Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Содержание
|
[1]
[2] [2.1] 1.1. Институциональная природа отзыва [2.2] 1.2. Отзыв как составная часть непосредственного самоуправления населения [2.3] 1.3. Отзыв как санкция муниципально-правовой ответственности
[3] [3.1] 2.1. Современная система нормативных актов (правовые источники отзыва) [3.2] 2.2. Основания отзыва выборного лица местного самоуправления [3.3] 2.3. Порядок отзыва (основные этапы)
[4]
[5] |
Конституция Российской Федерации закрепляет, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществление которого возможно через формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления.
Юристы знают, что право без ответственности есть ничто. Ответственность является одной из важнейших форм защиты и гарантии как самого местного самоуправления, так и установленных Конституцией России прав граждан на его осуществление.
В муниципальных образованиях, исходя из природы местного самоуправления, важнейшим видом является ответственность выборных органов и выборных лиц местного самоуправления перед источником муниципальной власти – населением. Ответственность выборных лиц перед населением – это единственный в стране вид ответственности, сохранившийся сегодня только на муниципальном уровне.
В стране уже в новых условиях около 30 лет отзыв выборных лиц местного самоуправления избирателями имеет законодательное закрепление сначала в Законе РСФСР от 30 октября 1990 г. № 283-1 «О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов РСФСР» (п. «ж» ст. 10) и Законе Российской Федерации от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» (п. 5 ст. 95), затем в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и в одноименном пришедшем ему на смену Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления обладает специфической сущностной характеристикой, проявляющейся в том, что, являясь формой непосредственного самоуправления, институт отзыва одномоментно выступает как элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности с присущими для указанных проявлений специальными признаками. Таким образом, отзыв как проявление демократии имеет специальные (видовые) признаки, позволяющие выделить особые грани его сущностной характеристики, такие как отзыв – элемент императивного мандата и санкция муниципально-правовой ответственности.
Однако на сегодняшний день институт отзыва выборных лиц местного самоуправления не получил достаточно полного правового закрепления. В правовом регулировании института отзыва выборных лиц местного самоуправления муниципальные образования самостоятельны: они либо непосредственно в своих уставах регулируют все отношения, связанные с отзывом выборных лиц местного самоуправления, либо отсылают к закону субъекта Российской Федерации, который определяет основания и порядок (процедуру) такого отзыва, исходя из положений Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении. Принятие субъектом Российской Федерации такого закона возможно (практика подсказывает – и необходимо), ибо вопросы организации местного самоуправления составляют предмет ведения субъектов Российской Федерации, и лишь общие принципы организации местного самоуправления относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом закон субъекта Российской Федерации, естественно, должен отвечать общедемократическим и правовым принципам, в том числе закрепленным в Конституции Российской Федерации.
Анализ регионального законодательства Российской Федерации свидетельствует о наличии неточностей, формализма и противоречий федеральному законодательству в регулировании вопроса отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Модельный закон Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, хотя и закрепил ряд принципиальных рекомендаций по регулированию отзыва, но не заполнил имеющиеся пробелы.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 в отличие от законов предыдущих лет право граждан на отзыв муниципальных выборных лиц впервые так обставлено не соответствующими демократии нормами, что превратилось практически в нереализуемую форму демократии и фактически перестало работать. Потому что основанием для отзыва стала не утрата доверия как раньше, а только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. А выборное лицо стало считаться отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, уже не из числа принявших участие в голосовании, а из числа зарегистрированных в избирательном округе.
Таким образом, анализ его статей не позволяет сделать вывод, что вопрос об отзыве выборных лиц местного самоуправления будет решен. Напротив, он приобретает еще большую остроту.
Все это подтверждает актуальность избранной темы исследования – в ее теоретико-доктринальном, правотворческом и правоприменительном аспектах.
Вопросы отзыва выборных лиц местного самоуправления (отзыва депутатов местных советов) в той или иной степени затрагивались в работах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Т.Д. Зражевской, А.В.Иванченко, А.А.Карпа, А.И. Ким, А.Н. Кокотова, В.В. Комаровой, С.В. Королёва, В.Ф. Котока, В.А. Кряжкова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, А.И. Лепешкина, А.А. Мишина, А.В. Москалева, Л.А. Нудненко, В.И. Пылина, В.Н. Руденко, А.А. Сергеева, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Е.А.Тихоновой, В.В. Фадеева, К. Хессе, К.Ф. Шеремета, Г. Шостака, Е.С. Шугриной и др.
Целью исследования является комплексное изучение сложившейся в Российской Федерации системы правового регулирования отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели в исследовании решаются следующие основные задачи:
– изучить сущностные особенности института отзыва и их правовое закрепление;
– определить, что понимается под отзывом как формы непосредственного самоуправления и признака императивного мандата;
– сформулировать понятие муниципально-правовой ответственности;
– выделить основные специфические черты муниципально-правовой ответственности;
– определить общие региональные особенности отзыва выборных лиц местного самоуправления;
– исследовать существующие проблемы в правовом закреплении изучаемого вопроса.
Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся по поводу досрочного прекращения полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.
Предмет исследования – нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, иные источники права (например, уставы муниципальных образований), обеспечивающие регулирование общественных отношений в области отзыва выборных лиц местного самоуправления.
Ответственный характер муниципальной деятельности предполагает, что все бремя последствий за принимаемые решения и совершаемые действия в полной мере ложится непосредственно на институт местного самоуправления. При этом следует учитывать, что субъектами ответственности преимущественно являются органы местного самоуправления и их должностные лица, которые, будучи представителями (избранниками) населения муниципального образования, принимают от их имени решения и осуществляют деятельность.
Одним из важнейших предназначений местного самоуправления является обеспечение устойчивого социально-экономического развития территории, формирование эффективной социальной защиты населения муниципального образования. Об этом свидетельствуют положения Закона о местном самоуправлении, закрепляющие перечень вопросов местного значения (ст. 14) и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17) [2]. В частности, органы местного самоуправления наделяются полномочиями по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Законодательными актами Российской Федерации определяются институты и формы прямой демократии, посредством которых население муниципального образования привлекается к решению вопросов местного значения и осуществляет контроль за деятельностью выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления по обеспечению жизнедеятельности муниципального сообщества.
Таким образом, население является основной составной частью системы местного самоуправления, ее центральным субъектом. Исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами именно этих полномочий подлежит контролю, именно за качество исполнения полномочий предусмотрена ответственность.
Для регулирования отзыва характерно наличие юридических критериев объединения норм, регулирующих отзыв в отдельный правовой институт, к которым относятся: целостность, специфичность, качественная обособленность норм в рамках отрасли, а также полнота регулирования общественных отношений по отзыву выборного лица местного самоуправления.
При этом целостность, специфичность отношений по отзыву проявляется в содержании правоотношения, для которого характерно публично-властное волеизъявление граждан. Указанный признак определяет данный институт как форму непосредственного самоуправления и прямой демократии, раскрывающуюся следующим образом: право отзыва как властное волеизъявление принадлежит избирателям соответствующего избирательного округа. Указанные граждане могут влиять на поведение выборных лиц посредством голосования по их отзыву, а также с помощью всей системы властно-принудительных мер. При этом выборные лица местного самоуправления обязаны подчиняться решениям избирателей.
Юридическими критериями объединения норм в правовой институт отзыва можно назвать также качественную обособленность данных норм в рамках отрасли муниципального права и полноту регулирования соответствующей разновидности общественных отношений.
Так, правовому регулированию отзыва в региональном законодательстве посвящаются отдельные законы. На федеральном уровне закон от 6 октября 2003 г. посвящает отзыву отдельную статью 24, а также затрагивает вопросы применения отзыва и в других своих статьях.
В главе 10 Закона о местном самоуправлении предусматривается ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами. При этом законодатель не указывает конкретные основания и сам порядок привлечения к ответственности, а лишь обязывает муниципальные образования самостоятельно определять их в своих уставах, но в соответствии с положениями Закона о местном самоуправлении.
На практике это привело к тому, что в муниципальных образованиях весьма неодинаково регламентируются как формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления, так и основания и порядок привлечения к ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
По этому поводу в научной литературе имеются различные позиции.
Так, например, Н.А. Антонова утверждает, что «нет необходимости в уставах определять конкретный перечень оснований для отзыва выборных лиц местного самоуправления, поскольку невозможно представить все жизненные ситуации, в которых возникает необходимость отзывать выборное лицо. В этой связи рациональнее в уставе повторить норму федерального закона»[9, с. 38].
Трудно согласиться с предложенной позицией, так как федеральный законодатель обязывает муниципальные образования определять в своих уставах основания и порядок привлечения к ответственности вышеуказанную категорию лиц. Кроме того, какой смысл в дублировании нормы федерального закона в уставах муниципальных образований? В конечном итоге указанный подход может способствовать приданию институту отзыва формального характера.
По мнению А.В. Кузько, механизм конституционно-правовой ответственности на муниципальном уровне будет действительно эффективным, если будут преодолены пробельность, противоречивость и несогласованность норм, определяющих основания, условия, порядок привлечения и меры ответственности [14, с. 26].
Данная позиция представляется более разумной, и главное, она позволит решить проблемы, возникающие на практике. Отсутствие четкого определения оснований и процедуры привлечения к ответственности может повлечь неточное истолкование и применение юридических норм на практике или даже их бездействие.
