Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Тема 18. Подведомственность
§ 1. Понятие и виды судебной подведомственности
Возможность обеспечения судебной защиты нарушенных или оспариваемых прав либо охраняемых законом интересов является одним их ключевых прав личности, опосредующих ее положение в обществе, поскольку признание права на судебную защиту со стороны государства является именно тем показателем, который более-менее достоверно отражает признание государством прав и свобод гражданина и человека, их гарантированность и обеспеченность защитой, ибо безусловная возможность обратиться в суд при наличии предположения об имевшем место нарушении субъективного права и предполагает равный доступ к судебной защите и в то же время является реально существующей гарантией прав индивида, их осуществления.
Международное право признает право каждого на «эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами» (ст. 8 Всеобщей декларации прав человека1) и указывает на обязанность государств «развивать возможности судебной защиты» (ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах2). Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 6) провозглашает: «Каждый имеет право при определении его гражданских прав и обязанностей или при рассмотрении любого уголовного обвинения, предъявленного ему, на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона…»
Право на судебную защиту есть «система гарантированных …государством процессуальных прав, обеспечивающих юридически заинтересованным лицам возбуждение и производство судебной деятельности в целях защиты субъективных материальных прав и охраняемых законом интересов»3. Другими словами, правом на судебную защиту является право на властный акт, вынесенный уполномоченным на то юрисдикционным органом в результате деятельности, осуществленной в установленном законом порядке, воздействующий на поведение лиц, препятствующих осуществлению прав и свобод человека, т.е. право на правосудие.
Закрепляя принцип всеобщности судебной защиты, ст. 46 Конституции РФпровозглашает: «1. Каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. 2. Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд…»
Право на судебную защиту не может быть ограничено. В Постановлении Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности части второй статьи 266 и пункта 3 части первой статьи 267 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях в связи с жалобами граждан Е. А. Арбузовой, О. Б. Колегова, А. Д. Кутырева, Р. Т. Насибулина и В. И. Ткачука» от 28 мая 1999 года №9-П указывается: «Статья 55 (часть 3) Конституции РФ допускает ограничение федеральным законом прав и свобод человека и гражданина только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ни одна из перечисленных целей не может оправдать ограничение основного права на судебную защиту, являющегося гарантией всех других прав и свобод. В силу ст.56 (часть 3) Конституции РФ даже в условиях чрезвычайного положения это право не подлежит ограничению»4. Право на судебную защиту не рассматривается Конституцией РФ как одно из прав человека и гражданина, в ряду других прав и свобод, таких, как право частной собственности, на место пребывания и жительства, на неприкосновенность жилища и др., которые могут быть ограничены при определенных обстоятельствах федеральным законом. Это не случайно, так как право на судебную защиту, и это следует из ряда статей Основного Закона (например, - статьи 18 – права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием), является гарантией всех прав и свобод.
Однако в условиях конституционно закрепленного разделения властей необходимо определить пределы судебной власти в отношении к властям законодательной и исполнительной. Для определения компетенции того или иного органа, в том числе суда, по разрешению различных юридических дел, используется институтподведомственности. Подведомственность – это относимость спора о праве или иного юридического дела к компетенции определенного органа. Каждый орган может рассматривать только те вопросы, которые ему подведомственны. Если, например, в суд общей юрисдикции поступит заявление по делу подлежащему разрешению в Конституционном Суде, судья отказывает в принятии заявления (п.п. 1 п. 1 ст. 134 ГПК), а в случаях, когда нарушение подведомственности дела суду обнаружится уже после начала процесса, производство по делу должно быть прекращено (абз. 2 ст. 220 ГПК).
Правом разрешать юридические дела по законодательству России наделены различные государственные и общественные органы. Во-первых, органы судебной власти (Конституционный Суд, суды общей юрисдикции и арбитражные суды, а также суды субъектов Российской Федерации).
Во-вторых, органы исполнительной власти (органы загса, налоговые, таможенные органы, Палата по патентным спорам федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности и др.) Органы исполнительной власти наделяются такими полномочиями только в случаях, установленных законом.
В-третьих, правом разрешать правовые конфликты гражданско-правового характера наделены третейские суды, а также другие органы, назначаемые или избираемые самими сторонами (посредники и примирительные комиссии по коллективным трудовым спорам, комиссии по трудовым спорам и др.) В ряде случаев, юридические дела могут разрешаться и другими органами и лицами, например, нотариусами.
Учитывая, что система органов гражданской юрисдикции постоянно усложняется, теоретическая и законодательная проработанность данного института обеспечивает эффективное функционирование системы юрисдикционных органов государства, а правильное определение подведомственности является необходимым условием своевременного получения защиты нарушенного права.
В соответствии со ст. 11 ГК РФ защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд5. Защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренном законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд.
Подведомственность – понятие многогранное. В научной литературе предложены различные определения данного понятия, в основу которых положено значение, которое, по мнению того или иного автора, имеет данный институт.
Под подведомственностью в гражданском судопроизводстве понимается компетенция (предметная) юрисдикционных органов по разрешению споров о праве и иных правовых вопросов6. В данном определении подчеркнуто значение подведомственности как совокупности полномочий определенного органа (именно такое понимание подведомственности воспринято законодателем в Арбитражном процессуальном кодексе РФ, в котором статьи о подведомственности объединены впараграфе первом «Подведомственность» главы 4 под названием «Компетенция арбитражных судов»). Подведомственность позволяет распределить дела между названными органами, относя подавляющую их часть к компетенции суда общей юрисдикции.
