Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
IV. ЕВРОПЕЙСКОЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СООБЩЕСТВО
Римский договор 1957 г.
К середине^ 50-х годов идеи становления сообщества, рамки которого охватывали бы всю экономику, получили в Западной Евро пе широкую поддержку. В то же время позиции тех, кто цеплялся за явно устаревшие лозунги хозяйственной автаркии, строго охраняе мого протекционизма, все сильнее размывались самой жизнью. Пре имущества открытой экономики, единого хозяйственного и правово го пространства постепенно убеждали скептиков в том, что интегра ционные процессы — это знамение времени.
Можно сказать, что идея создания нового союза — Европейского экономического сообщества витала в воздухе. Есть несколько версий ее официального формулирования, но наиболее вероятной является та, которая гласит, что впервые об ЕЭС было сказано еще в 1952 г. в предложениях министра иностранных дел Голландии Ж. Бейена в связи с обсуждением проблем Европейского политического сообще ства. В этих предложениях намечались схемы образойания таможен ного союза и общего рынка, охватывающего шесть стран. Говорилось также о необходимости отмены квот и тарифов в торговле внутри сообщества, об установлении единых тарифов для торговли с третьи ми странами и о ряде других необходимых мер. Общий вывод был понятен: настало время для перехода от секторальной к более глубо кой интеграции.
На конференции министров иностранных дел «шестерки», состо явшейся в Мессине (Италия) в июне 1955 г., идеи развития европей ской интеграции заняли центральное место. Основной доклад от имени стран Бенилюкса сделал бельгийский министр иностранных дел П. Спаак. Ему же конференция поручила возглавить дальней шую работу по подготовке предложений о том, как и в каком виде создавать будущее сообщество. Очередная встреча министров ино странных дел была проведена в Венеции в мае 1956 г. После обсуж дения представленных разработок министры согласились с тем, что целесообразно вести дело к полной экономической интеграции, со-
храняя вместе с тем в качестве обособленного направления интегра цию в севере атомной энергетики.
Путь к созданию европейского экономического сообщества от нюдь не был усыпан розами. После периода кратковременной эйфо рии идеи наднациопализма в Западной Европе пошли на спад. Об этом наглядно свидетельствовал крах попыток политической интег рации. В 1954' г. провалилась затея с учреждением Европейского оборонительного сообщества и Европейского политического сооб щества. Не были успешными и другие акции в этой области.
Не все шло гладко и в сфере экономики. Далеко не все страны (и в первую очередь Франция) горели желанием отказаться от протек ционизма, составлявшего одну из основ экономической политики. Кроме того, необходимо было решить нелегкие вопросы, касающие ся отношений бывших метрополий с их прежними колониями и за висимыми территориями. По-прежнему особняком стояла Велико британия, которую^ к тому же Франция никоим образом не желала видеть в сообществе. Но в целом условия для интеграции в экономи ческой сфере были намного более благоприятными. Поэтому вскоре имевшиеся препоны были сняты, Договор о новом сообществе — ЕЭС подписан и ратифицирован. Наряду с этим возникло также Европейское сообщество по.атомной энергии.
Учитывая сложившуюся в то время обстановку, трудно пере оценить значение учредительных договоров, которыми были созда ны ЕЭС и Евратом. В оба сообщества и момент их создания вошли те же шесть стран, которые образовали ЕОУС. Подписанные 25 марта 1957 г. договоры вступили п силу после их ратификации государствами-членами 1 января 1958 г. По месту их подписания они вошли в историю европейской интеграции под названием «Рим ские договоры».
Итак, в Западной Европе стало три сообщества: ЕОУС, ЕЭС и Евратом. Конечно, эта «тройка» состояла из неравноценных струк тур. Главным, наиболее важным сообществом, определяющим состо яние и все развитие интеграции, с самого начала было ЕЭС. Не случайно в обиходе оно очень часто именовалось просто Сообщест вом. Последовавшее позднее переименование Европейского эконо мического сообщества в Европейское сообщество, проведенное Маа стрихтским договором, по сути дела, последовало за утвердившейся практикой.
Удельный вес ЕЭС и системе сообществ предопределил соот ветственно статус Договора о ЕЭС среди источников права со обществ. Именно этот договор стал главным учредительным до-
кументом европейских сообщести, именно пн называется чаще всего их конституцией. .., ?.
Если сопоставить Договор о ЕЭС с первым учредительным актом — Договором о ЕОУС, то первое отличие проявляется в том, - 1 ^ что сам «заход» к учреждению нового сообщества, заложенный в ^ преамбуле Договора о ЕЭС, носит не столь широковещательный ха- • f рактер. В нем декларированы относительно более скромные задачи. Максимум устремлений состоит в том, чтобы «заложить основы для все более тесного союза европейских народов». Далее отмечается, . что страны, объединившиеся в Сообщество, решили обеспечить свой ^ экономический и социальный прогресс путем общих действий, на- у-правленных на устранение разделяющих Европу барьеров. Основ ной целью учредителилровозгласили непрерывное улучшение уело- •" вий жизни и труда своих народов. Было признано, что устранение ( существующих препятствий требует согласованных действий для гарантирования устойчивого развития, сбалансированной торговли ^. и честной конкуренции. В преамбуле нашла также отражение про- \ блема преодоления разрыва в уровне жизни, экономическом и соци альном развитии различных регионов Западной Европы. В этой связи было подчеркнуто стремление нс только укрепить единство экономики, но и обеспечить ее гармоническое развитие путем умень шения различий между районами и преодоления отсталости райо- ^ нов, находящихся в менее благоприятных условиях. ^
С созданием ЕЭС связывались не одни лишь надежды на решение „ проблем развития государств-членов. Уже в преамбуле Договора было выражено желание содействовать с помощью общей торговой политики постепенному устранению ограничений в международном товарообмене. Были подтверждены как солидарность, связывающая Европу и заморские страны, так и желание обеспечить их процвета ние в соответствии с принципами Устава ООН. Открытый характер ^ ЕЭС подчеркивался положением о том, что учредители полны реши мости укрепить путем такого объединения ресурсов мир и свободу и призывают другие народы Европы, разделяющие их идеалы, присо единиться к их усилиям.
Договор о ЕЭС — это весьма обстоятельный документ, который ( имеет преамбулу и шесть частей, насчитывающих 248 статей, а также четыре приложения, содержащие разъяснения по разным сферам применения определенных положений. В «пакет» договорных доку ментов входят и несколько протоколов (об Уставе Европейского инвестиционного банка, о привилегиях и льготах ЕЭС и др.), заклю^-
" чите'лы-1ый акт и различные декларации, заявления о намерениях_и просто заявления государств-членов.
Основные принципы ЕЭС
Договор о ЕЭС действительно посвящен прежде всего регу лированию общего рынка, хотя затрагивает и другие вопросы. Сле дует напомнить, что основные направления деятельности ЕЭС опре делены следующим образом:
а) устранение между государствами-членами таможенных сборов и количественных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своим последствиям мер;
б) введение общего таможенного тарифа и общей торговой поли тики по отношению к третьим государствам;
в) устранение между государствами-членами препятствий сво бодному движению лиц, услуг и капиталов; г) ведение общей политики в области сельского хозяйства; д) ведение общей политики в области транспорта; е) предотвращение нарушений правил конкуренции в общем рынке; /
ж) согласование экономической политики государств-членов и устранение неравновесий в платежных балансах;
з) сближение законодательств государств-членов в той мере, в какой это необходимо для функционирования общего рынка;
и) создание Европейского социального фонда с целью улучше ния возможностей занятости для трудящихся и содействия повыше нию их жизненного уровня;
к) создание Европейского инвестиционного банка, призванного способствовать экономическому развитию Сообщества путем при влечения новых ресурсов;
,л)ассоциацияс заморскими странами и территориями с целью увеличения торговли и совместного содействия экономическому и социальному развитию (ст. 3).
Характеризуя основные положения Договора и в особенности провозглашенные им принципы, полезно иметь в виду, что в его тексте нашла отражение реальная ситуация, сложившаяся в то время в Западной Европе. Как известно, подготовка Договора проходила при все более заметном соперничестве Франции и ФРГ за лидерство в создаваемой организации. Отсюда компромиссы, которые можно обнаружить как в тексте документа, так и в практике развития ЕЭС.
В политической жизни Западной Европы острым оставался вопрос о содержании интеграционных процессов.
Появление ЕЭС решало споры таким образом, что развело эконо мическое и военно-политическое сотрудничество по двум главным организациям. В то время как ЕЭС стало заниматься проблемами общего рынка и экономического взаимодействия государств-членов, согласование и решение вопросов, связанных с военными делами, проведением общей «силовой политики», сосредоточивалось в НАТО. Сам факт, что ЕЭС была чисто региональной, западноевро пейской организацией, а НАТО охватывало и другие страны, и в первую очередь США, являвшиеся ее реальным лидером, опорой и самой мошной страной, мало что менял в сложившемся балансе ин тересов и сил. Между ЕЭС и НАТО тем самым был проведен доста точно четкий и зримый водораздел. . Впрочем, дело не только в концентрации усилий ЕЭС на пробле мах экономики. Это еще не выделяло Сообщество столь отчетливо из ряда международных организаций, известных до того времени не только практике, но и теории права. При создании ЕЭС был сделан новый и чрезвычайнее важный шаг по пути, ведущему к складыванию принципиально нового тнпц межгосударственных отношений. Если создание ЕОУС можно сравнить с глубокой разведкой на еще не освоенной территории, то учреждение ЕЭС и Евратома сопоставимо с решительным прорывом по широкому фронту и созданием плац дарма, позволяющего идти далеко вперед. В сообществах воплоти лась новая (философия .интеграции, значительный отрыв от того имиджа международной организации, который доминировал в мире до середины XX столетия.
Своеобразие природы права сообществ нашло отражение в том, что в нем был воспринят принцип субсидиарности. Он хорошо из вестен юристам в разных странах, но, пожалуй, не выдвигался до этого столь энергично на международной сцене. Принцип субсиди арности был больше распространен в сфере действия частного и прежде всего гражданского права, чем в сфере публичного и, в част ности, международного и конституционного права. Субсидиарность применительно к гражданскому праву обычно переводится на рус ский язык как дополняемость, восполняемость. Смысл субсидиар ности в этой сфере заключается в том, что в предусмотренных зако ном случаях, когда вопрос не может быть решен на базе соответст вующей отрасл^1 права или соответствующего правового комплекса, возможно привлечение норм из смежных отраслей права или право вых комплексов. Иными словами, если должной правовой нормы
нет, то применяется другая, наиболее подходящая норма. В граждан ском праве существуют особые институты типа субсидиарной ответ ственности. Данный принцип встречается также в трудовом праве, реже в других отраслях права.
В международном и конституционном праве на первый план вы ступают другие свойства принципа субсидиарности. Речь идет пре имущественно о распределении полномочий между «этажами» влас ти в процессе принятия решений. Упрощенно говоря, решение дол жен принимать тот «этаж», который располагает для этого необходи мой квалификацией. Применительно к отношениям между ЕЭС и государствами-членами это означает, что Сообщество наделяется полномочиями, необходимыми для решения вопросов, выходящих за пределы возможностей одного государства. Там же, где государст во в состоянии самостоятельно заниматься соответствующими дела ми, вмешательство ЕЭС, а следовательно, его наделение дополни тельными полномочиями не только це нужны, но и могут оказать неблагоприятное воздействие на процесс интеграции. Аналогичный подход необходим при распределении полномочий в рамках федера ции между ее центром и составными частями.
Следует сказать, что принцип субсидиарности менее всего подра зумевает жесткое отграничение, своего рода отгораживание части от целого. Его смысл состоит в использовании всего потенциала йрава, в сложении усилий участников процесса принятия решений и при ведении в действие всего механизма реализации права. Если невоз можно или просто трудно достичь искомого результата автономны ми усилиями, необходимо в интересах дела задействовать другие имеющиеся возможности, в частности возможности Сообщества. Собственно говоря, оно и было создано для того, чтобы осущест влять интеграцию, которая была нс под силу государствам, действо вавшим поодиночке.
Нельзя сказать, что принцип субсидиарности был сразу же четко и определенно сформулирован в Договоре о ЕЭС. Более того, он не привлек сколь-нибудь заметного внимания первых исследовате лей и комментаторов возникавшего европейского права. Не было споров вокруг этого принципа и среди практиков. Только несколько позже, когда обозначилась потребность в активизации усилий го сударств-членов в интересах решения задач и достижения целей, стоящих перед сообществами, о принципе субсидиарности загово рили в полный голос. Основанием для этого послужила статья 5 Договора, согласно которой государства-члены будут предприни мать все надлежащие меры общего или частного характера, чтобы
обеспечить выполнение обязательств, вытекающих из Договора или действий, предпринятых институтами Сообщества. Государства-члены далее взяли на себя обязательство содействовать выполне нию общих задач Сообщества. И последнее: они договорились воз держиваться от любых мер, которые могли бы поставить под угрозу достижение целей Договора.
Как видно, в сфере распределения задач и полномочий движение шло главным образом в одном направлении: от государств-членов к Сообществу. И для того времени это было объяснимо. Сообщество только что было создано, делало свои первые шаги, не имело ника ких традиций и накопленного авторитета, а тем более надежного инструментария для реализации полномочий. Поэтому ЕЭС было кровно заинтересовано в поддержке своих членов. Лишь впоследст вии, по мере накопления опыта и даже «выяснения отношений» между Сообществом и его членами ситуация изменилась и понадо билась улица с двусторонним движением. Для государств-членов оказалось не менее полезной возможность Сообщества дополнять их акты и действия своими.
