защитных мероприятий в случае аварийного выброса и/или сброса радиоактивных веществ в окружающую среду.
Вокруг атомных станций устанавливаются санитарно-защитной зоны и зона наблюдения. Использование земель санитарно-защитная зона для сельскохозяйственных и иных целей, прудов - для рыборазведения возможно только по согласованию с органами Госсанэпиднадзора.
Решения о сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, имеющих оборонное назначение, находящихся в федеральной собственности, либо имеющих федеральное или межрегиональное значение, либо размещаемых и сооружаемых на территории закрытых административно-территориальных образований, принимаются Правительством РФ (Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (с изм. и доп. от 10 февраля 1997 г., 10 июля, 30 декабря 2001 г., 28 марта 2002 г., 11 ноября 2003 г., 22 августа 2004 г.).
Решения о месте размещения и о сооружении иных радиационных источников принимают органы местного самоуправления по представлению эксплуатирующей организации.
Решения о размещении и сооружении ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения принимаются на основании заключений государственной экологической экспертизы и с учетом выводов экспертиз, проводившихся общественными организациями.
Государственный орган, принявший решение о сооружении ядерной установки, радиационного источника или пункта хранения, обязан отменить принятое им решение либо прекратить или приостановить их сооружение в случае выявления дополнительных факторов, приводящих к снижению уровня безопасности этих объектов, ухудшению состояния окружающей среды или влекущих иные неблагоприятные последствия.
Размещение и сооружение ядерных установок, радиационных источников должны осуществляться на основании норм и правил в области использования атомной энергии и в области охраны окружающей среды.
Решение о размещении и сооружении ядерной установки и радиационного источника принимается с учетом:
- потребностей в них для решения хозяйственных и оборонных задач Российской Федерации и отдельных ее регионов;
- наличия необходимых для размещения указанных объектов условий, отвечающих нормам и правилам в области использования атомной энергии;
- возможных социальных и экономических последствий размещения указанных объектов использования атомной энергии для промышленного, сельскохозяйственного, социального и культурно-бытового развития региона.
Документы по оценке радиационного воздействия ядерной установки, радиационного источника на окружающую среду вместе с другими необходимыми проектными документами указанных объектов использования атомной энергии представляются соответствующим органом управления использованием атомной энергии или эксплуатирующей организацией на государственную экологическую экспертизу.
В целях защиты населения в районе размещения ядерной установки и радиационного источника устанавливаются особые территории - санитарно-защитная зона и зона наблюдения.
Приемка к эксплуатации ядерных установок и радиационных источников должна осуществляться в комплексе со всеми предусмотренными в проекте указанных объектов использования атомной энергии объектами производственного и бытового назначения.
Ввод в эксплуатацию ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения осуществляется при наличии у эксплуатирующих организаций разрешений (лицензий), выданных соответствующими органами государственного регулирования безопасности на их эксплуатацию.
Порядок и меры по обеспечению вывода из эксплуатации ядерных установок и радиационных источников должны быть предусмотрены в проекте объекта использования атомной энергии в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии (Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии").
Повышенное внимание к требованиям в области охраны окружающей среды к объектам гидроэнергетики в настоящее время является особо актуальным. В России насчитывается около 65 тыс. гидротехнических сооружений, основную опасность представляют гидротехнические сооружения гидроэлектростанций, так как 85% водных ресурсов удерживаются плотинами гидроэлектростанций при высоких напорах, не характерных для водохозяйственных сооружений. Практика показывает, что плотины гидроэлектростанций в основном отвечают требованиям надежности и безопасной эксплуатации. Вместе с тем наблюдаются проявления старения этих сооружений, увеличение числа их дефектов <155>. Так, в ходе инвентаризации и обследования, проведенных в 2003 г., было выявлено отсутствие служб эксплуатации на многих водохозяйственных объектах, что не обеспечивает безопасную эксплуатацию гидротехнических сооружений, своевременное проведение текущих и капитальных ремонтов, создает значительную потенциальную угрозу населению и окружающей среде. Министерством природных ресурсов РФ по этому поводу был подготовлен Комплексный план мероприятий по повышению безопасности гидротехнических сооружений на 2003 - 2008 гг. <156>. Реализация мероприятий, предусмотренных этим Планом, должна привести к повышению безопасности гидротехнических сооружений.
--------------------------------
<155> См.: Тимофеев Л.А. Правовые основы проблемы использования водных объектов для гидроэнергетики. Саратов, 2005. С. 93.
<156> Комплексный план мероприятий по повышению безопасности гидротехнических сооружений на 2003 - 2008 гг. (утв. Приказом МПР РФ от 16 мая 2003 г. N 437).
Применительно к комментируемой статье наиболее интересны основные гидротехнические сооружения, разрушение или повреждение которых приводит к нарушению нормальной работы электростанций, тепловых и атомных станций.
Обеспечение безопасности таких гидротехнических сооружений осуществляется на основании следующих общих требований:
- обеспечение допустимого уровня риска аварий гидротехнических сооружений;
- представление деклараций безопасности гидротехнических сооружений;
- государственный надзор за безопасностью гидротехнических сооружений;
- непрерывность эксплуатации гидротехнических сооружений;
- необходимость заблаговременного проведения комплекса мероприятий по максимальному уменьшению риска возникновения чрезвычайных ситуаций на гидротехнических сооружениях;
- ответственность за действия (бездействие), которые повлекли за собой снижение безопасности гидротехнических сооружений ниже допустимого уровня <157>.
--------------------------------
<157> Положение об эксплуатации гидротехнического сооружения и обеспечении безопасности гидротехнического сооружения, разрешение на строительство и эксплуатацию которого аннулировано, а также гидротехнического сооружения, подлежащего консервации, ликвидации либо не имеющего собственника (утв. Постановлением Правительства РФ от 27 февраля 1999 г. N 237).
Собственник гидротехнического сооружения и эксплуатирующая организация обязаны:
- содержать в исправном состоянии гидротехническое сооружение, своевременно осуществлять разработку и реализацию мер по обеспечению его безопасности;
- обеспечивать соблюдение норм и правил безопасности гидротехнического сооружения;
- финансировать мероприятия по эксплуатации гидротехнического сооружения, обеспечению его безопасности, а также работы по предотвращению и ликвидации последствий аварий гидротехнического сооружения;
- обеспечивать режим наполнения и сработки водохранилищ, соблюдая приоритет питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также потребности рыбного хозяйства на участках рек и водохранилищ, имеющих важное значение для сохранения и воспроизводства рыбных ресурсов;
- осуществлять гидротехнические, производственно-технологические, санитарные и другие мероприятия, обеспечивающие охрану водных и других природных объектов;
- соблюдать установленный режим водоохранных зон;
- выполнять другие обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
До начала наполнения водохранилища в соответствии с проектом должны быть собраны и вывезены из его зоны редкие и исчезающие виды флоры и фауны и созданы необходимые условия для их развития и воспроизводства, выполнены мероприятия по научному исследованию, инженерной защите или переносу исторических и культурных памятников.
До перекрытия русла реки должны быть построены рыбопропускные сооружения, а до начала наполнения водохранилища - нерестововыростные хозяйства и рыбопитомники.
Карьеры грунтовых материалов для отсыпки земляных сооружений следует, как правило, размещать в зоне затопления. При производстве работ необходимо предусматривать и строго выполнять мероприятия, обеспечивающие соблюдение действующих законодательств в области охраны окружающей среды <158>.
--------------------------------
<158> Строительные нормы и правила СНиП 3.07.01-85 "Гидротехнические сооружения речные" (утв. Постановлением Госстроя СССР от 8 апреля 1985 г. N 47).
Статья 41. Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники
Комментарий к статье 41
1. Как указано в настоящем пункте комментируемой статьи, на военные и оборонные объекты, вооружение и военную технику, за исключением чрезвычайных ситуаций, препятствующих соблюдению требований в области охраны окружающей среды, распространяются общие требования в области охраны окружающей среды, предъявляемые при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов, однако законодательством установлены и дополнительные требования. Прежде всего, это требование о получении заключения о выполнении требований экологической безопасности <159>.
--------------------------------
<159> Временный порядок выдачи заключения о выполнении требований экологической безопасности производств предприятий Госкомоборонпрома России. Приложение к Приказу Минприроды РФ от 29 декабря 1994 г. N 406.
Заключение выдается в форме решения по выполнению требований экологической безопасности производства.
Решение выдается территориальными органами Министерства природных ресурсов России на основании заявки предприятия. Одновременно с заявкой предприятие представляет пояснительную записку, подтверждающую выполнение им требований экологической безопасности. В пояснительной записке указываются следующие сведения:
- наличие и описание системы действий в чрезвычайных ситуациях (при массовых выбросах, сбросах);
- наличие в утвержденной технологической документации требований по обеспечению экологической безопасности и состав указанных требований;
- сведения об эффективности очистных сооружений;
- сведения об утилизации, складировании, захоронении и уничтожении отходов;
- сведения об организации работ на предприятии по охране окружающей среды, включая данные об экологической службе предприятия (наименование подразделения, численность, подчиненность, оснащение приборной базы и нормативно-технической документацией);
- сведения по ведению экологического паспорта;
- сведения о выполнении природоохранных мероприятий в текущем году и план мероприятий на следующий год.
В случае несоответствия производства требованиям экологической безопасности указанное решение не выдается, о чем предприятие ставится в известность.
Ежегодно на объектах Вооруженных Сил РФ осуществляется государственный экологический контроль в целях сохранения окружающей природной среды <160>.
--------------------------------
<160> Положение о проведении государственного экологического контроля в закрытых административно-территориальных образованиях, на режимных, особорежимных и особо важных объектах Вооруженных Сил Российской Федерации и государственной экологической экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности (утв. Постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 г. N 461).
Основные задачи государственного экологического контроля на объектах Вооруженных Сил Российской Федерации:
- наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением в результате повседневной военной деятельности;
- проведение проверки соблюдения воинскими частями требований природоохранительного законодательства и нормативов качества окружающей природной среды;
- проведение проверки выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей природной среды;
- осуществление контроля за выполнением заключений государственной экологической экспертизы;
- проведение проверки соблюдения установленных нормативов, лимитов выбросов и сбросов вредных веществ в окружающую природную среду, норм и правил обращения с отходами;
- проведение проверки выполнения ранее выданных предписаний.
Допуск уполномоченных должностных лиц, осуществляющих государственный экологический контроль на объектах Вооруженных Сил Российской Федерации, производится в следующем порядке:
- органы государственного экологического контроля ежегодно, до начала года, предшествующего году проведения проверки, направляют командующему военным округом (флотом), на территории которого дислоцируются подлежащие государственному экологическому контролю объекты Вооруженных Сил РФ, списки уполномоченных должностных лиц органа государственного экологического контроля по форме, утвержденной Министерством природных ресурсов и Министерством обороны РФ;
- командование военного округа (флота) в установленном порядке направляет запрос в соответствующие органы военного управления, которым подчинены подлежащие проверке объекты Вооруженных Сил РФ, и в 3-месячный срок сообщает в органы государственного экологического контроля о результатах рассмотрения запроса.
Уполномоченные должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль, допускаются:
- на режимные объекты Вооруженных Сил РФ, в том числе расположенные в закрытых административно-территориальных образованиях, - по разрешению должностных лиц Министерства обороны РФ, имеющих на это право;
- на особо важные и особорежимные объекты Вооруженных Сил РФ, в том числе дислоцированные в закрытых административно-территориальных образованиях, - по спискам, утверждаемым должностными лицами Министерства обороны РФ, имеющими право разрешать допуск на все режимные объекты Вооруженных Сил РФ.
При проведении государственного экологического контроля уполномоченным должностным лицам разрешается ознакомление лишь со сведениями, имеющими отношение к вопросам охраны окружающей природной среды.
В ходе проведения государственного экологического контроля проверяются:
- наличие документов, устанавливающих права на использование земель;
- соблюдение нормативов и лимитов предельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также размещения отходов;
- наличие разрешений и соблюдение лимитов на водопользование (водоотведение);
- наличие разрешений на осуществление выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, сбросов сточных вод, на размещение хозяйственно-бытовых и производственных отходов;
- результаты инвентаризации источников загрязнения окружающей природной среды и состояние этих источников;
- наличие и выполнение плана мероприятий по охране окружающей природной среды;
- экологическое состояние земель, водных объектов и других природных ресурсов;
- соответствие эксплуатации очистных сооружений, объектов хозяйственно-бытового и специального назначения (котельных, топливных складов, автопарков и т.д.) и содержания складов твердых бытовых отходов природоохранным требованиям;
- выполнение мероприятий по ранее выданным предписаниям об устранении выявленных нарушений природоохранительного законодательства;
- наличие плана мероприятий и плана действий при аварийных ситуациях с экологическими последствиями.
По результатам проведения государственного экологического контроля оформляется акт проверки и при необходимости выдается предписание об устранении выявленных нарушений природоохранительного законодательства.
В случае выявления нарушений природоохранительного законодательства, за которые предусмотрена уголовная, административная, дисциплинарная и иная ответственность, составляется протокол об экологическом правонарушении и принимается решение о применении к правонарушителям мер воздействия в зависимости от тяжести совершенного экологического правонарушения, в том числе о наложении штрафа, возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, или о направлении в органы военной прокуратуры материалов для рассмотрения вопроса о привлечении лиц, совершивших экологические преступления, к уголовной ответственности. Для привлечения должностных лиц, виновных в экологическом правонарушении, к дисциплинарной ответственности командованию воинской части (или вышестоящему командованию) направляется представление о применении мер дисциплинарного взыскания к правонарушителю.
В соответствии с законодательством осуществляется государственная экологическая экспертиза вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности. Экологическая экспертиза проводится с соблюдением общих правил Федерального закона "Об экологической экспертизе" и Закона РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (с изм. и доп. от 6 октября 1997 г., 30 июня, 11 ноября 2003 г., 29 июня, 22 августа 2004 г.). При организации и проведении государственной экологической экспертизы соблюдаются необходимые требования по сохранению государственной тайны.
Статья 42. Требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения
Комментарий к статье 42
1. Сельское хозяйство - это активная сфера взаимодействия общества и природы, где процессы использования природных ресурсов сочетаются с мерами по охране окружающей среды. В сельское хозяйство включаются следующие основные подотрасли: растениеводство, животноводство и обслуживание сельского хозяйства. К растениеводству относятся:
- производство зерновых;
- картофелеводство и овощеводство;
- свекловодство;
- производство плодов и винограда;
- хлопководство;
- производство масличных культур;
- производство кормовых культур и другие направления растениеводства.
Сфера животноводства подразделяется на:
- мясное и молочное скотоводство;
- свиноводство;
- овцеводство и козоводство;
- птицеводство, в том числе: птицеводство яичное и мясное, птицеобъединения (мясояичные); инкубаторно-птицеводческие станции.
К животноводству относятся также коневодство, оленеводство, верблюдоводство, звероводство, пчеловодство, шелководство и пр. Рыбоводством является деятельность, связанная с рыборазведением и акклиматизацией рыбы, и некоторые другие ее виды.
Прежде всего, в сельском хозяйстве интенсивно используется земля. Отношения по охране земель сельскохозяйственного назначения и повышению плодородия сельскохозяйственных угодий урегулированы Федеральным законом от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" (с изм. и доп. от 10 января 2003 г., 22 августа 2004 г.). В соответствии с указанным Законом собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков сельскохозяйственного назначения вправе проводить агротехнические, агрохимические, мелиоративные, фитосанитарные и противоэрозионные мероприятия по воспроизводству плодородия земель сельскохозяйственного назначения; получать в установленном Правительством РФ порядке информацию о состоянии плодородия почв на своих земельных участках и его динамике; осуществлять другие права, если их реализация не противоречит законам и иным нормативным правовым актам РФ.
В обязанность собственникам, землевладельцам и землепользователям (в том числе арендаторам) вменяется осуществление производства сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду; соблюдение стандартов, норм, нормативов, правил и регламентов проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий; представление в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведений об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействие проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; информирование соответствующих органов исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании; выполнение других требований, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами РФ и субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Общее требование при этом заключается в том, что обеспечение плодородия земель сельскохозяйственного назначения должно осуществляться при условии соблюдения экологических требований, установленных законодательством РФ.
Земли сельскохозяйственного назначения делятся на два основных вида. Основную их часть составляют сельскохозяйственные угодья, т.е. земли, используемые как средство производства. Другая разновидность этих земель - земли, которые используются как территориальный базис для размещения внутрихозяйственных дорог, коммуникаций. На этих землях могут быть расположены замкнутые водоемы, постройки и сооружения, используемые для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, т.е. объекты недвижимости, непосредственно обслуживающие нужды сельского хозяйства. Сельскохозяйственные угодья в зависимости от их естественных природных свойств и экономической целесообразности использования в целях растениеводства или животноводства подразделяются на следующие виды угодий: пашня, сенокосы, пастбища, земли, занятые многолетними насаждениями, и залежи. Кроме того, в составе этих сельскохозяйственных угодий выделяются также особо ценные для данного региона продуктивные земли, в том числе опытные поля (участки) научно-исследовательских учреждений и учебных заведений.
Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на землях сельскохозяйственного назначения, предназначена согласно ст. 134 ЛК РФ для обеспечения защиты земель от воздействия неблагоприятных природных, антропогенных и техногенных явлений посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесной растительности.
Рубки древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, должны обеспечивать улучшение состояния этой растительности и выполнение ею своих функций. Допускается проведение рубок ухода, санитарных рубок, рубок реконструкции и обновления, а также прочих рубок древесно-кустарниковой растительности. Порядок лесоразведения на землях сельскохозяйственного назначения, ухода за древесно-кустарниковой растительностью, ее использование, охрана и защита, а также государственный контроль за использованием, охраной и защитой этой растительности определяются законодательством РФ.
2. Для размещения, проектирования, строительства и эксплуатации объектов сельского хозяйства, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливаются требования в области охраны окружающей среды.
3. Для объектов сельского хозяйства, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека, в соответствии с санитарной классификацией устанавливаются следующие размеры санитарно-защитных зон.
Класс I - санитарно-защитная зона 1000 м установлена для свиноводческих комплексов, комплексов крупного рогатого скота.
Класс II - санитарно-защитная зона 500 м - для ферм звероводческих (норки, лисы и др.), складов для хранения ядохимикатов свыше 500 т, производства по обработке и протравлению семян.
Класс III - санитарно-защитная зона 300 м - для ферм овцеводческих, складов для хранения ядохимикатов и минеральных удобрений более 50 т, обработки сельскохозяйственных угодий пестицидами с применением тракторов (от границ поля до населенного пункта), кролиководческих ферм.
Класс IV - санитарно-защитная зона 100 м - для тепличных и парниковых хозяйств, складов сухих минеральных удобрений и химических средств защиты растений (зона устанавливается и до предприятий по переработке и хранению пищевой продукции), мелиоративных объектов с использованием животноводческих стоков.
Класс V - санитарно-защитная зона 50 м - для хранилищ фруктов, овощей, картофеля, зерна, материальных складов, хозяйств с содержанием животных (свинарники, коровники, питомники, конюшни, зверофермы) до 50 голов.
Статья 43. Требования в области охраны окружающей среды при мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений
Комментарий к статье 43
В целях охраны земель собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков обязаны:
- осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду;
- соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий;
- представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;
- содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;
- информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании (Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения").
Правовое регулирование мероприятий по мелиорации земель осуществляет Федеральный закон от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель" (с изм. и доп. от 10 января 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.). В соответствии с ним мелиорация земель - это коренное улучшение земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий.
В зависимости от характера мелиоративных мероприятий различают следующие типы мелиорации земель: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.
Гидромелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды.
Гидромелиорация земель направлена на регулирование водного, воздушного, теплового и питательного режимов почв на мелиорируемых землях посредством осуществления мер по подъему, подаче, распределению и отводу вод с помощью мелиоративных систем, а также отдельно расположенных гидротехнических сооружений.
К этому типу мелиорации земель относятся оросительная, осушительная, противопаводковая, противоселевая, противоэрозионная, противооползневая и другие виды гидромелиорации земель.
Агролесомелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств защитных лесных насаждений.
К этому типу мелиорации земель относятся следующие виды мелиорации земель:
- противоэрозионная - защита земель от эрозии путем создания лесных насаждений на оврагах, балках, песках, берегах рек и других территориях;
- полезащитная - защита земель от воздействия неблагоприятных явлений природного, антропогенного и техногенного происхождения путем создания защитных лесных насаждений по границам земель сельскохозяйственного назначения;
- пастбищезащитная - предотвращение деградации земель пастбищ путем создания защитных лесных насаждений.
Культуртехническая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель.
Этот тип мелиорации земель подразделяется на следующие виды мелиорации земель:
- расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кочек, пней и мха;
- расчистка мелиорируемых земель от камней и иных предметов;
- мелиоративная обработка солонцов;
- рыхление, пескование, глинование, землевание, плантаж и первичная обработка почвы;
- проведение иных культуртехнических работ.
Химическая мелиорация земель состоит в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация земель включает в себя известкование почв, фосфоритование почв и гипсование почв.
Статья 20 ФЗ "О мелиорации земель" предусматривает, что мелиоративные системы и отдельно расположенные гидротехнические сооружения подлежат паспортизации. При проведении паспортизации на мелиоративную систему и на каждое гидротехническое сооружение, входящее или не входящее в мелиоративную систему, составляется паспорт, в котором содержатся сведения о технических характеристиках и состоянии соответственно мелиоративной системы и гидротехнического сооружения. Порядок проведения паспортизации мелиоративных систем и гидротехнических сооружений устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление сельским хозяйством.
Земельные участки, отнесенные в установленном порядке к мелиорируемым землям, предоставляются и изымаются для проведения мелиоративных мероприятий в порядке, предусмотренном земельным законодательством РФ. Земельные участки, которые находятся в государственной собственности и на которых размещены государственные мелиоративные системы и находящиеся в государственной собственности отдельно расположенные гидротехнические сооружения, предоставляются безвозмездно организациям, осуществляющим эксплуатацию указанных систем и сооружений на праве постоянного (бессрочного) пользования. Земельные участки, которые граничат с участками мелиорируемых (мелиорированных) земель, могут быть использованы для обеспечения мелиорации земель на праве ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитута) в соответствии с гражданским и земельным законодательством РФ.
Согласно ст. 27 ФЗ "О мелиорации земель" приемка в эксплуатацию мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений проводится в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление сельским хозяйством.
Граждане и юридические лица, которые эксплуатируют мелиоративные системы, отдельно расположенные гидротехнические сооружения и защитные лесные насаждения, обязаны содержать указанные объекты в исправном (надлежащем) состоянии и принимать меры по предупреждению их повреждения. Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, а также правила содержания защитных лесных насаждений устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление сельским хозяйством, по согласованию со специально уполномоченным государственным органом охраны окружающей природной среды, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда, федеральным органом управления земельными ресурсами и землеустройством, специально уполномоченным органом управления лесным хозяйством и другими заинтересованными государственными органами.
Требования о содержании в исправном состоянии мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений применяют в отношении:
- государственных мелиоративных систем и отнесенных к государственной собственности отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений - специально уполномоченные государственные органы в области мелиорации земель;
- мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений, находящихся в муниципальной собственности, - органы местного самоуправления;
- мелиоративных систем общего и индивидуального пользования, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, - их собственники, владельцы и пользователи.
Правила эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, а также правила содержания защитных лесных насаждений обязательны для всех граждан и юридических лиц.
Федеральный закон "О мелиорации земель" (ст. 30) определяет условия, которые должны соблюдаться для обеспечении защиты мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений. Так, строительство на мелиорируемых (мелиорированных) землях объектов и проведение других работ, не предназначенных для мелиорации земель, не должны ухудшать водного, воздушного и питательного режимов почв на мелиорируемых (мелиорированных) землях, а также препятствовать эксплуатации мелиоративных систем, отдельно расположенных гидротехнических сооружений и защитных лесных насаждений. Любая деятельность на мелиорируемых (мелиорированных) землях должна осуществляться в соответствии с требованиями специально уполномоченных государственных органов в области мелиорации земель. Сооружение и эксплуатация линий связи, электропередач, трубопроводов, дорог и других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях должны осуществляться по согласованию со специально уполномоченными государственными органами в области мелиорации земель.
Статья 44. Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений
Комментарий к статье 44
1. При планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
2. При разработке норм проектирования, схем градостроительного планирования развития территорий, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, выборе земельных участков под строительство, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (далее - объекты) должны соблюдаться санитарные правила. Эти правила должны выполняться при:
- решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон;
- выборе земельных участков под строительство;
- проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, инженерной инфраструктуры;
- благоустройстве иных объектов.
Утверждение норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации объектов, предоставление земельных участков под строительство, а также ввод в эксплуатацию построенных и реконструированных объектов допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии таких объектов санитарным правилам (Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 января, 30 июня 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.). Санитарно-эпидемиологическое заключение на проектную документацию - это документ, удостоверяющий соответствие (несоответствие) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам: норм проектирования и проектной документации о планировке и застройке городских и сельских поселений, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, расширении, консервации и ликвидации объектов <161>.
--------------------------------
<161> Инструкция по заполнению бланка санитарно-эпидемиологического заключения на проектную документацию.
Проектная документация объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.
В соответствии с Градостроительным кодексом РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 10 января 2003 г., 29 декабря 2004 г.) градостроительная документация может быть федерального уровня, уровня субъекта РФ и муниципального уровня.
Градостроительная документация федерального уровня включает в себя:
- генеральную схему расселения на территории Российской Федерации;
- схемы градостроительного планирования развития частей территории Российской Федерации, включающих территории двух и более субъектов РФ или части их территорий (далее - консолидированные схемы градостроительного планирования).
Градостроительная документация уровня субъекта РФ включает в себя:
- территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий республик, краев, областей, автономной области, автономных округов (далее - территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий субъектов РФ);
- территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития частей территорий субъектов РФ, включающих территории двух и более районов, сельских округов;
- генеральные планы города и его пригородной зоны.
Градостроительная документация муниципального уровня включает в себя градостроительную документацию о градостроительном планировании развития территорий поселений, других муниципальных образований и градостроительную документацию о застройке территорий городских и сельских поселений.
Градостроительная документация о градостроительном планировании развития территорий поселений, других муниципальных образований включает в себя:
- территориальные комплексные схемы градостроительного планирования развития территорий районов, сельских округов;
- генеральные планы городских и сельских поселений;
- проекты черты городских и сельских поселений.
Градостроительная документация о застройке территорий поселений включает в себя:
- проекты планировки частей территорий поселений;
- проекты межевания территорий;
- проекты застройки кварталов, микрорайонов, других элементов планировочной структуры поселений (далее - проект застройки).
Законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления могут устанавливаться иные виды градостроительной документации в зависимости от особенностей региональных и местных условий <162>.
--------------------------------
<162> Инструкция о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (утв. Приказом Госстроя РФ от 29 октября 2002 г. N 150).
Минприроды России издало Приказ от 29 декабря 1995 г. N 539 "Об утверждении "Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности", в котором отдельный раздел посвящен требованиям к экологическому обоснованию в проектной градостроительной документации.
Состав материалов по экологическому обоснованию проектных решений в градостроительной документации должен быть достаточным для оценки экологической безопасности проживания населения, правильности и оптимальности градостроительных и иных проектных решений, выбора основных сооружений, намечаемых мероприятий по охране природы и сохранению историко-культурного наследия.
Проектные решения в градостроительной документации должны обеспечивать:
- устойчивое социально-экономическое развитие территории;
- рациональное природопользование, в т.ч. землепользование;
- комфортные условия проживания населения, отвечающие утвержденным нормативам и требованиям населения к качеству окружающей среды;
- защиту территорий от опасных природных и техногенных воздействий;
- сохранение и восстановление историко-культурного наследия, уникальных природных ландшафтов, памятников архитектуры, садово-паркового искусства.
При разработке проектной градостроительной документации следует учитывать:
- нормативы и ограничения по природопользованию, санитарно-гигиенические нормы и правила, а также другие регламенты, определяющие экологическую безопасность проживания населения;
- природные (зональные и региональные) особенности территории - рельеф местности, преимущественное направление ветров, уклоны горизонтов подземных вод, источники водоснабжения, опасные природные процессы и явления, особо охраняемые природные объекты, зоны особого режима природопользования, полезные ископаемые и другие природные ресурсы;
- демографические особенности территории, ее историко-культурную ценность;
- современное экологическое состояние городской среды;
- современное и перспективное хозяйственное использование территории (города, поселения, района);
- обеспеченность транспортом, в т.ч. транспортную доступность при авариях и иных производственных нарушениях на промышленных объектах.
Генеральный план города (поселения) является основным документом, определяющим экологические условия проживания населения, перспективы сохранения природных богатств и историко-культурного наследия народа.
При разработке генерального плана должно быть предусмотрено:
- приоритетность решения экологических и социальных проблем;
- соответствие принимаемых решений ранее принятым решениям в схемах расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил, схемах и проектах районной планировки и других проектных материалах;
- наличие достаточной исходной информации о природных особенностях территории, объектах историко-культурного наследия, производственных мощностях, технологических процессах и других мероприятиях, осуществляемых и планируемых на конкретной территории;
- выполнение оценки воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности;
- разработка комплекса мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности, оценка их эффективности;
- учет требований (рекомендаций) населения по улучшению экологической ситуации в городе (поселении).
В генеральных планах городов (поселений) должны быть экологически обоснованы:
- выбор места (района) размещения нового города;
- размер (границы) города с учетом перспективы увеличения численности населения;
- потребность города в ресурсах в т.ч. природных, энергетических, трудовых и др.
- функциональная организация территории, размещение промышленных, селитебных и рекреационных объектов;
- защита территории от опасных природных процессов и явлений;
- размеры и организация санитарно-защитных зон промышленных объектов;
- размещение общественных центров, жилой застройки, улично-дорожной сети;
- планировочная структура городской территории;
- размещение отходов города, в т.ч. промышленных и бытовых (твердых, жидких, газообразных), условия их хранения, захоронения и переработки.
На территории города (поселения) не следует размещать объекты, функционально не связанные с его деятельностью и негативно влияющие на экологическое состояние города (поселения).
Экологическое обоснование в генеральном плане города (поселения) должно включать:
- анализ и оценку существующей структуры землепользования, подтвержденную расчетами, аргументацию необходимости использования дополнительных земельных площадей;
- характеристики природных условий территории в районе размещения города (поселения), его историко-культурного наследия, оценку существующего экологического состояния городской среды, комплексный анализ состояния атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, ландшафтов, изменения геологических процессов при строительстве сооружений, экологической ситуации в жилых, промышленных и ландшафтно-рекреационных зонах;
- данные о водопользовании, оценку возможности дополнительного водообеспечения при перспективах развития города и прогнозируемых изменениях численности населения;
- сведения о сточных водах (количество, качество), включая ливневые, просадки карстов и др., способах их очистки, оценку возможности использования нормативноочищенных сточных вод (при технической невозможности повторного использования сточных вод - оценку предельно допустимого сброса загрязняющих веществ);
- сведения о количестве и токсичности поступающих отходов (с учетом перспектив развития города и изменений отходности промышленных производств), способах складирования и утилизации;
- оценку загрязнения городской среды промышленными объектами, транспортными средствами (с учетом существующей и планируемой дорожно-транспортной сети);
- мероприятия по защите населения от физических воздействий (шума, вибраций, электрических и магнитных полей, ионизирующего излучения, радиации), оценку их достаточности;
- планируемые мероприятия по озеленению города, сохранению уникальных природных и исторических объектов, анализ их достаточности;
- оценку рекреационного потенциала города, расчет размеров зеленых зон городов при перспективном развитии города (поселения);
- прогноз изменений экологических условий в городской среде при реализации намечаемых решений по структурной организации территории и архитектурно-планировочных, архитектурно-строительных и природоохранительных мероприятий;
- оценку комфортности проживания в различных зонах города при существующей системе расселения и в перспективе при реализации планируемых решений (архитектурно-строительных, организационных, природоохранных), оценку экологического риска намечаемых градостроительных решений;
- мероприятия по организации экологического мониторинга в городе (поселении).
Выбор земельного участка под строительство населенного пункта (города) или его расширение должен осуществляться:
- с учетом санитарно-гигиенических и экологических показателей городской среды;
- исходя из рациональности использования природных, топливно-энергетических и других ресурсов, степени экологической опасности намечаемых градостроительных решений.
Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию:
- без предварительного согласования мест размещения объектов;
- с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Предоставление земельных участков для строительства в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах); предоставление земельных участков для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов осуществляется в аренду, а государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям и органам государственной власти и органам местного самоуправления - в постоянное (бессрочное) пользование.
Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
Проекты детальной планировки и проекты застройки отдельных частей города (поселения) разрабатываются в соответствии с решениями, принятыми в генеральном плане города (поселения), и ограничениями по природопользованию, согласованными со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды.
В документации должны быть экологически обоснованы:
- использование земельных участков, их границы;
- размеры и размещение территорий, планируемых под озеленение;
- сохранение природных объектов, историко-культурных памятников и других ценных в социальном отношении объектов.
3. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи, в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе озелененные территории.
Зеленый фонд города является составной частью природного комплекса города и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные территории, лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями федеральных органов управления или органов управления субъектов Федерации переданы в ведение местного городского самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения.
Выделяются три основных категории озелененных территорий, каждая из которых имеет свои особенности по отношению к гражданскому обороту (отношения к собственности, продажа, аренда), режимам пользования и способам хозяйствования:
- озелененные территории общего пользования - территории, используемые для рекреации всего населения города (в крупнейших городах-"миллионерах" - жителей планировочных и жилых районов). Расчет потребности в них рассчитывается на все городское население или население планировочного или жилого района плюс так называемое "временное население" - приезжие, туристы, иногородние торговцы и т.д.;
- озелененные территории ограниченного пользования. Это территории в пределах жилой, гражданской, промышленной застройки, территорий и организаций обслуживания населения и здравоохранения, науки, образования, рассчитанные на пользование определенными группами населения;
- озелененные территории специального назначения: санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.). Расчет потребности в озелененных территориях данной категории ведется с учетом их функционального назначения <163>.
--------------------------------
<163> Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации (утв. Приказом Госстроя РФ от 15 декабря 1999 г. N 153).
Статья 45. Требования в области охраны окружающей среды при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств
Комментарий к статье 45
1. Автомобильные и иные транспортные средства при работе оказывают негативное воздействие на окружающую среду в виде загрязнения атмосферы отработавшими газами, пылью, а также являются источниками шума, вибрации и засорения прилегающей зоны выбросами.
2. Уровни загрязнения от транспортных средств не должны превышать установленных предельно допустимых концентраций вредных веществ для атмосферного воздуха, воды по видам водопользования, почв, предельных уровней шумового воздействия для зданий и территорий различного хозяйственного назначения, а также иных санитарных нормативов и требований безопасности.
Параметры транспортных средств в части состава отработавших газов, шума, вибрации и другого негативного воздействия на окружающую среду в процессе эксплуатации должны соответствовать установленным стандартам и техническим условиям предприятия-изготовителя, согласованным с санитарными органами.
Определяющим условием минимального загрязнения атмосферы отработавшими газами дизельных двигателей дорожных машин и оборудования является правильная эксплуатация двигателя, своевременная регулировка системы подачи и ввода топлива.
При проведении технического обслуживания автомобильных средств следует особое внимание уделять контрольным и регулировочным работам по системе питания, зажигания и газораспределительному механизму двигателя. Эти меры обеспечивают полное сгорание топлива, снижают его расход, значительно уменьшают выброс токсичных веществ. Для всех видов автомобилей и машин с бензиновыми двигателями объемная доля окиси углерода в отработавших газах автомобилей должна соответствовать ГОСТ 17.2.2.03-77. Проверку соответствия содержания окиси углерода в отработавших газах следует проводить на предприятиях, эксплуатирующих автомобили, после ремонтов или регулировки системы питания двигателя.
Методика определения содержания окиси углерода приведена в ГОСТ 17.2.2.03-77.