Подведомственностью дел суду определяются пределы реализации права на обращение к суду. В этом смысле подведомственность дела суду общей юрисдикции является предпосылкой реализации права на обращение за судебной защитой. При обращении в суд подведомственность в качестве юридического факта, определяющего возникновение гражданского процесса, подлежит установлению судьей при решении вопроса о возбуждении гражданского дела7.
Суд является обязательным субъектом каждого гражданского процессуального правоотношения, одной из предпосылок возникновения которого является правоспособность его субъектов. Поэтому, по мнению Г. А. Жилина,подведомственность дел суду в значении предпосылки реализации права на судебную защиту по существу соответствует правоспособности суда на рассмотрение и разрешение определенных гражданских дел8.
В основу определения подведомственности как свойства юридического дела, позволяющего разграничить отдельные формы защиты субъективного права или охраняемого законом интереса9, в силу которого дело подлежит рассмотрению в том или ином юрисдикционном органе, положены материально-правовые признаки спорного правоотношения.
Подведомственность является и правовым институтом, т. е. совокупностью правовых норм, расположенных в различных нормативных актах, определяющих соответствующую форму защиты права. В этой связи необходимо отметить, что институт подведомственности может регулироваться нормативными актами не ниже уровня федеральных законов (ст. 22 ГПК, ст. 27-33 АПК, ст. 11 ГК, ряд статей Семейного кодекса и т. д.) Учитывая, что нормы о подведомственности закреплены в нормативных актах различной отраслевой принадлежности, подведомственностьможет быть определена как межотраслевой институт права, выполняющий функции распределительного механизма юридических дел между различными юрисдикционными органами10.
Жуйков В. М. полагает, что в современном праве РФ, создаваемом на базе новой Конституции, общепризнанных принципов и норм международного права, содержание института подведомственности, его задачи и механизм регулирования кардинально меняются, и он из инструмента распределения между различными государственными и иными органами дел по спорам о праве превращается в механизм защиты нарушенных или оспариваемых прав и охраняемых законом интересов. Конституционное положение о праве каждого на судебную защиту своих прав и свобод есть ничто иное, как установление судебной подведомственности для всех споров о праве, поэтому регулирование института подведомственности (регулирование порядка реализации права каждого человека на судебную защиту) есть и регулирование указанного права11.
Защита прав, свобод и охраняемых законом интересов осуществляется преимущественно в судебном порядке, поэтому сформулированные в законодательстве правила о подведомственности позволяют разграничивать компетенцию, прежде всего, между судом общей юрисдикции, арбитражным и Конституционным судом с учетом специализации отдельных звеньев судебной системы страны.
Исходя из того, что теперь все дела по спорам о защите прав и интересов могут по заявлениям заинтересованных лиц рассматриваться в судах, последнее время в литературе предлагается для разграничения компетенции между судами различных подсистем использовать термин подсудность, сохранив использование термина подведомственность только для разграничения компетенции органов судебной власти и иных органов12. Стоит отметить, что в ГПК РФ 2002 года законодатель сохранил устоявшуюся терминологию, и глава 3 Кодекса называется «Подведомственность и подсудность».
Каждое из приведенных выше определений подведомственности имеет право на существование, т. к. в них подчеркнуто то или иное значение данного понятия в механизме реализации права на судебную защиту.
Выделяются различные виды подведомственности.
Если закон относит разрешение дела к ведению исключительно какого-либо одного органа, такая подведомственность именуется исключительной. Таковы дела о несостоятельности (банкротстве) - они отнесены к исключительной компетенции арбитражных судов. Среди дел, разрешаемых исключительно судами общей юрисдикции, можно назвать дела об установлении усыновления. Исключительная подведомственность характерна для большинства дел, подлежащих судебному рассмотрению.
Гражданско-правовые споры между гражданами, между гражданами и организациями могут быть по соглашению сторон переданы на рассмотрение третейского суда (ч. 3 ст. 3 ГПК, ч. 6 ст. 4 АПК). Такая подведомственность именуется договорной. Выбор юрисдикционного органа может быть сделан один раз и, будучи сделан, лишает стороны права обращаться в суд общей юрисдикции (арбитражный суд) с тождественным заявлением. Иначе говоря, соглашение о передаче спора на разрешение третейского суда, пока оно не расторгнуто сторонами, исключает подведомственность дела государственному суду13.
Иногда обращение в суд допускается лишь после того, как сторонами будет предпринята попытка урегулировать возникшие разногласия между собой. Например, согласно ч. 1 ст. 797 ГК РФ «до предъявления к перевозчику иска, вытекающего из перевозки груза, обязательно предъявление ему претензии в порядке, предусмотренном соответствующим транспортным уставом или кодексом», при этом «иск к перевозчику может быть предъявлен грузоотправителем или грузополучателем в случае полного или частичного отказа перевозчика удовлетворить претензию либо неполучения от перевозчика ответа в тридцатидневный срок» (ч. 2 ст. 797 ГК). Согласно ст. 452 ГК требование об изменении или о расторжении договора может быть заявлено стороной в суд только после получения отказа другой стороны на предложение изменить или расторгнуть договор либо неполучения ответа в соответствующие сроки. Претензионный порядок предусмотрен Воздушным кодексом РФ (ст. 124), Кодексом торгового мореплавания РФ (ст. 403), Уставом железнодорожного транспорта РФ (ст. 120-125), Федеральным законом «О связи» (ст.ст. 55-56), Федеральным законом «О почтовой связи» (ст. 37), Федеральным законом «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (ст. 10) и др. Претензионный порядок разрешения спора может быть установлен сторонами в договоре или специальном соглашении. Такую подведомственность именуютусловной. При условной подведомственности досудебное рассмотрение спора осуществляется самими сторонами, а дело становится подведомственным суду только при условии осуществления такого досудебного рассмотрения (отсюда название – условная подведомственность).
