Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Административное право
Раздел Сервера юридической информации "ЮрПомощь"
Владимир Усанов
"Проблемы формирования административной юстиции в Российской Федерации"
Введение
Реформирование основ конституционного строя России требует новых подходов в исследовании каждой ветви государственной власти и в первую очередь исполнительной, как власти предметной, ближе всего находящейся к населению и вследствие этого чаще нарушающей права и свободы граждан. Это делает проблему поиска новых форм и средств контроля за деятельностью органов исполнительной власти одной из самых актуальных как в науке административного права, так и в законодательстве Российской Федерации. Среди этих форм и средств ведущее место должен занимать институт административной юстиции, являющийся эффективным средством защиты прав и свобод граждан и вместе с тем служащий механизмом обратной связи, предоставляющий высшей власти ценную управленческую информацию и возможность благодаря этой информации контролировать действия (решения) администрации.
В царской России институт административной юстиции только складывался и 1917 год застал его в недостроенном состоянии. В СССР использовались элементы данного института - частично для рассмотрения и удовлетворения административных жалоб граждан, но преимущественно для осуществления более эффективного контроля за деятельностью государственного аппарата.
Однако главным и, по существу, доминирующим средством защиты прав и установленных законом интересов граждан выступал в царской России и в СССР контроль "сверху", т.е. контроль таких органов, как государственный контроль, прокуратура, государственные инспекции и т.д. Негативная сторона данной контрольной деятельности заключалась (и заключается) в том, что вышестоящие органы не всегда могут обнаружить действия и решения, нарушающие права и свободы граждан, так как подобные нарушения могут быть визуально незаметными для контроля "сверху". Только сам гражданин, чьи права и свободы попираются вышестоящим лицом (органом государства) не только видит, но и чувствует творимую в отношении его "административную неправду".
С древнейших времен в тех государствах, в которых правящий слой с пониманием относился к вопросу о взаимоотношениях между властвующими и подвластными и пытался сделать эти отношения более гармоничными, а положение государства более устойчивым, он предоставлял гражданам (подданным) право на самозащиту, а именно право обжаловать действия (решения) должностных лиц в компетентный государственный орган. В Древнем Риме - это закрепленное за римским гражданином право апелляции к народному собранию, в Московском государстве - право каждого подданного царя подавать челобитную в Челобитный приказ или Боярскую думу, в СССР - это право жалобы, закрепленное за гражданами на конституционном уровне. Данное субъективное право, которое также является прирожденным и неотчуждаемым, послужило основой для создания в Западной Европе на рубеже ХVIII-ХIХ веков института административной юстиции, в котором это право было поставлено на прочную процессуальную основу и который стал в ХIХ-ХХ веках атрибутом правового государства.
Сегодня институт административной юстиции в Российской Федерации находится в стадии начального формирования. Исключительно актуальным является теоретическое осмысление данного института, изучение деятельности административных судов в странах с исторически близкой России континентальной системой права - во Франции и Германии, исследование правовых норм, образующих институт административной юстиции или, что то же самое, образующих право административной юстиции, место этого нормативного образования в системе административного права. Институт административной юстиции может и должен восприниматься не как нечто чужое, пришедшее в Россию с Запада, но как правовое средство, имеющее корни в историческом укладе России и одновременно как правовое средство, обладающее качеством универсального приспособления к любой стране, оказания помощи каждому человеку, находящемуся в состоянии конфликта с властными структурами. Иначе говоря, выбор той или иной формы административной юстиции должен определяться конкретной обстановкой, фактическими и юридическими условиями существующего в стране государственного устройства.
На актуальность формирования в стране системы органов административной юстиции в настоящее время указывают уже не только ученые-административисты, но и специалисты в области конституционного, гражданского и других отраслей права. В этой связи необходимо отметить работы таких ученых, как Ю.А.Тихомиров, Н.Г.Салищева, М.С.Студеникина, Д.М.Чечот, Ю.А.Дмитриев, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева, К.С.Бельский, В.В.Бойцова и др.
Институт административной юстиции как самостоятельный раздел современной российской науки административного права не отличается достаточной разработанностью. Отдельные публикации в царской России и в СССР имели целью показать его значение для правильного функционирования органов государственного управления, в некоторых случаях имели практическую направленность, но в целом носили (особенно в СССР) эпизодический характер. В настоящее время несмотря на то, что многие российские ученые-административисты (Н.Г.Салищева, Ю.Н.Старилов, Н.Ю.Хаманева и др.) периодически обращают внимание на проблемы, связанные с использованием института административной юстиции в системе судебных органов и органов исполнительной власти, целостной теории применения данного института к условиям российской правовой действительности не создано. Хотя в федеральном конституционном законе от 32 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" предусматривается введение в стране административного судопроизводства (См. СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1), а в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране" от 6 марта 1997 г. указывается на необходимость принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации (Российская газета. 1997. 7 марта), практических шагов в этой области, к сожалению, не наблюдается. Парадоксально, но факт: пока еще необходимо доказывать саму возможность и необходимость административной юстиции для рациональной и основанной на законе деятельности государственного аппарата всех уровней власти.
Обдумывая решение вопроса об административной юстиции в Российской Федерации, следует иметь в виду, что в царской России, начиная с судебной реформы 1864 г. и вплоть до 1917 г. медленно, но неуклонно шел процесс строительства данного института, завершение которого предусматривалось программой административной реформы П.А.Столыпина. Нельзя также игнорировать опыт использования этого института в западноевропейских странах, США и Японии, а также имевшие место в этих странах научные разработки, касавшиеся административной юстиции. Если до начала XX века в западноевропейских странах еще продолжались дискуссии вокруг института административной юстиции, то в настоящее время необходимость его как специфической судебной деятельности, тесно связанной с деятельностью органов исполнительной власти, сомнению не подвергается, функционирование института административной юстиции оформлено доктринально, закреплено законодательно и подтверждено правоприменительной практикой.
