Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Налоговая система и оздоровление национальной экономики
С точки зрения науки об управлении, государство как объект управления ничем не отличается в этом ка честве от частной корпорации. Если правильно выбраны цели, известны имеющиеся средства и ресурсы, то оста ется лишь научиться их эффективно применять. Основ ным финансовым ресурсом государства являются нало ги, поэтому эффективное управление налогами можно считать основой государственного управления вообще.
Если признать, что государство существует для обес-печения благоденствия его граждан, то государствен ная власть может выбирать одну из двух стратегичес ких линий: либо взимать высокие налоги и принимать на себя высокую ответствеяяяятяязяяблагополучие сво их граждан, либо взимать низкие налоги, имея в виду, что граждане сами должны заботиться о своем благо получии, не уповая на поддержку государства. При этом важное значение имеет уровень социальных и эконо мических потребностей населения. В соответствии с этим на начальных этапах экономического развития государства тяготеют к относительно низким налогам, на более поздних же этапах, с развитием форм обще ственного потребления (образование, здравоохране ние, коммунальные услуги и т.д.), происходит пере ход к более высоким ставкам налогообложения.
Однако в рамках этой общей тенденции разные го сударства по разному строят свою финансовую систе му. Одни считают возможным изымать в виде налогов (включая все виды налоговых и обязательных плате жей, в том числе и взносы по социальному страхова нию) до 50% всех доходов общества, исходя из кон цепции более высокой эффективности применения финансовых средств под контролем государственных структур, чем в руках частных лиц. Другие не разделя ют этой веры и ограничивают свои налоговые аппети ты всего лишь 25-30% (от ВВП).
Среди первых в основном богатые страны, с уров нем среднедушевых валовых доходов 25-30 тыс. дол., и налоговые изъятия составляют в них весьма значитель ные суммы: в Дании — 17 тыс. дол. на душу населения (доля налогов в ВВП — 51%), в Швейцарии — около 15 тыс. дол. (доля налогов в ВВП — примерно 33%), в Норвегии — 14 тыс. дол. (доля налогов в ВВП — 42%), в Германии, Франции, Бельгии, Финляндии — в диапа зоне 11-12 тыс. дол. (доля налогов в ВВП — 40%, 45%, 46,5% и 47%, соответственно).
В странах, занимающих последние места по уров ню среднедушевых доходов, размеры налоговых изъя тий удерживаются на существенно более низком уров-
не: в Южной Корее — менее 2,5 тыс. дол. (доля налогов в ВВП — 22%), в Турции — примерно 600 дол. (доля налогов в ВВП — 22%), а в Мексике — менее 500 дол. (доля налогов в ВВП — 16%).
Россия по уровню среднедушевых доходов попадает в последнюю категорию, но по доле налоговых изъя тий тянется за высокоразвитыми странами — более 30% в ВВП (т.е. на уровне Японии и Швейцарии). Соответ ственно, размер налогов, приходящихся на каждую душу населения, составляет примерно 1 тыс. дол. Ина че говоря, на семью из четырех человек в среднем приходится 4 тыс. дол. налогов всех видов, и предпола гается, что государство в адекватных размерах обслу-живат ее нужды и защищает ее интересы.
На самом деле, это не совсем так. Если взять феде ральный бюджет (около Трети всех налоговых изъя тий), то в нем до 40% всех налоговых поступлений пред назначается на выплаты по государственному долгу; причем получатели этих доходов никаких налогов с них не уплачивают. Последнее обстоятельство служит хо рошим доказательством того, что налоговое бремя распределяется в России крайне неравномерно: Дей ствительно, есть целые группы населения и сектора экономики, которые налогов либо вовсе не платят, либо платят их в размерах, явно неадекватных их до ходам. По некоторым оценкам, в "сером" (т.е. укрыва емом от налогов) секторе экономики сосредоточено до 40% всей коммерческой деятельности. Если признать этот факт, то оказывается, что предприятия, полнос тью платящие все налоги, несут на себе налоговое бремя, вполовину более высокое, чем это вытекает из среднестатистических данных.
