Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Тема 8. ДЕРЖАВНИЙ КРЕДИТ
8.1. Економічна природа та роль державного кредиту
8.2. Форми державного кредиту та класифікація державних позик
8.3. Державний борг: сутність та соціально-економічні наслідки
8.4. Управління державним боргом
8.1. Економічна природа та роль державного кредиту
Державний кредит як специфічна ланка державних фінансів — досить складне і багатогранне явище у суспільстві, своєрідна суспільна позикова система. Розкриваючи економічну природу державного кредиту, доцільно проаналізувати основні сутнісні характеристики цього поняття. Система таких найважливіших характеристик передбачає з'ясування сутності державного кредиту в таких аспектах:
— за економічним змістом;
— матеріально-речовим втіленням;
— формою прояву;
— юридично-правовим статусом.
Як економічна категорія державний кредит — сукупність економічних відносин між державою в особі органів влади і управління, з одного боку, і резидентами (фізичними та юридичними особами) та нерезидентами (у тому числі іноземними державами й міжнародними фінансовими інституціями), з іншого, при яких держава традиційно виступає у ролі позичальника (рідше кредитора і гаранта).
Конкретними формами прояву державного кредиту є державні позики (забезпечені випуском цінних паперів чи залучені на підставі угод) та гарантії.
За юридично-правовим статусом державний кредит можна трактувати як врегульований нормами права механізм залучення додаткових коштів державою або сукупність особливих фінансових правовідносин, передбачених нормативно-правовими актами на засадах добровільності, зворотності, платності і строковості. Юридичною основою державних позик є договір/угода. Навіть у випадку залучення державних позик шляхом випуску цінних паперів, кредитори (замість надання у розпорядження держави на певний строк коштів) отримують документи — державні цінні папери, які надають їм певні фінансово-правові переваги.
Державний кредит — специфічна інтегрована категорія, яка за внутрішньою сутністю та економічною природою поєднує характерні особливості двох видів грошових відносин — фінансів і кредиту. Усе це зумовлює багатоплановий характер взаємодії державного кредиту із державним бюджетом, безпосередній зв'язок із системою оподаткування та рухом позикового капіталу.
Особливості кредиту:
Для державного кредиту характерний двосторонній рух вартості на принципах строковості, поворотності, платності — через певний період часу внесена сума повертається з відсотками (рис. 8.1). Тобто державний кредит, з одного боку, є джерелом формування додаткових фінансових ресурсів держави, а з іншого — джерелом збільшення доходів власників цінних паперів шляхом виплати відсотків і виграшів за державними позиками.
Кредит
Кредит
Фізичні та юридичні особи
Держава
(позичальник)
+%
Рис. 8.1. Рух грошових потоків в умовах державного кредиту
По-друге, державний кредит має добровільний характер.
По-третє, державні запозичення, як правило, здійснюються тоді, коли вичерпано інші джерела мобілізації фінансових ресурсів держави або коли доцільно обмежити рівень оподаткування.
По-четверте, державний кредит є засобом мобілізації державою додаткових фінансових ресурсів.
Як економічна категорія державний кредит поєднує особливості кредитних відносин і, зокрема, здійснюється на принципах зворотності, терміновості і платності.
Як фінансова категорія державний кредит виконує дві функції фінансів — розподільну і контрольну.
За допомогою розподільної функції державного кредиту забезпечується формування коштів єдиного централізованого фонду держави — бюджету, а інколи і державних цільових фондів. Як позичальник, держава акумулює додаткові кошти для фінансування своїх витрат.
Контрольна функція державного кредиту забезпечує контроль у процесі залучення державних позик і розміщення позикових коштів, дає можливість контролювати напрями та цільове використання позик, строки їх повернення і своєчасність сплати відсотків, проводити моніторинг і забезпечувати платоспроможність та ліквідність держави.
Окрім розподільної та контрольної функцій, державному кредиту притаманна регулююча функція. Держава, свідомо використовуючи державний кредит як інструмент регулювання економіки, може проводити певну фінансову політику. Державний кредит впливає майже на всі процеси економічного життя держави: рівень оподаткування і масштаби бюджетного фінансування, економічне зростання і розподіл доходів, бюджетний дефіцит і розмір грошової маси в обігу, звуження чи розширення сукупного попиту і пропозиції, рівень споживання і нагромадження.
Отже, функції державного кредиту розкривають його об'єктивну необхідність, доцільність використання та функціональне призначення у розвитку держави і суспільства.
8.2. Форми державного кредиту та класифікація державних позик
Державний кредит є невід'ємною складовою економічної і фінансової системи держави. У теорії і на практиці його прийнято поділяти на внутрішній і міжнародний державний кредит, кожен з яких у свою чергу має свої особливості і форми вияву.
При внутрішньому державному кредиті держава зазвичай виступає позичальником грошових коштів, а її кредиторами є банківські установи, підприємства, страхові компанії, населення та ін. Внутрішній державний кредит може виступати у таких формах: державні позики, використання частини вкладів населення в ощадних установах, грошово-речові лотереї, використання коштів державного позикового фонду.
У випадку міжнародного державного кредиту однією зі сторін кредитної угоди виступає держава, яка причому може виступати і як боржник, і як кредитор, а може бути боржником і кредитором одночасно. Найбільш типовими формами такого кредиту є зовнішні державні позики, забезпечені випуском цінних паперів, позики, що надаються на підставі угод на двосторонній та багатосторонній основі, державна гарантія (рис. 8.2).