Административное право
Раздел Сервера юридической информации "ЮрПомощь"
Владимир Усанов
"Проблемы формирования административной юстиции в Российской Федерации"
Глава 1. Возникновение и развитие института административной юстиции в Западной Европе и России.
1.1. Развитие института административной юстиции в странах Западной Европы и в США.
Предыстория административной юстиции.
В юридической литературе, посвященной административной юстиции, распространено мнение, согласно которому данный институт явился как бы результатом исторического экспромта, т. е. возник во Франции на рубеже XVIII-XIX веков в период революции и Первой империи. Но такие видные русские ученые-юристы, как М.М. Ковалевский и Ф.В. Тарановский доказывали, что у института административной юстиции была своя предыстория и что его зачатки уже встречались в древней и средневековой Европе (См.: Ковалевский М.М. Опыты по истории юрисдикции налогов во Франции с ХIХ века до смерти Людовика XIV. Т.1. М., 1876. С. VI-VII; Тарановский В.Ф. Отзыв на сочинение С.А. Корфа "Административная юстиция в России" (Т. 1-2. СПб., 1910)Юрьев, 1910. С. 19-20.).
Проблема защиты прав свободного человека от притеснений должностного лица возникла уже в государствах древней Греции и в древнем Риме, где вопрос о субъективных правах не ставился теоретически, хотя в практической деятельности свобода человека признавалась величайшей ценностью, а свободная личность зачищалась от произвола правителей. По выражению Солона, счастливым является не тот, кто богат, но кто свободен, "работает и приобретает на себя, а не на деспота" (Иегер О. Всеобщая история в четырех томах. Т. 1. СПб., 1894. С. 103). В Афинах право на неприкосновенность свободной личности защищалась законом. Каждое высшее выборное должностное лицо при вступлении в должность давало торжественную присягу, что оно никого не арестует без судебного приговора. В Риме в республиканский период его истории было установлено право апелляции, заключавшееся в том, что каждый свободный римлянин, обиженный консулом, претором и иным должностным лицом, мог обращаться в народное собрание (впоследствии к народным трибунам) с просьбой оградить его от притеснений. Право апелляции римский гражданин использовал так же тогда, когда он подвергался задержанию: народное собрание в таких случаях, выслушав объяснение задерживаемого, постановляло о допустимости или недопустимости дальнейшего задержания (См.:Люблинский П.И. Неприкосновенность личности. Пг.,1917. С.15-10). Выражение "я - римский гражданин" (civis Romanus sum) означало, что данный гражданин обладает правом апелляции и огражден от произвола властей. Можно думать, что законодательство городов - полисов древней Греции и республиканского Рима в определенной части решало проблему правоотношения "должностное лицо - гражданин", не позволяя первому субъекту злоупотреблять властью и ущемлять права второго субъекта.
Элементы административной юстиции были неизбежны в средние века. В Англии уже в середине ХIII века постепенно складывается институт мировых судей. Должность мирового судьи, занимать которую правительство обязывало крупных землевладельцев, соединяла в себе функции управления с функцией административной юстиции. Английские мировые судьи разбирали споры жителей с налоговыми, полицейскими органами и т. д. (См.: Ковалевский М. История полицейской администрации (полиция безопасности) и полицейского суда в английских графствах с древнейших времен до смерти Эдуарда III. Прага. 1877. С. 189-207; Назимов А. Теория конституционализма и самоуправления Р. Гнейста. Ярославль. 1881. С. 36)
Во Франции, Германии, Италии в эпоху феодализма важную роль в разборе жалоб частных лиц на действия публичных властей играли общие суды, выносившие по этим жалобам решения. В средневековой Франции парламенты, осуществлявшие деятельность во всех провинциях государства, являлись высшими судебно-административными учреждениями. Известный русский правовед Ф.В. Тарановский писал о них: "общая судебная компетенция парламентов делала их вместе с тем и органами административной юстиции, решавшими спорные вопросы публичного права" (Тарановский В.Ф. Догматика положительного государственного права во Франции при старом порядке. Юрьев, 1911. С. 262).
Такой порядок защиты публичных прав восприняли в определенной степени абсолютные монархии Западной Европы, и он не прекращался на Западе на протяжении старого порядка вплоть до революции во Франции, которая создала совершенно новую модель административной юстиции.
Административная юстиция во Франции
Известную роль в возникновении института административной юстиции во Франции сыграл разработанный Монтескье принцип разделения властей. Из этой теории государственными деятелями Франции типа аббата Сиеса был сделан тот вывод, что общие суды, будучи органами, совершенно посторонними администрации, не должны вмешиваться в ее деятельность. По закону от 24 августа 1790 года "функции судебные отдельны и должны быть неизменно разграничены от функций административных; судьи не могут , под страхом ответственности за служебное преступление, каким бы то ни было образом нарушать деятельность административных учреждений, ни призывать к себе администраторов по предмету их функций" (Цитировано по: Дерюжинский В.Ф. Административные суды в государствах Западной Европы. СПб., 1906. С. 7.)
Осуществлять наблюдение за законностью административных мероприятий поэтому должны специальные органы, какими являлись особые административные суды. Эта идея, возникновению которой послужил закон 1790 г., кристаллизовалась к 1799 г., когда во главе Франции стал Наполеон Бонапарт. Небезынтересно узнать, что общим положением, которое объединяло Сиеса и первого консула, было положение, выраженное в следующем принципе: "ход администрации не должен останавливаться обычными судами".
