Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Процессуальные особенности возбуждения и рассмотрения дел, возникающих из публичных правоотношений.
В теории гражданского процесса осуществление судами контроля за действиями органов государственной власти и местного самоуправления рассматривается в предварительном или последующем порядке. Это позволяет определить нагрузку, которая возлагается на тот или иной орган гражданской юрисдикции.
Предварительный судебный контроль более демократичен, так как позволяет сразу передать заинтересованным лицам спор на разрешение соответствующего суда. Последующий же судебный контроль понижает нагрузку непосредственно на суды, поскольку либо предоставляет полномочия органам административной юрисдикции разрешить соответствующее дело (как правило, при отсутствии спора), либо обязывает заинтересованное лицо обратиться сначала с жалобой в вышестоящие органы в соответствии с установленным предварительным внесудебным порядком. Таким образом, с судов частично снимается нагрузка по рассмотрению определенных дел, но в то же время право на обращение в суд сохраняется. Бесспорно, от правильного выбора соотношения предварительного и последующего судебного контроля зависит не только нагрузка на конкретный юрисдикционный орган, но и уровень правовой защищенности участников публично-правовых отношений.
В настоящее время органы судебной власти - Конституционный Суд РФ, суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации - разрешают отнесенные к их ведению дела, возникающие из административно-правовых отношений. При этом их большая часть разрешается судами общей юрисдикции. Ежегодно количество таких дел возрастает.
Рассмотрим некоторые закрепленные в российском законодательстве и сложившиеся на рактике процессуальные особенности рассмотрения дел, возникающих из публично-правовых отношений.
Отметим, что сам термин, ранее использовавшийся в названии подразд. 2 разд. II ГПК РСФСР "Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений", был достаточно условен, поскольку суды общей юрисдикции рассматривали и рассматривают споры, вытекающие как из административных, так и из конституционных, налоговых, финансовых, таможенных и других правоотношений.
Речь надо вести о делах, возникающих из публично-правовых отношений. Этим определением подчеркивается, с одной стороны, публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования, с другой - участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения)
Традиционно существование рассматриваемого вида судопроизводства в гражданском судопроизводстве объясняется следующими обстоятельствами:
во-первых, неравноправным положением участников (сторон) в регулятивных (конституционных, административных) правоотношениях;
во-вторых, специфической (особой) функцией суда при рассмотрении такого рода дел, состоящей не в разрешении спора, как в исковых делах, а в осуществлении судебного контроля за законностью и обоснованностью действий органов управления по отношению к гражданам и в отдельных случаях - к организациям <*>.
Однако более верно было бы говорить не о "специфической" функции суда, а о двойственности этой функции: с одной стороны, суд разрешает конкретное дело, а с другой - осуществляет контроль за законностью и обоснованностью действий администрации.
Представляется, что не совсем правильно вести речь исключительно об административном споре, а следовательно, об административном иске, не учитывая опыта и особенностей правовых систем зарубежных государств, использующих это понятие, хотя в последнее время попытки внедрения указанных категорий в терминологию учащаются. Вероятно, в данном случае налицо неудачное введение частноправовых определений в публично-правовой понятийный аппарат.
Отметим и то, что способ возбуждения дел рассматриваемой категории тоже имеет определенную специфику. Такие дела возбуждаются посредством предъявления жалобы (обжалования), а не предъявления иска.
Публично-правовой характер отношений, подлежащих судебному рассмотрению, порождает определенную специфику процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения дел исследуемой категории. Они рассматриваются судами общей юрисдикции в рамках гражданского судопроизводства на основе применения норм искового производства, но с учетом действия ряда специальных норм. Общие правила искового производства - принципы, письменная форма обращения в суд, постадийное развитие процесса, возможность отказаться от продолжения процесса и прекратить производство по делу - бесспорно применимы к рассмотрению дел, возникающих из публично-правовых отношений <*>.
Таким образом, процессуальные особенности производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений, в основном можно свести к следующему:
предметом судебного рассмотрения являются публично-правовые отношения, которым в отличие от частноправовых присущи императивный (властный) характер, участие государства в лице его различных органов и должностных лиц;
суд разрешает спор не о праве гражданском, а об административном, избирательном, налоговом либо ином публичном по своему характеру праве;
в качестве одного из участников данного производства в гражданском процессе выступает соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления, их должностные лица;
в силу специфики публично-правовых отношений в данном производстве не используется ряд таких институтов гражданского процессуального права, как, например, заключение мирового соглашения. Дела такой категории не могут быть переданы на разрешение третейского суда, по ним не применяются правила договорной подсудности, ввиду отсутствия иска не может быть предъявлен встречный иск, а также совершены такие процессуальные действия, как признание иска либо отказ от иска.