Форми державного кредиту
Форми внутрішнього державного кредиту
Державні позики
Використання частини вкладів населення в ощадних установах
Грошово-речові лотареї
Використання коштів державного позичкового фонду
Форми міжнародного державного кредиту
Зовнішні державні позики, забезпечені випуском цінних паперів
Позики, що надаються на підставі угод на багатосторонній основі (позики міжнародних фінансових інституцій)
Позики, що надаються на підставі угод на двосторонній основі
Державні гарантії
Рис. 8.2. Форми державного кредиту
Основною формою державного кредиту є державні позики, які прийнято класифікувати за певними ознаками (табл. 8.2). За правовим оформленням розрізняють:
— державні позики, що надаються на підставі угод (безоблігаційні). Як правило, угодами оформляються кредити від урядів інших країн (міжурядові позики на двосторонній основі), а також кредити від міжнародних організацій (зовнішні позики на багатосторонній основі);
— державні позики, забезпечені випуском цінних паперів, за допомогою яких мобілізуються кошти на фінансовому ринку.
Таблиця 8.1. Ознаки класифікації та види державних позик
|
Ознака класифікації |
Вид позики |
|
За правовим оформленням |
На підставі угод (безоблігаційні); забезпечені випуском цінних паперів |
|
За місцем розміщення |
Внутрішні; зовнішні |
|
Залежно від статусу позичальника (емітента) |
Державні; місцеві |
|
Залежно від термінів погашення |
Короткострокові (поточні, як правило, до 1 року); середньострокові (від 1 до 5 років); довгострокові позики (понад 5 років) |
|
За видами дохідності |
Відсоткові позики; безвідсоткові (дисконтні) позики; виграшні позики |
|
За характером обігу цінних паперів |
Ринкові; неринкові |
|
За формою випуску |
Готівкові; безготівкові |
|
За способом погашення |
Ординарні; серійні; з достроковим погашенням |
|
За видами забезпеченості |
Заставні; беззаставні |
За місцем розміщення позики поділяються на:
— внутрішні (облігації, казначейські зобов'язання), що розміщуються в певній країні на внутрішньому фінансовому ринку і зазвичай у національній валюті. У процесі розміщення внутрішніх державних позик можуть брати активну участь і нерезиденти. У такому випадку допуск нерезидентів до ринку державних цінних паперів розширює фінансові можливості останнього;
— зовнішні (облігації, фідуціарні позики), які розміщуються на міжнародному фінансовому ринку переважно в іноземній валюті чи безоблігаційні позики, що надаються на підставі угод і надходять ззовні від урядів інших країн, міжнародних організацій та нерезидентів.
Залежно від статусу позичальника (точніше емітента) позики поділяються на:
— державні, що випускаються центральними органами управління (в Україні Міністерством фінансів за рішенням Кабінету Міністрів України). Кошти, акумульовані від їх розміщення, спрямовуються у державний бюджет;
- місцеві, що випускаються місцевими органами управління, а кошти від них спрямовуються у відповідні місцеві бюджети. Місцеві позики дають змогу мобілізувати тимчасово вільні грошові кошти для потреб розвитку конкретних регіонів і є однією з форм залучення інвестицій.
В Україні місцеві позики ще не набули поширення, однак у перспективі можуть стати важливим фінансовим інструментом економічного розвитку.
Залежно від строків погашення державою своїх боргових зобов'язань розрізняють: короткострокові (поточні, як правило, до одного року), середньострокові (від одного до п'яти років) і довгострокові позики (понад п'ять років).
За видами дохідності державні позики поділяються на:
— відсоткові, коли виплата доходу за державними позиками здійснюється у вигляді позикового відсотка. При цьому власники державних цінних паперів можуть отримувати дохід як за фіксованою на весь період позики ставкою, так і плаваючою, яка регулярно переглядається і може змінюватися відповідно до певних чинників;
— безвідсоткові (дисконтні), які характерні тим, що державні цінні папери реалізуються зі знижкою, а погашаються за номінальною вартістю. Відсотки за такою облігацією не нараховують, а дохід (інтерес) кредитора виникає внаслідок її погашення за ціною, вищою від ціни придбання;
— виграшні, які реалізуються без встановлення фіксованих відсотків, а виплата доходу здійснюється на підставі проведення тиражів виграшів. Власники отримають дохід за умови включення номера їхньої облігації у виграшний тираж погашення, причому дохід отримають лише ті кредитори, чиї облігації виграли.
За характером обігу цінних паперів державні позики поділяють на:
— ринкові, які вільно купуються і продаються на ринку цінних паперів;
— неринкові, які мають обмеження щодо купівлі і продажу, або не допускають виходу цінних паперів на ринок, тобто їх власники не можуть їх перепродати.
За формою випуску державних позик розрізняють: готівкові (супроводжуються емісією державних цінних паперів) і безготівкові позики (шляхом записів на відповідних рахунках в електронному депозитарії).
За способом погашення позики поділяються на: ординарні (погашення може проходити одночасно для всіх випущених позик); серійні (погашення здійснюється деякими частинами через певні проміжки часу); з достроковим погашенням (до дострокового погашення державних позик держава може вдатися лише за наявності коштів).
Залежно від забезпеченості державні позики поділяються на: заставні (забезпечуються державним майном чи конкретними доходами) і беззаставні (не мають конкретного матеріального забезпечення, а їх надійність визначається авторитетом держави).