Практическое значение принципа субсидиарности стало возрас тать по мере расширения сферы совместного ведения сообществ и государств-членов. Именно здесь необходимо не только твердое раз граничение полномочий, но и использование, дополнение норм одной стороны нормами другой стороны, особенно тогда, когда соот ветствующие отношения остаются не урегулированными правом. Сообщество имеет, таким образом, возможность опереться на право вые акты и действия государств-членов, а государства-члены в свою очередь могут опереться на акты и действия ЕЭС. Принцип субсиди арности позволяет тем самым решать проблемы, не дожидаясь при нятия новых правовых актов, и даже экономить на них.
Принципиально важное значение имело положение Договора о координации экономической политики государств-членов и Сооб щества. Как гласит статья 6, государства-члены в тесном сотрудни честве с институтами Сообщества будут согласовывать свою эконо мическую политику в той мере, в какой это необходимо для достиже ния целей Договора. Институты Сообщества в свою очередь будут проявлять заботу о том, чтобы нс была нарушена внутренняя и внеш няя (финансовая стабильность государств-членов. Как видно, и здесь была заложена идея совместной деятельности государств-членов и ЕЭС, постоянного учета обеими сторонами не только своих собст венных интересов, но и интересов «партнера». Для международной организации это было бы излишне, для федеративного государства
недостаточно, а в условиях становления Сообщества вполне доста точно и весьма полезно.
Стоит выделить еще один общий принцип. В Договоре о ЕЭС был заложен запрет на дискриминацию юридических и физических лиц вследствие их связи (гражданство, регистрация и др.) с тем или иным государством в рамках Сообщества. Это, казалось бы, аб страктное положение с самого начала имело немаловажное право-применительное, прикладное значение. С одной стороны, тем самым проводилась идея формирования Сообщества как союза государств, а с другой — было заявлено, что учредители полны решимости «за ложить основы для все более тесного союза европейских народов» (преамбула). Отсюда вытекает положение о том, что в рамках приме нения Договора и без ущерба для некоторых специальных положе ний, которые он предусматривает, запрещается любая дискримина ция по соображениям национальной принадлежности (ст. 7).
Сообщество отнюдь не уподоблялось федеративной государст венной структуре. Даже самые ярые приверженцы федералистской идеи проявляли, как правило, осторожность во всем том, что понима лось в те времена под ее реализацией. Но тем не менее была сделана определенная заявка на будущее, когда разговоры о гражданстве Со общества стали приобретать актуальность. Запретом дискримина ции как бы подчеркивалось, что Сообщество с самого начала занима ется проблемами не только международных отношений, но и отно шений с участием юридических и физических лиц.
Очень важно иметь в виду, что достижение главной цели ЕЭС — формирования общего рынка — предполагалось провести постепен но, по мере прохождения заранее установленных и обязательных этапов. В Договоре было установлено, что общий рынок должен со здаваться постепелно, в течение переходного 12-летнего периода (ст. 8). Этот период в свою очередь был подраз/хелен на три этапа по четыре года каждый. Для каждого этапа предусматривалась совокуп ность мероприятий, которые должны были быть предприняты и про водиться в соответствующем порядке.
Правда, продолжительность любого этапа могла быть изменена. Но сделать это было очень нелегко. Так, переход от первого этапа ко второму обусловливался констатацией того, что специфические цели, установленные для первого этапа, в основном фактически вы полнены. Эта констатация должна была быть произведена едино гласно. Осторожность, выбранная учредителями как метод оценки, проявилась в положении, согласно которому при отсутствии едино гласия первый этап автоматически продлевается на один год. Подоб-
ная строгость в оценках была распространена и на другие этапы. Не считая исключений или отступлений, предусмотренных в Договоре, завершение всего переходного периода определялось крайним сро ком, когда должны были вступить в силу все установленные правила и все меры, необходимые для того, чтобы создание общего рынка было завершено.
Вслед за этапами переходного периода, необходимого для форми рования общего рынка, весьма детально определялось его содержа ние. Надо сказать, что со временем определение претерпевало неко торые изменения, но в своей основе осталось прежним. Общий рынок есть нс что иное, как пространство без внутренних границ, в котором провозглашены и последовательно осуществляются «четы ре свободы», ставшие визитной карточкой Сообщества: свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов. Как показала практика, эти свободы были действительно необходимы для формирования общего рынка, в котором действуют те же правила игры, что и на внутреннем рынке каждого государства. Устранение препятствий, мешавших развитию всех четырех свобод, составило на долгие годы важнейшую задачу Сообщества.
Основные институты ЕЭС
Уникальный характер ЕЭС нашел отражение в построении системы его институтов. В пей также можно найти черты, роднящие ЕЭС то с международной организацией, то с федеративными или конфедеративными структурами, а то и с государством. В целом построение ЕЭС достаточно своеобразно и оригинально. Одни ин ституты создавались сначала только для ЕЭС, а другие были общими для всех сообществ, начиная с ЕОУС. Если иметь в виду основные, самые важные институты, то Договор о ЕЭС предусмотрел четыре таких института: Европейскую парламентскую ассамблею, Совет, Комиссию, Суд. Из этих институтов Европейская парламентская ассамблея и Суд были общими для всех трех сообществ ~ ЕОУС, ЕЭС и Евратома.
По своему наименованию Европейская парламентская ассам блея, казалось, должна была бы быть аналогом парламента государ ства. Но даже самое краткое ознакомление с ее статусом говорит о существенных отличиях, не позволяющих отождествлять эти опре деления. Главное назначение Ассамблеи сформулировано так, что она не могла быть названа законодательным сарганом. Согласно До говору о ЕЭС, Европейская парламентская ассамблея была призвана
осуществлять лишь функции консультации и контроля (ст. 137). По всему было видно, что учредители ЕЭС не пошли дальше модели, выработанной в ЕОУС.
Не будет ошибкой утверждать, что верховенствующее положение в системе институтов ЕЭС отводилось Совету. В его состав вошли представители всех государств-членов (каждое правительство могло делегировать одного из своих членов). Совет получил важные пол номочия, необходимые для выполнения возложенных на него функ ций: 1) обеспечение координации общей экономической политики государств-членов; 2) принятие решений в установленных рамках; 3) исполнение принятых решений. Все принципиальные решения, касающиеся организации и функционирования Сообщества, выра ботки и реализации его политики, должны были проходить через Совет,
Если говорить о постоянном, текущем управлении делами ЕЭС, следует подчеркнуть, что оно было возложено на Комиссию. Этот институт, в сущности, был создан по подобию Высшего руководяще го органа ЕОУС. Главная задача Комиссии определялась весьма объ емно: обеспечивать надлежащее функционирование и развитие об щего рынка. Более конкретно речь шла о том, чтобы: 1) гарантиро вать применение положений Договора о ЕЭС и мер, принимаемых институтами для этого; 2) принимать рекомендации или заключения по вопросам, связанным с Договором о ЕЭС, если он специально это предусматривает или если Комиссия посчитает это необходимым; 3) располагать собственными полномочиями принимать решения и участвовать в разработке мер, предпринимаемых Советом и Евро пейским парламентом, теми способами, которые предусмотрены в Договоре; 4) осуществлять полномочия, которые Совет передает Ко миссии для выполнения принятых им постановлений.
Единообразие права ЕЭС призван сохранять Суд. Его создание в качестве института, общего для трех сообществ, было во многом предопределено достаточно активной и полезной деятельностью Суда ЕОУС, накопившего убедительный опыт рассмотрения споров с участием предприятий сталелитейной и угольной промышлен ности. Компетенция нового Суда — Суда европейских сообществ была определена значительно шире, а его роль в развитии и ук реплении правопорядка сообществ существенно возросла. Суд ев ропейских сообществ стал во многих отношениях символом право порядка сообществ.
Свобода движения товаров
Свобода движения товаров обычно рассматривается в каче стве первой из четырех «основных свобод», на которых строился общий рынок. Первое требование Договора о ЕЭС гласило: «устра нение между государствами-членами таможенных сборов и количе ственных ограничений на импорт и экспорт товаров, а также всех других эквивалентных по своему значению мер» (п. «а» ст. 3). Сво бодное движение товаров распространяется на товары, которые про изведены в государствах-членах, а также на товары из третьих стран, свободно циркулирующие в государствах-членах (и. 2 ст. 9).
Для того чтобы товары могли циркулировать внутри единого внутреннего рынка независимо от национальных границ, таможен и правил, государства — члены ЕЭС договорились об учреждении та моженного союза. Его значение было подчеркнуто тем, что он без всякого преувеличения сразу же был признан основой Сообщества. Как было сказано в Договоре о ЕЭС, он «охватывает всю торговлю товарами». Таможенный союз отличался двумя главными чертами.
Во-первых, он предусматривал запрещение импортных и экс портных таможенных пошлин и любых равнозначных сборов в торговых отношениях между государствами-членами. Государст ва-члены заявили, что они будут «воздерживаться от введения в отношении друг друга новых таможенных пошлин на импорт и экс порт или равнозначных сборов и не будут увеличивать пошлины и сборы, которые они уже применяют в их взаимной торговле» (ст. 12).
Во-вторых, он устанавливал общий таможенный тариф в отно шениях государств-членов с третьими странами. Продукция из тре тьих стран рассматривается как находящаяся в свободном обраще нии в государствах-членах, если по отношению к ней были вы полнены все импортные формальности и выплачены все таможен ные пошлины или равноценные сборы, взимаемые в этом государст ве-члене, и если она не оказывается в более благоприятном поло жении вследствие полного или частичного возвращения этих пош лин и сборов (п. 1 ст. 10).
Идею создания таможенного союза вряд ли можно назвать счас тливой находкой. Это результат тщательного анализа и строгого рас чета. Государства — члены ЕЭС были согласпы в том, что таможен ный союз с самого начала является необходимым и обязательным условием успешного формирования общего рынка. Ни теоретичес ки, ни практически такой рынок невозможен, если его учредителям не удалось добиться, с одной стороны, снятия всех ограничений,
существовавших в торговле между его участниками, а с другой — построить систему эффективной таможенной защиты этого рынка от окружающего мира. Отсюда проистекала неоспоримая потребность в упразднении таможенных границ и в первую очередь таможенных сборов и налогов внутри общего рынка и в создании таможенного союза, выступающего в качестве единого целого во вне.
Речь шла именно о таможенном союзе, а не о зоне свободной торговли, по сравнению с которой таможенный союз выступает как более высокий уровень объединения. Общим знаменателем в обоих случаях служит то, что как в таможенном союзе, так и в зоне свобод ной торговли между государствами-участниками отменяются тамо женные сборы и тарифы. Однако зона свободной торговли не явля ется единым таможенным целым. В ней от таможенных сборов и пошлин освобождаются только товары, произведенные в странах-участницах, тогда как в рамках таможенного союза свободно переме щаются все товары — как произведенные в этих странах, так и посту пившие извне, из третьих стран. Для последней категории товаров достаточно, чтобы они прошли на законном основании общую тамо женную границу, независимо от того, какое государство-член эту границу обеспечивает. Примечательно, что даже в случаях, когда товары импортировались в государство — член ЕЭС из третьих стран по специальной квоте, судебная практика шла по пути призна ния за ними режима свободного обращения.
Как и в других сферах становления ЕЭС, при проведении единой таможенной политики был принят осторожный, поэтапный подход. Было установлено, что как импортные пошлины, так и сборы, равно значные им по своему эффекту, станут отменяться постепенно, в течение переходного периода. Для каждого продукта базовой пош линой, в отношении которой стали производиться последующие снижения, явилась пошлина, взимавшаяся на 1 января 1957 г., т.е. накануне подписания Договора. Сроки снижения были определены следующим образом: а) на первом этапе первое снижение должно было производиться год спустя после вступления в силу Договора; второе — через 18 месяцев после первого; третье — в конце четверто го года с момента вступления в силу Договора; б) на втором этапе первое снижение должно было производиться через 18 месяцев после начала этого этапа; второе снижение — через 18 месяцев после первого; третье снижение — еще через год; в) остальные снижения приходились на третий этап.
Впрочем, в таможенной политике ускорение намеченных процес сов было не только допустимым, но и желательным. Ведь главная
5-2452
цель состояла в преодолении барьеров, которыми прежде отгоражи вались страны. Поэтому каждое государство-член сразу же получило право в течение переходного периода приостанавливать, полностью или частично, взимание пошлин, применяемых им в отношении то варов, ввозимых из других государств-членов.
Учредители ЕЭС заявили также о своей готовности снизить та моженные пошлины в отношении других государств-членов бы стрее, чем это предусмотрено, если это допускалось их общим эконо мическим положением и положением затронутого экономического сектора. Что касается таможенных пошлин на экспорт и равнознач ных по своему действию сборов в отношениях государств-членов между собой, то в Договоре было оговорено, что такие пошлины и сборы должны были быть отменены не позже окончания первого этапа. Реализация данного положения нс вызывала особых проблем.
Пошлины фискального характера также подлежали уменьшению на каждой стадии снижения (не менее 10% от уровня базовой пош лины). Государства-члены получили при этом достаточную свободу маневра: они могли, во-первых, снижать их более быстрыми темпа ми, а во-вторых, заменять внутренним налогом. Более того, было установлено, что если замена какой-либо таможенной пошлины фискального характера натолкнется в государстве-члене на серьез ные трудности, этому государству-члену будет разрешено сохранить такую пошлину при условии, что оно отменит ее не позже чем через шесть лет после вступления в силу Договора (ст. 17).