Система административных судов, возникшая во Франции в эпоху Революции и первой Империи, складывалась из судов низшей инстанции - советов префектур, расположенных в департаментах, и суда высшей инстанции, каким явился Государственный совет с его департаментом судебно-административных дел.
Совет префектуры состоял из 3-4 человек, назначаемых и сменяемых главой государства по представлению министерства внутренних дел, председательствовал в Совете глава департамента - префект. Постепенно из-за неудобства присутствия в административном суде главы местной администрации вошло в обычай не приглашать на заседание Совета префекта. Благодаря этому административные суды департаментов стали более независимыми и состояли из профессиональных административных судей.
Компетенция советов префектур была достаточно широкой и в ее круг входило: споры по вопросам прямых налогов; споры в области публичных работ - трудовые споры, возникавшие в случаях когда работодателем выступало государство; споры по вопросам о продаже государственных имуществ; спори по выборам в муниципальные и департаментские собрания; дела по жалобам, направленным на отмену административных актов, совершенных с превышением власти и нарушением публичных прав граждан (См.: Дерюжинский В.Ф. Указ. работа С. 9-15; Гуссаковский П.Н. Административная юстиция. - Журн. Мин. Юст., 1906. С. 47.).
Апелляционной инстанцией по делам, решаемым в Советах префектур, и высшим административным судом, являлся Государственный совет, который одновременно выполнял функцию консультанта главы государства и правительства.
Нужно отметить, что в течение первой половины XIX века административные суды во Франции, находясь в зависимости от администрации, не всегда оказывались на высоте своих задач и нередко своими решениями больше способствовали произволу должностных лиц, чем защите прав граждан и упрочению законности. Но в 60-70-х годах XIX века были проведены реформы Советов префектур и качество их работы улучшилось. Были введены публичность и гласность их заседаний, ослаблявших влияние присутствовавших на них чиновников, освещение деятельности судов в печати, чем усиливался контроль общества за работой административных судей. Законом 1889 г. был улучшен процессуальный порядок производства дел в Советах префектур. Закон 1872 г. полностью делегировал Государственному совету функцию правосудия. Этот же закон образовал еще один административно-судебный орган - Трибунал по конфликтам, который рассматривал споры о компетенции возникающие между Государственным советом и общими судами.
Охарактеризованная система административной юстиции просуществовала во Франции до середины XX века. В 50-х годах этого столетия Советы префектур были преобразованы в административные суды общей компетенции. Были усилены функции Государственного совета как апелляционного органа по отношению к административным судам департаментов, но вместе с тем этот орган остался административным судом первой инстанции, который рассматривал жалобы на наиболее важные административные решения: декреты президента республики, премьер-министра и т.д.
Разбирательство в административном суде происходит, как правило, на основе жалобы физического или юридического лица на действия власти. Административный суд устанавливает наличие, содержание и реальное значение субъективного права гражданина, которое нарушено актом администрации и которое гражданин (юридическое лицо) отстаивает перед судом. Процесс в административном судебном органе является следственным, и роль административного судьи в сборе доказательств по делу очень велика. В процессе принимают участие "правительственные комиссары", которые независимы, и их задача заключается в том, чтобы указать судьям на правовые нормы, применимы к данному делу. Комиссары не представляют ни суд, ни администрацию, ни граждан, обжалующих административное решение. Они представляют закон, который должен быть использован при разбирательстве дела.
Основаниями для обращения лица в административный суд могут быть некомпетентность автора административного акта, пороки формы, т.е. несоблюдение формальных требований, предъявляемых к акту, злоупотребление властью и нарушение приобретенных прав (См.: Лесаж М. Судебный контроль за деятельностью администрации во Франции.//Сов. гос. и право, 1981. ј 11. С. 108-109; Боботов С.В. Государственный совет Франции: политическая роль и юридические функции.//Сов. гос. и право, 1987. ј 7. С. 47-49).
Таким образом, во Франции институт административной юстиции сформировался и функционирует внутри исполнительной власти. Независимость административных судов здесь достигается их обособлением от органов, принимающих прямое участие в государственном управлении. Под влиянием Франции административные суды были учреждены во второй половине XIX века в других странах Западной Европы: в Германии, Испании, Италии, Голландии, Бельгии и т.д. Однако в Германии институт административной юстиции получил особое развитие, отличавшее его от французской модели.
Административная юстиция в Германии.
В Пруссии в XIX веке система административных судов охватывала три инстанции: 1) уездные управы, которые действовали во всех уездах, являлись низшими административными судами и состояли из коллегии судей и главы уезда, т.е. высшего должностного лица; 2) окружные управы - -административные суды, которые осуществляли свою деятельность во всех округах и состояли из коллегии судей и главы окружной администрации; 3) высший административный суд, состоящий из советников и председателя.
Необходимо отметить две характерные черты местных административных судов Пруссии, т.е. первых двух инстанций; во-первых, они являлись не только органами административной юстиции, но и органами активного управления; во-вторых, по своему составу они являлись смешанными коллегиями, которые состояли частью из лиц, избираемых местными органами власти, частью назначаемыми властью, в том числе королем.
Высший административный суд стоял в стороне от управления и представлял собою в полном смысле суд. Он состоял из председателя и советников, причем одна половина членов долина была иметь юридическое образование и опыт работы в судебных учреждениях, другая - опыт работы в административных. Все они назначались пожизненно королем (затем императором). Высший административный суд являлся апелляционной и ревизионной инстанцией по отношению к окончательным решениям окружных комитетов и вместе с тем сам разбирал наиболее важные с юридической и политической точки зрения жалобы.