У практиці країн з ринковою економікою оформлення внутрішніх державних позик здійснюється двома видами цінних паперів — облігаціями і казначейськими зобов'язаннями. Ці боргові цінні папери, символізують боргове зобов'язання держави, з одного боку а з іншого — засвідчують внесення їхніми власниками коштів до бюджету, гарантують повернення основної суми боргу після визначеного строку, а також дають право власникам на отримання Доходу. Разом з тим, є певні ідентифікаційні ознаки, що відрізняють їх (рис. 8.3).
Євро-облігації мають всі ознаки облігацій, а також деякі особливості:
Казначейські зобов’язання
Мета випуску
Строк погашення
Виплата доходу
Власники
Форма випуску
Вільно розміщуються серед юридичних та фізичних осіб
У формі відсотків, виграшні чи дисконтні(безвідсоткові)
Готівкові та безготівкові
Покриття бюджетного дефіциту
Коротко-, іноді середньострокові
Реалізується серед населення
У фіксованих відсотках
Готівкові(векселі)
Облігації
Покриття бюджетного дефіциту, поповнення цільових фондів, спеціальні цілі
Середньо- та довгострокові
Рис. 8.3. Ідентифікаційні ознаки облігацій і казначейських зобов'язань
— розміщуються одночасно на ринках кількох країн, а не однієї;
— валюта єврооблігації, зазвичай, як для кредитора, так і для боржника є іноземною (за винятком банків США);
— переважно єврооблігації розміщуються емісійним синдикатом, що створюється банками кількох країн, котрий виступає гарантом з позики.
Фідуціарні позики — позики, що випускаються одними суб'єктами (переважно іноземними комерційними банками), а відповідальність за них несе інший суб'єкт (Україна в особі Міністерства фінансів).
Наведена класифікація і, зокрема, визначені в ній критерії ознак, форми і методи випуску та реалізації державних позик, застосовуються у практиці більшості країн і разом з тим дають змогу максимально врахувати різнострон-ні інтереси юридичних і фізичних осіб та держави. Однак кожна держава залежно від соціально-політичних, економічних та інших обставин обирає найдоцільніший і прийнятний для неї спосіб реалізації специфічного виду фінансових відносин — державного кредиту.
Неминучим і закономірним наслідком застосування державного кредиту є державний борг. Ще донедавна поняття "державний борг" у вітчизняній фінансовій науці трактувалося однозначно як "негативне явище", притаманне лише капіталістичній економіці, з негативними наслідками для країн, що брали у борг. Переконливий досвід багатьох країн світу свідчить про те, що бюджетний дефіцит, державний кредит і державний борг у певних допустимих межах не продукують негативних наслідків для економіки. Разом з тим, надмірний державний борг може призвести до серйозних небажаних наслідків, що супроводжуються виплатою значних сум відсотків, а відповідно, скороченням заощаджень, витісненням приватних інвестицій державними запозиченнями, що уповільнює економічне зростання і призводить до зменшення доходів населення.
Державний борг — сума прямих договірних зобов'язань органів державного управління перед економічними суб'єктами інших секторів економіки (резидентами) і зарубіжними кредиторами.
Державний борг виникає у результаті запозичень у грошовій формі, випуску боргових зобов'язань, прийняття боргів інших економічних суб'єктів, безготівкового випуску боргових зобов'язань. Іншими словами, державний борг — сума усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави перед внутрішніми і зовнішніми кредиторами, а також відсотків за ними (включаючи гарантії за кредитами, що надаються іноземними позичальниками державним підприємствам).
Розрізняють первинний борг, який дорівнює сумі основного боргу без нарахованих відсотків і непогашений борг, який складається із основної суми боргу і нарахованих відсотків.
З наукового погляду, важливо усвідомити різницю між термінами "борг" і "заборгованість". Передусім етимологічно борг (debt) — грошова сума, що взята в позику на строк на певних умовах і підлягає поверненню. Варто наголосити, що борг — поняття статичне, фіксований параметр, який визначає запаси грошових коштів на певну дату (останній день місяця чи фінансового року). Заборгованість (indebtedness) — сума приростів чистої заборгованості за минулі періоди плюс початковий стан заборгованості. При цьому суму приростів чистої заборгованості можна розрахувати за формулою
∆З= Пн-ВП,
де ∆З — приріст заборгованості, якщо нові позики (Пн) перевищують відсоткові платежі (ВП) за раніше нагромадженим боргом.
Різницю між боргом і заборгованістю у державному (бюджетному) секторі економіки можна трактувати так: державний борг, досягнувши певної величини, перетворюється у мультиплікатор власноручного збільшення. У результаті зростання державної заборгованості сума на виплату відсотків збільшується набагато швидше, ніж зростає сам борг.
Враховуючи часовий горизонт і відсоткові зобов'язання, динаміку зростання фінансової заборгованості (мова йде про класичну заборгованість, яка виникає у результаті покриття бюджетного дефіциту шляхом державних позик) можна відобразити формулою
D′(t)=G′(t) – T(t) + iD(t),
де G (t) — реальні "чисті" державні видатки, пов'язані з наданням благ, послуг та із трансфертами; Т (t) — державні доходи (від податків, зборів і т. ін.); iD(t) — реальні витрати за відсотковими платежами (нарахування відсотків здійснюється на реальний борг (D) за реальною відсотковою ставкою (0 )
На основі G(t) і T(t) можна визначити первинний бюджет (без урахування виплат з обслуговування державного боргу). Якщо різниця G(t)-T(t) позитивна, то первинний бюджет є дефіцитним, якщо негативна — профіцитним. Із цього порівняно простого рівняння випливає важлива закономірність: навіть якщо первинний бюджет збалансований, за наявності початкового боргу D(t) > 0 рівень заборгованості зростає на суму відсоткових виплат.