Есть споры, передаче которых на разрешение суда должно предшествовать их рассмотрение во внесудебном порядке иными юрисдикционными органами. Так, согласно пункту 2 ст. 29 Патентного закона РФ возражение против выдачи патента по основаниям, предусмотренным подпунктами 1-3 пункта 1 этой статьи, подается в Палату по патентным спорам. Решение Палаты по патентным спорам утверждается руководителем федерального органа исполнительной власти по интеллектуальной собственности, вступает в силу с даты утверждения и может быть обжаловано в суд. Аналогичный порядок защиты ряда интеллектуальных прав установлен ст. 1248 ГК РФ(вступает в силу с 01.01.2008). Такая подведомственность получила названиеимперативной. В отличие от условной подведомственности при императивной подведомственности обязательное досудебное рассмотрение спора должно быть осуществлено не самими сторонами, а каким-либо юрисдикционным органом. При этом суд наделен правом контроля за правильностью принятых до него другими органами решений. Следует отметить, что сфера применения императивной подведомственности в период после принятия Конституции РФ 1993 сокращалась. В частности, Трудовой кодекс РФ не предусматривает в отличие от ранее действовавшего КЗоТ РСФСР обязательности обращения в комиссию по трудовым спорам в качестве способа обязательного предварительного внесудебного порядка разрешения трудового спора (ст. 391 ТК РФ) до предъявление иска в суд. В отличие от правил, установленных ранее действовавшим Таможенным кодексом РФ 1993 года,Таможенный кодекс РФ 2003 года (ст. 46) не устанавливает обязательности обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов в вышестоящий таможенный орган до обращения в суд. Но законодательные тенденции изменились. Так, с 01 января 2009 года вводится в действие в правило, согласно которому решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе (п. 5 ст. 101² НК РФ).
Выделяется также смешанная подведомственность. При смешанной подведомственности гражданин вправе выбрать между непосредственным обращением с заявлением или иском в суд и предварительным обжалованием в несудебный орган, вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу с сохранением права на последующее обращение в суд, если ответ на жалобу не удовлетворит его. Например, в соответствии со ст. 4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»14 гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. Если гражданину в удовлетворении жалобы во внесудебном порядке будет отказано или он не получит ответа в течение месяца со дня ее подачи, гражданин вправе обратиться с жалобой в суд. К случаям смешанной подведомственности относятся и приведенные выше порядок рассмотрения трудовых споров (ст. 391 Трудового кодекса РФ)15 и порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов или их должностных лиц (ст. 46 Таможенного кодекса РФ), а также сохраняющий силу до 01.01.2009 порядок обжалования актов, действий (бездействия) налоговых органов (ст. 138 Налогового кодекса РФ). В настоящее время, учитывая конституционные гарантии права на судебную защиту, смешанная подведомственность становится наиболее распространенной, ибо решение, вынесенное в административном или ином несудебном порядке, может быть обжаловано в суд. Вместе с тем, сохранение возможности подачи жалобы в несудебный орган, в вышестоящий административный орган или должностному лицу позволяет регулировать нагрузку на различные юрисдикционные органы, освобождая суды от рассмотрения дел, которые могут быть разрешены во внесудебном порядке. Следует иметь в виду, что в тех случаях, когда в законе подведомственность спора установлена альтернативно (в суд или иной орган), если заинтересованное лицо первоначально обратилось в несудебный юрисдикционный орган, это не лишает его возможности в последующем, после рассмотрения дела в этом органе обратиться в суд. Например, согласно пункту 7 ст. 17 Федерального закона «О сельскохозяйственной кооперации» лицо, исключенное из членов кооператива, вправе обжаловать решение правления кооператива и наблюдательного совета кооператива очередному общему собранию кооператива или в суд. Наличие такой альтернативы между разрешением спора во внесудебном порядке и обращением в суд не означает утраты возможности на обращение в суд после рассмотрения спора в ином органе (ст. 46 Конституции РФ, ст.11 ГК РФ).
Однако альтернативная подведомственность имеет место в тех случаях, когда заинтересованное лицо может выбирать между обращением в суд общей юрисдикции или арбитражный суд. От смешанной подведомственности, при которой обращение в несудебный орган не погашает права на обращение в суд, при альтернативной подведомственности выбор заинтересованным лицом суда одной системы погашает право на обращение в суд другой системы. Следует сразу отметить, что подобная ситуация не может считаться нормальной и представляет собой последствия несогласованности норм о подведомственности дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам. Правила распределения дел между судами должны быть однозначными и исключать как свободу выбора компетентного судебного органа, так и споры о подведомственности между судами. К сожалению, современная судебная практика содержит примеры альтернативной подведомственности суду общей юрисдикции и арбитражному суду. Речь идет о разъяснении, содержащемся в совместном Постановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ №3/1 от 05.02.1998 «О некоторых вопросах применения Федерального закона «О переводном и простом векселе», согласно которому у организации или гражданина-предпринимателя, являющихся векселедержателем, есть право выбора при взыскании задолженности по вексельному обязательству, если вексельным должником является также организация или гражданин-предприниматель: либо обратиться в суд общей юрисдикции с заявлением о выдаче судебного приказа (в порядке приказного производства), либо обратиться в арбитражный суд о взыскании указанной задолженности (в порядке искового производства)16.
