У вас вопросы?
У нас ответы:) SamZan.net

тема и источники экологического законодательства 1

Работа добавлена на сайт samzan.net: 2015-07-10

Поможем написать учебную работу

Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.

Предоплата всего

от 25%

Подписываем

договор

Выберите тип работы:

Скидка 25% при заказе до 5.3.2025

Раздел I. Экологическое право как отрасль права

Глава 1. Понятие и особенности экологического права

§ 1. Понятие экологического права

§ 2. Предмет экологического права

§ 3. Методы экологического права

§ 4. Принципы экологического права

§ 5. Экологическое право в системе российского права

Глава 2. Система и источники экологического законодательства

§ 1. Эколого-правовая норма как элементарная частица системы экологического законодательства

§ 2. Источники экологического законодательства

§ 3. Общепризнанные принципы и нормы международного права

§ 4. Конституционные основы охраны окружающей среды

§ 5. Роль Постановлений Конституционного Суда РФ в системе экологического законодательства

Глава 3. Экологические правоотношения

§ 1. Понятие и основные признаки экологических правоотношений

§ 2. Объекты экологических правоотношений

§ 3. Субъекты экологических правоотношений

§ 4. Предпосылки возникновения экологических правоотношений

§ 5. Виды экологических правоотношений

Раздел II. Государственное управление в области охраны окружающей среды

Глава 4. Общие положения

§ 1. Понятие, виды, формы, функции, методы и принципы управления в области охраны окружающей среды

§ 2. Государственное управление в области охраны окружающей среды: этапы становления и развития

§ 3. Система и структура федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

§ 4. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды

§ 5. Общие требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности

Глава 5. Государственный экологический контроль

§ 1. Экологический контроль: понятие и виды

§ 2. Федеральный государственный экологический контроль

§ 3. Порядок осуществления государственного экологического контроля

§ 4. Права и обязанности должностных лиц органов государственного экологического контроля

Глава 6. Специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия

§ 1. Административная реформа в системе и структуре федеральных органов государственного экологического контроля

§ 2. Лицензионный контроль

§ 3. Контроль в рамках администрирования платы за негативное

§ 4. Государственный строительный надзор

Глава 7. Лицензирование в области охраны окружающей среды

§ 1. Лицензирование деятельности по использованию

§ 2. Лицензирование деятельности по сбору, использованию,

Глава 8. Нормирование в области охраны окружающей среды

§ 1. Нормативы в области охраны окружающей среды: понятие и виды

§ 2. Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ

§ 3. Нормативы образования отходов производства и потребления

Глава 9. Администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду

§ 1. Администратор платы за негативное воздействие

§ 2. Соотношение понятий контроля платы и администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду

Глава 10. Государственная экологическая экспертиза

§ 1. Экологическая экспертиза: понятие, принципы, виды, объекты

§ 2. Порядок проведения государственной экологической экспертизы

Глава 11. Государственный экологический мониторинг

§ 1. Экологический мониторинг: понятие и виды

§ 2. Порядок осуществления государственного экологического мониторинга

Раздел III. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды

Глава 12. Общая характеристика юридической ответственности

§ 1. Общеправовое понятие юридической ответственности

§ 2. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

Глава 13. Гражданско-правовая (имущественная) ответственность за экологические правонарушения

§ 1. Общие начала гражданско-правовой ответственности

§ 2. Сущность и содержание имущественной ответственности

§ 3. Понятие и виды вреда, причиненного экологическим правонарушением

§ 4. Принципы возмещения вреда окружающей среде

§ 5. Основания возмещения вреда окружающей среде

§ 6. Причинная связь между противоправным деянием и наступившим последствием

§ 7. Способы возмещения вреда окружающей среде

§ 8. Определение размера вреда окружающей среде

§ 9. Проекты восстановительных (рекультивационных) работ: порядок утверждения и согласования

Глава 14. Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения

Глава 15. Административная ответственность за экологические правонарушения

§ 1. Законодательство об административных правонарушениях

§ 2. Понятие и признаки административной ответственности

§ 3. Понятие и состав административного правонарушения

§ 4. Понятие и виды административных наказаний

§ 5. Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования

§ 6. Проблемы квалификации административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования

§ 7. Проблемы правоприменительной практики

Глава 16. Уголовная ответственность за экологические преступления

§ 1. Задачи и принципы Уголовного кодекса Российской Федерации

§ 2. Понятие и виды экологических преступлений

§ 3. Понятие и виды уголовных наказаний

Раздел IV. Право собственности на природные ресурсы и право природопользования

Глава 17. Право природопользования

§ 1. Право природопользования: понятие и виды

§ 2. Содержание права природопользования

Глава 18. Право собственности на природные объекты

§ 1. Понятие права собственности на природные объекты

§ 2. Содержание права собственности на природные объекты

Глава 19. Охрана и рациональное использование земель

§ 1. Общая характеристика

§ 2. Объекты и субъекты охраны земель

§ 3. Право собственности на землю и право землепользования

§ 4. Правовые средства охраны земель

§ 5. Ответственность за нарушение земельного законодательства

Глава 20. Охрана и рациональное использование вод

§ 1. Общая характеристика

§ 2. Объекты и субъекты охраны водных ресурсов

§ 3. Право собственности на водные ресурсы

§ 4. Право водопользования

§ 5. Правовые меры охраны вод

§ 6. Ответственность за нарушение водного законодательства

Глава 21. Правовая охрана недр

§ 1. Общая характеристика

§ 2. Право собственности на недра и право недропользования

§ 3. Ответственность за нарушение законодательства о недрах

Глава 22. Правовая охрана лесов

§ 1. Общая характеристика

§ 2. Право собственности на леса и виды лесопользования

§ 3. Правовое регулирование мер по охране лесов

§ 4. Ответственность за нарушение лесного законодательства

Глава 23. Правовая охрана животного мира

§ 1. Общая характеристика

§ 2. Правовая охрана животного мира

§ 3. Право собственности на животный мир и право пользования животным миром

§ 4. Ответственность за нарушение правил охраны и использования объектов животного мира

Глава 24. Правовой режим особо охраняемых природных территорий

§ 1. Общая характеристика

§ 2. Объекты правового регулирования

§ 3. Режим охраны отдельных категорий особо охраняемых природных территорий

§ 4. Ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов

Раздел I. Экологическое право как отрасль права

Глава 1. Понятие и особенности экологического права

§ 1. Понятие экологического права

Понятие экологическое право в юридической литературе принято рассматривать с трех позиций:

- экологическое право как отрасль российского права;

- экологическое право как учебная дисциплина;

- экологическое право как наука.

Безусловно, любую отрасль права характеризует не только его формальная сторона - нормативные правовые акты, регулирующие определенную сферу общественных отношений, но и практическая - правоприменительная практика. Для признания права таковым не достаточно наличия только законодательной базы. Важно также и то, как закон и другие нормативные правовые акты реализуются на практике. С этих позиций важен механизм реализации декларированных правовых норм, обеспечиваемый исполнительными органами государственной власти, правоохранительными и судебными органами. Именно административная и судебная практика позволяет выявить и, во многом, устранить возникшие в праве пробелы и коллизии. Следует также отметить, что на реализацию права в большей степени влияет и мировоззрение человека. Речь идет о таких правовых категориях как правовое воспитание, правовая культура, правовое сознание. Именно с этих позиций экологическое право следует рассматривать как самостоятельную отрасль российского права, включающую в себя следующие элементы: нормативные правовые акты, правоприменительную практику (административную и судебную), правосознание, правовое воспитание, правовую культуру. Однако, это широкий подход к раскрытию экологического права как отрасли права. В узком смысле слова под экологическим правом следует понимать совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области охраны окружающей среды, рационального использования и восстановления природных ресурсов.

В юридической литературе, по общему правилу экологическое право как отрасль права принято делить на три части:

- Общую часть, куда входят институты, содержащие положения, выполняющие служебную функцию по отношению ко всем или значительной группе институтов Особенной части*(1). Например, институт Общей части "Юридическая ответственность за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" своими нормами распространяется практически на все институты Особенной части: охватывает ответственность за правонарушения в области охраны и использования недр, земель, лесов, вод, растительного и животного мира и т.д.

- Особенную часть, куда входят институты, устанавливающие правовой режим охраны и использования конкретных компонентов природной среды (правовой режим землепользования, правовой режим недропользования, правовой режим лесопользования и т.д.)

- Специальную часть, состоящую из международного экологического права.

Как учебная дисциплина экологическое право представляет собой систематизированную совокупность сведений о правовом регулировании взаимодействия человека и общества с окружающей средой. В настоящее время указанная дисциплина входит в государственный стандарт юридического образования как обязательная. В процессе изучения экологического права как учебной дисциплины рассматриваются:

- общие науковедческие вопросы (предмет, метод, система, источники экологического права, его соотношение с иными отраслями права, конституционные основы охраны окружающей среды, экологические правоотношения, право природопользования, государственное управление в области охраны окружающей среды, юридическая ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования);

- вопросы охраны и рационального использования конкретных компонентов природной среды (охрана и рациональное использование земель, вод, правовая охрана атмосферного воздуха, недр, лесов, животного мира, особо охраняемых природных территорий), вопросы охраны окружающей среды в отдельных сферах жизнедеятельности (охрана окружающей среды в сельском хозяйстве, в промышленности, энергетике, правовое регулирование в области обращения с отходами производства и потребления и т.д.);

- отдельные вопросы международного экологического права (принципы и источники международного экологического права, вопросы о международных экологических организациях и др.).

В связи с чем, некоторые ученые правоведы при изучении экологического права как учебной дисциплины также выделяют Общую часть, Особенную часть и Специальную часть.*(2)

В настоящем пособии мы отошли от общепризнанного подхода к раскрытию учебной дисциплины "Экологическое право", что позволило нам по новому подойти к изложению учебного материала. Посредством более детального раскрытия и исследования тем учебной программы, принимая во внимание произошедшие изменения в политической, экономической и правовой сфере жизнедеятельности общества и страны, было предложено учебное пособие разделить на четыре раздела:

- экологическое право как отрасль права (предмет, метод, принципы, эколого-правовое нормы, источники экологического права, экологические правоотношения и т.д.);

- государственное управление в сфере охраны окружающей среды (общие положения; государственный экологический контроль; специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия; лицензирование, нормирование, администрирование в области охраны окружающей среды; государственная экологическая экспертиза и государственный экологический мониторинг);

- юридическая ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды (гражданско-правовая или имущественная ответственность, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность);

- право собственности и право природопользования (общие положения, охрана и рациональное использование земель, вод, недр, лесов, объектов растительного и животного мира и т.д.).

Предложенная структура учебного материала позволит более глубже подойти к изучению настоящей дисциплины, тем самым, расширив аудиторию слушателей. Так, изложенный материал будет представлять как теоретический, так и практический интерес не только для основной категории слушателей: студентов, аспирантов, преподавателей, но также для государственных и муниципальных служащих, юристов предприятий и организаций, руководителей юридических лиц, а также для иных граждан, интересующихся вопросами охраны окружающей среды и природопользования.

Экологическое право как наука представляет собой систему знаний об экологическом праве как отрасли права, а также об экологическом праве как учебной дисциплине.

Наиболее полное представление об экологическом праве как науке дает А.С. Шестерюк: "Экологическое право как наука представляет собой структурно организованное знание о системе эколого-правовых отношений, формах и методах формирования эколого-правовых сознаний и путях их совершенствования. В то же время экологическое право заключает в себе представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе отраслей юридической науки".*(3)

Несмотря на то, что экологическое право как отрасль права, как учебная дисциплина и как наука - достаточно новая область отношений (по сравнению с гражданским и уголовным правом), тем не менее, на сегодняшний день достаточно много опубликованных научных работ и статей, учебных пособий в области охраны окружающей среды и природопользования. Ускоренными темпами развивается и законодательство в этой сфере деятельности.

§ 2. Предмет экологического права

Своеобразие любой отрасли права характеризуется особым предметом и методом правового регулирования. Именно эти два компонента позволяют говорить о существовании отрасли права как таковой.

Предметом правового регулирования являются определенные общественные отношения. Так, предметом экологического права выступают общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Указанные общественные отношения можно объединить в три блока:

- Общественные отношения, урегулированные нормами природоохранного права. Так, в основу природоохранного права ложится законодательство об охране окружающей среды (природоохранное законодательство). Основополагающим нормативным правовым актом здесь выступает ФЗ от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

По своей структуре ФЗ "Об охране окружающей среды" состоит из преамбулы и 16 глав:

- глава 1 - Общие положения (ст.ст. 1 - 4);

- глава 2 - Основы управления в области охраны окружающей среды (ст.ст. 5 - 10);

- глава 3 - Права и обязанности граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в области охраны окружающей среды (ст.ст. 11 - 13);

- глава 4 - Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды (ст.ст. 14 - 18);

- глава 5 - Нормирование в области охраны окружающей среды (ст.ст. 19 - 31);

- глава 6 - Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза (ст.ст. 32 - 33);

- глава 7- Требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (ст.ст. 34 - 56);

- глава 8 - Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций (ст. 57);

- глава 9 - Природные объекты, находящиеся под особой охраной (ст.ст. 58 - 62);

- глава 10 - Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) (ст. 63);

- глава 11 - Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) (ст.ст. 64 - 69);

- глава 12 - Научные исследования в области охраны окружающей среды (ст. 70);

- глава 13 - Основы формирования экологической культуры (ст.ст. 71 - 74);

- глава 14 - Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды и разрешение споров в области охраны окружающей среды (ст.ст. 75 - 80);

- глава 15 - Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды (ст.ст. 81 - 82);

- глава 16 - Заключительные положения (ст.ст. 83 - 84).

ФЗ "Об охране окружающей среды" впервые закрепил основной понятийный аппарат (более 30-ти понятий), что имеет немаловажное значение в правоприменительной практике. В законе значительно увеличился перечень основных принципов охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Несколько иначе закон подошел к вопросам нормирования, администрирования в области охраны окружающей среды, государственной экологической экспертизы.

Следует отметить, что Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" - это третий по счету закон, принятый и действующий в России. Для того, чтобы понять его особенности и преимущества, необходимо обратиться к раннее действовавшим законам.

Первый в стране закон об охране природы был принят в 1960 году - Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР"*(4), включающий всего 22 статьи. Вместе с тем, как отмечает О.Л. Дубовик, в нем были сформулированы важные положения о подлежащих охране объектах, о планировании, учете количества и качества природных ресурсов, ответственности руководителей ведомств и предприятий в указанной сфере*(5). По истечении времени стало ясно, что положения этого закона во многом имели декларативный характер, поэтому практическая их реализация была затруднена.

Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" не стал отправным пунктом для реализации провозглашенных в нем положений в области охраны окружающей среды. Во-первых, потому, что в большей части он содержал в себе природоресурсные нормы. Во-вторых, отсутствовал механизм реализации этого закона. Отдельные природоохранные нормы оставались нереализованными. Так, определяя в преамбуле, что охрана природы является важнейшей государственной задачей и делом всего народа, закон в тоже время отмечал, что природа и ее ресурсы в Советском государстве составляют естественную основу развития народного хозяйства, служат источником непрерывного роста материальных и культурных ценностей, обеспечивают наилучшие условия труда и отдыха народа. Природные ресурсы, таким образом, составляли не первооснову развития жизни и деятельности народов, а рассматривались в качестве материального источника, составляющего основу развития народного хозяйства. Тем самым была предопределена государственная политика, направленная на потребительское отношение к природным ресурсам. К тому же следует отметить, что Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" не был официально опубликован.

Принятый 19 декабря 1991 г. Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" включил практически все положения, однако не стал единым кодифицированным актом в области охраны окружающей среды. В целом он сыграл прогрессивную роль в развитии российского законодательства об охране окружающей среды. Вместе с тем его критика началась едва ли не сразу после принятия*(6).

Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" по объему и кругу урегулированных вопросов значительно превосходил Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР"*(7). В нем было выделено 15 разделов, включающих 94 статьи. Законом устанавливались задачи и принципы охраны окружающей среды, экологические права граждан и их гарантии, дан перечень объектов охраны, определялась компетенция органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, экологические требования при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов и т.д.*(8) Огромное влияние на Закон РСФСР 1991 г. оказало Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 г. N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране"*(9). В свою очередь, принятие Закона РСФСР от 19.12.1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" способствовало разработке и принятию ряда специальных законов, раннее не существовавших в России: Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"*(10), Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления"*(11), Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"*(12).

Таким образом, природоохранное право регулирует общественные отношения в области охраны окружающей среды в целом, устанавливая определенные требования, запреты и ограничения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, требования в области обращения с отходами производства и потребления и т.д.

- Общественные отношения, урегулированные нормами природоресурсного права, в основу которого ложится природоресурсное законодательство. Указанные нормы регулируют общественные отношения по охране и рациональному использованию конкретных компонентов природной среды (земель, вод, лесов, недр, животного мира и т.д.) В систему природоресурсного права входят следующие нормативные правовые акты: Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ, Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. N 200-ФЗ, Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. N 74-ФЗ, Закон РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах", ФЗ от 24.04.1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" и принятые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты.

- Общественные отношения, урегулированные нормами других самостоятельных отраслей российского права. Так, указанные нормы содержатся в Уголовном кодексе РФ от 13.06.1996 г. N 63-ФЗ, устанавливающем уголовную ответственность за экологические преступления, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающем административную ответственность за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования и т.д.

§ 3. Методы экологического права

Метод правового регулирования - это способ воздействия юридических норм на общественные отношения. Соответственно, методы экологического права - это определенные приемы, способы и средства воздействия на общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования. Указанные методы закрепляются в нормативных правовых актах и подкрепляются соответствующими мерами юридического воздействия на участников таких отношений.

В свою очередь, именно методы правового регулирования лежат в основе деления права на частное и публичное, которое уходит своими корнями к римскому праву.

Как известно, частному праву характерен диспозитивный метод - это способ регулирования отношений между участниками, являющимися равноправными сторонами. Диспозитивный метод предоставляет им самим решать вопрос о формировании своих взаимоотношений, урегулированных нормами права. Этот метод включает в себя три способа регулирования общественных отношений:

- дозволение совершить определенные действия, имеющие правовой характер;

- предоставление участникам общественных отношений, урегулированных нормами права, определенных прав;

- предоставление лицам, участвующим в определенных взаимоотношениях, возможности выбора варианта своего поведения.

Публичному праву характерен императивный метод - это способ властного воздействия на участников общественных отношений, урегулированных нормами права. В таких общественных отношениях одной из сторон всегда выступает государственный орган или его должностное лицо, что предопределяет его властный характер.

На наш взгляд, особенность экологического права заключается в том, что оно стоит на стыке частного и публичного права. Следует отметить, что по этому поводу ученые-правоведы ведут дискуссии. Одни относят экологическое право к частному праву, другие - к публичному праву.

Диспозитивный метод правового регулирования в экологических правоотношениях используется при применении гражданско-правовых норм: при возмещении вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением; при заключении гражданско-правовых договоров по владению, использованию и (или) распоряжению земель и других природных ресурсов в рамках, предусмотренных действующим законодательством. Но даже при решении этих и других вопросов неизбежно одновременное применение императивных методов правового регулирования, поскольку, например, направлять требования о возмещении вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением, вправе лишь специально уполномоченный орган исполнительной власти. В свою очередь, с того момента, когда государственный орган или его представитель вступает в отношения, такие правоотношения автоматически начинают строятся по принципу "власть-подчинение". Также, зачастую заключению того или иного гражданско-правового договора предшествует определенная процедура предоставления земель или других природных ресурсов. С этих позиций считаем, что экологическому праву на равных условиях характерны как методы гражданско-правового регулирования, так и методы административно-правового регулирования.

Учитывая вышеизложенное, принято выделять следующие методы экологического права:

- Метод "экологизации", характеризуется проникновением экологических требований во все сферы жизнедеятельности общества. Так, законодательством РФ требования в области охраны окружающей среды и природопользования устанавливаются не только в отношении конкретных компонентов природной среды, но и в отношении хозяйственной и иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В действующем законодательстве прослеживается интеграционный подход в принятии органами государственной власти управленческих решений и осуществлении контрольных мероприятий. Характерный пример тому - изменения в градостроительном законодательстве, внесенные в конце 2006 г.

- Метод административно-правового регулирования, характеризуется юридическим неравенством сторон и властной сущностью публичного управления, осуществляется, как правило, императивными нормами (обязательными), а усмотрение сторон допускается лишь в установленных ими пределах или случаях. Так, взаимоотношения органов государственной власти и юридических лиц при осуществлении государственного контроля и надзора регулируются именно императивными нормами.

- Метод гражданско-правового регулирования основан на равенстве сторон, свободе волеизъявления, осуществляется, как правило, диспозитивными нормами. Так, законодательством предусмотрена возможность заключения Соглашения между органами государственной власти разного уровня, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды как одна из правовых и наиболее действенных форм взаимодействия.

§ 4. Принципы экологического права

Принципы - это основополагающие, общие исходные начала.

Правовые принципы - это закрепленные в праве руководящие идеи, определяющие характер, основания и объем правового регулирования общественных отношений. Их принято делить на общие (законность, гласность и т.д.), характерные для права в целом, и отраслевые (специальные) принципы, отражающие особенности отраслевого правового регулирования.

В результате анализа Конституции РФ и действующего законодательства, можно выделить следующие общие принципы экологического права:

- Принцип приоритета личности, ее прав и свобод. Согласно ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Указанный основополагающий принцип находит дальнейшее отражение практически во всех законах. Соблюдение этого принципа является одной из основных обязанностей государственных органов и их должностных лиц. Так, например, в ст. 4 ФЗ от 27.07.2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" указанный принцип стоит один из первых. Кроме того, в соответствии со ст. 3 ФЗ "Об охране окружающей среды" соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду является одним из основных принципов охраны окружающей среды.

- Принцип разделения государственной власти. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. В соответствии с Конституцией РФ государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

- Принцип федерализма воплощен в нормах о разграничении предметов ведений и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. По отношению к экологическому праву указанный принцип означает следующее.

Во-первых, что вопросы охраны окружающей среды (вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды; земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды) являются предметом совместного ведения РФ и ее субъектов. Это, в свою очередь, означает, что по предметам совместного ведении РФ и субъектов в ее составе принимаются как федеральные нормативные правовые акты, так и нормативные правовые акты субъектов РФ.

Во вторых, принцип федерализма раскрывается также в двухуровневой системе государственной власти: федеральные органы государственной власти; органы государственной власти субъектов РФ.

- Принцип единства системы исполнительной власти в РФ, которую образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В свою очередь, система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Указом президента РФ и возглавляется Правительством РФ.

- Принцип законности означает, что субъекты экологических правоотношений действуют исключительно в рамках и во исполнение законов и иных нормативных правовых актов.

- Принцип гласности выражен во многих нормах, предоставляющих права граждан на получение информации о деятельности органов государственной власти. Кроме того, принцип гласности означает, что любой нормативный правовой акт должен быть официально опубликован. Факт официальной публикации законодатель связывает с двумя моментами:

- с вступлением в силу того или иного нормативного правового акта;

- с доведением его до сведения населения и до всех субъектов, на кого нормативный правовой акт рассчитан.

- Принцип ответственности означает, что виновное лицо должно претерпевать неблагоприятные последствия в связи с совершением правонарушения (преступления). Так, в соответствии со ст. 75 ФЗ "Об охране окружающей среды" за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Специальные принципы экологического права отражаются, как правило, в первых статьях соответствующих законов.

Впервые принципы охраны окружающей среды были закреплены в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды". Затем - в ФЗ от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". В нем значительно увеличился перечень основополагающих принципов охраны окружающей среды, в связи с чем была установлена повышенная ответственность хозяйствующих субъектов за нарушение природоохранного законодательства.

Так, в соответствии со ст. 3 ФЗ от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе следующих принципов:

- соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

- обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

- научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

- охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимые условия обеспечения благоприятной окружающей среды и экологической безопасности;

- ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

- платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

- независимость контроля в области охраны окружающей среды;

- презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- обязательность проведения в соответствии с законодательством Российской Федерации проверки проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, на соответствие требованиям технических регламентов в области охраны окружающей среды;

- учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

- приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

- допустимость воздействия хозяйственной и иной деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды;

- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов;

- обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц;

- сохранение биологического разнообразия;

- обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области охраны окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим осуществление такой деятельности;

- запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды;

- соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

- ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

- организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры;

- участие граждан, общественных и иных некоммерческих объединений в решении задач охраны окружающей среды;

- международное сотрудничество Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Принципы охраны и использования конкретных компонентов природной среды закрепляются также в природоресурсном законодательстве.

Так, в ст. 3 Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ закрепляются следующие принципы земельного законодательства:

- учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

- приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

- приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

- участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

- единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

- приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

- платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

- разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

- дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

- сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

В соответствии со ст. 1 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 г. N 200-ФЗ принципами лесного законодательства являются:

- устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

- сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

- использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

- обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

- воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

- обеспечение охраны и защиты лесов;

- участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;

- использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;

- подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;

- недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;

- платность использования лесов.

В соответствии со ст. 3 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. N 74-ФЗ основными принципами водного законодательства являются:

- значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;

- приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;

- сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;

- целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;

- приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;

- участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;

- равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством;

- равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с настоящим Кодексом могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц;

- регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход);

- регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей;

- регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему;

- гласность осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;

- комплексное использование водных объектов. Использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями;

- платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;

- экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов;

- использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования.

§ 5. Экологическое право в системе российского права

В силу многообразия общественных отношений в области охраны окружающей среды и природопользования экологическое право проникает во все сферы общественных отношений, регулируемых иными отраслями российского права.

Особая связь экологического права с конституционным правом обусловлена тем, что последняя отрасль права представляет собой основу для экологического права посредством закрепления конституционных норм в области охраны окружающей среды и определения предметов ведения РФ и ее субъектов. Экологическое право, в свою очередь, развивает основные положения конституционного права, обеспечивая, тем самым, их реализацию.

