Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ТИТУЛЬНЫЙ ЛИСТ
Оглавление
Введение. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
Глава 1. Административное приостановление деятельности как вид административного наказания . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.1. Понятие административного наказания и его виды. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
1.2. Понятие административного приостановления деятельности. . . . . . . . . . . . . 11
1.3. Соотношение видов административных наказаний и административного приостановления деятельности в правоприменительной практике . . . . . . . . . . . . . . . 17
Глава 2. Применение административного приостановления деятельности за нарушения в области пожарной безопасности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
2.1. Составы административных правонарушений в области пожарной безопасности, влекущих наказание в виде административного приостановления деятельности . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
Список использованных источников и литературы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
Введение
В соответствии с Федеральным законом от 09.05. 2005 г. N 45-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" с 12 августа 2005 года вступили в законную силу новые изменения и дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, а именно введен новый вид административного наказания - административное приостановление деятельности.
Юридической общественностью в целом положительно оценены нововведения, на первый взгляд усилившие состояние защищенности интересов юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В то же время нормативные предписания, регламентирующие процесс практического применения административного приостановления деятельности, рассредоточенные по всему тексту, затрудняют создание стройной системы понимания его существа.
Изучение специальной научной литературы свидетельствует о том, что проблемы административного приостановления деятельности являются новыми для науки административного права и вследствие этого малоизученными. Узкоспециальные научные труды по данной проблематике отсутствуют.
Несмотря на то, что в современной административно-правовой литературе уже были исследования, посвященные проблемам административных наказаний, они не раскрывают всей многогранности института административного приостановления деятельности. Пока не вполне ясно, насколько эффективно работают новые правовые нормы КоАП России, закрепляющие основания и порядок применения административной ответственности в виде приостановления деятельности, и как в данном случае реализуется цель административного наказания.
Пожары в России издавна были одним из самых тяжких бедствий, не только наносящих огромный материальный ущерб государству, но и влекущих за собой невосполнимые и трагические людские потери. Поэтому во все времена при любом государственном строе в числе приоритетных направлений деятельности органов власти была и остается организация предупреждения пожаров.
Основную роль в преодолении негативной динамики развития обстановки с пожарами и гибелью людей играет Государственный пожарный надзор. Начиная с августа 2005 года, законодательство предоставило право должностным лицам государственного пожарного надзора направлять протоколы об административном правонарушении в суды для решения вопроса о приостановлении деятельности организаций, находящихся в пожароугрожающем состоянии.
Задачами законодательства об административных правонарушениях являются не только защита личности, охрана прав и свобод человека и гражданина и т.п., но и предупреждение административных правонарушений. Для государственного пожарного надзора – наиболее актуально, так как предупреждение нарушений в области пожарной безопасности напрямую связано с чьей-то жизнью.
Цель данной работы состоит в исследовании материальных правовых аспектов понятия и сущности административного приостановления деятельности как самостоятельного вида административного наказания и выработке предложений, направленных на повышение эффективности достижения цели данного административного наказания.
Для достижения указанной цели в курсовой работе ставятся следующие основные задачи:
1. определить понятие административного приостановления деятельности как вида административного наказания на основании анализа действующего законодательства и научных публикаций;
2. исследовать сущность и отличительные признаки административного приостановления деятельности как вида наказания;
3. определить место административного приостановления деятельности в системе административного приостановления деятельности в системе административных наказаний и основные параметры его соотношения с другими видами административных наказаний;
4. охарактеризовать составы административных правонарушений в области пожарной безопасности, предусматривающих в качестве наказания административное приостановление деятельности;
5. рассмотреть практику применения административного приостановления деятельности органами ГПН.
Теоретическую основу курсового исследования составили работы Горобцовой С.Е., Дубровского Д.С., Каплунова К.И, Комлева В.Н., Семьяновой Л.Ю. и других.
Нормативно-правовая база исследования включает в себя Конституцию РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы.
Структура и объём курсовой работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя пять параграфов, заключения и списка использованных источников и литературы.
Глава 1. Административное приостановление деятельности как вид административного наказания
Административное право как один из элементов публично-правовой системы отличает помимо других особенностей такой признак, как самодостаточность в том смысле, что его нормы не только регулируют соответствующую часть общественных отношений, но и способы их защитить с помощью охранительных норм. Это подтверждается наличием в орбите административно-правовой отрасли самостоятельного правового института административной ответственности.1
Административная ответственность – вид юридической ответственности, которая выражается в применении компетентными органами административного наказания к лицу, совершившему административное правонарушение.
Понятие административного наказания содержится в ч.1 ст. 31.1 КоАП РФ и предполагает установленную государством меру ответственности за совершение административного правонарушения, применяемую в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция).
Административное наказание выступает как мера профилактического характера. Соответственно, административное наказание может применяться к лицу, признанному виновным в совершении административного правонарушения, в рамках статьи 2.2 КоАП РФ и заключается в предусмотренном законом порядке ограничении прав и свобод физического лица либо правомочий юридического лица - нарушителя. Именно устанавливая возможность применения административного наказания за то или иное противоправное деяние (действие или бездействие), государство признает тем самым, что деяние представляет общественную вредность, а в отдельных случаях и общественную опасность, а также дает ему соответствующую юридическую оценку, осуждая противоправное деяние и лицо, его совершившее.2
Административные наказания являются одним из видов административно-принудительных мер. Применение административного наказания представляет собой государственное принуждение, то есть не просто необходимость и обязанность отвечать за противоправное действие (бездействие), а принудительную (не по собственной воле, а под чьим-либо воздействием, в данном случае - под воздействием государства) обязанность.
Административные наказания существенно отличаются от иных мер административного принуждения прежде всего своей функционально-целевой направленностью. Только административное наказание является установленной государством мерой ответственности за административное правонарушение, только оно содержит итоговую юридическую оценку противоправного деяния нарушителя.3
Эти меры могут быть установлены только законом - актом высшей юридической силы, принимаемым законодательным (представительным) органом государственной власти.4
Содержание административных наказаний определяется характером управленческих отношений, регулируемых и охраняемых нормами административного права, спецификой посягательств (правонарушений) на эти отношения. В то же время особенность правонарушений в сфере государственного управления состоит в том, что ими причиняется, как правило, нематериальный вред (ущерб), восполнить или загладить который обычно невозможно. Вот почему содержание административно-правовых санкций, охраняющих общественные отношения в сфере реализации исполнительной власти, носит наказательный, а не восстановительный характер, т.е. они содержат обязанность виновного понести наказание, претерпеть определенные лишения, существенно затрагивающие личность, ущемляющие ее права и блага.5
Кроме того, содержание административных наказаний состоит в ограничении, лишении субъективных прав или благ лица, к которому они применяются. Так, применение административного ареста влечет краткосрочное лишение свободы, штраф и конфискация связаны с материальными потерями.