При работе автомобилей необходимо осуществлять контроль за соблюдением допустимого уровня шума в населенных пунктах. Особое внимание следует обращать на предупреждение резких шумовых воздействий в малоосвоенных местах в целях сохранения безопасности диких животных. При контроле допустимости уровня шума измерения следует выполнять шумометром в соответствии с установленными требованиями.
При необходимости снижения уровня шума автомобилей следует применять следующие меры:
- технические средства борьбы с шумом (применение технологических процессов с меньшим шумообразованием и др.);
- защитные акустические устройства (шумоизоляцию, ограждения, специальные помещения для источников звука и др.);
- организационные мероприятия (выбор режима работы, ограничение времени работы и др.).
При необходимости в случае превышения допустимого уровня звука для звукоизоляции двигателей дорожных машин целесообразно применять защитные кожухи и капоты с многослойными покрытиями, применением резины, поролона и т.п. За счет применения изоляционных покрытий и приклейки виброизолирующих матов и войлока шум можно снизить на 5 дБА. Для изоляции локальных источников шума следует использовать противошумные экраны, завесы, палатки. Помещение передвижного компрессора ДК-9М в звукопоглощающую палатку снижает шум на 20 дБА.
Для сваебойных машин целесообразно применение защитных кожухов, выполненных из многослойных материалов, в том числе парусины, свинцовой фольги (5 кг/кв. м), стекловолокна толщиной 5 см, стальной и медной сетки, с помощью которых уровень шума может быть снижен на 25 дБА. Во многих случаях снижение шума достигается герметизацией отверстий в противошумных покрытиях и кожухах.
Статья 46. Требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки
Комментарий к статье 46
1. Требования, процедуры и условия ведения работ при проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации, консервации и ликвидации производственных объектов; конструировании, изготовлении, ремонте машин, механизмов, других технических устройств; разработке технологических процессов установлены Правилами безопасности в нефтяной и газовой промышленности <164>.
--------------------------------
<164> Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 5 июня 2003 г. N 56 "Об утверждении Правил безопасности в нефтяной и газовой промышленности".
Деятельность, связанная с возможностью возникновения аварий, проявления опасных и вредных производственных факторов, а также с предупреждением их проявления и воздействия на окружающую среду, может осуществляться на основании соответствующих лицензий, выдаваемых в установленном порядке. Обязательными условиями для выдачи лицензии на эксплуатацию являются предоставление акта приемки опасного производственного объекта в эксплуатацию или положительное заключение экспертизы промышленной безопасности, а также декларация промышленной безопасности опасного производственного объекта.
Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов проводится в установленном порядке. При приемке в эксплуатацию опасных производственных объектов, помимо проверки их соответствия проектной документации и требованиям безопасности, устанавливается готовность организации к эксплуатации опасного производственного объекта и к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии. Опасные производственные объекты после приемки их в эксплуатацию подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, установленном Положением о регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов и ведении государственного реестра (РД 03-294-99) <165>.
--------------------------------
<165> Постановление Госгортехнадзора России от 03.06.1999 N 39 (зарегистрировано Минюстом РФ 05.07.1999 N 1822) с изменениями и дополнениями, утвержденными Постановлением Госгортехнадзора России от 20.06.2002 N 32 (зарегистрировано Минюстом РФ 29.07.2002 N 3627).
Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана заключать с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоры на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создавать собственные профессиональные аварийно-спасательные службы или профессиональные аварийно-спасательные формирования, а также нештатные аварийно-спасательные формирования из числа работников.
При разработке проектной документации на строительство скважин, обустройство и разработку нефтяных и газовых месторождений проектная организация должна осуществить анализ опасности и риска проектируемых объектов в порядке, установленном Госгортехнадзором России.
Проектная документация на строительство, реконструкцию, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, технические устройства, здания и сооружения, используемые на таких объектах, а также декларация промышленной безопасности и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта, подлежат экспертизе промышленной безопасности. При изменении требований промышленной безопасности или изменении условий деятельности в проектную документацию, декларацию промышленной безопасности должны быть внесены соответствующие поправки в установленном порядке. Уровень промышленной безопасности при проектировании производств, сооружаемых на базе комплектного импортного оборудования или оборудования, изготавливаемого по иностранным лицензиям, должен быть не ниже установленных.
2. Поиски и освоение месторождений нефти, газа, термальных источников энергии должны осуществляться по проектам разведки, обустройства, разработки месторождений, включающим проектные решения и мероприятия по обеспечению промышленной безопасности, охране труда, недр и окружающей среды. Рабочие проекты на строительство скважин, разрабатываемые на основе проектов разведки или разработки месторождений, должны обеспечивать безаварийную проводку ствола, безопасность труда в процессе строительства скважин, их надежность и противоаварийную устойчивость при последующей эксплуатации в качестве опасных производственных объектов.
Проектирование производства нефтяной и газовой промышленности, в том числе строительства, реконструкции, консервации и ликвидации опасных производственных объектов, осуществляется организациями, имеющими лицензию на право ведения такой деятельности. Разработка проектной документации производится на основании задания на проектирование, выдаваемого пользователем недр (заказчиком) проектной организации. По договору подряда на выполнение проектных работ заказчик обязан передать подрядчику исходные данные, необходимые для составления проектной (технической) документации.
Проектная документация утверждается недропользователем (заказчиком). Наличие положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, утвержденного Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору России или его территориальным органом, является обязательным условием утверждения проектной документации.
Технические, технологические, организационные и природоохранные решения утвержденных проектов являются окончательными и обязательными для выполнения всеми организациями (в том числе подрядными), принимающими участие в реализации проекта. Пересмотр действующих проектов в связи с введением в действие новых нормативных документов, несоответствием фактических горно-геологических условий проектным, другими причинами производится в порядке, установленном законодательством для разработки новой документации. Отклонения от проектной документации в процессе производства не допускаются. Все изменения, вносимые в проектную документацию в установленном порядке, подлежат экспертизе промышленной безопасности и согласовываются с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору России или его территориальным органом в соответствии с их компетенцией и распределением полномочий.
Производственные объекты разведки и обустройства нефтяных, газовых и газоконденсатных месторождений, содержащих сероводород и другие вредные вещества, должны быть идентифицированы по классам опасности возможных выбросов и утечек паров и газов в атмосферу в соответствии с требованиями государственных стандартов и санитарными нормами.
В таких случаях проектной документацией должны быть установлены:
- возможность формирования на объектах (в т.ч. при аварийных ситуациях) загазованных зон с концентрацией вредных веществ, превышающей предельно допустимые санитарные нормы;
- границы этих зон, а также локальные участки с опасной концентрацией сероводорода;
- возможность и интенсивность сульфидно-коррозионного растрескивания металла оборудования и технических средств, контактирующих с агрессивной средой, с учетом параметров и критериев таблицы 6.1;
- необходимые мероприятия и уровень защиты при ведении работ в условиях потенциальной и реальной угроз безопасности работников.
При высоких концентрациях (свыше 6%) сероводорода в пластовых флюидах проектные решения должны соответствовать требованиям раздела 6 настоящих Правил безопасности.
Утверждение заключения экспертизы промышленной безопасности проектов производится на:
- разведку, разработку и обустройство нефтяных, газовых, газоконденсатных месторождений и подземных хранилищ газа в пористой среде;
- строительство объектов сбора и подготовки нефти и газа, содержащих агрессивные примеси (сероводород более 6% (объемных));
- строительство скважин на шельфе морей, месторождениях, содержащих в пластовых флюидах свыше 6% (объемных) сероводорода, месторождениях с высоконапорными горизонтами при коэффициенте аномальности более 1,3, а также месторождениях, содержащих продуктивные отложения на глубинах 4000 м и более.
Статья 47. Требования в области охраны окружающей среды при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов
Комментарий к статье 47
1. Потенциально опасным химическим и (или) биологическим веществом считается индивидуальное вещество (соединение) природного или искусственного происхождения, способное в условиях производства, применения, транспортировки, переработки, а также в бытовых условиях оказывать неблагоприятное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду.
Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" предусмотрел в качестве одной из основных мер обеспечения безопасного обращения с потенциально опасными для человека химическими, биологическими веществами и отдельными видами продукции государственную регистрацию. Потенциально опасные для человека химические, биологические вещества и отдельные виды продукции допускаются к производству транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению (использованию) после их государственной регистрации. Государственной регистрации подлежат впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека; отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека; отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию Российской федерации.
Государственная регистрация веществ и отдельных видов продукции проводится на основании:
- оценки опасности веществ и отдельных видов продукции для человека и среды обитания;
- установления гигиенических и иных нормативов содержания веществ, отдельных компонентов продукции в среде обитания;
- разработки защитных мер, в том числе условий утилизации и уничтожения веществ и отдельных видов продукции, по предотвращению их вредного воздействия на человека и среду обитания.
Государственная регистрация продукции, представляющей потенциальную опасность для человека, проводится на стадии, предшествующей ее производству на территории Российской Федерации, а продукции, впервые ввозимой на территорию РФ и ранее не реализовывавшейся на ней, - до ее ввоза на территорию РФ <166>.
--------------------------------
<166> Постановление Правительства Российской Федерации от 12 ноября 1992 г. N 869 "О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ".
Государственная регистрация осуществляется Российским регистром потенциально опасных химических и биологических веществ для выявления, накопления физико-химической, токсиколого-гигиенической, эколого-токсикологической и другой информации, учета и регламентации этих веществ с целью предупреждения их вредного влияния на здоровье человека и окружающую природную среду <167>.
--------------------------------
<167> Инструкция Минприроды РФ от 25 мая 1993 г. N 37-2-7/435, Госкомсанэпиднадзора от 25 мая 1993 г. N 01-19/22-22 "О порядке государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ".
Государственная регистрация осуществляется на основе токсиколого-гигиенических и эколого-токсикологических исследований, гигиенической регламентации, гигиенических и экологических нормативов, разрабатываемых соответствующими профильными учреждениями и организациями, аккредитованными для этих целей Министерством здравоохранения и социального развития РФ (в отношении безопасности веществ для здоровья человека) и Министерством природных ресурсов РФ (в отношении безопасности веществ для окружающей среды), а также с учетом мер индивидуальной и коллективной защиты здоровья человека и окружающей среды при производстве и применении (использовании) потенциально опасных химических и биологических веществ.
Процесс регистрации включает в себя прием заявочных материалов, рассмотрение и принятие решения о регистрации, выдачу свидетельств о регистрации.
Рассмотрение регистрационных материалов проводится в течение 30 дней. После присвоения регистрационного номера Регистр выдает заявителю свидетельство о государственной регистрации установленного образца, информационную карту. Публикует информацию о регистрации в информационном бюллетене Регистра.
Действие свидетельства о регистрации может быть приостановлено Регистром в случае получения новых данных о ранее неизвестных опасных свойствах вещества. Информацию о прекращении действия свидетельства о регистрации и (или) запрете вещества Регистр сообщает заявителю в 10-дневный срок после принятия решения и публикует в информационном бюллетене Регистра.
2. Особое место среди химических веществ, используемых в сельском и лесном хозяйстве, занимают пестициды и агрохимикаты. Они являются потенциально опасными для человека и окружающей среды. Особенностями, определяющими потенциальную опасность, являются: высокая биологическая активность при малых уровнях воздействия, способность к циркуляции в окружающей среде и возможность контакта с ними населения. Требования в области охраны окружающей среды, предъявляемые к пестицидам и агрохимикатам, подробно рассмотрены в комментарии к ст. 49 настоящего Закона.
Статья 48. Требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов
Комментарий к статье 48
1. В соответствии с законодательством радиоактивные вещества - не относящиеся к ядерным материалам вещества, испускающие ионизирующее излучение.
Ядерные материалы - материалы, содержащие или способные воспроизвести делящиеся (расщепляющиеся) ядерные вещества. Ядерный материал означает плутоний, за исключением плутония с концентрацией изотопов, превышающей 80% по плутонию-238, уран-233, уран, обогащенный изотопами уран-235 или уран-233, уран, содержащий смесь изотопов, встречающихся в природе в форме, отличной от руды или рудных остатков, и любой материал, содержащий один из вышеназванных элементов или более.
Ядерные установки - это сооружения и комплексы с ядерными реакторами, в том числе атомные станции, суда и другие плавсредства, космические и летательные аппараты, другие транспортные и транспортабельные средства; сооружения и комплексы с промышленными, экспериментальными и исследовательскими ядерными реакторами и др.
Радиационные источники - не относящиеся к ядерным установкам комплексы, установки, аппараты, оборудование и изделия, в которых содержатся радиоактивные вещества или генерируется ионизирующее излучение.
Пункты хранения - пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранилища радиоактивных отходов - не относящиеся к ядерным установкам и радиационным источникам стационарные объекты и сооружения, предназначенные для хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ, хранения или захоронения радиоактивных отходов.
Облученные тепловыделяющие сборки ядерного реактора - облученные в ядерном реакторе и извлеченные из него тепловыделяющие сборки, содержащие отработавшее ядерное топливо, и др.
Государственная политика в области обращения с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами должна предусматривать комплексное решение проблем нормирования их получения, образования, использования, физической защиты, сбора, регистрации и учета, транспортирования и хранения.
Государственная политика в области обращения с ядерными материалами, радиоактивными веществами и радиоактивными отходами определяется настоящим Федеральным законом и иными законами о регулировании деятельности в области обращения с ядерными материалами, радиоактивными веществами, радиоактивными отходами.
Конкретные требования по поводу радиоактивных веществ и материалов установлены Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии" (с изм. и доп. от 10 февраля 1997 г., 10 июля, 30 декабря 2001 г., 28 марта 2002 г., 11 ноября 2003 г., 22 августа 2004 г.). Указанный Закон распространяется на следующие виды деятельности по обращению с радиоактивными веществами и ядерными материалами:
- учет и контроль ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- экспорт и импорт ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- подготовка специалистов в области использования ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- физическая защита ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Различные виды деятельности по обращению с ядерными материалами и радиоактивными веществами допускаются на основании лицензий:
- размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- обращение с ядерными материалами и радиоактивными веществами, в том числе при разведке и добыче урановых руд, при производстве, использовании, переработке, транспортировании и хранении ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- использование ядерных материалов и/или радиоактивных веществ при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;
- проектирование и конструирование ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ;
- конструирование и изготовление оборудования для ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ.
В законодательстве установлены специальные требования по транспортированию, хранению и переработке ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Транспортирование должно осуществляться в соответствии со специальными правилами, правилами транспортирования особо опасных грузов. Правила транспортирования ядерных материалов и радиоактивных веществ должны предусматривать права, обязанности и ответственность отправителя, перевозчика и получателя, меры безопасности, физической защиты, систему согласованных мер по недопущению транспортных происшествий и аварий при перевозке ядерных материалов и радиоактивных веществ, требования к упаковке, маркировке и транспортным средствам, мероприятия по локализации и ликвидации последствий возможных аварий при транспортировании указанных материалов и веществ. Правила транспортирования ядерных материалов и радиоактивных веществ должны предусматривать все возможные виды транспорта. Перевозчик ядерных материалов и радиоактивных веществ должен иметь разрешение (лицензию), выданное соответствующим органом государственного регулирования безопасности, на право ведения работ в области использования атомной энергии.
При хранении и переработке ядерных материалов и радиоактивных веществ должна обеспечиваться надежная защита населения и окружающей среды от недопустимого в соответствии с нормами и правилами в области использования атомной энергии радиационного воздействия и радиоактивного загрязнения. Хранение радиоактивных отходов должно рассматриваться в качестве этапа их подготовки к переработке или к захоронению. Временное технологическое хранение облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов в целях повышения безопасности и снижения затрат при последующем обращении с ними и их переработки в целях извлечения из них ценных компонентов осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
При захоронении радиоактивных отходов должны быть обеспечены их надежная изоляция от окружающей среды, защита настоящего и будущих поколений, биологических ресурсов от радиационного воздействия сверх установленных нормами и правилами в области использования атомной энергии пределов. Захоронение радиоактивных отходов допускается только в специально предназначенных для этого пунктах хранения. Захоронение радиоактивных отходов должно предусматриваться проектной или технической документацией в качестве обязательного этапа любого цикла ядерной технологии. Порядок организации, сбора и захоронения радиоактивных отходов, а также органы, осуществляющие данную деятельность, определяются Правительством РФ в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Отдельные требования устанавливаются к обеспечению физической защиты ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ <168>. Физическая защита этих объектов предусматривает единую систему планирования, координации, контроля и реализации комплекса технических и организационных мер, направленных на:
--------------------------------
<168> Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, Нью-Йорк, 3 марта 1980 г.).
- предотвращение несанкционированного проникновения на территорию ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения, предотвращение несанкционированного доступа к ядерным материалам и радиоактивным веществам, предотвращение их хищения или порчи;
- своевременное обнаружение и пресечение любых посягательств на целостность и сохранность ядерных материалов и радиоактивных веществ, своевременное обнаружение и пресечение диверсионных и террористических актов, угрожающих безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения;
- обнаружение и возвращение пропавших или похищенных ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Физическая защита ядерных установок, радиационных источников, пунктов хранения, ядерных материалов и радиоактивных веществ обеспечивается эксплуатирующими организациями и специально уполномоченными на то государственными органами в области использования атомной энергии, а на действующих судах и плавсредствах с ядерными установками и радиационными источниками, космических и летательных аппаратах с ядерными установками - их экипажами <169>.
--------------------------------
<169> Постановление Правительства РФ от 7 марта 1997 г. N 264 "Об утверждении Правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов".
3, 4. Третий и четвертый пункт комментируемой статьи посвящены экспортно-импортным отношениям с ядерными материалами.
Экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологии, ядерных материалов, включая ядерное топливо, радиоактивных веществ, специальных неядерных материалов, используемых для производства ядерных материалов, а также радиационных источников и услуг в области использования атомной энергии осуществляются в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации о нераспространении ядерного оружия и международными договорами Российской Федерации в области использования атомной энергии <170>.
--------------------------------
<170> Список ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий, подпадающих под экспортный контроль, утв. Указом Президента РФ от 14 февраля 1996 г. N 202.
Экспорт и импорт включают в себя передачу, продажу или покупку ядерных установок, оборудования, технологии, ядерных материалов, радиоактивных веществ, специальных неядерных материалов в коммерческих целях и их передачу некоммерческого характера (для демонстрации на выставках, проведения совместных работ и другого). Экспорт и импорт ядерных установок, оборудования, технологий, ядерных материалов, радиоактивных веществ, специальных неядерных материалов и услуг в области использования атомной энергии осуществляются в порядке, устанавливаемом законодательными и иными правовыми актами Российской Федерации <171>.
--------------------------------
<171> Положение об экспорте и импорте ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2000 г. N 973; Положение о порядке вывоза из Российской Федерации и ввоза в Российскую Федерацию радиоактивных веществ и изделий на их основе, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 16 марта 1996 г. N 291.
В соответствии с Положением об экспорте и импорте ядерных материалов, оборудования, специальных неядерных материалов и соответствующих технологий экспорт ядерных товаров и технологий в страны, не обладающие ядерным оружием, осуществляется только при наличии заверений со стороны уполномоченных государственных органов этих стран о том, что полученные предметы экспорта, а также произведенные на их основе или в результате их использования ядерные и специальные неядерные материалы, установки и оборудование:
- не будут использоваться для производства ядерного оружия и других ядерных взрывных устройств или для достижения какой-либо военной цели;
- будут обеспечены мерами физической защиты на уровнях не ниже уровней, рекомендованных МАГАТЭ;
- будут реэкспортироваться или передаваться из-под юрисдикции страны-получателя в любую другую страну только на указанных условиях.
Вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию тепловыделяющих сборок ядерных реакторов осуществляются на условиях гражданско-правовых договоров. Порядок осуществления вывоза из Российской Федерации и ввоза в Российскую Федерацию тепловыделяющих сборов ядерных реакторов определяется Правительством РФ <172>.
--------------------------------
<172> Положение о порядке выдачи временных разрешений Госатомнадзора РФ на деятельность, связанную с экспортом или импортом ядерных материалов, технологий, оборудования, установок, специальных неядерных материалов, услуг, радиоактивных отходов и отработанных ядерных материалов, утвержденное Приказом Госатомнадзора РФ от 14 ноября 1994 г. N 128.
Ввоз из иностранных государств на территорию Российской Федерации отработавшего ядерного топлива в целях осуществления временного технологического хранения и (или) его переработки осуществляется в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации <173>.
--------------------------------
<173> Положение о ввозе в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 11 июля 2003 г. N 418.
Ввоз в Российскую Федерацию облученных тепловыделяющих сборок ядерного реактора, произведенных на территории иностранного государства (облученных тепловыделяющих сборок зарубежного производства), осуществляется на основании положительного заключения специальной комиссии, образуемой Президентом РФ.
Статья 49. Требования в области охраны окружающей среды при использовании химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве
Комментарий к статье 49
1. Юридические и физические лица при использовании химических веществ в сельском хозяйстве обязаны:
- осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду;
- соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических и агрохимических мероприятий (Федеральный закон от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"), где агротехнические мероприятия - совокупность научно обоснованных приемов обработки почв в целях воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения; агрохимические мероприятия - совокупность научно обоснованных приемов применения агрохимикатов и пестицидов в целях воспроизводства плодородия земель сельскохозяйственного назначения при обеспечении мер по безопасному обращению с ними в целях охраны окружающей природной среды;
- представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов;
- содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения;
- выполнять другие обязанности, предусмотренные законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Особое место среди химических веществ, используемых в сельском и лесном хозяйстве, занимают пестициды и агрохимикаты. Они являются потенциально опасными для человека и окружающей среды. Особенностями, определяющими потенциальную опасность, являются: высокая биологическая активность при малых уровнях воздействия, способность к циркуляции в окружающей среде и возможность контакта с ними населения.
Пестициды - группа химических и биологических соединений и препаратов, используемых для борьбы с вредителями и болезнями растений и животных, сорными растениями, вредителями сельскохозяйственной продукции, для регулирования роста растений, предуборочного удаления листьев и подсушивания растений.
Агрохимикаты - удобрения, химические мелиоранты, кормовые добавки, предназначенные для питания растений, регулирования плодородия почв и подкормки животных.
Мерами по охране окружающей среды при обращении с этими веществами служат:
- регистрационные испытания пестицидов и агрохимикатов;
- экспертиза результатов регистрационных испытаний пестицидов и агрохимикатов;
- государственная регистрация пестицидов и агрохимикатов;
- лицензирование деятельности в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами;
- стандартизация и сертификация пестицидов и агрохимикатов;
- государственный надзор и контроль за безопасным обращением с пестицидами и агрохимикатами.
В законодательстве установлен ряд важных требований к безопасному обращению с пестицидами и агрохимикатами. На все производственные объекты, процессы и оборудование, связанные с хранением, транспортировкой и применением пестицидов и агрохимикатов и являющиеся обязательными для исполнения всеми гражданами и юридическими лицами, применяющими пестициды и агрохимикаты, распространяются санитарные правила <174>. Разработчик новых пестицидов и агрохимикатов обязан провести исследования полученных пестицидов или агрохимикатов по выявлению их токсикологических свойств, влияния на окружающую природную среду для обеспечения мер по безопасному обращению с ними.
--------------------------------
<174> Гигиенические требования к хранению, применению и транспортировке пестицидов и агрохимикатов. СанПиН 1.2.1077-01, утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 31 октября 2001 г.
Граждане или юридические лица, подавшие заявки на государственную регистрацию пестицидов и (или) агрохимикатов, обеспечивают при государственной регистрации представление рекомендаций о транспортировке, применении и хранении пестицидов и агрохимикатов, тарной этикетке с предупредительной маркировкой. При реализации пестицидов и агрохимикатов продавец (поставщик) обязан обеспечить каждую единицу емкости с пестицидом или агрохимикатом рекомендациями об их применении, транспортировке и хранении и тарной этикеткой.
Пестициды и агрохимикаты должны производиться в соответствии со стандартами и иными нормативными документами, согласованными со специально уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами. Запрещается производство пестицидов и агрохимикатов, не прошедших государственную регистрацию.
Хранение пестицидов и агрохимикатов разрешается в специализированных хранилищах - складах, предназначенных только для их хранения. Ежегодно указанные склады предъявляются учреждениям госсанэпидслужбы для оформления заключения установленного образца. Территория хранилищ должна отвечать требованиям действующих санитарных норм и правил и природоохранным требованиям. Размер санитарно-защитных зон для складских помещений, предназначенных для хранения пестицидов и агрохимикатов, должен соответствовать действующим санитарным правилам и нормам.
Транспортировка пестицидов и агрохимикатов осуществляется только в специально оборудованных транспортных средствах и в соответствии с требованиями правил перевозки опасных грузов, действующих на различных видах транспорта. При транспортировке пестицидов и агрохимикатов должна быть исключена возможность негативного воздействия препаратов на здоровье людей и окружающую среду. Не допускается совместная перевозка с пестицидами и агрохимикатами других грузов.
Пестициды и агрохимикаты применяются:
- на основе разрешений; с учетом фитосанитарной, санитарной и экологической обстановки, потребностей растений в агрохимикатах, состояния плодородия земель (почв);
- с соблюдением установленных регламентов и правил, исключающих их негативное воздействие на здоровье людей и окружающую природную среду;
- только при использовании специальной техники и оборудования.
Применение пестицидов ограниченного использования допускается на основании специальных разрешений специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти только гражданами, имеющими специальную профессиональную подготовку.
Применение пестицидов и агрохимикатов в лесном хозяйстве допускается только в соответствии с регламентами, приведенными в специальном каталоге. Не допускается применение пестицидов в водоохранных зонах, на территории государственных заповедников, природных (национальных парков, заказников, памятников природы).
Хозяйства не менее чем за 10 дней до начала применения обязаны широко информировать через средства массовой информации население и организации, в том числе оздоровительные, о предстоящей обработке лесов с указанием сроков проведения работ, конкретных лесничеств и основных профилактических мероприятиях. На расстоянии не менее чем 300 м от границы участков, подлежащих обработке, на всех дорогах и просеках лесхозом устанавливаются щиты размером 1 х 1,5 м с предупредительными надписями: "Осторожно! Применены пестициды и (или) агрохимикаты! Запрещается пребывание людей до... (дата), сбор грибов и ягод до... (дата) и т.д.".
На площадях, обработанных пестицидами, хозяйства должны обеспечить силами лесной охраны контроль за выполнением сроков безопасного проведения лесохозяйственных работ, отдыха населения, сбора ягод и грибов, выпаса скота, сенокошения в соответствии с регламентами, указанными в специальном каталоге.
Организации, ответственные за проведение работ, совместно с органами и учреждениями госсанэпидслужбы обеспечивают выборочный контроль и надзор за содержанием остаточных количеств пестицидов в дикорастущих грибах, плодах, ягодах на площадях, где применялись пестициды.
2. Комментируемый пункт устанавливает запрет на применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду.
Статья 50. Охрана окружающей среды от негативного биологического воздействия
Комментарий к статье 50
К потенциально опасным для человека биологическим веществам и отдельным видам продукции предъявляются санитарно-эпидемиологические требования. Прежде всего, потенциально опасные для человека биологические вещества и отдельные виды продукции допускаются к производству, транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению (использованию) только после их государственной регистрации.
Государственной регистрации подлежат:
- впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты (далее - вещества), потенциально опасные для человека;
- отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека;
- отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию Российской Федерации.
Государственная регистрация продукции проводится в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на основании:
- результатов оценки опасности продукции для человека и среды обитания;
- установления гигиенических и иных нормативов содержания веществ, отдельных компонентов продукции в среде обитания;
- разработки защитных мер, в том числе условий утилизации и уничтожения некачественной и опасной для здоровья человека продукции, по предотвращению ее вредного воздействия на человека и среду обитания <175>.
--------------------------------
<175> Положение о государственной регистрации и ведении государственного реестра отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2001 г. N 262).
Оценка опасности продукции для человека и среды обитания определяется по итогам рассмотрения документов, представляемых изготовителем (поставщиком) продукции, а также результатов исследований (испытаний) и экспертиз, проводимых в случае необходимости органами и учреждениями Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, организациями, аккредитованными в установленном порядке, и экспертами. Проведение исследований (испытаний) и экспертиз осуществляется на договорной основе.
Для государственной регистрации продукции индивидуальный предприниматель или организация, осуществляющие разработку и (или) подготовку к производству российской продукции или поставку импортной продукции, представляют в Министерство здравоохранения и социального развития РФ или в уполномоченное им учреждение Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ следующие документы:
- заявление о проведении государственной регистрации продукции с указанием наименования продукции, своего наименования и юридического адреса (для организации), фамилии, имени, отчества, данных документа, удостоверяющего личность (для индивидуального предпринимателя);
- утвержденные в установленном порядке нормативные и (или) технические документы (стандарты, технические условия, регламенты, технологические инструкции и др.), по которым предполагается осуществлять промышленное изготовление российской продукции или изготавливается импортная продукция;
- санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии технических документов, по которым предполагается осуществлять промышленное изготовление российской продукции, требованиям санитарных правил, а в отношении импортной продукции - копии документов, выданных уполномоченными органами страны происхождения продукции, подтверждающих ее безопасность для человека;
- заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, экспертиз;
- паспорт безопасности используемого при изготовлении продукции вещества (материала), зарегистрированного в установленном порядке.
Регистрация биологических веществ (соединений) производится по представлению министерств, ведомств, предприятий, организаций, учреждений, иных юридических лиц, а также граждан, ответственных за выпуск и импорт данного конкретного вещества (соединения), независимо от форм собственности. Процесс регистрации включает в себя прием заявочных материалов, рассмотрение и принятие решения о регистрации, выдачу свидетельств о регистрации. Основанием для регистрации является "Перечень сведений, необходимых для государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ", заполняемый заявителем, который несет ответственность за правильность заполнения данных.
Вещества, для которых информация к моменту регистрации не может быть представлена в полном объеме, но свойства и область применения которых позволяют считать опасность вещества для человека и окружающей среды несущественной, подлежат временной регистрации сроком на 3 года с присвоением временного номера государственной регистрации и выдачей временного свидетельства о регистрации. В случае непредставления заявителем в течение 3-х лет сведений, необходимых для регистрации, временное свидетельство о регистрации теряет силу.
Присвоение химическому и биологическому веществу номера государственной регистрации и выдача свидетельства о регистрации подтверждают достаточность и качество токсиколого-экологических и других показателей и является основанием для внесения их в НТД (ГОСТ, ТУ и др.) по разделам "Требования безопасности" и "Охрана окружающей среды".
К веществам, не свойственным естественным экологическим системам, созданным искусственным путем, относятся также генно-инженерно-модифицированные организмы.
Генно-инженерно-модифицированный организм - это организм или несколько организмов, любое неклеточное, одноклеточное или многоклеточное образование, способные к воспроизводству или передаче наследственного генетического материала, отличные от природных организмов, полученные с применением методов генной инженерии и содержащие генно-инженерный материал, в том числе гены, их фрагменты или комбинации генов (Федеральный закон от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ "О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности" (с изм. и доп. от 12 июля 2000 г.).
Задачами государственного регулирования в области генной инженерии являются:
- установление основных направлений деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан (физических лиц) в области генно-инженерной деятельности;
- установление основных положений правового регулирования отношений, возникающих в области генно-инженерной деятельности;
- определение механизма, обеспечивающего безопасность граждан и окружающей среды в процессе осуществления генно-инженерной деятельности и использования ее результатов;
- установление правовых основ международного сотрудничества Российской Федерации в области генно-инженерной деятельности;
- создание условий для развития приоритетных направлений в области генно-инженерной деятельности.
Работы в области генно-инженерной деятельности осуществляются на основе разрешений (лицензий), выдаваемых в установленном законодательством порядке. Лицензированию подлежат следующие виды генно-инженерной деятельности:
- генетические манипуляции на молекулярном, клеточном уровнях с участием рекомбинантных рибонуклеиновых и дезоксирибонуклеиновых кислот для создания генно-инженерно-модифицированных организмов (вирусов, микроорганизмов, трансгенных растений и трансгенных животных, а также их клеток);
- генетические манипуляции на молекулярном, клеточном уровнях с участием рекомбинантных рибонуклеиновых и дезоксирибонуклеиновых кислот для целей генодиагностики и генной терапии (генотерапии) применительно к человеку;
- все виды испытаний генно-инженерно-модифицированных организмов, в том числе лабораторные, клинические, полевые, опытно-промышленные;
- выпуск генно-инженерно-модифицированных организмов в окружающую среду;
- производство препаратов, получаемых с применением генно-инженерно-модифицированных организмов;
- хранение, захоронение, уничтожение генно-инженерно-модифицированных организмов и (или) их продуктов; утилизация отходов генно-инженерной деятельности;
- покупка, продажа, обмен, другие сделки и иная деятельность, связанная с генно-инженерными технологиями, генно-инженерно-модифицированными организмами и (или) их продуктами, которые не имеют сертификата качества или знака соответствия, выданных или признанных уполномоченным на то органом, в том числе в сфере международной деятельности <176>.
--------------------------------
<176> О лицензировании деятельности, включающей выполнение работ с генно-инженерными модифицированными микроорганизмами см.: Положение о лицензировании деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 4 июля 2002 г. N 501.
Генно-инженерно-модифицированные организмы подлежат государственной регистрации <177>.
--------------------------------
<177> Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2001 г. N 120 "О государственной регистрации генно-инженерно-модифицированных организмов".
Срок действия свидетельства о государственной регистрации модифицированного организма - до 5 лет с даты включения его в реестр. Срок действия свидетельства может быть продлен по заявлению владельца свидетельства на следующие 5 лет. Для этого владелец свидетельства не менее чем за 3 месяца до истечения срока его действия должен представить заявление о перерегистрации в порядке, установленном для государственной регистрации модифицированного организма.
При появлении в период срока действия свидетельства о государственной регистрации модифицированного организма новых научно обоснованных данных о биобезопасности модифицированного организма (в сравнении с исходным немодифицированным организмом) Министерство промышленности, науки и технологий РФ может по представлению экспертного совета принять решение о его перерегистрации без проведения экспертизы.
Государственная регистрация модифицированного организма может быть аннулирована (с соответствующей записью в реестре) в случае выявления негативного воздействия модифицированного организма на окружающую среду, подтвержденного экспертизой, проведенной в соответствии с Положением о лицензировании деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний по инициативе федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, заинтересованных организаций и граждан.
Статья 51. Требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления
Комментарий к статье 51
1. Государственная политика в области обращения с отходами в Российской Федерации основывается на принципах:
- охраны здоровья человека, поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды и сохранения биологического разнообразия;
- научно обоснованного сочетания экологических и экономических интересов общества в целях обеспечения устойчивого развития общества;
- использования новейших научно-технических достижений в целях реализации малоотходных и безотходных технологий;
- комплексной переработки материально-сырьевых ресурсов в целях уменьшения количества отходов;
- использования методов экономического регулирования деятельности в области обращения с отходами в целях уменьшения количества отходов и вовлечения их в хозяйственный оборот;
- доступа в соответствии с законодательством РФ к информации в области обращения с отходами;
- участия в международном сотрудничестве Российской Федерации в области обращения с отходами.
Под отходами производства и потребления понимаются остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.
Под опасными отходами понимаются отходы, которые содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, пожароопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней либо которые могут представлять непосредственную или потенциальную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека самостоятельно или при вступлении в контакт с другими веществами.
В соответствии с п. 1 ст. 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по обращению с опасными отходами относится к лицензируемым видам деятельности.
Неисполнение лицензиатами экологических и санитарно-эпидемиологических требований при утилизации отходов производства и потребления либо их ненадлежащее исполнение рассматривается как нарушение лицензионных требований и условий и влечет за собой санкции в виде приостановления действия или аннулирования лицензии.
Процессы обращения с отходами (жизненный цикл отходов) включают в себя следующие этапы: образование, накопление и временное хранение, первичная обработка (сортировка, дегидрация, нейтрализация, прессование, тарирование и др.), транспортировка, вторичная переработка (обезвреживание, модификация, утилизация, использование в качестве вторичного сырья), складирование, захоронение и сжигание.
Обращение с каждым видом отходов производства и потребления зависит от их происхождения, агрегатного состояния, физико-химических свойств субстрата, количественного соотношения компонентов и степени опасности для здоровья населения и среды обитания человека.