Экологическое право по многим позициям связано с гражданским правом. Так, необходимость в применении норм Гражданского кодекса РФ возникает при определении размера и способа возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.

Аналогичная взаимосвязь прослеживается и с законодательством об административных правонарушениях, и с Уголовным кодексом РФ, когда речь идет о привлечение виновного лица соответственно к административной или уголовной ответственности.

Взаимосвязь экологического права с административным правом заключается также в том, что последним определяется структура органов государственного управления в области охраны окружающей среды, основные задачи, полномочия и компетенция органов государственной власти в области охраны окружающей среды и ряд других важных вопросов.

Экологическое право также связано с финансовым правом, регулирующим общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Так, некоторые вопросы, касающиеся платы за негативное воздействие на окружающую среду, регулируются бюджетным законодательством.

Экологическое право соприкасается также с гражданским процессуальным правом и арбитражным процессуальным правом в той мере, в какой они регулируют порядок разрешения судами подведомственных им дел, возникающих, как правило, из публичных правоотношений.

Глава 2. Система и источники экологического законодательства

§ 1. Эколого-правовая норма как элементарная частица
системы экологического законодательства

Норма права - это, элементарная частица права, относящаяся к нему как часть к целому. С этих позиций норме права как части системы в той или иной степени свойственны существенные признаки, присущие праву, поэтому ей можно дать определение, идентичное по своему значению определению права в целом. Так, норма права - это общеобязательное, установленное или санкционированное и охраняемое государством правило поведения, выражающее обусловленную материальными условиями жизни общества волю и интересы народа, активно воздействующее на общественные отношения с целью их упорядочить.*(13)

Следует отметить, что определение правовой нормы приводится в Постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации"*(14), согласно которому "под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного и временного характера, рассчитанное на многократное применение". Тем самым подтверждается ее законодательное закрепление.

Исходя из существующих определений правовой нормы можно выделить общие признаки, которыми должна обладать любая правовая норма:

- государственное происхождение;

- общеобязательность;

- обеспеченность государством;

- формальная определенность.

Признак государственного происхождения означает, что правило поведения устанавливается органом государственной власти и это демонстрирует государственно-властное происхождение нормы.

Общеобязательность означает, что, во-первых, созданное правило носит общий характер, во-вторых, представляет собой не рекомендацию, а властное веление, диктующее то или иное поведение.

Общий характер нормы проявляется в том, что она "рассчитана не на отдельное, разовое отношение, не на каких-либо конкретных лиц, а на множество отношений определенного вида и индивидуально неперсонифицированных лиц, подпадающих под условия ее действия".*(15) Таким образом, норма адресована не отдельному лицу, а кругу лиц. Действие правовой нормы рассчитано на неограниченное количество случаев. Она продолжает действовать после реализации в индивидуальных отношениях и в поведении конкретных людей.

Юридическая норма может быть общеобязательной лишь постольку, поскольку она обеспечивается силой и мощью государства. Следует подчеркнуть, что принуждение как таковое не предусматривает всех возможных мер охраны правовых норм со стороны государства, хотя принуждение, безусловно, является самым мощным рычагом государства. Еще Г. Еллинек писал, что "существенным признаком понятия права является не принуждение, а гарантия, одним из видов которой служит принуждение".*(16)

Нормы права содержат указания на существенные признаки поведения, свойственные каждому из неопределенного числа конкретных индивидуальных поступков, отношений, которые государство намерено подвергнуть правовому регулированию. Правовая норма является повелительным предписанием независимо от того, каков его характер: запрет, обязывание или дозволение. Предписание в любом случае находится под охраной государства. Так как оно им установлено, то предусмотрены и меры, принуждающие его к исполнению.

Формальная определенность. Данный признак находит свое выражение, во-первых, в наличие словесно-документального оформления правил в определенных нормативных правовых актов и, во-вторых, в доступности этих актов для правоприменителей и всего общества. Способы доведения правовых норм до общества состоят в опубликовании нормативных правовых или иных актов Российской Федерации в официальных изданиях.

Правовая норма отличается единством, целостностью, неделимостью. Для нее характерна особая структура, т.е. специфическая компоновка содержания, связь и соотношение ее элементов.

В свою очередь, под структурой понимается строение и внутренняя форма организации системы, выражающая как единство взаимосвязей между ее элементами, так и законы данных взаимосвязей.

Традиционно считается, что в структуру правовой нормы входит три элемента: гипотеза, диспозиция и санкция.

Гипотеза - элемент эколого-правовой нормы, выражающий условия, при наступлении которых необходимо руководствоваться данной нормой. Гипотеза указывает на те фактические обстоятельства, при наступлении которых следует руководствоваться правилом, содержащимся далее. Сама правовая норма может начинаться со слов "если...", "в случае...", либо подобные выражения подразумеваются. Выделяют следующие виды гипотез:

- простая гипотеза;

- сложная гипотеза;

- альтернативная гипотеза;

- абсолютно-определенная гипотеза;

- относительно-определенная гипотеза.

Если в гипотезе указано одно обстоятельство, с наличием или отсутствием которого связывается действие юридической нормы, то такая гипотеза называется простой. Например, в соответствии с п. 2 ст. 13 ФЗ "Об охране окружающей среды" "при размещении объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может причинить вред окружающей среде, решение об их размещении принимается с учетом мнения населения или результатов референдума". Таким образом, решение о размещении объектов принимается с учетом мнения населения или результатов референдума (диспозиция), только в том случае, если хозяйственная и иная деятельность при размещении объекта может причинить вред окружающей среде (простая гипотеза). Простая гипотеза содержится, например в п. 3 ст. 4 ФЗ "Об отходах производства и потребления" - "собственник отходов I-IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности"

Если гипотеза действие нормы ставит в зависимость от наличия или отсутствия одновременно двух или более обстоятельств, то она называется сложной. Сложная гипотеза содержится в ч. 1 ст. 49 Конституции РФ, согласно которой "каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральном законом порядке и установлена вступившем в законную силу приговором суда". Таким образом, принцип презумпции невиновности в отношении обвиняемого действует до тех пор, пока одновременно не будет установлено два обстоятельства: пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральном законом порядке; и пока его виновность не будет установлена вступившем в законную силу приговором суда. В этом случае принцип альтернативности применения одного их указанных условий не применяется. Указанные обстоятельства должны наступить одновременно. Только при их одновременном наличии лицо, в отношении которого ведется уголовное судопроизводство, будет считаться виновным.

Альтернативной называют гипотезу, ставящую действие юридической нормы в зависимость от одного из нескольких перечисленных в законе обстоятельств. Альтернативная гипотеза содержится в п. 3 ст. 13 ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которой "должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, привлекаются к ответственности в установленном порядке". Таким образом, привлечение к ответственности должностных лиц достаточно при наличии одного из двух обстоятельств: либо если они препятствовали гражданам, общественным или иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды; либо если они препятствовали гражданам, общественным или иным некоммерческим объединениям в реализации их прав. Примером альтернативной гипотезы может также служить п. 4 ст. 4 ФЗ "Об отходах производства и потребления", в соответствии с которым "В случае, если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством".

Абсолютно-определенная гипотеза - когда условия применения норм исчерпываются, ничего нельзя внести, только определенный перечень.

Например, абсолютно-определенная гипотеза содержится в ст. 11 ФЗ "Об отходах производства и потребления" - "Индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления".

Относительно-определенная гипотеза - исчерпывающим образом эти условия не описываются. Это оценочная деятельность - возможность неоднозначного решения того или иного вопроса, возможной определенной свободы. В соответствии с ч. 1 ст. 98 Конституции РФ "Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей". Можно говорить о том, что в последнем предложении содержится именно относительно-определенная гипотеза, поскольку в данной норме не содержится конкретного перечня оснований, по которым бы в отношении членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы применяется задержание, арест, личный досмотр. Более того, данная норма содержит отсылочный характер.

Вторым структурным элементом нормы права является диспозиция - само правило поведения, которым следует руководствоваться при наступлений условий, предусмотренных гипотезой. Диспозиция указывает на конкретные права и обязанности участников правоотношений. При формулировании правовых норм гипотеза может стоять и впереди, и позади диспозиции.

В зависимости от того, как излагается правило поведения, различают следующие виды диспозиции:

- простая диспозиция;

- описательная диспозиция;

- ссылочная (бланкетная) диспозиция;

- ограничивающая диспозиция;

- уполномочивающая диспозиция;

Простая диспозиция, называющая вариант поведения, но, не раскрывающая, не разъясняющая его. Такая диспозиция называет определенное правило общеизвестным термином, не указывая при этом его отличительных признаков. Так, ст. 42 Конституции РФ закрепляет, что "каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью и имуществу экологическим правонарушением". При этом законодатель не раскрывает содержания этих прав.

Описательная диспозиция, описывающая все существенные признаки поведения. Она не только называет правило поведения, но и указывает характерные для этого правила признаки. Так, ст. 49 Конституции РФ описывает признаки принципа презумпции невиновности.

Ссылочная диспозиция, не излагающая правило поведения, а отсылающая для ознакомления с ним к другой норме закона. Разновидностью ссылочной является бланкетная диспозиция. Она для ознакомления с правилами поведения отсылает к нормам других законов либо инструкциям, правилам, техническим нормам и т.д. Например, в соответствии с п. 1 ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды" общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, имеют право участвовать в установленном порядке в принятии хозяйственных и иных решений, реализация которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, жизнь, здоровье и имущество граждан.

Ограничивающая диспозиция, для которой характерен следующий принцип - "по общему правилу нельзя, но в исключительных случаях можно". Ограничивающая диспозиция содержится в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, согласно которой "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Таким образом, из общего правила о том, что запрещается ограничивать права и свободы есть исключения.

Уполномочивающие диспозиции - определяют вид и меры поведения. Например, описывают полномочия, представляют единство прав и обязанностей. Так, ст. 5 ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает полномочия органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Третьим элементом нормы права является санкция. Как правило, санкцию определяют как меру государственного принуждения, предусмотренную за нарушение установленных нормой правил поведения. Философы, а чаще всего социологи, под санкцией понимают не только негативные (порицание, наказание), но и позитивные (одобрение, поощрение) последствия за социально значимое поведение человека.

Санкция - логически завершающий структурный элемент юридической нормы. В ней выражается неодобрительное отношение общества, государства, личности к нарушителям нормы. До тех пор, пока нормы права не будут исполняться в силу убеждения, добровольно, до тех пор, пока существуют правонарушения, санкция будет оставаться действенным средством соблюдения и исполнения юридических норм, а тем самым - средством укрепления законности и правопорядка.

Санкция правовой нормы - понятие собирательное. В зависимости от характера неблагоприятных для нарушителя последствий она может предусматривать:

- Меры ответственности (лишение свободы, штраф, выговор, взыскание материального ущерба и др.). В этом случае речь идет о видах юридической ответственности и установленных конкретными федеральными законами видах наказаний за совершение правонарушений или преступлений. Так, действующее законодательство предусматривает следующие виды юридической ответственности - дисциплинарная, гражданско-правовая (имущественная), административная и уголовная ответственность.

- Меры предупредительного воздействия (привод, арест имущества, задержание в качестве подозреваемого в совершении преступления, отмена акта государственного органа, принудительное лечение и др.). В качестве примера можно привести меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, установленные главой 27 КоАП РФ.

- Меры защиты (восстановление на прежней работе рабочих и служащих, ранее незаконно уволенных; взыскание алиментов и др.); назначение указанных мер - устранение причиненного человеку вреда и восстановление его нарушенных прав (эти меры, в отличие от мер ответственности предусматривают выполнение правонарушителем лежащих на нем и не исполненных ранее обязательств) - они направлены на устранение допущенных нарушений законов, восстановления законности. Так, например, мера защиты предусмотрена в ст. 53 Конституции РФ, согласно которой "каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействиями) органов государственной власти или их должностных лиц".

Санкции правовых норм целесообразно классифицировать по объему и размерам неблагоприятных для правонарушителя последствий, выделив три группы:

- Абсолютно-определенные санкции, где точно указан размер неблагоприятных последствий.

- Относительно-определенные санкции, где границы неблагоприятных последствий указаны от минимального до максимального или только до максимального. Например, сокрытие или искажение экологической информации по ст. 8.5. КоАП РФ влечет в отношении граждан административное наказание в виде штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей.

- Альтернативные санкции, где названы и перечислены соединительно-разделительные союзы "или", "либо" несколько видов неблагоприятных последствий, из которых правоприменитель выбирает только одно - наиболее целесообразное для решаемого случая. Например, в соответствии со ст. 8.29. КоАП РФ уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от трехсот до пятисот рублей.

В юридической литературе принято выделять следующие виды санкций:

- санкции, описывающие меры принуждения;

- поощрительные санкции.

Санкция как часть юридической нормы наиболее чутко реагирует на изменение условий жизни общества и государства. Поэтому можно, не меняя довольно долго сами нормы права и изменяя лишь их санкции, приспособить существующие нормативные предписания для решения назревших потребностей общественного развития.

Содержание нормы права едино, ее элементы не изолированы, а составляют целое, в котором гипотеза, диспозиция и санкция предполагают друг друга, вытекают одна из другой. Структура нормы права - это и есть связь между ее элементами, или, точнее, способ связи, который состоит в общем и государственно-обязательном характере нормы права. Иначе говоря, гипотеза обязательно связана с диспозицией, а последняя - с санкцией, и наоборот.

Нормы права чрезвычайно разнообразны. Для того чтобы облегчить изучение и исследование норм права, применяют различные классификации.

В зависимости от особенностей содержания выполняемых функций необходимо различать правонаделительные и правоохранительные нормы экологического права.*(17)

Если правонаделительные нормы устанавливают позитивные юридические права и обязанности, то правоохранительные нормы служат целям их гарантирования, охраны и защиты на случай возможного нарушения и направлены на регламентацию мер юридической ответственности, а также специфических государственно-принудительных мер защиты субъективных прав, включая гарантии.

По степени определенности правил поведения нормы экологического права можно разделить на конкретно-регулятивные и общерегулятивные (дефинитивные).*(18)

Характерной чертой первых является то, что в них четко сформулировано правило поведения, т.е. непосредственно и прямо указывается конкретное правомочие, обязанность или запрет на определенный вид поведения.

В отличие от конкретно-регулятивных дефинитивные нормы устанавливают такое правило поведения, которое не получает достаточно четкого выражения. Эти нормы определяют правовые цели, принципы, понятия или категории, имеющие юридическое значение. Правило поведения в таких нормах выражено в самых общих чертах и может быть выведено лишь после соответствующего анализа. Дефинитивные нормы не формулируют непосредственно юридических прав и обязанностей. Вместе с тем они обретают высокую ценность, если являются результатом научного познания и отражения объективных законов и закономерностей общественного развития. Так, например, дефинитивные нормы отражены в ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды", раскрывающей основные понятия и определения в области охраны окружающей среды.

Различный характер обязательности предписаний, содержащихся в нормах, служит основанием для деления их на императивные, диспозитивные и альтернативные (или рамочные). В этом ряду с известной долей условности могут быть выделены также поощрительные нормы. Речь идет в данном случае о форме, в которой воля законодателя адресуется участникам общественной жизни, о форме, определяющей характер их волевых поступков по выполнению правовой нормы.

Императивным нормам присуща строгая категоричность, исключающая какие-либо отступления от сформулированного в них правила, не допускается замена предписаний этих норм по усмотрению участвующих в их применении лиц иными условиями их поведения. Формами выражения императивности правовых норм являются категоричность предписания, определенность количественных (сроки, размеры, периодичность, доли, проценты и т.п.) и качественных (перечни видов имущества, описание действий, порядка их совершения и т.п.) условий применения и способа реализации правовой нормы, запрет иных, чем указано, действий.

Особенностью диспозитивных норм, отличающей их от императивных, является то, что предусматриваемое им определенное правило поведения применяется лишь постольку, поскольку участники отношений не выработали иных условий своего поведения.

Наряду с императивными и диспозитивными нормами необходимо выделять рамочные нормы, сочетающие в себе признаки первых и вторых. Данные нормы предоставляют участникам отношений свободу выбора, но в императивно заданных пределах.

Поощрительные нормы фиксируют определенную заинтересованность государства в осуществлении гражданами и их объединениями общественно полезной деятельности, а также устанавливают меры, стимулирующие достижение результатов, превосходящих обычные требования.

В связи с тем, что общественные отношения, регулируемые нормами экологического права, неодинаковы по своему объему, указанные нормы можно классифицировать на общие, специальные и исключительные.*(19)

Общие нормы регулируют все или несколько видов отношений. Так, в ФЗ "Об охране окружающей среды" в большей части сосредотачиваются общие нормы.

Характерной чертой специальных норм является то, что область их применения уже по сравнению с общими нормами, они регулируют лишь определенный вид отношений данного рода либо имеют особое, специальное назначение. Например, ФЗ "Об отходах производства и потребления" и ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" и т.д.

Особенность исключительных норм экологического права состоит в том, что они определяют некоторые изъятия из правил, содержащихся в общих или специальных нормах. Так, например, в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ устанавливаются исключительные основания, по которым права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены.

По действию во времени следует различать нормы, которые действуют в течение неопределенного срока - таких норм подавляющее большинство, и нормы с ограниченным сроком действия.

Нормы-приоритеты означают преобладающую меру юридической силы одного акта в сравнении с другими.*(20) Для норм-приоритетов характерна так называемая "признаваемая презумпция", когда установление критерия их однозначного выбора из суммы "сталкивающихся" норм предполагает официальное подтверждение.

Регулятивные нормы права рассчитаны на правомерное поведение и устанавливают юридические права и обязанности граждан, организаций, органов государства. Так, например, в большей части регулятивные нормы содержатся в главе 2 Конституции РФ, устанавливающей права и свободы человека и гражданина.

Охранительные нормы устанавливают меры принуждения, в том числе ответственности. Они вводят механизмы применения принудительных мер. Так, например, охранительные нормы закреплены в главе 27 КоАП РФ, определяющей меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении.

Таким образом, регулятивные нормы устанавливают определенные положительные правила поведения, а правоохранительные - санкции за нарушение этих правил. Абсолютное большинство правовых норм являются регулятивными, поскольку право как нормативная система рассчитано, прежде всего, на правомерное поведение субъектов правового общения.

Регулятивные нормы, в свою очередь, делятся на нормы специализированные: общие, дефинитивные, нормы-принципы, нормы-цели, нормы-гарантии, коллизионные, оперативные, а также на обязывающие, запрещающие и управомочивающие нормы.

Общие нормы фиксируют в обобщенном виде элементы регулируемых отношений, например, условия правосубъектности.

Дефинитивные нормы вводят определения базовых правовых терминов.

Нормы-цели, нормы-принципы устанавливают исходные для экологического права ценности, направления и способы деятельности.

Гарантийные нормы направлены на обеспечение прав, нормальной деятельности органов государственной власти.

Коллизионные нормы указывают на нормы, подлежащие применению в конкретном случае при разрешении юридических затруднений, определении компетенции тех или иных органов. Так, в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ "если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".*(21)

Оперативные нормы направлены на введение, отмену, изменение содержания других норм. В соответствии с ч. 2. Заключительных и переходных положений Конституции РФ "законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации".*(22)

Нормы экологического права различаются по характеру основного назначения своих предписаний. В зависимости от того, предписывают ли они определенное обязательное поведение, содержат ли запрет определенного поведения или допускают его, предоставляя управомоченным субъектам возможность самим решать, следует ли воспользоваться этим правом, указанные нормы можно разделить на обязывающие, запрещающие, управомочивающие.

Управомочивающие нормы закрепляют правовые возможности участников правовых отношений путем установления их полномочий и прав.

Обязывающие нормы устанавливают обязанности совершать определенные действия.

Запрещающие нормы устанавливают обязанность лиц, органов, организаций, должностных лиц воздержаться от четко описанного в них поведения.

По юридической силе различают нормы права, содержащиеся в законах и обладающие высшей юридической силой, и нормы права, содержащиеся в подзаконных нормативных актах.*(23)

Нормы права могут распространять свое действие или на всю территорию государства (федеральные нормы), или только на определенную ее часть (региональные нормы).

По кругу лиц выделяют нормы права, действующие в отношении всех лиц, находящихся в пределах территории данного государства, и нормы права, распространяющие свое действие только на определенную категорию лиц, например, на военнослужащих, судей, депутатов, и т.д. В этих нормах определяется специальный адресат, специальный субъект права.

По времени действия существуют нормы права постоянного действия, их абсолютное большинство и нормы права временного действия, т.е. действия, заранее ограниченного определенным сроком.

В зависимости от способа выражения и закрепления, т.е. по источникам права, существуют: нормы, издаваемые государственными органами и выраженные в нормативных актах; нормы, закрепленные в нормативных договорах; нормы, выработанные судебной и административной практикой и выраженные в судебных и административных прецедентах; нормы, закрепленные в юридических обычаях; нормы, вырабатываемые юридической наукой; нормы, закрепленные в религиозных догмах.

Таким образом, классифицировать нормы экологического права можно по различным основаниям. При чем одни и те же нормы могут быть отнесены к разным видам, в зависимости от оснований их классификации. Особого внимания заслуживает классификация норм в зависимости от источников их закрепления.

§ 2. Источники экологического законодательства

Источник права - это официальная форма выражения и закрепления правовых норм, действующая в соответствующем государстве. В свою очередь, для каждой правовой системы современных государств характерен свой источник права. Так, например, в странах англоамериканского права (англосаксонского права) - Англия, США, Канада и т.д. - источником права признается судебный прецедент, который лежит в основе всей правовой системы.

В юридической литературе судебный прецедент раскрывается как вынесенное судом по конкретному делу решение, обоснование которого становится правилом, обязательным для всех судов той же или низшей инстанции при решении аналогичного дела. При этом судья, создавая судебный прецедент, не создает правовой нормы, а только формулирует то, что вытекает из "общих начал права, заложенных в человеческой природе". В ряде стран (Франция, Бельгия и т.д.) судебный прецедент имеет значение для решения вопросов применения права, восполнения пробелов в законе, признания обычая; на основе судебного прецедента выносятся отдельные дополнения в действующее законодательство, дается толкование закона.*(24)

В странах азиатского континента важную роль в развитии права наряду с законами и другими актами государственных органов играет религия - мусульманское, индусское, иудейское право, основанные на религиозных источниках, а также традиции общинного быта. Традиционное право характерно также для многих государств Африки, Латинской Америки.*(25)

Правовой обычай - это исторически сложившееся путем многократного повторения правило поведения, которое взято под охрану государством, один из источников права. Обычаи складываются в процессе жизнедеятельности общества. Если они получают признание государства и обеспечиваются его принудительной силой, то становятся правовыми обычаями.

В странах романо-германской правовой системы (Россия, Франция, Германия, Испания и т.д.) основным видом источников права являются законы и иные нормативные правовые акты.

Таким образом, в Российской Федерации основным источником права является нормативный правовой акт, понятие которого раскрывается в Постановлении Государственной Думы от 11.11.1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации":

"нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного и временного характера, рассчитанное на многократное применение".

В юридической литературе предлагается различная классификация нормативных правовых актов.

Общепризнанно нормативные правовые акты классифицировать по юридической силе следующим образом:

I. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ.

II. Конституция РФ.

III. Федеральное законодательство:

1. Федеральные конституционные законы.

2. Федеральные законы, кодифицированные акты (кодексы), Основные положения.

3. Нормативные правовые акты Президента РФ (Указы и Распоряжения).

4. Нормативные правовые акты Правительства РФ (Постановления и Распоряжения).

5. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

IV. Законодательство субъектов РФ:

1. Конституция (Уставы) субъектов РФ.

2. Законы субъектов РФ.

3. Нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ.

4. Нормативные правовые акты правительства субъектов РФ.

5. Нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

V. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Определим роль и значение каждого элемента в системе рассматриваемого законодательства.

Роль Конституции РФ в регулировании отношений в области охраны окружающей среды заключается в следующем.

Во-первых, Основной закон устанавливает общепризнанные принципы и нормы, закрепляет основополагающие права, обязанности и иные требования, составляющие базу для всего российского законодательства.

Во-вторых, выделяя в п. "к" ст. 72 законодательство об охране окружающей среды, Конституция РФ, тем самым, определяет его в качестве самостоятельной отрасли российского законодательства.

В-третьих, в статьях 72 и 76, Конституция РФ законодательство об охране окружающей среды относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Роль федеральных конституционных законов заключается в прямой реализации конституционных положений и регулируют наиболее важные сферы деятельности. Именно поэтому по юридической силе Федеральные конституционные законы выше федеральных законов. Например, в соответствии с Федеральным конституционным законом 17.12.1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ реализует свои полномочия, в том числе по установлению сфер деятельности, в которых осуществляется государственный контроль (надзор), по определению федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение государственного экологического контроля (надзора), по установлению их организационной структуры, полномочий, функций и порядка деятельности. Так, ст. 18 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" предусматривает полномочия Правительства РФ в сфере природопользования и охраны окружающей среды, согласно которой:

"Правительство Российской Федерации:

обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;

организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий".

По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы. Следует отметить, что федеральные законы наряду с кодексами и Основными положениями в системе законодательства РФ занимают одинаковую позицию, в связи с чем, по юридической силе они равны.

Если на сегодняшний день отсутствуют федеральные конституционные законы, которые бы регулировали непосредственно и исключительно отношения в области охраны окружающей среды и природопользования, то федеральных законов, регулирующих указанную область общественных отношений - достаточно: Лесной кодекс РФ от 04.12.2006 г. N 200-ФЗ, Водный кодекс от 03.06.2006 г. N 74-ФЗ, ФЗ от 20.12.2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", ФЗ от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Земельный кодекс от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ, ФЗ от 10.07.2001 г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории", ФЗ от 07.05.2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации", ФЗ от 15.07.2000 г. N 99-ФЗ "О карантине растений", ФЗ от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ФЗ от 01.05.1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкала", ФЗ от 30.03.1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", ФЗ от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", ФЗ от 19.07.1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", ФЗ от 10.01.1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель", ФЗ от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", ФЗ от 24.04.1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", ФЗ от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", ФЗ от 23.02.1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", ФЗ от 21.12.1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и др.