Вид и объем ограничений, составляющих содержание административных наказаний, определяются полномочными органами государства, их должностными лицами с учетом характера совершенного правонарушения, личности нарушителя, степени его вины и имущественного положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность. При этом индивидуализации ответственности способствует то обстоятельство, что административно-правовые санкции, как правило, являются относительно-определенными. Таким образом, уполномоченные органы и их должностные лица имеют возможность выбора размера наказания с учетом содеянного, личности виновного и характера правонарушения, допущенного физическим или юридическим лицом. Согласно действующему законодательству административные наказания характеризуются той особенностью, что их назначает широкий круг государственных органов и должностных лиц. При этом административные наказания применяются как в единоличном, так и в коллегиальном порядке.
В части 2 статьи 3.1. КоАП РФ находит свое проявление принцип гуманизма законодательства об административных правонарушениях. Административное наказание к физическому лицу должно применяться в пределах цивилизованных стандартов, не должно иметь целью унижение человеческого достоинства и причинение человеку физических страданий. Эти установки соответствуют положениям Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., и Конвенции ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, вступившей в силу в 1987 г., а также Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Административное наказание, применяемое в отношении юридического лица, не должно иметь целью нанесение вреда его деловой репутации.
В соответствии со статьей 3.2 КоАП РФ за совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания: предупреждение; административный штраф; возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения; конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения; лишение специального права, предоставленного физическому лицу; административный арест; административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства; дисквалификация; административное приостановление деятельности.
Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме (ст. 3.4. КоАП РФ).
Административный штраф является денежным взысканием и выражается в рублях (ст. 3.5 КоАП РФ). Административный штраф – вид административного наказания имущественного характера, которое выражается во внесении нарушителем в доход государства определенной суммы денежных средств.
Возмездным изъятием орудия совершения или предмета административного правонарушения является их принудительное изъятие и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. Возмездное изъятие назначается судьей (ст. 3.6 КоАП РФ).
Конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, применяемая в качестве меры административного наказания, состоит в принудительном безвозмездном обращении в федеральную собственность или собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей (ст. 3.7. КоАП РФ).
Лишение физического лица, совершившего административное правонарушение, ранее предоставленного ему специального права установлено за грубое или систематическое нарушение порядка пользования этим правом в случаях, предусмотренных статьями Особенной части КоАП России. Лишение специального права назначается судьей (ст. 3.8 КоАП РФ).
Административный арест является одним из наиболее строгих видов административного наказания и заключается в содержании нарушителя в условиях изоляции от общества и устанавливается на срок до пятнадцати суток, а за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции до тридцати суток. Административный арест назначается судьей (ст. 3.9 КоАП РФ).
Административное выдворение за пределы РФ иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу РФ за пределы РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из РФ. (ст. 3.10 КоАП РФ)
Дисквалификация заключается в лишении физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также осуществлять управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных законодательством РФ (ст. 3.11. КоАП РФ).
Понятию административного приостановления деятельности посвящен параграф 2 главы 1 данной работы.
Согласно официальной классификации административные наказания делятся по юридическим свойствам на два вида:
1) основные: предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, дисквалификация и административное приостановление деятельности, которые могут применяться только самостоятельно и не совмещаются с другими наказаниями (ч. 1 ст. 3.3 КоАП РФ);
2) дополнительные: возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства, которые могут применяться самостоятельно, но, как правило, вместе с каким-либо другим основным видом административного наказания (ч. 2 ст. 3.3 КоАП РФ).
Понятие административного приостановления деятельности и основания, при которых применяется данный вид наказания, устанавливает ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ. В соответствии с ней административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.
Административное приостановление деятельности применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии, заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами, наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды либо в случае совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах).
Согласно ст. 3.3 КоАП РФ административное приостановление деятельности является основным видом административного наказания и на основании ст. 3.12 КоАП РФ применяется в отношении субъектов хозяйственной деятельности.
Объекты административного приостановления деятельности делятся на две группы: временное прекращение деятельности и временное прекращение эксплуатации. Объектами временного прекращения деятельности являются: лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; юридические лица; филиалы; представительства; структурные подразделения; производственные участки. Объектами временного прекращения эксплуатации являются: агрегаты; объекты; здания; сооружения; осуществление отдельных видов деятельности (работ); оказание услуг.6
Субъектами административных правонарушений, к которым в установленном законодательством порядке может быть применено наказание в виде административного приостановления деятельности, являются: физические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица; юридические лица, их филиалы, представительства, структурные подразделения, производственные участки.
Юридической общественностью в целом были положительно оценены изменения, внесенные в административное законодательство РФ.
По оценке специалистов, именно новое административное наказание может стать наиболее действенным в борьбе с административными правонарушениями, создающими непосредственную угрозу жизни и здоровью людей, эффективным инструментом в деятельности по формированию цивилизованных условий осуществления предпринимательской деятельности в РФ.7
Представляется, что административное приостановление деятельности виновного в совершении правонарушения юридического лица является весьма действенной мерой ответственности, поскольку, как и административный штраф, относится к числу экономических санкций.8
Кроме того, изменения административного законодательства направлены на упорядочение действий уполномоченных органов государственного управления по приостановлению деятельности хозяйствующих субъектов, прежде всего на лишение уполномоченных органов по самостоятельному внесудебному применению этих действий.
При этом в периодике встречаются мнения о нецелесообразности лишения надзорных органов права приостанавливать эксплуатацию объектов.
Так, Дубровский Д.С. отмечает, что необходимость приостановления деятельности возникает, как правило, при совершении административных правонарушений, влекущих или могущих повлечь наиболее опасные последствия, в том числе угрозу жизни и здоровья людей. Очевидно, что сокращение случаев приостановления деятельности вследствие сложности его процедуры негативно сказывается на состоянии защищенности охраняемых законом интересов. Анализ исполнения отдельными органами исполнительной власти функций по контролю и надзору позволяет выявить негативные результаты введения в российское законодательство новых форм административного пресечения и ответственности. Указанные изменения законодательства были связаны с желанием законодателя защитить физических и юридических лиц и исключить злоупотребления в деятельности чиновников, традиционно имевших ранее права по приостановлению и запрещению деятельности тех или иных объектов, нарушающих требования нормативных правовых актов. При этом вместо того, чтобы указанную задачу решить путем усиления контроля за должностными лицами, были существенно ограничены полномочия органов исполнительной власти посредством передачи соответствующих полномочий судам и судебным приставам-исполнителям, усложнена процедура приостановления деятельности. В среднем более чем в 20 раз при отсутствии соответствующего финансового и кадрового обеспечения выросли совокупные временные затраты органов исполнительной и судебной власти по приостановлению деятельности каждого объекта.9
В связи с этим интересно мнение Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, который в письме от 27 июля 2004 г. N С8-4/уз-944 указывал: "Такой способ предотвращения административных правонарушений не согласуется ни с концепцией административной реформы, ни с разделением функций органов исполнительной власти... Учитывая превентивный характер административного приостановления деятельности и его сущность, определяемую в самом названии данной меры ("административное"), полагаем, что применение такой меры воздействия на правонарушителей могли бы осуществлять непосредственно уполномоченные органы исполнительной власти при установлении последующего судебного контроля за обоснованностью их решений".