Допускается временное складирование отходов производства и потребления, которые на современном уровне развития научно-технического прогресса не могут быть утилизированы на предприятиях. Различают следующие основные способы складирования:
- временное хранение на производственных территориях на открытых площадках или в специальных помещениях (в цехах, складах, на открытых площадках, в резервуарах и др.);
- временное складирование на производственных территориях основных и вспомогательных (дочерних) предприятий по переработке и обезвреживанию отходов (в амбарах, хранилищах, накопителях); а также на промежуточных (приемных) пунктах сбора и накопления, в том числе на терминалах, железнодорожных сортировочных станциях, в речных и морских портах;
- складирование вне производственной территории - на усовершенствованных полигонах промышленных отходов, шламохранилищах, в отвалах пустой породы, террикониках, золошлакоотвалах, а также в специально оборудованных комплексах по их переработке и захоронению;
- складирование на площадках для обезвоживания илового осадка от очистных сооружений.
Отходы производства и потребления размещаются за пределами жилой зоны и на обособленных территориях с обеспечением нормативных санитарно-защитных зон в соответствии с требованиями санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.
Размещение отходов не допускается:
- на территории I, II и III поясов зон санитарной охраны водоисточников и минеральных источников;
- во всех поясах зоны санитарной охраны курортов;
- в зонах массового загородного отдыха населения и на территории лечебно-оздоровительных учреждений;
- рекреационных зонах;
- в местах выклинивания водоносных горизонтов;
- в границах установленных водоохранных зон открытых водоемов.
Одним из наиболее распространенных способов удаления отходов является их размещение на специально оборудованных объектах (полигонах, свалках). Полигоны твердых бытовых отходов (ТБО) являются специальными сооружениями, предназначенными для изоляции и обезвреживания ТБО, и должны гарантировать санитарно-эпидемиологическую безопасность населения. На полигонах обеспечивается статическая устойчивость ТБО с учетом динамики уплотнения, минерализации, газовыделения, максимальной нагрузки на единицу площади, возможности последующего рационального использования участка после закрытия полигонов. Полигоны могут быть организованы для любых по величине населенных пунктов. Рекомендуется создание централизованных полигонов для групп населенных пунктов.
При выборе участка для устройства полигона ТБО следует учитывать климатогеографические и почвенные особенности, геологические и гидрологические условия местности. Не допускается размещение полигонов на территории зон санитарной охраны водоисточников и минеральных источников; во всех зонах охраны курортов; в местах выхода на поверхность трещиноватых пород; в местах выклинивания водоносных горизонтов, а также в местах массового отдыха населения и оздоровительных учреждений.
Транспортировка промышленных отходов вне предприятия осуществляется всеми видами транспорта - трубопроводным, канатным, автомобильным, железнодорожным, водным и воздушным. Перевозки отходов от основного предприятия к вспомогательным производствам и на полигоны складирования осуществляются специально оборудованным транспортом основного производителя или специализированных транспортных фирм.
Под захоронением отходов подразумевается изоляция отходов, не подлежащих дальнейшему использованию, в специальных хранилищах в целях предотвращения попадания вредных веществ в окружающую природную среду.
Хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигание таких отходов без специальных установок запрещаются. Юридические лица, отходы производства и потребления которых являются источниками загрязнения атмосферного воздуха, обязаны обеспечивать своевременный вывоз таких отходов в специализированные места их хранения или захоронения, а также на другие объекты хозяйственной или иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья. Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований в порядке, установленном законодательством РФ, при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. На территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую природную среду собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, обязаны проводить мониторинг состояния окружающей природной среды. Собственники объектов размещения отходов, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, после окончания эксплуатации данных объектов обязаны проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую природную среду и работы по восстановлению нарушенных земель в порядке, установленном законодательством РФ.
2. Запрещается захоронение отходов на территориях городских и других поселений, лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных, водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в местах залегания полезных ископаемых и ведения горных работ в случаях, если возникает угроза загрязнения мест залегания полезных ископаемых и безопасности ведения горных работ.
Радиоактивные отходы (РАО) образуются при эксплуатации и выводе из эксплуатации объектов ядерного топливного цикла, атомных электростанций, судов с ядерными энергетическими установками и иными радиационными источниками; при использовании радиоактивных веществ в производственных, научных организациях и медицине; при реабилитации территорий, загрязненных радиоактивными веществами, а также при радиационных авариях <178>.
--------------------------------
<178> Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002), утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 16 октября 2002 г., с 1 января 2003 г.
По агрегатному состоянию РАО подразделяются на жидкие, твердые и газообразные.
К жидким РАО относятся не подлежащие дальнейшему использованию любые радиоактивные жидкости, растворы органических и неорганических веществ, пульпы и др. Жидкие отходы считаются радиоактивными, если в них удельная активность радионуклидов более чем в 10 раз превышает значения установленных уровней вмешательства.
К твердым РАО относятся отработавшие свой ресурс радионуклидные источники, не предназначенные для дальнейшего использования материалы, изделия, оборудование, биологические объекты, загрязненные объекты внешней среды, отвержденные жидкие отходы, в которых удельная активность радионуклидов превышает значения минимально значимой удельной активности.
При обращении с РАО, помимо их агрегатного состояния и удельной активности, должны учитываться и другие их физические и химические характеристики, в частности взрыво- и огнеопасность, органические или неорганические и т.п.
Сбор и сортировка РАО осуществляются в местах их образования и/или переработки с учетом радиационных, физических и химических характеристик в соответствии с системой классификации отходов и с учетом методов последующего обращения с ними.
Сортировка первичных жидких и твердых РАО направлена на разделение отходов по различным категориям и группам для переработки по принятым технологиям и для подготовки к последующему хранению и захоронению.
Кондиционирование РАО осуществляется для повышения безопасности обращения с ними за счет уменьшения их объема и перевода в форму, удобную для транспортировки, хранения и захоронения.
Хранение РАО осуществляется раздельно для отходов разных категорий и групп в сооружении, обеспечивающем безопасную изоляцию отходов в течение всего срока хранения и возможность последующего их извлечения.
Транспортирование РАО предусматривает их безопасное перемещение между местами их образования, переработки, хранения и захоронения с использованием специальных грузоподъемных и транспортных средств.
Захоронение РАО направлено на их безопасную изоляцию от человека и окружающей его среды.
На РАО, направляемые на захоронение, составляется паспорт. В паспорте указываются показатели, характеризующие радиационную опасность РАО:
- категория отходов (долгоживущие, короткоживущие отходы, группа по уровню активности);
- радионуклидный состав отходов;
- удельная активность отходов и суммарная активность содержимого упаковки;
- мощность дозы гамма-излучения в воздухе на расстоянии 0,1 м и 1 м от наружной поверхности упаковки;
- уровень нефиксированного поверхностного загрязнения упаковки (на дату вывоза на захоронение).
Выбор способа захоронения или долговременного хранения и конструкций сооружений должен осуществляться в зависимости от физико-химических и радиационных характеристик отходов, определяющих их радиотоксичность и срок потенциальной опасности.
2. Отношения в области обращения с отходами производства и потребления, а также опасными отходами и радиоактивными отходами регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.
Статья 52. Требования в области охраны окружающей среды при установлении защитных и охранных зон
Комментарий к статье 52
1. В целях установления барьера между объектами хозяйственной и иной деятельности, являющимися источниками негативного воздействия на окружающую среду, и жилой застройкой создаются санитарно-защитные зоны.
Источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека (загрязнение атмосферного воздуха и неблагоприятное воздействие физических факторов) являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промплощадки превышают предельно допустимые концентрации и/или предельно допустимые уровни и/или вклад в загрязнение жилых зон превышает 0,1 ПДК <179>.
--------------------------------
<179> "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03", утвержденные Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 30 марта 2003 г., с 15 июня 2003 г.
Предприятия, группы предприятий, их отдельные здания и сооружения с технологическими процессами, являющиеся источниками негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять от жилой застройки санитарно-защитными зонами.
Санитарно-защитная зона (СЗЗ) отделяет территорию промышленной площадки от жилой застройки, ландшафтно-рекреационной зоны, зоны отдыха, курорта с обязательным обозначением границ специальными информационными знаками. Границей жилой застройки является линия, ограничивающая размещение жилых зданий, строений, наземных сооружений и отстоящая от красной линии на расстояние, которое определяется градостроительными нормативами.
Санитарно-защитная зона является обязательным элементом любого объекта, который является источником воздействия на среду обитания и здоровье человека. Использование площадей СЗЗ осуществляется с учетом ограничений, установленных действующим законодательством и настоящими нормами и правилами. Санитарно-защитная зона утверждается в установленном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным нормам и правилам.
Ширина санитарно-защитной зоны устанавливается с учетом санитарной классификации, результатов расчетов ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха и уровней физических воздействий, а для действующих предприятий - и натурных исследований.
Территория санитарно-защитной зоны предназначена для:
- обеспечения снижения уровня воздействия до требуемых гигиенических нормативов по всем факторам воздействия за ее пределами;
- создания санитарно-защитного барьера между территорией предприятия (группы предприятий) и территорией жилой застройки;
- организации дополнительных озелененных площадей, обеспечивающих экранирование, ассимиляцию и фильтрацию загрязнителей атмосферного воздуха и повышение комфортности микроклимата.
Санитарно-защитная зона должна иметь последовательную проработку ее территориальной организации, озеленения и благоустройства на всех этапах разработки всех видов градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного предприятия и/или группы предприятий.
Для объектов, их отдельных зданий и сооружений с технологическими процессами, являющимися источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека, в соответствии с санитарной классификацией предприятий, производств и объектов устанавливаются следующие размеры санитарно-защитных зон:
- предприятия первого класса - 1000 м;
- предприятия второго класса - 500 м;
- предприятия третьего класса - 300 м;
- предприятия четвертого класса - 100 м;
- предприятия пятого класса - 50 м.
Достаточность ширины санитарно-защитной зоны по принятой классификации должна быть подтверждена выполненными по согласованным и утвержденным в установленном порядке методам расчета рассеивания выбросов в атмосферу для всех загрязняющих веществ, распространения шума, вибрации и электромагнитных полей с учетом фонового загрязнения среды обитания по каждому из факторов за счет вклада действующих, намеченных к строительству или проектируемых предприятий, а также данными натурных наблюдений для действующих предприятий.
Для групп промышленных предприятий или промышленного узла устанавливается единая санитарно-защитная зона с учетом суммарных выбросов и физического воздействия всех источников, а также результатов годичного цикла натурных наблюдений для действующих предприятий. Для современных крупных промышленных комплексов (черная и цветная металлургия, предприятия нефтепереработки и нефтехимии, биосинтеза, лесопромышленный комплекс и др.) размеры санитарно-защитных зон устанавливаются как единое образование для всех предприятий комплекса, а размеры нормативных санитарно-защитных зон, указанные в данной санитарной классификации, следует рассматривать как ориентировочные.
Размеры санитарно-защитной зоны могут быть уменьшены при:
- объективном доказательстве стабильного достижения уровня техногенного воздействия на границе СЗЗ и за ее пределами в рамках и ниже нормативных требований по материалам систематических (не менее чем годовых) лабораторных наблюдений за состоянием загрязнения воздушной среды (для вновь размещаемых предприятий возможен учет лабораторных данных объектов-аналогов);
- подтверждении замерами снижения уровней шума и других физических факторов в пределах жилой застройки ниже гигиенических нормативов;
- уменьшении мощности, изменении состава, перепрофилировании предприятия и связанным с этим изменением класса опасности.
В границах санитарно-защитной зоны допускается размещать:
- сельхозугодья для выращивания технических культур, не используемых для производства продуктов питания;
- предприятия, их отдельные здания и сооружения с производствами меньшего класса вредности, чем основное производство. При наличии у размещаемого в СЗЗ объекта выбросов, аналогичных по составу с основным производством, обязательно требование непревышения гигиенических нормативов на границе СЗЗ и за ее пределами при суммарном учете;
- пожарные депо, бани, прачечные, объекты торговли и общественного питания, мотели, гаражи, площадки и сооружения для хранения общественного и индивидуального транспорта, автозаправочные станции;
- нежилые помещения для дежурного аварийного персонала и охраны предприятий, помещения для пребывания работающих по вахтовому методу, местные и транзитные коммуникации, ЛЭП, электроподстанции, нефте- и газопроводы, артезианские скважины для технического водоснабжения, водоохлаждающие сооружения для подготовки технической воды, канализационные насосные станции, сооружения оборотного водоснабжения, питомники растений для озеленения промплощадки, предприятий и санитарно-защитной зоны.
Санитарно-защитная зона для предприятий IV, V классов должна быть максимально озеленена - не менее 60% площади; для предприятий II и III класса - не менее 50%; для предприятий, имеющих санитарно-защитную зону 1000 м и более, - не менее 40% ее территории с обязательной организацией полосы древесно-кустарниковых насаждений со стороны жилой застройки. Наличие автомагистрали в санитарно-защитной зоне предприятия не является основанием для снижения процента озеленения, указанного в п. 2.28, а ее выбросы учитываются в фоновом загрязнении при установлении размера СЗЗ.
В зависимости от характеристики выбросов для предприятий, по которым ведущим для установления СЗЗ фактором является химическое загрязнение атмосферы, размер СЗЗ устанавливается от границы промплощадки и от источника выбросов загрязняющих веществ.
От границы территории промплощадки:
- от организованных и неорганизованных источников при наличии технологического оборудования на открытых площадках;
- в случае организации производства с источниками, рассредоточенными по территории предприятия;
- при наличии наземных и низких источников, холодных выбросов средней высоты.
От источников выбросов:
- в случае наличия только высоких источников нагретых выбросов.
2. Выделенные в установленном порядке земли, покрытые лесными насаждениями, выполняющие средоулучшающие, санитарно-гигиенические и рекреационные функции, образуют зеленые зоны городских и сельских поселений.
Зеленый фонд города является составной частью природного комплекса города и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные территории, лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями федеральных органов управления или органов управления субъектов Федерации переданы в ведение местного городского самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения.
Выделяются три основных категории озелененных территорий, каждая из которых имеет свои особенности по отношению к гражданскому обороту (отношения к собственности, продажа, аренда), режимам пользования и способам хозяйствования:
- озелененные территории общего пользования - территории, используемые для рекреации всего населения города (в крупнейших городах-"миллионерах" - жителей планировочных и жилых районов). Расчет потребности в них рассчитывается на все городское население или население планировочного или жилого района плюс так называемое "временное население" - приезжие, туристы, иногородние торговцы и т.д.;
- озелененные территории ограниченного пользования. Это территории в пределах жилой, гражданской, промышленной застройки, территорий и организаций обслуживания населения и здравоохранения, науки, образования, рассчитанные на пользование определенными группами населения;
- озелененные территории специального назначения: санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых территориях". Расчет потребности в озелененных территориях данной категории ведется с учетом их функционального назначения.
Владельцы озелененных территорий обязаны:
- обеспечить сохранность насаждений;
- в летнее время и в сухую погоду поливать газоны, цветники, деревья и кустарники;
- не допускать вытаптывания газонов и складирования на них строительных материалов, песка, мусора, снега, сколов льда и т.д.;
- новые посадки деревьев и кустарников, перепланировку с изменением сети дорожек и размещением оборудования производить только по проектам, согласованным в установленном порядке, со строгим соблюдением агротехнических условий;
- во всех случаях вырубку и пересадку деревьев и кустарников, производимых в процессе содержания и ремонта, осуществлять в соответствии с существующими требованиями данных правил и технологическим регламентом;
- при наличии водоемов на озелененных территориях содержать их в чистоте и производить их капитальную очистку не менее одного раза в 10 лет.
Статья 53. Требования в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества
Комментарий к статье 53
Комментируемая статья закрепляет требования в области охраны окружающей среды при приватизации и национализации имущества. Под национализацией понимается обращение в собственность государства имущества, принадлежавшего юридическим и физическим лицам.
В настоящее время подход к возможным случаям принудительного изъятия имущества физических и юридических лиц в собственность государства претерпел в нашей стране коренные изменения. Опираясь на ст. 35 Конституции РФ, гражданское законодательство устанавливает, что обращение в государственную собственность имущества, находящегося в частной собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением государством собственнику стоимости этого имущества и других убытков.
Понятие национализации содержится в ст. 235 ГК РФ "Основания прекращения права собственности". ГК РФ только упоминает о национализации, не раскрывая его основных черт. Решение об обращении в государственную собственность в порядке национализации принимается, как правило, на основе закона, определяющего условия, порядок и механизм национализации конкретного имущества. В исключительных случаях национализация проводится путем принятия правительством специального постановления.
Под приватизацией (от лат. privatus - частный) же в широком смысле понимается передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за плату или безвозмездно в частную собственность, т.е. в собственность физических и (или) юридических лиц.
Основным актом законодательства Российской Федерации о приватизации государственного и муниципального имущества является Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (с изм. от 27 февраля 2003 г., 9 мая, 18 июня, 18 июля 2005 г.) <180>, в ст. 1 которого под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности Российской Федерации (далее - федеральное имущество), субъектов РФ, муниципальных образований, в собственность физических и (или) юридических лиц.
--------------------------------
<180> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805; 2005. N 19. Ст. 1750.
Согласно комментируемой статье при приватизации и национализации имущества необходимо осуществлять мероприятия по охране окружающей среды. Данная норма имеет важное значение, поскольку в настоящее время стало очевидным главное: от того, каким образом и для каких целей будет использоваться тот или иной природный объект, то или иное имущество, зависит качество окружающей среды на местном, региональном и даже национальном уровне, зависит решение или возникновение многих социальных проблем, зависит благосостояние населения на значительных территориях. Общество в настоящее время заинтересовано не только в перераспределении имущества, но и в установлении определенной меры, рамок воздействия такого перераспределения на природные объекты, обеспечивающих и гарантирующих экологическую оптимальность и социальную эффективность. Меры охраны окружающей среды при этом могут включать определение необходимых прав и обязанностей участников приватизации или национализации имущества по охране окружающей среды; установление полномочий государственных и муниципальных органов по обеспечению охраны окружающей среды при национализации или приватизации имущества; применение мер юридической ответственности за экологические правонарушения и др.
Таким образом, правовая охрана окружающей среды в рассматриваемом случае осуществляется для преодоления и предупреждения негативных экологических, экономических и иных последствий приватизации или национализации. В случае же, если в результате проводимой национализации или приватизации имущества причиняется вред окружающей среде, то он подлежит возмещению в порядке, установленном законодательством.
Статья 54. Охрана озонового слоя атмосферы
Комментарий к статье 54
Защита озонового слоя атмосферы является одной из наиболее острых глобальных экологических проблем современности. Его истощение стало одной из основных угроз жизни на земле. Разрушителями озона признаются хлор и бром, которые используются как хладагенты, очистители, пенообразователи в системах холодильного оборудования, пожаротушения и некоторых других. Из-за резкого увеличения их выбросов в атмосферу за последние 35 лет оболочка озонового слоя Земли уменьшилась на десять процентов. По расчетам ученых, в случае потери атмосферой еще сорока процентов озона все живое на планете окажется беззащитным перед смертоносным воздействием ультрафиолетового излучения. По этой причине охрана озонового слоя сегодня отнесена к глобальным проблемам человечества, решение которых - первостепенная задача всех стран.
Реализация поставленной задачи осуществляется согласно комментируемой статье в соответствии с международными договорами Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательством РФ. Первым международно-правовым актом, посвященным охране озонового слоя, стала Венская конвенция об охране озонового слоя, принятая в 1985 г. Под озоновым слоем в ней понимается слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты; под неблагоприятным воздействием - изменения в физической среде или биоте, включая изменения климата, которые имеют значительные вредные последствия для здоровья человека или для состава, восстановительной способности или продуктивности природных и регулируемых экосистем или для материалов, используемых человеком.
В соответствии с Венской конвенцией Российская Федерация, наряду с другими странами, в соответствии с имеющимися в ее распоряжении средствами и возможностями сотрудничает посредством систематических наблюдений, исследований и обмена информацией, для того чтобы глубже познать и оценить воздействие деятельности человека на озоновый слой и последствия изменения состояния озонового слоя для здоровья человека и окружающей среды, а также принимает надлежащие законодательные или административные меры и сотрудничает в согласовании соответствующих программных мероприятий для контролирования, ограничения, сокращения или предотвращения деятельности человека, подпадающей под их юрисдикцию или контроль, если будет обнаружено, что эта деятельность оказывает или может оказать неблагоприятное влияние, изменяя или создавая возможность изменения состояния озонового слоя.
Следующим международно-правовым документом, в соответствии с которым в Российской Федерации осуществляется охрана озонового слоя атмосферы от экологически опасных изменений, является принятый 16 сентября 1987 г. Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой. В названном Протоколе положения Венской конвенции получили свое подтверждение и развитие - оговаривается, что любая сторона Протокола может в рамках определенного периода передать любой другой стороне Протокола любую часть квоты своего расчетного уровня производства, при условии, что общий суммарный расчетный уровень производства для этих сторон по любой группе регулируемых веществ не выходит за пределы ограничений производства, которые установлены этими статьями для данной группы веществ. Каждая участвующая в этом процессе сторона уведомляет секретариат о такой передаче, заявляя об условиях и периоде, на которые действует такая передача.
В Российской Федерации 24 мая 1995 г. было принято Постановление Правительства РФ "О первоочередных мерах по выполнению Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой" <181>, согласно которому с 1 января 1996 г. ввоз и вывоз озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции в страны, являющиеся Сторонами Венской конвенции и Монреальского протокола, осуществляются по соответствующим лицензиям. Запрещен ввоз в Российскую Федерацию озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции из стран, не являющихся Сторонами Венской конвенции и Монреальского протокола, а также вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции в указанные страны.
--------------------------------
<181> СЗ РФ. 1995. N 23. Ст. 2230.
Федеральным органам исполнительной власти и организациям - потребителям озоноразрушающих веществ указано до 1 декабря каждого года представлять в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ заявки на производство необходимых объемов хлорфторуглеродов в соответствии с решениями IV/25 и V/18 Четвертого и Пятого совещаний Сторон Монреальского протокола.
Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ было указано обеспечить представление до 31 декабря каждого года в Секретариат Венской конвенции и Монреальского протокола сводной заявки Российской Федерации на производство озоноразрушающих веществ и информирование заказчиков о результатах рассмотрения их заявок в 3-дневный срок после получения от Секретариата Венской конвенции и Монреальского протокола соответствующего решения совещания Сторон Монреальского протокола.
В целях охраны озонового слоя атмосферы принято также Постановление Правительства РФ от 8 мая 1996 г. N 563 "О регулировании ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции" (с изм. от 27 декабря 1996 г., 15 ноября 1997 г., 22 февраля 2000 г., 30 ноября 2001 г., 29 марта, 27 августа 2005 г.) <182>. В нем еще раз устанавливается, что ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции осуществляются по лицензиям, выдаваемым Министерством внешних экономических связей и торговли РФ. Говорится, что лицензии на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции из государств и в государства, являющиеся сторонами Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, за исключением их транзитных перевозок через Российскую Федерацию, выдаются Министерством внешних экономических связей и торговли РФ на основании решения Государственного комитета РФ по охране окружающей среды о возможности осуществления ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции.
--------------------------------
<182> СЗ РФ. 1996. N 20. Ст. 2353.
Названным Постановлением запрещаются ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ, а также их транзитные перевозки через Российскую Федерацию из государств и в государства, не являющиеся сторонами Монреальского протокола.
Решение о возможности осуществления ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции принимается Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды исходя из требований и рекомендаций Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола, прогнозируемых балансов производства и потребления лицензируемых товаров, заключения государственной экологической экспертизы и оформляется в виде письма (в произвольной форме), оригинал которого направляется в адрес заявителя, копия - в Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели в установленном порядке представляют в Государственный комитет РФ по охране окружающей среды для принятия решения материалы обоснования и информацию:
- сертификат соответствия, выданный по правилам системы сертификации ГОСТ Р, предполагаемых к ввозу или вывозу озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции с обязательным указанием товарных знаков и кодов классификатора Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности (1996 г.);
- предполагаемые объемы ввоза или вывоза озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции, указанных в приложениях N 1 и 2 к настоящему Положению;
- предполагаемые объемы ввоза или вывоза озоноразрушающих веществ, используемых в качестве сырья для производства других химических веществ, не относящихся к озоноразрушающим;
- предполагаемые объемы ввоза или вывоза озоноразрушающих веществ, предназначенных для уничтожения;
- справку предприятия или организации-поставщика утилизированных или регенерированных озоноразрушающих веществ с указанием объемов поставки (представляется при вывозе ранее использованных и регенерированных озоноразрушающих веществ);
- заявку с указанием страны, в которую вывозится или из которой ввозится продукция;
- копию подписанного контракта (договора) на поставку (контракт, заключенный с покупателем из государства - участника Содружества Независимых Государств, в обязательном порядке должен содержать условия, запрещающие осуществление вывоза озоноразрушающих веществ, поставляемых продавцом из России);
- копию договора комиссии (в том случае, если в качестве заказчика выступает организация (предприятие) - посредник);
- сведения, расчеты и дополнительные разработки, касающиеся объектов государственной экологической экспертизы.
Для принятия решения Государственный комитет РФ по охране окружающей среды в случае необходимости может запросить дополнительную информацию от заявителя в течение 20 дней с момента получения материалов обоснования ввоза или вывоза озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции.
Государственная экологическая экспертиза предполагаемых к ввозу или вывозу озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции проводится в порядке и в сроки, установленные соответствующими нормативными актами.
Для оформления лицензии на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции заявитель представляет в Министерство внешних экономических связей и торговли РФ следующие документы:
- письмо-запрос;
- заявление установленного образца (в 2 экземплярах) на выдачу лицензии;
- решение Государственного комитета РФ по охране окружающей среды;
- копию подписанного контракта (договора) на поставку;
- копию договора комиссии (в том случае, если в качестве заявителя выступает организация (предприятие) - посредник);
- копии учредительных документов.
Копии документов должны быть прошиты и заверены подписью руководителя и печатью организации (предприятия) - заявителя.
Контроль за ввозом в Российскую Федерацию и вывозом из Российской Федерации лицензируемых озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции осуществляют в установленном порядке Государственный таможенный комитет Российской Федерации и иные специально уполномоченные государственные органы Российской Федерации в рамках своей компетенции.
Государственный таможенный комитет Российской Федерации ежеквартально представляет в Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды сводные данные о ввозе и вывозе озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции для формирования отчетности, направляемой Секретариату Венской конвенции об охране озонового слоя и Монреальского протокола.
В случае нарушения Положения, возникновения обстоятельств, приводящих к нанесению ущерба экономическим интересам Российской Федерации или несоблюдению обязательств Российской Федерации по Монреальскому протоколу, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды имеет право приостановить действие решения или отменить его, а Министерство внешних экономических связей и торговли Российской Федерации на основании указанного решения обязано приостановить действие выданной лицензии или аннулировать ее и информировать об этом Государственный таможенный комитет Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды, а также лицо, имеющее лицензию. Споры, возникающие по указанным вопросам, рассматриваются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
При нарушении Положения юридические лица, индивидуальные предприниматели и должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Постановлением Правительства РФ от 5 мая 1999 г. N 490 "Об усилении мер государственного регулирования производства и потребления озоноразрушающих веществ в Российской Федерации" (с изм. от 19 декабря 2000 г.) <183> установлено, что с 1 августа 1999 г. установлено, что производство на территории Российской Федерации озоноразрушающих веществ осуществляется по квотам, определяемым Государственным комитетом Российской Федерации по охране окружающей среды совместно с Министерством экономики Российской Федерации исходя из расчетных ставок, сроков и других требований Монреальского протокола по веществам, разрушающим озоновый слой, 1987 года.
--------------------------------
<183> СЗ РФ. 1999. N 20. Ст. 2433; 2001. N 2. Ст. 171.
При этом производство озоноразрушающих веществ с 20 декабря 2000 г. осуществляется только в тех случаях, когда эти вещества используются исключительно как сырье для производства других химических веществ, и в особых случаях, предусмотренных Монреальским протоколом.
С 1 марта 2000 г. ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации озоноразрушающих веществ осуществляются только в случаях:
- использования этих озоноразрушающих веществ исключительно в качестве сырья для производства других химических веществ;
- в особых случаях их применения, предусмотренных Монреальским протоколом;
- транзитных перевозок их через Российскую Федерацию из государств и в государства, являющиеся Сторонами Монреальского протокола.
С 1 июля 2000 г. запрещено создание на территории Российской Федерации новых мощностей по производству озоноразрушающих веществ.
Статья 55. Охрана окружающей среды от негативного физического воздействия
Комментарий к статье 55
К негативному физическому воздействию на окружающую среду относится вредное воздействие шума, тепловое воздействие, вибрации, ионизирующего излучения, электрических, электромагнитных, магнитных полей и других физических факторов, изменяющих температурные, энергетические, волновые, радиационные и другие физические свойства компонентов окружающей среды, влияющие на здоровье человека и окружающую среду.
Меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха при осуществлении хозяйственной и иной деятельности принимают органы местной компетенции.
В соответствии со ст. 25 комментируемого Закона для каждого источника негативного физического воздействия устанавливаются нормативы допустимых физических воздействий. Превышение нормативов допустимых физических воздействий запрещается. О нормативах допустимых физических воздействий смотрите комментарий к ст. 25 настоящего Закона.
Статья 56. Меры воздействия за нарушение природоохранных требований
Комментарий к статье 56
Нормы комментируемой статьи носят превентивный характер в отношении вреда, причиненного в результате нарушения норм экологического законодательства. Они рассчитаны прежде всего на деятельность, представляющую собой повышенную опасность для окружающих и осуществляемую на ядерных, химических, биологических и иных опасных производственных объектах.
Согласно ст. 12 комментируемого Закона право подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, принадлежит общественным и иным некоммерческим объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды. Согласно ст. 80 комментируемого Закона требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.
Иными словами, организациям предоставлена возможность пресекать возникновение экологически негативных последствий и минимизировать их путем подачи иска об ограничении, приостановлении и прекращении деятельности, причиняющей реальный вред, а также требовать отмены решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду.
Приостановление деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранных требований, судом может иметь место в случаях, когда существует реальная возможность ее изменить, в результате чего вредоносность будет исключена. Прекращение же деятельности наступает тогда, когда независимо от объективных или субъективных причин возможность исключить вредоносность отсутствует.
Однако необходимо также отметить, что в исключительных случаях государственные инспектора по экологическому контролю вправе самостоятельно принять решение о приостановлении деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица. К таким случаям, в частности, можно отнести приостановление промышленного строительства, разработки месторождений полезных ископаемых, проведения агротехнических, лесомелиоративных, геолого-разведочных, поисковых, геодезических и других работ, если они осуществляются с нарушением земельного законодательства и могут привести к уничтожению, загрязнению, заражению или порче плодородного слоя почвы, развитию эрозии, засолению, заболачиванию и другим деградационным процессам, а также, если эти работы ведутся по проектам, не прошедшим экспертизу либо получившим отрицательное заключение.
Глава VIII. ЗОНЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО БЕДСТВИЯ,
ЗОНЫ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ
Статья 57. Порядок установления зон экологического бедствия, зон чрезвычайных ситуаций
Комментарий к статье 57
1. Комментируемая статья содержит отсылочные нормы, касающиеся порядка установления зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций. Как отмечает Бринчук М.М., с учетом сложной экологической ситуации во многих регионах России в Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды" предусматривалось создание двух видов экологически неблагополучных зон - экологического бедствия и чрезвычайной экологической ситуации. При этом в Законе не были определены четкие критерии, разграничивающие эти два вида зон. Можно предположить, что отчасти по этой причине, а в основном по причинам материального порядка положения ст. ст. 58 и 59 прежнего Закона не были реализованы. Сохранение в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" только зон экологического бедствия можно считать вполне оправданным. Какая разница по существу - зона экологического бедствия или чрезвычайной экологической ситуации существует в том или другом регионе? Важным является правовой режим такой территории, в рамках которого ставится и решается задача ее экологической реабилитации <184>.
--------------------------------
<184> Бринчук М.М. О достоинствах нового Федерального закона "Об охране окружающей среды" // Экологическое право. 2002. N 3.
Согласно п. 1 комментируемой статьи порядок объявления и установления режима зон экологического бедствия устанавливается законодательством о зонах экологического бедствия. Такая отсылка в тексте Закона позволила не описывать порядок объявления этих зон, который был достаточно подробным в прежнем Законе и предусматривал проведение государственной экологической экспертизы. Однако в настоящее время так и не нашел должной поддержки Правительства Российской Федерации проект федерального закона "О зонах экологического бедствия", в связи с чем законодательно так и не определены общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты населения РФ в зонах экологического бедствия.
В отсутствие специального законодательства практика законотворчества развивается фрагментарно, идет по пути принятия постановлений Правительства и федеральных программ по отдельным особо неблагополучным территориям.
Так, Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860 утверждена Федеральная целевая программа "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" и признаны утратившими силу:
- Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 2 августа 1993 г. N 732 "О Программе оздоровления экологической обстановки и охраны здоровья населения Тульской области на 1993 - 1998 годы");
- Постановление Правительства РФ от 21 июня 1996 г. N 720 "Об утверждении Федеральной целевой программы "Социально-экологическая реабилитация территории и охрана здоровья населения г. Чапаевска Самарской области";
- Постановление Правительства РФ от 3 октября 1996 г. N 1161 "О Федеральной целевой программе "Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца" на 1997 - 2010 годы";
- Постановление Правительства РФ от 14 ноября 1996 г. N 1353 "Об утверждении Федеральной целевой программы "Социально-экологическая реабилитация территории Самарской области и охрана здоровья ее населения".
"Реализация целевых программ по выводу территорий из состояния экологического кризиса, проведение оздоровительно-реабилитационных и профилактических мероприятий, общее улучшение социально-экономических условий - все это способно заметно повлиять на качество жизни, поднять его уровень, компенсируя наносимый здоровью экологический вред за счет повышения других показателей качества жизни. Такое возмещение экологического вреда может производиться и без активного участия самого населения, по решению соответствующих государственных органов, в плановом порядке, чего нельзя сказать о другом способе возмещения - судебном <185>".
--------------------------------
<185> Васильева М.И. Указ. соч.; Экологические права граждан // http://www.refia.ru/index.php?20 http://www.eco-net.ru/index.php?id=90.
2. Согласно п. 2 комментируемой статьи защита окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций устанавливается федеральным законом о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Согласно преамбуле Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (с изм. от 28 октября 2002 г., 22 августа 2004 г.) <186> настоящий Закон определяет общие для Российской Федерации организационно-правовые нормы в области защиты граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории Российской Федерации (далее - население), всего земельного, водного, воздушного пространства в пределах Российской Федерации или его части, объектов производственного и социального назначения, а также окружающей природной среды (далее - территории) от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации).
--------------------------------
<186> СЗ РФ. 1994. N 35. Ст. 3648; 2002. N 44. Ст. 4294.
Целями названного Закона являются:
- предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций;
- снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций;
- ликвидация чрезвычайных ситуаций;
- разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями (ст. 3).
Статья 1 ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" определяет понятие чрезвычайной ситуации - это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
Далее указанный Закон последовательно в своих главах закрепляет:
- полномочия органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- государственное управление в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- права и обязанности граждан РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и социальная защита пострадавших; подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций;
- порядок финансового и материального обеспечения мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- государственную экспертизу, надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, международные договоры РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Во исполнение Федерального закона "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и в целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Правительством РФ 30 декабря 2003 г. утверждено Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Названное Положение определяет порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
К другим федеральным законам и нормативным правовым актам РФ, которые регулируют вопросы защиты окружающей среды в зонах чрезвычайных ситуаций, можно отнести, например:
Водный кодекс РФ, ст. 116 которого посвящена зонам чрезвычайной экологической ситуации и экологического бедствия на водных объектах и гласит: "зонами чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия могут объявляться водные объекты, их части и их водосборные площади, где в результате хозяйственной деятельности или природных процессов происходят изменения, угрожающие здоровью людей, животному и растительному миру, состоянию окружающей природной среды. Правовой режим зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия определяется законодательством Российской Федерации";
Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (с изм. от 7 июля 2003 г.) <187>, ст. 24 которого посвящена организации работы железнодорожного транспорта в чрезвычайных ситуациях. В частности, в ней сказано, что владелец инфраструктуры и перевозчик принимают незамедлительные меры по ликвидации последствий транспортных происшествий, стихийных бедствий (заносов, наводнений, пожаров и других), вызывающих нарушение работы железнодорожного транспорта. Для принятия указанных в настоящем пункте мер владелец инфраструктуры и перевозчик за счет собственных средств должны содержать специализированные подразделения по ликвидации чрезвычайных ситуаций, иметь запас материальных и технических средств, перечень которых определяется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, или заключить соответствующие договоры со сторонними специализированными организациями.