Значительную роль в регулировании отношений, в том числе в сфере охраны окружающей среды играют также Указы и Распоряжения Президента РФ. Так, Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 была утверждена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Указом Президента от 10.10.1995 г. N 1032 была утверждена Федеральная целевая программа государственной поддержки государственных природных заповедников и национальных парков на период до 2000 года". Среди актов Президента РФ также можно выделить следующие: Указ Президента РФ от 07.09.1995 г. N 904 "О мерах по рациональному использованию природных минеральных лечебных ресурсов курортного региона Кавказских минеральных вод", Указ Президента РФ от 20.04.1995 г. N 389 "О дополнительных мерах по усилению контроля за выполнением требований экологической безопасности при переработке отработавшего ядерного топлива", Указ Президента РФ от 04.02.1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития", Указ Президента РФ от 30.11.1992 г. N 1487 "Об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации" и т.д.

Большинство законов природоохранного значения содержат в себе значительную часть бланкетных норм, в большинстве случаев отсылая к соответствующим нормативным правовым актам Правительства РФ: Постановление Правительства РФ от 27.01.2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля)", Постановление Правительства РФ от 10.01.2009 г. N 18 "О добывании объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты", Постановление правительства РФ от 09.01.2009 г. N 13 "О реализации или уничтожении безвозмездно изъятых или конфискованных объектов животного мира, физическое состояние которых не позволяет возвратить их в среду обитания, а также полученной из них продукции", Постановление Правительства РФ от 24.12.2008 г. N 994 "Об утверждении положения об осуществлении государственного мониторинга водных биологических ресурсов и применении его данных", Постановление Правительства РФ от 24.12.2008 г. N 1017 "О добыче (вылове) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биологических ресурсов", Постановление Правительства РФ от 07.11.2008 г. N 822 "Об утверждении Правил представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территориях. Для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы", Постановление Правительства РФ от 15.10.2008 г. N 765 "О порядке подготовки и принятия решения о предоставлении водных биологических ресурсов. Отнесенных к объектам рыболовства, в пользование", Постановление правительства РФ от 25.09.2008 г. N 716 "О должностных лицах Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды)", Постановление Правительства РФ от 28 июня 2008 г. N 484 "О порядке разработки и утверждения нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения", Постановление Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 469 "О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей", Постановление Правительства РФ от 30 июня 2007 г. N 417 "Об утверждении Правил пожарной безопасности в лесах", Постановление Правительства РФ от 29 июня 2007 г. N 414 "Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах", Постановление Правительства РФ от 22 июня 2007 г. N 394 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного лесного контроля и надзора", Постановление Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 324 "О договоре аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности", Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 "О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты", Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле", Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. N 640 "О критериях отнесения объектов к объектам, подлежащим федеральному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов и региональному государственному контролю и надзору за использованием и охраной водных объектов" и др.

В соответствии со ст. 115 Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

Решения по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений. Так, Распоряжения Правительства Российской Федерации обеспечивают проведение в Российской Федерации государственной политики в области экологии. В качестве примера можно привести Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2001 г. N 223-р "О проекте федеральной целевой программы повышения плодородия почв Российской Федерации на 2002-2005 гг."*(26), Распоряжение Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2001 г. N 242-р "О разработке проекта федеральной целевой программы "Экология и природные ресурсы России на 2002 - 2010 гг."*(27), Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 марта 2002 г. N 346-р "Об утверждении плана подготовки проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации по реализации Федерального закона "Об охране окружающей среды"*(28) и т.д. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р была одобрена Экологическая Доктрина Российской Федерации*(29), являющаяся важнейшим документом, отражающим идеологию государства и общества, сориентированным на повышение экономической ценности природных ресурсов. В основу Экологической Доктрины положены рекомендации и принципы, изложенные в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро).

Акты Правительства, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. В законодательстве об охране окружающей среды постановления Правительства Российской Федерации, в основном, реализуют положения федеральных законов.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.

По общему правилу функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства. Однако, в случаях, предусмотренных законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативные правовые акты могут принимать федеральные службы. Вместе с тем, политика государства направлена на то, чтобы строго распределить функции между ведомствами:

- на федеральные министерства возложить функции по выработке государственной политике и нормативно-правовому регулированию;

- на федеральные службы возложить функции контроля и надзора;

- на федеральные агентства - функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом.

В соответствии с п. 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением правительства РФ от 13.08.1997 г. N 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

В соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. N 1789-р, одним из основных направлений в рамках административной реформы является разработка и внедрение административных регламентов в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов РФ.

В свою очередь, под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставлением государственных услуг понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающую исполнений государственных функций, оказания государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.

В дальнейшем, Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 г. N 679 был утвержден Порядок разработки и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

В соответствии с утвержденным Порядком административные регламенты исполнения государственных функций и административные регламенты предоставления государственных услуг определяют сроки и последовательность действий (административные процедуры) федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также его взаимодействия с другими федеральными органами исполнительной власти и организациями при исполнении государственных функций или предоставлении государственных услуг федеральными органами исполнительной власти.

Административные регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти на основе федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ, положения о федеральном органе исполнительной власти и с учетом положений Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и Порядка разработки и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг.

В свою очередь, федеральные органы исполнительной власти не вправе устанавливать в административных регламентах полномочия, не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами президента РФ и Правительства РФ, а также ограничения в части реализации прав и свобод граждан, прав и законных интересов коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность и условия введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрены Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов актами Президента РФ и Правительства РФ.

В целях эффективной реализации административной реформы период 2006-2009 гг. ознаменовался принятием федеральными органами исполнительной власти соответствующих административных регламентов по осуществлению отдельных функций и полномочий (о лицензировании отдельных видов деятельности, о порядке разработки и выдачи отдельных разрешительных документов, о проведении государственного контроля и др.). В области охраны окружающей среды были утверждены следующие административные регламенты: приказ Минприроды России от 31 октября 2008 г. N 287 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на трансграничное перемещение озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции", приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 31 октября 2008 г. N 288 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по выдаче разрешений на выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду", приказ Минприроды России от 26 августа 2008 г. N 192 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере природопользования государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов", приказ Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды от 24 апреля 2008 г. N 144 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды по исполнению государственной функции "Ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении", приказ МПР РФ от 27 февраля 2008 г. N 47 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по выдаче разрешения на вывоз из Российской Федерации и ввоз на ее территорию видов животных и растений, их частей или полученной из них продукции, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г., кроме осетровых видов рыб", приказ МПР РФ от 15 января 2008 г. N 2 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по ведению государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения", приказ МПР РФ от 15 января 2008 г. N 4 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по выдаче разрешения (распорядительной лицензии) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации" и т.д.

Отметим, что административные регламенты утверждаются приказами соответствующих федеральных органов исполнительной власти и регистрируются в Министерстве юстиции РФ, в связи с чем приобретают статус нормативного правового акта, содержащего в себе правовые нормы, которые приобретают обязательную силу для всех правоприменителей: как для хозяйствующих субъектов, так и для должностных лиц соответствующих органов исполнительной власти.

Преимущество таких административных регламентов заключаются в том, что ими устанавливаются конкретные сроки исполнения государственных функций, включая определенные этапы, и детализируется порядок работы должностных лиц органов исполнительной власти с хозяйствующими субъектами. Это позволяет избегать недостатки, возникающие при исполнении той или иной государственной функции, а именно: длительные очереди, невнимательное или неуважительное отношение к хозяйствующим субъектам, необоснованная широта дискреционных полномочий должностных лиц, необоснованно длительные сроки выполнения административных процедур и административных действий и др.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. N 1009, а также в соответствии с Разъяснениями о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Приказом Министерства юстиции РФ от 04.05.2007 г. N 88 федеральные органы исполнительной власти могут принимать:

- нормативные правовые акты, понятие которого раскрывается в Постановлении Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 11.11.1996 г. N 781-II ГД "Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации";

- акты, не нуждающиеся в государственной регистрации.

Правовой статус, порядок принятия и опубликования указанных актов различен.

Так, нормативные правовые акты, по общему правилу, должны быть:

- зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ

и

- официально опубликованы.

Таким образом, нормативные правовые акты должны пройти юридическую экспертизу.

Так, подлежащие государственной регистрации нормативные правовые акты представляются в Министерство юстиции РФ не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения).

В свою очередь, государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты:

а) содержащие правовые нормы, затрагивающие:

- гражданские, политические, социально-экономические и иные права, свободы и обязанности граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства;

- гарантии их осуществления, закрепленные в Конституции РФ и иных законодательных актах РФ;

- механизм реализации прав, свобод и обязанностей;

б) устанавливающие правовой статус организаций - типовые, примерные положения (уставы) об органах (например, территориальных), организациях, подведомственных соответствующим федеральным органам исполнительной власти, а также устанавливающие правовой статус организаций, выполняющих в соответствии с законодательством РФ отдельные наиболее важные государственные функции;

в) имеющие межведомственный характер, то есть содержащие правовые нормы, обязательные для других федеральных органов исполнительной власти и (или) организаций, не входящих в систему федерального органа исполнительной власти, утвердившего (двух или более федеральных органов исполнительной власти, совместно утвердивших) нормативный правовой акт.

При этом на государственную регистрацию направляются нормативные правовые акты, обладающие как одним из вышеуказанных признаков, так и несколькими.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные (принятые на определенный срок), в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Направлению на государственную регистрацию подлежат:

- нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина или имеющие межведомственный характер, принятые федеральными органами исполнительной власти после 14 мая 1992 года;

- нормативные правовые акты, устанавливающие правовой статус организаций, принятые начиная с 4 июня 1996 года;

- нормативные акты Центрального банка РФ, непосредственно затрагивающие права, свободы или обязанности граждан, принятые начиная с 1995 года;

- все нормативные акты Банка России, за исключениями, предусмотренными ФЗ от 10.07.2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации", - с момента вступления в силу данного Федерального закона.

Нормативные правовые акты, изданные до вступления в силу Постановления Правительства РФ от 13.08.1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", которые не соответствуют перечню видов нормативных правовых актов, указанному в Правилах, до представления их на государственную регистрацию, подлежат переподписанию (переутверждению).

В срок до 15 рабочих дней с даты получения акта, Министерство Юстиции РФ принимает одно из следующих решений:

1) производит государственную регистрацию нормативного правового акта;

2) возвращает нормативный правовой акт, издавшему его федеральному органу исполнительной власти, с письменным указанием причин отказа по следующим основаниям:

- в случае противоречия его действующему законодательству РФ;

- по просьбе федерального органа исполнительной власти, представившего акт на государственную регистрацию;

- в случае нарушения установленного порядка представления акта на государственную регистрацию или Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 г. N 1009;

- в случае, если представленный на государственную регистрацию акт в результате проведения юридической экспертизы признается Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации (не требующим государственной регистрации).

В первых трех случаях соответствующий федеральный орган исполнительной власти должен либо отменить указанные нормативные правовые акты, либо привести их в соответствии. И только в последнем случае акт, не нуждающийся в государственной регистрации, публикуется в установленном порядке.

При принятии решения о государственной регистрации нормативный правовой акт заносится в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти с присвоением ему регистрационного номера.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, подлежат официальному опубликованию в установленном порядке, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Акт, признанный Министерством юстиции РФ не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвердившим акт. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт.

После опубликования акта, признанного не нуждающимся в государственной регистрации, федеральный орган исполнительной власти информирует Министерство юстиции РФ об источнике опубликования (наименование издания, его номер и дату). Один экземпляр данного издания направляется в Министерство юстиции РФ.

Федеральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, только после их регистрации и официального опубликования.

Факт публикации законодатель связывает с двумя моментами:

- вступлением в силу соответствующего документа;

- с доведением его до всеобщего сведения.

Если нормативный правовой акт и акт, не нуждающийся в государственной регистрации, не были опубликованы, они:

- не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу;

- не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение в них предписаний;

- на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

При принятии субъектами РФ нормативных правовых актов, должны соблюдаться следующие конституционные принципы:

- Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

- Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

§ 3. Общепризнанные принципы и нормы международного права
и международные договоры

Конституция РФ 1993 г. впервые включила международно-правовые нормы в правовую систему государства. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.

Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы. Международные договоры - существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.

Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.

Международные договоры РФ, объявленные частью правовой системы, могут применяться соответствующими компетентными органами. Это такие международные договоры, в отношении которых РФ выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(30) международным договором Российской Федерации является международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также от его конкретного наименования.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации заключение, прекращение и приостановление действия международных договоров Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации.

Международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).

В настоящее время Российская Федерация является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций. В качестве примера можно назвать Конвенцию о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение, главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (Рамсарская конвенция), 1971 г. Рамсар, Иран (Российская Федерация стала участницей с 1977 г.), Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия 1972 г., Париж, Франция (Российская Федерация стала участницей в 1988 г.), Конвенцию о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), 1973 г., Вашингтон, США (Конвенция подписана от имени Правительства СССР 29 марта 1974 г., вступила в силу для СССР 8 декабря 1976 г.), Соглашение об охране белых медведей, 1973 г., Осло, Норвегия (Российская Федерация стала участницей в 1976 г.), Конвенцию по защите морской среды района Балтийского моря (ХЕЛКОМ), 1974 г., Хельсинки, Финляндия (Российская Федерация стала участницей в 1980 г.), Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., Женева, Швейцария (Российская Федерация стала участницей в 1983 г.), Венскую конвенцию по охране озонового слоя, 1985 г., Вена, Австрия (Российская Федерация стала участницей в 1988 г.), Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением, 1989 г., Базель, Швейцария (Российская Федерация стала участницей с 1990 г.), Конвенцию об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте 1991 г., Эспо, Финляндия (Российская Федерация стала участницей с 1991 г.), Конвенцию по морскому праву, 1982 г., Монтего Бей, Ямайка (Российская Федерация стала участницей с 1982 г.), Рамочную Конвенцию ООН об изменении климата, 1992 г., Нью-Йорк, США (Российская Федерация стала участницей с 1994 г.), Соглашение по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, 1992, Хельсинки, Финляндия (Российская Федерация стала участницей с 1992 г.)*(31).

В июне 1992 г. на "Конференции ООН по окружающей среде и развитию (КОСР)" в Рио-де-Жанейро получила признание концепция устойчивого развития человечества, основные положения которой были изложены в документе под названием "Программа действий. Повестка дня на XXI век" ("Agenda 21"). Программа включала 40 глав. Ее подписали представители 170 стран. Впервые человечество на самом высоком уровне поставило перед собой грандиозную задачу корректировки хозяйственной деятельности с учетом интересов будущих поколений - сохранения для них природных ресурсов и благоприятного климата на Земле*(32). В дополнение к "Программе действий" Конференция по охране окружающей среды и развитию приняла заранее подготовленные "Конвенцию о биологическом разнообразии", "Рамочную конвенцию ООН об изменении климата" и "Заявление о принципах в отношении лесов". Для Российской Федерации эти документы стали программными на все последующие годы.

Согласно Федеральному закону от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных Конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации"*(33) международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. К другим договорам применимо общее правило, установленное ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, по которому любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Конституция установила соотношение закона и международного договора Российской Федерации, причем только на случай их противоречия. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Верховный Суд Российской Федерации в постановлении от 31 октября 1995 г.*(34) разъяснил, что речь идет о международном договоре, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(35) установил соотношение закона и международного договора в случае их согласованности, т.е. при отсутствии противоречия. В силу ч. 2 ст. 5 этого Федерального закона положения официально опубликованных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты, т.е. наряду с международным договором Российской Федерации применяется соответствующий внутригосударственный правовой акт.

По этому поводу А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин полагают:

- во-первых, что действие ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации в части примата международных договоров над внутригосударственным законодательством не распространяется на саму Конституцию, т.е. международные договоры могут обладать приоритетом только в отношении законов и не могут иметь преимущества над конституционными нормами;

- во вторых, что касается норм международного права, то примат признается лишь за теми из них, которые касаются прав и свобод человека, поскольку они поставлены самой Конституцией на тот же уровень, что и положения Основного закона (ч. 1 ст. 17)*(36).

Несомненно данная правовая позиция заслуживает внимания. Однако, если международные договоры обладают приоритетом только в отношении законов, получается, что иные нормативные правовые акты к этому не причастны. Отдавая в ч. 4 ст. 15 приоритет международным договорам перед законом, Конституция выше определяет, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Соответственно, законы, иные нормативные правовые акты, включая Конституцию Российской Федерации и Конституции или Уставы субъектов в ее составе, не должны противоречить международным договорам Российской Федерации.

Кроме того, Конституция Российской Федерации к элементам российского законодательства отнесла также общепризнанные принципы и нормы международного права. Речь идет о принципах и нормах, содержащихся в международных документах, которые не ратифицированы Российской Федерацией, но в силу их признания мировым сообществом стали одним из источников отечественного права. Конституция Российской Федерации не определяет, какие именно принципы и нормы являются "общепризнанными". В международном праве также отсутствует перечень таких принципов и норм. Дело в том, что целый ряд принципов и норм по разным причинам объективного и субъективного характера не нашел отражения в конвенциях, которые были бы признаны большинством государств. Например, один из важнейших принципов "непричинение серьезного ущерба окружающей среде за пределами национальной юрисдикции" действует и обязывает все государства международного сообщества лишь потому, что он является принципом международного обычного права*(37). Общие принципы права, признанные цивилизованными нациями, по господствующему мнению, представляют собой совокупность норм международного права, имеющих основополагающее значение. При этом в литературе указывается, что, собственно, общих принципов экологического права, признанных цивилизованными нациями, как таковых пока что не существует, но для охраны окружающей среды широко используются те принципы, применение которых апробировано мировым сообществом в других областях. Среди них принцип свободного распоряжения народов своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества, основанного на принципе взаимной выгоды, и из международного права, с введением одновременно запрета на лишение народа принадлежащих ему средств существования; принцип свободы передвижения и выбора места проживания в пределах каждого государства и т.п. Здесь же следует подчеркнуть, что ряд специалистов в области международного права считает, что один общий принцип все же имеет место. Речь идет о принципе абсолютной ответственности за ущерб, в том числе экологический, причиненный источником повышенной опасности*(38).

Являясь разновидностью юридической ответственности, ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды представляет собой сложное и многогранное явление. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды закреплена в различных нормативных правовых актах. Непосредственные вопросы юридической ответственности закрепляются в национальном праве, но некоторые международные документы содержат общепринятые стандарты. Такие международные акты Российской Федерацией ратифицированы.

Особую актуальность на сегодняшний день приобретают следующие документы на международном уровне:

1. Конвенция по международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС) (Вашингтон, 3 марта 1973 г.). Конвенция подписана от имени Правительства СССР 29 марта 1974 г., вступила в силу для СССР 8 декабря 1976 г. Целями этой Конвенции является охрана отдельных видов, находящихся под угрозой исчезновения, от переэксплуатации, ввод системы таможенного контроля. Основные положения: осуществление лицензирования за торговыми операциями; проведение исследований по состоянию популяций охраняемых видов; создание сети национальных контрольных органов; взаимодействие правоохранительных органов, таможенных служб, неправительственных организаций и частных лиц; контроль за выполнением Конвенции, классификация видов, разработка процедурных правил. Административная практика показывает, что уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, нарушение правил пользования объектами животного мира, в настоящее время принимают все более угрожающий характер, что наносит весьма ощутимый ущерб флоре и фауне. Работа по выявлению, пресечению подобных административных правонарушений весьма затруднительна. Не хватает законодательной базы, специалистов, финансирования, опыта взаимодействия природоохранных структур с другими органами, что позволяет говорить об отсутствии налаженной системы такой работы, в ходе которой возникают многочисленные вопросы о судьбе обнаруженных незаконных сетях, рыболовных снастях, животных, занесенных в Красную книгу РФ либо охраняемых международными договорами и т.д. Только в 2003 году было принято Постановление Правительства РФ от 28 мая 2003 г. N 304 "Об утверждении правил использования конфискованных диких животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения от 3 марта 1973 г. Во исполнение этого постановления были приняты соответствующие приказы: приказ Государственного комитета РФ по рыболовству от 6 ноября 2003 г. N 387 "Об утверждении порядка выдачи и формы разрешений, удостоверяющих законность приобретения конфискованных образцов СИТЕС в отношении осетровых видов рыб", приказ Министерства природных ресурсов РФ от 1 августа 2003 г. N 691"Об утверждении порядка выдачи и формы разрешений, удостоверяющих законность приобретения конфискованных образцов СИТЕС".

2. Декларация ООН в Рио-де-Жанейро. Конференция ООН по окружающей среде и развитию, проведя встречу в Рио-де-Жанейро с 3 по 14 июня 1972 года, провозгласила 27 принципов. Согласно 10 принципу "должен быть обеспечен эффективный доступ к юридическим и административным механизмам, включая возмещение ущерба и возможность судебной защиты". Согласно 11 принципу "государствам следует ввести эффективное законодательство в области охраны окружающей среды".

3. Европейская хартия по окружающей среде и охране здоровья. Включает преамбулу, принципы общественной политики, элементы стратегии, приоритеты, путь к достижению поставленных целей. Согласно п. 11 Принципам общественной политики "следует применять принцип, согласно которому любой общественный и частный орган, виновный в причинении ущерба или могущий причинить ущерб окружающей среде, несет финансовую ответственность (принцип, в соответствии с которым виновный за загрязнение оплачивает проведение необходимых мер восстановительного или превентивного характера) и др.

§ 4. Конституционные основы охраны окружающей среды

Характеристика конституционных основ охраны окружающей среды обычно дается на основе выделения групп норм Конституции Российской Федерации 1993 года.

Исходя из структуры Конституции Российской Федерации, можно представить классификацию конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования, включающую следующие три группы:

1) нормы, устанавливающие основы конституционного строя;

2) нормы, определяющие права и свободы человека и гражданина;

3) компетенционные нормы.

В первую группу конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования входят положения ст. 9 Конституции Российской Федерации. Во-первых, в этой статье, использование и охрана природных ресурсов провозглашаются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, т.е. данная норма определяет роль и место природных ресурсов, с учетом их естественных и экономических свойств, в жизнедеятельности как общества в целом, так и народов, проживающих на соответствующих территориях (ч. 1). Во-вторых, данная норма указывает на два вида отношения к природным ресурсам - их использование и охрану, именно в этой норме закрепляется "экологическая функция государства" и "субъектов-природопользователей"*(39) (ч. 1). В-третьих, закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, то есть разнообразие, защита и равноправие форм собственности на природные ресурсы и объекты (ч. 2). При этом природоресурсное законодательство последовательно решает вопрос о формах собственности в пользу установления государственной собственности на подавляющее большинство природных объектов (водные объекты, лесной фонд, недра, животный мир), оставляя на долю частной и муниципальной собственности только обособленные объекты (их участки) и (или) предоставляя возможность на определенных условиях пользоваться ими. Такая политика не отличается принципиально от принятой в зарубежных странах, где, например, водные объекты, как правило, также являются государственной собственностью. Однако, в настоящее время все чаще вносятся предложения о распространении частной собственности на природные ресурсы, оборот которых действующим законодательством не допускается. Насколько это целесообразно, законно и допустимо, является ли оправданием упрощенный порядок перевода лесных земель в нелесные, - С.А. Боголюбов отмечает, что эти и подобные вопросы "можно и нужно обсуждать с учетом рекреационных и глобальных экологических функций лесов, установившихся многовековых российских традиций допущения общего лесопользования без особых на то разрешений, принадлежности лесных массивов вокруг городов-миллионеров (именно на них и предъявляется главный спрос) к лесам первой защитной категории, повреждение и уничтожение которых недопустимо"*(40).

Вторую группу конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования составляют положения ст.ст. 36, 41, 42, 58 Конституции Российской Федерации. Так, статья 36 во многом дополняет ч. 2 ст. 9 Конституции Российской Федерации. Она подчеркивает связь права собственности на природные ресурсы с основными правами и свободами человека и гражданина. Тем самым она создает основание для целого ряда юридически значимых действий и их последствий - вплоть до обращения в национальные и международные судебные инстанции для защиты данного права. Многие ученые, в частности О.Л. Дубовик*(41), С.А. Боголюбов*(42) указывают на возникающую коллизию правовых норм. Во-первых, в ч. 2 ст. 9 закрепляется возможность частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю и другие природные ресурсы. Конституционная формулировка "могут находиться" может трактоваться по-разному: с одной стороны, можно полагать, что на все природные ресурсы разрешены любые формы собственности, с другой - по усмотрению законодателя природные ресурсы могут и не быть во всех формах собственности*(43). Во-вторых, и в ч. 1 ст. 36 и в ч. 2 ст. 9 конкретизируется только земля как объект права частной собственности. В отношении других природных ресурсов в ч. 2 ст. 36 говорится о трех полномочиях права собственности: владения, пользования и распоряжения. Отсюда споры о равнозначности понятий. О.Л. Дубовик подчеркивает, что смысл данной формулировки с эколого-правовой точки зрения состоит в определении крайне важных конституционных ограничений права собственности на природные ресурсы, состоящих из двух групп: 1) запрещается нанесение вреда окружающей среде и 2) запрещается нанесение вреда правам и законным интересам иных лиц*(44). В эту группу входят также положения ч. 1 ст. 41, устанавливающие права на охрану здоровья и медицинскую помощь, так как охрана окружающей среды является важным фактором обеспечения охраны здоровья. Согласно ч. 2 ст. 41 гарантиями такого обеспечения являются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, принятие мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрение деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. С учетом значимости последовательного решения вопроса об информировании населения об экологических опасностях немалый правовой смысл приобретает норма ч. 3 ст. 41 об ответственности должностных лиц за сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей*(45). Ядром конституционных основ охраны окружающей среды является ст. 42, закрепляющая три самостоятельных правомочия: право на благоприятную окружающую среду; право на достоверную информацию о ее состоянии; право на возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением. В ст. 58 Конституция Российской Федерации устанавливает обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам. При этом в Конституции особо выделяется обязанность собственников при осуществлении владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами не наносить ущерба окружающей среде и не нарушать прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36).