§ 2. Критерии и правила определения подведомственности
Учитывая, что согласно Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, любые решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст.46), основной задачей подведомственности становится разграничение компетенции не между судебными органами и органами исполнительной власти (как это имело место до 1993 года), а распределение дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами с одной стороны, и судами общей юрисдикции и Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов Федерации – с другой.
На это указывает и часть 3 ст. 22 ГПК РФ, согласно которой суды рассматривают и разрешают дела, перечисленные в частях первой и второй этой статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных законом к ведению арбитражных судов. Согласно части 3 статьи 251 ГПК РФ не подлежат рассмотрению в суде заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
В самом ГПК подведомственности посвящена только одна статья 22. В более подробном регулировании подведомственности дел судам общей юрисдикции нет необходимости, ибо эти суды рассматривают любые дела, кроме дел, отнесенных к ведению арбитражных судов, Конституционного суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. В общем виде подведомственность дел судам общей юрисдикции может быть выражена следующей формулой: «судам общей юрисдикции подведомственны все дела по спорам о праве и другие дела о защите прав и охраняемых законом интересов, кроме дел, отнесенных к подведомственности иных судов». Поэтому и исследование вопроса о подведомственности дел судам общей юрисдикции представляет собой главным образом изучение подведомственности указанных судов.
Следует подчеркнуть, что характер материального правоотношения для разграничения подведомственности дел искового производства значения не имеет, что прямо следует из части 1 ст. 22 ГПК РФ: спор может возникнуть их гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических ииных правоотношений. Принципиальное значение имеет, связан ли этот спор с предпринимательской деятельностью его субъектов, носит ли он экономический характер или нет. Разумеется, некоторые из перечисленных категорий дел (семейные, трудовые, жилищные) вообще никогда не могут носить экономический характер, и потому они находятся в подведомственности судов общей юрисдикции. Другие же (гражданские, земельные, экологические и др.) могут носить экономический характер, и потому при приеме искового заявления судья должен убедиться в том, что по своему характеру спор не носит экономического характера, а его субъекты не являются участниками предпринимательской деятельности.
Особую сложность вызывает определение подведомственности дел, возникших из предпринимательской деятельности граждан, которые могут осуществлять ее, как осуществив предусмотренную законом регистрацию, так и в нарушение закона – без таковой. Кроме того, гражданин-предприниматель может в любой момент утратить статус индивидуального предпринимателя, подав в Инспекцию Министерства по налогам и сборам РФ по месту жительства заявление о прекращении государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя (ст. 22.3 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» №129-ФЗ от 08.08.2001 с изменениями и дополнениями). В этих случаях возникает необходимость определить подведомственность дела, возникшего из предпринимательской деятельности гражданина, но поступившего на рассмотрение суда уже после официального прекращения регистрации предпринимательской деятельности. Отсутствие в законодательстве указаний по данному вопросу было восполнено вПостановлении Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ №6/8 от 01.07.1996 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»: «Споры между гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, а также между указанными гражданами и юридическими лицами разрешаются арбитражными судами, за исключением споров, не связанных с осуществлением гражданами предпринимательской деятельности. В таком же порядке рассматриваются споры с участием глав крестьянского (фермерского) хозяйства…
Учитывая, что гражданин, занимающийся предпринимательской деятельностью, но не прошедший государственную регистрацию в качестве индивидуального предпринимателя, не приобретает в связи с занятием этой деятельностью статуса предпринимателя, споры с участием таких лиц, в том числе связанные с осуществлением ими предпринимательской деятельности, в соответствии со статьей 25 ГПК РСФСР (ст. 22 ГПК РФ 2002 года – вставка автора) подведомственны суду общей юрисдикции…
С момента прекращения действия государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя, в частности в связи с истечением срока действия свидетельства о государственной регистрации, аннулированием государственной регистрации и т.п., дела с участием указанных граждан, в том числе и связанные с осуществлявшейся ими ранее предпринимательской деятельностью, подведомственны судам общей юрисдикции, за исключением случаев, когда такие дела были приняты к производству арбитражным судом с соблюдением правил о подведомственности до наступления указанных выше обстоятельств» (п. 13)17.
В данном разъяснении подчеркивается, что при определении подведомственности дел арбитражным судам должны использоваться два критерия одновременно: субъектный состав участников спора и его характер, который должен быть экономическим.