Производство во всех административных судах Пруссии было публичным, устным и состязательным. Стороны могли явиться с адвокатами или заменить себя ими.
Административная юстиция Пруссии не претерпела каких-либо изменений при преобразовании королевства в Германскую империю, в которой административная юстиция была организована во всех частях по существу по прусскому образцу. Данная система административных судов была упразднена в 1933 году с приходом к власти национал-социалистов и снова восстановлена после 1945 г., но с существенными изменениями.
В ФРГ действует три инстанции административных судов. В качестве первой инстанции в каждой из земель действует административный суд, рассматривающий любые жалобы граждан на решения должностных лиц (административных органов). Характерной чертой административной юстиции ФРГ является то, что гражданин, прежде чем подать жалобу в административный суд, должен сначала использовать возможность защиты своего права подачей жалобы в административный орган.
Второй инстанцией является Высший административный суд земли, который не только занимается судебным разбирательством и выносит решения по административным спорам, но также является апелляционным органом по отношению к решениям нижестоящих административных судов. Решения Высшего административного суда земли могут быть обжалованы в федеральный административный суд - последнюю инстанцию по рассмотрению административных споров.
В отличие от административных судов XIX века современные немецкие административные суды полностью отделены от администрации и выделились в самостоятельную систему.
В Германии, как и во Франции, существует правило об универсальной подведомственности; в административный трибунал (суд) подается любая жалоба, имеющая административный характер, без учета сферы общественных отношений, к которой она относится. В этом состоит одна из наиболее существенных особенностей континентальной модели административной юстиции, - особенностей отличающих эту модель от англо-саксонской (См.:Сажина В. В. Административная юстиция: к теории и истории вопроса. - Сов. гос. и право, 1989. ј 12. С. 40; Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С. 121-122; Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть. Страны Европы. Т. З. М., 1997. С. 402-403).
Административная юстиция в Англии
В Англии искони обжалование актов органов управления находилось в ведении общих судов. Важнейшим органом административной юстиции в XIX столетии являлся суд королевской скамьи. Знаменитый английский государствовед А.В. Дайси с гордостью подчеркивал в своей известной книге об основах государственного права Англии тот факт, что в его стране все, начиная от премьер-министра и кончая обыкновенным жителем, подчиняются закону и в случае нарушения его отвечают в общих судах Англии (См.: Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1905. С. 384-385).
Однако на рубеже ХIХ-ХХ веков процедура разрешения административных жалоб в рамках общих судов резко осложняется. Развитие промышленности, расширение сферы социальных услуг, рост административного в, том числе финансового, аппарата привели к возрастанию управленческих проблем и административных споров. В частности, уже в связи с изданием закона о национальном страховании 1911 г. и закона о квартирной плате 1915 г. английские общие суды перестали справляться со спорными делами, которые касались этих сфер. Такой объем работы определил в начале XX века возникновение "административной юстиции", что означало создание особой системы административных трибуналов для рассмотрения административных споров. Законом 1958 г. о трибуналах и иных органах административной юстиции, а затем новым законом 1971 г. о трибуналах и расследованиях деятельность этих органов была упорядочена и поставлена на хорошо продуманную процессуально - правовую основу.
В настоящее время в Англии функционирует большое количество административных трибуналов. Это трибуналы по земельным спорам, по делам о национальном страховании, по вопросам ренты, по делам о подоходном налоге, промышленные трибуналы, трибуналы национальной службы здравоохранения, трибуналы по квартирной плате и т.д. Для органов административной юстиции Англии характерно наличие различных организационно- правовых форм (трибуналы, комитеты, комиссии), хотя их и обозначают в литературе собирательным понятием "административные трибуналы". Определяется это тем, что каждый трибунал "закреплен" за министерством определенного профиля, которое устанавливает для него процедуру работы. Административный трибунал состоит, как правило, из нечетного числа членов и возглавляется председателем. Он назначается в большинстве случаев министром той сферы, к которой принадлежит трибунал. По традиции на должность председателя административного трибунала назначается человек, имеющий юридическое образование.
Трибуналы рассматривают административные споры, им подведомственные, публично, но слушания могут быть закрытыми, если затрагиваются вопросы национальной безопасности, интимные стороны личной жизни, финансовых секретов и т.д. Процесс носит состязательный характер и предполагает устные показания сторон, перекрестные допросы свидетелей. Решение по делу выносится простым большинством голосов в письменном виде, с обоснованием всех положений, содержащихся в решении (См.: Уолкер Р. Английская судебная система. М., 1980. С.25 0-252; Сажина В.В. Административная юстиция в Великобритании. - Сов. гос. и право, 1983, .ј 12. С. 11б-120; Хаманева Н.Ю. Указ. соч. С.122-126).
Решения административных трибуналов могут быть обжалованы каждой стороной в апелляционные трибуналы, которые действуют в различных сферах общественной жизни и по охвату дел соответствуют нижестоящим трибуналам. Кроме того, имеется совет по трибуналам, члены которого наблюдают за работой трибуналов и периодически составляют отчеты об их деятельности, поступающие в парламент. Вообще в Англии уделяется большое внимание проблеме контроля за административными трибуналами. Р. Уолкер в книге "Английская судебная система" прямо говорит, что "административная юстиция" может превратиться в довольно опасный институт, если не будут соблюдены определенные гарантии и если она будет бесконтрольна" (Уолкер Р. Указ. Соч. С. 255).