Существенное значение имело введение общего таможенного та рифа по отношению к третьим странам. Подобная практика свойст венна обычно большинству таможенных союзов. В этой связи в До говоре была зафиксирована готовность государств-членов содейст вовать развитию международной торговли и снижению торговых барьеров посредством заключения соглашений, имеющих целью на основе взаимности и взаимной выгоды сокращение таможенных пошлин ниже общего уровня, которым они могли бы пользоваться благодаря созданию таможенного союза между ними (ст. 18). При этом товары были классифицированы в соответствии с Брюссель ской конвенцией о номенклатуре товаров, что и нашло соответст вующее отражение в приложении к Договору. Пошлины общего та моженного тарифа были установлены па среднеарифметическом уровне пошлин, применявшихся в таможенных территориях, охва тываемых Сообществом. Тариф с самого начала был достаточно по движной категорией, зависевшей от менявшихся условий.
Принцип свободного движения товаров означал, далее, что долж ны были быть исключены все количественные ограничения на им порт, равно как и любые эквивалентные меры. Такие ограничения связываются обычно с протекционистской политикой государств, стремящихся обезопасить свой рынок от наплыва определенных то варов извне. При этом сами ограничения устанавливаются зачастую путем административных актов и иных распоряжений. С подписани ем Договора судьба подобных ограничений была предопределена, ибо им не было места в отношениях между государствами — членами Сообщества. Как было сказано в статье 30, «в торговле между госу дарствами-членами запрещаются количественные ограничения на импорт, а также любые эквивалентные меры при условии, что это не нанесет ущерба положениям, указанным ниже».
В Договоре о ЕЭС речь шла не только о единовременных мерах. Государства-члены обязались также не устанавливать количествен ные ограничения в будущем. Они «должны воздерживаться от уста новления в отношении друг друга новых количественных ограниче ний или равнозначных по своему действию мер» (ст. 3). Это обяза тельство применяется только в пределах либерализации, достигну той во исполнение решений Совета Организации европейского эко номического сотрудничества от 14 января 1955 г.
Следует отметить, что Договор о ЕЭС не раскрывал понятия «эк вивалентные меры» или «равнозначные по своему действию меры», что стало порождать на практике немалые трудности. Было сказано лишь о том, что директивы Комиссии определят процедуру и сроки, в соответствии с которыми государства-члены должны отменить в отношениях между собой любые меры, равнозначные по своему дей ствию квотам, существовавшим на момент вступления Договора в силу (п. 7 ст. 33). На этом основании Комиссия издала пять дирек тив, в которых были перечислены «эквивалентные меры» или «рав нозначные по своему действию меры». Однако перечень оказался далеко не исчерпывающим.
В дело вмешался Суд европейских сообществ, который дал в своем решении так называемую формулу Дассонвиля (по названию дела): «Каждое торговое правило государств-членов, которое прямо или косвенно, фактически или потенциально препятствует торговле внутри сообществ, должно рассматриваться как мера, равнозначная по своей силе количественному ограничению». Эта формула была впоследствии уточнена.
Вместе с тем следует отметить, что Договор не исключал запре щений или ограничений импорта, экспорта или транзита, обоспован-
ных соображениями общественной морали, общественного порядка и государственной безопасности, защиты здоровья и жизни людей, сохранения животного и растительного мира, охраны национальных культурных ценностей, защиты промышленной и торговой собст венности. В Договоре имеется специальная статья по этому поводу (ст. 36). Ее необходимость не вызывала в принципе существенных споров. Но для того чтобы не допустить злоупотребления, было ого ворено, что запреты и ограничения не должны являться средством произвольной дискриминации или замаскированного ограничения в торговле между государствами-членами.
Таможенный союз на практике не заставил себя ждать. Первое снижение тарифов внутри ЕЭС произошло, как и было намечено, 1 января 1959 г., а завершилось строительство таможенного союза даже ранее намеченного срока (1 июля 1968 г.).
Но в дальнейшем движение вперед, как оно намечалось Дого вором, сначала замедлилось, а затем и вообще приостановилось. Во-первых, в обстановке экономического кризиса первой половины 70-х годов вновь усилились протекционистские тенденции, прояв лявшиеся в виде самых различных тарифных ограничений (про мышленные и экологические стандарты, сертификаты качества, ди зайн и т.д.), применявшихся всеми участниками ЕЭС. Во-вторых, сохранялись и даже усиливались таможенные и пограничные фор мальности, выполняемые при пересечении границы, что также за трудняло свободное движение товаров.
Ни в начале 70-х годов, ни даже еще 10 лет спустя препятствия не были устранены. В Белой книге Комиссии сообществ еще в 1985 г. выражалась даже некоторая тревога по поводу соблюдения намечен ных сроков. Только после того как программа построения единого рынка к 1 января 1993 г. стала по-настоящему осуществляться, пошло ускоренное продвижение к бестаможенным границам. /
В своем годовом отчете за 1994 г. Комиссия смогла констатиро вать, что все государства-члены подтвердили факт ликвидации кон троля за товарами на внутренних границах сообществ. Италия и Греция добились этого путем принятия одного правового акта. Бель гия, Дания, Германия, Люксембург, Ирландия, Голландия, Португа лия и Великобритания вносили изменения в действующее нацио нальное законодательство. Франция и Испания выделялись тем, что сохранили определенный контроль за движением ряда товаров (ору жие, взрывчатые вещества, наркотики, произведения искусства и др.) (Док. № С 274 от 29 сентября 1995 г.).
Свобода движения лиц
Свобода движения лиц имеет двоякое значение. Во-первых, это свободное движение работников. Такая свобода движения вклю чает отмену любой дискриминации по признаку гражданства в отно шении работников государств-членов в том, что касается найма, воз награждения и других условий труда и занятости. Во-вторых, это право на жительство и экономическую деятельность граждан одного государства-члена в другом государстве-члене. Свобода жительства и экономической деятельности включает право самостоятельной де ятельности, а также создания предприятий и управления ими на условиях, установленных законодательством страны для ее собст венных граждан.
В Договоре о ЕЭС употребляются два понятия: «лицо» и «работ ник», хотя ни то, ни другое не раскрываются. Правовые акты инсти тутов сообществ, в том числе решения Суда европейских сообществ, мало что добавили в этом отношении. Не случайно сам принцип иной раз трактуется как свобода движения всех граждан, с той лишь оговоркой, что речь идет о гражданах государств — членов ЕЭС, а сама свобода действует в рамках Сообщества. Разумеется, любые дискриминационные меры по отношению к «чужакам» или льготы и привилегии для «своих» должны быть исключены.
Связывается ли свобода движения лиц только с экономическими интересами? Иначе говоря, относится ли она только к рабочей силе, что необходимо для общего рынка, или же распространяется на всех граждан государств-членов? Проблема толкования остается одной из наиболее острых и сложных. Договор позволяет в принципе дать позитивный ответ: да, речь идет о гражданах, хотя в тексте статей используется понятие «работники». В первом разделе Договора, ус танавливающем его исходные принципы, говорится о том, что высо кие договаривающиеся стороны ставят своей целью отмену в рамках государств-членов препятствий для передвижения лиц. Следует на помнить и о том, что, как провозглашается в преамбуле, участники Договора подтверждают основную цель их усилий — непрерывное улучшение условий жизни и труда своих народов.
Если принять во внимание то бесспорное обстоятельство, что ЕЭС создавалось прежде всего во имя повышения эффективности экономического развития, то не будет ошибкой предположить, что главная забота сводилась к обеспечению беспрепятственной миг рации рабочей силы. Но перемещающиеся в пределах Сообщества люди должны были располагать соответствующими социально-эко-
номическими и личными правами и свободами, а в определенных пределах и политическими правами. Миграция рабочей силы озна чала к тому же перемещение семей, что влекло дополнительные последствия.
Основные параметры свободы движения работников были опре делены следующим образом. Работник имеет право: а) принимать реально предлагаемую работу; б) свободно передвигаться в этих целях по территории госу дарств-членов;
в) находиться в одном из государств-членов, занимаясь трудовой деятельностью в соответствии с законными, распорядительными и административными положениями, регулирующими занятость граждан данного государства;
г) оставаться на территории одного из государств-членов после завершения трудовой деятельности в этом государстве (ст. 48).
Свобода движения работников распространялась на все сферы занятости за исключением государственной службы. Ограничения могли вводиться только по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и охраны здоровья людей.
Пользоваться свободой движения лиц в соответствии с Догово ром о ЕЭС могут лишь граждане государств-членов. Она не предо ставляется гражданам третьих государств и лицам без гражданства. Речь идет и о случаях, когда такие лица имеют постоянное местожи тельство па территории Европейского союза.
Как и в других случаях, свобода движения лиц утверждалась постепенно, по мере достижения целей каждого из намеченных эта пов. Предусматривался переходный период, в течение которого за конодательство и практика государств-членов должны были быть приведены в соответствие с провозглашенной свободой. Нужно было: а) наладить тесное сотрудничество между национальными службами занятости; б) устранить административные процедуры и сложившуюся практику, а также квалификационные сроки приема на работу, сохранение которых являлось препятствием на пути реа лизации провозглашенной свободы; в) отменить все национальные квалификационные сроки и другие ограничения, устанавливавшие в отношении граждан других государств-членов дискриминационные условия выбора работы; г) создать механизм, обеспечивающий взаи мосвязь между предложением рабочей силы и заявками т нее на рынке труда. Государства-члены обратили особое внимание на со здание условий для свободного движения молодежи.
Речь шла, разумеется, о поэтапном продвижении вперед. Также поэтапно стали отменяться ограничения, касавшиеся создания агентств, отделений или дочерних компаний гражданами одного го сударства-члена, обосновавшимися на территории другого госу дарства-члена.
Были приняты во внимание интересы малых государств, для ко торых нерегулируемая миграция несла определенные опасности. Еше в 1970 г. Комиссия приняла постановление, согласно которому Люксембург получил исключительный статус. В случае, если того потребует осложнение демографической ситуации в стране, Комис сия по предложению люксембургского правительства может уста навливать особый порядок пребывания неграждан Люксембурга на его территории. Этот порядок может отличаться от общих правил, действующих в сообществах (Постановление № 1251-70 от 29 июня 1970 г.).
Вопреки высказывавшимся опасениям, миграция в рамках сооб ществ не приобрела чрезмерных размеров. Более того, начиная с 1973 г. она стала уменьшаться и составила к началу 1992 г. всего 2% от общей численности рабочей силы в странах ЕЭС. Усилилась толь ко миграция высококвалифицированных «белых воротничков», что прямо связывается с интеграционными процессами. По признанию специалистов, экономическая выгода от миграции оказалась весьма незначительной. Тем не менее ЕЭС продолжало и развивало полити ку свободы движения лиц, имея в виду устранить все оставшиеся барьеры, в том числе иммиграционные ограничения и налоги, на пути к открытию единого внутреннего рынка. Сохранялись только нормы, направленные на борьбу с ввозом наркотиков, преступнос тью и на ограничение притока граждан из третьих стран.
Существуют ли''какие-либо существенные оговорки или ограни чения в отношении свободы движения людей? Отвечая на этот во прос, следует прежде всего повторить общее положение о том, что права мигрантов не могут быть выше прав граждан данного государ ства. Договор, разумеется, исходит из этого положения. Вместе с тем в Договоре утверждается и другое положение, а именно равенство прав «своих» и «чужих» граждан в том, что касается проживания и экономической деятельности на территории государств-членов.
Государства-члены в дальнейшем пошли по пути облегчения ус ловий пребывания мигрантов на своей территории, включая предо ставление помощи в обучении детей в школах, признание водитель ских прав и многое другое. Однако речь шла не только об общем послаблении. Одновременно вводились весьма строгие и игравшие
на практике существенную роль требования, предъявляемые к тем гражданам государства-члена, которые хотели заняться экономичес кой деятельностью в «не своем» государстве-члене. Особое значение приобрели требования о профессиональном образовании и профес сиональной практике. В ЕЭС стало уделяться большое внимание вопросам признания соответствующих дипломов и свидетельств.
Принципиальное значение для реализации свободы движения работников имело решение вопроса о социальном обеспечении. Без этого трудно было ожидать, что, рискуя теми социальными благами и гарантиями, которые предоставлялись им национальным законо дательством, люди станут покидать свою страну. Отсюда проистека ют два важных положения, закрепленные в ст. 51 Договора: 1) сум мирование всех периодов работы, учитываемых законодательством различных стран, для получения и сохранения права на пособие, а также для исчисления размера пособия; 2) выплата пособий лицам-резидентам на территории государств-членов.
В Договоре о ЕЭС, да и в практике его деятельности в первые годы политические права не привлекали внимания. Но вскоре о них заговорили в полный голос. Их актуальность и возраставшее значе ние стали объясняться в первую очередь тем, что потоки миграции увеличивались, а сами приезжие начали более действенно отстаи вать свои права и свободы, что их политическая активность росла. К тому же надо учитывать, что миграция в ряде случаев протекала далеко не безболезненно. В отдельных странах оживлялись антиим мигрантские настроения среди местного населения и нужно было противостоять националистическим выходкам. Более общий харак тер приобретал интерес мигрантов к избирательному праву, позво ляющему иметь своих депутатов в представительных органах — от парламентов до местного самоуправления.