--------------------------------
<187> СЗ РФ. 2003. N 2. Ст. 169.
Порядок действий участников перевозочного процесса при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера определяется федеральным органом исполнительной власти в области железнодорожного транспорта. При этом грузоотправитель, грузополучатель (отправитель, получатель в случае повагонной отправки грузобагажа) обязаны обеспечить немедленное направление мобильного подразделения или своих представителей на место транспортного происшествия в зависимости от его тяжести.
Федеральный орган исполнительной власти в области предотвращения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и ликвидации последствий стихийных бедствий, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации, регулирующим защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, оказывают владельцам инфраструктур и перевозчикам помощь в ликвидации последствий таких ситуаций, угрожающих жизни и здоровью людей, безопасности движения и сохранности грузов, багажа и грузобагажа.
Федеральный орган исполнительной власти в области железнодорожного транспорта, владельцы инфраструктур и перевозчики входят в единую государственную систему предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Глава IX. ПРИРОДНЫЕ ОБЪЕКТЫ, НАХОДЯЩИЕСЯ
ПОД ОСОБОЙ ОХРАНОЙ
Статья 58. Меры охраны природных объектов
Комментарий к статье 58
Основу территориальной охраны природы в России составляет система особо охраняемых природных территорий (ООПТ).
Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.
2. Россия унаследовала от СССР довольно сложную систему категорий ООПТ, которая формировалась эволюционно. В Федеральном законе от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г.) <188> (далее - Закон об ООПТ) выделяются следующие категории:
--------------------------------
<188> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 25.
- государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
- национальные парки;
- природные парки;
- государственные природные заказники;
- памятники природы;
- дендрологические парки и ботанические сады;
- лечебно-оздоровительные местности и курорты.
Среди этих территорий лишь заповедники, национальные парки и заказники федерального значения имеют федеральный статус (заказники могут быть и местными), остальные формы охраны территории обычно имеют местный статус. Кроме того, Закон постулирует возможность создания и других категории ООПТ, что уже реализуется. Так, в Законе Республики Тува "Об особо охраняемых природных территориях Республики Тува" содержатся положения о таких категориях, как этно-природные парки, государственные природные микрозаповедники, охраняемые водно-болотные угодья. Закон Алтайского края "Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае" к традиционным категориям ООПТ добавляет еще микрозаповедники, микрозаказники, биологические станции, водоохранные зоны и прибрежные полосы, запретные лесные полосы по берегам нерестовых рек, зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, особо защитные участки леса.
Основным элементом режима охраны этих территорий является ограничение или полный запрет хозяйственной деятельности.
Другой отличительной чертой правового режима особо охраняемых природных территорий является то, что он распространяется на смежные с этими территориями земли. В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.
3. Государственное управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения осуществляются Правительством РФ и специально уполномоченными на то государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды. Государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования территорий государственных природных заказников, памятников природы, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального значения осуществляются федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Управление и контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения осуществляются органами местного самоуправления.
Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем (ст. 6 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"). Земля и другие природные ресурсы заповедников находятся в федеральной собственности. Земельные участки закрепляются за государственными природными заповедниками на праве постоянного (бессрочного) пользования. Изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники, запрещается.
На территории государственных природных заповедников запрещаются землепользование, связанное с нарушением почвенного покрова, сенокошение, пастьба скота, строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, применение минеральных удобрений и химических средств защиты растений, нахождение, проход и проезд посторонних лиц и автотранспорта вне дорог и водных путей общего пользования <189>.
--------------------------------
<189> См.: Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48 // СП РСФСР. 1992. N 4. Ст. 25.
Статус государственных природных биосферных заповедников имеют заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. К территории государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования. Конкретный режим особой охраны территорий биосферного полигона устанавливается в соответствии с положением о нем, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся государственные природные биосферные заповедники.
Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.
Особенностью правового режима земель национальных парков является функциональное зонирование их территории. На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Исходя из указанных особенностей, на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе:
- заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;
- особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;
- познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;
- рекреационная, предназначенная для отдыха;
- охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;
- обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;
- хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.
В основе правового режима охраны земель национальных парков лежит принцип запрета любой деятельности, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка. Так, на территории национальных парков запрещены: разведка и разработка полезных ископаемых; деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений; деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима; предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков; строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков; рубки главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловые охота и рыболовство, промышленная заготовка дикорастущих растений, деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации и другие виды деятельности.
В национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков.
На землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, запрещаются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Режим использования этих земель определяется положением, утверждаемым государственным органом, в ведении которого находится конкретный национальный парк, по согласованию с органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ (п. 4 ст. 15 ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях").
Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.
Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников.
Особенностью правового режима земель природных парков является зонирование их территории. На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования в зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков. Так, выделяются природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.
ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" содержит запрет на осуществление на территориях природных парков деятельности, влекущей за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры. В границах природных парков также могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.
Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов и их компонентов и поддержания экологического баланса.
Заказники могут быть федерального и регионального значения. Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении специально уполномоченных на то Правительством РФ государственных органов Российской Федерации и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников. Для обеспечения функционирования государственных природных заказников создаются их администрации.
Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства РФ на основании представления органов исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченного на то государственного органа РФ в области охраны окружающей природной среды. Органы исполнительной власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления образуют государственные природные заказники регионального значения.
На территории Российской Федерации организовано больше полутора тысяч природных заказников различных профилей. Среди них комплексные (ландшафтные) заказники, предназначенные для сохранения и восстановления природных комплексов (ландшафтов). Ландшафтным заказником, например, объявлен исток реки Волга. Она начинает свой путь из верхового болота на Валдайской возвышенности. Неповторимый ландшафт в радиусе четырех километров взят под государственную охрану.
Биологические (ботанические и зоологические) заказники предназначаются для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, видов, ценных в хозяйственном, научном и культурном отношениях.
Палеонтологические заказники создаются для сохранения ископаемых объектов; гидрологические - для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем; геологические - для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.
На землях заказника установлен "заказ" - ограниченный запрет. В заказниках постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, противоречащая целям создания государственных природных заказников или причиняющая вред его природным комплексам и компонентам. Собственники, пользователи земельных участков на его землях обязаны соблюдать установленный заказной режим.
Режим особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяется положением о нем, утверждаемым специально уполномоченным на то государственным органом РФ в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации. Что касается режима охраны конкретного государственного природного заказника регионального значения, то он устанавливается органами исполнительной власти субъектов РФ, которые приняли решение о создании такого заказника.
Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.
Содержание режима особой охраны территорий памятников природы состоит в следующем. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Допустимые виды использования каждого памятника природы устанавливаются в зависимости от его характера и состояния и указываются в паспорте памятника. Режимом охраны памятника для допустимых видов его использования могут быть предусмотрены сезонные и иные ограничения. Разрешения на использование конкретного памятника природы в тех или иных целях выдаются специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, осуществляющими контроль за соблюдением установленного режима охраны памятников природы.
Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. При этом расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств федерального бюджета, а также средств внебюджетных фондов.
Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входят создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности.
Земли, представленные дендрологическим паркам и ботаническим садам, предназначаются только для выполнения их прямых задач и предаются им в бессрочное (постоянное) пользование. Для выполнения поставленных задач территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на функциональные зоны, в том числе: экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном дирекциями дендрологических парков или ботанических садов; научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений; административную.
Находясь в дендрологических парках и ботанических садах, посетители должны соблюдать установленные в них правила посещения: не заходить на куртины, где расположены экспозиции растений, не рвать цветы, не повреждать кустарники и деревья, не загрязнять территорию.
Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств.
Лечебно-оздоровительная местность - территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения.
Курорт - это освоенная и используемая в лечебно-профилактических целях особо охраняемая природная территория, располагающая природными лечебными ресурсами и необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры.
Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством РФ, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований. Курорты и лечебно-оздоровительные местности могут иметь федеральное, региональное или местное значение.
Территория признается лечебно-оздоровительной местностью или курортом федерального значения Правительством РФ по согласованию с соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ.
Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми природными объектами и территориями. Их охрана осуществляется путем установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны.
Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством РФ, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения, - исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.
На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению. На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей природной среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.
Обеспечение установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляется: в первой зоне - пользователями, во второй и третьей зонах - пользователями, землепользователями и проживающими в этих зонах гражданами.
Санитарно-оздоровительные мероприятия и ликвидация очагов загрязнения в округах санитарной (горно-санитарной) охраны осуществляются за счет средств пользователей, землепользователей и граждан, нарушивших режим санитарной (горно-санитарной) охраны. Контроль и надзор за обеспечением санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов осуществляют в пределах своей компетенции уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.
4. Следует подчеркнуть, что изъятие земельных участков у одних ООПТ и предоставление их другим не согласуется с требованиями закона: согласно п. 4 комментируемой статьи изъятие земель природно-заповедного фонда, к которому относятся земли национальных парков и природных заказников, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Из содержания п. 3 ст. 95 Земельного кодекса РФ следует, что в пределах земель особо охраняемых природных территорий изъятие земельных участков или иное прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению не допускается. Это же положение конкретизируется Постановлением Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769, которым утверждено Положение о национальных природных парках РФ, согласно п. 28 которого изъятие земель и других природных ресурсов национальных природных парков также запрещается.
Статья 59. Правовой режим охраны природных объектов
Комментарий к статье 59
1. К нормативным правовым актам, устанавливающим правовой режим охраны природных объектов, относятся:
- комментируемый Закон;
- Земельный кодекс РФ;
- Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (с изм. и доп. от 30 декабря 2001 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.);
- Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 февраля 2003 г., 22 августа, 29 декабря 2004 г., 3 июня 2005 г.) <190>;
--------------------------------
<190> СЗ РФ. 2002. N 26. Ст. 2519; 2003. N 9. Ст. 805; 2004. N 35. Ст. 3607.
- Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (с изм. и доп. от 22 августа 2004 г., 9 мая 2005 г.) <191>;
--------------------------------
<191> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713; 2004. N 35. Ст. 3607.
- Федеральный закон от 17 июля 2001 г. N 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" (ст. 3) и др.
Важное значение для регулирования охраны и использования охраняемых природных объектов имеют также Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ. Они регулируют имущественные отношения в области организации и функционирования особо охраняемых территорий, если иное не предусмотрено федеральными законами.
Субъекты РФ также уделили особое внимание регулированию использования земель охраняемых природных территорий и их охране. Например, Закон Приморского края от 10 февраля 1999 г. "Об особо охраняемых природных территориях Приморского края", Закон Алтайского края от 18 декабря 1996 г. "Об особо охраняемых природных территориях в Алтайском крае", Закон Республики Тыва "Об особо охраняемых природных территориях Республики Тыва", Закон красноярского Края от 28 сентября 1995 г. "Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае" и т.д.
2. Пункт 2 комментируемого Закона устанавливает запрет хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и ведущей к деградации и (или) уничтожению природных объектов, имеющих особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение и находящихся под особой охраной.
Под хозяйственной или иной деятельностью в смысле данной статьи понимаются все виды воздействия на окружающую среду с целью достижения определенных хозяйственных или иных результатов. Например, выращивание сельскохозяйственных растений, стимулирование дикорастущих растений, проведение экспериментов, связанных с изменением растительного покрова или состава почв, и др. При этом данная деятельность должна оказывать негативное воздействие на окружающую среду, т.е. такое воздействие, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды и соответственно к деградации и (или) уничтожению особо охраняемых природных объектов.
Статья 60. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов
Комментарий к статье 60
1. Согласно Постановлению Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 158 "О Красной книге РФ" <192> Красная книга РФ ведется Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ на основе систематически обновляемых данных о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов (далее именуются - объекты животного и растительного мира), обитающих (произрастающих) на территории Российской Федерации, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
--------------------------------
<192> СЗ РФ. 1996. N 9. Ст. 808.
Красная книга РФ является официальным документом, содержащим свод сведений об указанных объектах животного и растительного мира, а также о необходимых мерах по их охране и восстановлению.
Объекты животного и растительного мира, занесенные в Красную книгу Российской Федерации, подлежат особой охране.
Изъятие из естественной природной среды объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, допускается в исключительных случаях в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Согласно ст. 24 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" действия, которые могут привести к гибели, сокращению численности или нарушению среды обитания объектов животного мира, занесенных в красные книги, не допускаются. Юридические лица и граждане, осуществляющие хозяйственную деятельность на территориях и акваториях, где обитают животные, занесенные в красные книги, несут ответственность за сохранение и воспроизводство этих объектов животного мира в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ.
Органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны создавать необходимые условия для сохранения и разведения редких и находящихся под угрозой исчезновения объектов животного мира, в том числе путем специализации зоопарков и организации питомников.
2. Порядок ведения Красной книги РФ регулируется Положением о порядке ведения Красной книги РФ (утв. Приказом Госкомэкологии РФ от 3 октября 1997 г. N 419-а) <193>. В Положении определяются основные мероприятия по ведению Красной книги РФ, сбор и анализ данных об объектах животного и растительного мира, занесенных или рекомендуемых к занесению в Красную книгу РФ, организация государственного мониторинга объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, создание и пополнение банка данных по объектам животного и растительного мира, занесенным в Красную книгу РФ, порядок занесения объектов животного и растительного мира в Красную книгу РФ, подготовка к изданию, издание и распространение Красной книги РФ, подготовка предложений по специальным мерам охраны, включая организацию особо охраняемых природных территорий и генетических банков и их реализацию, порядок выдачи лицензий на осуществление видов деятельности, связанной с использованием объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, порядок добывания объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ.
--------------------------------
<193> Российские вести от 12 февраля 1998 г. N 26.
В Красную книгу РФ заносятся объекты животного и растительного мира, постоянно или временно обитающие или произрастающие в естественных условиях на территории (акватории) Российской Федерации, континентальном шельфе и в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации, которые подлежат особой охране.
В Красную книгу РФ включаются объекты животного и растительного мира, отвечающие следующим условиям:
1) объекты животного и растительного мира, нуждающиеся в специальных мерах охраны, а именно:
- объекты животного и растительного мира, находящиеся под угрозой исчезновения;
- уязвимые, узкоэндемичные, эндемичные и редкие объекты животного и растительного мира, охрана которых важна для сохранения флоры и фауны различных природно-климатических зон;
- объекты животного и растительного мира, реальная или потенциальная хозяйственная ценность которых установлена и при существующих темпах эксплуатации их запасы поставлены на грань исчезновения, в результате чего назрела необходимость принятия срочных мер по их охране и воспроизводству;
- объекты животного и растительного мира, которым не требуется срочных мер охраны, но необходим государственный контроль за их состоянием, в силу их уязвимости (обитающие на краю ареала, естественно редкие и т.д.);
2) объекты животного и растительного мира, подпадающие под действие международных соглашений и конвенций;
3) объекты животного и растительного мира, занесенные в Международную Красную книгу и Красную книгу государств-участников СНГ.
Оборотоспособность диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ, допускается в исключительных случаях по разрешению (распорядительной лицензии), выдаваемому специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей природной среды в порядке, предусмотренном Правительством РФ. Содержание указанных животных в неволе и выпуск их в естественную природную среду также допускаются в исключительных случаях, определяемых Правительством РФ. В частности, порядок выдачи лицензий на осуществление видов деятельности, связанной с использованием объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ, определяется Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды".
3. Согласно п. 3 комментируемой статьи ввоз в Российскую Федерацию, вывоз из Российской Федерации и транзитная перевозка через Российскую Федерацию, а также оборот редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, их особо ценных видов, в том числе растений, животных и других организмов, подпадающих под действие международных договоров РФ, регулируются законодательством РФ с учетом общепризнанных принципов и норм международного права.
Статья 61. Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений
Комментарий к статье 61
1. Комментируемый Закон при решении вопроса об охране городской растительности применил новый для экологического законодательства термин "зеленый фонд поселений". В данный фонд вошли зеленые зоны в границах городских и сельских поселений.
В соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ хозяйственная и иная деятельность осуществляется с соблюдением требований по защите зеленых насаждений. Предпроектная и проектная документация на организацию строительной, хозяйственной и иной деятельности должна содержать полные и достоверные сведения о состоянии зеленых насаждений. Дополнительно проектная документация должна содержать полную оценку воздействия проектируемого объекта на зеленые насаждения.
2. В случаях, если снос зеленых насаждений обусловлен отведением территории под строительство, необходимо соблюдать требования п. 2 комментируемого Закона, согласно которому на территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.
Вырубка деревьев и кустарников производится только на основании специального разрешения - порубочного билета. Оплата за вырубаемые деревья и кустарники производится лицом, получающим порубочный билет, до его выдачи в размере компенсационной стоимости.
Компенсационное озеленение является обязательным во всех случаях повреждения или уничтожения зеленых насаждений.
В случае уничтожения зеленых насаждений компенсационное озеленение производится на том же участке земли, где они были уничтожены, причем количество единиц растений и занимаемая ими площадь не должны быть уменьшены, либо на другом участке земли, но в том же административном округе в двойном размере как по количеству единиц растительности, так и по площади.
Компенсационное озеленение производится за счет средств граждан или юридических лиц, в интересах или вследствие противоправных действий которых произошло повреждение или уничтожение зеленых насаждений.
Вред, причиненный повреждением или уничтожением зеленых насаждений, подлежит возмещению. Размер подлежащего возмещению вреда определяется по утвержденным методикам расчетов исходя из компенсационной стоимости зеленых насаждений.
Граждане, должностные лица, виновные в нарушении иных требований по защите зеленых насаждений, установленных нормативными актами Российской Федерации и субъектов РФ, несут административную ответственность.
3. Согласно п. 3 комментируемой статьи государственное регулирование в области охраны зеленого фонда городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с законодательством. Однако необходимо заметить, что на сегодняшний день в большинстве регионов, за исключением Москвы и Санкт-Петербурга, нет единого нормативного документа, касающегося городских зеленых насаждений. Тем не менее действуют Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации, утвержденные Госстроем России N 153 от 15 декабря 1999 г., которые, например, запрещают складирование на газоны грязного снега или сваливание песчано-соляной смеси около деревьев, обязывают убирать мусор на газонах; даже наличие сорняков на газоне считается нарушением. Правилами устанавливается обязанность по осуществлению ухода за деревьями, в частности удаление сухих ветвей, лечение дупел и механических повреждений. При производстве строительных работ установлена обязанность огораживать стволы деревьев, находящихся на территории строительной площадки. При мощении тротуаров и дворов закреплена обязанность оставлять вокруг стволов свободные пространства не менее 2 м. При составлении планов застройки, прокладки дорог должна производиться точная съемка деревьев и кустарников с указанием пород и диаметров стволов.
В целях охраны зеленого фонда поселений действует Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений" (с изм. и доп. от 21 февраля, 19 декабря 2001 г., 25 июня 2003 г., 17 марта 2004 г.), который определяет возможные случаи вырубки деревьев и кустарников при выполнении требований названного Закона, порядок осуществления компенсационного озеленения; права и обязанности граждан и юридических лиц при осуществлении требований по защите зеленых насаждений; порядок осуществления защиты зеленых насаждений при осуществлении градостроительной и предпринимательской деятельности; экономический механизм защиты зеленых насаждений; а также ответственность за нарушение требований по защите зеленых насаждений.
Статья 62. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения почв
Комментарий к статье 62
1. Почвы - основное природное богатство нашего государства, однако их современное экологическое состояние вызывает вполне оправданную тревогу у законодательных, исполнительных, природоохранных органов, ученых-почвоведов, общественности. За последние десятилетия прогрессирует деградация почвенных систем России, связанная с действием естественно-природных и антропогенных факторов. Возросло количество нарушений земельного и природоохранного законодательства, связанных с использованием и охраной почв.
В комментируемой статье Закона закрепляется, что редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат охране государством, и в целях их учета и охраны учреждаются Красная книга почв РФ и красные книги почв субъектов РФ, порядок ведения которых определяется законодательством об охране почв.
На сегодняшний день Красной книги почв России нет. Прецедент такого издания имеется в Оренбургской области. Однако, по оценкам ученых, она имеет ряд существенных недостатков. В первую очередь, это отсутствие экологического прогноза динамики состояния почвенных ресурсов, программы мер по предотвращению их деградации.
На федеральном уровне учреждение Красной книги почв РФ зависит от принятия Федерального закона "Об охране почв", во исполнение которого необходимо будет разработать и принять постановление Правительства РФ "Об утверждении порядка ведения Красной книги почв Российской Федерации", постановление Правительства РФ "Об определении порядка отнесения почв к редким и находящимися под угрозой исчезновения", постановление Правительства РФ "Об определении порядка ведения почвенных карт и составлении почвенной карты Российской Федерации" и др.
Необходимость разработки проекта федерального закона "Об охране почв" вызвана тем, что комментируемый Закон и Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" формулирует лишь самые общие экологические и санитарно-эпидемиологические требования, направленные на охрану природной среды и создание благоприятной среды обитания для человека.
Земельное законодательство, включая Земельный кодекс РФ, Федеральные законы от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель", регулирует отношения в области охраны земель как природного ресурса, используемого в качестве естественного средства производства, и не содержат правовых норм, обеспечивающих охрану почв как природного объекта.
Таким образом, природоохранное и земельное законодательство не содержит конкретного механизма охраны почв как природного объекта.
2. В настоящее время внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ проект федерального закона "Об охране почв". В пояснительной записке к нему говорится, что данный законопроект направлен на охрану почв как одного из жизненно важных компонентов природной среды в целях обеспечения реализации конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Основная предпосылка разработки законопроекта "Об охране почв" состоит в том, что комментируемым Законом (ст. 4) почвы наряду с землями, недрами, поверхностными и подземными водами, атмосферным воздухом, растительным и животным миром включены в перечень компонентов и объектов окружающей среды, подлежащих охране от загрязнения, истощения, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности.
При этом в Земельном кодексе РФ и принимаемых в соответствии с ним нормативных правовых актах отмечается тенденция смещения трактовки содержания понятия "земля" в сторону социально-экономических категорий (земля как недвижимое имущество, объект прав собственности и иных прав на землю, пространственный базис осуществления хозяйственной и иной деятельности, природный ресурс и средство производства в сельском и лесном хозяйстве) в ущерб представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы.
Предметом законопроекта "Об охране почв" являются отношения в области охраны почв как компонента природной среды.
Законопроект определяет правовой статус почв, плодородного слоя почвы, редких и находящихся под угрозой исчезновения почв, а также деградированных почв, устанавливает правовые основы охраны почв и восстановления деградированных почв.
Законопроект предусматривает государственное и муниципальное регулирование в области охраны почв, которое включает нормирование в области охраны почв, осуществление государственного учета состояния почв, ведение почвенной карты РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на основании данных государственного учета состояния почв, специальных обследований земель и другой документированной информации, а также учреждение и ведение Красной книги РФ, красных книг субъектов РФ как составных частей правового механизма охраны почв, восстановления деградированных почв.
Законопроект устанавливает требования по восстановлению и или улучшению состояния почв при проведении рекультивации нарушенных (деградированных) земель, рекультивации малопродуктивных земель и земель, предназначенных для озеленения, а также по восстановлению деградированных почв.
Принятие закона "Об охране почв" создаст правовые основы государственного регулирования деятельности в области охраны почв как компонента природной среды, обеспечит гармонизацию земельного законодательства и законодательства в области охраны окружающей среды, будет способствовать совершенствованию правового механизма защиты законных прав собственников земли с одновременным повышением их ответственности за нарушение требований по охране почв и в комплексе с мерами организационного, экономического и воспитательного характера позволит предотвратить дальнейшее развитие процессов деградации и загрязнения почв и обеспечит реализацию конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.
Глава X. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ МОНИТОРИНГ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
(ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ)
Статья 63. Организация государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)
Комментарий к статье 63
1. Глава Х комментируемого Закона посвящена государственному экологическому мониторингу как одной из основных мер, направленных на обеспечение экологического благополучия состояния окружающей среды и предупреждения его нарушений. В ст. 1 настоящего Закона содержатся определения мониторинга окружающей среды (экологического мониторинга) и государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга). Мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) представляет собой комплексную систему наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В свою очередь, государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) определяется как мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Исходя из приведенных выше определений, можно сделать вывод, что данные понятия соотносятся как часть и целое и государственный экологический мониторинг представляет собой одну из составляющих экологического мониторинга.
Комментируемая статья посвящена государственному экологическому мониторингу. Можно дать следующее определение государственного экологического мониторинга - это комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ.
Различают следующие виды мониторинга: федеральный, региональный, локальный, которые осуществляются на основе федеральных, региональных и местных программ.
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи, государственный экологический мониторинг осуществляется на основании законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов РФ. Например, в Законе Самарской области от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об охране окружающей природной среды и природных ресурсов Самарской области" <194> в ст. 18, называемой "Система экологического мониторинга", предусмотрено, что экологический мониторинг на территории Самарской области осуществляется территориальными органами федеральных органов исполнительной власти и органами исполнительной власти Самарской области в порядке, определенном федеральным законодательством <195>. В Саратовской области Постановлением Саратовской областной Думы от 16 июля 2003 г. N 14-522 утверждена Областная целевая программа "Государственный мониторинг земель Саратовской области" <196>.
--------------------------------
<194> Закон Самарской области от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об охране окружающей природной среды и природных ресурсов Самарской области" (с изм. и доп. от 13.11.2001, 08.11.2002, 06.11.2002, 07.10.2003, 26.12.2003, 06.05.2004, 28.12.2004, 01.04.2005) // Самарские Известия. 2001. 5 мая. N 81.
<195> См.: Там же.
<196> "Информационный бюллетень Саратовской областной Думы". 2003. N 7(54). С. 236.
В соответствии со ст. 5 комментируемого Закона, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды, а также формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы. Полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, определяются в ст. 6 настоящего Закона. К ним относятся организация и осуществление в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственного мониторинга окружающей среды, а также формирование и обеспечение функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов РФ.
К целям осуществления государственного экологического мониторинга относится:
- наблюдение за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;
- оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;
- обеспечение потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.
Таким образом, помимо экологической и социальной, государственный экологический мониторинг выполняет предупредительную и информационную функции.
При проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи:
- организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;
- оценка состояния окружающей среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее;
- информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам состояния окружающей среды;
- формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды;
- обеспечение участия Российской Федерации в международных системах экологического мониторинга.
Объектами государственного экологического мониторинга является как окружающая среда в целом, так и ее отдельные составляющие: компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты, антропогенные объекты. Особо выделяется в качестве объекта наблюдения состояние окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействие этих источников на окружающую среду. В соответствии с Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) <197>, государственный экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации. Например, мониторинг земель осуществляется не только на основании комментируемого Закона и названного Положения, но и на основании Земельного кодекса Российской Федерации и Положения об осуществлении государственного мониторинга земель <198>. Приказом МПР РФ была утверждена Стратегия сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в которой, в качестве одной из организационных основ сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов называется их мониторинг <199>. Все это указывает на комплексный характер государственного экологического мониторинга.
--------------------------------
<197> Постановление Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 14. Ст. 1278.
<198> Постановление Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 49. Ст. 4882.
<199> Приказ МПР РФ от 6 апреля 2004 г. N 323 "Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов" // Справочные правовые системы.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи, порядок организации и осуществления государственного экологического мониторинга устанавливается Правительством РФ. В соответствии с Положением об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) <200>, обеспечение организации и осуществления экологического мониторинга возложено, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ, на специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти: Министерство природных ресурсов РФ, Федеральную службу по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Министерство сельского хозяйства РФ, Федеральное агентство по рыболовству и другие органы исполнительной власти, которые действуют в пределах своей компетенции.
--------------------------------
<200> Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга). Утв. Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 14. Ст. 1278.
Необходимо отметить, что вышеперечисленные органы взаимодействуют при осуществлении государственного экологического мониторинга с Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий - в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; с Министерством здравоохранения и социального развития РФ - в рамках ведения социально-гигиенического мониторинга; с Федеральным космическим агентством - при предоставлении и использовании методов и средств дистанционного зондирования Земли в интересах обеспечения экологического мониторинга. Определение компетенции того или иного государственного органа зависит от объекта наблюдения. Так, мониторинг земель осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Кроме того, от объекта наблюдения зависит порядок его организации и осуществления. Рассмотрим его на примере мониторинга земель и мониторинга редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов. Мониторинг земель включает в себя:
- сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение;
- непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;
- анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов.
Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием: дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов); сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.; наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных); соответствующих фондов данных.
Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения, делятся на:
- базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);
- периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период - раз в 3 года и более);
- оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент).
Мониторинг редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов осуществляется на основании таких параметров, как факт присутствия (или отсутствия) вида и его численность (первоочередные и наиболее важные параметры), а также параметры, связанные с биологическими критериями оценки состояния редких видов. Мониторинг редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов ведется на основе данных учета и кадастра этих видов. Он является частью государственного мониторинга объектов животного и растительного мира и осуществляется на двух уровнях: федеральном - для всей территории России, и региональном - для субъектов РФ и их отдельных административных единиц.
В 2003 г. в целях совершенствования работы по ведению государственного экологического мониторинга было принято решение создать на базе федеральных государственных учреждений, осуществляющих деятельность в области анализа состояния компонентов и объектов окружающей среды и измерения параметров воздействия на окружающую среду и входящих в систему МПР России, федеральную сеть лабораторий анализа и мониторинга окружающей среды Министерства природных ресурсов РФ (ФСЛАМ МПР России) <201>.
--------------------------------
<201> Приказ МПР РФ от 28 октября 2003 г. N 957 "О совершенствовании работы по ведению государственного экологического мониторинга" (с изм. от 13.02.2004) // Справочные правовые системы (текст Приказа официально опубликован не был).
Необходимо отметить, что действующее законодательство предусматривает ответственность за нарушение требований при осуществлении работ в области мониторинга загрязнения окружающей природной среды (например, административная ответственность за данные нарушения предусмотрена ст. 8.40 КоАП РФ).
Что касается международного сотрудничества при осуществлении экологического мониторинга, то его можно рассмотреть на примере Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву, подписанной в Монтего-Бей 10 декабря 1982 года. Раздел 4 данной Конвенции посвящен мониторингу и экологическим оценкам. В соответствии со ст. 204 ("Мониторинг риска и последствий загрязнения"), государства, действуя совместимым с правами других государств образом, стремятся, насколько это практически осуществимо, непосредственно или через компетентные международные организации осуществлять с помощью признанных научных методов наблюдение, измерение, оценку и анализ риска и последствий загрязнения морской среды. Это выражается, в частности, в постоянном наблюдении за последствиями любой деятельности, которую они разрешают или которую они осуществляют, с целью определить, может ли такая деятельность привести к загрязнению морской среды. По результатам проведенных мероприятий, государства публикуют доклады или представляют такие доклады через подходящие промежутки времени компетентным международным организациям, которые будут предоставлять их в распоряжение всех государств.
В Софии 19 октября 2004 г. между Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Российская Федерация) и Национальным институтом метеорологии и гидрологии Болгарской академии наук было подписано Соглашение о научно-техническом сотрудничестве в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды, в ст. 2 которого стороны взяли на себя обязательства по обеспечению организации и координации работ, в том числе и по мониторингу загрязнения окружающей среды, включая радиоактивное загрязнение.
В 1999 г. в Саратове было подписано Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга <202>. Выполнение международных обязательств РФ, вытекающих из данного Соглашения, возложено на МПР РФ <203>.
--------------------------------
<202> Соглашение о сотрудничестве в области экологического мониторинга от 19 апреля 2000 г. // Справочные правовые системы (текст Соглашения официально опубликован не был).
<203> Постановление Правительства РФ от 22 января 2001 г. N 46 "О федеральном органе исполнительной власти, ответственном за выполнение Соглашения о сотрудничестве в области экологического мониторинга" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 5. Ст. 398.
3. Часть 3 комментируемой статьи посвящена характеристике информационной функции экологического мониторинга. Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при:
- разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;
- разработке федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов РФ, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;
- осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;
- прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;
- подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.
В МПР России создано Федеральное государственное учреждение "Российский фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России" (ФГУ РФИ МПР России), в которое поступает информация о природопользовании и состоянии окружающей среды, полученная в ходе проведения государственного экологического мониторинга <204>.
--------------------------------
<204> См.: Приказ МПР РФ от 13 февраля 2004 г. N 120 "Об организации фонда экологической информации Министерства природных ресурсов Российской Федерации и утверждении Регламента представления информации о природопользовании и состоянии окружающей среды" // Справочные правовые системы.
Информация, полученная по результатам проведения экологического мониторинга, может быть оперативно-прогностической, аналитической, режимно-справочной и подразделяется на информацию общего значения и специализированную информацию. Данная информация может предоставляться Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) за плату или бесплатно пользователям (потребителям) независимо от их организационно-правовой формы.
Бесплатно информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды общего назначения предоставляется органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов РФ, органам единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Другим пользователям (потребителям) информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды общего назначения предоставляется за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи.
Специализированная информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды предоставляется пользователям (потребителям) в рамках совместных программ (соглашений), а также по договорам на услуги по информационному обеспечению <205>.
--------------------------------
<205> См.: Постановление Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 "Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 49. Ст. 4882.
Глава XI. КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
(ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ КОНТРОЛЬ)
Статья 64. Задачи контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля)
Комментарий к статье 64
1. На обеспечение благополучия состояния окружающей среды и предупреждения его нарушений, кроме государственного экологического мониторинга, направлен экологический контроль. Данной мере, обеспечивающей благоприятное состояние окружающей среды, посвящена глава 11 комментируемого Закона, в которой определяются цели проведения экологического контроля, характеризуются виды экологического контроля, определяются полномочия инспекторов в этой области. Необходимо отметить, что экологический контроль способствует укреплению экологической безопасности Российской Федерации, которую можно определить как состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также их последствий.
Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) представляет собой систему мероприятий, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности установленных требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.
Целями проведения контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) являются:
- обеспечение исполнения законодательства в области охраны окружающей среды;
- соблюдение требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды;
- обеспечение экологической безопасности.
Надо отметить, что в комментируемой статье названы лишь основные и наиболее общие цели экологического контроля. Их перечень можно дополнить следующими: обеспечение своевременного и правильного внесения платежей за природопользование, обеспечение рационального использования бюджетных средств, обеспечение законности выдачи разрешительных документов на природопользование.
Мероприятия в рамках экологического контроля осуществляются на основе определенных принципов. Принципы экологического контроля перечислены в ст. 3 настоящего Закона. Наиболее значимыми из них являются:
- независимость контроля в области охраны окружающей среды;
- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;
- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;
- допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду, исходя из требований в области охраны окружающей среды;
- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;
- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;
- запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;
- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;
- ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;
- участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды.
Субъектами экологического контроля являются: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также физические и юридические лица. Однако в отношении определенных объектов контроль может осуществляться исключительно со стороны должностных лиц федеральных органов исполнительной власти.
2. В зависимости от субъектов, в ч. 2 комментируемой статьи выделяются следующие виды контроля в области охраны окружающей среды: государственный, муниципальный, производственный и общественный.
Надо отметить, что вышеперечисленные виды контроля не заменяют, а взаимодополняют друг друга. Это подтверждается принципом независимости экологического контроля и самостоятельностью субъектов, его осуществляющих. Данный вывод подтверждается и Определением судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 мая 2003 г. <206>, в соответствии с которым наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности не лишает органы местного самоуправления права на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля.