Статьей 231 ГПК РСФСР, которой определялся перечень дел, возникающих из административно-правовых отношений, было установлено, что суд, в частности, рассматривает дела:
по жалобам на неправильности в списках избирателей;
по жалобам на действия государственных органов и должностных лиц в связи с наложением административных взысканий;
по жалобам на действия государственных органов, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан;
по жалобам на отказ в разрешении на выезд из Российской Федерации за границу или на въезд в нее из-за границы.
Частью 2 указанной статьи устанавливалось, что суд рассматривает и другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судов.
Многие ученые, исследующие проблемы гражданского процессуального права и реализации его основных положений в российском законодательстве, высказывали мнение, что "в новом ГПК необходимо сохранить три вида производств, известных гражданскому процессуальному законодательству, в том числе... производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений (точнее было бы говорить о публично-правовых отношениях, так как разновидности дел, предусмотренные ГПК, выходят за рамки административных отношений...)" <*>.
При этом выделялись, как правило, следующие составные части производства, возникающего из публично-правовых отношений:
1) по спорам, вытекающим из избирательных правоотношений;
2) по жалобам на действия административных органов и их должностных лиц в связи с наложением административных взысканий <*>.
3) по жалобам на действия и решения административных органов, нарушающие права и свободы граждан;
4) по заявлениям о признании нормативных актов противоречащими законам и нарушающими права неопределенного круга лиц.
Представители административно-правовой науки с такой позицией по ряду причин не согласны <*>.
2002 год ознаменовался вступлением в действие нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <*> и принятием Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <**>.
К сожалению, соотношение некоторых положений этих актов пока вызывает больше вопросов, чем дает ответов.
В соответствии со ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают:
исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений;
дела по указанным в ст. 122 Кодекса требованиям, разрешаемые в порядке приказного производства;
дела, возникающие из публичных правоотношений и указанные в ст. 245 Кодекса;
дела особого производства, указанные в ст. 262 Кодекса;
дела об оспаривании решений третейских судов и о выдаче исполнительных листов на принудительное исполнение решений третейских судов;
дела о признании и приведении в исполнение решений иностранных судов и иностранных арбитражных решений.
Кодекс устанавливает, что суды рассматривают и разрешают дела с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций, организаций с иностранными инвестициями, международных организаций.
В соответствии с п. 3 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, предусмотренные частями первой и второй настоящей статьи, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов.
При этом в случае обращения в суд с заявлением, содержащим несколько связанных между собой требований, из которых одни подведомственны суду общей юрисдикции, другие - арбитражному суду, если разделение требований невозможно, дело подлежит рассмотрению и разрешению в суде общей юрисдикции.
В случае если возможно разделение требований, судья выносит определение о принятии требований, подведомственных суду общей юрисдикции, и об отказе в принятии требований, подведомственных арбитражному суду.
Кодекс достаточно четко решает вопросы, связанные с подсудностью дел.
Так, в соответствии со ст. 26 верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области и суд автономного округа рассматривают в качестве суда первой инстанции гражданские дела:
связанные с государственной тайной;
об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;
о приостановлении деятельности или ликвидации регионального отделения либо иного структурного подразделения политической партии, межрегиональных и региональных общественных объединений; о ликвидации местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций; состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о запрете деятельности не являющихся юридическими лицами межрегиональных и региональных общественных объединений и местных религиозных организаций, централизованных религиозных организаций, состоящих из местных религиозных организаций, находящихся в пределах одного субъекта Российской Федерации; о приостановлении или прекращении деятельности средств массовой информации, распространяемых преимущественно на территории одного субъекта Российской Федерации;
об оспаривании решений (уклонения от принятия решений) избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, окружных избирательных комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти, окружных избирательных комиссий по выборам в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, соответствующих комиссий референдума, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума.
Статьей 27 устанавливается перечень гражданских дел, подсудных Верховному Суду РФ. Так, этот орган рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела:
об оспаривании ненормативных правовых актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства Российской Федерации;
об оспаривании нормативных правовых актов Президента, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций;
об оспаривании постановлений о приостановлении или прекращении полномочий судей либо о прекращении их отставки;
о приостановлении деятельности или ликвидации политических партий, общероссийских и международных общественных объединений, о ликвидации централизованных религиозных организаций, имеющих местные религиозные организации на территориях двух и более субъектов Российской Федерации;
об обжаловании решений (уклонения от принятия решений) ЦИК России, за исключением решений, оставляющих в силе решения нижестоящих избирательных комиссий или соответствующих комиссий референдума;
по разрешению споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Федерации, переданных на рассмотрение в Верховный Суд РФ Президентом РФ в соответствии со ст. 85 Конституции РФ.
При этом законодатель установил, что федеральными законами к подсудности Верховного Суда РФ, верховного суда республики, краевого, областного суда города федерального значения, суда автономной области и автономного округа могут быть отнесены и другие дела (соответственно ч. 2 ст. 27 и ч. 2 ст. 26 ГПК РФ).