Следует признать, что в юридической науке по многим вопросам исследуемой темы отсутствует единство мнений.
Как справедливо отмечает В.А. Власов, вопрос об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является одним из самых спорных и проблематичных в российском законодательстве вообще и в муниципальном законодательстве в частности [11, с. 33].
Действительно, в последние годы значительно возрос научный интерес к проблемам ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом исследованию подвергаются различные формы контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, соответствующих им видов юридической ответственности [19, с. 34], признавая при этом приоритет конституционно-правовой ответственности.
Итак, отзыв – это совокупность специфических муниципально-правовых норм, регулирующих отношения по принятию гражданами публично-властных решений по досрочному прекращению деятельности депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления в форме прямого волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования.
Отзыв выборных должностных лиц местного самоуправления является одной из форм непосредственной демократии. Отзыв – это досрочное прекращение полномочий выборного лица в форме волеизъявления избирателей на основе специально назначенного голосования, проводимого в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования.
Институт отзыва – это специфический институт народовластия, выражающий взаимоотношения выборных лиц с населением и их избирателями. Досрочное прекращение полномочий выборных лиц является формой их ответственности перед населением и избирателями.
Непосредственное самоуправление включает в себя территориальные формы прямого волеизъявления граждан, в которых могут принимать участие все избиратели муниципальных образований либо их часть. Непосредственная демократия включается в себя также формы, создаваемые по производственному, отраслевому, функциональному признаку (например, советы ветеранов, родительские комитеты и т.д.).
Отзыв выборного лица местного самоуправления есть форма осуществления народовластия и реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства и муниципальных образований. Установление отзыва выборного лица расширяет возможности граждан по формированию дееспособных, авторитетных составов выборных органов местного самоуправления, служит гарантией усиления юридической ответственности выборных лиц [22, с. 184].
Вопрос об отзыве выборного должностного лица местного самоуправления должен решаться путем голосования, а не путем проведения местного референдума. Как указал Конституционный Суд, каждая форма непосредственной демократии имеет собственное предназначение в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум не должен быть направлен на отрицание состоявшихся выборов.
Таким образом, отзыв выборного лица местного самоуправления как институт непосредственной демократии представляет собой форму ответственности выборного лица перед населением, содержанием которой является возможность досрочного прекращения полномочий выборного лица по воле избирателей.
Решение вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенных уставом муниципального образования к его ведению, зависит во многом от того, насколько эффективно организована работа органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, насколько инициативны и предприимчивы они в своей деятельности. Поэтому в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены к органам и должностным лицам местного самоуправления, а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы. Все это обусловливает необходимость функционирования и использования в системе местного самоуправления института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, различных форм контроля их деятельности.
Статьями 3 и 130 Конституции РФ установлено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Отсюда следует, что граждане осуществляют свою власть прежде всего через своих представителей в этих органах. Это право нарушается, если избиратели утрачивают доверие к депутату и выборным должностным лицам. Поэтому право на их отзыв жизненно необходимо и является неотъемлемым элементом народовластия.
Более подробно остановимся на ответственности органов местного самоуправления перед населением муниципального образования, предусмотренной ст. 70 Закона о местном самоуправлении. В данном Законе не содержится понятие ответственности перед населением, и как уже было отмечено выше, не определяются основания и порядок наступления ответственности.
Вместе с тем п. 2 ст. 71 Закона предусматривает право населения муниципального образования отзывать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления. Соответственно отзыв депутатов, выборных членов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и есть вид их ответственности перед населением. Кроме того, законодатель уточняет, что население вправе отозвать перечисленных субъектов лишь в соответствии с положениями Закона о местном самоуправлении.
Указанные положения содержатся в ст. 24 Закона, и в ней лишь перечисляются общие условия реализации института отзыва:
– голосование по отзыву проводится только по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Федерации для проведения местного референдума;
– основания для отзыва и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования;
– основаниями для отзыва перечисленных субъектов могут служить только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;
– процедура отзыва должна обеспечивать выборным лицам местного самоуправления возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва;
– депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);
– итоги голосования по отзыву подлежат официальному опубликованию (обнародованию) [13, с. 26-27].
В законе о местном самоуправлении от 06.10.2003 г. данный институт закрепляется в качестве обязательного для всех муниципальных образований.
Многогранность сущностной характеристики института отзыва раскрывается также в положении, согласно которому отзыв, являясь формой непосредственного самоуправления, выступает одновременно и как элемент императивного мандата, и как форма муниципально-правовой ответственности.
Итак, отзыв наряду с общими признаками, характеризующего его как форму непосредственного самоуправления, имеет специальные (видовые) признаки, позволяющие выделить особые грани его сущностной характеристики, рассмотреть его в качестве элемента императивного мандата и формы муниципально-правовой ответственности.