Начиная с 30-х годов, надзор за административными трибуналами осуществляет Высокий суд - главный суд Англии по гражданским, уголовным, административным вопросам. Он наблюдает за тем, чтобы административные трибуналы соблюдали общепринятые нормы правосудия, не превышали свою юрисдикцию, чтобы каждая сторона при слушании дела в трибунале была выслушана.
Административная юстиция США
В США на протяжении всего XIX века общищ е суды пользовались еще более широкими полномочиями, чем в Англии. В 1816 г. Верховный суд США провозгласил, что ему принадлежит право высказывать в последней инстанции мнение относительно соответствия издаваемых Конгрессом законов Конституции США. Эта позиция Верховного Суда США наложила особый отпечаток на американскую судебную систему, которая длительное время исключала наличие органов административной юстиции. В случаях нарушения прав граждан административными актами жалоба американского гражданина поступала на рассмотрение мирового судьи или общего суда. Из компетенции данных судов исключалось только рассмотрение жалоб, направленных на неправильное взимание налогов и другие финансовые нарушения. Подобные жалобы в XIX веке подавались конгрессу, в котором специальный комитет рассматривал их и выносил по ним решения. Однако Законом 1855 г. для разбора жалоб на финансовые нарушения органов власти был учрежден специальный суд из нескольких человек, который положил начало медленному, но неуклонному возникновения в США административных учреждений с квазисудебными полномочиями (См.: Гуссаковский П.Н. Административная юстиция. - Журн. Мин. Юст., 1906. ј 10. С. 82-83).
Мнение, которое господствовало в США почти до конца XIX в. и согласно которому подчинение административных споров органам административной юстиции могло затруднить администрации выполнение ею управленческих функций, к началу XX века начало меняться в другую сторону. Этому способствовало также то, что американские общие суды, как и английские, не справлялись с огромным количеством дел, связанных с жалобами на решения административных органов.
Поэтому в США уже в первой половине XX в. наряду с общими судами начали действовать специализированные административные органы, наделенные квазисудебными полномочиями и рассматривающие административные споры - административные трибуналы. Федеральный закон 1946 г. об административной процедуре разграничил подобные дела и указал, какие из них разбираются общими судами, а какие - административными трибуналами.
К административным трибуналам в США относят такие органы, как Налоговый суд, Претензионный суд и другие административные учреждения с квазисудебными полномочиями. Порядок ведения дел в них является публичным, состязательным, гласным, центральной стадией процесса является слушание. Извещение о слушании должно быть "своевременным". Ведет слушание руководитель учреждения или административный судья. Административный судья наделен широкими полномочиями по ведению слушания, похожими на те, которыми обладает судья в гражданском процессе. Протокол слушания отражает все происходящее на процессе: выступления сторон, их предложения, рассмотренные доказательства, возражения против них и т.д.
Административное решение по делу должно быть обоснованно и заканчиваться приказом. Если американский гражданин не согласен с решением, он может обжаловать его в специальное апелляционное учреждение, действующее в рамках данного административного ведомства, а затем в общий суд. Суды при проверке административного дела обращают внимание главным образом на юридическую сторону, на применение административным органом при рассмотрении дела норм права. По фактической стороне дела суды высказывают свое мнение более осторожно, полагая, что входящие в состав административного трибунала административные работники компетентнее их в технических вопросах (См.: Никеров Г.И. Административно-процессуальное право США.//Гос. и право, 1997. N 12. С. 102-106; Хаманева Н.Ю. Административная юстиция США. //Гос. и право,1993. N 3. С.141-145).
Н.Ю. Хаманева, сравнивая административную юстицию Англии и США, делает правильный вывод о том, что обе системы функционируют на стыке исполнительной и судебной ветвей государственной власти: с одной стороны они взаимодействуют с активной администрацией, что помогает лучше разбираться в существе рассматриваемого дела; с другой стороны, они наделены судебными полномочиями и жестко контролируются общими судами, а это определяет правильное решение вопроса с точки зрения закона.
Сравнивая англосаксонскую систему административной юстиции с континентальной, следует отметить, что в странах, где отсутствуют административные суды, т.е. в Англии и в США, очень велико количество административных трибуналов. Их достоинства: гибкость, неформальность, скорость разрешения дел вследствие высокой квалификации и опыта их членов, относительная дешевизна. Недостаток: каждый административный трибунал принимает не все дела, а только те, которые ему подведомственны. И еще одна особенность, отличающая административные трибуналы от административных судов - их подконтрольность общим судом. Административные суды Франции и Германии независимы от общих судов (См.: Хаманева Н.Ю. Защита прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1997. С.128-129; См. также: Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении.//Гос. и право,1994. N 5. С. 47-98).
1.2. Административная юстиция в царской, советской и современной России
Административная юстиция в царской России
При характеристике института административной юстиции в современной российской (как, впрочем, и в советской) юридической литературе доминирует метод сравнительного правоведения. Описываются административные суды Франции и Германии, административные трибуналы Англии и США, отмечаются их преимущества и недостатки. Между тем почти никто не использует сравнительно-исторический метод исследования, и учреждения административной юстиции царской России остаются забытыми для правоведения наших дней. Но еще русский философ Н.О. Лосский писал о государственных учреждениях России второй половины XIX в. - начала XX в.: "В области политической культуры (например, сельское и городское самоуправление, законодательство и исполнительная власть) императорская Россия создала ценности, которые приобретут всемирную известность тогда, когда их детально изучат и осознают, и прежде всего при их возрождении в процессе послереволюционного развития русского государства" (Лосский Н.О. История русской философии. М., 1991. С. 4). К таким ценностям относятся государственные органы, которые были (или находились в стадии формирования) органами административной юстиции.