Представляется, что в данном случае в ч. 1 ст. 3.12 КоАП РФ речь идет об особенностях объективной стороны административного правонарушения, характеризующейся наступлением последствий либо пресечением контролирующим органом правонарушения на стадии покушения (угроза жизни или здоровью людей, противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем).
Е. Притчина считает, что административное приостановление деятельности приводит к ограничению не только на осуществление деятельности, но и на использование имущества предприятия, что является нарушением прав собственников на использование принадлежащего им имущества, гарантированных Конституцией РФ. Приостановление деятельности в совокупности с запретом на использование имущества и несоответствием тяжести совершенного правонарушения применяемому наказанию может стать весьма действенным оружием в руках рейдеров при недружественных поглощениях предприятий.10
По мнению В.Н. Комлева введение в систему российского административного законодательства наказания в виде административного приостановления деятельности призвано перевести на более высокий - а именно судебный - уровень решение о приостановлении деятельности хозяйствующих субъектов.11
Неоднозначные мнения встречаются в периодической печати, касающиеся также понятия административного приостановления деятельности.
Так, А.И. Каплунов считает, что административное приостановление деятельности, а вместе с ним и временный запрет деятельности, введенный в КоАП РФ одновременно с указанным видом административного наказания в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, "следует отнести к предупреждению как правовой форме государственного принуждения, а не к наказанию и процессуальному обеспечению". В качестве обоснования ученый указывает, что "по содержанию правоограничений обе указанные меры идентичны: это прекращение деятельности (различия только в продолжительности срока применения такого правоограничения). Однако административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами, а не для предупреждения вреда в случае угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии от совершаемого правонарушения".12
Р.А. Брунер считает, что административное приостановление деятельности своей главной целью преследует покарать виновного, привлечь его к ответственности за совершенное правонарушение и в ходе претерпевания неблагоприятных последствий правонарушителем восстановить нарушенные права. Кроме того, государство через действия уполномоченных органов выражает отрицательную оценку совершенного правонарушения, применяет к правонарушителю установленные санкции в виде соответствующего наказания административного приостановления деятельности. При назначении наказания в виде административного приостановления деятельности ограничиваются права и свободы правонарушителя в рамках, установленных КоАП РФ, что также является неотъемлемым условием, которое присуще наказанию. Назначение наказания в виде административного приостановления деятельности, кроме карательного характера, оказывает и материальное, психическое, экономическое, физическое воздействие на правонарушителя.13
По мнению Е.В. Виговского приостановление деятельности является не только определенным видом наказания, установленным Кодексом и указанным в постановлении о назначении наказания. Неисполнение приостановления деятельности может являться применением других мер административных наказаний по соответствующим статьям КоАП РФ.14
М.П. Авдеенкова отмечает, что административное приостановление деятельности сходно по своей природе с приостановлением специального статуса, которое является обязательной стадией процесса лишения специального статуса.15
Вне сомнения, что отрыв принятия решения об административном приостановлении деятельности от исключительных полномочий (а зачастую и от субъективного решения) должностных лиц государственных контролирующих и надзорных органов, предоставление возможности руководителям хозяйствующих субъектов, обвиняемых в совершении административного правонарушения, на основе принципа состязательности сторон защищать свои интересы в суде, используя при этом соответствующую доказательную базу, сделает взаимоотношения бизнеса и государства более открытыми, объективными и цивилизованными.
Но только правоприменительная практика сможет дать ответ на вопрос о том, насколько введением рассматриваемого вида административного наказания удалось достичь этих целей.
административного приостановления деятельности в
правоприменительной практике
Сущность и отличительные признаки административного приостановления деятельности как вида административного наказания определяются целым рядом общих и специальных условий применения, закрепленных в КоАП РФ.
По мнению профессора А.Ю. Якимова, все административные наказания за совершение различного рода административных правонарушений должны отвечать следующим общим требованиям:
- наказания должны обеспечивать реализацию одновременно двух функций: карательной применительно к правонарушителю и профилактической применительно как к правонарушителю, так и иным лицам;
- наказания должны быть адекватны как общественной опасности совершенных правонарушений, так и противоправной направленности совершивших их лиц;
- наказания должны представлять собой совокупность, характеризующуюся полнотой, сбалансированностью, взаимосвязанностью отдельных элементов, т.е. систему;
- наказания должны иметь четкий механизм их реализации;
- неисполнение наказания должно влечь более суровое наказание.16
Данная точка зрения представляется наиболее справедливой. КоАП РФ указывает перечень административных наказаний, однако многие современные исследователи склоняются к определению содержания п. 2 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ как целостной системы административных наказаний, в которой административному приостановлению деятельности отведено определенное место.
И.В. Максимов трактует систему административных наказаний в философско-правовом (широком) понимании как "внутренне организованное единство, состоящее из иерархически упорядоченного множества относительно самостоятельных видов административных наказаний, совокупность которых выражает комплексно-функциональное предназначение административного наказания в социальной среде" 17, и правовом (узком), как "относительно самостоятельную и устойчивую в структуре административного принуждения упорядоченную по критерию сравнительной суровости совокупность видов административных наказаний, взаимодействие и взаимосвязь которых обусловлены единством функционального назначения административного наказания в административно-наказательной политике государства" 18.
Другой автор, Е.М. Жамбиева, также считает, что перечень административных наказаний представляет собой "не простую совокупность элементов, а взаимосвязанные части единого системного образования, построенного по определенным правилам".19
Административное приостановление деятельности, включенное в систему наказаний последним, тем не менее, является ее полноценным элементом и отвечает всем необходимым требованиям, но представляет собой особый вид административного наказания.
Специфическим признаком административного приостановления деятельности является признание этого вида наказания наиболее строгим (особенно в том случае, если к ответственности привлекаются юридические лица), которое может налагаться судьей в особых случаях при невозможности достигнуть цели административного наказания с помощью менее строгого наказания. Данный признак не способствует тому, что административное приостановление деятельности налагается судьями чаще, чем административный штраф.20
Отметим, что более тяжким административным наказанием считается административный арест, который, однако, применяется только в отношении физических лиц, следовательно, для юридических лиц именно административное приостановление деятельности следует считать наиболее тяжким видом наказания.
Среди наиболее важных отличительных особенностей административной ответственности большинство авторов определяют не только специфику нормативной базы правового регулирования (источники административного права), особый порядок реализации, установленный отраслевым законом КоАП РФ, но и специфику административного правонарушения и его состава как фактического основания административной ответственности.
В теории права существует несколько направлений трактовки понятия и содержания юридической ответственности, а именно: наказание, реализация санкции, мера государственного принуждения, реакция общества на правонарушение, обязанность "претерпевать лишения", принудительное исполнение обязанности, обязанность дать отчет, оценка (осуждение), правоотношение особого характера.21
Важнейшим признаком юридической ответственности как общеправового института является ее карательная функция, хотя не менее значимы превентивная, воспитательная и регулятивная.
Е.М. Жамбиева полагает, что всем наказаниям присуща карательная природа, которая является системным признаком и представляет собой средство профилактического воздействия в системе общей и частной превенции.22 Применение мер административной ответственности (принуждения) обусловлено совершением административного правонарушения, которое неизменно влечет за собой определенное законом наказание, устанавливаемое в административном или судебном порядке.