Принимаемые в последнее время "пожарные" меры по ужесточению налоговых процедур уже не приносят реальных результатов: вместо прироста налоговых до ходов они вызывают лишь прирост задолженности (только за первые три месяца 1998 г. и только по феде ральному бюджету задолженность выросла на 17 млрд. руб.). Сейчас до 60% всех налоговых доходов в бюджет ную систему обеспечивает топливно-энергетический комплекс и связанные с ним отрасли — т.е. отрасли, реализующие продукты, поставляемые природой, а не трудом населения. В общей структуре налоговых плате жей доля текущих поступлений по налогам не превы шает 20%-25%; остальное составляют денежные заче ты, уплата недоимки по налогам и платежи естествен ных монополий. На самом деле, если исходить из этого факта, то сохранение в собственности государства
23
монополии только на три продукта: нефть, газ и водку могло бы полностью обеспечить весь федеральный бюджет, и налоги на федеральном уровне можно было бы отменить полностью.
Сегодня, кажется, уже ни у кого не остается со мнений, что далее такое положение нетерпимо и пе ремены в налоговой системе неизбежны. Разногласия существуют лишь в том, что предлагается менять в налоговой системе, в какой последовательности и в какие сроки. Если взять налоговую систему в целом, то перемены возможны и необходимы и в налоговой по литике, и в налоговой технике, и в налоговом праве.
Налоговой политикой как таковой сейчас, похоже, никто не занимается. Минфин и правительство заняты только ее фискальной стороной, законодательные орга ны, принимая налоговые законы, также не требуют анализа их воздействия на экономическую жизнь, на логовое ведомство практически отстранено от учас тия в этом процессе.
По всем этим вопросам в Правительстве РФ, в финансовых органах России существуют разные точки зрения. Согласно одной из них, сейчас следует воздер живаться от резких перемен в налоговой системе, дать предприятиям время привыкнуть к действующим пра вилам. За это время необходимо принять Налоговый кодекс; отладить налоговые механизмы и процедуры, а также сформировать жесткую систему налогового контроля, с помощью которого добиться более рав номерного распределения налогового бремени и на этой основе в дальнейшем перейти к общему сниже нию налоговых ставок.
Другая точка зрения основывается на том, что при действующих налоговых ставках и порядках преодолеть экономический кризис невозможно. Для того, чтобы сдви нуть дело с мертвой точки, необходимо максимально уменьшить налоговое бремя прежде всего для производ ственной сферы — либо снизить налоговые ставки, либо эффективно перераспределить налоговое бремя.
На наш взгляд, первым путем можно лишь смяг чить кризисные явления, перевести их из острых в вя лотекущие формы. Чтобы выйти из кризиса и перевес ти экономику в стадию стабильного развития, необ ходимы более радикальные меры, нужна действенная и в то же время гибкая налоговая политика.
К сожалению, приходится признаться, что в на стоящее время налоговая политика как таковая в Рос сии отсутствует, точнее сказать, она формируется сти хийно, в результате чего отдельные меры налоговой политики не только вступают в противоречие с прово димой (или провозглашаемой) экономической поли тикой, но и между собой.
Приведем только некоторые примеры. Замена на лога с оборота на НДС привела к перемещению ос новной массы налогового бремени'предприятий из сферы обращения в сферу производства, что, в свою очередь, привело к вымыванию из последней значи тельной доли оборотного капитала. Слабость налого вого контроля в сфере торговли и посреднических опе раций стимулирует массовое перемещение капитала в краткосрочные и спекулятивные операции. Возврат НДС для экспортеров фактически создал ситуацию прямо го финансирования государством экспорта исключи тельно сырьевых товаров в ущерб экспорту готовой про дукции, которая пока неконкурентоспособна на ми ровых рынках и потому этой льготой воспользоваться не может. Слабый контроль за использованием амор-
тизационных отчислений способствует проеданию ос новного капитала в базовых, капиталоемких отраслях производства. Очевидно, что все это никак не способ ствует восстановлению производства и развитию инве-^гищшнш^активности^ст^анй. а значит прямо про тиворечит провозглашенным целям экономической политики.