Третья группа конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования включает положения ст.ст. 71, 72, 74, 114 Конституции Российской Федерации. Регулирование некоторых отношений собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды в целом отнесено Конституцией Российской Федерации к предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следует согласиться с М.М. Бринчуком, относящим к "чисто экологическим" нормам некоторые положения ст. 71, в частности, п. "е" и п.п. "в", "д", "к" ст. 72 Конституции Российской Федерации в области прав человека и гражданина, собственности на природные ресурсы, природопользования и охраны окружающей среды. Функции государства по охране окружающей среды получили в Конституции Российской Федерации развитие также в ч. 2 ст. 74, устанавливающей, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей, а также в п. "в" ст. 114, согласно которому Правительство Российской Федерации обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии.

Следует отметить, что приведенная классификация конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования представлена нормами, непосредственно регулирующими экологические отношения. Вместе с тем в правоприменительной практике особое значение приобретает реализация конституционных норм в области охраны окружающей среды и природопользования в том ракурсе, что их нельзя рассматривать в отрыве от конституционных норм общего характера, которые дополняют, конкретизируют их, а в некоторых случаях позволяют избегать их неправильного толкования.

Рассматривая конституционные нормы в области охраны окружающей среды и природопользования в рамках трех обозначенных групп, правильнее было бы говорить о двух видах норм. С этой позиции следует выделять:

- конституционные нормы в области охраны окружающей среды (ч. 2 ст. 36, ст. 42, ст. 58, п.п. "д" (в части, касающейся охраны окружающей среды), "к" ст. 72);

- конституционные нормы в области природопользования (ст. 9, ч. 2 ст. 36, ст. 58, п.п. "в", "д" (в части, касающейся природопользования), "к" ст. 72, ч. 2 ст. 74).

При этом конституционные нормы в области природопользования, нашедшие дальнейшую конкретизацию в законодательстве, обозначенном многими специалистами как природоресурсное*(46), целесообразно также делить на нормы в области охраны уже конкретного компонента природной среды, например охрана земель, и нормы в области его использования, которые будут составлять две стороны одного явления - "использование и охрана природных ресурсов", обеспечивая тем самым неразрывность использования и охраны природных ресурсов.

Общая характеристика конституционных норм в области охраны окружающей среды вызывает необходимость уточнения некоторых понятий. При этом общеправовые категории, вводимые Конституцией Российской Федерации, являются важным средством обеспечения единства российского законодательства. Они должны в разных отраслях законодательства либо означать одно и тоже, либо отраслевая конкретизация названных категорий не должна искажать их конституционный смысл. Любое основное право всегда содержательно шире совокупности своих конкретных, нормативно закрепленных проявлений*(47).

Проблема соотношения понятий "охраны окружающей среды" и "природопользования" имеет важное теоретическое и практическое значение. Данный вопрос приобретает особую значимость при определении не только системы, но и содержания законодательства об охране окружающей среды. Эти вопросы поднимались задолго до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. Так, А.С. Шестерюк выделял три основные концепции, сложившиеся в юридической литературе в период, попадающий на начало 80-х г.г*(48). Сторонники одной из концепций считают, что понятия "охрана окружающей среды" и "рациональное природопользование" соотносятся как часть и целое, когда охрана выступает как один из элементов рационального природопользования. Наиболее четкое отражение эта концепция нашла в трудах В.Л. Мунтяна*(49). Другая позиция состоит в том, что нельзя противопоставлять понятия охраны окружающей среды и рационального природопользования, поскольку все они имеют одинаковые задачи и представляют собой неразрывное единство. Третья точка зрения по данному вопросу сводится к тому, что понятие охраны окружающей среды является более широкой, универсальной категорией, а правовое регулирование рационального природопользования представляет собой составную часть правовой охраны окружающей среды.

Если же рассматривать охрану окружающей среды и рациональное природопользование как различные способы и формы воздействия на природную среду, то неизбежно эти понятия противопоставляются*(50). Данный вопрос А.С. Шестерюк предлагает рассматривать в двух аспектах - в зависимости от того, что выступает на первый план - целое (природа как комплекс, как окружающая среда) или его часть (когда речь идет о сохранении объектов природы). Если в первом случае осуществление деятельности по ее охране предполагает в качестве элемента такой охраны обязательный учет рационального использования природных объектов и поэтому делает рациональное использование составным звеном охраны окружающей природной среды, то во втором случае юридически охрана природы и рациональное использование ее ресурсов представляют собой различные по своей направленности сферы деятельности, хотя они неизбежно дополняют друг друга.

Следовательно, при разрешении данного вопроса важно определить для себя, что же необходимо вкладывать в содержание понятий "охрана окружающей среды" и "окружающая среда"*(51).

В этой связи отметим, что Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР"*(52) предусматривал лишь понятия "охрана природы" и "рациональное использование природных ресурсов". Конституция СССР 1977 г.*(53) в ст. 18 содержала следующие формулировки: "охрана и научно обоснованное, рациональное использование земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира", "обеспечение воспроизводства природных богатств", "улучшение окружающей человека среды".

В юридической литературе были изложены различные определения понятий "правовой охраны природы", "правовой охраны окружающей среды"*(54). О.Л. Дубовик, акцентируя внимание на Конституции СССР 1977 г., также отмечала, что в теории, на практике и в законодательстве наибольшее распространение получили два понятия: "рациональное использование природы, природных ресурсов" и "охрана природы"*(55). Анализируя определения специалистов по охране окружающей среды, А.С. Шестерюк отмечал, что несмотря на многообразие определений рассматриваемых понятий, они затрудняют разграничение "охраны природы" и "охраны окружающей среды", подчеркивая, что эти понятия не совпадают. При этом, по его мнению, охрана природы представляет собой элемент (звено) деятельности по охране окружающей среды*(56). О.Л. Дубовик применяет своеобразную иерархию понятий: наиболее общим понятием являлось "взаимодействие общества и окружающей среды", а соподчиненные ему - понятия "охрана окружающей среды", "рациональное использование окружающей среды", "воспроизводство природных богатств и улучшение окружающей человека среды". К тому же понятие "окружающая среда" она связывает с явлениями антропогенного характера*(57). Как отмечают А.С. Шестерюк и О.Л. Дубовик, содержание понятий "охрана природы" изменялось в зависимости от уровня воздействия общества на природную среду, в процессе развития природоохранного законодательства.

Таким образом, вопрос о соотношении охраны окружающей среды и рационального природопользования являлся спорным на тот период. Это объяснялось, прежде всего, не достаточно урегулированной законодательной базой в области охраны окружающей среды, можно сказать отсутствием таковой, в которой вопросам терминологии внимания вообще не уделялось. Однако данная проблема не была разрешена и существует в настоящее время. Если раньше ее причиной было отсутствие правовой базы, то сегодня - изобилие нормативных правовых актов привело к многочисленным проблемам применения противоречащих друг другу нормативных правовых актов. Одни и те же термины трактуются в законах по-разному. По мнению А.С. Боголюбова, охрана окружающей среды тесно связана с природопользованием, логически вытекает из него, природопользование и охрана природной среды в современных условиях не противоречат друг другу, не могут быть взаимоисключаемыми, а, наоборот, неразрывны, являются двумя сторонами "одной медали" - взаимоотношения общества и природы*(58).

Обращаясь к Конституции Российской Федерации, отметим, что в конституционную формулировку об использовании земли и других природных ресурсов органически входит и их охрана. По мнению М.В. Баглая, такое положение направлено против хищнического разбазаривания природных ресурсов во вред гражданам, обществу и окружающей среде*(59). Использование природных ресурсов допускается только с соблюдением природоохранного законодательства, устанавливающего нормы охраны окружающей среды (почвы, лесов, водоемов). Конституционный строй, таким образом, органически увязывается с бережным отношением к природе и ее богатствам, к правам и интересам будущих поколений. Так, согласно ч. 1 ст. 9 "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются". В свою очередь, диспозиция нормы ч. 2 ст. 36, согласно которой "владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно", ограничивается ее гипотезой - "если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц". Устанавливая в ст. 72 предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституция в п. "д" ч. 1 ст. 72 определяет самостоятельные категории - "природопользование" и "охрана окружающей среды".

Реализуя конституционные положения, Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды"*(60) раскрывает понятия "охраны окружающей среды" и "использование природных ресурсов". Определяя в статье 1 содержание формулировки "охрана окружающей среды" законодатель установил, что под охраной окружающей среды следует понимать деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидаций ее последствий. Таким образом, деятельность обозначенных правовой нормой субъектов, направленная, в том числе, на рациональное использование природных ресурсов, составляет содержание и является элементом охраны окружающей среды. При этом в ч. 2 ст. 74 Конституция Российской Федерации вводит формулировку "охрана природы", что отлично от понятия "охрана окружающей среды". Исходя из Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", который в статье 1 закрепляет основные понятия, категория "окружающая среда", включающая также и антропогенные объекты, шире, чем "природная среда (природа)". С учетом роли природных ресурсов как основы жизни и деятельности людей природопользователи и государство призваны обеспечивать рациональное их использование и эффективную охрану на уровне, отвечающем жизненным потребностям общества.

Таким образом, с учетом последних изменений в законодательстве в области охраны окружающей среды, для правильного понимания и применения норм законов, необходимо оперировать теми терминами, понятиями и определениями, которые закреплены в действующих нормативных правовых актах.

§ 5. Роль Постановлений Конституционного Суда РФ
в системе экологического законодательства

Особый статус в системе экологического законодательства приобретают постановления Конституционного Суда Российской Федерации. В юридической литературе ведется спор о правовой природе постановлений, принимаемых высшими судебными инстанциями. Сложились две противоположные правовые позиции. Одни авторы полагают, что такие акты являются одним из источников права и законодательства, другие отрицают за ними правотворческое значение.

Так, М.В. Баглай отмечает значение постановлений Конституционного Суда Российской Федерации как источника конституционного права и ставит их по юридической силе выше актов парламента и Президента. С позицией, высказанной М.В. Баглаем, солидарны Н.В. Витрук, Б.С. Эбзеев, А.А. Безуглов, С.А. Солдатов, М.С. Саликов и др.

Четкая позиция по вопросу отнесения судебных решений к источнику права выражена В.В. Петровым: "Решения судов, несмотря на свою оригинальность и юридическую грамотность, не могут служить образцом, источником для принятия решения по другому аналогичному делу. Отсюда следует, что российская доктрина рассматривает судебную практику лишь в плане применения права, толкования и разъяснения его отдельных положений"*(61).

В.А. Кряжков и Л.В. Лазарев отмечают, что решения Конституционного Суда занимают особое место в системе правовых актов и сочетают в себе признаки правоприменительного и нормоустанавливающего акта.

Вместе с тем не все ученые, признающие роль решений Конституционного Суда Российской Федерации в качестве источника конституционного права, относят данный судебный орган напрямую к органам правотворчества с формально-юридической точки зрения. Тот же М.В. Баглай замечает, что хотя с формальной точки зрения Конституционный Суд Российской Федерации не относится к числу правотворческих органов, но по существу он таковым является. Такая осторожность подтверждает, что решения Конституционного Суда Российской Федерации нельзя однозначно признавать источником права.

Несмотря на то, что постановления Конституционного Суда Российской Федерации играют важную роль в правоприменении, элементом системы законодательства они считаться не могут. Следует отметить, что ни Конституция Российской Федерации, ни иные нормативные правовые акты не предусматривают постановления Конституционного Суда в качестве нормативного правового акта, содержащего нормы, регулирующие те или иные общественные отношения. Вместе с тем, их роль в реализации экологического законодательства значительна, поскольку деятельность Конституционного суда является необходимым фактором обеспечения единства и системности законодательства. Судьи Конституционного Суда Российской Федерации все более настойчиво аргументируют высокую роль его правовых позиций.

Так, в соответствии со ст. 6 Федерального конституционного закона "О конституционном суде РФ" от 21.07.1994 г. N 1-ФКЗ решения Конституционного Суда Российской Федерации обязательны на всей территории Российской Федерации для всех представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, граждан и их объединений. Согласно абз. 2 п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации, принимая решение по делу, оценивает также смысл, придаваемый рассматриваемому нормативному акту сложившейся судебной практикой. Таким образом, он выражает свое отношение как к позиции законодателя или иного нормотворческого органа, так и к ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции Российской Федерации, в сфере которого, по смыслу ее статьи 125 (части 5 и 6), только Конституционный Суд Российской Федерации выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение. Поэтому его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации.

Среди постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие вопросы охраны окружающей среды, можно отметить следующие: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 мая 2004 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона Псковской области "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" в связи с запросом Администрации Псковской области"*(62), Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(63), Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 марта 1996 г. N 7-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 1 Закона Российской Федерации от 20 мая 1993 года "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча" в связи с жалобой гражданина В.С. Корнилова"*(64) и другие.

По вопросам правомерности и обоснованности взыскания платы за негативное воздействие на окружающую среду большое значение приобретает Определение Конституционного суда Российской Федерации от 10.12.2002 г. N 284-О "По запросу Правительства Российской Федерации о проверке конституционности постановления правительства Российской Федерации "Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия" и статьи 7 Федерального закона "О введении в действие части первой Налогового кодекса Российской Федерации".

Глава 3. Экологические правоотношения

§ 1. Понятие и основные признаки экологических правоотношений

Экологические правоотношения принято рассматривать с трех позиций:

- экологические правоотношения как предмет экологического права;

- экологические правоотношения как разновидность правовых отношений;

- экологические правоотношения как общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Правоотношение - это урегулированное нормами права общественное отношение, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей.

Правоотношение всегда индивидуализированное отношение, т.е. отношение между отдельными лицами, связанными между собой правами и обязанностями, определяющими обеспеченную законом меру возможного и должного поведения. Мера поведения означает установление его границ (рамок). Возможность и долженствование реализуются в конкретных действиях, в реальном поведении.

Экологические правоотношения - это урегулированные нормами права общественные отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Сформулировать понятие экологических правоотношений можно на основании ст. 2 Федерального закона "Об охране окружающей среды", которая выделяет три группы отношений:

- отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду;

- отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления;

- отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

В основе такого деления лежит соответствующая нормативно-правовая база.

Так, первая группа экологических правоотношений регулируется преимущественно природоохранным законодательством, вторая группа экологических правоотношений - природоресурсным законодательством, и, наконец, третья группа экологических правоотношений регулируется законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.

Экологические правоотношения характеризуются двумя группами признаков:

- общими для правоотношений как юридической категории;

- специальными, свойственными только для экологических правоотношений.

В свою очередь, экологическим правоотношениям свойственны следующие признаки:

- экологические правоотношения возникают на основе правовых норм;

- экологические правоотношения носят публичный, общественный характер. Это, прежде всего, проявляется в том, что за нарушение прав, несоблюдение запретов и ограничений, а также за неисполнение обязанностей в области охраны окружающей среды и природопользования, уполномоченные органы государственной власти привлекают виновных лиц к юридической ответственности. Следует также отметить, что зачастую экологические правоотношения возникают в силу прямого обращения физического или юридического лица в специально уполномоченные органы государственной власти для получения необходимого разрешения. В этом случае одной из сторон таких отношений выступает государство в лице его государственных органов власти. Таким образом, экологические правоотношения приобретают административный характер, которым свойственен принцип неравенства сторон. Напомним, что для административных правоотношений характерным является то, что одна из сторон реализует властные полномочия в отношении другой стороны.

- экологические правоотношения возникают в области охраны окружающей среды, рационального использования и восстановления природных ресурсов, т.е. это отношения в сфере взаимодействия общества и природы.

§ 2. Объекты экологических правоотношений

Специфика экологических правоотношений обусловлена их объектами. В свою очередь, под объектом правоотношений понимается то, по поводу чего складываются данные правоотношения. По общему правилу принято выделять следующие объекты экологических правоотношений:

1) окружающая среда (природная среда, компоненты природной среды, природные объекты, природно-антропогенные объекты, природные ресурсы и т.д.);

2) хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду.

ФЗ от 10.01.2002 г. "Об охране окружающей среды" в ст. 1 определяет следующие понятия, позволяющие раскрыть первую группу объектов экологических правоотношений:

- окружающая среда - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов;

- природная среда (далее также - природа) - совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов;

- компоненты природной среды - земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

- природный объект - естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

- природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

- антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов;

- естественная экологическая система - объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией;

- природный комплекс - комплекс функционально и естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками;

- природный ландшафт - территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических условиях;

- природные ресурсы - компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность;

При этом ст. 4 ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет, что объектами охраны окружающей среды от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности являются:

- земли, недра, почвы;

- поверхностные и подземные воды;

- леса и иная растительность, животные и другие организмы и их генетический фонд;

- атмосферный воздух, озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство.

Законодатель подчеркивает, что в первоочередном порядке охране подлежат:

- естественные экологические системы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

- природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию.

Особой охране согласно ст. 4 ФЗ "Об охране окружающей среды" подлежат:

- объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия;

- государственные природные заповедники, в том числе биосферные,

- государственные природные заказники,

- памятники природы,

- национальные, природные и дендрологические парки,

- ботанические сады,

- лечебно-оздоровительные местности и курорты,

- иные природные комплексы,

- исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации,

- объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение,

- континентальный шельф и исключительная экономическая зона Российской Федерации,

- редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.

Вторая группа объектов экологических правоотношений (хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду) включает в себя:

- размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов;

- размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию и эксплуатацию объектов энергетики

- размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию и вывод из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники

- эксплуатацию объектов сельскохозяйственного назначения

- мелиорацию земель, размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию и эксплуатацию мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений

- размещение, проектирование, строительство, реконструкцию городских и сельских поселений

- производство и эксплуатацию автомобильных и иных транспортных средств

- размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию и эксплуатацию объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки;

- производство, обращение и обезвреживание потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов

- использование радиоактивных веществ и ядерных материалов

- использование химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве.

§ 3. Субъекты экологических правоотношений

Субъекты правоотношений - это лица, обладающие по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности.

Субъект правоотношений - необходимый элемент правоотношений во всех отраслях права, хотя в каждой из них положения его субъектов имеют определенную специфику.

Наиболее полное определение субъектов экологических правоотношений дает Б.В. Ерофеев - это "лица, управомоченные законом на реализацию определенного поведения природоохранительного характера; они могут реализовывать его самостоятельно, не вступая в правовые связи с другими субъектами экологического права".*(65)

Круг субъектов экологического права многообразен. В экологические правоотношения вправе вступать любые лица, наделенные правосубъектностью.

В нормативных правовых актах отсутствуют определения "экологическая правоспособность", "экологическая дееспособность", "экологическая деликтоспособность". В юридической литературе они трактуются исходя из общих представлений о них в теории права, а также в гражданском законодательстве, законодательстве об административных правонарушениях и уголовном законодательстве.

Правосубъектность складывается из трех составляющих:

- Правоспособность - это возможность лица иметь права и обязанности, предусмотренные нормами экологического права. Как правило, правоспособность физического лица возникает с момента его рождения. Так, в силу своего рождения человек приобретает провозглашенное ст. 42 Конституции РФ право на благоприятную окружающую среду.

- Дееспособность - способность указанных субъектов своими действиями приобретать права и осуществлять обязанности, предусмотренные нормами экологического права. По общему правилу, полная дееспособность возникает у физического лица с момента достижения им совершеннолетия. У юридического лица правоспособность и дееспособность возникает одновременно - с момента его создания - внесения записи о создании юридического лица в Единый государственный Реестр юридических лиц.

- Деликтоспособность - способность лица нести юридическую ответственность за совершенные правонарушения или преступления. Так, например, КоАП РФ определяет возраст, по достижению которого наступает административная ответственность - 16 лет. За некоторые виды преступлений уголовная ответственность согласно УК РФ наступает по достижению 14-летнего возраста.

Принимая во внимание правовой статус каждого субъекта, на основании действующего законодательства, можно выделить следующих субъектов экологических правоотношений:

I. Граждане:

- граждане РФ;

- иностранные граждане;

- лица без гражданства.

II. Должностные лица:

- должностные лица организаций и предприятий;

- должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления.

III. Хозяйствующие субъекты:

- индивидуальные предприниматели;

- субъекты малого и среднего предпринимательства: средние предприятия, малые предприятия и микропредприятия.

- юридические лица.

IV. Органы государственной власти:

- федеральные органы государственной власти;

- органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

V. Органы местного самоуправления.

Согласно ФЗ от 31.05.2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации":

- гражданами РФ являются лица, имеющие гражданство РФ, т.е. устойчивую правовую связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей;

- иностранный гражданин - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее гражданство (подданство) иностранного государства;

лицо без гражданства - лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательства наличия гражданства иностранного государства.

В некоторых случаях иностранные граждане и лица без гражданства ограничиваются в правах. Так, например, согласно п. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ "иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами".

Отдельные требования законодатель предусмотрел для определенных должностных лиц хозяйствующих субъектов. Так, например, согласно п. 1 ст. 73 ФЗ "Об охране окружающей среды" руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической безопасности. В соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ "Об отходах производства и потребления" лица, которые допущены к обращению с опасными отходами, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами.

Впервые формулировка "хозяйствующие субъекты" появилась в ФЗ от 24.07.2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Согласно указанному закону под категорию хозяйствующих субъектов подпадают юридические лица и индивидуальные предприниматели.

Категорию субъектов малого и среднего предпринимательства раскрывает ФЗ от 24.07.2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации". Так, в соответствии со ст. 3 ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" "субъекты малого и среднего предпринимательства - хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели), отнесенные в соответствии с условиями, установленными настоящим Федеральным законом, к малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям, и средним предприятиям".

В соответствии со ст. 4 ФЗ от 24.07.2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации":

"1. К субъектам малого и среднего предпринимательства относятся внесенные в единый государственный реестр юридических лиц потребительские кооперативы и коммерческие организации (за исключением государственных и муниципальных унитарных предприятий), а также физические лица, внесенные в единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей и осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (далее - индивидуальные предприниматели), крестьянские (фермерские) хозяйства, соответствующие следующим условиям:

1) для юридических лиц - суммарная доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, иностранных юридических лиц, иностранных граждан, общественных и религиозных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов в уставном (складочном) капитале (паевом фонде) указанных юридических лиц не должна превышать двадцать пять процентов (за исключением активов акционерных инвестиционных фондов и закрытых паевых инвестиционных фондов), доля участия, принадлежащая одному или нескольким юридическим лицам, не являющимся субъектами малого и среднего предпринимательства, не должна превышать двадцать пять процентов;

2) средняя численность работников за предшествующий календарный год не должна превышать следующие предельные значения средней численности работников для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства:

а) от ста одного до двухсот пятидесяти человек включительно для средних предприятий;

б) до ста человек включительно для малых предприятий; среди малых предприятий выделяются микропредприятия - до пятнадцати человек;

3) выручка от реализации товаров (работ, услуг) без учета налога на добавленную стоимость или балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) за предшествующий календарный год не должна превышать предельные значения, установленные Правительством Российской Федерации для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства.

2. Предусмотренные пунктом 3 части 1 настоящей статьи предельные значения выручки от реализации товаров (работ, услуг) и балансовой стоимости активов устанавливаются Правительством Российской Федерации один раз в пять лет с учетом данных сплошных статистических наблюдений за деятельностью субъектов малого и среднего предпринимательства.

3. Категория субъекта малого или среднего предпринимательства определяется в соответствии с наибольшим по значению условием, установленным пунктами 2 и 3 части 1 настоящей статьи.

4. Категория субъекта малого или среднего предпринимательства изменяется только в случае, если предельные значения выше или ниже предельных значений, указанных в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи, в течение двух календарных лет, следующих один за другим.

5. Вновь созданные организации или вновь зарегистрированные индивидуальные предприниматели и крестьянские (фермерские) хозяйства в течение того года, в котором они зарегистрированы, могут быть отнесены к субъектам малого и среднего предпринимательства, если их показатели средней численности работников, выручки от реализации товаров (работ, услуг) или балансовой стоимости активов (остаточной стоимости основных средств и нематериальных активов) за период, прошедший со дня их государственной регистрации, не превышают предельные значения, установленные в пунктах 2 и 3 части 1 настоящей статьи.

6. Средняя численность работников микропредприятия, малого предприятия или среднего предприятия за календарный год определяется с учетом всех его работников, в том числе работников, работающих по гражданско-правовым договорам или по совместительству с учетом реально отработанного времени, работников представительств, филиалов и других обособленных подразделений указанных микропредприятия, малого предприятия или среднего предприятия.

7. Выручка от реализации товаров (работ, услуг) за календарный год определяется в порядке, установленном Налоговым кодексом Российской Федерации.

8. Балансовая стоимость активов (остаточная стоимость основных средств и нематериальных активов) определяется в соответствии с законодательством Российской Федерации о бухгалтерском учете".

В связи с принятием ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а также в связи с внесенными изменениями в ряд законов природоохранного характера, возникла необходимость категорию субъектов малого и среднего предпринимательства вывести в самостоятельную категорию, поскольку в отношении указанных субъектов предусмотрены определенные ограничения. Так, например, согласно п. 3 ст. 18 ФЗ "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.

Согласно ч. 1 ст. 48 Гражданского кодекса РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Юридические лица можно классифицировать по разным основаниям:

1) В зависимости от видов собственности:

- частные юридические лица;

- государственные юридические лица;

- муниципальные юридические лица.

2) В зависимости от организационно-правовых форм:

Коммерческие организации:

- полные товарищества;

- товарищества на вере;

- общества с ограниченной ответственностью;

- общества с дополнительной ответственностью;

- акционерные общества;

- государственные и муниципальные унитарные предприятия;

- производственные кооперативы.