Рассмотрение отзыва как формы непосредственного самоуправления населения является общепризнанным среди ученых-правоведов, юристов-практиков. Их мнения в полной мере соответствуют воле законодателя. Вместе с тем институт отзыва – это специфический институт народовластия, возможный, но не обязательный в процессе осуществления местного самоуправления.
Таким образом, отзыв является формой прямой демократии и направлен на усиление связи выборного лица местного самоуправления с населением непосредственно. Отзыв позволяет достаточно оперативно вносить коррективы в деятельность выборных лиц местного самоуправления. Следовательно, необходимо в законе субъекта исчерпывающим образом определить основания отзыва и возможные процедуры. Без установления четких правовых критериев отзыва должностного лица, надлежащих процедур его осуществления не достигаются те конституционные цели, для обеспечения которых данный институт вводится [18, с. 226].
Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности в настоящем момент пока еще находится в стадии формирования.
Потребность в ее выделении объясняется, в первую очередь, тем, что идущие в России процессы развития институтов публичной власти вызывают необходимость введения в законодательство новых механизмов юридической ответственности тех или иных субъектов властных отношений. Во вторую очередь, это связано с происходящим в настоящее время процессом актуализации муниципального законодательства, а значит – с разработкой единых подходов к муниципально-правовой ответственности [12, с. 15].
Признаки отзыва как санкции муниципально-правовой ответственности исследуются в работе с учетом вышеизложенных обстоятельств, и их неминуемым следствием – отсутствием единства мнений среди правоведов в понимании не только содержания, но даже и общих критериев, позволяющих отграничить муниципально-правовую ответственность от иных видов ответственности.
Одни авторы считают, что здесь реализуется конституционно-правовая ответственность, другие именуют ее муниципально-правовой.
Так, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев пишут просто об ответственности, никак ее более точно терминологически не обозначая [15, с. 28].
К.И. Амирбеков относит муниципально-правовую ответственность к публично-правовой ответственности, так как в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности, а субъекты права несут ее перед основным источником местной публичной власти гражданином, населением муниципального образования [8, с. 87].
Е.С. Шугрина ответственность выборных лиц перед населением именует муниципально-правовой [23, с. 48].
По мнению профессора Г.Н. Чеботарева наиболее конструктивным, оправданным с точки зрения природы местного самоуправления представляется рассмотрение в системе местного самоуправления и конституционно-правовой, и муниципально-правовой ответственности.
По мнению Н.В. Витрука «следует различать государственно-правовую (в ее рамках – парламентскую, ответственность по административному (регулятивному) праву, ответственность по судебному праву), муниципальную и иные отраслевые виды публично-правовой ответственности, а также отраслевые виды частноправовой ответственности (гражданско-правовую и др.), устанавливаемые федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, другими нормативными актами» [10, с. 18].
В течение определенного времени бытовало мнение о том, что реализация норм муниципального, конституционного (государственного) права осуществляется организационными средствами. Но в самих этих отраслях права нет санкций, поэтому выполнение их предписаний обеспечивается, если это необходимо, санкциями других отраслей права – уголовного, административного, гражданского.
По мнению С.А. Авакьяна этот подход был ошибочным. Хотя бы потому, что каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, в том числе мерами ответственности, санкциями [6, с. 128].
Еще менее популярным является мнение о том, что санкции в праве являются как бы внеотраслевыми, имеют универсальный характер, предотвращают нежелательное поведение либо наказывают за него.
Так, материальная ответственность сама по себе отнюдь не дает оценки соответствующего деяния как общественно опасного. Наличие штрафа в уголовном и административном праве отнюдь не лишает данную меру ее отраслевой принадлежности (например, штраф в уголовном праве может учитываться при применении последующих мер уголовной ответственности, являясь квалифицирующим признаком), а сама уголовная ответственность не может наступить за несоблюдение гражданско-правового договора или попытку зарегистрироваться кандидатом в депутаты без соблюдения требований избирательного законодательства).
Наличие своих мер ответственности – такой же неотъемлемый признак отрасли, как и свои общественные отношения и свои нормы, их регулирующие. Санкции других отраслей права применялись не за муниципально-правовые составы правонарушений (или деликты, как сегодня принято говорить).
Фактически было два вида правонарушений: за первое наступала муниципально-правовая ответственность, за второе – отраслевая. Например, принятие решения главой муниципального образования нарушающее права и свободы граждан муниципального образования, вызывает такие меры муниципально-правовой ответственности, как приостановление решения главы муниципального образования, отмена решения или отрешение от должности главы муниципального образования в случаях предусмотренных законодательством. А затем может применяться гражданская или уголовная ответственность направленная на восстановление нарушенного права и применение кары как меры ответственности.