Ускоренный переход к прогрессивному налогооб ложению доходов граждан на основе налоговых декла раций вызвал целый ряд проблем, которые нельзя ре шить без огромных финансовых затрат (на переосна щение и компьютеризацию налоговых органов, на пе реподготовку кадров, на введение системы учета налогоплательщиков и т.д.) и без соответствующих организационных мер в смежных государственных структурах (в сфере учета недвижимости, контроля за крупными расходами и вывозом капиталов, движени ем наличных денежных средств и т.д.). Между тем эти же налоговые результаты могли бы быть достигнуты более скромными средствами и без столь серьезного вмешательства в частную жизнь граждан.
'В сфере социального обеспечения за основу приня та западная модель, характеризуемая высоким уров нем страховых взносов и массовым охватом населе ния пенсионным обеспечением. В России такое заим ствование приводит к избыточному налогообложению производственной сферы, к вытеснению частного на копления государственным и к прямой потере части на копленных страховых взносов (из-за отсутствия в стране возможностей безрисковых инвестиций в производитель ном секторе). Кроме того, эта модель приводит к распаду традиционных семейных отношений, разрушению мно гозвенных семей, которые являются условием выжи вания в трудные экономические периоды.
Таким образом, принятая налоговая политика ори ентируется на воссоздание в России западной модели налогообложения, которая становится эффективной только на достаточно высокой стадии экономическо го развития, при условий крупных разовых инвестиций в создание инфраструктуры налоговых органов, раз ветвленной и дорогостоящей системы налогового кон троля, непременного соучастия и понимания со сто роны широких масс налогоплательщиков. Однако и при этом условии западная модель налогообложения стра дает целым рядом неустранимых недостатков, среди которых: избыточный уровень обложения, подавляю щий активность в производительном секторе (на Запа де это оправдывается необходимостью периодиччсчч ччиччрччжччачч ччрччрччзччдство товаров и услуг); высокие дополнительные затраты для налогоплатель щиков (для выполнения требований налогового уче та, подготовки налоговой отчетности и т.д.); значи тельный уровень вмешательства в частную жизнь граж дан (что обычно оправдывается необходимостью кон троля за правильностью распределения социальных выплат и льгот, которые на Западе достигают весьма высоких размеров). По этим причинам существующая сейчас в западных странах налоговая система подвер гается специалистами весьма жесткой критике, и иг норировать эту критику было серьезной ошибкой.
На наш взгляд, ориентировать налоговую полити ку в России на прямое копирование западной налого вой системы, без учета существующих в стране реалий, является серьезной ошибкой и ее результатом может стать только дальнейшее торможение становления в стране цивилизованной и эффективной рыночной экономики.