Система наказаний представляет собой "лестницу", на которой каждую новую ступеньку занимает более строгий вид административного наказания. Исключение составляет только административный арест (шестая позиция), который, по мнению некоторых авторов, должен быть передвинут в конец перечня и занять достойное место в системе наказаний как наиболее строгая санкция, максимально ограничивающая права и свободы физического лица.23 Административное приостановление деятельности занимает девятую позицию в системе наказаний, что объясняется двумя факторами: относительной новизной, т.к. этот вид наказания был просто вписан в общий перечень последним в связи с внесением изменений в КоАП РФ, и строгостью, т.к. это, безусловно, наиболее строгий вид наказания, применяемый к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, поэтому место административного приостановления деятельности в системе наказаний выглядит вполне обоснованным.
В связи с тем, что в значительном массиве составов административных правонарушений указаны три вида основных наказаний: предупреждение, административный штраф определенного размера и административное приостановление деятельности как более строгая мера административного принуждения, которая назначается в тех случаях, когда цель административного наказания не может быть достигнута другими средствами, на практике нередко возникают проблемы назначения того или иного вида наказания.
Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица (ст. 3.4 КоАП России). Юридической науке известны и другие подходы к определению сути рассматриваемого вида административных наказаний. Например, "предупреждение - осуждение совершенного проступка и предостережение правонарушителю, вынесенное... в установленной форме".24
По-иному подходит к данному вопросу В.В. Денисенко, считающий, что "предупреждение является мерой воспитательного воздействия... Наряду с этим данный вид наказания служит и предостережением о недопустимости совершения противоправных деяний в будущем".25
Нет необходимости спорить с изложенной позицией ученого, но все же думается, что основное предназначение административного наказания в виде предупреждения заключается прежде всего в порицании совершенного нежелательного для общества поступка со стороны отдельных граждан.
Санкции правовых норм призваны в первую очередь выполнять наказательные функции, обеспечивая тем самым реализацию принципа неотвратимости наказания. Особую актуальность это приобретает в современных условиях роста количества совершаемых противоправных деяний.26
Представляется удачной формулировка А.Н. Гуева: "Предупреждение представляет собой: официальную позицию государства. Применительно к конкретной ситуации эта позиция выражается в постановлении, которым назначается административное наказание; вполне конкретное осуждение лица за совершенное им правонарушение. С другой стороны, закон не случайно определяет предупреждение как меру административного наказания: тем самым подчеркивается, что степень общественной опасности как самого деяния, так и лица, его совершившего, не очень велика".27
Иными словами, законодатель, применяя данное наказание, подчеркивает свое негативное отношение к содеянному даже с учетом его незначительной общественной опасности. Этим достигается неотвратимость наказания.
Наиболее распространенным видом административного наказания является штраф. Тем самым административная ответственность приобретает ярко выраженную направленность на причинение имущественного вреда правонарушителю, а также позволяет частично компенсировать вред, причиняемый государству административными правонарушениями. Это делает административную ответственность более адаптированной к условиям рыночной экономики, где имущественные санкции имеют больший эффект в отношении предпринимателей (а большинство составов административной ответственности - это ответственность за правонарушения, совершаемые в процессе предпринимательской деятельности).28
И.В. Максимов полагает, что применение штрафа не восстанавливает причиненный ущерб, не обеспечивает выполнения обязанностей и не создает реальных гарантий такого выполнения, т.е. не обладает восстановительной функцией.29
По мнению Д.А. Липинского, это может объясняться тем, что: во-первых, в случае повторного административного правонарушения и наложения штрафа к виновному лицу должна применяться более строгая мера ответственности; во-вторых, в данном случае восстановительную функцию следует рассматривать с позиции восстановления нарушенных общественных отношений, а не с позиции возмещения; в-третьих, в результате совершения конкретного административного правонарушения ущерб причиняется не только потерпевшему, но и государству, в этом случае штраф является средством восполнения ущерба.30 И.В. Максимов считает характеристикой фактического основания применения административного штрафа степень ущербности противоправного деяния. Процессуальный механизм реализации административной ответственности посредством штрафа и степень ограниченности такого вмешательства зависят от характера непосредственного содержания и назначения ограничиваемых прав, определяющих правовой статус субъектов.31
О популярности административного штрафа как наказания говорят некоторые цифры. По данным судебной статистики за 2005 г. (суды общей юрисдикции и мировые суды), административному наказанию в виде штрафа в Российской Федерации были подвергнуты 1 млн. 659,5 тыс. лиц, из них: 13,9 тыс. - юридические лица, 155,8 тыс. - должностные лица (в том числе осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ). Сумма наложенных штрафов составила 1 млрд. 492 млн. руб. и в среднем на одного оштрафованного составила 750 руб. Сумма, взысканная добровольно или принудительно службами судебных приставов-исполнителей, составила 560,8 млн. руб. (37,6%), хотя в 2004 г. этот показатель составил 42,3% от всех наложенных штрафов.32
Действенной мерой в деле совершенствования механизма административной ответственности является расширение системы административных наказаний. Введение административного приостановления деятельности свидетельствует о том, что в настоящее время административному штрафу противостоит более строгий вид наказания, который применяется в случае недостижения цели административного наказания при наложении штрафа, предусмотренного соответствующей статьей КоАП РФ.
По сравнению с административным штрафом приостановление деятельности не носит ярко выраженного самостоятельного характера, т.е. не может однозначно применяться в том или ином случае. Если для назначения административного штрафа необходимо установить событие административного правонарушения, его состав и ущерб, причиненный правонарушителем, то при рассмотрении вопроса о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности помимо указанных факторов должны в обязательном порядке учитываться обстоятельства и основания, указанные в ч.1 ст. 3.12 КоАП РФ. Одним из таких обстоятельств является угроза жизни или здоровью людей.
Отличительными признаками административного приостановления деятельности также являются судебный порядок его назначения, определенный законом максимальный срок действия и возможность досрочного прекращения административного наказания.
Высказанные соображения относительно понятия административного приостановления деятельности отнюдь не претендуют на исчерпывающую завершенность. Данный вопрос по-прежнему открыт для новых научных интерпретаций. Немаловажное значение на пути достижения гармоничного разрешения всех вопросов имеют также результаты правоприменительной практики административного приостановления деятельности.
Глава 2. Применение административного приостановления
деятельности за нарушения в области пожарной безопасности
пожарной безопасности, влекущих наказание в виде
административного приостановления деятельности
Под пожарной безопасностью, являющейся составной частью общественной безопасности, в соответствии со ст. 1 ФЗ от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" понимается состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров. Пожаром признается неконтролируемое горение, причиняющее ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам граждан и государства.33
Под нарушением требований пожарной безопасности следует понимать виновное совершение действий, противоречащих противопожарным правовым нормам, либо пассивное невыполнение требований пожарной безопасности. Эти нарушения могут выражаться как в виде общественно опасного действия, так и в виде общественно опасного бездействия. Последний вид нарушения может выражаться либо в полном неисполнении, либо в ненадлежащем исполнении требований пожарной безопасности, т.е. специальных условий социального и (или) технического характера, установленных в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.34
Должностные лица органов государственного пожарного надзора вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, за совершение которых может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, и протоколы о временном запрете деятельности, предусмотренных:
- частью 4 статьи 14.1. КоАП РФ «Осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией)»;
- частью 3 статьи 19.20. КоАП РФ «Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна)»;
- частью 1 статьи 20.4. КоАП РФ «Нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях».