--------------------------------
<206> См.: Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 26 мая 2003 г. N 44-Г03-10 "Наделение органов государственной власти полномочиями на осуществление государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности не лишает органы местного самоуправления права на осуществление на тех же объектах, находящихся на территории муниципального образования, муниципального экологического контроля" // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2004. N 5.
Мероприятия экологического контроля должны проводиться периодично и оперативно, полно и максимально быстро. По времени проведения различают предварительный, текущий и последующий экологический контроль. Предварительный контроль предшествует какой-либо деятельности по осуществлению природопользования. Текущий экологический контроль осуществляется на всем протяжении природопользования. Последующий экологический контроль направлен на анализ уже проведенной деятельности по природопользованию. Проверка в рамках контроля может быть плановой и внеплановой.
Что касается функций экологического контроля, то, в первую очередь, нужно отметить его превентивную функцию, поскольку контроль направлен, по большей части, на недопущение и предотвращение возможных нарушений благоприятного состояния окружающей среды.
Действующее законодательство предусматривает ответственность за невыполнение мероприятий по проведению экологического контроля. В основном это касается производственного экологического контроля. Например, ч. 3 ст. 8.21 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за нарушение правил эксплуатации, неиспользование сооружений, оборудования или аппаратуры для очистки газов и контроля выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, которые могут привести к его загрязнению, либо использование неисправных указанных сооружений, оборудования или аппаратуры.
Также в КоАП РФ предусмотрена ответственность за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.4), и невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5).
Уголовный кодекс РФ в ст. 246 закрепляет уголовную ответственность за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил.
Поскольку экологический контроль направлен на обеспечение экологической безопасности, а данный вопрос, в соответствии с п. "д" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, отнесен к совместному ведению Российской Федерации и субъектов в составе РФ, кроме федеральных нормативных правовых актов, необходимость проведения экологического контроля предусмотрена и законодательством субъектов РФ. Например, Закон Самарской области от 4 мая 2001 г. "Об охране природной среды и природных ресурсов Самарской области" <207> предусматривает в главе VI положения относительно экологического контроля. В субъектах РФ могут разрабатываться и приниматься различные региональные и территориальные программы, направленные на повышение эффективности природоохранных мероприятий. Кроме того, и на территории муниципальных образований принимаются муниципальные программы охраны окружающей среды.
--------------------------------
<207> См.: Закон Самарской области от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об охране окружающей природной среды и природных ресурсов Самарской области" (с изм. и доп. от 13.11.2001, 08.05.2002, 06.11.2002, 07.10.2003, 26.12.2003, 06.05.2004, 28.12.2004, 01.04.2005) // Самарские известия. 2001. 5 мая. N 81.
Обеспечение устойчивого развития и охраны окружающей среды является одним из направлений государственной стратегии Российской Федерации, а также основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органов местного самоуправления, предпринимателей и общественных объединений по обеспечению комплексного решения проблем сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды, в том числе посредством проведения экологического контроля <208>.
--------------------------------
<208> См.: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 6. Ст. 436.
Статья 65. Государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль)
Комментарий к статье 65
1. В комментируемой статье рассматривается один из видов экологического контроля - государственный экологический контроль. Государственный контроль в области охраны окружающей среды направлен на обеспечение провозглашенного Конституцией РФ права каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
КонсультантПлюс: примечание.
Ссылаясь на п. 1 комментируемой статьи, авторы, видимо, не учли, что по состоянию на 15.12.2006 (дата комментария) данная норма была изменена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ.
В п. 1 комментируемой статьи определяются субъекты, наделенные правом осуществления государственного экологического контроля. Ими являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Из этого можно сделать вывод, что государственный экологический контроль делится на федеральный экологический контроль и экологический контроль, осуществляемый субъектами РФ. Такая система государственного экологического контроля является оптимальной, поскольку в настоящее время закрепляется и гарантируется многообразие и равенство форм и видов собственности на природные ресурсы. В соответствии со ст. 9 Конституции РФ, земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако, в соответствии со ст. 140 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <209>, данный пункт с 1 января 2006 г. будет действовать в редакции, согласно которой правом осуществлять государственный экологический контроль будут наделены исключительно федеральные органы исполнительной власти. Возникает вопрос о соответствии данных изменений ст. 72 Конституции РФ, согласно которой природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Кроме того, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <210>, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий, соглашениями о передаче осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, а также предметы ведения субъектов РФ. В случае противоречия Конституции РФ положений указанных актов, действуют положения Конституции РФ.
--------------------------------
<209> См.: Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изм. от 29.11.2004, 21.12.2004, 29.12.2004, 30.12.2004, 01.04.2005, 09.05.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 35. Ст. 3607.
<210> См.: Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм. от 29.07.2000, 08.02.2001, 07.05.2002, 24.07.2002, 11.12.2002, 04.07.2003, 19.06.2004, 11.12.2004, 29.12.2004) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.
Порядок осуществления государственного экологического контроля определяется Правительством РФ. Необходимо отметить, что какого-либо единого нормативного правового акта, предусматривающего порядок осуществления государственного экологического контроля, утвержденного Правительством РФ, нет. В 2002 г. был согласован с заинтересованными министерствами и ведомствами и представлен в Правительство РФ для утверждения проект порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) в Российской Федерации.
В настоящее время действуют акты, предусматривающие порядок осуществления государственного экологического контроля в отношении отдельных объектов. Например, Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. было утверждено Положение о государственном земельном контроле <211>.
--------------------------------
<211> См.: Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 "О государственном земельном контроле" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 47. Ст. 4685.
Рассмотрим порядок осуществления государственного экологического контроля. Мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля. Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю, одновременно со служебным удостоверением. Мероприятие по контролю может проводиться только тем должностным лицом (лицами), которое указано в распоряжении (приказе).
Продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать одного месяца. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю, на основании мотивированного предложения должностного лица, осуществляющего мероприятие по контролю, руководителем органа государственного контроля или его заместителем срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на один месяц.
При осуществлении государственного экологического контроля, государственные инспектора в области охраны окружающей среды принимают меры по предупреждению, выявлению и устранению экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности.
При обнаружении экологического правонарушения государственный инспектор составляет протокол об экологическом правонарушении, на основании которого принимается решение о применении к нарушителю мер воздействия, в зависимости от тяжести совершенного экологического правонарушения, в частности:
- дает предписание об устранении экологического правонарушения, которое является обязательным для исполнения нарушителем в установленные сроки;
- выносит постановление о наложении штрафа за административное правонарушение;
- выносит постановление о возмещении вреда, причиненного окружающей среде;
- дает предписание об ограничении (приостановлении, прекращении) хозяйственной и иной деятельности;
- дает предписание о прекращении финансирования хозяйственной и иной деятельности, которое направляется в соответствующий финансово-кредитный орган;
- направляет руководству предприятия, организации, учреждения (или вышестоящему органу) представление о применении мер дисциплинарного взыскания к правонарушителю;
- направляет материалы в следственные органы для решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности за экологическое преступление <212>.
--------------------------------
<212> См.: Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов (утв. Минприроды РФ 17 апреля 1996 г.) // Российские вести. 1996. 5 июня. N 103.
При выявлении в результате проведения мероприятия по контролю нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органов государственного контроля в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности. Решения государственных инспекторов в области охраны окружающей среды по вопросам устранения экологических правонарушений и привлечения виновных к ответственности, принятые в пределах предоставленных им полномочий, обязательны для исполнения всеми юридическими лицами, должностными лицами и гражданами.
По результатам проведенного контроля составляется акт установленной формы в двух экземплярах. Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица, или его заместителю и индивидуальному предпринимателю, или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля.
Юридические лица и индивидуальные предприниматели ведут журнал учета мероприятий по контролю. В журнале учета мероприятий по контролю должностным лицом органа государственного контроля производится запись о проведенном мероприятии по контролю.
Необходимо отметить, что в процессе осуществления государственного экологического контроля действующим законодательством обеспечивается защита прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (с изм. и доп. от 30 октября 2002 г., 10 января, 1 октября 2003 г., 22 августа 2004 г., 9 мая, 2 июля 2005 г.).
Должностные лица и (или) представители юридического лица и индивидуальные предприниматели и (или) их представители при проведении мероприятий по контролю имеют право:
- непосредственно присутствовать при проведении мероприятий по контролю, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
- получать информацию;
- знакомиться с результатами мероприятий по контролю и указывать в актах о своем ознакомлении, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органов государственного контроля;
- обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Кроме того, юридические лица и индивидуальные предприниматели имеют право на возмещение убытков, понесенных при проведении государственного контроля, на государственную и общественную защиту своих прав. В то же время они несут ответственность за необоснованное препятствие проведению мероприятий по контролю и (или) неисполнение в установленный срок предписания, постановления органов государственного контроля об устранении выявленных нарушений, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи Закона, Правительство РФ определяет объекты, подлежащие федеральному государственному экологическому контролю. Необходимо отметить следующее: в данном пункте говорится о том, что Правительство РФ определяет исключительно объекты федерального экологического контроля, из чего можно сделать вывод, что объекты экологического контроля, осуществляемого субъектами РФ, определяются их органами исполнительной власти.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 "О Перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю", к объектам федерального государственного экологического контроля относятся:
1) объекты хозяйственной и иной деятельности, независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации:
а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральным транспорту, путям сообщения, информации и связи;
б) объекты, связанные с обеспечением обороны и безопасности, относящиеся к оборонному производству, производству ядовитых веществ и наркотических средств;
в) объекты, расположенные на землях, находящихся в федеральной собственности, в том числе землях лесного фонда Российской Федерации;
г) объекты, расположенные в пределах внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
д) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране:
- природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые природные территории федерального значения, государственные природные заповедники и иные природные комплексы, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение;
- редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв РФ, и леса;
- зоны произрастания или места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу РФ, в том числе подпадающих под действие международных договоров Российской Федерации;
- природные объекты Байкальской природной территории.
2) Объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ:
а) объекты для размещения более 10000 тонн в год отходов 1-го и 2-го класса опасности;
б) объекты, имеющие более 15 млн. куб. метров годовых сбросов сточных вод или относительно меньшие валовые, но более токсичные сбросы;
в) объекты, имеющие более 500 тонн годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;
г) объекты, расположенные на территории водосборных площадей трансграничных водных объектов, производящие сброс или удаление иным способом вредных (загрязняющих) веществ в поверхностные или подземные водные объекты;
д) объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды (например, объекты, на которых ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях).
Важно отметить, что Правительство РФ определяет перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю в соответствии с настоящим Законом и другими федеральными законами. Интересно, что, например, объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране природные объекты Байкальской природной территории, подпадают под сферу контроля, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти. А что касается самого озера Байкал, то, в соответствии со ст. 19 Федерального закона от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" (с изм. и доп. от 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г.), государственный контроль за данным природным объектом осуществляется федеральными и координационным органами исполнительной власти в области охраны озера Байкал, иными уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в области экологического контроля, а также органами государственной власти Республики Бурятия, органами государственной власти Иркутской области, органами государственной власти Читинской области, органами государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.
В КоАП РФ (ст. 23.29) определены органы и должностные лица, которые вправе осуществлять государственный экологический контроль. К таким должностным лицам относятся:
- главный государственный инспектор РФ по охране природы, его заместители;
- старшие государственные инспектора РФ по охране природы;
- государственные инспектора РФ по охране природы;
- главные государственные инспектора РФ по охране природы в зоне своей деятельности, их заместители;
- старшие государственные инспектора РФ по охране природы в зоне своей деятельности;
- государственные инспектора РФ по охране природы в зоне своей деятельности;
- главные государственные инспектора субъектов РФ по охране природы, их заместители;
- старшие государственные инспектора субъектов РФ по охране природы;
- государственные инспектора субъектов РФ по охране природы;
- главные государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды, их заместители;
- государственные инспектора по охране природы в зоне деятельности соответствующих городских, межрайонных, районных природоохранных структур в составе территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области охраны окружающей среды.
В заключение комментария к данному пункту приведем следующий пример. В отношении ЗАО "Волжский дизель им. Маминых" г. Балаково Комитетом природных ресурсов и охраны окружающей природной среды при правительстве Саратовской области 10 сентябре 2002 г. было вынесено постановление о наложении административного взыскания в размере 30000 руб. по основаниям ст. ст. 8.2, 8.21 КоАП РФ за нарушение правил охраны атмосферного воздуха и несоблюдение экологических и санитарных эпидемиологических требований при обращении с отходами производства.
ЗАО "Волжский дизель им. Маминых" обратилось с кассационной жалобой на решение Арбитражного суда Саратовской области и постановление апелляционной инстанции того же суда, которыми обществу отказано в удовлетворении исковых требований об отмене постановления Комитета природных ресурсов и охране окружающей среды при правительстве Саратовской области о наложении штрафа на общество в размере 30000 руб.
Отмечается, что на момент проведения проверки отсутствовало постановление Правительства РФ с утверждением перечня объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Поэтому проверка проводилась неполномочным органом без законных оснований.
Проверив законность обжалуемых судебных актов, судебная коллегия Федерального арбитражного суда Поволжского округа не нашла оснований для их отмены и указала, что постановление органа экологического контроля субъекта РФ принято на законных основаниях, о чем правомерно указано судом предыдущих инстанций. В соответствии со ст. 6 комментируемого Закона к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится, в частности, контроль в области охраны окружающей среды за объектами хозяйственной деятельности независимо от форм собственности и находящимися на территории субъектов РФ, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
Учитывая, что Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, утвержден Правительством РФ с 29 октября 2002 г., до указанного момента ответчик вправе был производить проверку и применять штрафные санкции в соответствии с вступившим в законную силу с 12 января 2003 г. комментируемым Законом.
На основании изложенного и руководствуясь ст. 286, п. 1 ч. 1 ст. 287 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (с изм. и доп. от 28 июля, 2 ноября 2004 г., 31 марта 2005 г.), суд постановил: решение Арбитражного суда Саратовской области и постановление апелляционной инстанции оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения <213>.
--------------------------------
<213> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 24 июля 2003 г. N А57-13919/02-5 // Справочные правовые системы.
3. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи, перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральные государственные инспектора в области охраны окружающей среды), устанавливается Правительством РФ. Федеральными государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, например, являются должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере природопользования МПР России, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и т.д.
Органы, осуществляющие государственный экологический контроль, постоянно взаимодействуют друг с другом, органами местного самоуправления, общественными объединениями и другими организациями. Так, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости и его территориальные органы осуществляют государственный земельный контроль:
- совместно с Министерством природных ресурсов РФ и его территориальными органами (в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий);
- совместно с Министерством сельского хозяйства РФ (в отношении земель сельскохозяйственного назначения).
В соответствии с Приказом МПР РФ от 6 августа 2001 г. N 580 "Об организации государственного контроля за природопользованием и охраной окружающей среды", в целях создания единой системы государственного контроля в структуре МПР России, в том числе государственного экологического контроля, государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за использованием и охраной водных объектов, за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно-кустарниковой растительности, не входящих в лесной фонд, за воспроизводством лесов, охраной атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - за охраной объектов животного мира и среды их обитания, использованием и охраной земель, контроля за соблюдением природоохранных требований при обращении с отходами, на базе соответствующих структурных подразделений Департамента государственного контроля было создано самостоятельное структурное подразделение центрального аппарата Министерства природных ресурсов РФ - Управление государственного контроля и профилактики правонарушений в области природопользования и охраны окружающей среды. Его основной задачей является предупреждение и пресечение правонарушений в области природопользования и охраны окружающей среды.
Основными функциями Управления являются:
- комплексный анализ действующего законодательства (гражданского, уголовного, административного и др.), правоприменительной практики в области природопользования и охраны окружающей среды, разработка предложений по совершенствованию соответствующей нормативно-правовой базы;
- организация деятельности по получению, обработке и анализу информации об угрозе объектам природопользования или экологической безопасности вследствие совершенных правонарушений, а также по разработке на основе полученной информации предложений по предупреждению и пресечению такой угрозы;
- разработка и реализация во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти совместных мер по борьбе с правонарушениями в области природопользования и охраны окружающей среды;
- применение установленных мер воздействия, необходимых для улучшения состояния объектов природопользования и окружающей среды, в отношении юридических и физических лиц;
- организация контроля за соблюдением и выполнением природопользователями условий лицензий и лицензионных соглашений (договоров) и другой разрешительной документации в области природопользования;
- организация контроля за эффективностью использования объектов природопользования;
- разработка и реализация во взаимодействии с другими федеральными органами и иными организациями системы обучения и сертификации специалистов для осуществления функций госконтроля за природопользованием и охраной окружающей среды;
- формирование вертикали системы государственного контроля в области природопользования и охраны окружающей среды.
4. В соответствии с п. 5 комментируемой статьи, перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологический контроль (государственные инспектора в области охраны окружающей среды субъектов РФ), устанавливается в соответствии с законодательством субъектов РФ. Однако поскольку с 1 января 2006 года органы исполнительной власти субъектов РФ будут лишены права осуществлять государственный экологический контроль, с этого же момента данный пункт утратит свою силу.
В Саратовской области Постановлением губернатора <214> был образован Комитет охраны окружающей среды и природопользования Саратовской области, должностные лица которого наделены полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля в 2005 году и являются по должности одновременно государственными инспекторами Саратовской области по охране окружающей среды.
--------------------------------
<214> См.: Постановление губернатора Саратовской области от 5 апреля 2005 г. N 76 "Вопросы некоторых органов исполнительной власти Саратовской области" // Неделя области. 2005. 9 апреля. N 21(139).
Необходимо отметить, что на основании настоящего Закона и Постановления Правительства РФ от 29 октября 2002 г. N 777 "Об утверждении Перечня объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" разграничение полномочий между территориальными органами МПР России и органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными осуществлять государственный экологический контроль, а также исключение дублирования их контрольных функций способствуют повышению эффективности государственного экологического контроля.
5. Согласно п. 6 комментируемой статьи, запрещается совмещение функций государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) и функций хозяйственного использования природных ресурсов, под которыми понимаются эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности.
Статья 66. Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 66
1. В данной статье содержится перечень прав и обязанностей государственных инспекторов в области охраны окружающей среды, т.е. федеральных государственных инспекторов и государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов РФ.
В п. 1 комментируемой статьи содержится примерный перечень прав, которыми наделены государственные инспектора при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий. Перечень прав государственных инспекторов при осуществлении государственного контроля может быть конкретизирован и расширен в зависимости от контролируемого объекта и территории, на которой осуществляется контроль. Например, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 18 мая 1998 г. "Об утверждении Положения о проведении государственного экологического контроля в закрытых административно-территориальных образованиях, на режимных, особорежимных и особо важных объектах Вооруженных Сил РФ и государственной экологической экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности" <215>, уполномоченные должностные лица, осуществляющие государственный экологический контроль на объектах Вооруженных Сил РФ, в пределах своей компетенции, имеют право:
--------------------------------
<215> См.: Постановление Правительства РФ от 18 мая 1998 г. N 461 "Об утверждении Положения о проведении государственного экологического контроля в закрытых административно-территориальных образованиях, на режимных, особорежимных и особо важных объектах Вооруженных Сил Российской Федерации и государственной экологической экспертизы вооружения и военной техники, военных объектов и военной деятельности" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 21. Ст. 2237.
- получать в установленном порядке от командиров проверяемых объектов материалы о состоянии окружающей природной среды, необходимые для осуществления государственного экологического контроля;
- использовать на территории проверяемого объекта (кроме технических территорий) оборудование для аналитического инструментального контроля и отбора проб с целью последующего лабораторного анализа;
- вносить в установленном порядке предложения по оздоровлению окружающей природной среды и повышению эффективности государственного экологического контроля.
Статья 8 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" предусматривает возможность ограничения правомочий должностных лиц органов государственного контроля при проведении ими мероприятий по контролю. Так, они не вправе:
- проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица;
- осуществлять плановые проверки в случае отсутствия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц, или работников проверяемых юридических лиц, или индивидуальных предпринимателей либо их представителей;
- требовать представление документов, информации, образцов (проб) продукции, если они не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы документов, относящихся к предмету проверки;
- требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами;
- распространять информацию, составляющую охраняемую законом тайну и полученную в результате проведения мероприятий по контролю, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- превышать установленные сроки проведения мероприятий по контролю.
2. В п. 2 комментируемой статьи содержится исчерпывающий перечень обязанностей государственных инспекторов в области охраны окружающей среды. В ст. 11 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" данный перечень расширен, и в соответствии с ним должностные лица органов государственного контроля (надзора) при проведении мероприятий по контролю обязаны:
- своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;
- соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- проводить мероприятия по контролю на основании и в строгом соответствии с распоряжениями органов государственного контроля (надзора) о проведении мероприятий по контролю;
- посещать объекты (территории и помещения) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в целях проведения мероприятия по контролю только во время исполнения служебных обязанностей при предъявлении служебного удостоверения и распоряжения органов государственного контроля (надзора) о проведении мероприятия по контролю;
- не препятствовать представителям юридического лица или индивидуального предпринимателя присутствовать при проведении мероприятия по контролю, давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;
- предоставлять должностным лицам юридического лица или индивидуальным предпринимателям либо их представителям, присутствующим при проведении мероприятия по контролю, относящуюся к предмету проверки необходимую информацию;
- знакомить должностных лиц юридического лица или индивидуального предпринимателя либо их представителей с результатами мероприятий по контролю;
- при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывать соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества, а также не допускать необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
- доказывать законность своих действий при их обжаловании юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
3. Лицам, в отношении которых проводились мероприятия по контролю, п. 3 комментируемой статьи предоставлено право обжаловать решения государственных инспекторов в административном и (или) судебном порядке. Одним из основных принципов проведения государственного контроля является закрепленная законодательством возможность обжалования действий (бездействия) должностных лиц органов государственного контроля, нарушающих порядок проведения мероприятий по контролю, установленный действующим законодательством. В случае такого обжалования, на государственных инспекторов возлагается обязанность по доказыванию законности своих действий. Заявления об обжаловании действий (бездействия) органов государственного контроля и их должностных лиц подлежат рассмотрению в порядке, установленном действующим законодательством.
4. Что касается государственных инспекторов, то, на основании п. 4 комментируемой статьи, они подлежат государственной защите в соответствии с действующим законодательством.
Необходимо отметить, что в названии статьи упоминается ответственность государственных инспекторов, но в содержании статьи об этом ничего не говорится. В связи с этим возникает вопрос о необходимости корректировки либо названия статьи, либо введения нормы, предусматривающей ответственность государственных инспекторов.
Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства природных ресурсов РФ и его территориальных органов <216> предусматривают ответственность государственных инспекторов в области охраны природы. Государственные инспектора в области охраны окружающей среды, в соответствии с законодательством Российской Федерации, ответственны за:
--------------------------------
<216> См.: Правила осуществления государственного экологического контроля должностными лицами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации и его территориальных органов (утв. Минприроды РФ 17 апреля 1996 г.) // Российские вести. 1996. 5 июня. N 103.
- соблюдение требований законодательства при исполнении служебных обязанностей;
- соблюдение установленного порядка осуществления государственного экологического контроля;
- надлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
- своевременное принятие надлежащих мер к юридическим и физическим лицам, виновным в экологических правонарушениях;
- объективность и достоверность материалов проводимых проверок.
В соответствии со ст. 12 ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", органы государственного контроля и их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении мероприятий по контролю, совершения противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. О мерах, принятых в отношении должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации, органы государственного контроля обязаны в месячный срок сообщить юридическому лицу и (или) индивидуальному предпринимателю, права и законные интересы которых нарушены.
Статья 67. Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль)
Комментарий к статье 67
1. Производственный контроль - это непосредственная деятельность руководителя хозяйствующего субъекта или уполномоченного им лица по управлению воздействием на окружающую среду. Структура данной главы построена таким образом, что производственный контроль рассматривается перед муниципальным контролем. На наш взгляд, логичнее было бы рассмотреть производственный контроль после муниципального контроля.
Производственный контроль осуществляется субъектами хозяйственной и иной деятельности самостоятельно. Это единственный из всех видов контроля, когда субъект сочетает в себе функции по природопользованию и контролю. Кроме того, за неисполнение обязанности по организации производственного контроля собственной деятельности субъект может быть привлечен к ответственности.
Из содержания п. 1 комментируемой статьи можно выделить две основные цели производственного экологического контроля:
- обеспечение выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов;
- соблюдение требований, установленных законодательством, в области охраны окружающей среды.
Производственный экологический контроль охватывает следующие основные направления и аспекты деятельности:
- мониторинг, регулирование и управление факторами отрицательного воздействия на окружающую среду;
- готовая продукция;
- технология производства;
- предупреждение экологических аварий и аварийных ситуаций;
- экологическое информирование и образование персонала;
- взаимодействие с экологической общественностью и населением;
- снижение риска ответственности.
Целями производственного экологического контроля являются:
- выполнение требований федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды;
- соблюдение установленных нормативов воздействия на окружающую среду, лимитов использования природных ресурсов, нормативов качества окружающей природной среды в зоне влияния хозяйствующего субъекта;
- повышение качества продукции.
К основным задачам производственного экологического контроля относится:
- постоянный контроль за технологией производства работ;
- минимизация воздействия на окружающую среду;
- повышение эффективности использования сырьевых и энергетических ресурсов (сбережение, использование вторичных и нетрадиционных ресурсов, повторное использование);
- организация и обеспечение деятельности по предупреждению экологических аварий и аварийных ситуаций и деятельности в условиях экологических аварий;
- ведение экологической документации предприятия, в том числе экологических паспортов;
- своевременное предоставление информации, предусмотренной государственной статистической отчетностью, системой государственного экологического мониторинга;
- экологическое информирование и образование персонала.
Среди специальных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды производственный контроль встречается в Земельном кодексе РФ и в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха". В соответствии со ст. 73 ЗК РФ производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством РФ. Данные сведения могут быть использованы в дальнейшем для выработки и принятия конкретных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду.
Согласно ст. 25 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", производственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух и которые назначают лиц, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и (или) организуют экологические службы. Юридические лица, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических воздействий на атмосферный воздух, должны осуществлять охрану атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха. Сведения о лицах, ответственных за проведение производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха представляются в территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды (ФЗ от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха").
В Лесном кодексе РФ, Водном кодексе РФ, Законе РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах", Федеральном законе от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" производственный контроль не упоминается.
КонсультантПлюс: примечание.
Ссылаясь на п. 2 ст. 67 комментируемого Закона, авторы, видимо, не учли, что по состоянию на 15.12.2006 (дата комментария) данная норма была изменена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи Закона, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны предоставить сведения об организации производственного экологического контроля в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный контроль в порядке, установленном законодательством. С 1 января 2006 г., в соответствии с изменениями, внесенными в данный пункт комментируемой статьи Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ, вышеуказанные субъекты будут обязаны предоставлять сведения об организации производственного экологического контроля в федеральные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие соответственно государственный и муниципальный экологический контроль.
На основании письма МПР РФ от 22 января 2004 г. "О создании экологических постов на крупных предприятиях" <217> в организации, вносящие максимальный вклад в загрязнение атмосферного воздуха, водных объектов, почв и нарушение земель на территории субъекта РФ и/или муниципального образования, должны были быть направлены предложения по организации совместных экологических постов и подготовке положения об экологических постах на предприятиях. Критерием при определении организаций, на которых в первоочередном порядке следовало создавать совместные экологические посты, служил перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.
--------------------------------
<217> См.: письмо МПР РФ от 22 января 2004 г. N ВК-33-54/457 "О создании экологических постов на крупных предприятиях" // Справочные правовые системы (текст письма официально опубликован не был).
Необходимо отметить, что производственный контроль должен охватывать не только крупные предприятия, но, в идеале, всех субъектов, деятельность которых может оказать или оказывает воздействие на окружающую среду.
Статья 68. Общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль)
Комментарий к статье 68
1. Муниципальный контроль в области охраны окружающей среды является одним из видов экологического контроля. Необходимо отметить, что данный вид экологического контроля не был выделен в ранее действовавшем Законе РСФСР "Об охране окружающей природной среды".
Муниципальный экологический контроль - это комплекс мероприятий, осуществляемых органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами, связанных с проверкой выполнения всеми природопользователями, осуществляющими свою деятельность на территории муниципального образования, требований законодательства в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Муниципальный экологический контроль является системой управления охраной окружающей среды на территории муниципального образования. Он направлен на поддержание благополучного состояния окружающей среды на территории конкретного муниципального образования и в целом экологической безопасности РФ.
На территории муниципального образования муниципальный экологический контроль осуществляют органы местного самоуправления или уполномоченные ими органы. Например, в г. Заречный Пензенской области муниципальный экологический контроль осуществляет администрация г. Заречного, либо образованное администрацией муниципальное учреждение "Управление природными ресурсами", являющееся органом, уполномоченным администрацией г. Заречного Пензенской области в области природоохранной деятельности.
КонсультантПлюс: примечание.
Ссылаясь на п. 2 комментируемой статьи, авторы, видимо, не учли, что по состоянию на 15.12.2006 (дата комментария) комментируемая статья была изменена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ.
КонсультантПлюс: примечание.
Ссылаясь на п. 10 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", авторы, видимо, не учли, что по состоянию на 15.12.2006 (дата комментария) данная норма утратила силу согласно Федеральному закону от 31.12.2005 N 199-ФЗ.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи, основой для осуществления муниципального экологического контроля служат законодательство Российской Федерации и нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в частности, определяется порядок осуществления муниципального экологического контроля. Что касается законодательства РФ, то, в соответствии со ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района, за исключением объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти, относятся к вопросам местного значения муниципального района. Например, решением Собрания представителей г. Заречного Пензенской области от 27 марта 2003 г. N 195 было утверждено Положение о муниципальном экологическом контроле, которым устанавливаются общие требования к организации и осуществлению муниципального экологического контроля на территории муниципального образования г. Заречный Пензенской области. В соответствии с данным Положением, главной задачей муниципального экологического контроля является обеспечение соблюдения всеми юридическими и физическими лицами на территории муниципального образования г. Заречный Пензенской области требований природоохранного законодательства, нормативных правовых актов, экологических норм, правил и других нормативных документов по охране окружающей среды.
Основными задачами муниципального экологического контроля являются:
- выявление на территории муниципального образования природопользователей, нарушающих требования природоохранного законодательства, и принятие мер для привлечения их к административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности;
- мониторинг состояния природной среды на территории муниципального образования;
- координация деятельности в области производственного экологического контроля и производственного экологического мониторинга;
- информирование населения через средства массовой информации о состоянии природной среды на территории муниципального образования и другой необходимой и достаточной экологической информации;
- пропаганда природоохранного законодательства;
- привлечение общественных организаций и населения к участию в процессе исполнения на территории муниципального образования природоохранного законодательства;
- контроль за выполнением плановых мероприятий по охране окружающей среды организациями, физическими лицами, независимо от правового статуса, формы собственности и подчиненности;
- осуществление плановых и внеплановых проверок по соблюдению природоохранного законодательства;
- проверка достоверности представляемых форм статистической отчетности на соответствие фактическим данным;
- контроль за наличием разрешений на выброс, сброс загрязняющих веществ, размещение отходов;
- осуществление проверки обоснованности расчетов платежей за загрязнение окружающей природной среды, распределение платежей за пользование природными ресурсами между бюджетами различных уровней;
- осуществление оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной или иной деятельностью вновь создаваемых и реконструируемых предприятий с целью выработки мер, снижающих уровень экологической опасности намечаемой деятельности;
- осуществление контроля за соблюдением требований природоохранного законодательства при строительстве (реконструкции), вводе в эксплуатацию сооружений и объектов хозяйственной деятельности.
3. Комментируемая статья посвящена общественному экологическому контролю. В возможности осуществления общественного экологического контроля проявляется право каждого гражданина Российской Федерации на благоприятную окружающую среду и предотвращение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
4. Субъектами общественного экологического контроля являются общественные и другие некоммерческие объединения, в соответствии с целями, предусмотренными их уставами, а также граждане.
Возможность участия граждан и юридических лиц в осуществлении общественного экологического контроля предусмотрена, в частности, ст. 10 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. "О животном мире". При этом органы государственной власти при осуществлении своих полномочий в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания обязаны учитывать предложения и рекомендации граждан и юридических лиц.
Также такая возможность предусмотрена ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" <218>. В соответствии со ст. 26 названного Закона, общественный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ в области охраны окружающей природной среды, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ об общественных объединениях.
--------------------------------
<218> См.: Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" (с изм. и доп. от 22.08.2004, 09.05.2005) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 18. Ст. 2222.
5. На органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления п. 3 комментируемой статьи возлагается обязанность рассматривать результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды, которые им представлены. Такое рассмотрение осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством.
В целях реализации положений комментируемой статьи и повышения эффективности осуществления контроля в сфере охраны окружающей среды на территории Саратовской области было утверждено Положение о внештатном общественном инспекторе комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области <219>.
--------------------------------
<219> См.: Приказ комитета государственного экологического контроля и природопользования Саратовской области от 5 мая 2004 г. N 25 "О порядке организации работы внештатных общественных инспекторов комитета" // Саратов - СП. 2004. 19 мая. N 95(1046).
Статья 68.1. Утратила силу. - Федеральный закон от 31.12.2005 N 199-ФЗ.
Статья 69. Государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду
Комментарий к статье 69
1. В ходе проведения экологического контроля осуществляется государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Такие объекты, данные о них, и об оказываемом ими воздействии подлежат государственному статистическому учету. Данный учет имеет своей целью:
1) государственное регулирование природоохранной деятельности;
2) текущее и перспективное планирование мероприятий по снижению негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Учет представляет собой сбор, анализ, оценку и фиксацию информации об объектах, негативно влияющих на состояние окружающей среды.
2. Порядок проведения государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и оценка такого воздействия определяются действующим законодательством. В соответствии с Приказом МПР РФ от 13 августа 2002 г. N 525 "О создании информационно-аналитической системы государственного контроля в области природопользования и охраны окружающей среды и персонифицированного учета природопользователей, объектов контроля и их хозяйственной деятельности", в целях повышения эффективности деятельности МПР России по контролю за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, организации персонифицированного учета природопользователей, объектов контроля и их хозяйственной деятельности, была организована единая информационно-аналитическая система государственного контроля в области природопользования и охраны окружающей среды и персонифицированного учета природопользователей, объектов контроля и их хозяйственной деятельности.
Глава XII. НАУЧНЫЕ ИССЛЕДОВАНИЯ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Статья 70. Научные исследования в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 70
1. Одним из основных принципов охраны окружающей среды, закрепленных в ст. 3 комментируемого Закона, является принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. Таким образом, сочетание любых интересов отдельного человека, общества в целом и государства должно иметь под собой научное обоснование.
Научные исследования в области охраны окружающей среды имеют огромное значение, поскольку позволяют предотвратить либо снизить до минимума возможные негативные последствия воздействия на окружающую среду. На основании научных исследований осуществляется, например, планирование и разработка мероприятий по охране окружающей среды; разрабатываются нормативы в области охраны окружающей среды.
В научных исследованиях большое внимание должно уделяться принципиально новым высокоэффективным мероприятиям для изучения, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, технологиям реабилитации окружающей природной среды от последствий техногенных воздействий, вопросам стандартизации, сертификации и метрологии в природопользовании, а также разработке нормативных требований.
В п. 1 комментируемой статьи определяются общие цели научных исследований в области охраны окружающей среды. К таким целям относятся:
- социальное, экономическое и экологически сбалансированное развитие Российской Федерации. Об уровне развития любого государства можно судить по состоянию трех основных взаимосвязанных показателей: социальной сферы, экономики и экологии. Необходимо отметить, что государство должно уделять равное внимание и оказывать равную поддержку данным сферам без приоритета одной за счет других. Такое равновесие будет способствовать обеспечению сбалансированного развития любой страны;
- создание научной основы охраны окружающей среды. Решения и мероприятия, направленные на охрану окружающей среды, должны иметь под собой научное обоснование и приниматься на основе объективных показателей;
- разработка научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению окружающей среды, обеспечению устойчивого функционирования естественных экологических систем, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности. Мероприятия, направленные на улучшение и поддержание благоприятного состояния окружающей среды, должны иметь под собой научное обоснование.