24
Если же конкретизировать цели адекватной для Рос сии налоговой политики, то они должны ыысыыяыы ыысыыдыыщыы.ыырыыдыывыего стимулирование производ ства и инвестиций в производительном секторе. Для этого следует гарантировать производственным пред приятиям защиту от налогов на их основной и оборот ный капитал — в форме льготных ставок амортизаци онных отчислений и снижения (или отмены) НДС, с дополнением последнего всеобщим налогом на про дажи, которого не смогут избегать никакие формы посреднических и иных подставных фирм. Кроме того, следует по возможности ограничить (а на федераль ном уровне — прекратить вообще) применение обло жения по чистой прибыли, заменяя его в раде отраслей (в добывающих, в первую очередь) акцизами, таможен ными пошлинами, налогами на валовую выручку и т.д. Следует признать, что для этой формы в стране еще не созданы необходимые условия: слаба система бухгалтер ского учета, велика доля наличного оборота и безденеж ных обменов, "хромает" расчетная дисциплина, в том числе и со стороны банков, нет контроля за примене нием специальных (трансфертных) цен, резко иска жающих конечные финансовые результаты деятельно сти, слаб контроль за выыыыыыыыыыыыаыыыыыыыыыыыыывыыыиыыыыыфыыыыыыыыыыыыыыыыыыытыыыыыыыытика наме ренных банкротств, за которые ни директора, ни учредители фирм не несут должной ответственности. 1— В сфере налогообложения граждан необходимо, 1 прежде всего, освободить от налогообложения мини-' мально необходимыыыдыыоыы ыыаыыаыы—ыыаыычыы ыытыыныылыыиыыныыбыыгыымыыоыыиыымымаына уровне, доста точном для проживания самого работника и его семьи. Ориентировочно это должно составить порядка 20 тыс. руб. в год, имея в виду, что одновременно будет сни жено предоставление бесплатных социальных услуг, финансируемых за счет государственного бюджета (в форме установления соответствующих социальных минимумов) и будет установлен льготный режим для частного пенсионного обеспечения (при гарантирова нии государством только минимального размера пен сии). При этом должны стимулироваться все формы за-рабатывания дополнительных пенсий — через посред ство страховых фирм, частных пенсионных фондов (в том числе и иностранных — при условии инвестирова ния ими соответствующих средств в нашей стране), за счет средств предприятий, и т.д. Одновременно в зачет должны приниматься и все формы разовых выплат, получаемых гражданином от государства: так, к мини мальной социальной пенсии могут быть установлены солидные надбавки в случае возврата государству, на пример, приватизированной квартиры, пакетов акций предприятий, полученных в порядке льготной прива-тизаци, и т.д. Иначе говоря, в сфере пенсионного обес печения будет осуществлен переход к такой полити ке, при которой гарантированная государством пен сия должна обеспечивать только минимальный, базо вый уровень проживания, добавки к которому будут реализовываться исключительно за счет собственных усилий граждан: страховок, частных пенсий, накоп ленного имущества, вкладов, а также помощи рабо тающих членов семьи (при соответствующем сниже нии ставок страховых взносов).
К сфере налоговой техники относятся способы взи мания налогов и осуществления налогового контро ля, которые должны быть дешевы, эффективны и со здавать минимальные трудности для обычной жизни и
3 — Финансы № 8 25
деятельности налогоплательщиков. В этой сфере следу ет выделить три основных направления: рационализа ция работы налоговых органов, упрощение общих на логовых процедур и переход к неявным методам нало гового контроля.
По первому направлению предлагается уйти от си стемы налоговых инспекций (их сейчас более 2 тыс.), заменив их 7-9 федеральными налоговыми округами (ФНО), каждый из которых будет охватывать до 15-20 субъектов Федерации. Такие ФНО будут представлять собой крупные компьютерные центры, в которых бу дут машинным образом обрабатываться налоговые декларации и отчетность по всем видам налогов и дру гих обязательных платежей, получаемые от налогопла тельщиков по всей подведомственной территории. Все эти ФНО будут прямо выходить на центральный узел, в котором будет формироваться федеральная налого вая отчетность и статистика.
Преимущества этой новой системы ФНО не толь ко в том, что она будет значительно дешевле и эф фективнее действующей. Отпадет необходимость в об ременительных текущих контактах налогоплательщиков с налоговыми органами: отчетность будет представлять ся в ФНО напрямую или через информационные нало говые агентства и консультационные пункты, которые заменят нынешние ГНИ. ФНО будут напрямую связаны с банками данных таможенных органов, валютного кон троля, разного рода регистрационных служб, что даст возможность оперативно сверять и проверять данные, полученные от налогоплательщиков, не вступая в пря мые контакты с ними.