Ґрунтуючись на наведених вище положеннях, можна зробити такі узагальнення. Перш за все вихідною категорією є категорія "борг" як результат позичкових операцій. Першопричиною боргу є позики в умовах нестачі або дефіциту коштів, а вже після формування первинного боргу виникає проблема заборгованості, на величину якої впливає динаміка норми відсотка та низка інших факторів.
Таким чином, заборгованість — явище похідне від боргу, відрізняється кумулятивним ефектом, тобто виступає результатом нагромадження боргів та платежів на їх обслуговування. Іншими словами, заборгованість — це початкова сума боргу із нагромадженою сумою приросту відсоткових грошей та чистої поточної величини знову залученого боргу. У кінцевому результаті прослідковується взаємозв'язок і трансформація різних за природою категорій: позика (кредит) — борг — заборгованість, які у свою чергу породжують з позицій боржників і кредиторів спільні проблеми: позичок, боргів та боргової залежності.
Розрізняють поточний і капітальний державний борг. Поточний борг — сума основного боргу, що підлягає погашенню в поточному році, й належних до сплати у цей період відсотків за усіма випущеними на цей момент позиками. Капітальний борг — загальна сума боргу й відсотків, що мають бути сплачені за позиками.
Державний борг поділяється на внутрішній і зовнішній. Разом з тим, дискусійним залишається питання щодо визначення ознаки класифікації боргу на внутрішній і зовнішній. У світовій практиці відомі такі класифікаційні ознаки:
— резидентність кредитора;
— валюта позики;
— місце запозичення;
— тип боргового зобов'язання;
— поєднання кількох ознак.
Формально зовнішніми позиками можна вважати практично усі позики в іноземній валюті. І це буде справедливо майже для усіх країн в сучасних умовах фінансової глобалізації, яка веде до послаблення валютних перспектив країн периферії. З високою точністю ймовірності можна припустити, що валютний критерій зможе ігноруватися лише у випадку, коли національні валюти країн-боржників будуть як мінімум виступати лише технічним представником світових валют, а як максимум будуть повністю витіснені із обігу і замінені, наприклад, американським доларом чи іншою твердою валютою (за умови моновалютності), або за умови повної конвертованості національних грошових одиниць країн-боржників.
Найчастіше ознаку класифікації використовують резидентність кредитора (або джерело запозичення). Тобто внутрішній борг — зобов'язання, що виникають перед внутрішніми кредиторами (резидентами); тоді як зовнішній борг — зобов'язання, що виникають перед іноземними кредиторами (нерезидентами). Останній формується сумарними зобов'язаннями, що знаходяться у руках іноземців-кредиторів, незалежно від валюти вираження і місця придбання.
Немає однозначної позиції щодо меж статистичного охоплення та кількісного відображення в офіційній звітності сумарної величини державної заборгованості. Скажімо, в Україні фактично є два типи державного боргу:
— офіційно визнаний державний борг;
— заборгованість, що в складі державного боргу не враховується, проте за економічною природою є державною.
Офіційно визнаний державний борг (іншими словами борг класичного типу) — борг, оформлений кредитними угодами або держаними цінними паперами, що передбачає погашення основної суми боргу та виплату відсотків у чітко визначені строки. До офіційного державного боргу належить заборгованість перед юридичними особами за внутрішніми державними позиками, заборгованість перед Національним банком України за прямими кредитами, зовнішня заборгованість за кредитами міжнародних фінансових інституцій (окрім позик МВФ) та урядів іноземних держав, за товарними поставками країн СНД, заборгованість за позиками іноземних комерційних банків, за міждержавними кредитними лініями та за облігаціями зовнішньої державної позики.
Другий тип боргу включає невиконані фінансові зобов'язання держави перед суб'єктами економіки (неоплачені державні замовлення, заборгованість із заробітної плати перед працівниками бюджетної сфери, невідшкодований податок на додану вартість і найбільшою мірою, гарантії держави щодо компенсації знецінених заощаджень громадян в установах Ощадного банку). Іншими словами, це прийняті державою певні зобов 'язання без документального оформлення строків їх погашення, які формують заборгованість, що в складі офіційно визнаної державної не враховується, проте є державною за внутрішньою природою та економічним змістом.
Державний борг є одним із важливих інструментів макроекономічної та фіскальної політики держави. Ще у 30—60-ті роки XX ст. під впливом розвитку державно-монополістичного капіталізму в основу фінансової політики більшості країн світу було закладено кейнсіанські та неокейнсіанські доктрини. Цілком протилежна класичній фінансова концепція Дж. Кейнса, заперечуючи саморегулювання економіки, основним інструментом державного регулювання вбачала бюджетну політику. Основним інструментом урядового впливу на циклічний розвиток і подолання криз передбачалися державні видатки. Власне їх формування, структуру і зростання Дж. Кейнс вважав достатньо важливим фактором досягнення ефективного попиту. Урядовий попит, забезпечений податками і позиками, має "оживити" підприємницьку діяльність і зумовити зростання національного доходу і зайнятості. Особливої уваги заслуговує запропоноване Дж. Кейнсом у теорії державних фінансів положення про необхідність збільшення державних витрат, які фінансувалися б за допомогою позик. Послідовники Дж. Кейнса назвали його принципом дефіцитного фінансування, а сам підхід отримав назву компенсаційних боргових фінансів. На думку Дж. Кейнса, державні інвестиції і поточні витрати можна фінансувати у борг. Урядові інвестиції, акумульовані шляхом позик, призведуть до розширення "схильності до інвестування", а фінансування поточних витрат збільшить схильність до споживання. Ринок позикових капіталів став одним із інструментів досягнення ефективного попиту, а дефіцит державного бюджету перетворився в один із методів державного регулювання. Таким чином, Дж. Кейнс розробив принципово нову теорію фінансів, спрямовану на регулювання економіки.