Некоммерческие организации:

- потребительский кооператив;

- общественные и религиозные организации (объединения);

- фонды;

- учреждения;

- объединения юридических лиц (ассоциации и союзы);

- другие некоммерческие организации.

3) В зависимости от отраслевой, производственной и технической специализации:

- промышленные предприятия;

- сельскохозяйственные предприятия;

- агропромышленные предприятия;

- транспортные предприятия;

- предприятия связи;

- предприятия торговли;

- жилищно-коммунальные предприятия и др.

Органы государственной власти могут выступать в экологических правоотношениях не только в качестве властных субъектов и уполномоченных государством органов проводить соответствующие мероприятия по контролю и выдавать соответствующие эколого-разрешительные документы, но и как лица, на которых соответствующими нормативными правовыми актами возлагаются обязанности в области охраны окружающей среды и природопользования.

§ 4. Предпосылки возникновения экологических правоотношений

Необходимыми предпосылками возникновения экологических правоотношений являются:

- эколого-правовая норма;

- правосубъектность участников экологических правоотношений;

- юридический факт.

Экологические правоотношения, как мы выяснили, могут возникнуть только при наличии эколого-правовой нормы, лишь правовая норма придает экологическим правоотношениям правовой характер. Именно правовая норма содержит меру должного и меру возможного поведения, а также закрепляет юридическую ответственность за нарушение прав, несоблюдение запретов и ограничений и неисполнения обязанностей в области охраны окружающей среды и природопользования.

Однако наличие эколого-правовой нормы недостаточно для возникновения экологических правоотношений. Для этого участники таких правоотношений должны иметь правосубъектность, которая включает в себя следующие элементы - правоспособность, дееспособность и деликтоспособность.

Непосредственным основаниям возникновения, изменения и прекращения конкретного экологического правоотношения является юридический факт, предусмотренный эколого-правовой нормой. В свою очередь, юридический факт - это обстоятельство или условие, при наличии которых возникают, изменяются или прекращаются экологические правоотношения.

В научной литературе юридический факт классифицируют следующим образом:

1) событие - это юридический факт, возникающий независимо от воли людей, но признанных таковыми действующим правом (обстоятельства непреодолимой силы, чрезвычайная ситуация и т.д.);

2) деяние - это юридический факт, возникающий по воле лиц:

а) действие:

- правомерные действия - юридический акт и юридические поступки.

- противоправные действия - правонарушения (административные, гражданско-правовые (имущественные), дисциплинарные) или преступления (уголовные).

б) бездействие:

- правомерное бездействие - воздержание лица от совершения определенных действий;

- противоправное бездействие - это юридический факт, выраженный в неисполнении лицом возложенных на него обязанностей (например, отсутствие необходимых эколого-разрешительных документов при осуществлении юридическим лицом хозяйственной деятельности и т.д.)

3) сроки - юридический факт, с наступлением или истечение которых связывается возникновение, изменение или прекращение экологических правоотношений (например, срок действия лицензии по сбору, использования, обезвреживания, транспортировки и размещения опасных отходов)

§ 5. Виды экологических правоотношений

Экологические правоотношения можно классифицировать по разным основаниям.

1. По основаниям возникновения выделяются:

- экологические правоотношения возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе правомерной деятельности его участников (например, отношения, возникающие в области недропользования, лесопользования, водопользования и т.д.);

- деликтные экологические правоотношения, являющиеся следствием противоправных действий или бездействий (административных, дисциплинарных, гражданско-правовых правонарушений или преступлений).

2. В зависимости от назначения эколого-правовых норм различаются:

- материальные экологические правоотношения - это отношения, урегулированные нормами материального права, складываются по поводу конкретных материальных объектов, находящихся под эколого-правовой защитой (например, правоотношения по осуществлению производственного контроля, мероприятий по восстановлению окружающей среды, по осуществлению противопожарных мероприятий и т.д.);

- процессуальные экологические правоотношения - это отношения, урегулированные нормами процессуального права, складываются по поводу обеспечения порядка природоохранной деятельности, а также по поводу согласования определенных эколого-разрешительных документов (например, процедура оформления лицензий на природопользование и т.д.)

3. По соотношению прав и обязанностей сторон выделяются:

- вертикальные правоотношения - это отношения, основанные на властном подчинении одной их стороны другой (например, отношения, возникающие между юридическим лицом и органом государственной власти при осуществлении государственного экологического контроля);

- горизонтальные правоотношения отличаются от вертикальных тем, что их стороны юридически равноправны, ни одна из них юридически независима от другой (например, отношения, возникающие на основании соглашения о взаимодействии органов государственной власти между собой в сфере охраны окружающей среды).

Экологические правоотношения можно классифицировать также и по другим критериям: в зависимости от видов эколого-правовых норм, источников экологического права, юридических фактов и т.д.

Раздел II. Государственное управление в области
охраны окружающей среды

Глава 4. Общие положения

§ 1. Понятие, виды, формы, функции, методы и принципы
управления в области охраны окружающей среды

В административном праве о государственном управлении принято говорить в широком и узком смысле слова. В широком смысле, государственное управление - это организующее воздействие всего государственного аппарата на предельно широкий спектр общественных отношений всеми доступными для государства способами. В узком смысле, государственное управление - это непосредственное исполнительно-распорядительное воздействие той части государственного аппарата, которая предназначена для непосредственного воплощения в жизнь государственного курса, т.е. деятельность органов исполнительной власти и иных субъектов, наделенных соответствующими исполнительно-распорядительными полномочиями (например, Президента РФ, Прокуратуры РФ, других властных субъектов). Именно в этом, узком, смысле государственное управление представляет собой предмет административного права. В связи с этим отметим, что в узком смысле, государственное управление соотносимо с понятием исполнительная власть, являющимся ключевым в действующем административном законодательстве.*(66)

Государственное управление в области охраны окружающей среды можно рассматривать с нескольких позиций:

- как систему органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере охраны окружающей среды, государственный экологический контроль и надзор;

- как совокупность функций, задач и направлений в области охраны окружающей среды;

- как институт экологического права, представляющего собой совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие правоотношения.

Государственное управление в области охраны окружающей среды - это составная часть социального управления, одна из важнейших государственных функций. Оно выражается в организационной деятельности государства, его органов, а также муниципальных образований и общественных формирований, хозяйствующих субъектов по разработке и выполнению (исполнению) правовых актов, планов, программ, мероприятий в области рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды:*(67)

- установления правовых основ регулирования природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

- определение основных направлений политики в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности на ближайшие годы и на перспективу; принятие (утверждение) экологических программ, планов; их финансирование и материально-техническое обеспечение;

- учет природных ресурсов, ведение их кадастров; осуществление мониторинга окружающей среды в целом и ее отдельных объектов; оценка природных ресурсов и прогнозирование состояния окружающей среды;

- организация нормирования качества окружающей среды;

- установление лимитов использования природных ресурсов в целях недопущения их истощения; выдача разрешений на природопользование, на сбросы и выбросы загрязняющих веществ и размещение отходов;

- утверждение нормативов платы за использование природных ресурсов, за сбросы, выбросы и захоронение загрязняющих веществ и отходов;

- проведение государственной экологической экспертизы;

- осуществление государственного экологического контроля;

- лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды;

- организация экологического страхования;

- направление материалов дела в суд для принятия решений об ограничении, приостановке или прекращении работы повышенно опасных производств;

- привлечение виновных лиц к юридической ответственности за нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- организация заповедного дела, охрана памятников природы, ведение Красной книги;

- экологическое образование и воспитание;

- международное сотрудничество по вопросам природопользования и охраны окружающей среды.

Управление в области охраны окружающей среды может быть:

- государственным;

- муниципальным;

- общественным;

- производственным.

Формы управления представляют собой внешнее выражение управленческой деятельности. В юридической науке принято выделять следующие формы управления в области охраны окружающей среды*(68):

1) правовые формы:

- правотворческие - принятие нормативных правовых и иных актов в области охраны окружающей среды;

- правоприменительные - реализация требований законодательства в области охраны окружающей среды посредством исполнения прав и обязанностей, принятия правоприменительных актов административными и судебными органами;

- правоохранительные - применение мер юридического воздействия за нарушение требований законодательства в области охраны окружающей среды и природопользования.

2) неправовые формы:

- организационные;

- оперативно-хозяйственные;

- материально-технические и др.

Функции управления - закрепленное в законодательных и иных нормативных правовых актах направление деятельности субъектов управления.*(69) Анализ научной литературы и действующего экологического законодательства позволяет выделять следующие функции управления в области охраны окружающей среды, объединив их в 3 группы:

- учет природных ресурсов и иных объектов природы и ведения государственных кадастров;

- планирование, прогнозирование и координация;

- контроль и надзор.

Методы управления в области охраны окружающей среды также можно объединить в 4 группы:*(70)

- метод обязательных предписаний;

- метод рекомендаций;

- метод санкционирований;

- метод разрешения.

Управление в области охраны окружающей среды основывается на следующих принципах:

- общие принципы: принцип законности; принцип гласности; принцип плановости, научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды и др.

- специальные принципы, свойственные только управлению в области охраны окружающей среды: ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях; независимость контроля в области охраны окружающей среды; обязательность участия в деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц; запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к деградации естественных экологических систем, изменению и (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и других организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды; организация и развитие системы экологического образования, воспитание и формирование экологической культуры и др.

§ 2. Государственное управление в области охраны окружающей среды:
этапы становления и развития

С начала 90-х годов 20 столетия система и структура федеральных органов исполнительной власти претерпевала неоднократные изменения. При этом на протяжении уже около двух десятилетий основной целью проведения административных реформ являлась упорядочение системы государственного управления посредством упрощения структуры и сокращения аппарата органов исполнительной власти РФ. В течение всего этого времени организационно-правовой статус федеральных органов исполнительной власти неоднократно менялся. Соответствующие изменения касались также и их наименования, порядка подчинения и сфер их ведения.

Посредством анализа действовавших и действующих нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ постараемся выявить основные этапы и результаты такого реформирования.

Указом Президента РФ от 12 мая 1992 г. N 511 "Об упорядочении системы государственного управления" были определены следующие ведомства, относящиеся к центральным органам исполнительной власти:

- министерства;

- государственные комитеты;

- федеральные службы и агентства;

- комитеты (при Президенте, Правительстве, министерствах).

Данным Указом Президента РФ Правительству РФ было поручено, во-первых, представить предложение по структуре федеральной исполнительной власти, во-вторых, разработать Общее положение о министерствах и ведомствах.

Вскоре в целях упорядочения системы, определения организационно-правового статуса центральных органов федеральной исполнительной власти были утверждены Указ Президента РФ от 30.09.1992 г. N 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" и Указ Президента РФ от 30.09.1992 г. N 1148 "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти".

Указом Президента РФ от 30.09.1992 г. N 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" были установлены следующие организационно-правовые формы центральных органов федеральной исполнительной власти:

- министерство РФ - осуществляет руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности;

- государственный комитет РФ - осуществляет на основе коллегиальности межотраслевое регулирование;

- комитет РФ - осуществляет государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам, находящимся в его ведении;

- федеральная служба - осуществляет специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции;

- российское агентство - осуществляет специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции;

- федеральная инспекция - осуществляет специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции.

Согласно настоящему Указу Президента РФ:

- комитеты РФ, федеральные службы, российские агентства и федеральные инспекции, действуя самостоятельно в системе центральных органов исполнительной власти в пределах установленной им компетенции, не могут входить в состав министерств и государственных комитетов или быть подведомственными им;

- министерства РФ, государственные комитеты РФ, комитеты РФ, федеральные службы, российские агентства и федеральные инспекции создаются Президентом РФ.

Указом Президента РФ от 30.09.1992 г. N 1148 "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти" была утверждена новая структура центральных органов федеральной исполнительной власти, в составе которой находились следующие органы, так или иначе осуществляющие государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды:

- Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ;

- Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ;

- Государственный комитет РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Министерство РФ по атомной энергии;

- Комитет РФ санитарно-эпидемиологического надзора;

- Комитет РФ по геологии и использованию недр;

- Федеральная служба России по надзору за ядерной и радиационной безопасностью;

- Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;

- Комитет РФ по рыболовству;

- Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральный центр земельной и аграрной промышленной реформы;

- Федеральная служба геодезии и картографии;

- Федеральная служба лесного хозяйства России;

Принимая во внимание, что проекты Указов Президента РФ от 30.09.1992 г. N 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" и N 1148 "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти" не были представлен в Верховный Совет РФ, Президенту РФ было предложено приостановить действие данных Указов.

Следует отметить, что 23 апреля 1993 г. в Указ Президента РФ от 30.09.1992 г. N 1147 были внесены соответствующие изменения, предусматривающие, что министерства РФ, государственные комитеты РФ, комитеты РФ, федеральные службы, российские агентства и федеральные инспекции создаются Президентом РФ образуются, реорганизуются и упраздняются Верховным Советом РФ по предложению Президента РФ.

В рамках реализации контрольных функций в сфере охраны окружающей среды и природопользования можно выделить два этапа, которые обусловлены принятием новых Положений об органах государственного контроля в сфере охраны окружающей среды во время действующей системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, утв. Указами Президента РФ от 30.09.1992 г. N 1147 и от 30.09.1992 г. N 1148:

1) 1-ый этап - 1992 г.- 1994 г., который ознаменовался принятием Положения о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 18.12.1992 г. N 996; Положения о Комитете Российской Федерации по геологии и использованию недр, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.12.1992 г. N 1017; Положения об органах государственного геологического контроля в Российской Федерации, утв. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 9 сентября 1993 г. N 899; Положения о Комитете по водному хозяйству при совете Министров - Правительства РФ, утв. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 26.06.1993 г. N 607 и др.

2) 2-ой этап - 1994 г. - 1996 г. В этот период были утверждены новые Положения существующих органов государственного контроля в сфере охраны окружающей среды и природопользования, которые несколько иначе подошли к вопросу распределения полномочий в указанной сфере деятельности и порядку подчинения соответствующих органов исполнительной власти. И связано это, прежде всего, с принятием в 1993 г. Конституции РФ и ряда кодифицированных нормативных правовых актов.

12 декабря 1993 г. на всенародном голосовании принимается Конституция РФ. В соответствии со ст. 112 Конституции РФ Председатель Правительства Российской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти.

Так, согласно Положению о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 18.12.1992 г. N 996, Минприроды России и его подразделения на местах являлись специально уполномоченными органами государственного управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. Среди основных задач Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ являлась организация и осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Кроме того, согласно Положению, министр координировал деятельность Федеральной службы лесного хозяйства России, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы геодезии и картографии России по вопросам, отнесенным к компетенции Минприроды России, и в соответствии с положениями об этих органах.

Согласно Положению о Комитете Российской Федерации по геологии и использованию недр, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.12.1992 г. N 1017, Комитет являлся центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рационального использования недр, а также функции управления государственным фондом недр и государственного контроля за рациональным использованием и охраной недр.

Вскоре Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 9 сентября 1993 г. N 899 последовало утверждение Положения об органах государственного геологического контроля в Российской Федерации, согласно которому органы госгеолконтроля осуществляли государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр во взаимодействии с органами государственного горного надзора, природоохранными и иными контрольными органами, а также с органами государственного управления субъектов РФ. Согласно вышеуказанному Положению органами госгеолконтроля признавались: Комитете РФ по геологии и использованию недр; Управление государственного геологического контроля Комитета РФ по геологии и использованию недр; региональные отделы государственного геологического контроля на территории нескольких субъектов РФ; территориальные отделы государственного геологического контроля на территории субъектов РФ.

Согласно Положению о Комитете по водному хозяйству при совете Министров - Правительства РФ, утв. Постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 26.06.1993 г. N 607, Роскомвод, его бассейновые водохозяйственные управления и территориальные органы управления водным хозяйством в субъектах РФ, являлись специально уполномоченными органами государственного управления в области водного хозяйства, воспроизводства, охраны водных ресурсов и восстановления водных объектов, а также бассейнового регулирования использования водных ресурсов. Совместно со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды Роскомвод в соответствии с возложенными на него задачами в том числе обеспечивал в установленном порядке государственный контроль за использованием и охраной водных объектов, техническим состоянием и эксплуатацией объектов водного хозяйства независимо от форм собственности и ведомственной принадлежности.

Постановлением Правительства РФ от 23.04.1994 г. N 375 "Об утверждении Положения о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации" Положение о Министерстве охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 18.12.1992 г. N 996, было признано утратившим силу.

Согласно новому Положению Минприроды России являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное управление и координацию деятельности в области охраны окружающей среды, регулирования природопользования, обеспечения экологической безопасности. При этом Минприроды России и его территориальные органы являлись специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды. Среди основных задач Министерство организовывало и осуществляло государственный контроль в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, а также за соблюдением норм экологической безопасности, а именно: государственный контроль за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха (в том числе за осуществлением мер по предотвращению истощения озонового слоя атмосферы), лесов и иной растительности, животного мира (в том числе рыбных запасов), природных ресурсов континентального шельфа и морской экономической зоны РФ, а также по другим вопросам в области охраны окружающей среды и природных ресурсов.

Согласно Положению о комитете РФ по геологии и использованию недр, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 г. N 932, Комитет являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим управление государственным фондом недр, государственное регулирование и межотраслевую координацию по вопросам геологического изучения и рационального использования недр, а также государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр. При этом Комитет являлся специально уполномоченным государственным органом РФ в области охраны окружающей среды в порученной ему сфере управления, и его деятельность в этой части координировалась Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ.

Согласно Положению о Комитете РФ по водному хозяйству, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.08.1994 г. N 951 Роскомвод являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ государственное управление в области водного хозяйства, включая использование, охрану и восстановление водных ресурсов и водных объектов, государственный контроль за использованием и охраной водных ресурсов и водных объектов, а также координацию водохозяйственной деятельности и бассейновое регулирование использования водных ресурсов. При этом Роскомвод, его бассейновые водохозяйственные управления и территориальные органы управления водным хозяйством являлись специально уполномоченными государственными органами управления использованием и охраной водного фонда РФ и входили в систему специально уполномоченных государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды. В связи с этим деятельность Роскомвода и подведомственных ему органов координировалась Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и его территориальными органами в пределах их компетенции.

Согласно Положению о Федеральной службе лесного хозяйства России, утв. Постановлением Правительства РФ от 05.07.1994 г. N 808, Федеральная служба лесного хозяйства России является федеральным органом исполнительной власти по управлению лесным хозяйством на территории РФ, осуществляющим государственное управление и государственный контроль в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. При этом указанная служба и ее подведомственные органы являлись специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды в порученной ей сфере управления, и их деятельность в этой части координировалась Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ и его территориальными органами в пределах их компетенции. В систему специально уполномоченных государственных органов управления лесным хозяйством РФ входили Федеральная служба лесного хозяйства России, подведомственные ей подразделения в субъектах РФ и местные подразделения - лесхозы и лесничества.

Таким образом, если в 1992 - 1994 годах Комитет РФ по геологии и использованию недр и Роскомвод являлись самостоятельными центральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственный контроль в соответствующих сферах деятельности, то в 1994 - 1996 гг. указанные органы уже входили в систему специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды в порученной им сфере управления и их деятельность в этой части координировалась Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ.

В целях определения рациональной структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти" было установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти РФ входят:

1) министерства РФ (федеральные министерства) - проводят государственную политику и осуществляют управление в установленной сфере деятельности, а также координируют деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти;

2) иные федеральные органы исполнительной власти:

- государственные комитеты РФ - осуществляют на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности;

- федеральные службы России - осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах деятельности;

- российские агентства - осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах деятельности;

- федеральные надзоры - осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах деятельности.

Как видим, новый Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. N 1176 не выделяет такие организационно-правовые формы федеральных органов исполнительной власти как комитеты РФ и федеральные инспекции.

В соответствии с настоящим Указом Президента РФ создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению председателя Правительства РФ.

Указом Президента РФ от 22.08.1996 г. N 1234 в настоящий Указ Президента были внесены изменения, которые в систему федеральных органов исполнительной власти добавили новое ведомство - Управление делами Президента РФ.

Реализуя конституционные положения Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" утверждается новая структура федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя:

I. Правительство РФ.

II. Федеральные органы исполнительной власти:

1) Федеральные министерства;

2) иные федеральные органы исполнительной власти:

- Государственные комитеты РФ;

- Федеральные службы России;

- Российские агентства;

- Федеральные надзоры России.

Согласно Указу Президента РФ от 14.08.1996 г. N 1177 в структуру федеральных органов исполнительной власти входили следующие органы, осуществляющие государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды:

- Министерство РФ по атомной энергии;

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Министерство здравоохранения РФ;

- Министерство природных ресурсов РФ;

- Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ;

- Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;

- Государственный комитет по охране окружающей среды;

- Государственный комитет РФ по рыболовству;

- Федеральная служба геодезии и картографии РФ;

- Федеральная служба лесного хозяйства;

- Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Настоящим Указом Президента РФ реструктуризация коснулась и федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды:

- образовано Министерство природных ресурсов РФ и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды на базе упраздняемых Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, Комитета РФ по водному хозяйству и Комитета РФ по геологии и использованию недр;

- упразднены: Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ; Государственный комитет санитарно-эпидемиологического надзора РФ, передав его функции Министерству здравоохранения РФ; Комитет РФ по водному хозяйству; Комитет РФ по геологии и использованию недр;

- переименованы: Комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству в Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству; Комитет РФ по рыболовству в Государственный комитет РФ по рыболовству.

Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 24.10.1996 г. N 1260 "Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации" Министерство природных ресурсов РФ являлось федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны всех видов природных ресурсов, применяемых в экономике страны, координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти и осуществляющим управление государственным фондом недр, а также использованием и охраной водного фонда. К тому же указанным постановлением Правительства РФ было установлено, что в систему Министерства природных ресурсов РФ входили территориальные (региональные) органы управления государственным фондом недр, бассейновые водохозяйственные управления и территориальные органы управления водным хозяйством, а также подведомственные упраздняемым Комитету РФ по геологии и использованию недр и комитету РФ по водному хозяйству предприятия, организации и учреждения. Кроме того, согласно Положению о Министерстве природных ресурсов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.05.1997 г. N 588 Министерство природных ресурсов РФ является государственным органом управления государственным фондом недр, специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда и в пределах своей компетенции специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды. Среди основных задач министерства являлось обеспечение и проведение в пределах своей компетенции государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, использованием и охраной водных объектов.

Постановлением Правительства РФ от 26.05.1997 г. N 643 утверждается Положение о Государственном комитете РФ по охране окружающей среды, согласно которому Госкомэкология России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и сохранения биологического разнообразия, а также осуществляющим государственный экологический контроль и государственную экологическую экспертизу. В соответствии с Положением Госкомэкология России и территориальные органы этого комитета являлись специально уполномоченными государственными органами РФ в области охраны окружающей природной среды, а также в области экологической экспертизы. Среди основных задач Госкомэкологии являлось обеспечение государственного экологического контроля. В последующем Постановлением Правительства РФ от 21.07.1999 г. N 838 были внесены изменения и дополнения в положение о Госкомэкологии России. Согласно внесенным изменениям, помимо вышеперечисленного, Госкомэкология России становится также федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим на коллегиальной основе межотраслевую координацию и функциональное регулирование обращения с отходами, за исключением радиоактивных, в части, касающейся соблюдения требований природоохранительного законодательства. Кроме того, в соответствии с внесенными дополнениями на Госкомэкология России кроме осуществления государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы возлагается осуществление управления государственными природными заповедниками и другими особо охраняемыми территориями, находящимися в ее ведении. Внесенными изменениями было определено, что Госкомэкология России - это специально уполномоченный государственный орган РФ в области охраны окружающей среды, государственной экологической экспертизы, а также в пределах своей компетенции в области обращения с отходами, осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, в области охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания. При этом на Госкомэкология России возлагалась организация и осуществление в соответствии с законодательством РФ государственного экологического контроля, государственного контроля за охраной атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции государственного контроля за использованием, воспроизводством и охраной отдельных видов природных ресурсов и объектов; осуществление в соответствии со своей компетенцией контроля за деятельностью в области обращения с отходами, в том числе за деятельностью по их сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению.

Согласно Положению о Федеральной службе лесного хозяйства России, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.02.1998 г. N 173, Рослесхоз являлся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие специальные функции в области использования, охраны, защиты лесного фонда, воспроизводства лесов и ведения лесного хозяйства. При этом Рослесхоз являлся федеральным органом управления лесным хозяйством и специально уполномоченным государственным органом в следующих областях государственного управления: использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов; охраны окружающей природной среды; охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания. Территориальные органы Рослесхоза включали в себя органы управления лесным хозяйством этой Службы в субъектах РФ и лесхозы Рослесхоза, в том числе лесхозы-техникумы, опытные и другие специализированные лесхозы. Рослесхоз в соответствии с возложенными на него задачами осуществлял в том числе организацию и осуществление в установленном порядке государственного контроля за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов, а также в пределах своей компетенции - государственный контроль за ведением лесного хозяйства, использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, не входящих в лесной фонд, и древесно-кустарниковой растительности, расположенной на землях сельскохозяйственного назначения, транспорта, водного фонда и на землях иных категорий; осуществлял в пределах своей компетенции государственный контроль за охраной объектов животного мира и состоянием среды их обитания на землях лесного фонда совместно с другими специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания; осуществлял организацию радиационного контроля и осуществлял мероприятия по обеспечению безопасного ведения лесного хозяйства на участках лесного фонда, загрязненных радионуклидами; осуществлял государственное управление и государственный контроль в области организации и функционирования национальных парков и других подведомственных особо охраняемых природных территорий федерального значения и др.