В соответствии с ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ нарушение требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами и правилами, за исключением случаев, предусмотренных ст. ст. 8.32, 11.16 КоАП РФ, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда; на должностных лиц - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 20.4 Кодекса, относится к правонарушениям с так называемым формальным составом и признается общественно опасным уже самим фактом нарушения требований пожарной безопасности. Оно считается оконченным с момента начала совершения противоправного деяния и наступления общественно опасного последствия в виде возникшего пожара, при такой формулировке состава не требуется.35
Объектом административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, является пожарная безопасность, которая понимается как состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров
(ст. 1 ФЗ "О пожарной безопасности"). Пожарная безопасность является составляющей частью общественной безопасности.
Как непосредственный объект административного нарушения требований пожарной безопасности она представляет собой совокупность общественных отношений по предотвращению пожаров и воздействия их опасных факторов на людей, материальные ценности и нормальную деятельность различных объектов.36
Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 Кодекса, заключается в нарушении требований пожарной безопасности, установленных стандартами, нормами, правилами.
Субъектом данного правонарушения могут выступать граждане, должностные лица, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридические лица.
Субъективная сторона представляет собой совокупность признаков, характеризующих волевое отношение правонарушителя к своим действиям, а также к последствиям, т.е. его вину. Статьей 2.2 КоАП РФ установлены две формы вины - умысел и неосторожность. Нарушение правил пожарной безопасности признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия (возникновение пожара) и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Нарушение требований пожарной безопасности признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.
Осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензии) образует состав административного правонарушения, предусмотренный ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ. Данное нарушение влечет наложение административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на должностных лиц - от четырех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.
Объект правонарушения – установленный порядок осуществления предпринимательской деятельности. Лицо, получившее специальное разрешение (лицензию), обязано осуществлять соответствующую предпринимательскую деятельность с соблюдением условий специального разрешения (лицензии). В качестве квалифицирующего признака ч.4 ст. 14.1 КоАП РФ закон указывает грубое нарушение этих условий.37
С субъективной стороны правонарушение характеризуется умышленной формой вины. Субъектами правонарушения, предусмотренного ч.4 ст. 14.1 КоАП РФ, могут быть только лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридические лица.
Согласно ч.3 ст. 19.20 КоАП РФ осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на должностных лиц - от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
Объектом административного правонарушения выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления контроля (надзора) за лицензируемыми видами деятельности.
Объективная сторона правонарушения, предусмотренная ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ, заключается в осуществлении деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований или условий специального разрешения, если такое разрешение обязательно. Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством Российской Федерации в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности.
Субъектом правонарушения, предусмотренного ч.3 ст. 19.20 КоАП РФ, являются лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, должностные лица, юридические лица. С субъективной стороны правонарушение являются умышленным.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 3 статьи 19.20. и частью 1 статьи 20.4. КоАП РФ, совершенных лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом, производство по которым, осуществлялся в форме административного расследования, а также дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности, в соответствии с частью 3 статьи 23.1 КоАП РФ рассматриваются судьями районных судов.
Дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 4 статьи 14.1. КоАП РФ совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями рассматривают судьи арбитражных судов.
2. 2. Практика органов ГПН по применению наказаний в виде
административного приостановления деятельности
В соответствии с Федеральным законом от 21.12.1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" государственный пожарный надзор - это специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемой должностными лицами органов государственного пожарного надзора по проверке соблюдения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, гражданами РФ, иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также должностными лицами требований пожарной безопасности, пресечению их нарушений и привлечению виновных граждан, должностных лиц и юридических лиц к административной ответственности.
Закон N 45-ФЗ внес изменения в отдельные положения 33 законодательных актов, в том числе признал утратившим силу абзац одиннадцатый ч. 7 ст. 6 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ «О пожарной безопасности». Утратившая законную силу норма закрепляла полномочия должностных лиц органов пожарного надзора по приостановлению работы хозяйствующих субъектов при выявлении нарушения требований пожарной безопасности, создающего угрозу возникновения пожара и (или) безопасности людей (такие как опломбирование, опечатывание и т.д.), которые применялись немедленно и единолично с учетом административно-правового принципа свободного усмотрения.
Практика надзора и контроля, осуществляемая Государственным пожарным надзором в Пермском крае показывает, что не все граждане и организации выполняют требования пожарной безопасности, что нередко приводит к пожарам, гибели и травмированию людей.
В 2008 году в Пермском крае произошло 3423 пожара, на которых погибло 352 человека, из них 15 детей, количество травмированных людей на пожаре составило 233 человека.
В 1 полугодии 2009 г. количество пожаров в Пермском крае составило 1485, погибших – 160, травмированных – 94.
За 6 месяцев 2009 года в Российской Федерации зарегистрировано 92952 пожара, при пожарах погибло 7136 человек, в том числе 329 детей, при пожарах получили травмы 6594 человека.38
Одним из действенных элементов эффективной работы по профилактике пожаров при осуществлении надзорной деятельности является административное приостановление деятельности.
Государственный пожарный надзор в России осуществляют почти 15 тысяч инспекторов ГПН. Ежегодно они проводят около 9 миллионов противопожарных мероприятий, в результате которых приостанавливается эксплуатация почти 150 тысяч объектов, находящихся в опасном противопожарном состоянии. В целом работа инспекторов ГПН позволяет предотвратить почти 900 тысяч пожаров с возможными материальными потерями от 80 до 90 миллиардов рублей.39
После двух крупных пожаров в Коми и Астраханской области в 2009 г. была приостановлена деятельность 758 учреждений соцобслуживания населения, не отвечающих требованиям пожарной безопасности.40
В 2005 г. сотрудниками ГПН Пермского края было возбуждено и направлено в суды общей юрисдикции 80 протоколов по ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ с ходатайством о назначении административного приостановления деятельности, составлено 66 протоколов о временном запрете деятельности. Судьями было назначено административное приостановление деятельности в 24 случаях (30 % от количества рассмотренных дел), штраф 24 раза (30 %), предупреждение вынесено по 11 делам (13,8 %), прекращено производство по 21 делу (26,2 %).
За 2006 год должностными лицами ГПН Пермской области составлено и направлено по подведомственности в суды 368 протоколов об административном правонарушении по ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ, за совершение которых может быть назначено наказание в виде административного приостановления деятельности. Временный запрет деятельности применялся в 199 случаях.