2. Необходимо отметить, что в п. 2 комментируемой статьи конкретизируются вышеперечисленные цели научных исследований. В соответствии с данным пунктом, целями проведения научных исследований в области охраны окружающей среды являются:
- разработка концепций, научных прогнозов и планов сохранения и восстановления окружающей среды. Данные концепции, научные прогнозы и планы способствуют принятию комплексных и рациональных мер, направленных на сохранение и восстановление окружающей среды;
- оценка последствий негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду. Данная оценка осуществляется на основе научно разработанных методов и базируется на возможности применения последних достижений техники и технологий;
- совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды, создание нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды. Совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды объективно обусловлено реалиями настоящего времени, а также объективными требованиями совершенствования управления крупномасштабным природно-ресурсным комплексом Российской Федерации с учетом происходящих экономических преобразований. Научный подход при разработке и принятии нормативных правовых актов способствует повышению их качественного уровня как с содержательной точки зрения, так и с точки зрения соблюдения правил законодательной техники.
Государственные стандарты и иные нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются с учетом научно-технических достижений и требований международных правил и стандартов. В государственных стандартах на новую технику, технологии, материалы, вещества должны учитываться требования, нормы и правила в области охраны окружающей среды;
- разработка и совершенствование показателей комплексной оценки воздействия на окружающую среду, способов и методов их определения;
- разработка и создание наилучших технологий в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Наилучшей существующей технологией является технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Совершенствование имеющихся технологий и разработка новых будет способствовать наиболее рациональному использованию природных ресурсов;
- разработка программ реабилитации территорий, отнесенных к зонам экологического бедствия. В качестве примера такой программы можно назвать Федеральную целевую программу "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года" <221>;
--------------------------------
<221> См.: Постановление Правительства РФ от 29 августа 2001 г. N 637 "О федеральной целевой программе "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 39. Ст. 3769.
- разработка мероприятий по сохранению и развитию природного потенциала и рекреационного потенциала Российской Федерации. В 1996 г. была утверждена Федеральная целевая программа "Развитие курортов федерального значения" <222>, в которой предусматриваются мероприятия по нормативно-правовому обеспечению, совершенствованию управления, сохранению природных лечебных ресурсов и развитию гидроминеральной базы, а также кадровому и научному обеспечению.
--------------------------------
<222> См.: Постановление Правительства РФ от 2 февраля 1996 г. N 101 "О Федеральной целевой программе "Развитие курортов федерального значения" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 6. Ст. 589.
Перечень целей научных исследований в области охраны окружающей среды, приведенный в комментируемой статье, не является исчерпывающим, он может быть расширен в других нормативных правовых актах. Например, в Федеральной целевой программе "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" <223> предусматриваются следующие цели научных исследований:
--------------------------------
<223> См.: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860 "О Федеральной целевой программе "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52. Часть II. Ст. 4973.
- создание перспективного научного задела и научного обоснования по проблемам экологической безопасности страны и рационального использования природно-ресурсного потенциала;
- создание научно обоснованной государственной системы комплексного мониторинга состояния природных ресурсов и окружающей природной среды;
- научное обоснование организационно-экономического, правового и хозяйственного механизмов управления в области природопользования и охраны окружающей природной среды.
Основными задачами научного обеспечения в сфере охраны окружающей среды являются развитие научных знаний об экологических основах устойчивого развития, выявление новых экологических рисков, порождаемых развитием общества, а также природными процессами и явлениями. Для этого необходимы:
- формирование теоретических и технологических основ перехода к устойчивому развитию Российской Федерации;
- разработка экологической составляющей стратегического прогноза развития России;
- исследование возможного глобального и регионального изменения климата и его последствий для природной среды;
- исследование биологических систем и их средообразующих функций, определение пределов устойчивости и экологической емкости природных систем;
- разработка экологически эффективных и ресурсосберегающих технологий, производств, видов сырья, материалов, продукции и оборудования, в том числе в сельском хозяйстве;
- разработка научных принципов и технологий использования возобновляемых биологических ресурсов (лесных, водных, охотничье-промысловых, лекарственных и др.), обеспечивающих их устойчивое воспроизводство;
- разработка принципов использования атмосферного воздуха (воздушных ресурсов) в целях сохранения окружающей среды;
- разработка эффективных методов сохранения биологического разнообразия, включая развитие сети особо охраняемых природных территорий, сохранение и восстановление редких и ценных видов животных и растений, а также природных сообществ и систем;
- анализ распространения чужеродных и генетически измененных видов живых организмов и разработка соответствующих методов контроля и снижения негативных последствий этих процессов;
- разработка методологии и методов эколого-экономической оценки, в том числе определение стоимости природных объектов с учетом их средообразующей функции, для использования при принятии решений в различных отраслях экономики Российской Федерации;
- создание основ определения экологических рисков в целях создания системы управления качеством природной среды;
- разработка средств и методов предупреждения и ликвидации загрязнений, реабилитации окружающей среды и утилизации опасных отходов;
- изучение связи между заболеваниями людей и изменениями качества окружающей среды;
- разработка и развитие современных методов экологического мониторинга, а также информационных технологий в целях государственного управления в области природопользования и охраны окружающей среды <224>.
--------------------------------
<224> См.: распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об одобрении Экологической доктрины РФ" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 36. Ст. 3510.
В соответствии с п. 3 комментируемой статьи, научные исследования в области охраны окружающей среды проводятся научными организациями в соответствии с федеральным законом о науке и государственной научно-технической политике.
Федеральный закон от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" (с изм. и доп. от 19 июля, 17 декабря 1998 г., 3 января, 27, 29 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 24 декабря 2002 г., 23 декабря 2003 г., 22 августа 2004 г., 30 июня 2005 г.) предусматривает, что одной из основных целей государственной научно-технической политики является улучшение экологической обстановки. А реализация государственной научно-технической политики производится исходя из такого основного принципа, как развитие международного научного и научно-технического сотрудничества Российской Федерации.
3. В п. 3 комментируемой статьи определяется субъект научных исследований в области охраны окружающей среды. Указывается, что научные исследования проводятся научными организациями в соответствии с федеральным законом о науке и государственной научно-технической политике.
Право устанавливать порядок проведения научных исследований и использования научных и (или) научно-технических результатов, которые могут создать угрозу безопасности Российской Федерации, здоровью граждан, окружающей природной среде, предоставляется Правительству РФ.
Правительство РФ также вправе устанавливать для федеральных государственных научных организаций обязательный государственный заказ на выполнение научных исследований и экспериментальных разработок.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике", основной правовой формой отношений между научной организацией, заказчиком и иными потребителями научной и (или) научно-технической продукции, в том числе федеральными органами исполнительной власти, являются договоры (контракты) на создание, передачу и использование научной и (или) научно-технической продукции, оказание научных, научно-технических, инженерно-консультационных и иных услуг, а также другие договоры, в том числе договоры о совместной научной и (или) научно-технической деятельности и распределении прибыли.
На основе указанных договоров (контрактов) выполняются научные исследования и экспериментальные разработки для государственных нужд. В этих случаях договоры (контракты) заключаются между государственным органом - заказчиком и организацией - исполнителем. Причем за неисполнение или ненадлежащее исполнение условий договора виновная сторона несет ответственность, предусмотренную действующим законодательством. В связи с этим интересен следующий пример.
Государственный научно-исследовательский институт озерного и речного рыбного хозяйства (Институт) обратился в Арбитражный суд Тверской области с иском к федеральному государственному унитарному предприятию "Московский научно-производственный центр "Геоцентр-Москва" (ФГУП "Геоцентр-Москва") о взыскании 100000 руб. задолженности по договору от 05.01.2000 и 25000 руб. процентов за пользование чужими денежными средствами. В порядке ст. 37 Арбитражного процессуального кодекса РФ до принятия судом решения истец увеличил размер исковых требований и обратился с просьбой о взыскании с ответчика 131200 руб., в том числе 100000 руб. - задолженности по договору, 31200 руб. - процентов. Решением от 27 марта 2002 г. исковые требования были удовлетворены.
В кассационной жалобе ФГУП "Геоцентр-Москва" просило решение отменить и прекратить производство по делу, ссылаясь на нарушение судом ст. 769 ГК РФ, которое выразилось в том, что судом взысканы денежные средства по договору о выполнении научно-исследовательских работ, однако научно-исследовательских работ истцом выполнено не было. Истцом был проведен мониторинг вод, что является в соответствии со ст. 74 Водного кодекса РФ функцией специально уполномоченного государственного органа и не может быть предметом договора. Поэтому, по мнению истца, данный договор является ничтожным. Факт выполнения работ подтверждался двусторонним актом сдачи-приемки работ от 8 декабря 2000 г. и не оспаривался сторонами.
Руководствуясь ст. ст. 175, 177 Арбитражного процессуального кодекса РФ, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа вынес постановление об оставлении решения Арбитражного суда Тверской области от 27 марта 2002 г. по делу N 1719 без изменения, а кассационную жалобу федерального государственного унитарного предприятия "НПЦ "Геоцентр-Москва" - без удовлетворения <225>.
--------------------------------
<225> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 июля 2002 г. N 1719 // Справочные правовые системы.
Что касается полученных в ходе проведения научных исследований научных и научно-технических результатов, то условия владения, пользования и распоряжения ими определяются законодательством Российской Федерации, а также не противоречащими ему договорами (контрактами) сторон - субъектов научной и (или) научно-технической деятельности и потребителей научной и (или) научно-технической продукции.
Принцип научной обоснованности экологически значимой деятельности является одним из центральных принципов экологического законодательства. В нормативных правовых актах всех уровней предусмотрено осуществление деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды на основании научных исследований. Так, ст. 21 Закона Самарской области от 4 мая 2001 г. "Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области" <226> предусматривает, что научные исследования в сфере охраны окружающей среды и природопользования проводятся научными организациями, международными научными организациями и объединениями, иными субъектами научной и (или) научно-технической деятельности по их инициативе либо на основании договоров с органами государственной власти Самарской области, органами местного самоуправления, федеральными органами исполнительной власти или их территориальными органами. Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в сфере охраны окружающей среды и природопользования проводятся в рамках международных, федеральных, региональных и местных программ в сфере охраны окружающей среды и природопользования и выполняются за счет средств бюджетов разных уровней, экологических и других фондов, собственных средств и других источников.
--------------------------------
<226> См.: Закон Самарской области от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области" (с изм. от 13.11.2001, 08.05.2002, 06.11.2002, 07.10.2003, 26.12.2003, 06.05.2004, 28.12.2004, 01.04.2005) // Самарские Известия. 2001. 5 мая. N 81.
Что касается международного сотрудничества в данной области, то в ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" определяется, что Российская Федерация поддерживает научное и научно-техническое сотрудничество с иностранными государствами на основе соответствующих международных договоров Российской Федерации, международных научных и научно-технических программ и проектов, а также содействует расширению научно-технического сотрудничества научных работников, научных и иных организаций. В качестве примера можно привести Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды <227>, Стороны которого, для обеспечения ведения согласованной политики в области экологии и охраны окружающей среды, признали необходимым вырабатывать и осуществлять согласованную научно-техническую политику в области экологии и охраны окружающей среды, проводя скоординированные фундаментальные и прикладные экологические исследования, а также устанавливать научно обоснованные нормы вовлечения в хозяйственную и иную деятельность природных ресурсов, а также лимиты их безвозвратного изъятия с учетом необходимости обеспечения всеобщей экологической безопасности и благополучия.
--------------------------------
<227> См.: Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (Москва, 8 февраля 1992 г.) // Бюллетень международных договоров. 2000. N 7.
В соответствии с Конвенцией о биологическом разнообразии <228>, каждая из ее Сторон стремится подготавливать и проводить научные исследования, основанные на генетических ресурсах, которые предоставлены другими Сторонами, при полном их участии и, когда это возможно, в таких Договаривающихся Сторонах.
--------------------------------
<228> См.: Конвенция о биологическом разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.) // Бюллетень международных договоров. 1996. N 9.
В соответствии с принципом 9 Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) <229>, государства должны сотрудничать в целях укрепления деятельности по наращиванию национального потенциала для обеспечения устойчивого развития за счет углубления научного понимания посредством обмена научно-техническими знаниями и расширения разработки, адаптации, распространения и передачи технологий, включая новые и передовые технологии.
--------------------------------
<229> См.: Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) // Действующее международное право. Т. 3.
В настоящее время Министерством природных ресурсов РФ большое внимание уделяется международному научному сотрудничеству в сфере природопользования и охраны окружающей среды (Приказом МПР <230> был создан Научно-технический совет, одной из целей деятельности которого является формирование единой научно-технической инновационной и инвестиционной политики в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды).
--------------------------------
<230> См.: Приказ МПР РФ от 24 июня 2002 г. N 373 "О Научно-техническом совете Министерства природных ресурсов Российской Федерации" // Справочные правовые системы.
Научные исследования, проводимые институтами, затрагивают проблемы, касающиеся развития международного сотрудничества в сфере природопользования и охраны окружающей среды не только в Российской Федерации, но и за ее пределами.
Развитие научных исследований в сфере охраны окружающей среды на национальном и международном уровне будет способствовать созданию современных технологий, обеспечивающих снижение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду.
Глава XIII. ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ КУЛЬТУРЫ
Статья 71. Всеобщность и комплексность экологического образования
Комментарий к статье 71
В данной главе рассматриваются общие направления формирования экологической культуры, которую можно определить как показатель отношения государства и общества к окружающей среде, основанного на экологическом образовании, воспитании и просвещении. Экологическая культура является неотъемлемой частью общечеловеческой культуры. Она формируется в общественном сознании и поведении людей не одномоментно, а на протяжении жизни и деятельности поколений. Ее формирование обеспечивается непрерывным экологическим образованием и просвещением. Экологическая культура способствует формированию здоровой нации, духовному росту общества, устойчивому социально-экономическому развитию, а также экологической безопасности страны и каждого человека.
Государство должно разрабатывать единую государственную экологическую политику, на основе которой Правительство РФ, уполномоченные им федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов РФ, в соответствии со своими полномочиями, осуществляют государственное регулирование деятельности в области экологической культуры.
Необходимо отметить, что экологическая культура должна формироваться не только в рамках одного конкретного государства, а каждое государство должно вести себя по отношению к остальным экологически культурно. Так, в преамбуле Конвенции о ядерной безопасности, подписанной в Вене 21 сентября 1994 г. <231>, предусматривается, что Договаривающиеся Стороны, принимая данный документ, желают содействовать эффективной культуре ядерной безопасности. Экологическая культура на международном уровне проявляется, в первую очередь, в уважении интересов всех государств.
--------------------------------
<231> См.: Декларация по окружающей среде и развитию. Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г. // Действующее международное право. Т. 3.
О непосредственной взаимосвязи культуры и экологии свидетельствует Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия, подписанная в Париже 16 ноября 1972 г. <232>. В соответствии с данной Конвенцией, под культурным наследием понимаются памятники, ансамбли, достопримечательные места (в том числе совместные творения человека и природы), а под природным наследием - природные памятники, геологические и физиографические образования, а также природные достопримечательные места. В преамбуле данной Конвенции Генеральная конференция Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры, собравшаяся в Париже с 17 октября по 21 ноября 1972 г., констатирует, что культурному и природному наследию все более угрожает разрушение, вызываемое не только традиционными причинами повреждений, но также и эволюцией социальной и экономической жизни, которая усугубляет их еще более опасными вредоносными и разрушительными явлениями, и принимает во внимание, что повреждение или исчезновение любых образцов культурной ценности или природной среды представляют собой пагубное обеднение достояния всех народов мира. В Конвенции обращается внимание на то, что охрана культурного и природного наследия на национальном уровне часто бывает недостаточной в связи с недостаточностью экономических, научных и технических ресурсов страны, на территории которой находится ценность, подлежащая защите. Кроме того, Организация Объединенных Наций в своем Уставе <233> предусматривает, что она помогает сохранению, прогрессу и распространению знаний, заботясь о сохранении и об охране всеобщего наследия человечества.
--------------------------------
<232> См.: Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия. Париж. 16 ноября 1972 г. // Свод нормативных актов ЮНЕСКО. М., 1993. С. 290.
<233> См.: Устав Организации Объединенных Наций. Сан-Франциско, 26 июня 1945 г. // Справочные правовые системы (текст Устава официально опубликован не был).
Также необходимо отметить, что многие природные объекты представляют собой памятники истории и культуры и имеют научное, культурное и эстетическое значение. Например, особо охраняемые природные территории, относящиеся к объектам общенационального достояния, информация о культурной ценности которых вносится в государственный кадастр особо охраняемых природных территорий (Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"). В соответствии с Указом Президента РФ "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации" <234>, к особо ценным объектам культурного наследия народов Российской Федерации относятся в том числе расположенные на ее территории природные комплексы. Например, в бассейне реки Волги находится более половины уникальных памятников природы Российской Федерации, имеющих международное значение, а целый ряд российских государственных природных заповедников и национальных парков включены в Список всемирного природного и культурного наследия ЮНЕСКО, что подчеркивает ценность и значимость этих уникальных природных объектов.
--------------------------------
<234> См.: Указ Президента РФ от 30 ноября 1992 г. N 1487 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации" (с изм. от 26.11.2001, 25.02.2003) // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 23. Ст. 1961.
Интересно, что Федеральной целевой программой "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" предусмотрены в качестве одного из мероприятий создание условий и развитие аквакультуры <235>.
--------------------------------
<235> См.: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2001 г. N 860 "О Федеральной целевой программе "Экология и природные ресурсы России (2002 - 2010 годы)" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (часть II). Ст. 4973.
Комментируемая статья предусматривает в качестве одного из основных направлений формирования экологической культуры всеобщность и комплексность экологического образования.
Экологическое образование - непрерывный процесс воспитания, обучения, самообразования и развития личности. Экологическое воспитание - процесс непрерывного, систематического и целенаправленного формирования бережного отношения человека к природе и морально-этических норм поведения в окружающей среде. Экологическое образование направлено на формирование нравственного поведения людей, их обязанностей и ответственности по отношению к окружающей среде, а также получение специальных знаний и практических навыков по охране окружающей среды, природопользованию и экологической безопасности, реализуемых в процессе осуществления экологически грамотной деятельности.
Всеобщность экологического образования означает его доступность для всех граждан РФ. Комплексность экологического образования предполагает изучение основ экологии на всех ступенях: начиная с детского сада, и заканчивая послевузовским профессиональным образованием и повышением квалификации специалистов. Необходимо отметить, что экологическое образование должно быть не только всеобщным и комплексным, но также системным и непрерывным.
Всеобщее и комплексное экологическое образование способствует не только формированию экологической культуры, но также повышению профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды. Для этого формируется система экологического образования, которая включает в себя:
- дошкольное и общее образование;
- среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование;
- послевузовское профессиональное образование;
- профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов;
- распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма.
В соответствии с принципом 10 Декларации по окружающей среде и развитию, экологические вопросы рассматриваются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан на соответствующем уровне. На национальном уровне каждый человек имеет соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая находится в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации <236>.
--------------------------------
<236> См.: Декларация по окружающей среде и развитию. Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г. // Действующее международное право. Т. 3.
Большое значение в распространении экологических знаний играют средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма. Так, в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", национальные парки осуществляют культурное обслуживание посетителей, для чего на их территории выделяются специальные зоны.
В Соглашении о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды, подписанном в г. Москве 8 февраля 1992 г. <237>, определяется, что Договаривающиеся Стороны обязуются на своей территории принимать меры по развитию экологического образования и воспитания, а также обеспечению гласности в вопросах экологии.
--------------------------------
<237> См.: Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды от 8 февраля 1992 г. // Бюллетень международных договоров. 2000. Июль. N 7.
Государство должно поддерживать экологическое образование, воспитание и культуру на должном уровне. И в первую очередь, посредством принятия "работающего" законодательства в этой области. Необходимо отметить, что на федеральном уровне был разработан проект закона "Об экологической культуре". В 2001 г. данный проект был принят повторно к рассмотрению, однако его дальнейшая судьба до настоящего времени не решена.
Экологическая культура, экологическое воспитание и экологическое образование тесно взаимосвязаны. Уровень экологической культуры напрямую зависит от образованности нации. Осуществление конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации на благоприятную окружающую среду и конституционной обязанности каждого по сохранению природы и окружающей среды в целях обеспечения экологической безопасности как важнейшей государственной задачи требует высокой экологической культуры граждан, достигаемой в процессе непрерывного образования в области экологии, осуществляемого в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Развитию в обществе экологической культуры будут способствовать самостоятельное повышение гражданами уровня личной экологической культуры и экологическое самообразование. Для этого должна осуществляться государственная поддержка развития различных форм и учреждений экологического самообразования граждан (клубов, выставок и т.д.).
Экологическое воспитание и образование населения - одно из основных направлений деятельности по охране среды обитания человека и основных положений государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития <238>.
--------------------------------
<238> См.: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1994. N 6. Ст. 436.
Статья 72. Преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях
Комментарий к статье 72
1. Экологическое воспитание и обучение как неотъемлемая часть системы образования осуществляется в образовательных учреждениях Российской Федерации в соответствии с правовыми и нравственными нормами, принятыми в обществе. Цель экологического образования - формирование в обществе экологической культуры, в качестве осознанной личностью и обществом необходимости ответственно относиться к природе и окружающей среде, к собственному здоровью и здоровью других людей.
В п. 1 комментируемой статьи указано, что преподавание основ экологических знаний осуществляется в дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях дополнительного образования, независимо от их профиля и организационно-правовых форм, что свидетельствует об осознании государством необходимости образования подрастающего поколения в сфере экологии и озабоченности повышения уровня его экологической культуры.
Государством должна быть разработана и включена в государственные образовательные стандарты самостоятельная область, предметом которой являются отношения, возникающие между обществом и природой, а также в рамках которой будут исследоваться проблемы устойчивого развития, охраны окружающей среды, экологической безопасности и т.д. При этом в учебной программе экологического образования каждого уровня должно исключаться дублирование материала, а только конкретизироваться и углубляться полученные на предыдущей ступени знания.
Что касается дошкольного экологического образования, то оно закладывает основы духовного развития личности, основанного на любви к природе, правила поведения в окружающей среде, этические принципы отношения к природе, формирует базовую систему ценностей и нравственное отношение личности к окружающему миру.
Школьное образование предполагает включение в образовательные программы самостоятельного предмета, а также специальных и интегрированных учебных предметов, программ и курсов экологического содержания в целях повышения уровня экологической культуры.
Бережное отношение детей к окружающей природе должно формироваться по следующим основным направлениям:
- развитие у детей эмоционально-положительного отношения к природе и ее представителям, чувства гордости за родную природу, а также выработка у них навыков бережного отношения к окружающей природной среде, в том числе к животным и растениям;
- формирование культуры потребления природных ресурсов (рационального использования воды, источников энергии), а также культуры повседневного поведения.
Участвовать в экологическом образовании и воспитании должны родители и работники дошкольных и школьных учреждений.
Необходимо отметить, что государство должно оказывать поддержку экологическому образованию, проводимому детскими экологическими организациями; экологическими лагерями, экологическими экспедициями для детей и подростков; детскими домами творчества, экологическими центрами, музеями, библиотеками, экологическими кружками, станциями юных натуралистов и т.д.
Так, в качестве примера можно назвать Детский эколого-биологический центр Минобразования России, который создает условия для реализации дополнительного образования детей, обучающихся в образовательных учреждениях Российской Федерации, интересующихся предметами эколого-биологической направленности и смежных с ними наук, способствует развитию их интеллектуального потенциала, формированию потребности к продолжению образования и самообразованию, а также оказывает помощь в их профессиональном самоопределении.
Центр является базой для практического обучения, проведения экспериментальной и учебно-исследовательской работ, организации оздоровительных и экскурсионно-туристических мероприятий, создания образцов отдельных форм материально-технического обеспечения образовательного процесса (учебно-опытного участка, уголка живой природы с аквариумной комнатой, мини-заказника, натурных образцов и др.). Одной из основных задач Центра является формирование в процессе обучения экологической культуры, активной гражданской позиции в решении проблем сохранения окружающей среды. В ходе осуществления своей деятельности Центр взаимодействует с общеобразовательными учреждениями, с детскими домами, школами-интернатами и образовательными учреждениями дополнительного образования детей по собственному профилю с целью выявления одаренных и интересующихся предметами эколого-биологического цикла детей, привлечения их к обучению в разных формах образовательной деятельности Центра, а также в мероприятиях эколого-биологической направленности, их поддержки и т.д. <239>.
--------------------------------
<239> См.: Устав государственного образовательного учреждения дополнительного образования детей "Детский эколого-биологический центр" Минобразования России (утв. Приказом Минобразования РФ от 18 марта 2003 г. N 1027) // ОВД. Межведомственный информационный бюллетень. 2004. Сентябрь. N 25.
2. В п. 2 комментируемой статьи определяется, что в зависимости от профиля образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку, переподготовку и повышение квалификации специалистов, обеспечивается преподавание учебных дисциплин по охране окружающей среды, экологической безопасности и рациональному природопользованию.
В связи с этим возникает вопрос о необходимости упоминания в названии комментируемой статьи термина "основ". Основы предполагают получение базовых знаний, а профессиональные учреждения, на наш взгляд, должны готовить специалистов и давать более глубокие, по сравнению с базовыми, знания.
Для подготовки квалифицированных специалистов, имеющих научные знания об основах устойчивого развития, способных оценить уровень воздействия хозяйственной деятельности на природу и здоровье человека, а также обеспечить соблюдение стандартов, правил и нормативов, установленных в сфере охраны окружающей природной среды, природопользования, и экологическую безопасность, высшие учебные заведения обеспечивают подготовку специалистов в области экологии путем преподавания специализированных предметов, а также вовлечения в практическую природоохранную деятельность.
В высших учебных заведениях страны могут создаваться экологические факультеты и специальные кафедры по экологии для подготовки специалистов-экологов, а также для подготовки специалистов по эколого-просветительской работе.
Необходимо отметить, что в ведении субъектов РФ в области образования находятся разработка и реализация республиканских, региональных программ развития образования, в том числе международных, с учетом национальных и региональных социально-экономических, экологических, культурных, демографических и других особенностей (Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (с изм. и доп. от 24 декабря 1993 г., 13 января 1996 г., 16 ноября 1997 г., 20 июля, 7 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 13 февраля, 21 марта, 25 июня, 25 июля, 24 декабря 2002 г., 10 января, 7 июля, 8, 23 декабря 2003 г., 5 марта, 30 июня, 20 июля, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая, 18, 21 июля 2005 г.)). Так, на базе Сочинского научно-исследовательского центра Российской академии наук (СНИЦ РАН) в г. Сочи был организован Федеральный академический экологический университет <240>. Основными задачами университета являются:
--------------------------------
<240> См.: решение Госкомэкологии РФ от 23 июня 1997 г. N 12/288 "Об организации Федерального академического экологического университета" // Справочные правовые системы (текст решения официально опубликован не был).
- подготовка, переподготовка и повышение квалификации специалистов, в том числе в области экологии;
- развитие научных исследований, участие в научных исследованиях специалистов-экологов, педагогических работников, студентов и слушателей, использование научных результатов в образовательном процессе;
- подготовка научных кадров с использованием аспирантуры и докторантуры Российской академии наук;
- подготовка научных трудов, учебников и учебных пособий по основным направлениям работы университета.
Особое внимание должно уделяться преподаванию экологических знаний в образовательных учреждениях, осуществляющих подготовку специалистов определенного профиля. Это в первую очередь касается Вооруженных Сил и приравненных к ним образований, поскольку дальнейшая деятельность таких специалистов связана с обеспечением экологической безопасности военной деятельности и снижением экологического риска на территориях дислокации войск (сил). Основными направлениями экологического образования здесь являются:
- профессиональная военно-экологическая подготовка военнослужащих в высших военных учебных заведениях России путем преподавания военно-экологических дисциплин;
- экологическая подготовка студентов на военных кафедрах при государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования по специальности "Военная экология";
- проведение регулярных эколого-образовательных семинаров, совещаний в военных округах, флотах и гарнизонах с участием природоохранных органов и органов управления образованием.
Статья 73. Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности
Комментарий к статье 73
1. В комментируемой статье на руководителей организаций и специалистов, которые ответственны за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, возлагается обязанность иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. Необходимость данной подготовки связана, в частности, с возложенной на данных субъектов обязанностью по осуществлению производственного экологического контроля. Руководители организаций и специалисты в области охраны окружающей среды должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, а также образование по специальностям экологического профиля, независимо от организационно-правовой формы и формы собственности предприятия, учреждения, организации.
Уровень данной подготовки должен учитываться при назначении руководителей и специалистов на должность, а также при их аттестации и переаттестации. Подготовка осуществляется в соответствии с действующим законодательством и должна учитывать определенный уровень развития науки и техники.
2. В соответствии с Приказом Госкомэкологии <241>, совершенствование многоуровневой подготовки и переподготовки кадров экологов, формирование непрерывного профессионального образования осуществляется, в частности, в Федеральном академическом экологическом университете РАН и Госкомэкологии России.
--------------------------------
<241> См.: Приказ Госкомэкологии РФ от 21 мая 1998 г. N 312 "О совершенствовании многоуровневой подготовки и переподготовки кадров экологов" // Справочные правовые системы (текст Приказа официально опубликован не был).
Действующее законодательство регламентирует подготовку руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду. Например, специалисты в области экологического аудита должны проходить подготовку в соответствующих центрах <242>.
--------------------------------
<242> См.: Общие требования к центрам по обучению специалистов в области экологического аудита в системе Госкомэкологии России и порядок их аккредитации (утв. Госкомэкологии РФ 31 мая 1999 г. N 01-22/24-154) // Справочные правовые системы (текст требования официально опубликован не был).
Статья 74. Экологическое просвещение
Комментарий к статье 74
1. Экологическое просвещение - деятельность, направленная на распространение экологических знаний, а также информации о состоянии окружающей среды, природных ресурсов, экологической безопасности. Целями экологического просвещения являются:
- формирование в обществе экологической культуры;
- воспитание бережного отношения к природе;
- рациональное использование природных ресурсов.
Одним из направлений экологического просвещения является информирование населения о законодательстве в области охраны окружающей среды и экологической безопасности.
2. Информирование осуществляется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями, средствами массовой информации, а также образовательными учреждениями, учреждениями культуры, музеями, библиотеками, природоохранными учреждениями, организациями спорта и туризма, иными юридическими лицами. Можно сделать вывод, что на территории Российской Федерации, в целях обеспечения надлежащей реализации права граждан на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, а также повышения уровня экологической культуры общества, создается единое информационное пространство в области экологии.
Наибольшее распространение экологические знания получают через средства массовой информации посредством выпуска специализированных радио- и телепрограмм, печатных изданий экологического характера, а также экологизированных программ и передач.
Центрами экологической культуры на территории Российской Федерации являются также публичные и научные библиотеки. Они комплектуют экологические структуры, формируют банки данных о состоянии окружающей среды и здоровья населения, целенаправленно осуществляют эколого-просветительскую деятельность в соответствии со своей компетенцией.
Эколого-просветительскую деятельность осуществляют также государственные природные заповедники, национальные парки и другие особо охраняемые природные территории, являющиеся объектами общенационального культурно-исторического достояния народов Российской Федерации. Они осуществляют:
- организацию постоянно действующей системы экологической пропаганды и природоохранного просвещения на базе природных заповедников и национальных парков России, создают в них соответствующие структурные подразделения, информационно-просветительские центры и музеи природы;
- разработку и реализацию эколого-просветительских программ и проектов с учетом природных особенностей и экологической обстановки в регионе, местных традиций и задач, стоящих перед конкретной особо охраняемой природной территорией;
- создание условий для проведения летних экологических практикумов, в первую очередь для учащихся школ, профессиональной стажировки педагогов и студентов;
- развитие экологического туризма как эффективной формы экологического просвещения.
Так, в соответствии с Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях", дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит в том числе осуществление научной, учебной и просветительской деятельности.
Субъекты РФ также заботятся о распространении экологических знаний среди населения. Так, в ст. 20 Закона Самарской области "Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области" <243> предусмотрено, что в целях воспитания экологической культуры населения Самарской области и бережного отношения к природе, рационального использования ее богатств осуществляются распространение экологических знаний и информирование населения о состоянии окружающей среды Самарской области и о законодательстве об охране окружающей среды и природопользовании. Распространение экологических знаний и информирование населения о состоянии окружающей среды Самарской области в законодательстве об охране окружающей среды и природопользовании осуществляется органами государственной власти Самарской области, органами местного самоуправления и юридическими лицами.
--------------------------------
<243> См.: Закон Самарской области от 4 мая 2001 г. N 29-ГД "Об охране окружающей среды и природопользовании в Самарской области" (с изм. от 13.11.2001, 08.05.2002, 06.11.2002, 07.10.2003, 26.12.2003, 06.05.2004, 28.12.2004, 01.04.2005) // Самарские известия. 2001. 5 мая. N 81.
В настоящее время необходимо совершенствовать систему экологического просвещения на территории Российской Федерации, что, в свою очередь, будет способствовать повышению уровня экологической культуры и экологического образования.
Необходимо отметить, что Российская Федерация заключает соглашения с различными государствами о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, одним из направлений которого являются экологическое воспитание, образование и просвещение населения <244>.
--------------------------------
<244> См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Венгерской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (Москва, 20 декабря 2002 г.) // Бюллетень международных договоров. 2005. Март. N 3.
В заключение комментария данной главы необходимо отметить, что в целях активизации развития в Российской Федерации системы всеобщего непрерывного экологического образования и выработки научно обоснованных рекомендаций по реализации главы XIII комментируемого Закона в Российской Федерации создан Консультативный совет по экологическому образованию и просвещению МПР России (здесь и далее по тексту - Консультативный совет). Задачами Консультативного совета являются: оказание научно-методической помощи по разработке государственной политики и стратегии развития экологического образования и просвещения населения Российской Федерации, планов и программ по их реализации, подготовка которых осуществляется по инициативе, под руководством или при участии МПР России; подготовка предложений для внесения руководству МПР России по вопросам развития экологического образования и просвещения в Российской Федерации.
Консультативный совет выполняет следующие функции:
- разрабатывает проекты, рекомендации, предложения по вопросам развития в Российской Федерации системы экологического образования и просвещения в целях обеспечения устойчивого развития;
- готовит предложения по организации мониторинга, анализа и оценке состояния разных уровней экологического образования и просвещения, экологической подготовки специалистов разных сфер производственной и иной деятельности (педагогических кадров, кадров руководителей, государственных служащих, представителей общественных организаций и других), распространения информации о развитии этого направления деятельности в регионах и субъектах РФ;
- рассматривает важнейшие проблемы, связанные с развитием экологического образования и просвещения, включая вопросы разработки и реализации межотраслевых, межправительственных, международных соглашений и проектов, федеральных и межрегиональных программ;
- участвует в формировании рабочих групп для проработки конкретных вопросов по проблемам развития в Российской Федерации экологического образования и просвещения населения, экологической подготовки специалистов <245>.
--------------------------------
<245> См.: Приказ МПР РФ от 1 марта 2002 г. N 95 "О Консультативном совете по экологическому образованию и просвещению МПР России" // Справочные правовые системы (текст Приказа официально опубликован не был).
В соответствии с Экологической доктриной РФ <246>, основной задачей в области экологического образования и просвещения является повышение экологической культуры населения, образовательного уровня и профессиональных навыков и знаний в области экологии.
--------------------------------
<246> См.: распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об одобрении Экологической доктрины РФ" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 36. Ст. 3510.