Одним из направлений реформы процессуального законодательства 2002 года явилось расширение исключительной подведомственности арбитражных судов. Дела, находящиеся в исключительной подведомственности арбитражных судов, перечислены в ст. 33 АПК РФ, получившей не вполне удачное название «Специальная подведомственность дел арбитражным судам». Перечисленные в этой статье дела подведомственны арбитражным судам независимо от субъектного состава участников спора, т.е. независимо от того, являются ли участниками правоотношений, из которых возникли спор или требование, юридические лица, индивидуальные предприниматели или иные организации и граждане. Другой критерий подведомственности дел арбитражным судам – экономический характер спора – сохраняет свое значение при применении данной статьи. К сожалению, уровень юридической техники при формулировании правил специальной (исключительной) подведомственности в АПК является низким, поэтому применение указанных положений закона потребовало многочисленных разъяснений в постановлениях Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда. Так, вПостановлении Пленума Верховного Суда РФ №2 от 20.01.2003 разъяснено, что правило об исключительной подведомственности арбитражным судам так называемых «корпоративных споров» (п. 4 ч. 1 ст. 33 АПК РФ) не распространяется на споры между производственными и потребительскими кооперативами и их членами (п. 5)18.
В судах общей юрисдикции должны рассматриваться иски лиц, занимающих должности в органах управления хозяйственных обществ и товариществ и одновременно являющихся их акционерами (участниками), об оспаривании решений органов управления этих обществ и товариществ о досрочном прекращении полномочий данных лиц, так как они возникают из трудовых правоотношений19.
Споры между участниками хозяйственных товариществ и обществ, если хотя бы один из них является гражданином, не имеющим статуса индивидуального предпринимателя, не подлежат рассмотрению в арбитражном суде, за исключением случаев, когда указанные споры связаны с предпринимательской или иной экономической деятельностью указанных хозяйственных товариществ и обществ20.
Исходя из того, что правила о специальной подведомственности дел арбитражным судам исключают применение к этим делам критерия субъектного состав участников спора, но не изменяют правила об их экономическом характере, Пленум ВАС РФ в Постановлении №11 от 09.12.2002указал, что дела по спорам о создании, реорганизации и ликвидации, а также регистрации организаций, не имеющих в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли (некоммерческие организации, в том числе общественные объединения и организации, политические партии, общественные фонды, религиозные объединения и др.) не подлежат рассмотрению арбитражными судами21.
В Постановлении Пленума ВАС РФ №11 от 09.12.2002 даны указания и о подведомственности дел о защите деловой репутации в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности: такие дела подведомственны арбитражным судам и в случае привлечения к участию в деле гражданина, не имеющего статуса индивидуального предпринимателя, в том числе автора распространенных (опубликованных) сведений22.
Следует подчеркнуть, что неудовлетворительный уровень формулирования правил о специальной подведомственности дел арбитражным судам не позволил ответить на все возникающие вопросы в Постановлениях Пленумов ВС и ВАС РФ. Поэтому большое значение в направлении судебной практики по указанным вопросам имеют постановления Президиума ВАС РФ, Президиума ВС РФ и Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ по конкретным делам, вынесенные в порядке надзора. В них разрешаются возникшие в практике вопросы о толковании отдельных пунктов ст. 33 АПК РФ. Например, вПостановлении Президиума ВАС РФ по делу №11675/03 от 24.02.2004 признаны подлежащими рассмотрению исключительно в арбитражных судах иски участников хозяйственных товариществ и обществ о признании недействительными сделок, совершенных этими товариществами и обществами, хотя бы к участию в деле в качестве ответчиков привлекались субъекты, не являющиеся участниками данного товарищества или общества и потому не связанные корпоративными отношениями с истцом и хозяйственным товариществом (обществом)23. В Постановлении по делу №2999/04 от 08.06.2004 Президиум ВАС РФ указал, что исключительно в арбитражных судах подлежат рассмотрению иски о защите корпоративных прав, т. е. прав участников хозяйственных товариществ и обществ, предъявленные лицами, которые в момент предъявления иска уже не являлись участниками соответствующего хозяйственного товарищества или общества24. Эти и другие постановления и разъяснения высших судебных инстанций25, необходимо учитывать в ходе практической деятельности как судам, так и лицам, решающим вопрос о выборе компетентного на рассмотрение дела суда. Однако само по себе существование подобной практики не может быть признано удовлетворительным: правила о подведомственности дел судам должны быть изложены в законе предельно четко и просто, ибо с применением этих правил непосредственно связана реализация права на судебную защиту, а ошибки в выборе компетентного суда могут слишком дорого стоить заинтересованным лицам26.
АПК РФ 2002 года принципиально изменил практику решения вопросов о подведомственности тех дел, к участию в которых в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, на стороне истца или ответчика привлекались граждане, не имеющие статуса индивидуального предпринимателя. Согласно прямому указанию ч. 4 ст. 27 АПК РФ дело, принятое арбитражным судом к своему производству с соблюдением правил подведомственности, должно быть рассмотрено им по существу, хотя бы в дальнейшем к участию в деле будет привлечен гражданин, не имеющий статуса индивидуального предпринимателя, в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора. Ранее в подобных случаях дело признавалось неподведомственным арбитражному суду27. Соответствующие разъяснения Высшего Арбитражного Суда РФ и Верховного Суда РФ, содержащиеся как в постановлениях по отдельным делам, так и в обзорах судебной практики периода 1995-2002 годов, в настоящее время в связи приведенными положениями АПК 2002 года применению не подлежат.
В первую очередь, отметим, что применительно к этой категории дел законодатель в ст. 22 ГПК не ограничивается указанием на предметный критерий (характеристика правоотношения), но вводит дополнительный критерий подведомственности – совпадение с предусмотренным ст. 245 ГПКперечнем дел этой категории.