По результатам рассмотрения административных дел судами приняты следующие решения:
- о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности – 182 (49,5 от рассмотренных дел);
- о назначении наказания в виде административного штрафа –126 (34,2 %);
- о назначении наказания в виде предупреждения – 25 (6,8 %);
- о вынесении устных замечаний (ст. 2.9 КоАП РФ) – 13 (3,5 %);
- о прекращении производства по делу (ст. 24.5 КоАП РФ) –22 (6 %).
В 2007 г. должностными лицами ГПН Пермского края возбуждено 617 административных дел с целью назначения административного приостановления деятельности (+ 50,5 % в сравнении с АППГ), составлено 311 протоколов о временном запрете деятельности применялся (+ 56,3 %). Судами приняты решения о назначении наказания:
- в виде административного приостановления деятельности – 325 (52,7 % от рассмотренных дел);
- в виде штрафа – 143 (23,2 %);
- в виде предупреждения – 86 (13,9 %);
Прекращено судами дел на основании ст. 2.9 КоАП РФ – 34 (5,5 %), на основании ст. 24.5 КоАП РФ – 29 (4,7 %).
За 2008 г. судами общей юрисдикции было рассмотрено 522 административных дел, возбужденных должностными лицами ГПН Пермского края по ч. 1 статьи 20.4 КоАП РФ, (снижение на 15,4%). Временный запрет деятельности как мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении, применялся в 167 случае (снижение на 46,3%).
Назначено наказание в виде административного приостановления деятельности – в 220 случаях (42,2 % от рассмотренных дел), в виде административного штрафа – 146 (28,0%), в виде предупреждения – 103 (19,7%). Прекращено производства по 53 административным делам (по ст. 2.9 КоАП РФ – 19, по ст. 24.5 КоАП РФ -34 (10,2 % от рассмотренных дел).
По мнению начальника отдела административно-правовой деятельности при осуществлении ГПН и дознания по делам о пожарах управления ГПН МЧС России С. Воронова, основными причинами непринятия судами решения об административном приостановлении деятельности являются: уверенность в эффективности менее строгого вида наказания; отсутствие других ранее наложенных видов административного наказания в отношении субъекта приостановления деятельности; возможность освобождения от наказания ввиду отсутствия необходимого финансирования, в том числе из бюджетов разных уровней; невозможность фактического приостановления объекта ввиду его особой социальной значимости; отсутствие заключения специалиста о реальной опасности правонарушения.41
Так, в отношении ООО «Самсон-Пермь» УГПН Главного управления МЧС России по Пермского края был составлен протокол об административном правонарушении по признакам правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ и направлен в Пермский районный суд для принятия решения в связи с тем, что выявленные нарушения пожарной безопасности создавали непосредственную угрозу жизни и здоровью людей. Оценив в совокупности собранные по делу доказательства и обстоятельства дела, суд назначил ООО «Самсон – Пермь» наказание в виде штрафа. При назначении наказания суд учел, что отягчающих вину обстоятельств не установлено, часть нарушений юридическим лицом уже устранена. Другая часть нарушений будет устраняться в ближайшее время. Суд указал, что административное наказание не может иметь своей целью нанесения вреда деловой репутации юридического лица, и пришел к выводу, что административное наказание в виде приостановления деятельности является преждевременным, чрезмерно суровым и не сопоставимым с тяжестью совершенного административного правонарушения.42
Кроме того, снижение количества административного приостановления деятельности в 2008 г. вызвано тем, что практически в каждом районе Пермского края в пожароопасный период был установлен противопожарный режим. Санкция ч.2 ст. 20.4 КоАП РФ не предусматривает наказание в виде административного приостановления деятельности за нарушение требований пожарной безопасности, совершенные в условиях особого противопожарного режима. В связи с чем, государственные инспектора по пожарному надзору Пермского края были лишены возможности по исполнению обязанности предотвращения нарушений, создающих угрозу жизни и здоровью людей.
Так, государственным инспектором района г. Перми по пожарному надзору в отношении ООО "П" был составлен протокол об административном правонарушении по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. Постановлением судьи районного суда ООО "П" признано виновным в совершении административного правонарушения, и ему назначено наказание в виде административного приостановления деятельности помещений на срок 30 суток. При вынесении постановления судья исходил из установленного факта нарушения ООО "П" требований пожарной безопасности. Между тем при квалификации действий ООО "П" судья районного суда не учел факт введения в период совершения юридическим лицом нарушения требований пожарной безопасности особого противопожарного режима на территории г. Перми на основании Постановления администрации г. Перми от 17.04.2008 N 275, в связи с чем, неправильно квалифицировал действия юридического лица по ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ. Решением судьи Пермского краевого суда постановление судьи районного суда было изменено, действия юридического лица переквалифицированы на ч. 2 ст. 20.4 КоАП РФ, назначенное наказание изменено на административный штраф.43
Тенденция уменьшения наказаний в виде административного приостановления деятельности наблюдается в целом по Пермскому краю. Согласно статистическим данным Управления судебного департамента в Пермском крае количество мер административного наказания в виде приостановления деятельности назначенных судами общей юрисдикции Пермского края уменьшилось на 21,1 % с 432 в 2007 г. до 341 в 2008 г.44
Соответственно, в 2007 году количество приостановлений деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушения требований пожарной безопасности составило 72 % от общего количества назначенного данного вида наказания районными (городскими) судами Пермского края, в 2008 – 64, 7%.
В области лицензирования практика применения ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ в случае осуществления предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), органами ГПН стала осуществляться только с принятием Постановления Правительства РФ от 25.10.2006 N 625 "О лицензировании деятельности в области пожарной безопасности", в которым установлено понятие грубого нарушения лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемой деятельности в области пожарной безопасности.
В 2007 г. должностными лицами ГПН Пермского края было возбуждено 6 административных дел по ч.4 ст. 14.1 КоАП РФ, в результате рассмотрения которых Арбитражным судом Пермского края было назначено 2 штрафа, 1 дело переквалифицировано по ч.3 ст. 14.1 КоАП РФ, прекращено производство по 3 делам.
В 2008 г. сотрудниками ГПН Пермского края составлено и направлено в арбитражный суд 16 протоколов об административном правонарушении, предусмотренном ч.4 ст. 14.1 КоАП РФ. Арбитражным судом Пермского края были приняты решения о назначении административного наказания в 2 случаях, штрафа в 8 случаях, в 6 случаях в удовлетворении требований было отказано.
Так, 31.10.2008 г. Арбитражным судом Пермского края была приостановлена деятельность ООО «Пожарная защита» по производству работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, предусмотренная лицензией МЧС РФ от 09.07.2007 г. № 2/20372. Поскольку в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, арбитражный суд принял решение об аннулировании лицензии.45
Принимая во внимание рассмотренную статистику судебных постановлений по составу административного правонарушения, закрепленного ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ, отметим, что суд в большинстве случаев привлекает правонарушителей к ответственности в виде административного штрафа. Даже при признании грубого нарушения требований и условий лицензии применить административное приостановление деятельности в качестве наказания не всегда представляется возможным. Необходимо отметить, что в данном случае законодательство нуждается в определенном усовершенствовании и уточнении, чтобы более четко обозначить критерии наложения административного штрафа и административного приостановления деятельности в рамках одного состава административного правонарушения.