Следовательно, можно говорить о так называемых совмещенных составах правонарушения, которые вызывают два вида ответственности. Речь идет не о двух наказаниях, применяемых к одному и тому же субъекту. Решение главы муниципального образования, нарушающего права и свободы граждан муниципального образования – признается судом недействительным и имеет отношение к высшему должностному лицу местного самоуправления. Вторая же мера – гражданская (возмещение вреда) или уголовная – применяется к конкретному лицу инициирующим противозаконное решение.
Еще одна причина, по которой не признавалось наличие муниципально-правовой ответственности и санкций, это очень ограниченное развитие самих муниципально-правовых отношений.
После возрождения в нашей стране института местного самоуправления и придания ему все более важного значения, вопрос о муниципально-правовой ответственности стал актуальным в силу того, что довольно много отношений развивается именно на уровне местного самоуправления, которое наиболее близко к населению. Данное утверждение подтверждается проводимой в Российской Федерации реформой местного самоуправления, главной задачей которой является построение гражданского общества, и максимальное приближение власти к населению.
На уровне местного самоуправления начинает проявляется принцип разделения властей, т.е. четко разделяется исполнительная власть и представительная власть, а, следовательно, мы можем уже говорить о применении механизма «сдержек и противовесов» на местном уровне. Если появился принцип разделения властей, а значит их определенная противопоставимость друг другу, то логичным было бы появление таких элементов муниципально-правовой ответственности, как отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, отрешение от должности главы муниципального образования.
Таким образом, муниципально-правовая ответственность – это разновидность юридической ответственности, возникающей в сфере муниципально-правовых отношений в результате утраты выборными лицами местного самоуправления доверия у населения муниципального образования, следствием которой может являться их отзыв.
Ее признаками являются: специфичность основания наступления ответственности, субъектного состава и санкций, а также особый уровень правовой регламентации.
Муниципально-правовая ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления предусматривается нормативно-правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и должна получить свое закрепление и детализацию в актах местного самоуправления, прежде всего в Уставах муниципальных образований. Этот вид ответственности не носит ни репрессивного, ни материального характера. Данная ответственность не должна быть формальной, т.е. необходимо предусматривать конкретный правовой механизм ее реализации. Этот вид отраслевой ответственности призван выступать в качестве реальной гарантии прав населения и конкретного гражданина по отношению к реальности осуществления местного самоуправления на территории конкретного муниципального образования. С другой стороны ответственность выборных должностных лиц местного самоуправления носящая характер отраслевой ответственности в настоящий период достаточно подробно регламентируется в законодательстве Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Выделяются три группы источников отзыва с учетом различных уровней правового регулирования муниципальных отношений: федеральный, региональный, местный.
К первой группе относятся нормативные правовые акты, принимаемые на федеральном уровне. Основным среди них является Федеральный закон от 28.08.1995, в котором закреплено, что уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. При этом порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Следующим актом федерального значения, хотя и не регулирующим непосредственно отзыв выборных лиц местного самоуправления, но имеющим принципиальное значение для механизма его реализации, является Федеральный закон от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Данный закон используется законодательством субъектов Российской Федерации для регулирования отзыва по, так называемому, бланкетному принципу, то есть, в законах субъектов Российской Федерации устанавливается, что к голосованию по отзыву выборного лица применяются требования вышеназванного Федерального закона.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ предусматривает следующие особенности в регулировании отзыва:
– голосование об отзыве выборного лица осуществляется в порядке, установленном для проведения местного референдума. Таким образом, законодатель снял проблему выхода из ситуации в случае отсутствия норм о порядке проведения отзыва;
– основания для отзыва выборного лица местного самоуправления и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.
– основанием для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие), факт совершения которых этим лицом установлен в судебном порядке;
– закрепляется ряд важных гарантий для отзываемого, во-первых, процедура отзыва выборного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, а во-вторых, выборное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины всех зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе) избирателей;
– закон закрепил, что отзыв возможен вне зависимости от правовой регламентации данного института на уровне субъекта Российской Федерации.
Вторую группу источников составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Существуют несколько типов региональных законов, регулирующих механизм отзыва выборного лица местного самоуправления. К ним относятся: кодексы, законы субъектов Российской Федерации о порядке отзыва выборных лиц, либо только депутата, либо только выборного должностного лица, законы субъектов Российской Федерации о выборах, о статусе выборного должностного лица местного самоуправления, о статусе депутата представительного органа местного самоуправления.
Третья группа – нормативно-правовые акты муниципальных образований. Устанавливать или нет право отзыва решают сами муниципальные образования.
В уставах детальная процедура отзыва обычно отсутствует. Этот вопрос регулируется законом субъекта Российской Федерации. В этой связи в уставах, как правило, содержится бланкетная норма, отсылающая к соответствующему законодательству.