Свободное движение лиц в рамках ЕЭС, осуществляемое в соот ветствии с Договором о ЕЭС, было бы неверно отождествлять с пра вом на убежище, а тем более с иммиграцией из третьих стран. Это две отдельные проблемы. Последняя из них, первоначально остававшая ся в тени, постепенно становилась все более актуальной и сложной. Ухудшение экономического положения в ряде стран за пределами ЕЭС несло за собой опасность массового притока иммигрантов из третьих стран в государства — члены ЕЭС. Естественно вставал во прос о том, в состоянии ли государства-члены принять огромную массу экономических беженцев. Мера обеспокоенности Сообщества наглядно проявилась в ограничительных мерах, заранее принимав шихся как в отдельных странах, так и в масштабах всего ЕЭС.
Прежде всего стало необходимым провести более четкое разли чие между правом на убежище и иммиграцией. В первом случае в основе подхода лежат нормы Женевской конвенции 1951 г., опреде ляющей обязательства государств по отношению к тем, кто ищет убежище по политическим мотивам. Принципиально иную основу имеет иммиграция, предопределяемая экономическими причинами. Она регулируется, как правило, национальным правом. Поскольку же подход государств-членов может быть неодинаков, весьма суще ственное значение приобретает согласование позиций правительств этих государств, совместная разработка стратегии и тактики в сфере иммиграции.
Чтобы облегчить ситуацию в спорных случаях, государства — члены ЕЭС стремятся сократить сроки рассмотрения в администра тивных и судебных органах заявлений с просьбой о предоставлении убежища, а также достичь договоренности об унификации правил отказа ищущим убежище от разрешения пересечь границу. Практи ческой потребностью стало достижение договоренности о том, что лица, заявления которых о предоставлении убежища были отклоне ны, будут действительно не пропущены через границу или же депор тированы, если они находятся на территории государства — члена ЕЭС.
Барьеры против массовой иммиграции становились все более вы сокими. Характерно, что они рассматривались и возводились в каче стве составной части внешней политики государств — членов Сооб щества. Стали определяться конкретные действия, направленные на то, чтобы поставить иммиграцию под контроль, в частности, путем согласования соответствующих квот, унификации правовых норм, препятствующих нелегальной иммиграции, равно как и норм, опре деляющих порядок воссоединения семей, а также разработки новых правил о приглашении иммигрантов на временную работу.
В целом правовое регулирование в сфере свободы движения лиц продолжало развиваться в направлении, заданном Договором о ЕЭС. Несомненное позитивное значение имело введение гражданст ва Европейского союза. Маастрихтский договор, установивший со юзное гражданство, гласил: «Каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза» (п. 1 ст. 8). Но институт гражданства государства-члена этим не отменялся. В ряде случаев необходимо было искать ответ на вопрос о том, как определять гражданство лица, мигрирующего в рамках Европейского союза. Отвечая в 1995 г. на запрос депутатов Европарламента по этому поводу, Комиссия под твердила правило, согласно которому решение в каждом отдельном
случае следует искать в законодательстве соответствующего госу дарства-члена (№ С 230 от 4 сентября 1995 г.).
Немало места в деятельности Комиссии уделялось снятию бюро кратических преград, возводившихся в государствах-членах на пути миграции работников и их семей. В специальном постановлении, принятом Комиссией, обращалось внимание на недопустимость вве дения в государствах-членах каких-либо требований о предъявле нии гражданами других государств-членов дополнительных доку ментов и справок. Условия должны быть и в этом отношении одина ковыми как для своих, так и для мигрантов, если последние являют ся гражданами государства-члена (№ С 273 от 18 октября 1995 г.).
Что касается возможностей обучения для студентов из других государств-членов, то Комиссия неоднократно подчеркивала, что здесь следует не только обеспечивать формальное равенство, но и оказывать помощь, полностью или частично освобождая студентов из других государств-членов от ряда платежей либо предоставляя им прямую финансовую поддержку. Комиссия заявила, что каждое го сударство вправе самостоятельно решать вопрос о поддержке своих граждан, обучающихся в другом государстве-члене. Однако если такая поддержка оказывается, то обращение со студентами, являю щимися гражданами другого государства-члена, но постоянно про живающими на территории данного государства, должно строиться на тех же началах (№ С 145 от 12 июня 1995 г.).
Широкую известность не только в футбольных кругах Европы, но и среди широкой общественности получило решение Суда европей ских сообществ по делу Босмана. Суд, по существу, покончил с огра ничениями численности иностранных игроков, которые могли вы ступать в профессиональных клубных командах в матчах националь ных первенств и на соревнованиях за призы Европейского футболь ного союза. В своем решении он указал на то, что в случае с футболь ными профессионалами или полупрофессионалами речь идет о сво боде осуществления несамостоятельной деятельности и получения за нее вознаграждения. Правила о переходах футболистов не могут перечеркнуть статью 48 Договора о ЕЭС, гарантирующую свободу движения работников. То обстоятельство, что футбольные клубы как работодатели обязаны выплачивать переходные вознаграждения другим клубам, ухудшает возможности игроков найти работу, равно как и условия такой работы (дело URBSFA /Jean-Mark Bosnian u.a., решение от 15 декабря 1995 г.).
Свобода движения услуг
Вслед за свободой движения лиц Договор о ЕЭС закрепляет свободу движения услуг. Речь идет о самых разных услугах, которые практически невозможно перечислить исчерпывающим образом. Это услуги в сфере архитектуры, банковского дела, медицины, адво катской деятельности, страхования, телекоммуникаций и др. Разу меется, у понятия «услуги» есть и свои ограничения. Услуги можно определить более точно, если перейти на язык права. Под ними под разумеваются те услуги, которые обычно предоставляются за возна граждение, если они не регулируются положениями, относящимися к свободному движению товаров, капиталов и лиц. Свободе движе ния услуг в Договоре отведена отдельная глава (3), состоящая из восьми статей (ст. 59—66).
Обе свободы — движения лиц и движения услуг — имеют много общего. Положения, касающиеся свободного движения услуг, могут внешне напоминать положения о свободе движения лиц, особенно те, которые говорят о свободе местожительства и экономической деятельности. Общим знаменателем правового регулирования обеих свобод является то, что они направлены на уравнивание в каждом государстве-члене условий жизни и труда своих граждан и граждан других государств-членов.
Но между свободой движения лиц и свободой движения услуг имеется существенное различие. Если свобода движения лиц означа ет постоянное проживание и занятие экономической деятельностью на территории другого государства-члена, то свобода движения услуг подразумевает только такую приносящую вознаграждение де ятельность, которая временно осуществляется на территории друго го государства-члена. Поэтому для свободы движения услуг харак терно ограничение во времени. Если же такое ограничение отсутст вует, речь идет о свободе движения лиц.
Предоставляющее услуги лицо может в этой связи временно осу ществлять свою деятельность в том государстве, где эти услуги предоставляются, и на тех же условиях, которые установлены в его собственном государстве, если это не нарушает положений Догово ра, касающихся права на жительство и экономическую деятельность (ст. 60).
Понятие «услуги» носит весьма широкий характер. Первоначаль но определенная классификация услуг была проведена в Договоре о ЕЭС. Тогда они включили следующие виды услуг: а) деятельность промышленного характера;
б) деятельность торгового характера; в) деятельность ремесленников; г) деятельность лиц свободных профессий.
Позднее, — это вытекает из документов Комиссии, — к ним доба вились еще два вида услуг: д) туристская деятельность; е) радиосообщения, включая рекламу по радио. Из общего перечня услуг с самого начала было исключено предо ставление услуг на транспорте. Порядок предоставления этих услуг устанавливался в связи с определением общей транспортной поли тики сообществ. Либерализация банковских и страховых услуг, свя занных с движением капиталов, должна была осуществляться в соот ветствии с прогрессирующей либерализацией движения капиталов.
Как правило, выделяются три формы осуществления свободы движения услуг. Разграничение между ними далеко не всегда носит четко выраженный характер, но общепринятые критерии сводятся в основном к следующему:
Во-первых, выделяется пересечение производителем услуги гра ницы для того, чтобы доставить услугу ее получателю. Существует даже понятие активной, или позитивной, свободы движения услуг, которая проявляется в смене места пребывания производителя услуг.
Во-вторых, в качестве отдельной формы услуг понимаются те случаи, когда получатель услуг направляется через границу к произ водителю услуг. В таких случаях говорят о пассивной, или негатив ной, свободе движения услуг, реализуемой посредством смены места пребывания получателя услуг.
В-третьих, обособленную группу составляют те виды услуг, кото рые осуществляются с пересечением границы, но без изменения места пребывания как производителя, так и получателя услуг. Это услуги, оказываемые посредством писем, теле- или радиопередач, телефона, факса, электронной почты и других средств массовой ин формации. Речь идет о неперсонифицированной свободе движения услуг или о свободе движения услуги-продукта.
Свобода движения услуг играла и продолжает играть важную роль в формировании и развитии единого внутреннего рынка. Одна ко ее утверждение в рамках сообществ проходило непросто. Хотя о необходимости постепенного, поэтапного перехода к полной реали зации свободы движения услуг говорилось еще в Договоре о ЕЭС, много времени терялось не столько по объективным, сколько по субъективным причинам. Как отмечалось в Белой книге Комиссии
по вопросу о завершении формирования единого внутреннего рынка (14 июня 1985 г.), прогресс в реализации свободы движения услуг достигался значительно медленнее, чем прогресс в осуществлении свободы движения товаров. Ни фирмам, ни физическим лицам не удавалось использовать в необходимой мере провозглашенный принцип.
Дело стопорилось в немалой мере из-за неразвитости правового регулирования свободы движения услуг. В этой связи следует особо отметить большую пользу, которую принесли решения Суда евро пейских сообществ в данной сфере в начале 90-х годов. На эти реше ния опирались впоследствии многие документы, разработанные Ко миссией. Ею были, в частности, изданы Информационные сообще ния о свободе движения услуг, в которых обобщались судебные ре шения и разъяснялись наиболее сложные и спорные вопросы.
Особое внимание обращают на себя документы Комиссии, на правленные на преодоление различных ограничений свободы дви жения услуг. Комиссия подчеркивала, что такие ограничения не следует сводить только к прямым дискриминационным мерам. В принципе не могут быть терпимы никакие ограничения, носящие необоснованный, несправедливый характер, в том числе и те, ко торые нарушают свободное движение услуг, оказываемых нацио нальными производителями. Конечно, обойтись вообще без огра ничений невозможно, но вводимые ограничения должны быть каж дый раз обоснованы реальной потребностью, общими интересами и быть справедливыми, не говоря уже о соответствии принципам права сообществ (Информационное сообщение Комиссии о свободе межгосударственного движения услуг № С 334 от 9 декабря 1993 г.).
В решении по делу Raymond Vender Elst / Office des migrations internationales от 9 августа 1994 г. Суд европейских сообществ отме тил, в частности, недопустимость установления каких-либо допол нительных требований к лицам и предприятиям, занимающимся производством услуг. Любое национальное правовое урегулирова ние, которое делает производителя услуг из другого государства-члена зависимым от получения дополнительного разрешения в дан ном государстве-члене, является не чем иным, как нарушением принципа свободы движения услуг.
Свобода движения капиталов
Свобода движения капиталов рассматривается и в учебни ках, и в других работах по праву сообществ большей частью послед ней из четырех «основных свобод общего рынка». Однако это не означает, что по своему значению она менее важна, чем три другие. Свои основания есть у точки зрения, выдвигающей свободу движе ния капиталов чуть ли не на первое место в системе основных свобод общего рынка сообществ. В самом деле трудно представить себе в наше время рыночное мобильное европейское хозяйство без того, чтобы его опорой было свободное циркулированис капиталов из одной страны в другую. «Очередность» свобод предопределяется другими обстоятельствами, а именно тем, что по сравнению со сво бодами движения товаров, лиц и услуг свобода движения капиталов не является столь сильно либерализированной.
В Договоре о ЕЭС нет четкого и полного понятия свободы движе ния капиталов. Это понятие формировалось постепенно. Первона чально было заявлено о том, что в течение переходного периода и в той мере, какая необходима для функционирования общего рынка, государства-члены будут во все возрастающей степени устранять в отношениях друг с другом все ограничения на движение капиталов, принадлежащих лицам, проживающим в качестве резидентов на тер ритории государств-членов, а также любую дискриминацию по на циональному признаку, или по местопребыванию сторон, или по месту вложения капитала (ст. 67).
Чтобы ускорить реализацию свободы движения капиталов, были определены этапы и составлен примерный график. В первую очередь должны были освобождаться от всяких ограничений текущие плате жи, связанные с движением капиталов между государствами-члена ми. Разрешения на валютные операции стали по мере возможности даваться на основе либерального подхода. Государства-члены обяза лись устанавливать свои внутренние правила, регулирующие рынок капиталов и кредитную систему, на недискриминацоинной основе.
Особо оговаривался ^вопрос о займах. Устанавливалось, что займы, предназначенные для прямого или косвенного финансиро вания государства-члена, а также его региональных или местных административных органов, могли выпускаться или размещаться в других государствах-членах только в том случае, если между заин тересованными государствами достигнута соответствующая дого воренность. При этом было заявлено, что данное положение не пре-
пятствует применению Протокола об Уставе Европейского инвести ционного банка.
В дальнейшем правовое регулирование свободы движения капи талов развивалось в основном на базе директив и судебных решений. Понятие свободы движения капиталов стало приобретать более чет кие рамки. Прежде всего под движением капиталов надо понимать только односторонние трансферы ценных бумаг из одного государ ства-члена в другое. При этом речь идет о таких финансовых транс акциях, которые носят самостоятельный характер, а не осуществля ются в связи с поставками товаров, оказанием услуг или перемеще нием рабочей силы. Свобода движения капиталов понимается, таким образом, не в качестве обслуживающей функции, своего рода приложения к другим основным свободам общего рынка, а как от дельная, самостоятельная свобода.