Для этого необходимо:
- создание государственных и негосударственных систем непрерывного экологического образования и просвещения;
- включение вопросов экологии, рационального природопользования, охраны окружающей среды и устойчивого развития Российской Федерации в учебные планы на всех уровнях образовательного процесса;
- усиление роли социальных и гуманитарных аспектов экологического образования и эколого-просветительской деятельности;
- подготовка и переподготовка в области экологии педагогических кадров для всех уровней системы обязательного и дополнительного образования и просвещения, в том числе по вопросам устойчивого развития Российской Федерации;
- включение вопросов формирования экологической культуры, экологического образования и просвещения в федеральные целевые, региональные и местные программы развития территорий;
- государственная поддержка деятельности системы образования и просвещения, осуществляющих экологическое просвещение и образование;
- разработка стандартов образования, ориентированных на разъяснение вопросов устойчивого развития Российской Федерации;
- развитие системы подготовки в области экологии руководящих работников различных сфер производства, экономики и управления, а также повышения квалификации специалистов природоохранных служб, правоохранительных и судебных органов;
- повышение информированности деловых кругов по вопросам законодательства в области охраны окружающей среды, рационального природопользования, устойчивого развития Российской Федерации, а также обучение их методам управления с учетом экологического фактора;
- поддержка и публикация материалов по вопросам экологии в средствах массовой информации.
Действующее законодательство, регламентирующее вопросы экологического образования, просвещения и культуры, нуждается в настоящее время в совершенствовании. Это будет способствовать гармонизации отношений общества и природы. На сегодняшний день не существует отдельного действующего федерального закона, посвященного экологическому образованию. Комитетом по экологии ГД ФС РФ были разработан законопроект "О государственном регулировании образования в области экологии", который в 2005 г. был снят с рассмотрения в связи с отклонением Президентом Российской Федерации. В связи с этим важно отметить объективную необходимость совершенствования нормативно-правовой базы в данной области.
Глава XIV. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ И РАЗРЕШЕНИЕ
СПОРОВ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Статья 75. Виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 75
Одним из важных институтов правового регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды является юридическая ответственность, возникающая в случае нарушения экологического законодательства. Понятие юридической ответственности в науке является едва ли не самой спорной в ряду иных правовых проблем. Юридическая ответственность в теории права понимается как обязанность лица претерпевать меры государственно-принудительного воздействия (санкций) за совершенное правонарушение, как применение санкций, влекущих для правонарушителя лишения личного, имущественного, организационного характера. Зачастую юридическая ответственность рассматривается и как правоотношение, возникающее между правонарушителем и государственными органами и реализуемое в рамках охранительных правоотношений.
В содержание юридической ответственности, действительно, входят и обязанность лица подвергнуться мерам государственного принуждения, и само применение таких мер. Это позволяет заключить, что юридическая ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды - это обязанность правонарушителя, совершившего нарушения экологического законодательства, претерпевать неблагоприятные последствия личного, имущественного характера, закрепленные в санкциях правовых норм и применяемые в определенной процессуальной форме.
Отличительными признаками данного правового института являются следующие:
1) юридическая ответственность применяется за совершение экологического правонарушения.
Экологическое правонарушение - противоправное, виновное деяние (действие или бездействие), причиняющее вред или несущее реальную угрозу причинения экологического вреда либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права. Экологическое правонарушение, как и любое другое, характеризуется четырьмя элементами: объектом, субъектом, объективной и субъективной сторонами правонарушения. Ответственность за правонарушение, как и в иных отраслях права, может наступать только при наличии всех четырех элементов, а отсутствие хотя бы одного из них исключает ответственность. Объектом экологического правонарушения является совокупность общественных отношений по охране окружающей природной среды, рациональному использованию ее ресурсов и обеспечению экологической безопасности. Природная среда в целом и ее отдельные компоненты (природные объекты) являются предметом правонарушения. Объективную сторону экологических правонарушений составляют: действия или бездействия, нарушающие общеобязательные правила природопользования и охраны окружающей природной среды; вред экологическим интересам личности, общества или государства либо реальная угроза причинения такого вреда; причинная связь между экологически опасным деянием и наступившим вредом. Субъектом экологического правонарушения могут быть юридические и физические лица. Экологические правонарушения могут совершаться как умышленно, так и по неосторожности. Вина в форме умысла имеет место тогда, когда из поведения лица видно, что оно сознательно направлено на правонарушение. В случаях совершения правонарушения по неосторожности, в поведении лица отсутствуют элементы намеренности. Оно не направлено сознательно на правонарушение, но в то же время в поведении человека отсутствует должная внимательность и осмотрительность;
2) юридическая ответственность за экологические правонарушения - это обязанность правонарушителя претерпевать неблагоприятные последствия, определенные лишения;
3) меры, применяемые к правонарушителям могут, быть как собственно эколого-правовые, так и предусмотренные в законодательных актах других отраслей законодательства;
4) юридическая ответственность возлагается в определенной процессуальной форме: уголовно-правовой, административно-правовой, гражданско-правовой и т.д., установленной в законодательстве.
Юридическая ответственность представляет собой систему принудительных мер, применяемых к физическим или юридическим лицам в случае их неправомерного поведения как субъектов экологического права. Основанием для юридической ответственности является правонарушение в области охраны окружающей среды (экологическое правонарушение). Состав правонарушения - это фактическое основание для ответственности, а норма права - правовое.
В комментируемой статье закреплены следующие виды ответственности:
- имущественная;
- дисциплинарная;
- административная;
- уголовная.
Вопросы имущественной ответственности будут рассмотрены в комментариях к последующим статьям. Остальные виды ответственности размещены в комментируемой статье.
Дисциплинарная ответственность - это одна из основных правовых форм воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, в том числе и за правонарушения в области охраны и использования земель. Как и другие виды ответственности, дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств.
Прежде всего дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается в нормативных правовых актах - Трудовом кодексе Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ (с изм. и доп. от 24, 25 июля 2002 г., 30 июня 2003 г., 27 апреля, 22 августа, 29 декабря 2004 г., 9 мая 2005 г.), уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организации. В них могут предусматриваться профессиональные обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение - чаще всего это относится к работникам очистных и иных природоохранных цехов и установок, экологических служб предприятий, сельскохозяйственных предприятий, т.е. к лицам, деятельность которых прямо или опосредованно связанна с использованием и охраной природных ресурсов.
Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является нарушение работником или должностным лицом трудовой дисциплины - совершение дисциплинарного экологического проступка, которым признается противоправное, виновное деяние, посягающее на экологический правопорядок в сфере трудовой деятельности, причиняющее вред природным ресурсам. Дисциплинарные взыскания могут применяться за нарушение законодательства об охране окружающей среды только к тем работникам, в чьи трудовые функции входит соблюдение эколого-правовых норм.
Дисциплинарная ответственность выражается в наложении на виновное лицо дисциплинарного взыскания в виде замечания, выговора, увольнения по соответствующим основаниям (ст. 192 ТК РФ). Федеральными законами, уставами, положениями о дисциплине для определенных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.
Порядок применения дисциплинарных взысканий за нарушения законодательства в области охраны окружающей среды определен в ст. 193 ТК РФ. Так, до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. Если работник отказывается представить письменное объяснение, то составляется соответствующий акт. Наложить на работника взыскание можно не позднее одного месяца со дня обнаружения (а не совершения) проступка. Следует заметить, что в этот период не включается время болезни работника, пребывания его в отпуске. Трудовой кодекс РФ не указывает, какой именно отпуск прерывает течение месячного срока. К ним надо относить все виды отпусков, предоставляемых работникам (ежегодные и дополнительные оплачиваемые отпуска, отпуска без сохранения зарплаты и др.). Кроме того, если для наказания работника нужно согласие представительного органа работников, то в месячный срок не включается также время, необходимое для согласования приказа работодателя с этим органом. Не разъясняет ТК РФ, с какого именно момента надо отсчитывать месяц. Но здесь на помощь может прийти судебная практика. Суды придерживаются мнения, что "днем обнаружения проступка", с которого начинается течение месячного срока, считается день, когда лицу, которому по службе подчинен работник, стало известно о совершении проступка. Причем срок будет считаться с этой даты независимо от того, наделен ли непосредственный начальник работника правом наложения дисциплинарных взысканий или нет. Если с момента совершения проступка минуло больше полугода, то привлечение работника к ответственности невозможно. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Однако при причинении ущерба работником возможно сочетание дисциплинарных и материальных санкций, поскольку дисциплинарная и материальная ответственность имеют разное целевое назначение и могут совмещаться.
Дисциплинарное взыскание применяется руководителем организации. Другие должностные лица могут применять дисциплинарные взыскания, если такие полномочия им предоставлены соответствующими документами (уставом организации, приказом руководителя и др.). О применении дисциплинарного взыскания издается приказ (распоряжение) или постановление. В приказе (распоряжении) или постановлении должны быть указаны мотивы его применения, т.е. конкретный дисциплинарный проступок, за совершение которого работник подвергается взысканию. Работник, подвергшийся взысканию, должен быть ознакомлен с приказом (распоряжением) или постановлением о применении взыскания под расписку (ч. 6 ст. 193 ТК РФ). Если работник считает, что дисциплинарное взыскание применено к нему неправомерно или мера взыскания является слишком суровой, он имеет право обжаловать это в установленном законом порядке. Дисциплинарное взыскание, наложенное на работника, сохраняет свою силу в течение года со дня его применения. Если в течение этого года работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. В этом случае по прошествии года старое взыскание теряет силу, и это не требует никакого нового приказа (распоряжения).
По ТК РФ работодатель может снять наложенное на работника взыскание досрочно, если тот не совершил новых нарушений трудовой дисциплины и проявил себя позитивно. Для досрочного снятия взыскания необходимо издание соответствующего приказа (распоряжения) работодателя.
Необходимо отметить и то, что ТК РФ не требует, чтобы работодатель обязательно налагал на работника за каждый дисциплинарный проступок взыскание. Ведь применение дисциплинарного взыскания - это право, а не обязанность работодателя. Поэтому вопрос об ответственности должен решаться с учетом тяжести совершенного проступка, того, насколько ценен конкретный работник для организации, и т.п.
Потенциал применения дисциплинарной ответственности в области охраны и использования природных ресурсов используется недостаточно, подчеркивается в литературе. Отсутствует статистика наложения дисциплинарных взысканий, поэтому трудно определять ее динамику, эффективность воздействия, связь с количеством и качеством загрязнения окружающей природной среды <247>. Да и сама описываемая сфера общественных отношений не часто вызывает такую озабоченность собственника предприятия, чтобы обусловить систематическое применение дисциплинарной ответственности за экологические проступки. Однако, согласно п. 3 ст. 209 ГК РФ, владение, пользование и распоряжение природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц. В связи с этим владелец предприятия, использующего в своей деятельности компоненты окружающей среды, отвечая перед обществом за экологическое состояние своего предприятия и его воздействия на окружающую среду, обязан обеспечивать экологический правопорядок на предприятии, не допускать негативного воздействия на состояние окружающей среды, всеми доступными и законными средствами реагировать на соответствующие обращения государственных органов.
--------------------------------
<247> Экология. Юридический энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Боголюбова. М., 2000. С. 72 - 73.
Административная ответственность применяется за совершение административно-экологического проступка, выразившегося в нарушении законодательства в области охраны окружающей среды.
В комментируемом Законе, в отличие от ранее действовавшего Закона об охране окружающей природной среды, не содержится составов экологических правонарушений, за которые наступает административная ответственность, а также административных санкций. Согласно КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит в настоящее время из Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов РФ об административных правонарушениях.
Понятие административного правонарушения содержатся в ст. 2.1 КоАП РФ, где установлено, что под административным правонарушением понимается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В отличие от уголовной ответственности, административная ответственность допускает назначение наказания юридическому лицу. Однако назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо. Согласно ст. 2.4 КоАП РФ, к административной ответственности можно привлечь должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей.
Глава 8 КоАП РФ устанавливает ответственность за административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, в частности несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами; нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами; нарушение законодательства об экологической экспертизе; сокрытие и искажение экологической информации; порча земель; нарушение требований по рациональному использованию недр; нарушение правил охраны водных объектов; правил водопользования; правил охраны атмосферного воздуха; правил лесопользования; пожарной безопасности в лесах; правил пользования объектами животного мира и т.д.
За правонарушения в сфере экологии КоАП РФ предусматривает следующие виды административных взысканий:
- штраф - назван во всех статьях, может выражаться в величине, кратной минимальному размеру оплаты труда, стоимости предмета административного правонарушения, не может быть менее одной десятой МРОТ;
- в некоторых статьях предусматривается предупреждение (например, за уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных (ст. 8.29));
- за нарушение установленных правил предусмотрены такие меры, как конфискация судна и иных орудий совершения административного правонарушения;
- конфискация орудий добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов;
- лишение права охоты.
В отличие от уголовной ответственности, где единственным органом, который налагает наказания, является суд, к административной ответственности могут привлекать и другие органы, осуществляющие государственный экологический контроль.
Порядок наложения и взыскания штрафов установлен КоАП РФ и иными нормативными правовыми актами, в том числе постановлениями Правительства и ведомственными актами. Следует сразу отметить, что наложение штрафов и других видов административных взысканий не освобождает виновных от устранения допущенных нарушений.
Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении согласно п. 1 ст. 28.1 КоАП РФ являются:
- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения;
- поступившие из правоохранительных органов, а также от других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения;
- сообщения и заявления физических лиц и юридических лиц, а также сообщения в средствах массовой информации, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения.
О совершении административного правонарушения согласно ст. 28.2 КоАП РФ, как правило, составляется протокол лицами, перечисленными в ст. 28.3 КоАП РФ, немедленно после выявления такого правонарушения, а если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела или сведений о лицах, в отношении которых оно возбуждается, - в течение двух суток с момента выявления.
Лицу, подозреваемому в совершении правонарушения, или его законному представителю предоставляется возможность ознакомиться с протоколом. Эти лица имеют право представить замечания и объяснения, приложив их к протоколу, и получить под расписку его копию. Если указанные лица отказываются подписать протокол, в нем делается соответствующая запись.
Далее протокол направляется лицу, правомочному рассматривать дело об административном правонарушении. Срок рассмотрения - 15 дней с момента получения указанным лицом (но не составления) протокола, причем в отдельных случаях этот срок может быть продлен еще на месяц, о чем выносится мотивированное определение (ст. 29.6 КоАП РФ).
Дело об административном правонарушении обычно рассматривается по месту его совершения, но в случае ходатайства лица, в отношении которого возбуждено дело, оно может быть рассмотрено и по месту его жительства. Это особенно важно в связи с тем, что правонарушитель может не проживать на том земельном участке, в отношении которого им нарушены санитарные нормы и правила или в непосредственной близости от него.
Для приглашения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном нарушении, составляется определение о вызове и направляется ему таким способом, чтобы было доказано его получение адресатом (почтой или нарочным с уведомлением о вручении).
Как правило, лицо, в отношении которого возбуждено дело, стремится присутствовать на его рассмотрении. При неявке дело в большинстве случаев может быть рассмотрено в его отсутствие, но при этом должны быть данные о надлежащем извещении такого лица, о том, что от него не поступало ходатайство о переносе времени рассмотрения, или о том, что ходатайство оставлено без удовлетворения. В отдельных случаях лицо, рассматривающее дело, вправе признать обязательным присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу (ст. 25.1 КоАП РФ).
По результатам рассмотрения дела может быть вынесено постановление о назначении административного наказания или о прекращении производства по нему. Постановление объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела, и его копия вручается лицу, в отношении которого оно вынесено. В ряде случаев по результатам рассмотрения дела выносится определение.
Если при установлении обстоятельств административного правонарушения были выявлены условия и причины, подлежащие устранению, соответствующим организациям и должностным лицам направляются представления о принятии мер. В свою очередь, названные организации и должностные лица обязаны рассмотреть представления в течение одного месяца со дня их получения и сообщить о принятых мерах.
Иногда нарушители уклоняются от уплаты штрафа. В таких случаях, если нарушитель - физическое лицо, постановление направляется по месту работы. Если юридическое лицо - постановление должно направляться в банк и в безусловном порядке взыскиваться штраф со счета, но для этого надо знать номер банковского счета юридического лица. А поскольку он, как правило, неизвестен, судебному исполнителю направляется протокол.
В соответствии с действующим законодательством средства, полученные в результате уплаты штрафов, поступают в местные бюджеты.
Загрязнение окружающей среды - это негативное физико-химическое, радиоактивное, биологическое и иное изменение качества природной среды (атмосферного воздуха, вод, почвы и пр.) в результате хозяйственной и иной деятельности человека, превышающее установленные нормативы вредного воздействия на окружающую среду.
Несмотря на ту работу, которая проводится по защите окружающей природной среды, влияние на нее хозяйственной деятельности человека характеризуется производством все большего числа новых веществ и выбросами их в окружающую среду, увеличением количества отходов и другими факторами, которые приводят к изменению естественных ландшафтов, к загрязнению атмосферы и природных водных объектов. Особенно это отмечается в крупных городах и промышленных центрах Российской Федерации.
При совершении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, являющегося общественно опасным, к виновным применяется уголовная ответственность. Эта ответственность наступает только за уголовно наказуемые действия или бездействие, которые признаются таковыми в УК РФ. Субъекты РФ не вправе устанавливать уголовные наказания, так как эти вопросы отнесены п. "о" ст. 71 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации. Следовательно, к уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если за нарушения экологического и иного законодательства предусмотрена такая ответственность в УК РФ.
УК РФ содержит самостоятельную главу 26 "Экологические преступления", в которой к числу экологических преступлений отнесены такие общественно опасные деяния, которые посягают на экологический правопорядок и экологическую безопасность общества.
Глава "Экологические преступления" объединяет 17 статей. В зависимости от вида экологического преступления, в зависимости от непосредственного объекта они подразделяются на:
1) общие виды экологических преступлений (преступления, посягающие на природу в целом: ст. 246 УК РФ - нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ, ст. 247 УК РФ - нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов, ст. 248 УК РФ - нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами, ст. 249 УК РФ - нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений);
2) специальные экологические преступления (преступления против отдельных компонентов природы: ст. 250 УК РФ "Загрязнение вод", ст. 251 УК РФ "Загрязнение атмосферы", ст. 252 УК РФ "Загрязнение морской среды", ст. 253 УК РФ "Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне РФ", ст. 254 УК РФ "Порча земли", ст. 255 УК РФ "Нарушение правил охраны и использования недр", ст. 256 УК РФ "Незаконная добыча водных животных и растений", ст. 257 УК РФ "Нарушение правил охраны рыбных запасов", ст. 258 УК РФ "Незаконная охота", ст. 259 УК РФ "Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ", ст. 260 УК РФ "Незаконная порубка деревьев и кустарников", ст. 261 УК РФ "Уничтожение или повреждение лесов", ст. 262 УК РФ "Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов").
В УК РФ последствия экологических преступлений представлены разнообразно. Они могут выражаться в существенном изменении радиоактивного фона; вреде здоровью человека; массовой гибели животных; угрозе причинения существенного вреда здоровью человека; угрозе причинения существенного вреда окружающей среде и других последствиях.
Вред здоровью человека можно рассматривать как последствие экологического преступления, и заключается он в причинении вреда здоровью хотя бы одного человека.
Создание угрозы причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 247 УК РФ) подразумевает возникновение такой ситуации либо таких обстоятельств, которые повлекли бы предусмотренные законом вредные последствия, если бы не были прерваны вовремя принятыми мерами или иными обстоятельствами, не зависящими от воли причинителя вреда. Угроза при этом предполагает наличие конкретной опасности реального причинения вреда здоровью человека или окружающей среде.
Существенный экологический вред характеризуется возникновением заболеваний и гибелью водных животных и растений, иных животных и растительности на берегах водных объектов, уничтожением рыбных запасов, мест нереста и нагула; массовой гибелью птиц и животных, в том числе водных, на определенной территории, при котором уровень смертности превышает среднестатистический в три и более раза; экологической ценностью поврежденной территории или утраченного природного объекта, уничтоженных животных и древесно-кустарниковой растительности; изменением радиоактивного фона до величин, представляющих опасность для здоровья и жизни человека, генетического фонда животных и растений; уровнем деградации земель и т.п.
В необходимых случаях в целях правильного разрешения вопросов, требующих специальных познаний в области экологии, по делу должны быть проведены соответствующие экспертизы с привлечением специалистов: экологов, санитарных врачей, зоологов, ихтиологов, охотоведов, почвоведов, лесоводов и других.
В каждом конкретном случае следует выяснять размер нанесенного ущерба. При определении объема возмещения экологического вреда и расчета сумм ущерба, причиненного экологическим правонарушением и подлежащего возмещению, надлежит руководствоваться как централизованно утвержденными методиками подсчета и установленными таксами, так и региональными нормами, конкретизирующими положения федерального законодательства.
При решении судами вопроса о том, является ли ущерб, причиненный незаконной добычей водных животных и растений или незаконной охотой, крупным, нужно учитывать количество добытого, поврежденного или уничтоженного, распространенность животных, их отнесение к специальным категориям, например к редким и исчезающим видам, экологическую ценность, значимость для конкретного места обитания, охотничьего хозяйства, а также иные обстоятельства содеянного.
При этом судам надлежит в каждом конкретном случае, квалифицируя содеянное, исходить не только из стоимости добытого и количественных критериев, но и учитывать причиненный экологический вред, т.е. вред, в целом нанесенный животному и растительному миру.
К такому вреду следует, в частности, относить ущерб, причиненный отстрелом зубра, лося, оленя при незаконной охоте, уничтожением мест нереста, гибелью большого количества мальков при незаконном занятии водным добывающим промыслом, отловом или уничтожением животных и растений, занесенных в Красную книгу РФ.
Следует также иметь в виду, что суммы, вырученные от реализации незаконно добытой продукции, зачету в счет возмещения ущерба не подлежат.
Вред, причиненный нарушением экологического законодательства, подлежит возмещению виновным лицом в полном объеме, независимо от того, причинен ли он в результате умышленных действий или по неосторожности.
При назначении наказания лицам, виновным в совершении экологических преступлений, необходимо соблюдать принцип индивидуализации. Следует тщательно выяснять и учитывать всю совокупность обстоятельств дела и, прежде всего, характер допущенных нарушений и данных о личности подсудимых, тяжесть последствий, размер причиненного вреда и др. При этом виновному могут быть применены дополнительные наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.
Оценивая практику применения уголовной ответственности за экологические преступления, специалисты отмечают ее низкую эффективность. Так, уголовные дела о самых массовых и опасных нарушениях - загрязнении водного и воздушного бассейнов - составляют 0,96% общего числа экологических преступлений; загрязнение земли - 0,75%. Применяются в основном нормы об ответственности за преступления и иные правонарушения, связанные с незаконным захватом природных ресурсов (незаконная охота, незаконный лов рыбы, незаконная порубка леса), так называемые "браконьерские дела". Большинство специалистов видят причины этого в неспособности правоохранительных органов обеспечить надежный контроль и надзор за выполнением законов об охране и рациональном использовании земли. В свою очередь, работники природоохранных прокуратур отмечают, что недостатки их работы обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства. Так, Виноградов В.М. в интервью по этому поводу отметил: "Многие нормы неконкретны, механизмы реализации не предусмотрены, часть нормативных правовых актов морально устарела и не соответствует реальным условиям. Эффективное применение существующих правовых норм затруднено в настоящее время из-за противоречий между действующими и вновь принятыми законодательными актами. По-прежнему имеются пробелы в законодательстве. Причем это не просто отвлеченная научная проблема, а конкретный серьезный фактор, крайне негативно влияющий и на правоприменительную практику, и на экологическую ситуацию непосредственно. Наконец, хочу сказать о том, что мы работаем в тесном взаимодействии с природоохранными органами. В этой связи, безусловно, отрицательно влияют на эффективность нашей работы их постоянные реорганизации, сокращение численности работников на местах" <248>.
--------------------------------
<248> См.: интервью с В.П. Виноградовым. Волжским природоохранным прокурором, заслуженным юристом Российской Федерации, кандидатом юрид. наук // Законодательство. 2000. N 8. С. 53
Многие специалисты видят причину низкой эффективности уголовной ответственности за экологические преступления также не только в недостатках деятельности правоохранительных органов. По мнению большинства криминологов, декриминализация некоторых преступлений (признание правонарушений общественно неопасными) может способствовать усилению борьбы с ними, так как создает условия для быстрой и неотвратимой ответственности за них. Исправительно-трудовая практика свидетельствует, что ужесточение наказания само по себе, не поддержанное комплексом социальных мер, отнюдь не снижает преступности. Более того, необоснованное усиление наказаний, равно как и неоправданное их смягчение, может снизить их эффективность <249>.
--------------------------------
<249> См.: Комментарий к Федеральному закону "Об охране атмосферного воздуха" (постатейный)/ Под редакцией С.А. Боголюбова. М.: ЗАО "Юридический Дом "Юстицинформ", 2002. С. 209
Кроме того, проблемы, тесно связанные с экономикой, трудно решать с помощью лишь уголовной репрессии. Вековой опыт показывает, что ключ к их решению лежит в плоскости концептуального, политического, воспитательного, нравственного характера, а уже потом - юридического, уголовного. Установление в законе и применение на практике уголовной ответственности способствуют их предупреждению, когда иные - более мягкие - меры воздействия (дисциплинарные, материальные, административные) оказываются недостаточными, нерезультативными <250>.
--------------------------------
<250> См.: Там же.
Таким образом, факт, что судебная статистика по делам об ответственности за экологические преступления крайне скудна, а сложившееся при этом положение в области охраны и рационального использования природных ресурсов следует признать критическим, - очевиден. Основными причинами сложившегося положения следует признать следующие:
- неспособность большинства предприятий - загрязнителей окружающей среды по своей технической оснащенности выполнить предъявленные им со стороны закона требования экологической безопасности;
- недооценка общественной опасности данного вида преступлений;
- отсутствие четкой организации системы экологического контроля по пресечению и предупреждению экологических правонарушений;
- слабая техническая оснащенность экспертных учреждений, которые нередко не в состоянии установить причинную связь между нарушением соответствующих правил и допущенным загрязнением;
- не совсем удачные конструкции составов преступлений, предусмотренных гл. 26 УК РФ.
Статья 76. Разрешение споров в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 76
Споры в области охраны окружающей среды возникают между различными субъектами - государственными и муниципальными органами, должностными лицами, гражданами, юридическими лицами и могут рассматриваться в судах общей юрисдикции, арбитражных судах или третейских судах. Все споры разрешаются в таком же порядке, как и другие категории дел.
Предметом споров могут быть отношения, вытекающие из прав и обязанностей субъектов прав на землю, использование водных объектов общего и обособленного пользования; из фактов несоблюдения или нарушений лицензий; из отношений, касающихся водных сервитутов, загрязнений, засорений вод, земель, атмосферного воздуха, и др.
Подведомственность рассматриваемого вида споров, рассматриваемых судами, определена в ГК РФ, АПК РФ и ГПК РФ. В общем принципе суды рассматривают споры в области охраны окружающей среды между гражданами или хотя бы если одной из сторон является гражданин, арбитражные суды рассматривают споры между юридическими лицами, а также гражданами - предпринимателями без права юридического лица. Третейский суд рассматривает споры между сторонами по их соглашению.
Арбитражный процессуальный кодекс РФ устанавливает подведомственность и подсудность арбитражных судов, регулирует отношения участников арбитражного процесса, производство в арбитражном суде первой и других инстанций; другие вопросы регулирования арбитражного процесса. В арбитражной практике часто возникают споры о размерах платы за загрязнение окружающей среды, о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде противоправными действиями.
При взыскании в судебном порядке ущерба, причиненного противоправными действиями, доказыванию подлежат: факт противоправных действий, размер ущерба и причинная связь между допущенным нарушением и ущербом. Принцип допустимости доказательств является классическим принципом, закрепленным в гражданском процессуальном и арбитражном процессуальном законодательстве. Суть его заключается в следующем: обстоятельства дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными доказательствами, не могут подтверждаться в арбитражном суде иными доказательствами (ст. 68 АПК РФ). Требования к составлению определенных документов в случае выявления экологических правонарушений изложены в КоАП РФ (главы 26, 27, 28, 29), а также в ведомственных нормативных актах.
Как уже было сказано, законодательством предусмотрена возможность передачи споров в области охраны окружающей среды на рассмотрение третейского суда. Третейский суд принимает решение большинством голосов. Решение излагается в письменном виде, в нем указываются время и место постановления решения, состав третейского суда; третейская запись, на основании которой действовал суд; наименование всех участников спора; предмет спора; причины, по которым суд принял решение; постановление третейского суда. Решение подписывается всеми судьями и участниками спора. Решение третейского суда, не исполненное добровольно, может быть исполнено в принудительном порядке на основании исполнительного листа, который выдается судом общей юрисдикции. В том случае, если судья отказывает в выдаче исполнительного листа, спор может быть решен в суде по заявлению заинтересованной в этом стороны.
Статья 77. Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде
Комментарий к статье 77
1. Согласно п. 1 комментируемой статьи юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.
Из текста настоящего пункта статьи также следует, что "вред окружающей среде" возникает "в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды". При этом необходимо отметить, что из перечня противоправных действий, наносящих вред окружающей среде, необходимо исключить такие понятия, как "истощение" и "деградация", которые, согласно определению "вреда окружающей среде", данному в ст. 1 комментируемого Закона, обозначают не действие, а его результат, то есть "негативное изменение окружающей среды".
Широкий перечень экологических правонарушений, за которые могут применяться меры имущественной ответственности, содержится в административном и уголовном законодательстве.
Применение административных и уголовных санкций не является основанием для освобождения от возмещения вреда, причиненного окружающей среде. Тем более что размер причиненного вреда, как правило, несоизмеримо больше размера санкций, предусмотренных административным и уголовным законодательством.
Общие принципы оценки и возмещения вреда и убытков (экономического ущерба) содержатся в Гражданском кодексе РФ. Согласно ст. 15 ГК РФ под убытками понимаются расходы, которые необходимо произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение имущества (реальный ущерб), а также недополученные доходы (упущенная выгода). Реальный ущерб определяется стоимостью утраченного имущества, а упущенная выгода определяется неполученными доходами, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено. Указанная статья ГК РФ, по сути дела, описывает и закрепляет в качестве правовой нормы основную экономическую формулу, которая в настоящее время довольно широко используется при подсчете убытков и ущерба, вызываемых повреждением, гибелью и уничтожением всех видов имущества и ресурсов, включая и природные ресурсы и объекты, большая часть из которых согласно ст. 130 ГК РФ относится к объектам недвижимости. То есть экономический смысл формулы, установленной ст. 15 ГК РФ, заключается в том, что размер убытков определяется суммированием затрат, необходимых для восстановления нарушенного объекта (приведения его в первоначальное состояние), стоимости утраченного объекта и убытков, вызванных неполучением ожидаемых доходов. На этой же формуле основан и порядок исчисления размера потерь и убытков различных субъектов права (государства, субъекта РФ, муниципального образования, физического лица, отрасли народного хозяйства и т.д.), а также вреда, причиненного тем или иным природным объектам, закрепленный различного рода законодательными и иными правовыми актами.
2. Закон возлагает обязанность по возмещению вреда окружающей среде, причиненного субъектом хозяйственной и иной деятельности, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, на заказчика и (или) субъекта хозяйственной и иной деятельности.
3. Согласно п. 3 комментируемой статьи вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии - исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.
Например, для определения ущерба окружающей среде в результате аварийных разливов нефти из-за отказов сооружений, объектов или линейной части магистральных нефтепроводов применяется Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах, утвержденная Минтопэнерго России 1 ноября 1995 г.
Создание специальных методик расчета вызвано тем, что исчисление всех элементов убытков представляет собой чрезвычайно сложный процесс. При предъявлении исковых требований не всегда удается определить характер и объем всех последствий причиненного вреда, так как цепочка вредных последствий обусловлена взаимосвязью элементов природного комплекса. Ведь не всякий ущерб проявляется сразу, часто он носит потенциальный характер. Поэтому установление специальных такс и методик для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный нарушением земельного законодательства, призвано облегчить на практике определение размера взысканий <251>.
--------------------------------
<251> См.: Вараксин В.В. Природопользование и охрана окружающей среды. Природоохранная деятельность правоохранительных органов (организационно-правовые вопросы). Екатеринбург, 2004. С. 201 - 202.
Применение такс и методик для расчета размера причиненного вреда на практике не всегда обеспечивает реализацию принципа полного возмещения вреда, так как стоимость работ по восстановлению нарушенного состояния земли может значительно превышать размер взыскания, исчисленный по таксам и методикам. Минприроды РФ были предприняты попытки применить иной принцип определения расчета для исчисления размера взысканий. Так, согласно п. 3.1 Порядка определения размера ущерба от загрязнения земель химическими веществами, размер ущерба от загрязнения земель определяется исходя из затрат на проведение полного объема работ по очистке загрязненных земель. Если оценить такие затраты невозможно, то размер ущерба от загрязнения земель рассчитывается по методике.
Иногда суды необоснованно отказывают в иске, ссылаясь на отсутствие специальных методик для расчета размера ущерба. В частности, Рязанский областной арбитражный суд отказал в иске областному комитету по охране окружающей природной среды к АО "Рязанский сельский строительный комбинат" о возмещении вреда, причиненного в результате загрязнения земель. Истцом на территории ответчика были выявлены несанкционированные места складирования токсичных отходов. Суд мотивировал свой отказ в удовлетворении исковых требований тем, что истцом не доказан факт причинения ущерба в результате захламления территории, а также не представлен обоснованный расчет предполагаемого ущерба. Кроме того, суд в решении отметил, что законодательством не установлены критерии, позволяющие определить степень загрязнения земель. В соответствии с нормами действующего законодательства, расчет причиненного ущерба должен был быть произведен истцом на основании Порядка определения размеров ущерба от загрязнения земель химическим веществами, утвержденного письмами Минприроды РФ 04-25 и Роскомзема 61-5678 от 27 декабря 1993 г. Однако и отсутствие методики расчета ущерба не может служить основанием отказа в исковых требованиях.
Для достоверной оценки вреда, причиненного противоправными действиями природопользователя, наличие только такс и методик оценки вреда недостаточно. Любая методика применима при наличии достоверной и надлежащим образом удостоверенной информации о нарушении и его последствиях. Здесь возникают вопросы об эффективности систем экологического мониторинга, экологического аудита, экологической экспертизы, государственного контроля. Их функционирование создает условия для надлежащего применения методик оценки ущерба окружающей среде.
Как показывает арбитражная практика, эффективность применения ответственности к нарушителям законодательства о природных ресурсах в значительной мере зависит от качества составления документов, подтверждающих как само правонарушение, так и размеры вреда. Основная причина отказа в удовлетворении исков - несоблюдение требований законодательства при составлении протокола. Так, например, составление протокола в одностороннем порядке без уведомления нарушителя, составление его неуполномоченными лицами, отсутствие в протоколе указания времени и места совершения правонарушения, несвоевременное составление протокола и т.д. делают такой документ бездоказательным, т.е. недостаточным для удовлетворения иска о возмещении вреда. Одной из причин затруднений определения размеров убытков, причиненных нарушением земельного законодательства, является недостаточная информированность правоприменительных органов о действующем законодательстве.
В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" <252> судам даны разъяснения по данной категории судебных дел. Так, судам следует иметь в виду, что, как указано в п. 20 Постановления, вред, причиненный нарушением экологического законодательства, подлежит возмещению виновным лицом в полном объеме независимо от того, причинен вред в результате умышленных действий (бездействия) или по неосторожности.
--------------------------------
<252> Бюллетень Верховного Суда РФ. 1999. N 1.
Лица, совместно причинившие вред, в соответствии с ч. 1 ст. 1080 ГК РФ несут солидарную ответственность перед потерпевшим. Суд вправе по заявлению потерпевшего и в его интересах возложить на указанных лиц долевую ответственность, исходя из степени вины каждого из них, а при невозможности определить степень вины - исходя из равенства долей (п. 2 ст. 1080, п. 2 ст. 1081 ГК РФ). При этом необходимо учитывать, что при совершении экологического преступления несколькими лицами они несут солидарную ответственность за причиненный вред лишь по тем эпизодам, в которых установлено их совместное участие.
Необходимо отметить, что на практике определенную сложность вызывает определение суммы ущерба, причиненного каждым из ответчиков, если вред нанесен несколькими лицами. В таком случае суд должен определить размер ответственности каждого причинителя вреда с учетом степени его вины.