В отношении подведомственности дел об оспаривании ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) указанных и иных органов и должностных лиц надлежит руководствоваться упомянутыми критериями разграничения подведомственности дел судам общей юрисдикции и арбитражным судам (субъект обращения в суд и характер деятельности, в связи с осуществлением которой гражданин или организация оспаривают в суде акты и решения публично-властных субъектов): если ненормативный акт, решение, действие (бездействие) затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, заявление подлежит рассмотрению в арбитражном суде, в иных случаях следует обращаться в суд общей юрисдикции. Разграничение подведомственности указанных дел особой сложности на практике не вызывает.
Что же касается разграничения подведомственности дел об оспаривании нормативных правовых актов, то здесь необходимо разграничивать подведомственность не только судов общей юрисдикции и арбитражных судов, но и Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.
Согласно части 3 ст. 251 ГПК РФ не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. Данное положение закона основано на том, что в судах общей юрисдикции может проверяться законность (т.е. соответствие федеральным конституционным и федеральным законам и иным нормативных правовым актам, имеющим большую юридическую силу) нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, но не может проверяться их конституционность, т. е. соответствие Конституции РФ, если проверка конституционности таких актов отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ согласно ст. 125 Конституции РФ. Так, например, в судах общей юрисдикции может осуществляться проверка соответствия федеральному закону нормативного Указа Президента РФ или Постановления Правительства РФ, но не может быть осуществлена проверка их соответствия Конституции РФ, т. к. данное полномочие составляет исключительную прерогативу Конституционного Суда РФ. Что же касается нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то проверка их законности по заявлениям граждан и организаций осуществляется судами общей юрисдикции (если она не отнесена к подведомственности арбитражных судов, о чем будет сказано ниже), т. к. обращение с заявлением о проверке их конституционности в Конституционный Суд в принципе невозможно. Однако практическое применение данного правила оказалось затруднительным в связи с тем, что категории законности и конституционности тесно взаимосвязаны. Поэтому решающее влияние на определение пределов подведомственности данной категории дел судам общей юрисдикции оказывает практика Конституционного Суда РФ. В период с 1998 года по настоящее время Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, в которых разграничил компетенцию в указанной сфере судов общей юрисдикции и арбитражных судов – с одной стороны, и Конституционного Суда РФ – с другой.
В Постановлении от 16.06.1998 №19-П Конституционный Суд указал, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды не вправе осуществлять проверку соответствия Конституции нормативных правовых актов ниже уровня федерального закона, перечисленных в пунктах «а» и «б» части 2 и части 4 статьи 125 Конституции28.
В Постановлении от 11.04.2000 №6-П Конституционный суд признал право судов общей юрисдикции по заявлениям прокуроров осуществлять проверку соответствия закона субъекта Федерации федеральному закону29.
В Постановлении от 18.07.2003 №13-П Конституционный суд признал несоответствующим Конституции право судов общей юрисдикции разрешать дела об оспаривании конституций и уставов субъектов РФ на предмет их соответствия федеральному закону, т. к. рассмотрение таких вопросов неразрывно связано с проверкой их соответствия федеральной Конституции, что составляет исключительное полномочие Конституционного Суда РФ. При этом суды общей юрисдикции вправе подтверждать по заявлениям управомоченных лиц, что нормы конституции или устава субъекта Федерации аналогичны по содержанию нормам других конституций (уставов), ранее признанных Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, в порядке производства по делам об оспаривании таких конституций (уставов) субъектов РФ30.
В Постановлении №1-П от 27.01.2004 Конституционный Суд установил, что Верховный Суд РФ не вправе рассматривать и разрешать дела об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, принятых во исполнение полномочия, возложенного непосредственно федеральным законом31.
Таким образом, при решении вопросов о пределах подведомственности судам общей юрисдикции дел об оспаривании нормативных правовых актов необходимо учитывать правовые позиции, сформулированные Конституционным Судом РФ и основанные на разграничении категорий «законность» и «конституционность».
Несмотря на отсутствие в ч. 3 ст. 251 ГПК упоминания о компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ, при решении вопроса о подведомственности дела об оспаривании нормативного правового акта субъекта Федерации, органа местного самоуправления необходимо учитывать, создан ли в соответствующем субъекте Федерации такой суд и какова его компетенция. Это вытекает из положения абзаца второго ст. 245 ГПК, согласно которому суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, если рассмотрение этих заявлений не отнесено к федеральным законом к компетенции иных судов. Под «иным судом» надлежит понимать и конституционный (уставный) суд субъекта Федерации. Возможность создания и компетенция таких судов предусмотрена ст. 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе». Согласно указанной статьи конституционный (уставный) суд субъекта Федерации создается для рассмотрения вопросов соответствия законов, других нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления субъекта РФ конституции (уставу) субъекта РФ, а также для толкования конституции (устава) субъекта РФ. Как следует из Определения Конституционного Суда №103-О от 06.03.2003, данный перечень не является исчерпывающим, а указанная статья позволяет субъектам РФ закрепить дополнительные полномочия конституционного (уставного) суда, не вторгающиеся в компетенцию иных федеральных судов и соответствующих компетенции субъекта Федерации, причем субъекты Федерации самостоятельны в определении таких полномочий в указанных пределах32. Компетенция конституционного (уставного) суда субъекта РФ определяется в конституции (уставе) субъекта Федерации. Таким образом, при обращении в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта субъекта Федерации или органа местного самоуправления, содержащем в качестве основания оспаривания указание на несоответствие оспариваемого акта конституции (уставу) субъекта Федерации, следует учитывать, что в субъектах Федерации, в которых созданы конституционные (уставные) суды, осуществление такой проверки нормативного правового акта субъекта Федерации судам общей юрисдикции неподведомственно. В таких субъектах Федерации судам общей юрисдикции подведомственны дела о проверке соответствия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления федеральному законодательству, но не конституции (уставу) субъекта Федерации.