Так, например, в ст. 13 Устава городского округа «Саранск» [5] предусмотрены основания и процедура отзыва только депутата. В то же время в главе 12 «Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления» Устава закреплено, что органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральным законодательством (ст. 63). Основания ответственности перед государством, безусловно, получили в Уставе правовую регламентацию.
В частности, в нем устанавливается, что «ответственность Председателя Совета депутатов, Совета депутатов, Администрации и Главы Администрации перед государством наступает на основании решения суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, Конституции Республики Мордовия, законов Республики Мордовия, настоящего Устава, а также в случае ненадлежащего осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных федеральными и республиканскими законами» (ст. 64) [5]. Что же касается уточнения оснований и порядка ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, то больше в Уставе каких-либо упоминаний о таком виде ответственности не имеется.
Устав городского округа «Саранск» в ст. 13 предусматривает лишь два основания отзыва депутатов: конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке; неоднократные (два и более раза) административные правонарушения, за которые законом предусмотрено наказание в виде административного ареста, факт совершения которых этим лицом установлен в судебном порядке.
Даже такие значимые нарушения, как недобросовестное выполнение депутатских полномочий; отказ от ведения приема граждан; отказ от рассмотрения жалоб и обращений жителей муниципального образования, не включены в перечень оснований отзыва. И это имеет место в условиях, когда «во власть в немалой степени хлынули неподготовленные и авантюристичные люди, не думающие об интересах народа, не желающие на должном уровне выполнять свои обязанности, а также злоупотребляющие своим мандатом» [17, с. 26].
В целом приходится констатировать, что в современных российских условиях институт отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как вид юридической ответственности перед населением работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не работает.
Вместе с тем, в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 в отличие от законов предыдущих лет право граждан на отзыв муниципальных выборных лиц впервые так обставлено не соответствующими демократии нормами, что превратилось практически в нереализуемую форму демократии и фактически перестало работать. Потому что основанием для отзыва стала не утрата доверия как раньше, а только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. А выборное лицо стало считаться отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, уже не из числа принявших участие в голосовании, а из числа зарегистрированных в избирательном округе (ч. 2 ст. 24).
Наряду с несомненными достижениями новый закон поставил также ряд вопросов по реализации отзыва, например, неконкретность его оснований – «противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке». А ведь неконкретные формулировки законов дают довольно большой простор для субъективного, произвольного их толкования, а саму норму превращают в сугубо избирательный инструмент. В связи с чем вполне вероятно могут возникнуть проблемы со злоупотреблением исками в суд о привлечении выборных лиц к ответственности.
Так, например, халатность, исполнение обязанностей спустя рукава, круговая порука, формально-бюрократическое равнодушное отношение к людям, безнравственные проступки и т.д. не должны наказываться? Почему, например, государственный гражданский и муниципальный служащий за ненадлежащее исполнение возложенных на него должностных обязанностей, включающих необходимость соблюдения ограничений, запретов и даже требований к служебному поведению, может представителем нанимателя быть освобожден от замещаемой должности, а выборные лица могут отзываться избирателями только за противоправные нарушения? Представляется, что более высокие требования должны предъявляться прежде всего к выборным лицам, они должны служить примером для тех, кто работает под их руководством. А их противоправными действиями должно заниматься не население, а правоохранительные органы.
Близким к данной проблеме является вопрос об отзыве депутата представительного органа муниципального района, который согласно новому закону может состоять из депутатов, избираемых представительными органами внутрирайонных поселений из своего состава. То есть, депутаты представительного органа муниципального района могут избираться путем косвенного голосования избирателей. В таком случае, представляется, что депутат представительного органа муниципального района может быть отозван избирателями того округа, в котором он был изначально избран в качестве депутата представительного органа поселения. При этом возможность и процедура отзыва указанной категории депутатов должна быть прописана в уставе муниципального образования с учетом особенности их избрания.
Вызывает большое сомнение и необходимость подтверждения в судебном порядке конкретных противоправных решений или действий (бездействия) выборных лиц, по которым избиратели намерены инициировать голосование по отзыву. Это требование еще раз демонстрирует, насколько сильно у нас в стране стало в последние 20 лет неверие депутатов-законодателей своим избирателям, неверие даже в целом их местным гражданским сообществам, большинство из которых насчитывает от нескольких тысяч до нескольких десятков и сотен тысяч жителей.
Все другие субъекты публично-правовых отношений решают вопросы привлечения к ответственности, включая освобождение от должности, самостоятельно, а многие единолично. При этом ни один нормативный акт не обязывает их получать предварительно на этот счет каких-либо подтверждений суда. Почему же такое недоверие местному гражданскому сообществу? А ведь каждое из них состоит в основном из жизненно мудрых и ответственных людей, среди которых немало депутатов, государственных и муниципальных служащих, ученых, юристов, учителей. К тому же нигде, ни в каком нормативном правовом акте не установлено, каким образом и кому, в случае намерения инициировать отзыв выборного лица, следует получать подтверждение суда. И не случится ли так, что, пока будут годами доказывать в суде противоправные действия выборного лица, его самоуправство, некомпетентность, правовой нигилизм, протекционизм будут причинять людям ущерб и страдания? [20, с. 48].