Через систему ФНО в перспективе мы должны вый ти к созданию универсального механизма по сбору налогов и любых других обязательных платежей, кото рый будет в дальнейшем выполнять и функции феде рального расчетного центра. Фактически налоговая служба будет выступать в роли специализированного федерального банка, в котором каждому налогопла тельщику будет открыт расчетный счет, на котором по дебиту будут отражаться его обязательства по упла те налогов, а по кредиту — переплаты и возвраты по этим платежам. При этой системе отпадет необходи мость в особом порядке бюджетных зачетов. Казначей ству достаточно будет просто кредитовать счет нало гоплательщика в налоговой службе на сумму соответ ствующей задолженностияяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяета могут быть переведены все расчеты граждан и предприятий с государством и все формы обязатель ных платежей — во все виды фондов, по решениям судов (алименты и т.д.), коммунальные платежи и др.
Налогоплательщики получат право заблаговремен но вносить на эти счета денежные авансы (с начисле нием среднего процента на остаток) с поручением налоговым органам списывать из них налоги и другие обязательные платежи по мере наступления по ним сроков уплаты (такие поручения могут выдаваться и в отношении перечисляемых в их пользу пенсий, али ментов и т.д.). Ведение этих счетов должно быть авто матизировано, налогоплательщики получат для этого специальные чиповые карточки, по которым они мо гут получить выписки со счета (в идеале эти карточки, снабженные фотографией держателя, отпечатками его пальцев и с указанием его ИНН, должныыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыы
Разумеется, для эффективной работы этой систе мы необходимо будет осуществить определенные орга-
низационные меры. Во-первых, это — устранение "рас щепления" налогов и переход к закреплению за каж дым уровнем бюджета, за каждым фондом самостоя тельных источников доходов (к примеру, федеральный бюджет — НДС, акцизы, таможенные пошлины, пла тежи за природные ресурсы, бюджеты субъектов фе дерации — подоходные налоги с граждан и предприя тий, госпошлина и гербовые налоги, местные бюдже ты — налоги с общей суммы имущества, на дары и наследства, местные сборы и др.). Во-вторыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыпыиятий, получающих доходы и осуществляющих деятельность в разных регионах, пе реход к порядку обложения на основе "постоянного делового учреждения" (ПДУ). В-третьих, переход к фи нансированию налоговой службы на основе фиксиро ванного процента от суммы собираемых доходов.
Важно также подчеркнуть, что при новой системе работы налоговых органов можно будет резко снизить требования к профессиональной квалификации нало говых работников и к их защите от внешнего давления. Основная масса их работы будет сведена к работе обыч ных операторов вычислительных центров, которые даже не должны знать, чью конкретно отчетность они об рабатывают.
По второму направлению прежде всего необходи мо ввести всеобщий налог на сумму имущества граж дан (сначала в регистрационных целях, со ставкой обложения не выше 0,5-0,7%, с охватом недвижимос ти, ценных бумаг, других финансовых активов и вкла дов в банках). Этот налог абсолютно необходим как базовый для проведения реального подоходного нало гообложения (сейчас многие, формально не имея до ходов, "вдруг" становятся крупными собственниками).
Кроме того, необходимо сформировать такую ком бинацию ставок подоходных налогов, чтобы превра тить подачу налоговых деклараций в основном в доб ровольное для налогоплательщиков дело. Речь идет о том, чтобы сблизить (или даже уравнять) ставки на логов, взимаемых "у источников" доходов, и оконча тельного подоходного налога (под декларации) — на пример, на уровне 25-30%. Смысл этого предложения состоит в том, что налоги "у источника" легче конт ролируются и за их уплату отвечает не только получа тель доходов, но и плательщик этого дохода. После дний отвечает за перечисление налога в казну. Льготы же, на которые имеет право налогоплательщик и ко торые реально понижают для него ставку налогоооб-ложения, учитываются только при подаче налоговой декларации. В результате уже не налоговые органы, а сам налогоплательщик будет заинтересован в подаче налоговой декларации, и тогда крайне дорогостоящую систему контроля за подачей деклараций можно будет свести к минимуму.