Когда излагают историю административной юстиции в царской России, то одни авторы начинают ее с реформ 60-70 годов XIX в., другие более основательные, как С.А. Корф, - с эпохи Петра I, совершенно игнорируя ХVI--ХVII века Московского государства. Однако именно в эти столетия с перерывами в деятельности функционировал Челобитный приказ в системе московского государственного управления, который был, по словам немецкого авантюриста Г. Штадена, служившего в опричнине, "знатнейшим приказом" (Штаден Г.О. Москва Ивана Грозного. Записки немца-опричника. М., 1925. С. 101), т.е. важнейшим правительственным учреждением. Челобитный приказ выполнял следующие функции: а) принимал челобитные (иски частных лиц) на решения должностных лиц того времени - дъяков, подьячих, воевод и т.д. б) подвергал суду тех, на кого подавались челобитные; в) контролировал деятельность других правительственных учреждений (См.: Веселовский С.Б. Приказной строй управления Московского государства. - В кн.: Русская история в очерках и статьях. Т.3. Киев, 1912. С. 170; Шмидт С.О. Челобитенный приказ в середине XVI столетия. - В кн.: Известия АН СССР. Серия истории и философии. Т. VII. N 5.М., 1950. С. 451). Поэтому есть основание полагать, что в России, также как в государствах Западной Европы, зачатки административной юстиции встречаются в средние века .
В течение XVIII в. - и первой половины XIX в. элементы административной юстиции развиваются из "власти надзора" (слова С.А. Корфа), которую представляли Сенат и прокуратура - органы, принимавшие жалобы на чиновников и осуществлявшие надзор за их деятельностью. По настоящему в России первые идеи административной юстиции в той форме, в какой они уже были воплощены во Франции и Пруссии, проникли в "толщу полицейского правового уклада" (Б.Н. Чичерин) в 60-70-х годах XIX в. вместе с судебной реформой 1864 г. Уже в начале 60-х годов некоторые из членов Государственного Совета пришли к выводу о том, что "чувствуется недостаток в таких местных учреждениях, которые могли бы правильно, беспристрастно и без замедления разрешать возникающие по делам управления споры, пререкания и всякие вообще вопросы судебно-административного свойства" (См.: Гогель С.К. Губернские присутствия смешанного состава, как органы административной юстиции на местах. - Вестник Права, 1906. N 4. С. 442).
Отделение судебной власти от административной в результате проведенной судебной реформы, создание земских и городских органов самоуправления обострили вопрос о судебном контроле деятельности земской и городской администрации. В 70-90-х годах в каждой губернии учреждаются особые судебно-административные присутствия для разбора жалоб частных лиц (граждан) на земские, городские и иные местные власти. В каждой губернии создавалось до 10-14 присутствий, причем каждое рассматривало жалобы и выносило по ним решения по своему кругу дел. Были присутствия по земским и городским делам, по крестьянским делам, по фабричным делам, по промысловому налогу, по воинской повинности и т.д.
Губернские присутствия были коллегиальными органами и назывались присутствиями смешанного состава, т.к. в состав этих органов входили губернатор, вице-губернатор, губернский предводитель дворянства, председатель окружного суда, депутаты городских или земских собраний, а также должностные лица, являвшиеся специалистами в той области, которой занималось присутствие.
Н.М. Коркунов считал губернские присутствия смешанного состава органами административной юстиции (См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. Особенная часть. СПб., 1893. С. 388). Напротив, либеральные ученые-правоведы Б.Н. Чичерин и В.Ф. Дерюжинский полагали, что по причине преобладания в их составе бюрократических деятелей, отсутствие публичности и состязательности при рассмотрении жалоб жителей губернии эти органы не давали возможности признавать их административными судами.
Органом, осуществлявшим высший надзор за всеми органами управления в России, был Сенат. Сенату принадлежали также функции высшего органа административной юстиции. Н.М. Коркунов прямо указывал: "Высшим органом административной юстиции является у нас Сенат" (Коркунов Н.М. Указ. соч. С. 378). С этой стороны важную роль в Сенате играл его Первый департамент, так как именно он ведал административно-судебными делами: 1) разбирал между гражданами и властью; 2) разрешал пререкания органов власти жалобы между собой.
Законодательство предоставляло Сенату возможность широко использовать свою компетенцию, как органа административной юстиции. Он осуществлял надзор за деятельностью всех государственных, земских, городских учреждений. Каждый житель империи, если его проблема не решалась в губернском присутствии смешанного состава, мог обращаться со своей жалобой на решения власти в Первый департамент Сената. В Сенат подавались жалобы на постановления финансовых органов, на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей, жалобы государственных служащих на лишение их пенсии, на низкую заработную плату и т.д. Кроме того, Первый департамент Сената являлся судебно-апелляционной инстанцией в отношении решений, принимаемых губернскими присутствиями по жалобам жителей империи (См.: Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.8. Часть II. Органы управления. СПб., 1903. С. 318-319; Ипполитов М.И. Функции Первого департамента Правительствующего сената. - Вестник Права, 1904, N 5. С .266-267).
Деятельность Сената как судебно-административного органа имела немало недостатков, обусловленных сложным делопроизводством и архаичностью регулировавших эту деятельность процессуальных норм. Наблюдалась волокита при разборе дел, а рассмотрение дел не базировалось на принципах состязательности, гласности и публичности. Результатом этого являлась малая осведомленность широких слоев населения о деятельности Первого департамента и, как следствие такого положения, сравнительно небольшое количество жалоб и апелляций, которые в нем сосредоточивались (См.: Корф С.А. Реформа Сената. - Юридический вестник, 1915, N 12 (IV). С. 38-39).