Норма, устанавливающая, что выборное лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, зарегистрированных в избирательном округе, практически неосуществима. Этого за последние 20 лет не удалось достигнуть даже ни на одном федеральном референдуме, пожалуй, ни на одном региональном и местном референдуме. Даже на референдумах, где, например, явка участников референдума составляла 55% и 90% из них голосовали за принятие решения, в целом число проголосовавших было менее половины зарегистрированных участников референдума. Все это относится и к выборам всех уровней.
Такого за всю современную историю института отзыва в нашей стране никогда не было. Нет такого и в тех демократических государствах, в которых законом закреплено право на отзыв выборных лиц. Тем самым осознанно или неосознанно, но населению, являющемуся главным субъектом в системе местного самоуправления, наделенным наибольшими властными полномочиями, под различными предлогами не позволяют использовать свою власть для очищения корпуса им же избранных должностных лиц муниципальных образований от случайных людей за ненадлежащее исполнение ими своих обязанностей, за безнравственные действия, порочащие честь и достоинство выборного лица.
Нельзя не видеть, что в настоящее время органы и должностные лица местного самоуправления нередко в условиях отсутствия действенного контроля, как сверху, так и снизу, бесконтрольны, безответственны перед населением и безнаказанны. В средствах массовой информации постоянно сообщается о фактах злоупотребления, самоуправства, бездеятельности со стороны муниципальных органов и их должностных лиц. Имеются факты проникновения на выборные должности органов местного самоуправления представителей криминальных структур [20, с. 48-49].
Конечно, в идеале со всеми подобными пороками должно справляться само население. Однако оно вопреки Конституции теперь Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131 лишено права самостоятельно определять структуру своих органов местного самоуправления, принимать устав своего муниципального образования, осуществлять при необходимости роспуск выборных органов местного самоуправления, фактически лишено возможности реализовывать свое право по отзыву выборных лиц.
Можно выделить основные этапы отзыва, к которым относятся:
1) инициирование проведения голосования по отзыву,
2) назначение голосования по отзыву;
3) подготовка к проведению голосования по отзыву,
4) проведение агитационной кампании,
5) голосование и определение результатов голосования по отзыву [24, с. 152-153].
Основное место занимает инициирование проведения голосования по отзыву, поскольку именно с данного шага начинается процедура отзыва выборного лица местного самоуправления. Значение данного этапа заключается в правовом закреплении основ реализации процедуры инициирования отзыва, направленное на недопущение необоснованного пересмотра итогов выборов, к которым, в частности, относятся: установление временных границ, гарантий для отзываемого лица и др.
Временные рамки означают запрет на реализацию права отзыва в начальный период деятельности депутата, выборного должностного лица. Этот срок может составлять от шести месяцев до одного года. Автор обращает внимание, что в законодательстве ряда субъектов закрепляется важная гарантия защиты прав отзываемого – он вправе сделать заявление или дать объяснение по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве. Только при наличии указанной гарантии может быть обеспечена защита прав отзываемого лица и стабильность осуществления местного самоуправления в целом.
Однако не все субъекты Российской Федерации пошли по данному пути. Так, например, норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва должна быть не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем, чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным.
Заформализированная процедура первого этапа в действительности является важным элементом в обеспечении демократических гарантий реализации отзыва. Поскольку только при хорошей правовой проработанности (формализации) института можно, с одной стороны, обеспечить достаточно широкие возможности для проявления инициативы граждан, а с другой – создать гарантии невозможности превращения этого института в фактор, дестабилизирующий работу выборных органов публичной власти.
Составной частью отзыва является назначение голосования по отзыву. В отличие от федерального законодательства, которое содержит механизм, обеспечивающий обязательность и неминуемость назначения выборов, региональное законодательство прямо не предусматривает подобные гарантии укрепления прав населения на непосредственное осуществления своей власти. Однако указанное обстоятельство не означает, что созданы условия, позволяющие нарушить указанные права. Представляется, что главным способом защиты от подобного бездействия является возможность привлечения представительного органа к ответственности через выражение недоверия населением на референдуме.
Данный этап имеет большое значение в закрепление процедурных моментов отзыва посредством установления сроков назначения голосования и определения даты его проведения, знаменует собой реализацию одной из главных задач инициаторов отзыва – подтверждение обоснованности инициативы проведения отзыва, ведь заявленные основания отзыва были поддержаны населением и привели к назначению даты отзыва.