У розвиток цієї концепції значний внесок зробили: американський економіст Г. Моультон (висунув гіпотезу про те, що у ситуації, коли запозичення для покриття бюджетних дефіцитів використовуються на кредитну підтримку державних інвестицій, то вони здійснюють на економіку мультиплікаційний ефект) та Р. Масгрейв (висунув гіпотезу про оптимальний розподіл боргового тягаря між поколіннями за умови еквівалентного нагромадження боргу і зростання інвестицій публічного сектору. Паралельно з цим він розширив сферу боргового фінансування і на видатки соціального характеру, аргументуючи тим, що населення країн, особливо тих, що переживають економічні труднощі, потребує насамперед задоволення нагальних соціальних і побутових потреб як умови подальшого розвитку). Інший представник "нової ортодоксії", один із найвизначніших теоретиків державних фінансів А. Пігу, вказуючи на обмежені регулюючі можливості ринкової конкуренції, вважає за необхідне доповнити її державним регулюванням. При цьому в ролі ринкових регуляторів він розглядає податки і позики. А. Пігу в основу "здорових фінансів" закладає принцип співіснування податків і позик, вказуючи на необхідність чіткого розмежування видатків на поточні (соціальні виплати, адміністративні затрати і т. ін.), які мають фінансуватися лише за рахунок податків; разом із тим, застосування позик він виправдовує лише в екстраординарних обставинах.
На стадії залучення державні позики за своєю природою здійснюють макроекономічну функцію регулювання податкового навантаження на суспільство, що особливо важливо у період реформ, які супроводжуються пошуком фінансових джерел для постійно зростаючих державних витрат, зумовлених необхідністю соціального прогресу суспільства та поліпшення якісної сторони суспільних благ, що продукуються державою.
Американський економіст Р. Барро у теоремі нейтральності доводить, що внутрішні (але не зовнішні!) позики — рівноцінний податкам спосіб залучення коштів без реального перенесення тягаря бюджетних видатків поточного періоду на платників податків у майбутньому. Разом з тим, такий вибір перешкоджає різкому падінню сукупного попиту у поточному періоді, слугуючи цілям стабілізації економіки, а також дає змогу більш гнучко маневрувати на всіх стадіях бюджетного процесу.
Небезпека великих боргових виплат полягає у тому, що за їх здійснення звужуються джерела внутрішнього інвестування і зменшуються можливості для підтримання внутрішнього споживання, а це врешті-решт може призвести до боргової кризи держав.
За стрімкого зростання видатків, пов'язаних із обслуговуванням заборгованості, держава змушена компенсувати їх або за рахунок скорочення інших видатків, що, як правило, підвищує соціальну напруженість в суспільстві та загострює економічні проблеми або збільшувати свої доходи. Збільшення доходів бюджету можна досягнути за рахунок встановлення нових податків та інших обов'язкових платежів чи підвищення чинних податкових ставок. Найімовірніше, посилення податкового тягаря підірве стимули до економічної активності й сприятиме розширенню тіньового сектору економіки.
Окремого розгляду заслуговує питання соціально-економічних наслідків зовнішнього державного боргу. Так, зовнішні державні позики у поточному періоді пом'якшують вплив змін бюджетно-податкової політики на рівень споживчих витрат, заощадження та інвестиції, розширюючи цим самим фінансовий потенціал економічного зростання. Водночас держава, що залучає іноземний компенсаційний капітал, стає боржником інших країн. А це означає, що у довгостроковій перспективі обсяг національного продукту так чи інакше зменшиться, а частка у ньому зовнішнього боргу зросте. Необхідність обслуговування зовнішнього боргу призведе до прямого зменшення національного доходу країни-боржника. Цей аспект інтелектуально відобразився у теоретичних концепціях американського економіста А. Лернера, який практично вперше провів диференціацію між внутрішнім і зовнішнім боргом, вказуючи на те, що внутрішній державний борг не покладає фінансового тягаря на майбутні покоління, оскільки внутрішній державний борг є суспільним активом, а виплати відсоткових платежів — суто трансферна проблема: одні члени суспільства сплачують податки, інші — отримують цю суму грошей у вигляді відсоткових платежів. Одночасно шляхом зовнішніх державних позик можна перенести борговий тягар на майбутні покоління, оскільки за залучення зовнішніх кредитів відмова від споживання відбувається за кордоном, у країні-кредиторі, однак у майбутньому виникає тягар для країни-боржника, у зв'язку із виплатою суми основного боргу і відсоткових платежів. Отже, згідно з "новою ортодоксією" А. Лернера є альтернатива вибору не між податками і позиками, а між внутрішнім і зовнішнім боргом.