Таким образом, система органов административной юстиции, которые формировались в России во второй половине XIX - первых десятилетиях XX веков, имела два уровня: центральный (Сенат) и губернский (губернские присутствия). Органов административной юстиции на уездно-волостном уровне, непосредственно связанных с населением, не было. Такое построение административной юстиции в России давало повод говорить о ней, как о "куполе без фундамента" (См.: Тарасов И.Т. Организация административной юстиции. - Юридический вестник, 1887, N 9 (XXVI). С. 63), способствовало пониманию необходимости проведения всеобъемлющей реформы государственного управления в России и созданию системы органов административной юстиции, которая была бы максимально приближена к народу и лучше приспособлена к национальным особенностям страны.
Осенью 1908 г. Министерство внутренних дел составило по тезисам П.А. Столыпина доклад под названием "Проект преобразования учреждений губернского управления статс-секретаря Столыпина", в котором определялось понятие административной юстиции и предлагалась программа административных мероприятий, призванных создать систему уездно-волостных органов административной юстиции и качественно улучшить деятельность как губернских присутствии, так и Сената (См.: Корф С.А. Реформа Сената. - Юридические записки, 1915, N 4. С. 37-38). Однако, последовавшая после этого цепь трагических обстоятельств, - убийство П.А. Столыпина в 1911 г., первая мировая война 1914 г., февраль - октябрь 1917 г. помешали и проведению этой программы в жизнь. В октябре 1917 г. на смену "старому порядку" пришел новый, в котором институт административной юстиции получил другое место в системе возникших государственных учреждений и в определенной степени новое научное осмысление.
Административная юстиция в Советском государстве.
Установление большевиками "диктатуры пролетариата" и проведение сначала неслыханной по масштабам национализации промышленности, а затем коллективизации сельского хозяйства лишили граждан России права самостоятельно заниматься хозяйственной деятельностью и возвращали их к состоянию, характерному для подданных абсолютистского государства, находящихся поголовно в прямом подчинении у органов управления.
Одновременно советское государство, декларируя в своих конституциях (1918, 1924, 1936, 1977) "права и свободы" граждан, закрепило право гражданина на обжалование действий и решений своих чиновников. Такой подход власти к гражданину с 20-х годов кристаллизуется и выступает в виде двух систем отношений. Первая притесняла и подавляла личность со всех сторон, рассматривала ее как средство для достижения своих утопических целей. "Следует постоянно помнить, - писал в те годы видный административист Н.П. Карадже-Искров, - что у нас личность не является чем-то самоценным. Она есть лишь винтик огромной машины, поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором плане" (Карадже-Искров Н.П. Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927. С. 29-30). Во втором правоотношении гражданин выступал как носитель права обжаловать действия должностных лиц, не власти в целом, а тех ее представителей, которые непосредственно имели дело с населением.
Отмеченная двойственность наложила своеобразный отпечаток на институт административной юстиции в Советском государстве, который в течение 70 лет развивался между Сциллой и неприязни к нему со стороны властей и их идеологов и Харибдой необходимости постепенного его введения, т.к. с его помощью осуществлялся эффективный контроль деятельности аппарата.
И действительно, хотя советские ортодоксальные государственные деятели и правоведы отрицали институт административной юстиции, считая его по социальной природе буржуазным, элементы его находили место в функционировании советских судебных органов, особенно начиная с 20-х годов.
В 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. В соответствии с Положением о государственном нотариате, утвержденном декретом СНК РСФСР от 4 октября 1922 г., жалобы на совершение нотариусом какого-либо действия, а равно и отказ в совершении действия приносились участвующими лицами в президиум народных судов (См.: СУ РСФСР, 1922. N 63. Ст. 807).
В 1937 г. было издано первое после принятия Конституции СССР 1936 г. "Положение о Выборах в Верховный Совет СССР", где в статьях 16-19 закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей, в частности, невключение в список, исключение из списка, исключение фамилии, имени, отчества, неправильное включение в список. Первой инстанцией для разрешения спора стал исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. В случае несогласия с решением исполкома гражданин мог обратиться в народный суд. Решение суда, принятое на основе данных открытого судебного разбирательства, было окончательным (См.: СЗ РСФСР, 1937. N 43. Ст. 182).
В 20-50-е годы развитие института административной юстиции было вялым и осторожно-сдержанным. Основной формой рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц была административная. Наибольшая часть жалоб рассматривалась государственными органами: министерствами, ведомствами, исполкомами, администрацией учреждений и предприятий, а также квазигосударственными органами - партийными комитетами всех уровней. Для регламентации отношений, связанных с рассмотрением жалоб граждан на решения должностных лиц в государственных органах, Президиум Верховного Совета СССР принимает Указ " О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан" от 12 апреля 1968 г. (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968. N 17. Ст. 144).
Однако в 60-х годах начался более активный этап в развитии института административной юстиции в СССР. Это было связано с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке" от 21 июня 1961 г., которым всем гражданам, а также должностным лицам, подвергнутым штрафу в административном порядке, было предоставлено право обжаловать постановление о наложении штрафа в народный суд по месту жительства (Ведомости Верховного Совета СССР, 1961. N 35. Ст. 368).
В тексты Гражданского процессуального кодекса РСФСР и ГПК всех союзных республик, принятых в течение 1963-1966 годов, были включены главы, нормы которых регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений. Например, статьи 233-244 ГПК РСФСР определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действий административных органов, а также дел о взыскании недоимок с граждан по государственным и местным жалобам.