Решение о проведении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица принимает, по общему правилу, представительный орган местного самоуправления. Он же устанавливает дату голосования по отзыву.
Однако, не сложный на первый взгляд вопрос о субъекте, полномочном назначать голосование по отзыву, требует большего внимания. А именно: анализ закона о местном самоуправлении позволяет констатировать, что процесс усиления механизмов сдержек и противовесов между двумя властями на местном уровне получил государственную поддержку. Наиболее ярко это проявилось в установлении запрета на совмещение главой муниципального образования должностей председателя представительного органа и главы местной администрации. В русле такого подхода представляется не совсем оправданным, когда решение о назначении голосования по отзыву главы муниципального образования, иного выборного должностного лица и в отношении депутата принимается представительным органом.
В целях приведения в соответствие позиций федерального законодательства и местного нормотворчества целесообразнее закрепить в нормативных актах, регламентирующих процедуру отзыва, «зеркальный» принцип назначения голосования по отзыву. Он заключается в том, что решение о назначении голосования по отзыву в отношении главы муниципального образования, иного выборного должностного лица должно приниматься представительным органом, а в отношении депутата представительного органа – главой муниципального образования.
После принятия представительным органом местного самоуправления решения о назначении голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица требуется осуществление ряда организационных мер, связанных с подготовкой к проведению голосования по отзыву. Каких-либо принципиальных отличий от процедуры подготовки к проведению местных выборов по соответствующему избирательному округу в нормативно-правовых актах не наблюдается [16, с. 42].
Тем не менее, часть субъектов Российской Федерации не соблюдает требование Конституционного Суда Российской Федерации, согласно которому нормативные акты субъектов Российской Федерации об отзыве выборных лиц местного самоуправления должны исключать вмешательство государственных органов, а также избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в процесс отзыва, поскольку иное было бы нарушением конституционных принципов местного самоуправления.
Так, например, в Пензенской области предусматривается участие в подготовке и проведении голосования об отзыве депутата, выборного должностного лица местного самоуправления избирательной комиссии Пензенской области [4].
Заключительным этапом отзыва является голосование по отзыву и определение его результатов. День голосования являет собой пик кампании по отзыву. Вся предшествующая ему работа носит подготовительный характер. Цель данного этапа – обеспечить реализацию конституционного права граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления, защищая, при этом, такие конституционно-правовые ценности, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти. Для воплощения указанной цели на данном этапе в наибольшей степени используются способы сдерживания возможных негативных последствий применения отзыва, главным из которых является нормотворческое обеспечение того, чтобы за отзыв проголосовало, по крайней мере, не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано [3].
Выборное лицо считается отозванным с момента обнародования результатов голосования по отзыву.
В соответствии с законами субъектов Российской Федерации, если голосование по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица признано несостоявшимся либо эти выборные лица по результатам голосования не были отозваны, повторное выдвижение требования по отзыву возможно не ранее установленного законом срока (обычно не ранее чем через год). Законодательство некоторых зарубежных стран пошло еще дальше в закреплении гарантий для отзываемых: устанавливается запрет на повторный отзыв одного и того же выборного лица в течение срока его полномочий.
Такова в основном процедура проведения отзыва выборных лиц местного самоуправления в сравнительном анализе законодательства субъектов Российской Федерации.
В соответствии с Постановлениями Конституционного суда от 7 июня 2000 года № 10-П и от 24 декабря 1996 года № 21-П недопустима облегченная процедура отзыва. В противном случае указанное обстоятельство может привести к злоупотреблению в его использовании, к тому, что институт отзыва будет использоваться для пересмотра результатов выборов, дестабилизации работы представительного органа, устранения политических противников и в иных деструктивных целях.
Итак, сделаем выводы.
Таким образом, отзыв (досрочное прекращение полномочий) нельзя считать прямым инструментом привлечения к ответственности органа местного самоуправления перед населением, но опосредованным вполне можно, так как неблагоприятные последствия для органов местного самоуправления при успешной реализации инициативы населения по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления наступают в виде определенной общественной негативной оценки деятельности всех органов местного самоуправления. Ведь при нормальной работе этих органов не должно создаваться оснований для досрочного прекращения полномочий депутатов, членов выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, а уж если такие основания возникают, то вопрос привлечения к ответственности мог и должен был бы успеть решиться с использованием внутренних механизмов взаимодействия органов местного самоуправления между собой и внутреннего контроля за качеством своей работы.
Институт отзыва имеет право на существование благодаря наличию весомых аргументов в его пользу. Таких, как:
В целом приходится констатировать, что в современных российских условиях институт отзыва депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления как вид юридической ответственности перед населением работает неэффективно, а в большинстве случаев вообще не работает.
36