Довгостроковим економічним наслідком функціонування накопичувальної системи боргоутворення виступає загальне суттєве звуження інвестиційних можливостей економіки, а міжнародний досвід свідчить, що наявність надмірного зовнішнього державного боргу гальмує економічне зростання. Він унеможливлює проведення економічної політики, яка б враховувала національні інтереси, виснажує бюджет та економіку держави здійсненням значних виплат іноземним кредиторам.
Кінцевим соціальним підсумком системи перерозподілу доходів через інструменти державного боргу є те, що життя сучасного покоління покращиться, але тягар наслідків поточного бюджетного дефіциту ляже в основному "на плечі майбутніх поколінь" — вони будуть народжені громадянами країни з меншими потенційними можливостями нагромадження капіталу і великим державним боргом.
Держава не повинна категорично відмовлятися від залучення державного боргу як макроекономічного інструменту у процес реформ. Однак при його використанні доцільно пам'ятати, що, як будь-який економічний інструмент, державний борг може здійснювати як позитивний, так і негативний вплив на економіку. Залучення зовнішніх позик означає надходження додаткових ресурсів, що можуть дати поштовх економічному зростанню, а зовнішня заборгованість дає можливість країні здійснювати більші сукупні витрати, ніж вироблений національних дохід та фінансувати інвестиції, що не забезпечуються внутрішніми заощадженнями. Проте поруч із надмірними державними витратами, незбалансованістю бюджету, неефективною податковою політикою, помилками у валютній політиці, зовнішній борг може спровокувати надзвичайно важкі фінансові кризи, обмежити інвестиційну активність у державі. Таким чином, державний борг може виступати як засіб забезпечення безпеки або, навпаки, як фактор посилення загроз і ризиків. Тому лише застосування ефективної стратегії управління державним боргом сприятиме ефективному використанню запозичень і створить необхідні умови для оптимізації боргового навантаження.
8.4. Управління державним боргом
Виникнення державного боргу і накопичення заборгованості зумовлюють необхідність забезпечення ефективного управління ним.
Управління державним боргом — комплекс заходів, що здійснюються державою в особі уповноважених органів щодо визначення обсягів та умов залучення коштів, їх розміщення і погашення, а також забезпечення платоспроможності держави.
Державну політику у сфері управління державним боргом можна поділити на боргову стратегію і боргову тактику. Під борговою стратегією у світовій теорії та практиці розуміють систему дій і заходів щодо уникнення (або врегулювання) боргових проблем держави та забезпечення (чи відновлення) її платоспроможності. Боргова стратегія окреслює кінцеву мету політики управління державним боргом, яка зводиться до отримання найвищого ефекту від фінансування за рахунок запозичених коштів та забезпечення платоспроможності держави. Боргова тактика визначає межі та умови державного запозичення, співвідношення між його формами, між кредиторами держави, а також порядок і механізм погашення державного боргу. Відповідно боргова тактика акцентує увагу на врегулюванні поточних проблем, зумовлених труднощами щодо обслуговування боргових зобов'язань (іншими словами, на вирішенні проблем тимчасової ліквідності) і визначає основні завдання, які вирішуються у процесі управління державним боргом.
У процесі управління державним боргом вирішуються такі завдання:
— пошук ефективних умов запозичення коштів з погляду мінімізації вартості боргу;
— забезпечення своєчасної та повної сплати суми основного боргу та нарахованих відсотків;
— визначення оптимального співвідношення між внутрішніми та зовнішніми запозиченнями за умови збереження макрофінансової рівноваги;
— забезпечення стабільності валютного курсу та фондового ринку. Політика ефективного управління державним боргом має базуватися на певних принципах (рис. 8.4).
Управління розміщенням запозичених коштів є основним елементом усієї системи управління державним боргом. Воно має базуватися на принципі мак-симізації доходу від залучених позик та створення джерел його погашення. Використання позик може бути:
— бюджетним, за якого залучені ресурси спрямовуються на поточне споживання, шляхом фінансування поточних бюджетних витрат, у тому числі на покриття дефіциту бюджету. Цей спосіб використання ресурсів є найменш ефективним з існуючих;
Принципи управління держаним боргом
Безумовності – за без-печення безумовного виконання державою всіх зобов’язань перед інвесторами і кредито-рами, які держава як позичальник взяла на себе
Збереження фінансової незалежності – підтримання оптимальної структури борго-вих зобов’язань держави між резидентами і нерезидентами , поступове заміщення зовніш-нього запозичення внутрішнім
Оптимізація струк-тури – підтримання оптимальної струк-тури боргових зобо-в’язань за строками обертання і погашен-ня, згладжування ”пікових платежів”
Мінімізація вартості державного боргу – у тому числі за рахунок довгострокового викупу боргових зобов’язань держави з дисконтом
Мінімізація ризиків – диверсифікація та оптимізація джерел запозичень таким чином, щоб максимально знизити вплив коливань конюктури світового ринку капіталів і спекулятивних тенденцій ринку цінних паперів на ринок державних зобовязань
Позорості – дотримання відкритості і повної прозорості запозичень, починаючи від розгляду доцільності їх залучення до остаточного погашення, забезпечення доступу міжнародних рейтингових агентств до достовірної інформації про економічний стан у державі для підтримки високої кредитної репутації і рейтингу держави-позичальниці
В Україні більшість державних позик спрямовується на: фінансування бюджетного дефіциту — 84 % державних запозичень, формування валютних резервів і підтримку національної валюти — 14; інвестиційні проекти — 2 %. Тому стратегічна мета політики управління державним боргом в Україні має бути зорієнтована на досягнення оптимальної структури та найвищого ефекту від використання позикових коштів.