Следующая существенная черта свободы движения капиталов за ключается в том, что эта свобода не ставится в зависимость от граж данства участников отношений. Нигде не говорится о том, что поль зоваться свободой движения капиталов могут только граждане госу дарств-членов. Наоборот, во многих случаях особо отмечается, что данная свобода распространяется на граждан третьих государств. Такой подход резко отличает свободу движения капитала от других трех свобод — движения лиц, товаров и услуг. Тем самым свобода движения капиталов способствует росту вкладываемых в хозяйство вание капиталов, их более эффективному использованию.
В настоящее время можно сказать, что свобода движения капита лов включает в первую очередь прямые инвестиции, предоставление кредитов, обеспечение поручительств, участие в предприниматель стве, приобретение недвижимости, вложение ценных бумаг, разме щение займов. Как видно, речь идет не только о денежном капитале, но и об имуществе.
Обращаясь к недавнему прошлому, нельзя не признать, что, не смотря на соблюдаемые постепенность и поэтапность продвижения вперед, реализация свободы движения капиталов проходила нелегко и была сопряжена с преодолением трудностей, многие из которых не встречались на пути осуществления остальных трех основных сво бод общего рынка. В то время государства — члены ЕЭС испытывали жесткое давление американского доллара и в поисках самозащиты обращались к строгому контролю за ввозом и вывозом капиталов.
Расшифровывая понятие «движение капиталов», Сообщество оп ределило сначала в 1960 г., а затем в 1962 г. четыре группы капита ловложений — А, Б,В,Г,— отличавшиеся различной степенью лнбе-
рализации. При этом прямые капиталовложения были включены в первую группу (А) и потому подлежали «безусловной и полной ли берализации». Они нуждались, правда, в разрешении властей заин тересованных государств, но такие разрешения давались практичес ки автоматически'. Подобная политика привела к заметному успеху. Достаточно отметить, что к началу 60-х годов, а в ряде случаев и раньше национальные валюты государств — членов ЕЭС стали сво бодно конвертируемыми.
Главные трудности проистекали из-за отсутствия достаточно хо рошо взаимосвязанного и единообразного регулирования всей сис темы отношений в сфере свободного движения капиталов. Долгое время оставались в силе явно не стыковавшиеся друг с другом огра ничения, установленные государствами-членами. Эти государства очень неохотно расставались с полномочиями, которыми они распо лагали прежде. К тому же Договор изобиловал в отношении свободы движения капиталов выражениями типа «насколько это возможно», «в мере, какая необходима для нормального функционирования об щего рынка».
Если в статье 71 устанавливалось, что государства-члены будут стремиться к тому, чтобы не вводить внутри Сообщества никаких новых ограничений в области валютных операций, которые затрону ли бы движение капиталов и связанные с этим текущие платежи, а также не увеличивать ограничения в существующих правилах, то статья 73 допускала прямо противоположные меры. Государство-член получило право самостоятельно принимать защитные меры в области движения капиталов, если оно сочтет, что находится в за труднении.
Движение капиталов не сводится к движению денег и ценных бумаг. Весьма важную роль в экономической политике государств-членов с самого начала играло обеспечение свободы платежей. Эту свободу, и порой не без основания, называют отдельной, пятой основной свобЬдой общего рынка. И хотя о движении капиталов и движении платежей говорится в разных статьях Договора о ЕЭС (статьи 67 и 106), тесная взаимосвязь между ними не подлежит со мнению.
Роль и значение свободного движения платежей объясняет то обстоятельство, что такое движение постоянно находилось в центре внимания государств-членов. Даже признавая ее необходимость,
' См.: Юлипие.н 10.М. 1 [раненое регулирование прямых иностранных канитало-нложепий н Е^)С. М., 198S. С. 7.
они зачастую очень неохотно расставались со своими полномочиями в этой сфере, стремились сохранить за собой если не прямые, то косвенные рычаги контроля. Только тогда, когда экономическая си туация в государствах-членах и в целом в сообществах в основном стабилизировалась, такой контроль был ослаблен. Однако некото рые страны были вынуждены возвращаться время от времени к прежнему положению, когда в их экономической жизни возникали кризисные явления, в частности, появлялись признаки инфляции.
Проблемы, связанные со свободным осуществлением платежей, не исчезли и в последующие годы. Но жизнь заставляла решать их и идти вперед. Даже само понятие «свобода платежей» стало более определенным. Оно охватывает ныне такие платежи, которые рас пространяются непосредственно на товарообмен, оказание услуг и на другие действия, связанные с движением лиц. Свобода платежей в принципе возлагает на государства-члены обязанность давать раз решение на все платежи в валюте страны, которой предназначены льготы, в объеме, соответствующем уровню либерализации в Евро пейском союзе движения товаров, лиц, услуг и капиталов. Свобода платежей включает также возможность свободного ввоза и вывоза банкнот для исполнения обязательств, связанных с движением това ров и услуг.
Надо сказать, что полная либерализация движения капиталов в рамках ЕЭС не была достигнута и к началу 90-х годов. Только в восьми странах (Германия, Франция, Италия, Великобритания, Гол ландия, Бельгия, Люксембург, Дания) она стала с 1 июля 1990 г. свершившимся фактом. Остальные четыре страны (Ирландия, Гре ция, Испания и Португалия) отставали от «восьмерки» и вопреки первоначальным расчетам и ожиданиям сохраняли в силе опреде ленные ограничения.
С учетом сложившейся ситуации ряд положений Договора о ЕЭС о свободе движения капиталов, и особенно о свободе платежей, нужно было полностью или частично изменять. Это было сделано непосредственно в тексте Договора о Европейском союзе (1992 г.). Начиная с 1 января 1994 г. статьи 67—73 Договора о ЕЭС были заменены на статьи, получившие номера с 73 «b» по 73 «g». Переме ны отражали требования нового времени и его дух.
Если в Договоре о ЕЭС речь шла о достаточно осторожной либе рализации движения капиталов, то теперь была выдвинута задача максимально возможной отмены всех ограничений, действовавших в этой сфере. Как гласила статья 73 «b», в рамках положений, уста новленных в главе 4, все ограничения на движение капитала между государствами-членами, а также между государствами-членами и
третьими странами должны быть запрещены. В рамках положений, установленных в этой же главе, все ограничения на платежи между государствами-членами и третьими странами также должны быть запрещены.
Запрет на ограничение стал общим правилом, имеющим прямое действие. Это был лейтмотив нового курса. Вместе с тем Договором о Европейском союзе допускались определенные исключения и вво дились некоторые защитные механизмы. В этой связи следует выде лить два момента.
Во-первых, вышеприведенные положения не должны были нано сить ущерб применению к третьим странам любых ограничений, ко торые существовали на 31 декабря 1993 г. в соответствии с правом государств-членов или ЕЭС в отношении движения капитала в тре тьи страны или из них, включая прямые инвестиции в предприятия, в том числе вложения в недвижимость, предоставление финансовых услуг или допуск ценных бумаг на рынки капитала.
Во-вторых, в целях достижения свободного движения капитала между государствами-членами и третьими странами в максимально возможной мере и без ущерба для осуществления других целей, за фиксированных в Договоре, Совету было предоставлено право при нимать по предложению Комиссии решения об одобрении меро приятий по движению капитала в третьи страны или из них, включая прямые инвестиции в предприятия, в том числе вложения в недви жимость, по предоставлению финансовых услуг или допуску цепных бумаг на рынки капитала.
Эти положения не затронули компетенцию государств-членов: а) применять относящиеся к делу положения их налогового зако нодательства, которые устанавливают различия между налогопла тельщиками, находящимися в неодинаковых условиях относительно их налогового домициля или относительно места вложения их капи талов;
б) принимать все необходимые меры по предотвращению нару шений национальных законов и актов исполнительной власти, осо бенно в области налогообложения и тщательного контроля за дея тельностью финансовых учреждений, или устанавливать процедуру декларирования данных о движении капитала для административ ных и статистических целей, или принимать меры, которые являют ся оправданными с точки зрения публичного порядка или государст венной безопасности.
В Договоре содержалось важное положение: названные меры и процедуры не должны быть средством произвольной дискримина-
ции или завуалированного ограничения по отношению к свободному движению капиталов или платежей.
Комиссия, Совет и Европарламент приняли много документов, развивающих положения вышеназванных Договоров и регулирую щих свободу движения капиталов с учетом запросов времени. В своем заявлении от 27 сентября 1995 г. Комиссия подчеркнула важ ность обеспечения «прозрачности» и повышения качества платежей, осуществляемых из одного государства-члена в другое. В конце 1994 г. Европарламент и Совет подготовили директиву о трансгра ничных денежных переводах. 26 июля 1996 г. Комиссия дала ответ на запрос депутатов Европарламента относительно средств борьбы с «отмыванием» денег. Несколько важных решений, касающихся свободы движения капиталов, были приняты Судом европейских сообществ.
Политика конкуренции
К числу наиболее сложных и вместе с тем важных проблем развития ЕЭС относится разработка и осуществление общей поли тики конкуренции. Нс давая определения конкуренции, которое было бы слишком общим и бесполезным на практике, Договор опре деляет назначение этой политики, состоящее в том, что необходимо гарантировать нормальное развитие рыночных отношений, создать в рамках сообществ такой единый внутренний рынок, на котором обеспечивалось бы здоровое соперничество предпринимателей, не только крупных, но и средних и мелких, и были бы установлены барьеры на пути захвата рынка картелями производителей, монопо лиями коммерческого характера и т.п. Конкуренция — это не само цель; она рассматривается как один из главных инструментов пре творения в жизнь целей, выдвинутых в связи с созданием сообществ, как средство реализации стратегии интеграции. Благодаря конку ренции достигается повышение качества продукции и улучшение услуг, предотвращается необоснованный рост цен.
Положение о том, что государства-члены будут стремиться к со зданию системы, предохраняющей от искажений конкуренцию в общем рынке, было закреплено в самом начале Договора о ЕЭС (и. «г» ст. 3) и развито в последующем тексте.
В Договоре говорится о том, что не должны нарушаться условия конкуренции между государствами-членами в отношении готовой продукции (ст. 29). В статье 37 установлено: государства-члены
будут перестраивать национальные монополии, носящие коммер ческий характер, таким образом, чтобы по истечении переходного периода была устранена всякая дискриминация граждан государств-членов в отношении условий поставок и сбыта товаров (п. 1), Об установлении общих правил в отношении конкуренции на рынке сельскохозяйственной продукции было сказано в пункте 2 статьи 40. Применительно к сфере транспорта заявлено, что ниЬдно государст во-член не может принимать регулирующие данную сферу положе ния, которые оказывают менее благоприятное прямое или косвенное воздействие на транспортные агентства других государств-членов по сравнению с транспортными агентствами этого государства (ст. 76).
Положения о конкуренции были закреплены и в других главах Договора, в частности в тех, которые устанавливали основы финан совой политики. Если какое-либо государство-член изменяет свой обменный курс таким образом, что это не соответствует целям такой политики, то другим государствам-членам может быть разрешено принять на строго ограниченный период меры, необходимые для пресечения такого изменения (п. 2 ст. 107). В сфере осуществления торговой политики было введено положение о том, что преимущест во должно отдаваться мерам, которые вносят как можно меньше нарушений в функционирование общего рынка (ст. 115).
Основы общей политики сообществ в сфере конкуренции были первоначально сформулированы в Договоре о ЕЭС, а затем развиты в правовых актах Совета и Комиссии. Если обобщить имеющиеся документы, то можно сделать вывод о том, что политика конкурен ции преследует четыре главные цели:
1) поддержание и укрепление общего рынка посредством мер, направленных против картельных соглашений, ограничивающих конкуренцию;
2) защита потребителя и слабого участника рынка путем запре щения злоупотреблений доминирующим положением на рынке;
3) поддержание конкурентоспособности и высокого уровня про дукции европейской экономики путем поддержки кооперации малых и средних предприятий;
4) обеспечение общих интересов путем контроля за националь ными субвенциями.
Право конкуренции в сообществах охватывает разные правопо рядки: материальное право конкуренции государств-членов; между народное право. В правовом регулировании общей политики конку ренции можно выделить пять относительно самостоятельных бло ков: 1) антимонопольное право; 2) меры против злоупотреблений
доминирующим положением в общем рынке; 3) меры защиты от демпинга; 4) государственная помощь; 5) правила конкуренции для государственных предприятий.
Говоря об антимонопольном праве, следует отметить, что его ос новополагающие нормы были установлены уже на первых этапах становления общего рынка. Прежде всего были запрещены как несо вместимые с общим рынком: любые соглашения между предпри ятиями, решения, принятые объединениями предприятий, и кар тельная практика, которые могут воздействовать на торговлю между государствами-членами и которые имеют своей целью или результа том предотвращение, ограничение или нарушение конкуренции внутри общего рынка, в частности, те действия, которые заключают ся в том, чтобы:
а) фиксировать прямо или косвенно цены купли или продажи или другие условия торговли;
б) ограничивать или контролировать производство, рынки, тех ническое развитие или капиталовложения; в) распределять рынки или источники снабжения; г) применять неодинаковые условия к равноценным сделкам с другими торговыми партнерами, ставя их тем самым в невыгодные условия конкуренции;
д) обусловливать заключение контрактов принятием партнерами дополнительных обязательств, которые по своему характеру или в соответствии с торговой практикой не связаны с предметом этих контрактов (ст. 85).