Указом Президента РФ от 09.07.1997 г. N 710 "О признании утратившими силу некоторых указов Президента РФ и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177" структура федеральных органов исполнительной власти была изложена в новой редакции, включающая в себя следующий перечень органов, осуществляющих государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды:

- Министерство РФ по атомной энергии;

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Министерство здравоохранения РФ;

- Министерство природных ресурсов РФ;

- Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ;

- Государственный комитет РФ по земельным ресурсам и землеустройству;

- Государственный комитет по охране окружающей среды;

- Федеральная служба геодезии и картографии РФ;

- Федеральная служба лесного хозяйства;

- Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Таким образом, новая структура не включает в себя Государственный комитет РФ по рыболовству.

Сама же структура федеральных органов исполнительной власти согласно Указу Президента РФ от 09.07.1997 г. N 710 была представлена следующими ведомствами:

I. Правительство РФ.

II. Федеральные министерства.

III. Иные федеральные органы исполнительной власти:

1. Государственные комитеты РФ.

2. Федеральные комиссии России.

3. Федеральные службы России.

4. Российские агентства.

5. Федеральные надзоры России.

6. Управление делами Президента РФ.

Указом Президента РФ от 12.04.1999 г. N 456 "О признании утратившими силу актов Президента Российской Федерации" указанная структура федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента РФ от 14.08.1996 г. N 1177, признана утратившей силу.

В целях формирования эффективной структуры федеральных органов исполнительной власти, в соответствии со ст. 112 Конституции РФ и ФКЗ "О Правительстве РФ" Указом Президента РФ от 25.05.1999 г. N 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" была утверждена следующая структура федеральных органов исполнительной власти:

I. Правительство РФ.

II. Федеральные министерства.

III. Государственные комитеты РФ.

IV. Федеральные комиссии России.

V. Федеральные службы.

VI. Российские агентства.

VII. Федеральные надзоры

VIII. Иные федеральные органы исполнительной власти.

Согласно настоящему Указу Государственный земельный комитет РФ был преобразован в Государственный комитет РФ по земельной политике.

Согласно новой структуре федеральных органов исполнительной власти, государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, осуществляют следующие федеральные органы исполнительной власти:

- Министерство РФ по атомной энергии;

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Министерство здравоохранения РФ;

- Министерство природных ресурсов РФ;

- Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ;

- Государственный комитет РФ по земельной политике;

- Государственный комитет РФ по охране окружающей среды;

- Государственный комитет РФ по рыболовству;

- Федеральная служба геодезии и картографии России;

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральная служба лесного хозяйства;

- Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

В соответствии со ст. 112 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом "О Правительстве РФ" Указом Президента РФ от 17.08.1999 г. N 1062 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя, как и прежде, следующие ведомства:

I. Правительство РФ.

II. Федеральные министерства.

III. Государственные комитеты РФ.

IV. Федеральные комиссии России.

V. Федеральные службы.

VI. Российские агентства.

VII. Федеральные надзоры

VIII. Иные федеральные органы исполнительной власти.

Как и прежде, государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, осуществляют те же федеральные органы исполнительной власти:

- Министерство РФ по атомной энергии;

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Министерство здравоохранения РФ;

- Министерство природных ресурсов РФ;

- Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ;

- Государственный комитет РФ по земельной политике;

- Государственный комитет РФ по охране окружающей среды;

- Государственный комитет РФ по рыболовству;

- Федеральная служба геодезии и картографии России;

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральная служба лесного хозяйства;

- Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Указом Президента РФ от 17.05.2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, которая повторяет организационно-правовые формы предыдущих федеральных органов исполнительной власти:

I. Правительство РФ.

II. Федеральные министерства.

III. Государственные комитеты РФ.

IV. Федеральные комиссии России.

V. Федеральные службы.

VI. Российские агентства.

VII. Федеральные надзоры.

VIII. Иные федеральные органы исполнительной власти.

Согласно данному Указу Президента РФ:

- были упразднены: Государственный комитет РФ по земельной политике, Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, Федеральная служба лесного хозяйства;

- образованы: Федеральная служба земельного кадастра России, передав ей часть функций упраздняемого Государственного комитета РФ по земельной политике;

- переданы Министерству природных ресурсов РФ функции упраздняемых Государственного комитета РФ по охране окружающей среды и Федеральной службы лесного хозяйства России;

- преобразованы: Министерство государственного имущества РФ в Министерство имущественных отношений РФ, передав ему часть функций упраздняемого Государственного комитета РФ по земельной политике; Министерство сельского хозяйства и продовольствия РФ в Министерство сельского хозяйства РФ.

Согласно данной структуре государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, выполняют следующие органы:

- Министерство РФ по атомной энергии;

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

- Министерство здравоохранения РФ;

- Министерство имущественных отношений;

- Министерство природных ресурсов РФ;

- Министерство сельского хозяйства РФ;

- Государственный комитет РФ по рыболовству;

- Федеральная служба геодезии и картографии;

- Федеральная служба земельного кадастра;

- Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности.

Постановлением Правительства РФ от 25.09.2000 г. N 726 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации" были признаны утратившими силу Постановление Правительства РФ от 17.05.1997 г. N 588 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации", постановление правительства РФ от 26.05.1997 г. N 643 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды", Постановление Правительства РФ от 10.02.1998 г. N 173 "Об утверждении Положения о Федеральной службе лесного хозяйства России" и ряд других постановлений.

Согласно Положению о Министерстве природных ресурсов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 25.09.2000 г. N 726 Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство природных ресурсов РФ является: федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством; специально уполномоченным государственным органом управления использования и охраной водного фонда; специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель; федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал. В свою очередь, на Министерство природных ресурсов РФ возлагалась организация и осуществление государственного экологического контроля, государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, за использованием и охраной водных объектов, за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда, лесов и древесно-кустарниковой растительности, не входящих в лесной фонд, за воспроизводством лесов, охраной атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - за охраной объектов животного мира и среды их обитания, использования и охраной земель, контроль за соблюдением природоохранных требований при обращении с отходами (за исключением радиоактивных).

Вскоре в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, в том числе осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, последовали серьезные изменения.

Так, Указом Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти":

- установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства;

- установлено, что федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр); на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации; в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации; осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

- установлено, что федеральная служба (служба): является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства Российской Федерации; не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

- установлено, что федеральное агентство: является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа; в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации; ведет реестры, регистры и кадастры; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации.

- установлено, что под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;

- установлено, что под функциями по контролю и надзору понимаются: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов; установлено, что под правоприменительными функциями понимается издание индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров; установлено, что под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ; установлено, что под функциями по оказанию государственных услуг понимается осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц;

- утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти;

- упразднены: Министерство РФ по атомной энергии; Министерство здравоохранения РФ; Министерство имущественных отношений РФ; Государственный комитет РФ по рыболовству; Федеральная служба по геодезии и картографии России; Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- образованы: Министерство здравоохранения и социального развития РФ, которому переданы функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемых Министерства здравоохранения РФ и Министерства труда и социального развития РФ; Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, которой переданы функции по контролю и надзору Министерства сельского хозяйства РФ; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития, которой переданы функции по контролю и надзору упраздняемого Министерства здравоохранения РФ, за исключением функций, переданных Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека; Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, которой переданы функции по контролю и надзору в сфере экологии и природопользования Министерства природных ресурсов РФ; Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, которой переданы функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического надзора упраздняемого Министерства здравоохранения РФ, в сфере надзора на потребительском рынке - Министерства экономического развития и торговли РФ, в сфере защиты прав потребителей - упраздняемого Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства; Федеральное агентство по атомной энергии, которому переданы функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздняемого Министерства РФ по атомной энергии; Федеральное агентство водных ресурсов, передав ему правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в сфере водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства, передав ему функции в сфере лесного хозяйства Министерства природных ресурсов Российской Федерации, за исключением функций по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности и функций по контролю и надзору; Федеральное агентство по недропорльзованию, передав ему правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом в сфере недропользования Министерства природных ресурсов Российской Федерации; Федеральное агентство по рыболовство, передав ему правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом упраздняемого Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству; Федеральное агентство по сельскому хозяйству, передав ему правоприменительные функции, функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

- переданы: функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемого Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству Министерству сельского хозяйства Российской Федерации; функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности упраздняемых Федеральной службы геодезии и картографии России и Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Министерству природных ресурсов Российской Федерации, функции по контролю и надзору - Федеральной службе по надзору в сфере экологии и природопользования, остальные функции - образуемым государственным учреждениям;

- преобразованы: Федеральная служба земельного кадастра России в Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, передав ее функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности Министерству экономического развития и торговли Российской Федерации, а функции по ведению градостроительного кадастра и инвентаризации объектов недвижимости преобразуемого Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу - указанному Агентству; переименован Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности в Федеральную службу по атомному надзору.

Структура федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314, выглядит следующим образом:

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

II. Федеральные министерства, находящиеся в ведении Правительства Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, согласно новой структуре, осуществляют следующие федеральные органы исполнительной власти:

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ;

- - Министерство здравоохранения и социального развития, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, находящаяся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития;

- Министерство природных ресурсов РФ, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования, находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Федеральное агентство водных ресурсов, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Федеральное агентство по недропользованию, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Министерство сельского хозяйства РФ, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, находящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ;

- Федеральное агентство по рыболовству, находящееся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ;

- Федеральное агентство по сельскому хозяйству, находящееся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ;

- Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, находящееся в ведении Министерства экономического развития и торговли.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 161 "Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования" Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования являлась федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере экологии и природопользования.

Основными функциями Федеральной службы по надзору в сфере экологии и природопользования являлись:

а) государственный контроль за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

б) государственный контроль за использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводством лесов;

в) государственный контроль за использованием и охраной водных объектов;

г) государственный контроль в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания в пределах своей компетенции;

д) надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации в отношении объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и водных биологических ресурсов в особо охраняемых природных территориях в пределах своей компетенции;

е) государственный контроль в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения в пределах своей компетенции;

ж) государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный экологический контроль);

з) контроль за деятельностью в области обращения с отходами производства и потребления, трансграничным перемещением отходов;

и) государственный контроль за охраной атмосферного воздуха в пределах своей компетенции;

к) контроль за производством и потреблением озоноразрушающих веществ;

л) контроль за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий, а также требований технических регламентов;

м) надзор и контроль за состоянием и эксплуатацией гидротехнических сооружений в пределах своей компетенции;

н) лицензирование деятельности в области обращения с опасными отходами;

о) организация и проведение государственной экологической экспертизы;

п) выдача и аннулирование разрешений и лицензий в соответствии с компетенцией Службы, в частности на:

- выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, а также вредные физические воздействия на нее;

- размещение, захоронение, перемещение, складирование, уничтожение, утилизацию промышленных и иных опасных отходов;

- трансграничное перемещение отходов;

- оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации;

- вывоз из Российской Федерации и ввоз в Российскую Федерацию палеонтологических, минералогических и зоологических коллекций;

- транзит через территорию Российской Федерации ядовитых веществ и веществ, указанных в таблицах I и II Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 169 "Вопросы федерального агентства водных ресурсов" Федеральное агентство водных ресурсов являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере водных ресурсов. Федеральное агентство водных ресурсов находилось в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Основными функциями Федерального агентства водных ресурсов являлись:

а) обеспечение в пределах своей компетенции мероприятий по рациональному использованию, восстановлению и охране водных объектов, предупреждению и ликвидации вредного воздействия вод;

б) предоставление права пользования водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

в) эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений, находящихся в ведении Агентства, обеспечение их безопасности;

г) разработка в установленном порядке схем комплексного использования и охраны водных ресурсов, водохозяйственных балансов и составление прогнозов состояния водных ресурсов и перспективного использования и охраны водных объектов;

д) обеспечение разработки и осуществления противопаводковых мероприятий, мероприятий по проектированию и установлению водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос, предотвращению загрязнения вод;

е) оказание государственных услуг по предоставлению информации, связанной с состоянием и использованием водных объектов, находящихся в федеральной собственности;

ж) ведение государственного реестра договоров пользования водными объектами, государственного водного кадастра и Российского регистра гидротехнических сооружений, осуществление государственного мониторинга водных объектов, государственного учета поверхностных и подземных вод и их использования.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 170 "Вопросы федерального агентства лесного хозяйства" Федеральное агентство лесного хозяйства являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции в сфере лесного хозяйства.

Федеральное агентство лесного хозяйства находилось в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Основными функциями Федерального агентства лесного хозяйства являлись:

а) обеспечение рационального, непрерывного и неистощительного лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, объектов животного мира (за исключением отнесенных к объектам охоты), выполнения мер по лесному семеноводству, гидромелиоративных работ и иных работ по ведению лесного хозяйства, рационального использования земель лесного фонда, сохранения и усиления средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов;

б) предоставление прав пользования участками лесного фонда;

в) обеспечение проведения лесоустройства;

г) оказание государственных услуг, связанных с предоставлением информации о состоянии участков лесного фонда, организацией выбора участков лесного фонда для разрешенных видов лесопользования;

д) осуществление государственного мониторинга лесов;

е) ведение государственного учета лесного фонда, отнесение в установленном порядке лесов к группам лесов и категориям защитности лесов первой группы, а также перевод лесов из одной группы лесов или из категории защитности лесов первой группы соответственно в другую группу или категорию;

ж) ведение государственного лесного кадастра;

з) рассмотрение ходатайств о переводе лесных земель в нелесные и переводе земель лесного фонда в земли иных категорий.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 171 "Вопросы Федерального агентства по недропользованию" Федеральное агентство по недропользованию являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере недропользования.

Федеральное агентство по недропользованию находилось в ведении Министерства природных ресурсов Российской Федерации.

Основными функциями Федерального агентства по недропользованию являлись:

а) организация работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы и ее рациональному использованию;

б) проведение геологического изучения недр на территории Российской Федерации и континентальном шельфе Российской Федерации;

в) ведение федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, а также банка данных по вопросам недропользования;

г) управление в пределах своей компетенции федеральным имуществом в сфере недропользования, в том числе управление государственным фондом недр;

д) осуществление в пределах и порядке, определенных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, полномочий собственника в отношении необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным Агентству;

е) ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного учета работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также для целей, не связанных с их добычей, и включение их в государственный реестр, ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых, осуществление мониторинга состояния недр;

ж) предоставление в установленном порядке права пользования недрами;

з) оказание государственных услуг, связанных с проведением:

- в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр;

- государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической и экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр, а также проектно-сметной документации на ведение работ по геологическому изучению недр.

Таким образом, функции по контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды должно было осуществлять только одно ведомство - Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования.

Спустя 3 месяца после утверждения новой структуры и системы федеральных органов исполнительной власти утверждается Указ Президента РФ от 20.05.2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с которым:

- образованы: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, руководство которой осуществляет Правительство РФ; Федеральное агентство геодезии и картографии, подведомственное Министерству транспорта РФ;

- преобразована Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, передав функции в сфере экологического надзора Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- преобразована Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральную службу по атомному надзору в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство которой осуществляет Правительство Российской Федерации;

- утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, которая выглядит следующим образом:

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

II. Федеральные министерства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство которыми осуществляет Правительство РФ.

Государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, согласно новой структуре, осуществляют следующие федеральные органы исполнительной власти:

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ;

- Министерство здравоохранения и социального развития, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, находящаяся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития;

- Министерство природных ресурсов РФ, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Федеральное агентство водных ресурсов, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Федеральное агентство по недропользованию, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Министерство сельского хозяйства РФ, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, находящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ;

- Федеральное агентство по рыболовству, находящееся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ;

- Федеральное агентство по сельскому хозяйству, находящееся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ;

- Федеральное агентство геодезии и картографии, находящееся в ведении Министерства транспорта РФ;

- Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, находящееся в ведении Министерства экономического развития и торговли;

- Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом, находящееся в ведении Министерства экономического развития и торговли;

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральное агентство по атомной энергии, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ.

Постановлением Правительства РФ от 22.07.2004 г. N 370 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации" постановление Правительство РФ от 25.09.2000 г. N 726 "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации" признано утратившим силу.

Согласно новому Положению о Министерстве природных ресурсов РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 22.07.2004 г. N 370 МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и лесным хозяйством, использование и охрану водного фонда, использование, охрану, защиту лесного фонда и воспроизводства лесов, эксплуатацию и обеспечение безопасности водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), использование объектов животного мира и среды их обитания (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты), особо охраняемые природные территории. Кроме того, внесенными изменениями в Положение о министерстве природных ресурсов РФ постановлением правительства от 30.07.2004 г. N 400 было определено, что МПР России также является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (за исключением сферы экологического надзора). Изменениями в Положение о МПР России, внесенными постановлением Правительства РФ от 24.05.2007 г. N 313, было уточнено, что МПР России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений. Согласно Положению МПР России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию, Федерального агентства лесного хозяйства и Федерального агентства водных ресурсов.

Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" установлено, что Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является: федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности. Согласно Положению Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования и находится в ведении МПР России. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор: в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания (кроме объектов охоты и рыболовства); в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за состоянием, использованием, охраной, защитой лесного фонда и воспроизводства лесов; за использованием и охраной водных объектов; за соблюдением законодательства РФ и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря и в исключительной экономической зоне; за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе; за безопасностью гидротехнических сооружений, кроме гидротехнических сооружений промышленности, энергетики и судоходных гидротехнических сооружений; государственный земельный контроль в пределах своей компетенции в отношении земель водного фонда, лесного фонда, земель лесов, не входящих в лесной фонд, и особо охраняемых природных территорий.

Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов утверждено Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 г. N 282, в соответствии с которым Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Федеральное агентство водных ресурсов находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Положение о Федеральном агентстве лесного хозяйства утверждено Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 г. N 283, в соответствии с которым Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Положение о Федеральном агентстве по недропользованию утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 293, в соответствии с которым Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору являлась федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами производства и потребления), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, охраны недр, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики, безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору являлась:

- органом государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии;

- специально уполномоченным органом в области промышленной безопасности;

- органом государственного горного надзора;

- специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы в установленной сфере деятельности;

- органом государственного энергетического надзора;

- специально уполномоченным органом в области охраны атмосферного воздуха.

Руководство деятельностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляло Правительство Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляло нормативное правовое регулирование по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Таким образом, в связи с утверждением Указа Президента РФ от 20.05.2004 г. N 649 и утверждением новых Положений о федеральных органах исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, функции государственного экологического контроля осуществляли два ведомства - Росприроднадзор и Ростехнадзор.

Указом Президента РФ от 03.10.2005 г. N 1158 "О внесении изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" Федеральное агентство по сельскому хозяйству упразднено, на Министерство сельского хозяйства РФ возложены функции упраздняемого Федерального агентства по сельскому хозяйству.

Указом Президента РФ от 24.09.2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти":

- утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти;

- Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости передано в ведение Министерства юстиции РФ;

- установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят, наряду с федеральными министерствами, службами и агентствами, государственные комитеты;

- определено, что государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти;

- Федеральное агентство по рыболовству преобразовано в Государственный комитет РФ по рыболовству, передав ему функции Министерства сельского хозяйства РФ в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов, а также функции Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в сфере контроля и надзора за водными биологическими ресурсами и средой их обитания;

- признаны утратившими силу: пункты 8 и 11 Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; пункт 6 Указа Президента РФ от 20.05.2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти".

Согласно Указу Президента РФ от 24.09.2007 г. N 1274 структура федеральных органов исполнительной власти включает в себя:

I. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти.

II. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным органам исполнительной власти.

III. Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Согласно утвержденной структуре государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, осуществляют следующие федеральные органы исполнительной власти:

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ;

- Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, находящееся в ведении Министерства юстиции РФ;

- Министерство здравоохранения и социального развития РФ, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, находящееся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития;

- Министерство природных ресурсов РФ, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Федеральное агентство водных ресурсов, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Федеральное агентство по недропользованию, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов РФ;

- Министерство сельского хозяйства РФ, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, находящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ;

- Федеральное агентство по геодезии и картографии, находящееся в ведении Министерства транспорта РФ;

- Государственный комитет РФ по рыболовству, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, руководство деятельностью которой осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральное агентство по атомной энергии, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ.

Указом Президента РФ от 20.03.2008 г. внесены изменения в Указ Президента РФ от 24.09.2007 г. N 1274, в соответствии с которыми из структуры федеральных органов исполнительной власти уходит Федеральное агентство по атомной энергии.

Росприроднадзор и Ростехнадзор продолжали осуществлять функции государственного экологического контроля с учетом сферы своей деятельности.

С вступлением в должность нового Президента РФ, который продолжил политику предыдущего Президента РФ в части проведения административной реформы, был утвержден Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с которым:

- утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти;

- преобразовано Министерство природных ресурсов РФ в Министерство природных ресурсов и экологии РФ, которому переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды;

- установлено, что в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ находятся Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство по недропользованию;

- переданы Министерству сельского хозяйства РФ функции преобразуемого Министерства экономического развития и торговли РФ по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель, а также по подготовке проектов решений Правительства РФ о применении мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования в отношении сельскохозяйственной продукции;

- преобразован Государственный комитет РФ по рыболовству в Федеральное агентство по рыболовству;

- установлено, что в ведении Министерства сельского хозяйства РФ находятся Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства;

- преобразовано Министерство экономического развития и торговли РФ в Министерство экономического развития РФ;

- переданы Министерству экономического развития РФ функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, по государственному мониторингу земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и по геодезии и картографии;

- установлено, что в ведении Министерства экономического развития РФ находятся Федеральная служба государственной статистики, Федеральная регистрационная служба, Федеральное агентство геодезии и картографии, Федеральное агентство по государственным резервам, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом и Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами;

- установлено, что федеральные органы исполнительной власти, которым в соответствии с настоящим Указом переданы функции иных федеральных органов исполнительной власти, являются их правопреемниками по обязательствам, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений;

- признаны утратившими силу: абзац 11 пункта 5 Указа Президента РФ от 25.05.1999 г. N 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"; абзац 7 подпункта "г" пункта 3, пункт 9, абзацы 28, 29, 35 и 42 пункта 13, абзац 5 пункта 15 и абзац 3 пункта 19 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти"; пункты 2 и 4, абзацы 2 и 3 пункта 5, абзац 2 пункта 6, пункты 8 и 10 Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти".

Согласно Указу Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 структура федеральных органов исполнительной власти включает в себя:

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам;

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Согласно утвержденной структуре федеральных органов исполнительной власти можно выделить те органы государственной власти, которые осуществляют государственное управление в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды:

- Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ;

- Министерство здравоохранения и социального развития РФ, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, находящееся в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ;

- Министерство природных ресурсов и экологии РФ, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, находящаяся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ;

- Федеральное агентство водных ресурсов, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ;

- Федеральное агентство по недропользованию, находящееся в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ;

- Министерство сельского хозяйства, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору, находящаяся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ;

- Федеральное агентство лесного хозяйства, находящееся в ведении Министерства сельского хозяйства РФ;

- Министерство экономического развития РФ, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ;

- Федеральная регистрационная служба, находящаяся в ведении Министерства экономического развития РФ;

- Федеральное агентство по геодезии и картографии, находящееся в ведении Министерства экономического развития РФ;

- Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, находящееся в ведении Министерства экономического развития РФ;

- Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, находящееся в ведении Министерства экономического развития РФ;

- Федеральное агентство по рыболовству, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.

В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

В свою очередь, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. N 370" (в редакции от 4 августа 2008 г.) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является:

- федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль);

- уполномоченным государственным органом Российской Федерации по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания в установленной сфере деятельности.

Согласно Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400 (в редакции от 29 мая 2008 г.), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор:

- в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания;

- в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения;

- за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

- за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов);

- за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе;

- за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе;

- государственный земельный контроль в пределах своих полномочий;

- за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

- за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также в области охраны и использования иных объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и водным биологическим ресурсам, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий;

- за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов);

- за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения;

В соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401 (в редакции от 29 мая 2008 г.), Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере, в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве водных ресурсов, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 г. N 282 (в редакции от 29.05.2008 г.) Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов. Федеральное агентство водных ресурсов находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ.

В соответствии с Положением о Федеральном агентстве по недропользованию, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 293 (в редакции от 29.05.2008 г.) Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования. Федеральное агентство по недропользованию находится в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ.

В соответствии с Положением о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 г. N 372 (в редакции от 29 мая 2008 г.) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды осуществляет функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения. Кроме того, она осуществляет:

- обеспечение органов государственной власти, Вооруженных Сил Российской Федерации, а также населения информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении;

- организацию составления прогнозов погоды, водности, урожая сельскохозяйственных культур, глобальных и региональных изменений климата;

- обеспечение работы противолавинной службы;

- организацию и обеспечение выполнения работ федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях;

- участие в установленном порядке в проведении гидрометеорологической экспертизы проектов строительства и проектов освоения территорий;

- согласование в установленном порядке условий гидрометеорологического и гелиогеофизического обеспечения плавания судов, полетов летательных аппаратов, работы космонавтов в открытом космосе, проведения спасательных операций;

- исследования гидрометеорологических и геофизических процессов в атмосфере, на поверхности суши, в Мировом океане, Арктике и Антарктике, а также в околоземном космическом пространстве в части изучения и прогнозирования радиационной обстановки, состояния ионосферы и магнитного поля Земли.

Согласно Положению о Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 г. N 372 (в редакции от 29.05.2008 г.) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Таким образом, согласно новой структуре и системе федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724, функции по осуществлению государственного экологического контроля сохраняются только за Росприроднадзором. Вместе с тем, за Ростехнадзором закрепляются специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Вышеизложенное позволяет выделять следующие этапы в становлении и развитии системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

1) 1992 - 1996 гг. (Указ Президента РФ от 12 мая 1992 г. N 511 "Об упорядочении системы государственного управления", Указ Президента РФ от 30.09.1992 г. N 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти", Указ Президента РФ от 30.09.1992 г. N 1148 "О структуре центральных органов федеральной исполнительной власти").