По третьему направлению предполагается сокра тить все контакты налогоплательщиков непосредствен но с работниками налоговых органов. Налогоплатель щик будет обязан только представлять (по почте) не обходимую отчетность, сопровождая ее соответству ющими банковскими чеками (или пополняяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяНалоговые же органы затем ра ботают с его отчетностью, проверяют и уточняют ее по другим базам и банкам данных. Если выявляются расхождения, то конкретные вопросы направляются в письменном виде налогоплательщикам, и только если на них не будет получено удовлетворительного
ответа, налогоплательщик приглашается в налоговый офис или дается соответствующее поручение службам расследования.
В рамках налогового права следует решить следую щие задачи: во-первых, максимально освободить на логоплательщика от дополнительных, обременяющих его обязанностей (т.е. устранить свойственный для пре жней административной системы порядок "гонять кли ента за справками ради справки"), и во-вторых, обес печить надежную адресность применяемых налоговых льгот и стимулов.
Для решения первой задачи необходимо резко рас ширить сферу контрольной работы налоговых органов, которая ведется без непосредственного привлечения самого налогоплательщика (изменить соответствую щим образом законодательство, нарастить объем ин формации, собираемой о налогоплательщиках косвен ными путями и т.д.), централизовать все налоговые и другие обязательныы пыаыыжыыныыоыыпыытыыьыыкыыныыедином счете, подачу отчетности — одним адресом, ведение споров — единой инстанцией (налоговыми судами), гарантировать налогоплательщику как спра ведливый уровень процентов по просроченным им пла тежам, так и аналогичную уплату процента по вне сенным им авансам, в случае переплаты налога и т.д.
По второй задаче речь идет прежде всего о системе льгот для малого бизнеса. Сейчас эти льготы служат не более, чем полем для злоупотреблений для крупных предприятий (использующих для этого подставные фирмы) и для откровенных мошенников. Изменить ситуацию можно, если установить, что: — все льготы для малого бизнеса распространяют ся только на предприятия, учреждаемые исключитель но физическими лицами и исключительно при усло вии их полной (неограниченной) ответственности по всем долгам создаваемого ими предприятия;
— всякое физическое лицо может создать новое пред приятие (или быть в нем участником) только, если оно не имеет долгов по ранее закрытым предприятиям;
— в сфере розничной торговли и услуг населению частное лицо может вести деятельность или создать предприятие только при том условии, что оно либо владеет недвижимостью в этом населенном пункте (дом, квартира), на которую оно выдает обязатель ство не продавать ее и не сдавать в залог, либо поме щает в указанном налоговым органом банке резерв ный депозит (на сумму, эквивалентную не менее 10-15 тыс. дол. или более, в зависимости от характера дея тельности), который также не может снимать ранее конца своей деятельности, либо предоставит другое удовлетворяющее налоговыыыоыыаыыоыыспычыыиы (ыыныыовыкыы гарантию).
В целом финансовую ситуацию в стране можно харак теризовать как остро критическую. Обычные меры бюд жетной политики на этой стадии уже не могут дать резуль тата, а возможности внешнего заимствования можно счи тать исчерпанными (на помощь, аналогичную плану Мар шалла, Россия сейчас рассчитывать не может, а реально привлекаемых из-за рубежа ресурсов едва хватает на вып латы по уже накопленному внешнему долгу).
Единственным выходом является принятие неко торых чрезвыыыыыыыыыыыыыыыыыыыеыыыыыыыыыыыыыыыыыыысыыызыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыинансовой системы и за ложить основу для восстановления экономической и инвестиционной активности в стране.