Для признания соглашений или решений, запрещенных в силу вышеприведенной статьи, недействительными не требовалось ника ких специальных правовых актов или иных действий. Недействи тельность наступала автоматически, в силу самого факта.
Вместе с тем были установлены и исключения из общего пра вила. Положения о запрете могли быть признаны не подлежащими применению:
к любому соглашению или любой категории соглашений между предприятиями;
к любому решению или категории решений, принятых объедине ниями предприятий;
к любой картельной практике или категории такой практики, которые способствуют улучшению производства или распределения товаров или содействуют техническому или экономическому про грессу, предоставляя потребителям справедливую долю получаемых благодаря этому выгод, и которые:
а) не налагают при этом на заинтересованные предприятия такие ограничения, которые не являются необходимыми для достижения этих целей;
б) не предоставляют этим предприятиям возможность ограждать от конкуренции существенную часть продуктов, о которых идет речь.
Надо сказать, что в определении допустимой степени монополи зации рынка крупными компаниями или их объединениями полити ка ЕЭС изначально была достаточно гибкой, если не сказать либе ральной. Этим особенно характерен Договор о ЕЭС. Но со временем нормы картельного нрава становились более жесткими, что и нахо дило отражение в правовых актах Совета и Комиссии, а также в решениях Суда европейских сообществ.
Большое внимание в общей политике конкуренции уделялось тому, чтобы исключить злоупотребление одним или несколькими предприятиями своим доминирующим положением в общем рынке или на его существенной части. Такие злоупотребления запреща лись как несовместимые с общим рынком в той мере, в какой от этого может пострадать торговля между государствами-членами. Злоупотребления подобного рода могут, в частности, состоять в: а) навязывании, прямо или косвенно, несправедливых цен купли или продажи или других несправедливых условий торговли;
б) ограничении производства, рынков или технического разви тия в ущерб потребителям;
в) применении неодинаковых условий к равноценным сделкам с другими торговыми партнерами, ставя их таким образом в невыгод ные условия конкуренции;
г) необходимости обусловленности заключения контрактов при нятием партнерами дополнительных обязательств, которые по свое му характеру или в соответствии с торговой практикой не связаны с предметом этих контрактов.
В документах Совета и Комиссии, в решениях Суда европейских сообществ устанавливалось, что доказательством факта злоупотреб ления являются, как правило, соглашения между самостоятельно хозяйствующими предприятиями, вводящие ограничения их собст венной свободы конкуренции либо свободы конкуренции третьих предприятий.
Устанавливая правила конкуренции на общем рынке, право сооб ществ первоначально не затрагивало вопросы, связанные со слияни ем предприятий. В Договоре о ЕЭС об этом не было сказано ни слова. Все вопросы слияния предприятий решались на основе националь-
ного права и международных соглашений. С развитием общего рынка и особенно с переходом к более тесной интеграции все очевид нее становилась потребность в том, чтобы сообщества взяли на себя функцию по регулированию слияния и контроля за ним. Основным документом в этой области стало постановление Совета «О контроле за слиянием предприятий», принятое 30 декабря 1989 г. (№ L 395).
Под юрисдикцию сообществ попадали слияния, если общий обо рот всех предприятий — участников слияния превышал 5 млрд. ЭКЮ и общий оборот по крайней мере двух участвующих в слиянии предприятий превышал 250 млн. ЭКЮ.
При решении вопроса о даче согласия на слияние предприятий должны учитываться следующие обстоятельства:
а) необходимость поддерживать и развивать в общем рынке эф фективную конкуренцию, особо имея в виду структуру рынка, затра гиваемого конкуренцией, а также реальный фактический и потенци альный уровень конкуренции предприятий, находящихся как вну три сообществ, так и за их пределами;
б) положение на рынке, а также экономический потенциал и фи нансовую силу участвующих в слиянии предприятий, возможности выбора ими поставщиков и получателей, доступ предприятий к рын кам производства и сбыта, правовые и фактические ограничения доступа, развитие спроса и предложения в отношении конкретных видов продукции или услуг, развитие технического и хозяйственно го прогресса.
Вопрос о слиянии предприятий не раз возникал в ходе дальней шего развития сообществ. В 1993 г. Комиссия специально занима лась вопросом о критериях отнесения дел о слиянии предприятий к ведению сообществ и сочла тогда нецелесообразным их немедлен ный пересмотр. Однако предложения, сводившиеся к тому, чтобы расширить компетенцию Совета и Комиссии в этой сфере, продол жали поступать как от институтов сообществ, так и из государств-членов, а большей частью от предприятий, заинтересованных в еди нообразном правовом регулировании слияния. Отвечая в конце 1995 г. на запрос депутатов Европарламента, Комиссия практически подтвердила свою прежнюю позицию, оставив установленные в 1989 г. границы между правопорядком сообществ и национальными правопорядками нетронутыми (№ С 257). Однако не исключено, что жизнь заставит сообщества выработать новую позицию.
В период становления сообществ были введены существенные антидемпинговые меры. Договор о ЕЭС устанавливал, что если в течение переходного периода Комиссия по заявлению государства-
члена или любой другой заинтересованной стороны определит нали чие демпинга, осуществляемого внутри общего рынка, она направля ет лицу или лицам, причастным к возникновению такой практики, свои рекомендации, с тем чтобы положить ей конец. Если практика демпинга не прекращалась, Комиссия могла уполномочить постра давшее государство-член принять меры защиты, условия и детали которых оно само определит (п. 1 ст. 91). Сообщества, таким обра зом, не налагали санкции, а ограничивались тем, что разрешали по страдавшему государству-члену защищаться самостоятельно.
Что же касается последующего времени, то на этот счет в Догово ре о ЕЭС был установлен такой порядок. Продукция, изготовленная в одном из государств-членов или находящаяся там в свободном обращении и экспортированная в другое государство-член, может быть реэкспортирована на территорию первого упомянутого госу дарства, не облагаясь никакими таможенными пошлинами и не под вергаясь количественным ограничениям или другим равноценным по своему эффекту мерам.
Предусматривая меры защиты против демпинга, Договор не про водил различий между государствами-членами и третьими страна ми, экспортирующими товары по демпинговым ценам. Эта проблема приобрела актуальность позже, в 70-е и особенно в 80-е годы, когда отчетливо проявилась взаимосвязь демпинга с кризисными явле ниями в экономике государств-членов. В 1988 г. Совет принял ряд решений о защитных мерах по отношению к демпинговому и суб-венционному экспорту из стран, не входивших в сообщества (см. № L 209-1). Эти меры были разработаны в соответствии с требо ваниями ГАТТ.
В связи с тем что в экономике многих стран, входящих в сооб щества, имелся заметный государственный сектор, необходимо было урегулировать вопросы его функционирования в условиях общего рынка. Договор о ЕЭС установил, что государства-члены не будут принимать или оставлять в силе меры, которые ставили бы государственные предприятия и предприятия, которым государ ства-члены предоставляют специальные или исключительные права, в привилегированное положение вопреки согласованным правилам конкуренции.
Немаловажное значение для свободы конкуренции имело право вое регулирование вопросов о государственной помощи и субвенци ях. Такая государственная поддержка способна серьезно улучшать шансы предприятий в конкурентной борьбе в общем рынке. Государ ственная поддержка может носить разный характер — от прямых
финансовых вложений до освобождения от тех или иных налогов и сборов. Основной принцип общей политики конкуренции в этой сфере был сформулирован в статье 92 Договора о ЕЭС, согласно которой любая форма помощи, предоставляемая государством-чле ном в виде дотации или за счет государственных ресурсов, которая нарушает или грозит нарушить конкуренцию путем создания более благоприятных условий некоторым предприятиям или производст ву некоторых видов товаров, будет рассматриваться как несовмести мая с общим рынком в той мере, в какой она затрагивает торговлю между государствами-членами.
Как определить нарушение права конкуренции со стороны госу дарства? Несомненно, в расчет принимаются все виды государствен ной поддержки — как прямые, так и косвенные. Учитывается также влияние экономической политики государства. Но главным и реша ющим критерием является хозяйственный эффект.
Важность общей политики сообществ в сфере конкуренции нахо дит отражение в том, что Комиссия ежегодно составляет и публикует отчет о своей деятельности в этой сфере. Комиссия также не реже одного раза в год публикует сборники своих правовых актов, регули рующих сферу конкуренции в рамках сообществ.
Экономическая политика
Экономическая политика, судя даже по названию, должна составлять квинтэссенцию функционирования ЕЭС. Вместе с тем нельзя не учитывать, что регулирование экономической жизни в государствах-членах остается в значительной мере в их ведении. За дача ЕЭС была определена таким образом, чтобы преимущественно координировать и сближать усилия государств-членов в этой сфере. Сопоставляя современную ситуацию с той, которая существовала в первые годы после учреждения ЕЭС, можно с полным основанием сказать, что в изначальном тексте Договора Сообществу отводилась довольно скромная роль. И только по мере продвижения по пути интеграции были созданы предпосылки для более действенного вли яния ЕЭС на развитие экономики в государствах-членах.
Еще в Договоре о ЕЭС говорилось о необходимости сближения законодательств государств-членов в той мере, в какой это необходи мо для функционирования общего рынка. Немалые усилия были направлены на создание благоприятных правовых предпосылок для развития трансграничного сотрудничества и все более тесной коопе рации предприятий государств-членов. Соответствующее правовое
регулирование сообществ должно было не только обеспечить пред приятиям возможности, не уступавшие тем, которые они имели со гласно своему национальному законодательству, но и способство вать созданию предпринимательских форм на уровне сообществ. Речь, таим образом, шла о том, чтобы разрабатывать правовое регу лирование, которое имело бы наднациональный характер.
Вплоть до настоящего времени развитие права сообществ в этой сфере концентрировалось на двух основных направлениях. Во-пер вых, на уровне сообществ устанавливались организационные рамки, облегчающие взаимодействие и сотрудничество находящихся в раз ных государствах-членах предприятий, сохраняющих свою самосто ятельность. Это привело к появлению европейского хозяйственного объединения (см. одиннадцатую и двенадцатую директивы Совета от 21 декабря 1989 г. № L 395). Во-вторых, были облегчены преобра зования предпринимательских структур, находящихся в разных го сударствах-членах. Это достигалось в первую очередь путем объеди нения или учреждения концернов. Была разработана форма Евро пейского акционерного общества.
Экономическая политика в ЕЭС развивается в тесной связи с валютной политикой. Координация политики государств-членов в этой сфере началась с налаживания сотрудничества как между ми нистерствами и другими ведомствами, так и между центральными банками. На первых порах в качестве самостоятельного раздела в Договоре была выделена конъюнктурная политика. Государства-члены не только рассматривали ее в качестве объекта общего интере са, но и взяли на себя обязательства проводить соответствующие консультации по вопросу о необходимых совместных мерах (ст. 103). Главное в конъюнктурной политике состояло в поддержа нии макроэкономического равновесия, в экономическом предотвра щении или смягчении, с одной стороны, «перегревов» экономики, а с другой — ее спадов.
Большое внимание в ЕЭС уделялось платежному балансу. В До говоре о ЕЭС было закреплено положение о том, что каждое государ ство-член будет проводить экономическую политику, необходимую для обеспечения равновесия своего общего платежного баланса и поддержания доверия к своей валюте, стремясь в то же время обес печить высокий уровень занятости и стабильности цен (ст. 104).
После создания таможенного союза и единого внутреннего рынка внимание сообществ было переключено па учреждение предусмотренного Договором о создании Европейского союза Эко номического и валютного союза. По сравнению с Парижским и
Римскими договорами это означало существенное продвижение вперед по пути интеграции.
С развитием процессов интеграции все большее значение в рам ках общей экономической политики сообществ приобретает налого вая политика. При этом необходимо учитывать, что налоговое право сообществ имеет дело с различными налоговыми порядками госу дарств — членов ЕЭС. Эти различия зачастую препятствуют укреп лению и функционированию единого внутреннего рынка. Причины таких различий коренятся в несогласованности, с одной стороны, общих интересов сообществ, ориентированных на интеграцию, а с другой — узконациональных, преимущественно фискальных инте ресов государств-членов. Понятно, что в этих условиях налоговая политика сообществ призвана решать две основные проблемы: во-первых, устранить существующие налоговые барьеры, а во-вторых, гармонизировать налоговые системы государств-членов.
Задача гармонизации и в настоящее время основывается на том, что каждое государство-член взяло на себя в соответствии с Догово ром о ЕЭС обязательство не облагать, прямо или косвенно, продук цию других государств-членов внутренними налогами любого ха рактера в размерах, превышающих обложение, прямое или косвен ное, которому подвергается аналогичная национальная продукция (ст. 95). Кроме того, установлено, что ни одно государство-член не будет облагать продукцию других государств-членов внутренними налогами с целью косвенной защиты другой продукции. На практи ке повышенное внимание уделялось гармонизации косвенных нало гов и в особенности структуре налогообложения компаний.
В принципе ЕЭС не занимает верховенствующих позиций в нало говой сфере и имеет, как правило, только ограниченную компетен цию. Это может вызвать некоторое удивление, поскольку с 1980 г. ЕЭС финансируется полностью за счет собственных доходов, к числу которых относятся и налоги Сообщества. Однако для введе ния таких налогов требуется решение Совета, которое в соответст вии с конституционным правом государств-членов подлежит рати фикации национальных парламентов. До сих пор ЕЭС не использо вало возможности введения собственных налогов. Сообщество фи нансируется в значительной мере за счет таможенных сборов и от числений, а также своего участия в поступлениях от налога на добав ленную стоимость, собираемого в государствах-членах.