Останнім етапом управління державним боргом є його погашення та обслуговування, яке здійснюється шляхом проведення платежів з виконання боргових зобов'язань перед кредиторами щодо погашення основної суми боргу, сплати відсотків та супутніх витрат, передбачених умовами випуску державних цінних паперів, угодами про позику, державними гарантіями та іншими документами. Важливо враховувати суттєву відмінність між:
— погашенням боргу, яке варто розглядати як виконання боргових зобов'язань перед кредиторами щодо сплати основної суми боргу, тобто суми позики, визначеної угодою про позики або номінальної вартості державних цінних паперів;
— обслуговуванням боргу, що передбачає виплату відсотків за позиками (доходу, що сплачується на користь кредитора згідно з умовами угоди про позику або про випуск державних цінних паперів).
На етапі погашення позик проводиться ранжування усіх можливих варіантів між повним погашенням боргу і абсолютним дефолтом (відмова від погашення і обслуговування боргу).
Обслуговування і погашення державного боргу здійснюється у процесі виконання державного бюджету. Безпосередню оплату здійснює Державне казначейство України через банківську систему.
Згідно з Конституцією України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні й уповноважена затверджувати:
— державний бюджет України та вносити зміни до нього в частині внутрішнього та зовнішнього боргів;
— рішення про надання Україною позики та економічної допомоги іноземним державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Законом України "Про Державний бюджет України", здійснення контролю за їх використанням.
Управління державним боргом здійснюється за тісної взаємодії і співпраці різних міністерств і відомств, які несуть відповідальність за розроблення та реалізацію ефективної боргової стратегії держави. В Україні в управлінні державним боргом беруть участь:
— Кабінет Міністрів України;
— Міністерство фінансів України (Департамент державного боргу);
— Національний банк України;
— Державне казначейство України.
У залученні та розміщенні коштів беруть участь Міністерство фінансів України та Національний банк України, а функцію погашення та обслуговування державного боргу безпосередньо виконує Державне казначейство України.
На Департамент державного боргу Міністерства фінансів України покладено такі функції:
— розроблення стратегії та боргової політики держави;
— розрахунок планових показників, а також проведення моніторингу державного боргу;
— визначення доцільності залучення коштів на внутрішніх та зовнішніх ринках капіталів;
— аналіз і супроводження кредитних проектів та визначення доцільності укладення гарантійних угод.
Відповідно до наказу Міністерства фінансів України "Про порядок ведення Міністерством фінансів України державного боргу та операцій, пов'язаних з ним" від 22 січня 2001 р. № 42 Департамент відповідає за:
— оперативний облік та надання оперативної звітності щодо стану державного боргу;
—- підготовку та обґрунтування розрахунків до проекту державного бюджету за операціями, пов'язаними з державним боргом.
При управлінні державним (особливо зовнішнім) боргом важливе значення має розрахунок коефіцієнтів платоспроможності держави та її ліквідної позиції. У міжнародній практиці з цією метою використовують різноманітні показники. Зокрема, для аналізу боргової безпеки держави Світовий банк пропонує використовувати Мінімальну стандартну модель (табл. 8.2) і відповідно до неї визначати основні боргові індикатори.
Таблиця 8.2. Мінімальна стандартна модель Світового банку для оцінки боргової безпеки держави
|
Назва |
Формула, % |
Економічний зміст |
|
Відношення валового зовнішнього боргу до експорту товарів і послуг |
EDT/XGS |
Демонструє відносну довгострокову спроможність держави акумулювати валютні надходження без додаткового пресингу на сальдо платіжного балансу |
|
Відношення валового зовнішнього боргу до ВНП |
EDT/GNP |
Показує загальний рівень боргової складової економіки |
|
Відношення загальних платежів щодо обслуговування боргу до експорту товарів і послуг |
TDS/XGS |
Коефіцієнт обслуговування боргу, що показує, яка частина валютних надходжень спрямовується у сферу погашення боргу |
|
Відношення відсоткових платежів до ВНП |
INT/GNP |
Визначає можливість обслуговування зовнішнього боргу |
|
Відношення відсоткових платежів до експорту товарів і послуг |
INT / XGS |
Визначає частину валютних надходжень, які використовуються на обслуговування боргу |
|
Відношення міжнародних резервів до валового зовнішнього боргу |
RES / EDT |
Показує, чи може країна використовувати свої резерви (і яку їх частину) для погашення зовнішнього боргу) |
|
Відношення міжнародних резервів до імпорту товарів і послуг |
RES / MGS |
Відображає запас фінансової міцності держави |
|
Відношення короткострокового боргу до валового зовнішнього боргу |
Short-term / EDT |
Показує, яку частку становить короткостроковий борг у загальній сумі зовнішнього боргу |
|
Відношення боргу міжнародним організаціям до валового зовнішнього боргу |
Multilateral / EDT |
Відображає частку заборгованості міжнародним фінансовим організаціям у загальній сумі зовнішнього боргу або свого роду залежність держави від фінансування цими організаціями |
Однак необхідно зважено підходити до визначення цих параметрів, оскільки не може існувати універсальних показників боргової безпеки держав. Для різних країн, які відрізняються за темпами розвитку економічної системи, показники боргової безпеки також різні. Зокрема, за вимогою Маастрихтської угоди державний борг не повинен перевищувати 60 % ВВП країни. Натомість відповідно до методики Світового банку критичним рівнем державного зовнішнього боргу є 50 % від ВНП. Для характеристики ліквідної позиції країни-боржника використовується показник співвідношення планових платежів щодо обслуговування боргу до валютних надходжень держави (експорту). Граничною межею показника (коефіцієнт обслуговування боргу) вважається значення 25 %. Про рівень довгострокової платоспроможності країни можна судити з урахуванням показника співвідношення дисконтної вартості боргу й експорту, критичний рівень якого не має перевищувати 200—260 %.