В рамках реализации контрольных функций в сфере охраны окружающей среды и природопользования этот этап можно разбить на два периода:

- 1992 г. - 1994 г., в котором специально уполномоченным органом государственного управления в области охраны окружающей среды и природных ресурсов являлось Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, а Комитет РФ по геологии и использованию недр и Роскомвод являлись самостоятельными центральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственный контроль в соответствующей сфере деятельности. При этом Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ координировало деятельность Федеральной службы лесного хозяйства России, Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы геодезии и картографии России по вопросам, отнесенным к компетенции Минприроды России, в соответствии с положениями об этих органах.

- 1994 г. - 1996 г., в котором Комитет по геологии и использованию недр и Роскомвод также входили в систему специально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды в порученной им сфере управления и их деятельность в этой части координировалась Министерством охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ.

2) 1996 - 1999 гг. (Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. N 1176 "О системе федеральных органов исполнительной власти", Указ Президента РФ от 14.08.1996 г. N 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", Указ Президента РФ от 09.07.1997 г. N 710 "О признании утратившими силу некоторых указов Президента РФ и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177").

Так, в 1996 году Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, Комитет по водному хозяйству и Комитет по геологии и использованию недр были упразднены и на их базе образовано Министерство природных ресурсов РФ и Государственный комитет РФ по охране окружающей среды.

Согласно Положению Госкомэкология России являлся специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды, осуществляющим государственный экологический контроль, государственную экологическую экспертизу, а в последующем - государственный контроль за охраной атмосферного воздуха, государственный контроль за использованием, воспроизводством и охраной отдельных видов природных ресурсов, государственный контроль за деятельностью в области обращения с отходами - в пределах своей компетенции.

Министерство природных ресурсов РФ также согласно Положению являлось специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды, однако с оговоркой - "в пределах своей компетенции". При этом основными задачами министерства являлось обеспечение и проведение в пределах своей компетенции государственного контроля за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, использованием и охраной водных объектов.

3) 1999 - 2004 гг. (Указ Президента РФ от 25.05.1999 г. N 651 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента РФ от 17.08.1999 г. N 1062 "О структуре федеральных органов исполнительной власти"; Указ Президента РФ от 17.05.2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти").

Так, в 2000 году были упразднены Госкомэкология России и Федеральная служба лесного хозяйства, функции которых были переданы Министерству природных ресурсов РФ.

Согласно Положению Министерство природных ресурсов РФ являлось специально уполномоченным государственным органом в области охраны окружающей природной среды, а также в других сферах деятельности и осуществляло как государственный экологический контроль, так и иные виды государственного контроля в сфере природопользования.

4) 2004 г. (Указ Президента РФ от 09.03.2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти").

В марте 2004 года были образованы следующие органы, находящиеся в ведении Министерства природных ресурсов РФ: Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования; Федеральное агентство водных ресурсов; Федеральное агентство лесного хозяйства; Федеральное агентство по недропользованию.

При этом функции по контролю и надзору в области охраны окружающей среды и природопользования были переданы Федеральной службе по надзору в сфере экологии и природопользования.

5) 2004 - 2007 гг. (Указ Президента РФ от 20.05.2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти", Указ Президента РФ от 03.10.2005 г. N 1158 "О внесении изменения в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента РФ от 20.05.2004 г. N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти").

В мае 2004 года:

- Федеральная служба по надзору в сфере экологии и природопользования была преобразована в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).

- Федеральная служба по технологическому надзору и Федеральная служба по атомному надзору преобразована в Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).

При этом функции в сфере экологического надзора, раннее принадлежавшие Федеральной службе по надзору в сфере экологии и природопользования, были переданы Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В ведении Министерства природных ресурсов РФ находились:

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

- Федеральное агентство водных ресурсов;

- Федеральное агентство лесного хозяйства;

- Федеральное агентство по недропользованию.

Руководство деятельностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Правительство РФ осуществляло непосредственно.

Согласно утвержденным Положениям государственный экологический контроль в зависимости от сфер ведения осуществляли как Росприроднадзор, так и Ростехнадзор.

6) 2007 г. (Указ Президента РФ от 24.09.2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти").

В рамках реализации контрольных функций ситуация не изменилась. Государственный экологический контроль осуществляли как Росприроднадзор, находящийся в ведении Министерства природных ресурсов РФ, так и Ростехнадзор, подведомственный Правительству РФ.

7) 2008 г. (Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти").

В мае 2008 года Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ, в чьем ведении находятся следующие ведомства:

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- Федеральное агентство водных ресурсов;

- Федеральное агентство по недропользованию.

Таким образом, из подчинения Министерства природных ресурсов и экологии РФ уходит Федеральное агентство лесного хозяйства. Вместе с тем в ведение Министерства природных ресурсов и экологии переходят две службы, раннее руководство деятельностью которых осуществляло Правительство РФ: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В свою очередь, функции по осуществлению государственного экологического контроля сохраняются только за Росприроднадзором. Вместе с тем, за Ростехнадзором закрепляются специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Таким образом, на протяжении уже около двух десятилетий неоднократно менялась не только система и структура федеральных органов исполнительной власти в целом, но и неоднократные радикальные изменения касались также государственного управления в сфере охраны окружающей среды. В результате проведенного сравнительно-правового анализа, мы увидели, как менялась система и структура специально уполномоченного органа государственной власти в области охраны окружающей среды, а также пришли к выводу о том, что функции государственного экологического контроля на определенных этапах осуществлялись разными ведомствами, количество которых достигало от одного и более.

§ 3. Система и структура федеральных органов исполнительной власти,
осуществляющих полномочия в сфере отношений, связанных
с охраной окружающей среды

Система органов государственной власти может быть классифицирована по разным основаниям.

Так, исходя из принципа разделения властей, систему органов государственной власти можно представить следующим образом:

- система законодательных (представительных) органов государственной власти;

- система исполнительных органов государственной власти;

- система судебных органов власти.

Исходя из существующих уровней власти, система органов государственной власти выглядит следующим образом:

- система федеральных органов государственной власти (законодательных, исполнительных и судебных);

- система органов государственной власти субъектов РФ (законодательных, исполнительных, судебных).

Ввиду того, что органы местного самоуправления согласно конституционным положениям не являются органом государственной власти, то система органов местного самоуправления выделяется самостоятельно.

ФЗ "Об охране окружающей среды" выделяет следующие виды государственного управления:

- государственное управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое федеральными органами исполнительной власти (ст. 5, 8);

- государственное управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами исполнительной власти субъектов РФ (ст. 6, 8).

При этом ФЗ "Об охране окружающей среды" в качестве самостоятельного вида управления выделяет также управление в области охраны окружающей среды, осуществляемое органами местного самоуправления (ст. 10).

Рассмотрим структуру и функции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

В связи с этим отметим, что структура и система существующих федеральных органов исполнительной власти утверждается Указом Президента РФ, а положения об этих органах утверждаются тем органом, которые осуществляют руководство ими: Президентом РФ, Правительством РФ и др.

Так, Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, которая выглядит следующим образом:

I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство внутренних дел Российской Федерации

Федеральная миграционная служба

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий

Министерство иностранных дел Российской Федерации

Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств

Министерство обороны Российской Федерации

Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству

Федеральная служба по оборонному заказу

Федеральная служба по техническому и экспортному контролю

Федеральное агентство специального строительства

Министерство юстиции Российской Федерации

Федеральная служба исполнения наказаний

Федеральная служба судебных приставов

Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации (федеральная служба)

Служба внешней разведки Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба безопасности Российской Федерации (федеральная служба)

Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба)

Федеральная служба охраны Российской Федерации (федеральная служба)

Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

Управление делами Президента Российской Федерации (федеральное агентство)

II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития

Федеральная служба по труду и занятости

Федеральное медико-биологическое агентство

Министерство культуры Российской Федерации

Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия

Федеральное архивное агентство

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам

Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки

Федеральное агентство по науке и инновациям

Федеральное агентство по образованию

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

Федеральное агентство водных ресурсов

Федеральное агентство по недропользованию

Министерство промышленности и торговли Российской Федерации

Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии

Министерство регионального развития Российской Федерации

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации

Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций

Федеральное агентство по информационным технологиям

Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям

Федеральное агентство связи

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору

Федеральное агентство лесного хозяйства

Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации

Федеральное агентство по делам молодежи

Федеральное агентство по туризму

Федеральное агентство по физической культуре и спорту

Министерство транспорта Российской Федерации

Федеральная аэронавигационная служба

Федеральная служба по надзору в сфере транспорта

Федеральное агентство воздушного транспорта

Федеральное дорожное агентство

Федеральное агентство железнодорожного транспорта

Федеральное агентство морского и речного транспорта

Министерство финансов Российской Федерации

Федеральная налоговая служба

Федеральная служба страхового надзора

Федеральная служба финансово-бюджетного надзора

Федеральное казначейство (федеральная служба)

Министерство экономического развития Российской Федерации

Федеральная служба государственной статистики

Федеральная регистрационная служба

Федеральное агентство геодезии и картографии

Федеральное агентство по государственным резервам

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом

Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами

Министерство энергетики Российской Федерации

III. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации

Федеральная антимонопольная служба

Федеральная таможенная служба

Федеральная служба по тарифам

Федеральная служба по финансовому мониторингу

Федеральная служба по финансовым рынкам

Федеральное космическое агентство

Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств

Федеральное агентство по рыболовству

Исходя из представленной структуры федеральных органов исполнительной власти, мы видим, что она представлена тремя видами ведомств:

- федеральными министерствами;

- федеральными службами;

- федеральными агентствами.

При этом федеральные службы и федеральные агентства могут быть как самостоятельными федеральными органами исполнительной власти, руководство деятельностью которых Президент РФ и Правительство РФ осуществляет напрямую, либо федеральные службы и федеральные агентства могут находиться в ведении федеральных министерств, которые осуществляют над ними контроль и координацию. При этом во всех случаях руководство деятельностью федеральных министерств осуществляет либо Президент РФ либо Правительство РФ.

Каждое ведомство выполняет строго определенные законодательством РФ функции и полномочия.

Обратимся к Типовому регламенту взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утв. Постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 г. N 30.

Согласно Типовому регламенту федеральное министерство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр Российской Федерации (федеральный министр);

б) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства;

в) в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства;

г) осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств;

д) осуществляет координацию деятельности государственных внебюджетных фондов.

Согласно Типовому регламенту федеральная служба:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор) федеральной службы. Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федеральной службы. Федеральная служба может быть подведомственна Президенту Российской Федерации или находиться в ведении Правительства;

в) не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства, а федеральная служба по надзору - также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Согласно Типовому регламенту федеральное агентство:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Правительства и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

в) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства.

Таким образом, по общему правилу, основной задачей федеральных министерств является реализация государственной политики и осуществление нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности.

Основная задача федеральных служб - осуществление функций по контрою и надзору в установленной сфере деятельности;

Основная задача федеральных агентств - осуществление функций по оказанию государственных услуг в установленной сфере деятельности.

Отметим, при этом, что согласно Указу Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 структура федеральных органов исполнительной власти была поделена на три больших блока.

К первому блоку относятся следующие ведомства:

- федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

- федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

- федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ;

- федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

Ко второму блоку относятся следующие ведомства:

- федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ;

- федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам.

К третьему блоку относятся следующие ведомства:

- федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ;

- федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.

Исходя из утвержденной Президентом РФ структуры федеральных органов исполнительной власти, отметим те федеральные органы исполнительной власти, которые, согласно утвержденным о них положениям и действующему законодательству, осуществляют полномочия в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды:

I. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, осуществляющее координацию и контроль деятельности подведомственных ему:

а) Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

б) Федеральной службы по надзору в сфере природопользования;

в) Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору;

г) Федерального агентства водных ресурсов;

д) Федерального агентства по недропользованию.

II. Министерство сельского хозяйства РФ, осуществляющего координацию и контроль деятельности подведомственных ему:

а) Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору;

б) Федерального агентства лесного хозяйства.

III. Федеральное агентство по рыболовству.

IV. Министерство внутренних дел РФ.

V. Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

VI. Федеральная служба безопасности РФ.

VII. Министерство здравоохранения и социального развития в Российской Федерации, осуществляющего координации и контроль в том числе за деятельностью:

а) Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.

VIII. Министерство экономического развития РФ, осуществляющего координацию и контроль в том числе за деятельностью:

а) Федерального агентства геодезии и картографии;

б) Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 г. N 404.

Так, в соответствии с п. 1. Положения Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды руководствуется в своей деятельности Положением, утв. Постановлением Правительства РФ от 23.07.2004 г. N 372.

Так, согласно п. 1 Положения Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, государственному надзору за проведением работ по активному воздействию на метеорологические и другие геофизические процессы.

Деятельность Федеральной службы по надзору в сфере природопользования осуществляется на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору руководствуется в своей деятельности Положением, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401.

Согласно Положению Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

Положение о Федеральном агентстве водных ресурсов утверждено Постановлением Правительства от 16.06.2004 г. N 282, в соответствии с которым Федеральное агентство водных ресурсов является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению федеральным имуществом в сфере водных ресурсов.

Положение о Федеральном агентстве по недропользованию утверждено Постановлением Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 293, в соответствии с которым Федеральное агентство по недропользованию является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования.

Министерство сельского хозяйства РФ осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 г. N 450.

В соответствии с Положением Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

- по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство, ветеринарию, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, производство и оборот этилового спирта из пищевого и непищевого сырья, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции, устойчивое развитие сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства (аквакультуры), охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, за исключением обитающих на особо охраняемых природных территориях и (или) занесенных в Красную книгу Российской Федерации, и среды их обитания, а также в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях);

- по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель;

- по оказанию государственных услуг в сфере агропромышленного комплекса, включая устойчивое развитие сельских территорий;

- по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору руководствуется Положением, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 327, согласно которому Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий), охраны, воспроизводства, использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Деятельность Федерального агентства лесного хозяйства основывается на Положении, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.06.2004 г. N 283.

Согласно Положению Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.

Федеральное агентство по рыболовству осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.06.2008 г. N 444.

Согласно Положению Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

- по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере рыболовства, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, за исключением водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения и занесенных в Красную книгу Российской Федерации;

- по контролю и надзору за водными биологическими ресурсами и средой их обитания во внутренних водах Российской Федерации, за исключением внутренних морских вод Российской Федерации, а также Каспийского и Азовского морей до определения их правового статуса;

- по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности, охраны, рационального использования, изучения, сохранения, воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания, а также рыбоводства (за исключением промышленного рыбоводства), рыбопереработки, обеспечения безопасности мореплавания и аварийно-спасательных работ в районах промысла, производственной деятельности на судах рыбопромыслового флота и в морских портах в части, касающейся обслуживания судов рыбопромыслового флота.

Федеральное агентство по рыболовству осуществляет свои полномочия в установленных законодательством Российской Федерации случаях на территории Российской Федерации, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации, а также в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, на территориях иностранных государств и в открытых районах Мирового океана.

Министерство внутренних дел РФ осуществляет свою деятельность на основании Положения, утв. Указом Президента РФ от 19.07.2004 г. N 927.

Согласно Положению основными задачами МВД России являются:

1) разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

2) совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

3) обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений;

5) обеспечение охраны общественного порядка;

6) обеспечение безопасности дорожного движения;

7) организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия;

8) организация в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций;

9) управление органами внутренних дел Российской Федерации (далее - органы внутренних дел) и внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - внутренние войска), организация их деятельности.

Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий руководствуется в своей деятельности Положением, утв. Указом Президента РФ от 11.07.2004 г. N 868.

Согласно Положению Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Федеральная служба безопасности РФ руководствуется в своей деятельности Положением, утв. Указом Президента РФ от 11.08.2003 г. N 960.

Согласно Положению Федеральная служба безопасности Российской Федерации (ФСБ России) является федеральным органом исполнительной власти, в пределах своих полномочий осуществляющим государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации, борьбы с терроризмом, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации (далее именуется - государственная граница), охраны внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, обеспечивающим информационную безопасность Российской Федерации и непосредственно реализующим основные направления деятельности органов федеральной службы безопасности, определенные законодательством Российской Федерации, а также координирующим контрразведывательную деятельность федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на ее осуществление.

Министерство здравоохранения и социального развития в Российской Федерации осуществляет свою деятельность на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 321.

Согласно Положению Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики, в том числе инфекционных заболеваний и СПИДа, медицинской помощи и медицинской реабилитации, фармацевтической деятельности, качества, эффективности и безопасности лекарственных средств, санитарно-эпидемиологического благополучия, уровня жизни и доходов населения, демографической политики, медико-санитарного обеспечения работников отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда, медико-биологической оценки воздействия на организм человека особо опасных факторов физической и химической природы, курортного дела, оплаты труда, пенсионного обеспечения, в том числе негосударственного пенсионного обеспечения, социального страхования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, трудовой миграции, альтернативной гражданской службы, государственной гражданской службы (за исключением вопросов оплаты труда), социальной защиты населения, в том числе социальной защиты семьи, женщин и детей, а также по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере здравоохранения и социального развития, включая оказание медицинской помощи (в том числе высокотехнологичной, включая трансплантацию органов и тканей человека), разработку и реализацию современных медицинских технологий, новых методов диагностики и организации оказания медицинской помощи, предоставление услуг в области курортного дела, организацию судебно-медицинских и судебно-психиатрических экспертиз, социальное обслуживание населения, оказание протезно-ортопедической помощи, реабилитацию инвалидов, проведение медико-социальной экспертизы, профессиональную подготовку, переподготовку, повышение квалификации медицинских, фармацевтических и санитарно-эпидемиологических работников, работников сферы социального развития и курортного дела, а также отдельных категорий работников в области охраны труда.

Деятельность Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека основывается на Положении, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 г. N 322.

Согласно Положению Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Министерство экономического развития РФ осуществляет свою деятельность на основании Положения, утв. Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 г. N 437.

Согласно Положению Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, внешнеэкономической деятельности (за исключением внешней торговли), имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации, создания и функционирования особых экономических зон на территории Российской Федерации, управления государственным материальным резервом, размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Деятельность Федерального агентства геодезии и картографии основывается на положении, утв. Постановлением Правительства РФ от 29.07.2004 г. N 386.

Согласно Положению Федеральное агентство геодезии и картографии (Роскартография) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере геодезической и картографической деятельности, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также наименований географических объектов.

Деятельность Федерального агентства кадастра объектов недвижимости основывается на Положении, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.06.2008 г. N 456.

Согласно Положению Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства и государственного мониторинга земель, а также функции по государственному земельному контролю.

§ 4. Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных
с охраной окружающей среды

Разграничение полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ и федеральными законами.

В Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и находящихся в ее составе субъектов предусмотрено в ряде статей: прежде всего в статьях 5, 11, трех взаимосвязанных статьях: 71, 72 и 73, а также в статьях, где определяется компетенция федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации - 76, 77, 78.

Являясь, согласно ст. 5 Конституции Российской Федерации, основой федеративного устройства, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации составляет, согласно ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(71), принцип деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Часть 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации устанавливает правовые формы разграничения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Положения статей 5, 11 Конституции Российской Федерации являются основами конституционного строя, характерная особенность которых состоит в том, что они составляют первичную нормативную базу для остальных положений Конституции Российской Федерации и всей системы российского законодательства.

Обращает на себя внимание тот факт, что в статьях 5 и 11 Конституции Российской Федерации речь идет о разграничении именно предметов ведения и полномочий. При этом в статьях 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации, определяющих сферы ведения Российской Федерации, совместного ведения, ведения субъектов Российской Федерации, не уточняется объект разграничения: компетенция, предмет ведения или полномочие. Тогда как содержание разграничительного процесса зависит именно от объекта разграничения и сферы ведения. В связи с чем возникает необходимость в раскрытии соответствующих категорий.

Понятие "ведение" означает заведование, управление*(72). Соответственно сфера ведения - это управление, заведование в определенной области, сфере. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено то, что исходя из федеративного устройства государства, предусматривающего разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, должно решаться не только федеральными органами, но и органами субъектов Российской Федерации.

Следует отметить, что предметы ведения в Конституции Российской Федерации сформулированы не совсем удачно - они не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти. Не раскрывая понятия "компетенции", "предметов ведения" и "полномочий", ограничимся их соотношением. В связи с этим обратимся к ст. 26.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(73), определяющей полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, согласно которой полномочия осуществляются по предметам ведения. Увязывая полномочия с предметами ведения, законодатель тем самым расширяет толкование предметов ведения. Полномочия реализовываются в рамках предмета ведения, значит предмет ведения - более широкое понятие. Компетенция охватывает и полномочия, и предметы ведения. В рамках компетенции могут осуществляться полномочия по разным предметам ведения.

Законодательство об охране окружающей среды как предмет совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов - это отнесенная Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов сфера общественных отношений в области охраны окружающей среды, которая разграничивается и определяется соответствующими правовыми формами регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Рассмотрим правовые формы регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Так, ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации закрепляет правовые формы разграничения предметов ведения и полномочий, согласно которой "разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий". Аналогичные положения определяются в ч. 5 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Закрепленные конституционно-правовые положения применимы не только к предметам ведения и полномочиям, но и к компетенции, включающей в себя и предметы ведения, и полномочия. Следовательно, правовые формы разграничения компетенции, правовые формы разграничения предметов ведения и правовые формы разграничения полномочий одинаковы. К тому же правовые формы разграничения не зависят и от самой сферы ведения.

Таким образом, правовые формы разграничения предметов совместного ведения составляют: Конституция Российской Федерации; Федеративный договор; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий.

Анализ статей 11, 76 Конституции Российской Федерации и ст. 1, 26.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(74), позволяет говорить, что от правовых форм разграничения компетенции, предметов ведения и полномочий необходимо отличать правовые формы определения компетенции, предметов ведения и полномочий, которые по содержанию шире. Обратимся к ст. 26.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", определяющей полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, анализ которой позволяет делать следующие выводы:

- во-первых, полномочия осуществляются по предметам ведения;

- во-вторых, положения данной статьи фактически устанавливают правовые формы определения полномочий;

- в-третьих, правовые формы определения полномочий зависят от сферы ведения.

Правовые формы определения предметов ведения устанавливаются ст. 76 Конституции Российской Федерации.

Рассматривая правовые формы определения предметов совместного ведения, обратимся к ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, согласно которой "по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Следовательно, предметы совместного ведения регулируются и определяются федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При этом Конституция Российской Федерации, Федеративный договор и договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, разграничивая предметы совместного ведения, одновременно их определяют.

Таким образом, правовые формы определения (регулирования) предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов составляют: Конституция Российской Федерации; Федеративный договор; договоры о разграничении предметов ведения и полномочий; федеральные законы; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В свою очередь, содержание правовых форм определения компетенции, предметов ведения и полномочий зависят не только от того, какой объект определяется, но также от конкретной сферы ведения. Так, например, в отличие от правовых форм определения предметов совместного ведения, правовые формы определения предметов ведения Российской Федерации включают в себя, согласно ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации федеральные конституционные законы и федеральные законы.

При рассмотрении правовых форм определения компетенции применительно к конкретной сфере ведения, ст. 76 Конституции Российской Федерации и ст. 26.1. Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(75) необходимо рассматривать в совокупности, поскольку компетенция включает в себя и полномочие, и предметы ведения.

Таким образом, правовые формы регулирования отношений по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов включают в себя правовые формы разграничения предметов совместного ведения и правовые формы определения предметов совместного ведения.

Поскольку предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов разграничиваются не только Конституцией Российской Федерацией, но и Федеральным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, соответственно перечень предметов ведения и полномочий не является исчерпывающим. Необходимо обратить внимание на тот факт, что некоторые предметы ведения сформулированы в Конституции Российской Федерации пространно, некорректно, что позволяет толковать их расширительно.

Таким образом, бытующее в юридической литературе мнение, что ст.ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации включают в себя исчерпывающий перечень предметов ведения, является ошибочным. Данное положение не распространяется на пределы ведения, установленные ст.ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации, в рамках которого Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий осуществляется разграничение предметов ведения. Положение о том, что перечень предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов не является исчерпывающим, подтверждается также требованиями ст. 73 Конституции Российской Федерации, согласно которым "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти". Обращает внимание тот факт, что конституционная норма не ограничивает себя формулировкой следующего содержания "вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, определенных Конституцией Российской Федерации". Поэтому мнение, согласно которому "все, что не охватывается перечнями предметов ведения, указанных в ст.ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации", можно считать неверным.

Таким образом, в распределении остаточных предметов ведения необходимо руководствоваться не только ст. 71, 72 Конституции Российской Федерации, но и положениями соответствующих договоров о разграничении предметов ведения. Особую роль в установлении предметов ведения как субъектов Российской Федерации, так и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе играют федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, поскольку они реализуют конституционные положения, в некоторых случаях конкретизируя предметы ведения. Например, Конституция Российской Федерации не определяет законодательство об охране атмосферного воздуха, законодательство об отходах производства и потребления, законодательство о животном мире, законодательство об особо охраняемых природных территориях ни в пределах ведения Российской Федерации, ни в пределах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Однако это не означает, что данный круг вопросов относится к ведению субъектов Российской Федерации. Это определяют, в том числе, нормативные правовые акты, изданные в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения.