Будет ли введен подходный налог ЕЭС в ближайшее время? Се годня еще трудно дать обоснованный ответ на этот вопрос. Необхо димо, во-первых, выяснить, насколько того потребует развитие рас-
ходов ЕЭС, а во-вторых, представить себе, каким станет Европей ский союз в результате намечающейся реформы.
Аграрная политика
Сельское хозяйство было предметом первостепенного вни мания западноевропейских стран еще до их объединения в ЕЭС. В то время сравнительно недавно закончившаяся вторая мировая война оставила в числе тяжелых последствий острую нехватку продоволь ствия. Поля еще носили следы сражений, цикличность сельскохо зяйственного производства была нарушена, поголовье скота резко уменьшилось. Помощь государства фермерам и другим производи телям была крайне необходима. Без нее невозможно было добиться подъема сельского хозяйства, а следовательно, повысить жизненный уровень не только в деревне, но и в городе. В этих условиях законо мерной стала не просто выработка общей аграрной политики, но ее выдвижение на первый план в деятельности ЕЭС.
Общая аграрная политика является практически первой, старей шей политикой ЕЭС. Но среди «политик» ЕЭС ее выделяют не столько хронология, сколько сложность и трудность разработки и реализации, противостояние интересов и позиций стран-участниц. Инициатива в принятии такой общей политики принадлежала Франции, которая, имея большое сельское хозяйство, была сильно заинтересована в его модернизации и постоянной поддержке. Из вестно, что де Голль, будучи Президентом Французской Республи ки, лично уделял общей аграрной политике, и особенно обеспечению интересов своей страны, немало сил и времени. Другие страны, менее заинтересованные в поддержке сельского хозяйства и опасав шиеся, что Франция и еще кое-кто получат неправомерно много из общего котла, нередко выступали против увеличения расходов на проведение общей аграрной политики.
Вместе с тем было бы неверно полагать, что Западная Европа как бы раскололась на две части, одна из которых была «за», а другая — «против» общей аграрной политики. Так или иначе проблемы сель ского хозяйства беспокоили все западноевропейские страны, в кото рых нередки были выступления фермеров с требованиями о государ ственной поддержке. В условиях экономической интеграции, фор мирования общего рынка решить проблемы аграрного сектора вну тригосударственными средствами, в том числе путем особой налого-
вой и таможенной политики, введения фиксированных цен, оказа лось практически невозможным. Выход мог быть найден прежде всего на основе тесного сотрудничества стран, создания ими единого механизма, гарантирующего необходимые объемы сельскохозяйст венного производства и предохраняющего сельское хозяйство от кризисов, связанных как с нехваткой, так и с перепроизводством продукции.
О необходимости установления общей аграрной политики было заявлено в Договоре о ЕЭС (п. 3 ст. 38). Договор включил сельское хозяйство и торговлю сельскохозяйственными продуктами в общий рынок. При этом было определено понятие «сельскохозяйственные продукты», которое охватило продукты земледелия, животноводст ва и рыболовства, а также имеющие к ним прямое отношение про дукты первичной переработки.
Еще тогда были названы пять основных целей общей аграрной политики, а именно:
1) повышение производительности сельского хозяйства на осно ве стимулирования технического прогресса, обеспечения рацио нального использования производственных факторов, особенно ра бочей силы;
2) обеспечение таким образом достаточного жизненного уровня сельского населения, в частности путем повышения индивидуально го дохода лиц, занятых в сельском хозяйстве;
3) стабилизация рынков;
4) обеспечение стран продовольствием;
5) обеспечение разумных потребительских цен на продо вольствие.
При создании ЕЭС был предусмотрен общий организационный механизм сельскохозяйственных рынков. В зависимости от продук ции этот механизм должен был принимать одну из следующих трех форм:
1) общие правила в отношении конкуренции;
2) обязательная координация различных национальных рыноч ных структур;
3) организация европейского рынка.
Данные положения получили развитие и практическое приме нение в деятельности ЕЭС. Уже в начале 60-х годов было выдвинуто три принципиальных положения, определивших как контуры, так и направления развития общей аграрной политики. Во-первых, речь шла о том, чтобы была обеспечена свобода движения сельскохо-
зяНствснной продукции в пределах ЕЭС или, иными словами, со здан общий аграрный рынок. Во-вторых, государства-члены должны отдавать предпочтение сельскохозяйственной продукции из ЕЭС, а не импорту сельскохозяйственной продукции из третьих стран. В-третьих, государства-члены договорились о финансовой солидар ности: издержки, связанные с обеспечением гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию, переносились с отдельных стран на ЕЭС.
В практике ЕЭС выработаны и опробованы различные инстру менты проведения общей аграрной политики. Они достаточно многообразны, нешаблонны и не только учитывают особенности от дельных стран и регионов, но и изменяются в зависимости от про дукции. Среди этих инструментов следует выделить прежде всего механизм гарантированных цен на сельскохозяйственную продук цию. Он играет особенно важную роль тогда, когда необходимо предохранить рынок от перепроизводства, а значит, от падения цен. Весьма существенное значение имеют квоты, сборы, тарифы, часто и эффективно используемые при регулировании ввоза сельскохозяй ственной продукции в страны — члены ЕЭС. Общие таможенные тарифы на импорт, например, приводят к столь заметному повыше нию цен на «чужую» продукцию, что делают ее малоконкурентной на рынке ЕЭС. В то же время, проводя протекционистские меры у себя дома, ЕЭС оказывает поддержку экспорту сельскохозяйствен ной продукции из Сообщества, ее проникновению на рынки третьих стран. В этих целях в Сообществе создаются фонды поддержки экс порта, пересматриваются положения о квотах и таможенных плате жах, выделяются специализированные кредиты.
Весьма существенную роль в проведении общей аграрной поли тики играет механизм гарантированных цен. Речь идет о том, что ежегодно в Сообществе утверждаются так называемые базовые (рас четные, примерные) цены на сельскохозяйственную продукцию, при этом отдельно на каждый вид продукции. В основу принимаемых решений кладутся прогнозы, говорящие об оптовых цепах, ожидае мых в конце сельскохозяйственного года.
Механизм гарантированных цен начинает действовать тогда, когда рыночные цены на сельскохозяйственную продукцию опус каются ниже определенного уровня. Тогда Сообщество может по купать затронутую продукцию, используя различные агентства, н складировать ее. Фермеры, таким образом, получают интервенци онную цену за вычетом расходов на транспортировку продукции доинтервенциопных центров, а также иных подобных издержек. Ме-
ханизм, следовательно, нацелен на то, чтобы гарантировать фер мерам определенную оплату за определенную сельскохозяйствен ную продукцию.
В последние годы в аграрной политике появились свои труднос ти, связанные как с ее растущей неэффективностью, так и с финансо вым бременем этой политики. Дефицит сельскохозяйственной про дукции, характерный для 50-х годов и отчасти для 60-х годов, сме нился ее перепроизводством. Даже установленные квоты сельскохо зяйственного производства не предотвратили затоваривания, осо бенно мясной и молочной продукцией. Нелегко было сохранить ба ланс аграрных рынков. Тем не менее сообщества продолжали прово дить политику строгого регулирования, соблюдения бюджетной дис циплины. Структурный фонд стал развиваться таким образом, чтобы сельское хозяйство государств — членов ЕЭС постепенно адаптировалось к новым условиям и одновременно решались задачи подъема сельских территорий. Вместе с тем все чаще высказывались предложения о проведении серьезной реформы аграрной политики.
Ее главными целями назывались: 1) создание условий для того, чтобы фермеры были оснащены современной технологией сель скохозяйственного производства, повысилась бы их конкуренто способность и выросли доходы; 2) пересмотр существовавшей сис темы дотаций фермерам, что позволило бы обеспечить действенный контроль за производством, стабилизацию рынка и гарантировало бы необходимый доход; 3) обеспечение растущей поддержки мало интенсивного производства и усиление внимания к охране окру жающей среды.
Транспортная политика
В отличие от других общих «политик», о которых шла речь, транспортная политика ЕЭС сформулирована явно не в столь опре деленных нормах. Государства-члены по разным причинам, в том числе по политическим, предпочли сохранить в основном нацио нальный статус транспорта. В Договоре о ЕЭС сказано лишь, что в рамках общей транспортной политики государства-члены должны руководствоваться целями Сообщества. Перечислим максимум того, что должно было быть достигнуто: а) общие правила, применимые к международным транспортным перевозкам, отправляемым с терри тории или направляемым на территорию государства-члена или пересекающим территорию одного или нескольких государств-чле-
нов; б) условия, на которых нерезиденты, предоставляющие транс портные услуги, могут оказаться на территории государств-членов; в) все другие необходимые положения (ст. 75), Еще одно общее положение состояло в том, что в случае перевозок внутри ЕЭС не позже второго этапа отменялась всякая дискриминация, заключав шаяся в применении транспортными агентствами разных тарифов и разных условий при перевозках одного и того же товара и по одним и тем же транспортным путям в зависимости от страны происхожде ния или назначения перевозимых товаров (ст. 79).
Однако неблагоприятная ситуация, сложившаяся в сфере транс порта, стала все больше беспокоить государства. Раздавались даже голоса о полном провале транспортной политики. В 1982 г. Европар-ламент обратился в Суд сообществ, обвиняя Совет в неумении пре одолеть возникшие трудности. Суд не согласился с этим, указав, что в отличие от сельскохозяйственной политики Римский договор не предусматривал сроков реализации транспортной политики. Не большое продвижение было отмечено только в сфере грузового авто транспорта.
Между тем переход к созданию единого внутреннего рынка суще ственно повысил интерес государств-членов к проблемам транспор та. Без его модернизации трудно было бы обеспечить свободу движе ния товаров, капиталов, услуг и лиц, а также соблюсти современные стандарты, касающиеся сроков перевозок, безопасности и сохран ности грузов, удобств для пассажиров. Если в отношении автомо бильного, железнодорожного и водного транспорта можно было ска зать, что для них единый рынок сложился быстро, то авиационно-транспортный рынок был последним в этом ряду. Нужно было без отлагательно решать новые проблемы, возникшие с появлением ско ростных линий, усложнением комбинированных перевозок, а также с возросшими потребностями охраны окружающей среды, безопас ности и здоровья людей.
Торговая политика
Под понятие «общая торговая политика» подпало прежде всего регулирование внешнеторговых отношений. Общая торговая политика выражается в торговых соглашениях сообществ с третьи ми странами, в участии сообществ в многосторонних соглашениях, их сотрудничестве с международными организациями и в проведе нии своих собственных, автономных мероприятий, в частности, в
установлении общих правил экспорта и импорта, общего таможен ного тарифа, единых субвенций, а также защитных и антидемпинго вых мер.
Общая торговая политика сообществ не могла сложиться сразу же. Требовалось время для согласования подходов и конкретных действий, а также для постепенного снятия ограничений и снижения таможенных барьеров, установленных в государствах-членах. Поэ тому статья 110 Договора о ЕЭС, излагавшая принципы торговой политики, носила самый общий характер. Государства-члены заяви ли о том, что, объединяясь в таможенный союз, они стремятся содей ствовать в общих интересах гармоничному развитию мировой тор говли, прогрессирующему устранению ограничений в международ ной торговле и снижению таможенных барьеров. Осторожность про явилась и в том, что необходимые условия для осуществления общей политики в области внешней торговли намечалось создать только к концу переходного периода.
В Договоре устанавливалось, что по истечении переходного пе риода общая торговая политика будет основываться на единых принципах, особенно в том, что касается изменений тарифных ста вок, заключения тарифных и торговых соглашений, унификации мер по либерализации экспортной политики, а также мер по защите тор говли, в частности, таких, которые применяются в случаях демпинга или субсидирования (п. 1 ст. 113). По окончании переходного перио да и далее в отношении всех вопросов, приобретающих особый инте рес для общего рынка, государства-члены обязались действовать в рамках международных организаций экономического характера только совместно.
Как и намечалось, после завершения переходного периода компе тенция в сфере внешней торговли перешла от государств-членов к Сообществу. Следует особо отметить, что речь идет о закреплении за ЕЭС исключительной компетенции, означающей, что государства-члены связаны ею даже тогда, когда Сообщество не проявляет своей активности. Но в целом процесс «обобществления» торговой поли тики сообществ шел неровно, оставляя некоторые вопросы неурегу лированными. В этой связи государства-члены использовали поло жения статьи 115 Договора о ЕЭС, разрешающей им при срочной необходимости самим принимать необходимые меры и сообщать о них остальным государствам-членам, а также Комиссии, которая на делялась правом принимать решения о том, что заинтересованные государства должны изменить или отменить эти меры.
72452
Политика экономического и социального сплочения
Строго говоря, такая политика на начальных этапах развития ЕЭС отсутствовала. Она не была «прописана» в Римском договоре 1957 г. О ней заговорили позднее, когда Сообщество разрослось и разрыв между богатыми и бедными государствами-членами, а также между богатыми и бедными регионами внутри этих государств стал очевидной проблемой.
В «шестерке» стран, создавших сообщества, только Италия нуж далась в серьезной помощи извне для подъема своего отстававшего юга. Но с вступлением в сообщества Ирландии, Греции, Португалии и Испании о важности и актуальности политики выравнивания заго ворили и в этих странах, и в Брюсселе. Слишком разными были стартовые условия, что, естественно, не могло нс отражаться на ходе общего интеграционного процесса.