Подраздел III, гл. 23 - 26 ГПК РФ определяют порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, а именно:
по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные федеральным законом к ведению суда.
В соответствии с положениями Закона дела, возникающие из публичных правоотношений, рассматриваются и разрешаются судьей единолично, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, коллегиально по общим правилам искового производства с особенностями, предусмотренными гл. 23 - 26 ГПК РФ и другими федеральными законами. При этом ГПК РФ в отличие от ГПК РСФСР и Закона РФ от 27 апреля 1993 г. "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. от 14 декабря 1995 г.) не допускает возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, начиная с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности. Это положение содержится в проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникающих в связи с введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации".
Ценное нововведение ГПК РФ - это распределение обязанностей по доказыванию по делам, возникающих из публичных правоотношений. Так, ст. 249 устанавливает, что обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
Важной гарантией при производстве по данной категории дел является установление процессуальной ответственности.
Часть 4 ст. 246 устанавливает, что при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица. В случае неявки указанные лица могут быть подвергнуты штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда. В свою очередь, ч. 2 ст. 249 предусматривает: "При рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до десяти установленных федеральным законом минимальных размеров оплаты труда".
Подводя итоги, можно сделать вывод: при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений, судами общей юрисдикции, в исключение из общих правил искового производства:
1) не принимаются правила заочного производства, что исключает возможность вынесения заочного решения по правилам гл. 22 ГПК РФ;
2) с учетом публично-правового характера данных дел суд обязан проявлять активность в выяснении обстоятельств, имеющих значение для их правильного разрешения, для чего он вправе истребовать доказательства по своей инициативе и признать обязательной явку в судебное заседание представителя органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, а в случаях неявки указанного лица или неисполнения должностным лицом требования суда о представлении доказательств - подвергнуть их штрафу в размере до 10 МРОТ (ч. 4 ст. 246, ч. 2 ст. 249 ГПК РФ);
3) отказ лица, обратившегося в суд с заявлением об оспаривании нормативного правового акта, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ), что обязывает суд в такой ситуации довести судебное разбирательство до конца и вынести решение по существу спора;
4) признание требования об оспаривании нормативного правового акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, для суда не обязательно (ч. 3 ст. 252 ГПК РФ), что обязывает суд независимо от такого признания выяснить все обстоятельства, имеющие значение для дела, и вынести решение по правилам, содержащимся в ч. 1 и 2 ст. 253 ГПК РФ.
Эти процессуальные особенности нашли свое отражение и в упомянутом проекте Постановления Пленума Верховного Суда РФ. Хотя их не так много, они играют главенствующую роль при разрешении спорного правоотношения.
Следует отметить, что многие акты органов исполнительной власти могут оспариваться не только посредством производства из административно-правовых отношений, но и посредством возбуждения искового и особого производства. Так, согласно подп. 2 п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают (помимо других оснований) из актов государственных органов и органов местного самоуправления, предусмотренных законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Поэтому целый ряд действий органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые являются юридическими фактами гражданского оборота, оспариваются в исковом производстве гражданского судопроизводства, например споры об отказе в приватизации жилого помещения, об отказе в выдаче ордера и т.п.
В особом производстве рассматриваются жалобы на действия органов записи актов гражданского состояния, на нотариальные действия или отказ в их совершении и некоторые другие дела.
В отличие от ГПК РСФСР новый Гражданский процессуальный кодекс теперь не определяет порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе и порядок рассмотрения жалоб на постановления, вынесенные по делам об административных правонарушениях. Этот порядок с 1 июля 2002 г. определяет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (разд. IV). При этом КоАП не оперирует таким понятием, как "административное судопроизводство", используемым Арбитражным процессуальным кодексом РФ.
К сожалению, по-прежнему нерешенным остается вопрос о формировании специализированных административных судов. В связи с этим предлагаются различные варианты, например полная передача рассмотрения такого рода дел из общих и арбитражных судов вновь создаваемым административным судам. Такая позиция вряд ли оправданна. На сегодняшний день в арбитражных судах действуют созданные коллегии по рассмотрению публично-правовых дел. И их незамедлительная передача в административные суды в конечном итоге может нанести значительный ущерб экономической безопасности страны.
В отношении судов общей юрисдикции дело обстоит несколько иначе. Не стоит забывать, что в районных судах общей юрисдикции, как правило, имеется в лучшем случае два судьи, специализирующихся на рассмотрении (разрешении) споров, возникающих из "административно-правовых отношений". Эти судьи не всегда обладают достаточной квалификацией для разрешения того или иного административного дела.
В свое время Верховный Суд РФ обратил внимание на то, что "в практике применения норм законодательства, имеющих административно-правовую природу, могут возникать ситуации, при которых суду необходимо учитывать и нормы других отраслей законодательства" <*>.