Помимо предмета рассмотрения (соответствие акта конституции (уставу) субъекта Федерации) дополнительным критерием разграничения подведомственности дел между судом общей юрисдикции и конституционным (уставным) судом субъекта РФ является субъект обращения с заявлением об оспаривании нормативного правового акта. Дело в том, что круг субъектов, управомоченных обращаться в конституционный (уставный) суд субъекта РФ, определяется соответствующим законом субъекта Федерации. Поэтому если гражданин, организация, орган государственной власти или местного самоуправления обращаются в суд общей юрисдикции с заявлением о проверке нормативного правового акта субъекта Федерации или акта органа местного самоуправления на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта Федерации, то само по себе функционирование в данном субъекте Федерации конституционного (уставного) суда еще не должно влечь автоматического отказа в принятии заявления: необходимо установить, вправе ли данный субъект обратиться в конституционный (уставный) суд с этим требованием согласно закону субъекта Федерации. Если данный субъект таким правом не обладает, то дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.
В тех же субъектах Федерации, в которых конституционный (уставный) суд не создан, суды общей юрисдикции обладают всей полнотой компетенции по проверке соответствия нормативных правовых актов субъекта Федерации и органов местного самоуправления актам, имеющим большую юридическую силу (как федерального уровня, так и конституции (уставу) субъекта Федерации), за исключением дел, отнесенных к подведомственности арбитражных судов.
Особо тщательно необходимо относиться к разграничению подведомственности «споров о компетенции» (ч. 2 ст. 251 ГПК) между судами общей юрисдикции и конституционными (уставными) судами субъектов РФ. Если нормативный правовой акт, изданный органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, оспаривается органом власти или должностным лицом по мотиву нарушения его компетенции, установленной конституцией (уставом) субъекта Федерации, в данном субъекте Федерации создан конституционный (уставный) суд и заявитель обладает правом обращения в этот суд согласно закону субъекта Федерации, то дело суду общей юрисдикции неподведомственно. При отсутствии же хотя бы одного из перечисленных критериев, «спор о компетенции» подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции.
В отношении разграничения компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов необходимо отметить, что согласно п. 1 ст. 29 АПК РФарбитражные суды рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. Таким образом, наряду с двумя указанными выше критериями подведомственности дела арбитражным суда (субъект обращения в суд и характер деятельности, в связи с осуществлением которой гражданин или организация оспаривают в суде нормативно-правовой акт) при решении вопроса о подведомственности арбитражному суду используется и третий критерий: прямое указание в федеральном законе на отнесение рассмотрения дела об оспаривании данного акта к подведомственности арбитражных судов. Данное положение нашло свое закрепление и в Постановлении Пленума ВС РФ №2 от 20.01.2003: в принятии заявления организации или гражданина-предпринимателя об оспаривании нормативного правового акта, затрагивающего их права в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, может быть отказано по мотиву подведомственности дела арбитражному суду только в том случае, когда в федеральном законе имеется специальная норма, которой дела об оспаривании данного нормативного правового акта отнесены к компетенции арбитражных судов. В этом случае в определении об отказе в принятии заявления судья должен указать такой закон (п. 11)33. Необходимость прямого указания в законе на подведомственность дела арбитражному суду подчеркнул и Высший Арбитражный Суд в Постановлении Пленума №11 от 09.12.2001 (п.3)34. В данном Постановлении Пленума ВАС РФ были указаны и три категории нормативных правовых актов, которые субъекты предпринимательской и иной экономической деятельности могут оспаривать в арбитражном суде: нормативные правовые акты налоговых органов (ст. 138 Налогового кодекса РФ), акты федеральной и региональных энергетических комиссий (ст. 7.1 Федерального закона «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию»)35, акты федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг (ст. 43 Федерального закона «О рынке ценных бумаг»)36. Следует также упомянуть и нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, которые субъекты предпринимательской деятельности также оспаривают в арбитражном суде (п. 4 ст. 5 Таможенного кодекса РФ).
Однако впоследствии практика Высшего Арбитражного Суда РФ по указанному вопросу изменилась. Вопреки однозначной позиции законодателя в ст.29 АПК о том, что дело об оспаривании нормативного правового акта подведомственно арбитражному суду только при прямом указании в федеральном законе на возможность такого оспаривания в арбитражном суде, Высший Арбитражный Суд подверг данное положение АПК РФ расширительному толкованию. Как следует из информационного письма ВАС РФ №80 от 13.08.200437, арбитражным судам подведомственны дела по заявлениям субъектов экономической деятельности об оспаривании нормативных правовых актов органов местного самоуправления, несмотря на то, что в соответствующих федеральных законах отсутствует прямое указание на отнесение дел об оспаривании упомянутых в них нормативных правовых актов к подведомственности арбитражных судов. Такое расширительное толкование не основано на законе, и позиция Высшего Арбитражного Суда нуждается в скорейшей корректировке в целях приведения ее в соответствие с законом.