Реализация полномочий органов государственного пожарного надзора в области административного приостановления деятельности пожароугрожающих объектов позволит не только снизить риски возникновения пожаров, но и обеспечить приемлемый уровень защищенности личности и имущества от пожаров, а также повысить неотвратимость ответственности за нарушения правил пожарной безопасности.
Заключение
Административное приостановление деятельности является в российском законодательстве об административных правонарушениях относительно новой мерой административной ответственности. Данный вид административного наказания появился в процессе совершенствования административно-деликтного права в связи с необходимостью повышения правового качества административно-юрисдикционной деятельности государства и обеспечения публичных интересов, защиты прав и свобод человека и гражданина.
Административное приостановление деятельности применяется с целью устранения нарушений законодательства путем пресечения противоправного поведения на определенный срок для предотвращения возникновения особо тяжких последствий совершённых правонарушений и только в перечисленных в статье 3.12 КоАП РФ случаях, при возникновении особых обстоятельств, указывающих на повышенную общественную опасность и степень тяжести правонарушений, предусматривающих назначение этого вида наказания.
Отличительными (специфическими) признаками административного приостановления деятельности являются судебный порядок его назначения, повышенный уровень строгости административного наказания, определенный законом максимальный срок действия (90 суток) и возможность досрочного прекращения административного наказания.
Административное приостановление деятельности является эффективным средством защиты прав и законных интересов граждан и государства в целом, тем не менее, пока еще не время говорить о формировании судебного прецедента в данной сфере.
Органы Государственного пожарного надзора власти наделены определенными властными полномочиями, к числу которых относится осуществление контроля и надзора за надлежащим исполнением физическими и юридическим лицами требований пожарной безопасности. Появление новых способов нарушения правовых норм, связанная с этим угроза наступления неблагоприятных последствий для жизни и здоровья людей диктуют необходимость усиления профилактической и административно-пресекательной деятельности должностных лиц органов ГПН.
Новизна административного приостановления деятельности в настоящее время пока не позволяет сформировать единообразную правоприменительную и судебную практику в области пожарной безопасности. Вследствие этого большинство практических вопросов назначения административного наказания за нарушения требований пожарной безопасности остаются нерешенными.
Всестороннее рассмотрение содержания и особенностей административного приостановления деятельности, учитывая непродолжительный срок использования данного вида наказания, позволяет на ранней стадии выявить важнейшие проблемы, связанные с реализацией правовых норм об административном приостановлении деятельности, решение которых позволит повысить эффективность применения данного административного наказания.
В связи с чем, целесообразно внесение следующих изменений в действующее административное законодательство РФ.
1. Требуют разъяснений и более точных определений такие формулировки части 1 статьи 3.12 КоАП РФ, как "угроза жизни или здоровью людей", "отдельные виды деятельности", "эксплуатация агрегатов", "...если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания".
2. Необходимо определить критерии назначения предупреждения, административного штрафа и административного приостановления деятельности в рамках одного состава административного правонарушения.
3. В целях приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей за нарушения требований пожарной безопасности в условиях особого противопожарного режима предусмотреть в части 2 статьи 20.4 КоАП РФ наказание юридическим лицам и лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица в виде административного приостановления деятельности.
Список используемых источников и литературы
1. Нормативно-правовые акты
1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года// Российская газета. 25.12.1993 г. № 237.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ// Собрание законодательства РФ". 07.01.2002, N 1 (ч. 1), ст. 1.
3. Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности"//Российская газета. 1995. N 3. 5 января.
4. Постановление Правительства РФ от 25.10.2006 N 625 "О лицензировании деятельности в области пожарной безопасности"// Собрание законодательства РФ", 30.10.2006, N 44, ст. 4599.
2. Литература
1. Авдеенкова М.П. Особенности развития административно-правовой ответственности в российской праве// Современное право. 2008. № 3.
2. Брунер Р. А. Отличие административного приостановления деятельности от приостановления действия лицензии// Современное право. 2007. № 1.
3. Виговский Е.В. Отдельные виды наказаний за административные правонарушения// Налоги. 2006. № 16.
4. Воронов С. Реализация административного приостановления деятельности в соответствии с требованиями КоАП РФ// Пожарное дело. 2006. № 5.
5. Горобцова С.Е. К вопросу о соотношении административного штрафа и приостановления деятельности в правоприменительной практике// Право и политика. 2008. № 4.
6. Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: Инфра-М. 2002.
7. Денисенко В.В. Административные взыскания: Учебное пособие. Ростов-на-Дону. 1997.
8. Дубровский Д.С. Проблемы применения временного запрета деятельности и назначения административного приостановления деятельности// Административное право. 2008. № 1.
9. Дугенец А.С. Оптимизация системы административных наказаний// Административное право и процесс. 2007. № 3.
10. Жамбиева Е.М. Система административных наказаний и их классификация// Административное право и процесс. 2006. № 1.
11. Каплунов А.И. О классификации мер государственного принуждения// Государство и право. 2006. № 3.
12. Комлев В.Н. Административное приостановление деятельности// Административное право и процесс. 2007. № 2.
13. Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1999.
14. Липатов Э.Г. Чаннов С.Е. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях». Росбух. 2008.
15. Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2003.
16. Максимов И.В. Административный штраф: Дис. … канд. Юрид. Наук. Саратов, 1995.
17. Максимов И.В. Система административных наказаний: понятие и признаки// Государство и право. 2004. № 4.
18. Максимов И.В. Административный штраф: к вопросу о соответствии процессуального порядка применения административного наказания конституционным положениям// Административное право и процесс. 2006. № 1.
19. Мамедов Б.О. Справка о практике рассмотрения судьями Ростовской области дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ// Мировой судья. 2007. № 6.
20. Осипов А.А. Правила назначения административного наказания// Административное право. 2008. № 1.
21. Попов Л.Л. Административное право: Учебник. М.: Юристъ. 2005.
22. Притчина Е. Изменения в КоАП РФ: хотели как лучше?..//Бизнес-адвокат. 2005. № 22.
23. Салищева Н.Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: Проспект. 2009.
25. Семьянова А.Ю. Административное приостановление деятельности как новый вид административного наказания// Право и экономика. 2006. № 2.
26. Татарян В.Г. Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности по новому КоАП Российской Федерации// Юрист. 2002. № 10.
27. Шергин А.П. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (по состоянию на 20 апреля 2009 года). Предисловие Министра юстиции Российской Федерации, действительного государственного советника юстиции РФ, к.ю.н. А.В. Коновалова. Постатейный научно-практический комментарий заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А.П. Шергина. М.: Новости. 2009.
28. Шилов Ю.В. Некоторые правовые коллизии по вопросу применяемых административных наказаний к юридическим лицам// Юридический мир. 2006.
№ 1.
29. Якимов А.Ю. Формирование административно - наказательной политики (концептуальная основа)// Административное право и процесс. 2006. № 2.
3. Судебная практика
1. Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 г. (ч. IV)// Российская юстиция. 2006. № 10.