Проблемы выравнивания порой сводились к отношениям север ных и южных стран, входящих в сообщества. И это объясняется чисто географическим совпадением. В принципе деление стран на богатые и бедные в рамках сообществ совпадает с разделением их пространства на север и юг. Единственное исключение составляет далеко не преуспевающая Ирландия, которая находится на севере, iio по экономическим показателям стоит намного ближе к бедным странам юга. Не случайно ее в шутку называют почетным «южным» государством в составе сообществ.
С выдвижением программы создания единого рынка политика экономического и социального сплочения стала еще более актуаль ной. В 1988 г. она была официально завялена среди шести важней ших пунктов программы деятельности Комиссии. Значение этой по литики подчеркивалось в Едином европейском акте: «С целью сти мулировать свое гармоничное развитие в целом Сообщество продол жает расширять деятельность, направленную на укрепление своего социального и экономического сплочения. Сообщество особенно стремится сократить разрыв между различными регионами и отста вание регионов, находящихся в наименее благоприятных условиях» (ст. 130 «а»). Достижению провозглашенных целей подчинялась де ятельность Структурных фондов (секция гарантий Европейского фонда ориентации и гарантий в области сельского хозяйства, Евро пейский социальный фонд, Европейский фонд регионального разви тия), а также деятельность Европейского инвестиционного банка и других финансовых институтов. Особенно важное место в этой сис теме было отведено Европейскому фонду регионального развития,
который был прямо предназначен «вносить вклад в устранение ос новных региональных диспропорций в Сообществе путем участия в развитии или структурной перестройке регионов, отстающих в раз витии, и в конверсии индустриальных районов, находящихся в упад ке» (ст. 130 «с»).
В дальнейшем отношение стран, входящих в Сообщество, к поли тике сплочения определялось во многом тем, к какой группе — доно ров или получателей — они принадлежали. Позицию получателей чаще всего представляла н защищала Испания, а мнение осталь ных — Германия. В ходе подготовки Маастрихтского договора в центре дискуссии оказался вопрос о создании еще одного фонда — фонда сплочения. «Бедная четверка» связывала свое согласие на создание Экономического и валютного союза с учреждением этого фонда II добилась того, что в тексте Договора было сказано о его учреждении до конца 1993 г. Задачей фонда стало финансирование экологических и инфраструктурных проектов в бедных странах.
Региональная политика
Важное место в деятельности ЕЭС было суждено занять ре гиональной политике. На первый взгляд это может показаться по меньшей мере спорной точкой зрения. Элементарные представления об условиях, определяющих функционирование рыночной экономи ки, плохо согласуются с предоставлением льгот и преимуществ. Од нако более внимательное изучение проблемы диктует иной подход. Если на территории, охватываемой общим рынком, окажутся регио ны с разным уровнем экономического и социального развития, то интеграция может привести не к сглаживанию, а к обострению раз личий, особенно в том, что касается материального благополучия. И это не теоретические рассуждения, а объективная реальность. Не замечать остроту ситуации было бы опасно для судеб интеграции. Поэтому уже в преамбуле Договора о ЕЭС его учредители заявили о необходимости обеспечения гармонического развития своей эконо мики путем сокращения различий, существующих между отдельны ми регионами, преодоления отсталости менее развитых регионов.
Региональная политика за годы существования ЕЭС претерпела существенные изменения. На фоне общего развития Сообщества как целостного организма предпринимались весьма действенные меры по выравниванию регионов. Создавались льготные условия для дви жения капиталов в отсталые регионы, их предприятия получали спе-
циальные займы и кредиты. Особо следует отметить создание Евро пейского регионального фонда. Решение об этом было принято в 1974 г., а в следующем году Фонд начал финансирование региональ ного развития.
Еще в начале 90-х годов Комиссия подготовила доклад «Евро па 2000 — Перспектива развития территории Сообщества». Это были своего рода ориентиры планового развития, имевшие непо средственное отношение к деятельности как институтов сообществ, так и правительств государств-членов. Региональные проблемы в документах анализировались весьма обстоятельно: не только в эко номическом и социальном, но и в демографическом, национальном и других аспектах. Одновременно разрабатывались меры по более эф фективному использованию существующих структурных фондов.
Социальная политика
Договор о ЕЭС с самого начала рассматривался как путь к обеспечению не только экономического, но и социального прогресса, непрерывного улучшения условий жизни народов, объединившихся в Сообщество. В этом смысле все направления его деятельности пре следуют социальные цели. Вместе с тем как в Договоре, так и в практической деятельности ЕЭС была выделена как особая область действий социальная политика.
Социальная политика сообществ многообразна. В самом общем виде ее суть выражена в Договоре о ЕЭС следующим образом: госу дарства-члены согласны в том, что необходимо улучшать условия труда и жизни трудящихся, с тем чтобы создать возможность их гармонизации в ходе таких улучшений. Далее государства-члены отметили, что такая эволюция явится результатом функционирова ния не только общего рынка, который будет благоприятствовать гар монизации социальных систем, но и предусмотренных в Договоре процедур, а также сближения законодательных положений, предпи саний и административных действий (ст. 117).
Социальная политика сообществ охватывает самый широкий круг мер.
Государства-члены приняли на себя обязательство тесно сотруд ничать в социальной области, особенно в вопросах, относящихся к: занятости;
трудовому законодательству и условиям труда; профессиональному обучению и повышению квалификации; социальному обеспечению;
предотвращению несчастных случаев на производстве и профес сиональных заболеваний; гигиене труда;
праву на создание профессиональных объединений и на коллек тивные договоры между предпринимателями и трудящимися (ст. 118).
В качестве важнейшего принципа в Договоре выделяется равная оплата труда мужчин и женщин за равную работу. Равная оплата без дискриминации по признакам пола означала, что оплата за равный сдельный труд рассчитывается на базе одной и той же единицы изме рения и что при повременной оплате труда устанавливается то же самое вознаграждение за ту же самую работу.
Научно-техническая политика
Дух времени отражается в том, что самостоятельное значение приобрела научно-техническая политика. Роль науки, в том числе фундаментальной, с самого начала оценивалась в сообществах весь ма высоко, что нашло отражение в материальной и финансовой под держке многих серьезных исследовательских проектов, в том числе дорогостоящих. Этого в первую очередь требовали интересы подъ ема производства в странах-участницах, необходимость своевремен ного обновления технологии. Хотя основные усилия предпринима лись государствами-членами, сообщества не оставались в стороне. Их деятельность развивалась путем координации национальных на учно-исследовательских программ, а также организации и обеспече ния проектов, которые невыполнимы для отдельных стран. В рамках сообществ отдавалось предпочтение в первую очередь программам и проектам, обеспечивавшим лидирующее положение западноевро пейскому региону, а также развитию исследований по новым на правлениям науки.
Сближение законодательства
Выше уже отмечалось, что Договор о ЕЭС — отнюдь не де кларация или протокол о намерениях. Это весьма объемный доку мент со множеством приложений. Но он не отменяет и не заменяет прав государств-членов, самостоятельно регулирующих самые раз ные стороны своего развития. Договор не уподобляется и основам
законодательства, т.е. положениям, которые играют роль прртцииов и подлежат конкретизации и приспособлению к соответствующим условиям путем издания национальных правовых актов. Сам по себе Договор при всей его важности нс в состоянии решать все вопросы интеграции, да и не предназначен для этого.
Между тем задача формирования общего рынка могла быть вы полнена только в том случае, если определяющие его правовые нормы были бы едиными в главном и сходными в остальном. Невоз можно представить себе экономическое сообщество, развитие кото рого в разных регионах регулировалось бы различным образом. На оборот, практика показывает, что интересы экономического характе ра настоятельно требуют, чтобы общий рынок функционировал в пределах единого правового пространства. Иначе общий рынок или вообще не состоялся бы, или его развитие было бы в лучшем случае замедленным, постоянно порождающим конфликты, которые край не трудно поддаются разрешению.
В этих условиях неудивительно, что в ЕЭС с самого начала важ ное, .а главное, самостоятельное значение было придано правовой политике. Ее смысл сводился в первую очередь к тому, чтобы доби ваться сближения права государств-членов в той мере, которая необ ходима для должного функционирования общего рынка. Дело в том, что государства — члены Сообщества, с одной стороны, сохраняли свое право и не собирались отказываться от него, а с другой — согла шались с тем, что в определенных сферах и установленным образом должно происходить сближение национальных правовых систем. Понятие «сближение» лучше всего обрисовывает правовую полити ку Сообщества.
Исходные положения этой политики изложены в Договоре о ЕЭС. Прежде всего институты сообщества получили возможность издавать директивы «относительно сближения законодательных по ложений, предписаний и административных действий государств-членов» (ст. 100). Это должно было делаться в тех случаях, когда национальное право прямо касалось вопросов формирования и функционирования общего рынка. Особое внимание обращалось на то, чтобы акты национального права не нарушали условия конкурен ции в рамках общего рынка. Если это происходило, то требовалось немедленно исправлять ситуацию путем отмены соответствующих актов. В случае, если соглашения по этому вопросу не достигалось, должен был включаться механизм урегулирования, предусмотрен ный Договором.
Характерно, что развитие Сообщества вело к усилению его кон троля за соответствием норм национального права принципам обще го рынка. Вначале механизм приведения этих норм в соответствие с положениями Договора о ЕЭС предусматривал единогласие госу дарств-членов в Совете, наделенном правом принимать акты законо дательного характера. Однако данное условие зачастую либо замед ляло принятие необходимых мер, либо вообще не давало результата. Интересы надлежащего функционирования общего рынка все на стойчивее диктовали переход к принятию решений большинством голосов членов Совета.
Такой переход был осуществлен после принятия Единого евро пейского акта. Из нового правила, однако, были исключены положе ния в области налогообложения, а также положения, касающиеся свободного движения лиц, а также прав и интересов работников. Что касается сфер здравоохранения, безопасности, защиты окружающей среды и прав потребителей, то была подчеркнута необходимость обеспечения высокого уровня их защиты.
Отказ государства-члена от выполнения мер по гармонизации, принятых на основе квалифицированного большинства голосов, должно быть каждый раз предметом особого разбирательства в соот ветствии с установленной процедурой. Согласие на применение со ответствующих норм национального права может даваться только после того, как представлены доказательства того, что эти нормы не являются средством неоправданной дискриминации или скрытых ограничений в торговле между государствами-членами.
В случае, если требования, вытекающие из положений о сближе нии законодательства, оказываются нарушенными, вступает в дейст вие механизм восстановления правопорядка. Вначале проводятся консультации между Сообществом и заинтересованными государст вами-членами, а если такие консультации не приводят к соглаше нию, устраняющему данное нарушение, то принимаются соответст вующие меры.
Несходство, а то и прямая противоречивость норм национально го права — это, как правило, отражение конкретно-исторических ус ловий развития государств-членов. Кроме того, иной раз могут дей ствовать особые интересы обеспечения жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, защиты культурного достояния, кото рые предопределяют случаи принятия мер индивидуального назна чения. В принципе такая возможность не исключалась Договором о ЕЭС. В ходе развития сообществ были уточнены условия и опреде лены гарантии исключительных мер, в том числе ограничения во времени и сферах их действия, способы контроля.
Правовая политика сообществ имеет пределы. Она отнюдь не нацелена на то, чтобы заменить национальное цраво правом сооб ществ или иной искусственно созданной правовой системой. Во-пер вых, она ограничена сферой формирования н функционирования общего рынка и, следовательно, нс может затрагивать участки право вого регулирования, выходящие за эту сферу. Во-вторых, в пределах общего рынка существуют различные направления интеграции, от личающиеся мерой централизации н жесткости правового регулиро вания. И наконец, в-третьих, в Договоре о ЕЭС па Сообщество прямо возложена обязанность принимать п развитие определенных статей собственные правовые акты.
Реализация правовой политики шла неровно. Вслед за первыми быстро достигнутыми результатами последосал период довольно медленного продвижения вперед. Сказались не только различия в правовых системах государств-членов, но и проявления эгоизма, же лание сохранить за собой определенные преимущества. Общие инте ресы не раз отступали на задний план. Более энергичные действия Сообщества по созданию внутреннего единого рынка стали предпо сылкой активизации всей правовой политики.
Итоги сближения законодательства государств-членов пока еще подводить преждевременно. Это процесс, который пойдет дальше. Если исходить из главных требований общего рынка, можно сказать, что основные правовые барьеры устранены и необходимые предпо сылки сближения существуют. Однако говорить о полном успехе рано. Сохраняются многие, ка..а.чось бы, частные нормы различных отраслей права (трудовое право, право социального обеспечения, налоговое право, экологическое право и т.д.), которые так или иначе способны негативно воздействовать на ход интеграции.
Если представить себе последующее право сообществ в самом общем виде, то следует отметить, что «политика» ЕЭС реализовыва лась прежде всего путем разделения полномочий между Сообщест вом и государствами-членами. В результате сложились три основ ные сферы, в первую из которых входят исключительные полномо чия ЕЭС, во вторую — так называемые совместные полномочия и в третью — полномочия, которые государства-члены сохранили за собой. Распределение полномочий, как показывает практика, это сложный процесс, в основе которого лежат интересы государств-чле нов. Эти государства идут па передачу полномочий Сообществу в тех случаях и в тех объемах, которые обеспечивают получение наи большего позитивного результата. И наоборот, «стоят намертво» тогда, когда такая передача м^жет задеть нх интересы — как эконо мические, 'гак II политические.