Характеризуя проблемы разграничения подведомственности дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, необходимо отметить, что, как и в делах искового производства, большую роль в формировании судебной практики по этим вопросам играют разъяснения высших судебных инстанций, что вызвано в свою очередь недостатками действующего законодательства. Так, Верховный Суд РФ разъяснил, что дела по спорам, возникающим из налоговых и бюджетных отношений, между муниципальными образованиями подлежат рассмотрению в судах общей юрисдикции38. Суды общей юрисдикции не вправе рассматривать дела об обжаловании нормативных правовых актов или их отдельных норм, если в них лишь воспроизводится содержание федерального закона или указа Президента39. Верховный Суд также разъяснил полномочия судов по признанию недействующими нормативного правового акта, признающего утратившим силу другой нормативный правовой акт40.
В некоторых случаях суды затрудняются в определении подведомственности дела, возникающего из административных правоотношений, что связано с отсутствием в законодательстве понятия акта (решения) органа государственной власти, органа местного самоуправления, которые могут быть обжалованы в суд. Так, Президиум ВС РФ отменил определение кассационной коллегии о прекращении производства по заявлению прокурора о признании незаконным решения районного Совета, которым были выделены денежные средства из внебюджетного специального инвестиционного фонда на приобретение лекарственных препаратов. Суд кассационной инстанции посчитал, что данный акт не относится к числу актов, которые могут быть оспорены в суд. Отменяя определение суда второй инстанции, Президиум ВС РФ указал, что решение о выделении средств из внебюджетного фонда на конкретные цели порождает обязанность одних местных органов исполнительной власти осуществить указанную переброску средств и право других эти средства использовать в интересах населения в соответствии с предписанным назначением. С учетом этого оспариваемый акт, безусловно, является правовым актом, порождающим права и обязанности для участников возникших правоотношений41.
При решении вопроса о подведомственности суду дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, необходимо помнить, что государственная власть в России основана на принципе разделения властей (ст. 10 Конституции), и при рассмотрении таких дел суд не вправе вторгаться в компетенцию иных органов власти. Так, суды признали неподведомственным судам общей юрисдикции требование гр. Х о признании незаконным бездействия Государственной Думы ФС РФ, выразившегося в непринятии федерального закона, т. к. рассмотрение такого заявления означало бы вмешательство суда в законодательную процедуру42.
Однако ранее Верховный Суд РФ занимал противоположную позицию и признал подведомственным суду требование гражданина о признании незаконным бездействия органа исполнительной власти, выразившееся в непринятии нормативных актов43. Решение вопроса о границах судебной власти (а значит, и судебной подведомственности) по данным делам требует дальнейших исследований и детального нормативного регулирования.
Исключительно судам общей юрисдикции подведомственны дела о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан России(абзац 4 ст. 245 ГПК). Некоторые дела данной категории относятся к делам смешанной подведомственности (жалобы на решения избирательных комиссий, кроме Центральной избирательной комиссии, могут быть поданы в вышестоящую избирательную комиссию, что не является обязательным условием обращения в суд)44.
Арбитражным судам подведомственно рассмотрение только одной категории дел особого производства: дела об установлении фактов, имеющих юридическое значение для возникновения, изменения и прекращения прав организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (ст. 30 АПК РФ). Таким образом, разграничение подведомственности дел об установлении фактов, имеющих юридическое значение, осуществляется с использованием приведенных выше критериев разграничения подведомственности дел между судами общей юрисдикции и арбитражными судами (экономический характер дела и субъектный состав участников).
Следует отметить, что непоследовательное решение законодателем вопроса о подведомственности судам дел особого производства, иногда приводит к возникновению проблем на практике. Так, принимая во внимание, что рассмотрение заявлений о совершенных нотариальных действиях или об отказе в их совершении отнесено к исключительной подведомственности судов общей юрисдикции (гл. 37 ГПК), в Постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ в №33/14 от 04.12.2000 разъяснено, что если при рассмотрении заявления о действиях нотариуса, связанных с совершением протеста векселей, в суде общей юрисдикции возникает спор о праве, подведомственный арбитражным судам, то суду надлежит рассмотреть жалобу по существу (п. 44)45, а не оставить ее без рассмотрения, как это предписывает ч. 3 ст. 263 ГПК РФ. Подобное толкование, безусловно, противоречит процессуальному закону, но вызвано оно тем обстоятельством, что рассмотрение дел о правомерности нотариальных действий или отказа в их совершении арбитражным судам неподведомственно.
Данное правило в порядке аналогии (ч. 4 ст. 1 ГПК) может быть применено и к делам об оспаривании нормативных правовых актов, если в основании заявленного требования указано на несоответствие оспариваемого акта субъекта Федерации или органа местного самоуправления федеральному закону и конституции (уставу) субъекта Федерации. В условиях создания и функционирования конституционного (уставного) суда субъекта Федерации, рассмотрение вопроса о соответствии оспариваемого акта федеральному закону относится к компетенции суда общей юрисдикции, а о соответствии конституции (уставу) субъекта Федерации – к компетенции конституционного (уставного) суда этого субъекта. Суду надлежит вынести определение об отказе в принятии заявления о проверке оспариваемого акта на предмет соответствия конституции (уставу) субъекта Федерации и принять заявление к производству в части проверки на предмет соответствия федеральному законодательству.