В 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 г. "Об усилении административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами" право на судебную жалобу в РСФСР получили водители, лишенные прав за управление транспортными средствами в нетрезвом состоянии (Ведомости Верховного Совета СССР, 1968. N 26. Ст. 1009).
Крупный вклад в развитие административной юстиции внесли принятые в 1980 г. Основы законодательства Союза СССР и союзных республик об административных правонарушениях. Основы, а затем Кодекс РСФСР об административных правонарушениях закрепили право граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления, их должностными лицами.
Право граждан обжаловать административные решения в суд в 70-х годах было закреплено на конституционном уровне. Часть 2 ст. 58 Конституции СССР 1977 г. установила: "Действия должностных лиц, совершенные с нарушением закона, с превышением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд". Данная норма явилась базой для принятия законов, в которых право граждан на судебную защиту устанавливалось как общее правило.
30 июля 1987 г. был принят Закон СССР "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". До этого закона граждане имели право на судебную жалобу лишь в случаях, указанных в специальных актах. Но с принятием данного закона устанавливалось общее правило граждан на судебную жалобу. Это право было значительно расширено Законом СССР от 2 ноября 1989 г. "О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". В соответствии с этим законом к актам, подлежащим судебному обжалованию, "относятся коллективные и единоличные действия, в результате которых: гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность".
В конце 80 - начале 90-х годов в СССР сложились две основные формы рассмотрения жалоб граждан на решения должностных лиц: административная и судебная. Преобладающей формой была административная. Однако развивалась и набирала темпы судебная форма, особенно с 60-х годов. Н.Г. Салищева была права, когда писала в 1964 г.: "Если понимать административную юстицию как особый вид деятельности общих судов по разрешению споров в области государственного управления и тем самым призванный осуществлять правосудие по делам, вытекающим из административно-правовых отношений, то можно сделать вывод, что элементы административной юстиции у нас существуют и развиваются" (Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964. С.152. См. также: Ремнев В.И. Из истории развития административной юстиции в СССР. - В сб.: Проблемы управления и гражданского права. М., 1976. С. 70-74). К сожалению, это развитие в целом было медленным, т.к. с 1917 г. до конца 50-х годов в СССР получило распространение основанное на "пролетарской идеологии" мнение о буржуазном характере административной юстиции. Хотя были и другие взгляды на этот институт, но данное мнение возобладало и влияло на умы правоведов и практических работников в течение всей истории Советской власти вплоть до распада СССР.
Административная юстиция в современной России.
В юридической литературе существует мнение о том, что институт административной юстиции отсутствует в современной России (См.: Бойцова В.В., Бойцов В.Я. Указ. соч. С. 58). Но с этим мнением можно согласиться частично.
Во-первых, те элементы административной юстиции, которые возникли и развивались в СССР, особенно в 60-80 годах, имеют место также в современной России. Институт административной юстиции в настоящее время характеризуется теми же признаками, какими он характеризовался в СССР в последние три десятилетия, а именно: а) в процессе его функционирования разрешаются споры между гражданином и субъектом управления (органом, должностным лицом) о законности действий последнего; б) споры разрешаются общими судами; в) порядок рассмотрения дел регламентируется нормами Гражданско-процессуального кодекса РФ.
Во-вторых, принятием федерального закона от 27 апреля 1993 г. (в редакции от 14 декабря 1995 г.) "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" сделан еще один важный шаг вперед в развитии института административной юстиции в России. В данном законе были сняты установленные для граждан в процессе подачи жалобы в суд процессуальные ограничения. В соответствии с советскими законами жалоба могла быть подана в суд лишь после того, как акт управления был обжалован вышестоящему в порядке подчиненности органу или должностному лицу, и гражданин не был удовлетворен решением этого органа. Закон от 27 апреля 1993 г. предоставлял гражданину право обжаловать действия и решения субъектов управления непосредственно в суд (Собрание законодательства РФ, 1995. N 51. Ст. 4970).
В-третьих, в Законе от 27 апреля 1993 г. с более широких позиций, чем в советском законодательстве, очерчена "административная неправда", т.е. указаны действия и решения органов государства (должностных лиц), которые могут быть обжалованы в суд. К ним относятся коллективные и единоличные действия (решения), в результате которых: а) нарушены права и свободы гражданина; б) созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; в) незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен какой-либо ответственности.
В целом следует отметить противоречивый подход российского законодателя к институту административной юстиции. Конституция РФ 1993 г. и федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 26 декабря 1996 г. указывает на то, что судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства (См.: Собрание законодательства РФ, 1997. N 1. Ст. 1). Конституционное положение "посредством административного судопроизводства" образует основу для завершения формирования института административной юстиции в России, создания эффективного инструмента защиты прав и свобод граждан, разработки соответствующих законодательных актов: федерального закона о системе органов административной юстиции и Кодекса об административном судопроизводстве.
Вместе с тем ныне действующее законодательство о судебном контроле в Российской Федерации не предоставляет суду права отмены неправомерных административных актов: решение суда по жалобе ограничивается установлением обоснованности жалобы гражданина и возложением на соответствующий орган управления обязанностей устранить допущенное нарушение.
Другой существенный недостаток действующего законодательства заключается в том, что жалобы граждан на действия и решения субъектов управления рассматриваются общими судами по правилам гражданского судопроизводства. Таким образом, установлен не административный, а гражданско-процессуальный порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений. Это означает, что законодатель медлит с завершением построения института административной юстиции, хотя каких-либо препятствий у него на пути нет.