Враховуючи специфіку стану державної заборгованості України (левова частка зовнішнього боргу України — державний борг, обслуговування якого проводиться з державного бюджету), дуже важливо розробити комплексну систему показників, які, окрім загальної платоспроможності та тимчасової ліквідності, включали б також індикатори граничнобезпечного боргового навантаження на бюджет. Необхідність розрахунку таких індикаторів зумовлена тим, що рівень державної заборгованості значно впливає на бюджетно-податкову політику держави, обмежуючи можливість управління видатками бюджету для досягнення цілей макроекономічної стабілізації у майбутньому.
З метою ефективного управління державним боргом, розв'язання проблеми зниження боргового навантаження та ризику невиконання боргових зобов'язань, а також забезпечення платоспроможності держави використовують реструктуризацію як метод врегулювання проблеми державної заборгованості. Реструктуризація боргу — угода кредитора з позичальником, який має труднощі з погашенням своїх фінансових зобов'язань, про нову схему їх погашення. Реструктуризація боргу може проводитись за допомогою таких методів/схем управління державним боргом (рис. 8.5).
Пролонгація боргу — форма добровільної згоди кредиторів на відстрочення виплат за зобов'язаннями боржника. Як правило, проводиться тоді, коли випуск нових позик на обслуговування раніше випущених є фінансово недоцільним.
Списання/анулювання частини боргу — відмова уряду від погашення боргу.
Методи управління держаним боргом
Пролонгація боргу
Консолідація боргу
Конверсія боргу
Викуп боргу із дисконтом на вторинному ринку
Списання/анулювання частини боргу
Обмін боргу на акції національних підприємств чи національну валюту
Тимчасовий мораторії на виплату відсотків або частини основного боргу
Рис. 8.5. Методи управління державним боргом
Анулювання боргів може бути зумовлене фінансовою неспроможністю держави, її банкрутством або політичними мотивами. Найчастіше подібний механізм застосовується до найменш розвинутих країн, нездатних погасити свої зобов'язання навіть у віддаленій перспективі. За певних умов часткове списання боргу економічно вигідне і кредиторам.
Викуп боргу з дисконтом на вторинному ринку — скорочення обсягу державного боргу через викуп власних боргів із дисконтом (знижкою) на вторинному ринку. Такий метод реструктуризації боргу можуть собі дозволити лише деякі країни-боржники, які мають у своєму активі значні обсяги золотовалютних резервів.
Обмін боргу на акції, національних підприємств чи національну валюту — одна із найпоширеніших ринкових схем реструктуризації державного боргу. Передбачає надання кредиторам права продажу боргів з дисконтом за національну валюту, на яку в результаті можна придбати акції національних компаній. Частіше використовується безпосередній обмін (своп) боргів на акції компаній, що перебувають у державній власності.
Тимчасовий мораторій на виплату відсотків або частини основного боргу — відстрочення сплати внутрішніх або зовнішніх боргових зобов'язань, що оголошується спеціальними актами державної влади на певний строк чи до закінчення певних надзвичайних подій.
Конверсія боргу — зміна початкових умов державної позики, зокрема зміна строків позики, часу виплати, способу погашення позики, а найчастіше — зміна величини позикового відсотка (зміна дохідності позик).
Консолідація боргу — зміна умов позики щодо часу її чинності (тривалості) з можливою зміною величини позикового відсотка, зокрема перетворення недержавний кредит коророткострокових державних позик у довгострокові, об'єднання кількох державних позик попередніх років в одну позику. Консолідація і конвертація можуть проводитись одночасно.
Реструктуризація зовнішнього боргу проводиться у рамках Паризького клубу офіційних кредиторів (реструктуризація міжурядових позик і позик, гарантованих урядом) та Лондонського клубу приватних кредиторів (реструктуризація комерційного боргу). Борг перед МВФ і Світовим банком реструктуризації не підлягає.
Однозначного способу розв'язання проблеми заборгованості немає. Будь-яка програма реструктуризації потребує проведення відповідних розрахунків стосовно кожного випадку. При цьому аналіз можливих варіантів має враховувати не лише економічні, а й політичні наслідки певних дій щодо суверенного боргу.
Управління державною заборгованістю є одним із ключових факторів забезпечення макроекономічної стабільності в державі. Від характеру врегулювання боргової проблеми залежить бюджетна дієздатність країни, стан її валютних резервів, а відповідно і стабільність національної валюти, рівень відсоткових ставок, інвестиційний клімат, характер поведінки всіх сегментів фінансового ринку. Тому управління державним боргом має бути зорієнтоване на застосування ефективної боргової стратегії, а не базуватися на короткострокових ситуативних орієнтирах. Лише ефективний менеджмент державного боргу є запорукою зростання економіки, інвестиційної привабливості, фінансової стабільності, підвищення кредитного рейтингу держави.