2. Обзор практики рассмотрения мировыми и федеральными судьями Пермского края дел об административных правонарушениях за 2008 г., утв. Президиумом Пермского краевого суда 27.02.2009. СПС «Консультант Плюс».
3. Обзор статистических сведений о деятельности районных/городских судов Пермского края за 12 месяцев 2008 года в сравнении с 12 месяцами 2007 года// Информационно-статистический бюллетень Управления Судебного департамента в Пермском крае. 2009. № 1 (15). СПС «Консультант Плюс».
4. Дело № А 50-3246/2009// Архив Арбитражного суда Пермского края.
5. Административное дело № 67 от 02.09.2008 г.// Архив УГПН Главного управления МЧС России по Пермскому краю. 2008 г.
1 Жамбиева Е.М. Система административных наказаний и их классификаций// Система административных наказаний и их классификация// Административное право и процесс. 2006. № 1. СПС «Консультант Плюс».
2 Липатов Э. Г. Чаннов С.Е. Постатейный комментарий к Кодексу РФ об административных правонарушениях». Росбух. 2008. С. 15
3 Осипов А.А. Правила назначения административного наказания// Административное право. 2008. № 1. СПС «Консультант Плюс».
4 Салищева Н.Г. Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: Проспект. 2009. С.23.
5 Попов Л.Л. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005. С.155.
6 Семьянова А.Ю. Административное приостановление деятельности как новый вид административного наказания// Право и экономика. 2006. № 2. СПС «Консультант Плюс».
7 Комлев В.Н. Административное приостановление деятельности// Административное право и процесс. 2007. № 2 СПС «Консультант Плюс».
8 Шилов Ю.В. Некоторые правовые коллизии по вопросу применяемых административных наказаний к юридическим лицам. Юридический мир. 2006. № 1. СПС Консультант Плюс.
9 Дубровский Д.С. Проблемы применения временного запрета деятельности и назначения административного приостановления деятельности// Административное право. 2008. № 1. СПС Консультант Плюс.
10 Притчина Е. Изменения в КоАП РФ: хотели как лучше?..//Бизнес-адвокат. 2005. № 22. СПС «Консультант Плюс».
11 Комлев В.Н. Административное приостановление деятельности// Административное право и процесс. 2007. № 2. СПС «Консультант Плюс».
12 Каплунов А.И. О классификации мер государственного принуждения// Государство и право. 2006. № 3. С.13.
13 Брунер Р. А. Отличие административного приостановления деятельности от приостановления действия лицензии// Современное право. 2007. № 1. СПС «Консультант Плюс».
14 Виговский Е.В. Отдельные виды наказаний за административные правонарушения// Налоги. 2006. № 16. СПС «Консультант Плюс».
15 Авдеенкова М.П. Особенности развития административно-правовой ответственности в российской праве// Современное право. 2008. № 3. СПС «Консультант Плюс».
16 Якимов А.Ю. Формирование административно - наказательной политики (концептуальная основа)// Административное право и процесс. 2006. № 2. С. 26-27.
17 Максимов И.В. Система административных наказаний: понятие и признаки// Государство и право. 2004. № 4. С.21.
18 Там же. С. 26.
19 Жамбиева Е.М. Система административных наказаний и их классификация// Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 26.
20 Горобцова С.Е. К вопросу о соотношении административного штрафа и приостановления деятельности в правоприменительной практике// Право и политика. 2008. № 4. СПС «Консультант Плюс».
21 Липинский Д.А. Проблемы юридической ответственности. СПб., 2003. С. 42-55.
22 Жамбиева Е.М. Система административных наказаний и их классификация// Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 26.
23 Максимов И.В. Система административных наказаний: понятие и признаки// Государство и право. 2004. № 4. С.22, Жамбиева Е.М. Система административных наказаний и их классификация// Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 26.
24 Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел. М., 1999. С. 253.
25 Денисенко В.В. Административные взыскания: Учебное пособие. Ростов-на-Дону. 1997. С. 12.
26 Дугенец А.С. Оптимизация системы административных наказаний// Административное право и процесс. 2007. №.3. СПС «Консультант Плюс».
27 Гуев А.Н. Постатейный комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. М.: Инфра-М. 2002. С. 55.
28 Авдеенкова М.П. Особенности развития административно-правовой ответственности в российском праве// Современное право. 2008. № 3.
29 Максимов И.В. Административный штраф: Дис. … канд. Юрид. Наук. Саратов, 1995. С.28.
30 Липинский Д.А. проблемы юридической ответственности. СПб., 2003. С. 283.
31 Максимов И.В. Административный штраф: к вопросу о соответствии процессуального порядка применения административного наказания конституционным положениям// Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 33-34.
32 Обзор деятельности федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей в 2005 г. (ч. IV)// Российская юстиция. 2006. № 10.С. 70.
33 Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ «о пожарной безопасности»// Российская газета. № 3. 05.01.1995.
34 Татарян В.Г. Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности по новому КоАП РФ Российской Федерации// Юрист. 2002. № 10.
35 Мамедов Б.О. Справка о практике рассмотрения судьями Ростовской области дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч.1 ст. 20.4 КоАП РФ// Мировой судья. 2007. № 6. СПС «Консультант Плюс».
36 Татарян В.Г. Административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности по новому КоАП Российской Федерации// Юрист. 2002. № 10. СПС «Консультант Плюс».
37 Шергин А.П. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (по состоянию на 20 апреля 2009 года). Предисловие Министра юстиции Российской Федерации, действительного государственного советника юстиции РФ, к.ю.н. А.В. Коновалова. Постатейный научно-практический комментарий заслуженного деятеля науки РФ, доктора юридических наук, профессора А.П. Шергина. М.: Новости. 2009. С. 368.
38 Анализ обстановки с пожарами и последствиями от них на территории Российской Федерации за 6 месяцев 2009 года// Данные Департамента надзорной деятельности МЧС России.
39 Приоритетные направления развития органов государственного пожарного надзора на 2006-2008 годы.// Коллегия МЧС России. 2006 г.
40 Главный государственный инспектор по пожарному надзору МЧС России Кириллов Г.Н.// Селекторное совещание МЧС России. Июнь 2009.
41 Воронов С. Реализация административного приостановления деятельности в соответствии с требованиями КоАП РФ// Пожарное дело. 2006. № 5. С. 11.
42 Административное дело № 67 от 02.09.2008 г.// Архив УГПН Главного управления МЧС России по Пермскому краю. 2008 г.
43 Решение от 18.07.2008 г. по делу № 7-293// Обзор практики рассмотрения мировыми и федеральными судьями Пермского края дел об административных правонарушениях за 2008 г., утв. Президиумом Пермского краевого суда 27.02.2009. СПС «Консультант Плюс.
44 Обзор статистических сведений о деятельности районных/городских судов Пермского края за 12 месяцев 2008 года в сравнении с 12 месяцами 2007 года// Информационно-статистический бюллетень Управления Судебного департамента в Пермском крае. 2009. № 1 (15). СПС «Консультант Плюс».
45 Дело № А 50-3246/2009// Архив Арбитражного суда Пермского края.