Так, по делу N А27-4996-2001-2 <253> по иску прокурора Кемеровской области к нефтегазодобывающему управлению "Кемеровнефть" и Кемеровскому управлению буровых работ о возмещении вреда, причиненного порчей и уничтожением плодородного слоя пахотных земель и сенокосных угодий колхоза "Маяк" на площади 40,5 гектара, сумма ущерба, причиненного каждым из ответчиков, была определена судом исходя из расчетных данных Комитета по земельным ресурсам и землеустройству. Решением суда от 02.07.2001 вред возмещен с учетом доли каждого ответчика в его причинении. Апелляционная инстанция, проверив законность и обоснованность решения, не нашла оснований для его отмены. По делу N А27-3565-98-2 <254> по иску прокурора Кемеровской области к ОАО "Энергетик" и АООТ "Экология" о возмещении вреда, причиненного утечкой нефти, суд, применив на основании ст. 1080 ГК РФ принцип солидарной ответственности причинителей вреда, причинивших вред совместно, удовлетворил исковые требования, взыскав сумму ущерба с ответчиков солидарно.
--------------------------------
<253> См.: Лежнин Д.Л., Марченкова С.Н. Использование природоохранного законодательства при разрешении экономических споров // Арбитражная практика. 2002. N 6. С. 58.
<254> См.: Там же. С. 59.
Однако апелляционная инстанция в иске в отношении АООТ "Экология" отказала, указав, что авария, повлекшая за собой утечку нефти, произошла только по вине ОАО "Энергетик". Для определения степени вины ответчика судом была назначена техническая экспертиза.
Суд вправе уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, однако не в случаях, когда он причинен действиями, совершенными умышленно (п. 3 ст. 1083 ГК РФ).
Статья 78. Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 78
1. Возмещение вреда при экологических правонарушениях может быть осуществлено в двух формах: в денежном выражении или в натуре. Если таксы ущерба не предусмотрены, то применяются нормы гражданского законодательства.
Возмещение вреда в натуре, например применительно к земле, выражается в восстановлении прежнего состояния земельного участка, а именно в восстановлении благоприятного физического состояния его поверхности либо в восстановлении качества почвы.
Если, например, загрязнение земли выразилась в захламлении его мусором (отходами строительных материалов, лесосплава, переработки древесины и т.п.), то требование восстановления его прежнего состояния может заключаться в устранении этих недостатков. Если неправомерно нарушен благоприятный рельеф земельного участка (участок изрыт траншеями, котлованами и т.д.), то требование восстановления прежнего состояния земельного участка вполне может быть предъявлено к правонарушителю и последний будет обязан своими силами и средствами ликвидировать эти дефекты рельефа.
При решении вопроса о пределах возможного реального возмещения имущественного ущерба путем восстановления прежнего состояния земли следует принимать во внимание способность правонарушителя осуществить необходимые для этого мероприятия.
Если по вине какого-либо юридического лица захламлен земельный участок, то на это юридическое лицо, как правило, можно возложить обязанность очистить земельный участок от мусора, ибо такие работы в силах выполнить любое юридическое лицо. Например, по делам N А27-6786-2001-2, А27-6787-2001-2, А27-6784-2001-2 по искам комитета природных ресурсов Кемеровской области к Ново-Романовской, Зеледеевской, Верх-Тайменской и Тальской сельским администрациям о возмещении вреда, причиненного захламлением территорий твердыми бытовыми отходами, суд установил, что ответчики еще до рассмотрения дел судом выполнили мероприятия, которые комитет признал работами по возмещению вреда, выполненными в натуре, и по ряду дел комитет отказался от исковых требований. По некоторым делам стороны оформили мировые соглашения, которые были утверждены судом <255>.
--------------------------------
<255> См.: Лежнин Д.Л., Марченкова С.Н. Использование природоохранного законодательства при разрешении экономических споров // Арбитражная практика. 2002. N 6. С. 57.
При принятии решения о возмещении вреда в натуре необходимо, чтобы стороны в заседании дали согласие на возмещение вреда таким способом. По делам N А27-3709-2000-2 (иск прокурора Кемеровской области к ОАО "Разрез Караканский" о возмещении вреда, причиненного несанкционированным складированием отходов в водоохранной зоне р. Еловка), А27-3070-2000-2 (иск прокурора Кемеровской области к ОАО "КМК" о возмещении ущерба, причиненного загрязнением почвы нефтепродуктами) с согласия сторон приняты решения о возмещении вреда в натуре путем возложения на ответчиков обязанности по проведению конкретных мероприятий по восстановлению окружающей природной среды, указаны сроки их исполнения.
Однако не каждое предприятие, учреждение, организация, хозяйственное общество или товарищество способно и вправе проводить мелиоративные работы, лесопосадки и другие мероприятия. В таких случаях вместо возмещения вреда в натуре причинитель вреда обязан возместить убытки в денежной форме.
2. Таким образом, право выбора того или другого способа возмещения вреда принадлежит потерпевшей стороне. Однако суд может предложить свой вариант разрешения спора и в соответствии с ним принять решение. В частности, согласно п. 2 комментируемой статьи на основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ. Необходимо отметить, что данный пункт сформулирован таким образом, что решение суда или арбитражного суда в момент его принятия не будет обладать свойством исполнимости. Для исполнения решения о возмещении вреда в натуре необходим проект восстановительных работ. Исполнение решения поставлено в зависимость от наличия такого проекта. Вместе с тем проект восстановительных работ требует времени для его разработки и прохождения соответствующих согласований и экспертиз. Представляется, что при такой редакции части 2 комментируемой статьи Закона механизм возмещения вреда в натуре по решению судебных органов становится трудно реализуемым.
3. Комментируемый пункт устанавливает срок предъявления иска о компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.
Статья 79. Возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 79
Комментируемая статья, в отличие от ст. 89 ранее действовавшего Закона, не устанавливает какие-либо специальные правила возмещения вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, и поэтому в настоящее время данную сферу отношений регулирует непосредственно гражданское законодательство.
"Вред здоровью человека, причиняемый загрязнением окружающей среды, выражается в заболевании, ином расстройстве здоровья, а также в негативных генетических эффектах <256>", что связано с проживанием в экологически неблагоприятных условиях и потреблением загрязненных естественных ресурсов (воздуха, воды, продуктов питания, существующих в природе в готовом виде). Экологически неблагоприятные условия означают загрязнение среды, ее компонентов производственными отходами, иными вредными веществами (химическими, биологическими), а также вредными физическими воздействиями. Экологический вред зачастую носит латентный характер. Правовое значение имеет вред в любых формах: фактический и реально угрожающий; материальный и номинальный (нематериальный); индивидуальный и общественный. Вред здоровью и имуществу граждан и юридических лиц неблагоприятным воздействием на окружающую среду не всегда связан с нарушением требований законодательства об окружающей среде. Он может причиняться вследствие стихийных бедствий, землетрясений, наводнений и т.п. Однако такой вред не будет возмещаться гражданско-правовым способом. Экологический вред часто связан с упущенной выгодой, т.е. с неполучением природопользователем доходов, которые он мог получить при обычных условиях. Например, фермер мог получить более высокий урожай сельскохозяйственных культур, если бы не была загрязнена окружающая среда <257>.
--------------------------------
<256> Васильева М.И. Судебная защита экологических прав (Правовые вопросы возмещения и предупреждения экологического вреда). М.: ЦЭПР, 1996. С. 15.
<257> См.: Кособродов В.М. Гражданско-правовая ответственность за причинение экологического вреда: вопросы терминологии // Адвокат. 2005. N 3.
Экологический вред часто связан с упущенной выгодой, т.е. с неполучением природопользователем доходов, которые он мог получить при обычных условиях. Например, фермер мог получить более высокий урожай сельскохозяйственных культур, если бы не была загрязнена окружающая среда.
Гражданский кодекс РФ предусматривает обязанность виновного лица возместить вред в полном объеме. Так в ст. 1064 ГК РФ <258> установлено, что вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившем вред.
--------------------------------
<258> СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410; 2005. N 1 (часть 1). Ст. 43.
В гражданском праве действует так называемый принцип генерального деликта, согласно которому причинение вреда одним лицом другому само по себе является основанием возникновения обязанности возместить причиненный вред. Следовательно, потерпевший не должен доказывать ни противоправность действий причинителя вреда, ни его вину <259>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право" (том II, полутом 2) (под. ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2005 (издание второе, переработанное и дополненное).
<259> См.: Гражданское право. Том II. Полутом 2 / Под ред. доктора юридических наук, профессора Е.А. Суханова. М.: Издательство БЕК, 2003.
Лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине (п. 2 ст. 1064 ГК РФ). Следовательно, не столько потерпевший обязан доказывать вину причинителя, сколько причинитель обязан доказывать свою невиновность.
В соответствии с п. 3 ст. 1083 ГК РФ суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиняемого гражданином, с учетом его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно. Таким образом, суд вправе уменьшить объем возмещения вреда. Это исключение из общего принципа, имеющее частный характер, которое опирается на требования разумности и справедливости.
На практике нередки случаи причинения вреда здоровью и имуществу граждан источником повышенной опасности. Статья 1079 ГК РФ регулирует вопросы ответственности за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих. Так, юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден судом от ответственности полностью или частично также по основаниям, предусмотренным п. п. 2 и 3 ст. 1083 ГК РФ.
Освобождение от ответственности в этом случае возможно, во-первых, если грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда. И, во-вторых, суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно.
Обязанность возмещения вреда возлагается на юридическое лицо или гражданина, которые владеют источником повышенной опасности. Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица, противоправно завладевшие источником. При наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно завладевшее источником повышенной опасности.
Вопрос об отнесении деятельности предприятия, учреждения, организации к числу представляющих повышенную экологическую опасность решается в каждом конкретном случае отдельно. При этом необходимо иметь в виду, что к источникам повышенной опасности могут быть отнесены: промышленные предприятия, производящие выбросы токсичных и других вредных веществ в природную среду, сельскохозяйственные и лесные предприятия, использующие для обработки полей и лесов химические вещества, транспортные средства и т.п. Предприятия, учреждения, организации, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды, освобождаются от возмещения вреда, если докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы.
Согласно ст. 1085 ГК РФ при причинении гражданину увечья или ином повреждении его здоровья возмещению подлежит утраченный потерпевшим заработок (доход), который он имел либо определенно мог иметь, а также дополнительно понесенные расходы, вызванные повреждением здоровья, в том числе расходы на лечение, дополнительное питание, приобретение лекарств, протезирование, посторонний уход, санаторно-курортное лечение, приобретение специальных транспортных средств, подготовку к другой профессии, если установлено, что потерпевший нуждается в этих видах помощи и ухода и не имеет права на их бесплатное получение. В соответствии со ст. 1082 ГК РФ, удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (п. 2 ст. 15 ГК РФ).
Статья 80. Требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 80
Согласно ст. 12 комментируемого Закона общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, вправе подавать в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду. Благодаря названной норме, в спорах, возникающих по основаниям, установленным комментируемой статьей, общественные объединения могут выступать истцами в суде или арбитражном суде, несмотря на то, что в самой статье нет никакого перечня потенциальных истцов, а лишь устанавливается общее правило, что требования об ограничении, о приостановлении или о прекращении деятельности юридических и физических лиц, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, рассматриваются судом или арбитражным судом.
Приостановление деятельности, осуществляемой с нарушением природоохранных требований, судом может иметь место в случаях, когда существует реальная возможность ее изменить, в результате чего вредоносность будет исключена. Прекращение же деятельности наступает тогда, когда независимо от объективных или субъективных причин возможность исключить вредоносность отсутствует.
Глава XV. МЕЖДУНАРОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО В ОБЛАСТИ
ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
Статья 81. Принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 81
Комментируемая глава называется "Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды", однако необходимо отметить, что сотрудничество осуществляется не только в области охраны, но также и в области рационального использования природных ресурсов.
Международное сотрудничество в области природопользования и охраны окружающей среды - важнейшая составная часть национальной экологической политики Российской Федерации. Российская Федерация располагает природными ресурсами мирового значения. Экосистемы России вносят существенный вклад в стабилизацию состояния окружающей среды всей планеты. Международное сотрудничество, осуществляемое Российской Федерацией в области природопользования и охраны окружающей среды, призвано содействовать решению задачи обеспечения устойчивого развития страны в условиях глобализации и направлено на расширение эффективного участия в соглашениях по охране окружающей среды и обеспечение выполнения взятых на себя международных обязательств в данной области <260>.
--------------------------------
<260> См.: письмо МПР РФ от 6 мая 2003 г. N ИО-13-54/2858 "О Концепции международного сотрудничества Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды" // Справочные правовые системы (текст письма официально опубликован не был).
Международное сотрудничество осуществляется Российской Федерацией в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами, а также в соответствии с общими целями и задачами внешней политики Российской Федерации. На Конференции Организации Объединенных Наций по проблемам окружающей человека среды, проведенной в Стокгольме с 5 по 16 июня 1972 года, был сделан призыв ко всем народам приложить совместные усилия в целях охраны и улучшения окружающей человека среды на благо всех народов и ради их процветания. По результатам данной Конференции в Стокгольмской декларации ООН были сформулированы общие принципы международного сотрудничества в области охраны окружающей среды:
- человек имеет основное право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений. В связи с этим политика поощрения или увековечения апартеида, расовой сегрегации, дискриминации, колониального и других форм угнетения и иностранного господства осуждается и должна быть прекращена;
- природные ресурсы Земли, включая воздух, землю, флору и фауну, и особенно репрезентативные образцы естественных экосистем, должны быть сохранены на благо нынешнего и будущих поколений путем тщательного планирования и управления по мере необходимости;
- способность Земли производить жизненно важные восполняемые ресурсы должна поддерживаться, а там, где это практически желательно и осуществимо, восстанавливаться или улучшаться;
- человек несет особую ответственность за сохранение и разумное управление продуктами живой природы и ее среды, которые в настоящее время находятся под серьезной угрозой в связи с рядом неблагоприятных факторов. Поэтому в планировании экономического развития важное место должно уделяться сохранению природы, включая живую природу;
- невосполняемые ресурсы Земли должны разрабатываться таким образом, чтобы обеспечивалась защита от истощения этих ресурсов в будущем и чтобы выгоды от их разработки получало все человечество;
- введение в окружающую среду токсических веществ или других веществ и выброс тепла в таких количествах или концентрациях, которые превышают способность окружающей среды обезвреживать их, должны быть прекращены, с тем чтобы это не наносило серьезного или непоправимого ущерба экосистемам. Необходимо поддерживать справедливую борьбу народов всех стран против загрязнения;
- государства принимают все возможные меры для предотвращения загрязнения морей веществами, которые могут поставить под угрозу здоровье человека, нанести вред живым ресурсам и морским видам, нанести ущерб удобствам или создать препятствия для других законных видов использования морей;
- экономическое и социальное развитие имеет решающее значение для обеспечения благоприятных окружающих условий жизни и работы человека, а также для создания условий на земле, которые необходимы для улучшения качества жизни;
- ухудшение окружающей среды в результате недостаточного развития и стихийных бедствий создает серьезные проблемы, которые могут быть наилучшим образом устранены путем ускорения развития за счет предоставления существенной финансовой и технической помощи в дополнение к усилиям самих развивающихся стран, а также такой своевременной помощи, какая может потребоваться;
- что касается развивающихся стран, то стабильность цен и соответствующие доходы от сырьевых товаров и материалов имеют существенное значение для управления окружающей средой, поскольку необходимо принимать во внимание как экономические факторы, так и экологические процессы;
- политика всех государств в области окружающей среды должна повышать существующий или будущий потенциал развития развивающихся стран, а не оказывать на него отрицательное воздействие или препятствовать достижению всеми лучших условий жизни, и государства, а также международные организации, должны предпринять соответствующие шаги с целью достижения соглашения по преодолению возможных национальных и международных экономических последствий, возникающих в результате применения мер, связанных с окружающей средой;
- следует выделять ресурсы для охраны и улучшения окружающей среды с учетом обстоятельств и конкретных потребностей развивающихся стран и любых расходов, которые могут быть связаны с включением мер по охране окружающей среды в их планы развития, а также необходимости предоставлять им по их просьбе дополнительную международную техническую и финансовую помощь в этих целях;
- в целях обеспечения более рационального управления ресурсами и улучшения таким образом окружающей среды государства должны выработать единый и скоординированный подход к планированию своего развития для обеспечения того, чтобы это развитие соответствовало потребностям охраны и улучшения окружающей среды на благо населения этих государств;
- рациональное планирование является важным средством урегулирования любого несоответствия между потребностями развития и потребностями охраны и улучшения окружающей среды;
- необходимо осуществлять планирование населенных пунктов и урбанизации, с тем чтобы избежать отрицательных последствий для окружающей среды и получить максимальную пользу от социального и экономического развития. В связи с этим необходимо отказаться от проектов, предназначенных для обеспечения колониалистского расистского господства;
- в тех районах, где быстрые темпы роста или слишком большая плотность населения могут отрицательно сказаться на окружающей человека среде или темпах развития, а также в тех районах, где низкая плотность населения может создавать препятствия в деле улучшения окружающей человека среды или в деле развития, необходимо проводить демографическую политику, не ущемляющую основных прав человека, политику, которую заинтересованные правительства сочтут целесообразной;
- на соответствующие национальные учреждения следует возложить задачи планирования, управления и контроля в отношении ресурсов окружающей среды государств с целью повышения качества окружающей среды;
- наука и техника, внося свой вклад в социально-экономическое развитие, должны быть использованы с целью определения и предотвращения случаев нанесения ущерба окружающей среде и борьбы с ним, а также для решения проблем окружающей среды на благо всего человечества;
- ознакомление подрастающего поколения, а также взрослых, с должным учетом низших слоев населения, с проблемами окружающей среды является крайне важным для расширения основы, необходимой для сознательного и правильного поведения отдельных лиц, предприятий и общин в деле охраны и улучшения окружающей среды во всех ее аспектах, связанных с человеком. Важно также, чтобы средства общественной информации не способствовали ухудшению окружающей среды, а, напротив, распространяли знания, касающиеся необходимости охраны и улучшения окружающей среды, с целью обеспечения возможностей всестороннего развития человека;
- национальные и многонациональные научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, связанные с проблемами окружающей среды, должны получить поддержку во всех странах, особенно в развивающихся странах. В этих целях необходимо поддерживать и содействовать свободному потоку современной научной информации и передаче опыта, с тем чтобы облегчить разрешение проблем окружающей среды; технические знания в области окружающей среды должны предоставляться развивающимся странам на условиях, которые будут способствовать их широкому распространению и не будут налагать экономическое бремя на развивающиеся страны;
- в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции;
- государства сотрудничают в целях дальнейшего развития международного права, касающегося ответственности и компенсации жертвам за загрязнение и за другие виды ущерба, причиненные в результате деятельности в пределах их юрисдикции, или контроля за окружающей средой в районах, находящихся за пределами действия их юрисдикции;
- уважая критерии, которые могут быть согласованы международным сообществом, или нормы, которые должны быть установлены на национальном уровне, крайне важно во всех случаях принимать во внимание системы ценностей, установленные в каждой стране, и степень применения норм, которые пригодны для большинства развитых стран, но которые могут не подходить и вызывать неоправданные социальные расходы в развивающихся странах;
- международные проблемы, связанные с охраной и улучшением окружающей среды, следует решать в духе сотрудничества всех стран, больших и малых, на основе равноправия. Сотрудничество, основанное на многосторонних и двусторонних соглашениях или на другой соответствующей основе, крайне важно для организации эффективного контроля, предотвращения, уменьшения и устранения отрицательного воздействия на окружающую среду, связанного с деятельностью, проводимой во всех сферах, и это сотрудничество следует организовать таким образом, чтобы в должной мере учитывались суверенные интересы всех государств;
- государства должны содействовать тому, чтобы международные организации играли согласованную, эффективную и динамичную роль в деле охраны и улучшения окружающей человека среды;
- человек и окружающая его среда должны быть избавлены от последствий применения ядерного и других видов оружия массового уничтожения. Государства должны стремиться к скорейшему достижению договоренности в соответствующих международных органах о ликвидации и полном уничтожении таких видов оружия.
Специальными принципами международного сотрудничества в области охраны окружающей среды являются принципы:
- неотъемлемого суверенитета государств над национальными природными ресурсами;
- недопустимости нанесения трансграничного ущерба окружающей среде;
- запрещения военных или любых иных враждебных средств воздействия на природную среду;
- предварительного уведомления и обмена информацией;
- предосторожности;
- взаимных консультаций;
- минимизации воздействия на окружающую среду.
Целями и задачами международного сотрудничества в области охраны окружающей среды являются:
- продвижение национальных интересов Российской Федерации в указанной области международной деятельности;
- создание условий экологически безопасного перехода Российской Федерации к устойчивому развитию через содействие устойчивому глобальному развитию;
- обеспечение постоянного анализа эффективности участия Российской Федерации в международных соглашениях в области охраны окружающей среды, а также в деятельности международных организаций для оптимизации форм и механизмов сотрудничества.
Основной целью международного сотрудничества в области природопользования и охраны окружающей среды является достижение совместными с другими странами усилиями приемлемого качества окружающей среды и рационального использования природных ресурсов на глобальном и региональном уровнях.
Международное сотрудничество РФ в области охраны окружающей среды заключается в участии как в многосторонних, так и в двусторонних соглашениях, а также в проведении совместных научных исследований в данной области. На территории Российской Федерации в осуществлении мероприятий по охране окружающей среды могут участвовать международные организации. Например, в соответствии с Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", в охране и устойчивом использовании объектов животного мира на территории Российской Федерации могут участвовать международные общественные организации, что регламентируется международными договорами Российской Федерации. Кроме того, Российская Федерация может участвовать в международных программах и проектах, проводить международные мероприятия. В 2002 г. с целью повышения эффективности международного сотрудничества, осуществляемого в рамках полномочий МПР России, четкого взаимодействия между структурными подразделениями центрального аппарата, вовлеченными в международные программы, был разработан Регламент работы структурных подразделений МПР России при подготовке и проведении международных мероприятий <261>. В соответствии с Регламентом, основной задачей государственных служб, структурных подразделений центрального аппарата МПР России, территориальных органов Министерства и организаций, находящихся в ведении МПР России, по вопросам международного сотрудничества является обеспечение выполнения международных обязательств России на национальном уровне. Работа по осуществлению международного сотрудничества МПР России с зарубежными партнерами непосредственно осуществляется Департаментом международного сотрудничества в области охраны окружающей среды и природопользования.
--------------------------------
<261> См.: распоряжение МПР РФ от 21 мая 2002 г. N 302-р "О Регламенте работы структурных подразделений МПР России при подготовке и проведении международных мероприятий" // Справочные правовые системы (текст распоряжения официально опубликован не был).
Международное сотрудничество осуществляется в отношении окружающей среды в целом и в отношении отдельных природных ресурсов, что подтверждается наличием соответствующих международных договоров (соглашений).
В настоящее время международное сотрудничество осуществляется по следующим основным направлениям:
- изучение, воспроизводство, использование минерально-сырьевых ресурсов;
- сохранение и использование водных ресурсов, взаимодействие по совместному использованию и охране трансграничных водных объектов;
- охрана, защита, воспроизводство и рациональное использование лесных ресурсов;
- охрана окружающей среды, сохранение биологического разнообразия, формирование трансграничных и международных систем особо охраняемых природных территорий, обеспечение экологической безопасности;
- другие направления (например, Российская Федерация осуществляет международное сотрудничество в сфере экологической культуры <262>).
--------------------------------
<262> См.: распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р "Об одобрении Экологической доктрины РФ" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 36. Ст. 3510.
Приоритетными направлениями международного сотрудничества являются:
- гармонизация российских и международных подходов к деятельности по охране окружающей среды с учетом национальных интересов Российской Федерации;
- выполнение обязательств, вытекающих из участия Российской Федерации в международных договорах и членства в международных организациях в области природопользования и охраны окружающей среды;
- развитие международного рынка экологических услуг, обеспечивающее устойчивое развитие регионов, имеющих глобальное значение;
- гармонизация направлений и содержания международных исследований в области экологически безопасного устойчивого освоения природных ресурсов;
- обеспечение активного участия Российской Федерации в глобальных и региональных системах мониторинга окружающей среды и контроля освоения природных ресурсов, в разработке международной системы оценки экологических рисков;
- разработка и создание эффективной системы природопользования и управления окружающей средой приграничных районов, бассейнов и прибрежных морских зон, с учетом трансграничного контекста;
- эффективное использование возможностей международных организаций и международного опыта в деятельности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, включая взаимодействие по предотвращению и ликвидации последствий экологического терроризма.
Важное значение имеет сотрудничество Российской Федерации с программами и организациями системы ООН. К их числу в первую очередь относятся: Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП); Программа развития ООН (ПРООН); Организация ООН по промышленному развитию (ЮНИДО); Организация ООН по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО); Международное агентство по атомной энергии (МАГАТЭ); Форум ООН по лесам (ФЛООН); Экономическая и социальная комиссия ООН для Азии и Тихого океана (ЭСКАТО); Европейская экономическая комиссия ООН (ЕЭК ООН). Приоритетными международными партнерами сотрудничества также являются Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР); Совет Европы и Программа Европейского Союза ТАСИС; Организация Азиатско-Тихоокеанского сотрудничества (АТЭС); координирующие природопользование и экологическую политику органы СНГ и других региональных объединений.
Важнейшее значение имеет развитие сотрудничества с такими международными институтами, как Всемирный фонд дикой природы (ВВФ) и Международный союз охраны природы (МСОП); Международный комитет научных исследований (ИКСУ); Международный геологический конгресс и Мировой нефтяной конгресс; Глобальный центр по мониторингу лесных пожаров; Международный орган по морскому дну и т.д. Принципиальное значение имеет взаимодействие по проблематике природопользования и охраны окружающей среды с международными финансовыми организациями, например с Глобальным экологическим фондом (ГЭФ), Всемирным банком и т.д.
В соответствии с Концепцией международного сотрудничества Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, совершенствование сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды предполагает:
- внедрение современных форм и методов системного управления и контроля, целевой межведомственной и межрегиональной координации;
- корреляцию с иными направлениями внешней политики Российской Федерации и ее внешнеэкономической деятельности;
- согласование общих целей, задач и ожидаемых результатов по конкретным видам международного сотрудничества на федеральном и региональном уровнях;
- установление приоритетов и критериев эффективности сотрудничества в соответствии с национальными интересами Российской Федерации (с учетом региональных и местных интересов);
- формулирование четких приоритетов в международных проектах и программах, выполняемых с российским участием, эффективный контроль результатов;
- включение проблематики международного сотрудничества в систему образования и профессиональной подготовки кадров;
- использование потенциала гражданского общества, возможностей неправительственных организаций и общественных объединений.
Направлениями совершенствования международного сотрудничества в области охраны окружающей среды являются:
- "мониторинг" процессов международного сотрудничества;
- оценка качества правовой базы и эффективности механизмов международной природоохранной деятельности на федеральном и местном уровнях;
- выявление общегосударственных, местных и локальных приоритетов сотрудничества, их согласование и включение международного компонента в процесс управления состоянием окружающей среды;
- развитие взаимодействия с неправительственными организациями в международном сотрудничестве в России и за ее рубежами;
- информирование общественности о целях, ходе и результатах сотрудничества по конкретным проблемам и объектам;
- подготовка квалифицированных кадров.
Общие критерии эффективности международного сотрудничества в области природопользования и охраны окружающей среды включают:
- соответствие выявленным приоритетам, целям и задачам сотрудничества;
- содействие выполнению международных обязательств Российской Федерации;
- вхождение в качестве компонента в национальные и региональные программы и планы развития;
- привлечение международного опыта и возможностей обучения российского персонала;
- обеспечение контроля российской стороны за информацией, формируемой в рамках международных программ и проектов с ее участием;
- привлечение зарубежных финансовых и технико-технологических ресурсов;
- финансово-экономическую целесообразность;
- содействие становлению благоприятного инвестиционного климата.
Международное сотрудничество осуществляется как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ. При этом на обоих уровнях осуществляется планирование международного сотрудничества. На федеральном уровне такое планирование включает в себя:
- тесное взаимодействие и межведомственную координацию российских участников международного сотрудничества в целом и по тематическим направлениям;
- системное использование информации об использовании природных ресурсов и об охране окружающей среды для обеспечения межведомственной координации сотрудничества;
- анализ базовых идей международной деятельности по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды на близкую и отдаленную перспективу, накопленного опыта сотрудничества и обязательств, накладываемых действующими международными соглашениями;
- прогноз последствий намечаемой деятельности и оценку планируемых результатов с позиций общих задач внешнеполитической деятельности Российской Федерации;
- обеспечение информационной безопасности и защиты национальных интересов в процессе международной деятельности;
- обеспечение достаточными материальными и финансовыми ресурсами;
- обеспечение соответствующим научно-информационным сопровождением;
- учет международного компонента в рамках федеральных целевых, отраслевых и иных программ, стратегий и планов действий в области природопользования и охраны окружающей среды;
- укрепление организационных структур сотрудничества;
- информирование общественности о целях, задачах и реальной эффективности осуществляемых международных мероприятий.
Планирование на уровне субъектов РФ предполагает:
- формирование гармоничных, устойчивых взаимоотношений между ответственными органами государственной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов РФ;
- обеспечение необходимой координации международной деятельности нескольких субъектов РФ, исходя из принципов системного подхода, в первую очередь, применительно к трансграничным бассейнам, прибрежно-морским зонам и другим крупным международным регионам;
- учет соответствующего международного компонента при формировании планов и программ социально-экономического развития субъектов РФ;
- информирование общественности о возможностях и преимуществах реализации международных проектов и программ для субъектов РФ.
Конкретная же деятельность в рамках международного сотрудничества осуществляется в соответствующем регионе Российской Федерации при координации и необходимой поддержке со стороны ответственных федеральных органов исполнительной власти.
В настоящее время развитие международного сотрудничества в области охраны окружающей среды предусматривает:
- эффективное участие Российской Федерации в деятельности международных организаций системы ООН и других всемирных объединений, организаций Европейского Союза, Азиатско-Тихоокеанского сотрудничества, СНГ и других региональных объединений по природоохранной и природно-ресурсной тематике, использование финансовых возможностей международных доноров, международного опыта, политической и технической поддержки международных организаций;
- содействие созданию структур природно-ресурсного и природоохранного сотрудничества Российской Федерации и Европейского Союза, становлению и координации сотрудничества Российской Федерации с НАТО в рамках научных программ НАТО;
- охрану окружающей природной среды Арктики (в рамках Программы действий Арктического совета), Каспийского, Балтийского, Черного и Азовского морей, северо-западной части Тихого океана, трансграничных водотоков (бассейнов), а также озера Байкал;
- разработку межгосударственных программ сотрудничества в области фундаментальных и прикладных наук, учреждение международных научных центров, развитие двустороннего научно-технического сотрудничества, активизацию обмена научно-технической информацией в области природопользования и охраны окружающей среды с государствами - участниками СНГ;
- привлечение общественности, неправительственных организаций, национального и зарубежного бизнеса к осуществлению международного сотрудничества в области природопользования и охраны окружающей среды.
Реализация международного сотрудничества Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ на основе развиваемой нормативно-правовой базы, через участие в деятельности международных организаций и соглашений, выполнение соответствующих разделов целевых и тематических программ, планов действий федерального и регионального уровня, национального компонента международных программ и проектов.
Приоритеты международного сотрудничества в области природопользования и охраны окружающей среды определены необходимостью обеспечения условий экологически безопасного устойчивого развития Российской Федерации на глобальном, региональном межгосударственном, федеральном, субъектов РФ и местном уровнях.
В заключение необходимо отметить, что одним из принципов международного сотрудничества в области охраны окружающей среды является ответственность перед международным сообществом. В соответствии со ст. 30 Хартии экономических прав и обязанностей государств <263>, принятой 12 декабря 1974 г., за защиту, сохранение и улучшение окружающей среды для нынешнего и будущих поколений несут ответственность все государства. Все государства должны стремиться к выработке своей собственной политики в области окружающей среды и развития в соответствии с этой ответственностью. Политика всех государств в области окружающей среды должна способствовать, а не оказывать неблагоприятное воздействие на нынешний или будущий потенциал развития развивающихся стран. Все государства обязаны обеспечить, чтобы деятельность в пределах действия их юрисдикции и контроля не причиняла ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. Все государства должны сотрудничать в выработке международных норм и правил в области окружающей среды.
--------------------------------
<263> См.: Хартия экономических прав и обязанностей государств (12 декабря 1974 г.) // Официальные отчеты Генеральной Ассамблеи. Двадцать девятая сессия. Резолюция 3281 (XXIX).
Статья 82. Международные договоры Российской Федерации в области охраны окружающей среды
Комментарий к статье 82
1. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи, международные договоры в области охраны окружающей среды, применяемые к отношениям, возникающим при осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, можно разделить на две группы:
- действующие непосредственно. Такие международные договоры не требуют для применения на территории Российской Федерации издания внутригосударственных актов;
- применяемые через внутригосударственный нормативный правовой акт. То есть когда для осуществления положений на территории Российской Федерации международного договора принимается соответствующий внутригосударственный нормативный правовой акт <264>.
--------------------------------
<264> См., например: Постановление Правительства РФ от 21 октября 2004 г. N 571 "О подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области охраны окружающей среды" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 44. Ст. 4360.
Международное сотрудничество Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды, заключение в установленном порядке международных договоров, организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из участия Российской Федерации в международных договорах и членства в международных организациях по указанной проблематике, осуществляются соответствующими федеральными органами исполнительной власти в пределах установленной компетенции и во взаимодействии с органами государственного управления субъектов РФ.
В связи с этим, международные соглашения могут заключаться между отдельными ведомствами разных государств. Например, в 1994 г. в Варшаве было заключено Соглашение между Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Польша в области карантина и защиты растений <265>.
--------------------------------
<265> См.: Соглашение между Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства и продовольствия Республики Польша в области карантина и защиты растений (Варшава, 5 мая 1994 г.) // Справочные правовые системы (текст Соглашения официально опубликован не был).
В проекте Концепции международного сотрудничества Российской Федерации в области природопользования и охраны окружающей среды предусмотрено взаимодействие органов государственного контроля в области природопользования и охраны окружающей среды Российской Федерации с соответствующими национальными, межнациональными и международными органами и формированиями.
Российской Федерацией заключен ряд Соглашений о сотрудничестве в области охраны окружающей среды со странами ближнего и дальнего зарубежья: между Правительством Российской Федерации и Правительством Венгерской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (Москва, 20 декабря 2002 г.); между Правительством Российской Федерации и Правительством Литовской Республики о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (Москва, 29 июня 1999 г.); между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Болгария о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (Москва, 28 августа 1998 г.); между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Испания о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (Мадрид, 11 апреля 1994 г.) и т.д.
Кроме соглашений общего плана, заключаются соглашения по вопросам охраны отдельных природных ресурсов и природных объектов. Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о заповеднике "Озеро Ханка" (Пекин, 25 апреля 1996 г.) <266>.
--------------------------------
<266> См.: Бюллетень международных договоров. 1997. N 1. С. 63.
Помимо двухсторонних соглашений, Российская Федерация ратифицировала многосторонние договоры. Например, в 1963 году Правительство СССР ратифицировало Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой <267>.
--------------------------------
<267> См.: Договор о запрещении испытаний ядерного оружия в атмосфере, в космическом пространстве и под водой (Москва, 5 августа 1963 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1963. N 42. Ст. 431.
2. В п. 2 комментируемой статьи закрепляется положение, в соответствии с которым положения международного договора имеют приоритет перед положениями настоящего Закона. Это означает, что в случае несоответствия норм международного договора и национального законодательства применению подлежат нормы международного договора.
Глава XVI. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ
Статья 83. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 83
Текст комментируемого Закона был опубликован в "Российской газете" от 12 января 2002 г. N 6, в "Парламентской газете" от 12 января 2002 г. N 9, в Собрании законодательства Российской Федерации от 14 января 2002 г. N 2, ст. 133.
Статья 84. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
Комментарий к статье 84
Комментируемая статья содержит в себе перечень нормативных актов, которые утрачивают силу со дня вступления в силу настоящего Закона.
Настоящий Закон вступил в силу с 12 января 2002 г.