В связи с тем, что разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов осуществляется не только Конституцией Российской Федерации, но и Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, возникают сложности в таком разграничении. В связи с этим во многих случаях необходимо обращаться к федеральным законам, определяющим основы правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Обратимся к Федеральному закону от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Статьи 5 и 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" определяют полномочия соответственно органов государственной власти РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды и полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Так, согласно ст. 5 ФЗ "Об охране окружающей среды" К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

- обеспечение проведения федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации;

- разработка и издание федеральных законов и иных нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и контроль за их применением;

- разработка, утверждение и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации;

- объявление и установление правового статуса и режима зон экологического бедствия на территории Российской Федерации;

- координация и реализация мероприятий по охране окружающей среды в зонах экологического бедствия;

- установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы;

- установление порядка осуществления государственного контроля в области охраны окружающей среды, в том числе на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся в ведении Российской Федерации, объектах, способствующих трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (федеральный государственный экологический контроль);

- установление федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды;

- обеспечение охраны окружающей среды, в том числе морской среды на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- установление порядка обращения с радиоактивными отходами и опасными отходами, контроль за обеспечением радиационной безопасности;

- подготовка и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды;

- установление требований в области охраны окружающей среды, разработка и утверждение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды;

- установление порядка определения размера платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие виды негативного воздействия на окружающую среду;

- организация и проведение государственной экологической экспертизы;

- взаимодействие с субъектами Российской Федерации по вопросам охраны окружающей среды;

- установление порядка ограничения, приостановления и запрещения хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, и их осуществление;

- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- организация и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры;

- обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

- образование особо охраняемых природных территорий федерального значения, природных объектов всемирного наследия, управление природно-заповедным фондом, ведение Красной книги Российской Федерации;

- ведение государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, и их классификация в зависимости от уровня и объема негативного воздействия на окружающую среду;

- ведение государственного учета особо охраняемых природных территорий, в том числе природных комплексов и объектов, а также природных ресурсов с учетом их экологической значимости;

- экономическая оценка воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

- экономическая оценка природных и природно-антропогенных объектов;

- установление порядка лицензирования отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды и его осуществление;

- осуществление международного сотрудничества Российской Федерации в области охраны окружающей среды;

- осуществление иных предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации полномочий.

В соответствии со ст. 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, относятся:

- участие в определении основных направлений охраны окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

- участие в реализации федеральной политики в области экологического развития Российской Федерации на территории субъекта Российской Федерации;

- принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области охраны окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством, а также осуществление контроля за их исполнением;

- право принятия и реализации региональных программ в области охраны окружающей среды;

- участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

- осуществление государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля) на объектах хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящихся на территории субъекта Российской Федерации, за исключением объектов хозяйственной и иной деятельности, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- утверждение перечня должностных лиц органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъекта Российской Федерации);

- установление нормативов качества окружающей среды, содержащих соответствующие требования и нормы не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне;

- право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры на территории субъекта Российской Федерации;

- обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды;

- предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

- ведение учета объектов и источников негативного воздействия на окружающую среду, государственный экологический контроль которых осуществляется субъектом Российской Федерации;

- контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю;

- ведение Красной книги субъекта Российской Федерации;

- право образования особо охраняемых природных территорий регионального значения, управление и контроль в области охраны и использования таких территорий;

- участие в обеспечении населения информацией о состоянии окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации;

- право организации проведения экономической оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, осуществления экологической паспортизации территории.

Обращает на себя внимание тот факт, что перечень полномочий, закрепленный за федеральными органами государственной власти, остается открытым. Таким образом, указанные полномочия могут определяться иными нормативными правовыми актами.

Статья 9 ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматривает возможность заключения Соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче осуществления части полномочий в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды.

Возможность заключения подобных соглашений предусмотрена в Конституции РФ и Федеральном законе от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Так, ст. 78 Конституции РФ и ст. 26.8. ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусматривает два вида соглашений:

- Соглашения о передаче федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ;

- Соглашения о передаче органами исполнительной власти субъектов РФ части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.

При этом законодательством РФ устанавливаются определенные условия заключения Соглашений о передаче полномочий:

- непротиворечие указанных соглашений Конституции РФ и федеральным законам;

- соглашения о передаче полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации;

- исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий с передачей необходимых материальных и финансовых средств, если это не противоречит конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации;

- федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта Российской Федерации, контролируют соблюдение условий этих соглашений и несут ответственность за ненадлежащее осуществление части переданных полномочий;

- в соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Соглашения считаются заключенными и вступают в силу после их утверждения постановлениями Правительства Российской Федерации и официального опубликования в установленном порядке.

Проект соглашения представляется для согласования соответствующей стороне федеральным органом исполнительной власти или высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и рассматривается указанной стороной в месячный срок. Проект постановления Правительства Российской Федерации об утверждении соглашения вносится в Правительство Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в недельный срок после согласования проекта соглашения и принимается Правительством Российской Федерации в трехнедельный срок после внесения.

В случае, если проект соглашения не будет согласован сторонами в двухнедельный срок по истечении месячного срока, установленного настоящим пунктом для рассмотрения проекта, сторона - инициатор заключения соглашения обращается для рассмотрения разногласий в правительственную комиссию по взаимодействию федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации либо уведомляет вторую сторону об отказе от продолжения процедуры заключения соглашения. Указанная комиссия в месячный срок рассматривает вопрос на своем заседании и принимает согласованное сторонами решение о подписании соглашения либо о прекращении процедуры его заключения. По обращению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) комиссия обязана принять решение о направлении материалов для рассмотрения на заседании Правительства Российской Федерации, которое в месячный срок принимает по представленным материалам окончательное решение.

В случае досрочного расторжения соглашения федеральный орган исполнительной власти, являющийся стороной соглашения, вносит в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проект постановления Правительства Российской Федерации о признании утратившим силу постановления Правительства Российской Федерации об утверждении этого соглашения

Порядок взаимодействия и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ регулируется также подзаконными нормативными правовыми актами:

- Указом Президента РФ от 02.07.2005 г. N 773 "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти";

- Постановлением Правительства РФ от 5 декабря 2005 г. N 725 "О взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти".

Следует отметить, что отдельные полномочия органов государственной власти субъекта РФ могут осуществляться федеральными органами государственной власти не только на основе Соглашений о передаче полномочий.

Так, согласно ст. 26.9. ФЗ N 184-ФЗ отдельные полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации могут быть временно возложены на федеральные органы государственной власти и (или) должностных лиц, назначаемых федеральными органами государственной власти, в случаях, если:

- в связи со стихийным бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта Российской Федерации отсутствуют и не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

- возникшая вследствие решений, действий или бездействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации просроченная задолженность субъекта Российской Федерации по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышает 30 процентов собственных доходов бюджета субъекта Российской Федерации в последнем отчетном году;

- при реализации полномочий, осуществляемых за счет предоставления субвенций из федерального бюджета, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допускается нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, если такое нарушение установлено соответствующим судом.

В первом случае решение о возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти принимается Президентом Российской Федерации по согласованию с Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации о временном возложении на федеральные органы государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации должны определяться:

- перечень возлагаемых на федеральные органы государственной власти полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

- федеральные органы государственной власти и (или) должностные лица, назначаемые федеральными органами государственной власти, на которые (на которых) возлагаются соответствующие полномочия, с распределением этих полномочий между ними;

- срок, на который соответствующие полномочия возлагаются на федеральные органы государственной власти, не превышающий срока устранения обстоятельств, указанных в первом случае;

- источники и порядок финансирования деятельности соответствующих федеральных органов государственной власти.

На федеральные органы государственной власти не могут быть возложены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по принятию конституции (устава) субъекта Российской Федерации и поправок к ней (к нему), по установлению системы органов государственной власти субъекта Российской Федерации, по изменению статуса субъекта Российской Федерации и по изменению границ между субъектами Российской Федерации.

Во втором случае в субъекте Российской Федерации на срок до одного года по ходатайству Правительства Российской Федерации решением Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в соответствии с федеральным законом вводится временная финансовая администрация.

Временная финансовая администрация не может вводиться в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В целях восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации временная финансовая администрация в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности субъекта Российской Федерации, подготавливает проект закона субъекта Российской Федерации о внесении изменений и дополнений в закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год, а также проект бюджета субъекта Российской Федерации на очередной год, представляет данные законопроекты в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации, в Правительство Российской Федерации. Временная финансовая администрация также обеспечивает контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и осуществляет иные полномочия, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации.

В третьем случае решение о временном осуществлении федеральными органами исполнительной власти полномочий, при реализации которых исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации допущены соответствующие нарушения, принимается Правительством Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и (или) Правительства Российской Федерации, с одновременным изъятием соответствующих субвенций.

Постараемся отразить некоторые проблемы государственного управления в сфере охраны окружающей среды на примере разграничения полномочий в указанной сфере деятельности.

Во-первых, вопросы разграничения и делегирования полномочий в области охраны окружающей среды всегда являлись камнем преткновения между федералами и регионами. Законодательная, административная, да и судебная практика, приходившаяся на периоды 2002-2006 гг., как нельзя ярко показала противоборство по "перетягиванию одеяла" двух уровней власти.

Во-вторых, наделение и осуществление разными федеральными органами исполнительной власти смежных функций в сфере охраны окружающей среды приводили к дублированию их полномочий. Даже несмотря на последний Указ Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти", которым полномочиями по осуществлению федерального государственного экологического контроля был наделен только один орган - Росприроднадзор, не исключено осуществление некоторых контрольных мероприятий в области охраны окружающей среды и другим органом - Ростехнадзором, наделенным специальными функциями в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия.

Проанализируем сложившуюся ситуацию и попытаемся выявить истоки возникновения соответствующих проблем.

Анализ законодательства РФ позволяет выделить определенные этапы, обусловленные принятием соответствующих федеральных законов, на которых вопросы разграничения полномочий между федералами и регионами разрешались по-разному:

- 1 этап связан с принятием Федерального закона от 22.08.2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";

- 2 этап связан с принятием Федерального закона от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований";

- 3 этап связан с принятием Федерального закона от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий";

- 4 этап связан с принятием Федерального закона от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Так, анализ Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ позволял говорить о постепенном переходе от децентрализованного к централизованному распределению предметов совместного ведения РФ и ее субъектов. Касаясь изменений круга полномочий органов государственной власти всех уровней, органы государственной власти субъектов получают в результате чисто формальные полномочия, сводимые к организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности и обеспечения населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ. При этом органы государственной власти субъектов РФ теряют право осуществлять государственный контроль.

В этот период речь шла даже не об отстаивании регионами раннее принадлежавших им полномочий, а об обоснованности и целесообразности существования органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды на уровне субъекта РФ.

Несмотря на то, что Федеральный закон N 122-ФЗ был принят 22 августа 2004 г., вступал в силу он лишь с 1 января 2005 г., за исключением отдельных его положений.

Не дожидаясь вступления в силу Федерального закона N 122-ФЗ, Государственной Думой РФ был принят новый закон - Федеральный закон от 29.12.2004 г. N 199-ФЗ, которым некоторые полномочия субъектов РФ в области охраны окружающей среды пролонгировались на год. Целый год субъекты РФ доказывали в судах законность осуществления ими элементарных полномочий в области охраны окружающей среды. В частности, это касалось осуществления государственного экологического контроля. И не без успеха.

Так, 31 декабря 2005 года был принят долгожданный для регионов и неожиданный для федералов Федеральный закон N 199-ФЗ, который принципиально пересмотрел не только позиции ранее вступивших в силу законов, но и дальнейшее развитие законодательства об охране окружающей среды как центра, так и регионов.

Внесенными изменениями субъекты РФ были наделены существенным объемом полномочий, в том числе полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, а также полномочиями по выдаче некоторых эколого-разрешительных документов.

Практически во все специальные законы, в том числе в ФЗ "Об отходах производства и потребления", в ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" были внесены изменения, которые ограничили федеральных органов исполнительной власти в осуществлении ими государственного экологического контроля. Так, ранее существовавшая формулировка "организация и осуществление государственного контроля и надзора ..." была дополнена текстом следующего содержания - "на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". Эти изменения повлияли на толкование Постановления Правительства Российской Федерации от 29.10.2002 г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" и п. 3 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды", согласно которому "органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". Если до внесенных Федеральным законом от 31.12.2005 г. N 199-ФЗ изменений данные требования ограничивали полномочия субъектов РФ в части осуществления государственного экологического контроля, то после соответствующих изменений, ограничения в осуществлении государственного экологического контроля касаются и федеральных органов исполнительной власти.

Существенные изменения в отдельные законодательные акты были внесены также Федеральным законом от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ, который вступил в силу с 1 января 2007 года. Речь идет, прежде всего, о Градостроительном кодексе РФ и ФЗ "Об экологической экспертизе". В этих законах РФ делегировала органам государственной власти субъектов РФ осуществление некоторых полномочий. Однако, следует отметить, что речь идет не о собственных полномочиях субъектов РФ, а о делегированных (переданных). В чем особенность последних? Это означает то, что их осуществление полностью подконтрольно и подотчетно федеральным органам государственной власти.

Таким образом, анализ федеральных законов, вносивших на протяжении трех лет существенные изменения в законы, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды, позволяет делать следующие выводы. Если до 31 декабря 2005 года политика государства была нацелена на централизацию полномочий в сфере охраны окружающей среды и концентрирование указанных полномочий за федералами, то после 31 декабря 2005 года ситуация резко изменилась. Заметна децентрализация власти и наделение субъектов РФ значительным объемом полномочий в области охраны окружающей среды. Вместе с тем по многим вопросам в области охраны окружающей среды координатором остается федеральный орган государственной власти.

Указанные реформы не могли не отразиться на всем правовом поле. И здесь прослеживается своя тенденция. Так, если до 31 декабря 2005 года при реализации законодательства в области охраны окружающей среды проблемы возникали из-за противоречивости действующих нормативных правовых актов, то после 31 декабря 2005 года проблемы возникают из-за пробелов в законодательстве в виду отсутствия новых правовых норм, должным образом регулирующих рассматриваемые правовые отношения.

Однако, если раньше проблемы при разграничении полномочий в сфере охраны окружающей среды исключительно возникали между двумя уровнями власти, то теперь возникла некоторая неопределенность между федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими смежные функции.

Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Настоящим Указом Президента РФ в раннее существовавшую структуру федеральных органов государственной власти были внесены существенные коррективы: были образованы новые органы, некоторые раннее действующие органы -преобразованы и упразднены.

Изменения коснулись и федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственный экологический контроль.

Напомним, что раннее государственный экологический контроль на федеральном уровне осуществляли два органа: Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор); Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор).Отметим также, что согласно раннее действующей структуре федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента РФ от 24.09.2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти": Росприроднадзор находился в ведении Министерства природных ресурсов РФ, руководство деятельностью которого осуществляло Правительство РФ; руководство деятельностью Ростехнадзора Правительство РФ осуществляло напрямую.

Таким образом, до вступления в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 государственный экологический контроль осуществлялся Ростехнадзором и Росприроднадзором. При этом критерием разграничения полномочий при осуществлении государственного экологического контроля являлась установленная сфера ведения и регулируемая область общественных отношений. Вместе с тем следует отметить, что и здесь с начала образования указанных органов возникали некоторые проблемы по разграничению некоторых полномочий. Прежде всего, речь идет об объектах государственной экологической экспертизы.

С вступлением в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 ситуация координальным образом изменилась. Так, Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприрода России), которому были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (п. 7 Указа). При этом в ведение Минприроды России переданы: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию. Некогда находившееся в ведении МПР России Федеральное агентство лесного хозяйство было передано в ведение Министерства сельского хозяйства РФ.

В связи с переподчинением федеральных органов исполнительной власти, изменился и перечень их полномочий.

Теперь федеральный государственный экологический контроль осуществляет только Росприроднадзор. Ростехнадзор же осуществляет специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. Однако, ни Положение о Ростехнадзоре, ни иной нормативный правовой акт не раскрывает содержание специальных функций. И лишь анализ действующего законодательства позволяет говорить о том, что Ростехнадзор уполномочен осуществлять: лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов; администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду; государственный строительный надзор; нормирование в области охраны окружающей среды; а также осуществлять функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы. Кроме того, за Ростехнадзором согласно Положению о нем остаются полномочия на проведение проверок (инспекций) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности. И опять же, нет гарантии, что при реализации указанных полномочий, функции Росприроднадзора и Ростехнадзора пересекаться не будут.

Таким образом, если совсем недавно проблема разграничения полномочий в области охраны окружающей среды особенно отчетливо приобретала межуровневый характер, то сейчас можно говорить и о ее внутриуровневой стороне. Несмотря на неоднократно проводимые реформы в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, которые не оставляли без внимания и систему государственного управления в сфере охраны окружающей среды, а также несмотря на неоднократное проведение кодификации российского законодательства, в том числе существенным образом изменившей содержание природоохранного законодательства и основные направления деятельности (функции и полномочия) органов исполнительной власти всех уровней, реализация некоторых полномочий федеральных органов исполнительной власти и полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ затруднена. При этом одной из причин является отсутствие четких критериев разграничения таких полномочий на законодательном уровне, а также наличие определенных пробелов и коллизий в системе действующего законодательства.

§ 5. Общие требования в области охраны окружающей среды
при осуществлении хозяйственной и иной деятельности

ФЗ "Об охране окружающей среды" в главе 7 устанавливает общие требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а именно:

- требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов;

- требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов энергетики;

- требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации и выводе из эксплуатации военных и оборонных объектов, вооружения и военной техники;

- требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения;

- требования в области охраны окружающей среды при мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений;

- требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции городских и сельских поселений;

- требования в области охраны окружающей среды при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств;

- требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки;

- требования в области охраны окружающей среды при производстве, обращении и обезвреживания потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов

- требования в области охраны окружающей среды при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов

- требования в области охраны окружающей среды при использовании химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве.

Анализ ФЗ "Об охране окружающей среды", а также иных нормативных правовых актов позволяет выделять общие и специальные требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности. Такие требования распространяются как на юридических лиц, так и на индивидуальных предпринимателей.

Общие требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности:

- должны соблюдаться, выполняться требования в области охраны окружающей среды;

- должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности;

- в случаях, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами, юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность должны иметь соответствующие эколого-разрешительные документы.

Анализ действующего законодательства в области охраны окружающей среды позволяет выделить следующие обязательные эколого-разрешительные документы, необходимые юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществления ими хозяйственной и иной деятельности (в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами):

1) лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов - до 01.07.2009 г. (с 01.07.2009 г - лицензия на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности));

3) проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР) (с 01.07.2009 г. - за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, при этом субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке);

5) паспорт опасных отходов - до 01.07.2009 г. (с 01.07.2009 г. - паспорт отходов I-IV класса опасности);

6) свидетельство о классе опасности отходов для окружающей среды

7) свидетельство (сертификат) на право работы с опасными отходами;

8) отчет по форме 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления"

9) расчет платы за негативное воздействие на окружающую среду

10) технические нормативы выбросов

11) предельно допустимые выбросы (ПДВ)

12) временно согласованные выбросы

13) разрешение на выбросы вредных загрязняющих веществ в атмосферный воздух

14) отчет по форме 2-ТП (воздух)

15) разрешение на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты)

16) нормативы предельно допустимых сбросов.

Специальные требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности:

- при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, а также способы размещения отходов производства и потребления, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные наилучшие существующие технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов;

- запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов;

- строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам с соблюдением требований технических регламентов в области охраны окружающей среды;

- запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до установления границ земельных участков на местности, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды.

- ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды.

- запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды. Запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством Российской Федерации.

- юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством.

- вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации.

- при размещении указанных объектов должны предусматриваться меры по сохранению водных объектов, водосборных площадей, водных биологических ресурсов, земель, почв, лесов и иной растительности, биологического разнообразия, обеспечиваться устойчивое функционирование естественных экологических систем, сохранение природных ландшафтов, особо охраняемых природных территорий и памятников природы, а также приниматься меры по своевременной утилизации древесины и плодородного слоя почв при расчистке и затоплении ложа водохранилищ и иные необходимые меры по недопущению негативных изменений природной среды, сохранению водного режима, обеспечивающего наиболее благоприятные условия для воспроизводства водных биологических ресурсов;

- размещение ядерных установок, в том числе атомных станций, осуществляется при наличии по проектам и иным обосновывающим материалам положительных заключений государственной экологической экспертизы и иных государственных экспертиз, предусмотренных законодательством Российской Федерации и подтверждающих экологическую и радиационную безопасность ядерных установок;

- проекты размещения ядерных установок, в том числе атомных станций, должны содержать решения, обеспечивающие безопасный вывод их из эксплуатации.

- объекты сельскохозяйственного назначения должны иметь необходимые санитарно-защитные зоны и очистные сооружения, исключающие загрязнение почв, поверхностных и подземных вод, водосборных площадей и атмосферного воздуха

- здания, строения, сооружения и иные объекты должны размещаться с учетом требований в области охраны окружающей среды, санитарно-гигиенических норм и градостроительных требований.

- в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

- строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, положительного заключения государственной экспертизы проектной документации

- строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки и хранения нефти и газа, расположенных в акваториях водных объектов, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, допускаются при наличии положительных заключений государственной экологической экспертизы, государственной экспертизы проектной документации и иных установленных законодательством государственных экспертиз после восстановления загрязненных земель

- обезвреживание потенциально опасных химических и биологических веществ осуществляется при наличии согласованной в установленном порядке проектной и технологической документации в соответствии с законодательством

- ввоз в Российскую Федерацию радиоактивных отходов из иностранных государств на основании договоров хранения, в том числе в целях захоронения, а также затопление, отправка в целях захоронения в космическое пространство радиоактивных отходов и ядерных материалов запрещаются, кроме случаев, установленных настоящим Федеральным законом.

- ввоз в Российскую Федерацию из иностранных государств облученных тепловыделяющих сборок ядерных реакторов для осуществления временного технологического хранения и (или) их переработки разрешается в случае, если проведены государственная экологическая экспертиза и иные государственные экспертизы соответствующего проекта, предусмотренные законодательством Российской Федерации, обоснованы общее снижение риска радиационного воздействия и повышение уровня экологической безопасности в результате реализации соответствующего проекта.

- запрещается применение токсичных химических препаратов, не подвергающихся распаду.

- запрещаются производство, разведение и использование растений, животных и других организмов, не свойственных естественным экологическим системам, а также созданных искусственным путем, без разработки эффективных мер по предотвращению их неконтролируемого размножения, положительного заключения государственной экологической экспертизы, разрешения федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды, иных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией и законодательством Российской Федерации.

- запрещаются: сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву; размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека; захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов; ввоз опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания.

- в целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнения и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны.

- в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, в кварталах, микрорайонах городских и сельских поселений - территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные зоны с ограниченным режимом природопользования.

- запрещается превышение нормативов допустимых физических воздействий.

Последствия нарушений требований в области охраны окружающей среды:

- привлечение виновных лиц к юридической ответственности (административной или уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой (имущественной);

- ограничение, приостановление или прекращение хозяйственной и иной деятельности на основании решения суда в порядке, установленном законодательством РФ;

- принятие иных мер юридического воздействия (например, составление предписания об устранении выявленных нарушений, подготовка и направление в соответствующий суд заявления о понуждении получить эколого-разрешительную документацию, искового заявления о взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду и др.)

Глава 5. Государственный экологический контроль

§ 1. Экологический контроль: понятие и виды

Вопросы государственного контроля и надзора всегда были и остаются актуальным, так как, с одной стороны, без контрольно-надзорных полномочий невозможно реализовать функцию государственного управления - неотъемлемую составляющую государственной власти, с другой стороны, невозможно обеспечить и защитить права граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Вот почему защита и охрана прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), также как и своевременное устранение выявленных нарушений и применение соответствующих мер юридического воздействия в отношении нарушителей, напрямую зависят от эффективной реализации органами государственной власти предоставленных им полномочий.

Основополагающий нормативный правовой акт, который был направлен на защиту прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации государственного контроля (надзора), был принят в 2001 году. Речь идет о Федеральном законе от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (далее - ФЗ от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ). Надо отметить, что в России такой закон был принят впервые. Указанный закон внес существенные коррективы в работу органов исполнительной власти при осуществлении ими государственно-властных полномочий. Впервые федеральный закон был направлен на защиту прав хозяйствующих субъектов при проведении органами государственной власти государственного контроля. Впервые на законодательном уровне были закреплены основные принципы защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля и надзора; основные требования и ограничения к организации и проведению мероприятий по контролю; ответственность органов государственного контроля и их должностных лиц при проведении контрольных мероприятий. Небольшой по своему содержанию, состоящий только из 18 статей, на практике закон стал реальным гарантом прав хозяйствующих субъектов. Об этом свидетельствует судебная и административная практика, которая показывает, что число жалоб на вынесенные органами государственного контроля и их должностными лицами постановления по делам об административных правонарушениях во много раз возросло. Более того, практически во всех случаях по административным делам суды принимают сторону заявителя. И немаловажную роль в этом сыграл не только принятый Федеральный закон от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ, но и закрепленный в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях принцип презумпции невиновности.

Однако, спустя некоторое время, учитывая последние изменения в законодательстве, политике и экономике, стало очевидным, что норм в исследуемой сфере деятельности стало недостаточно. Все чаще при осуществлении государственного контроля и привлечении виновных лиц к административной ответственности возникают правовые коллизии и пробелы, которые на практике разрешаются по-разному. И основная причина заключается в несовершенстве действующего законодательства. Результаты правоприменительной практики привели к необходимости пересмотра ряда существующих положений.

Это послужило основанием для принятия нового закона - Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ), который вступит в силу с 1 июля 2009 года. В свою очередь, с вступлением в силу нового закона, ФЗ от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ утратит силу.

Немаловажную роль в принятии нового закона сыграл Указ Президента РФ от 15.05.2008 г. N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности". Поставленные в Указе Президента РФ от 15.05.2008 г. N 797 задачи нашли свое дальнейшее отражение и раскрытие в Федеральном законе от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ.

Так, настоящим Указом Президента РФ Правительству РФ было поручено разработать и внести в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федеральных законов, предусматривающих:

- усиление гарантий защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора);

- проведение планового мероприятия по контролю (в том числе по отдельным видам лицензионного контроля) в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) не более чем один раз в три года (кроме налогового контроля);

- проведение внеплановых мероприятий по контролю в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства только в целях выявления нарушений, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью людей, по согласованию с прокурором субъекта РФ;

- преимущественно уведомительный порядок начала предпринимательской деятельности, сокращение количества разрешительных документов, необходимых для ее осуществления, замену (в основном) обязательной сертификации декларированием производителем качества выпускаемой продукции;

- замену лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или представлением финансовых гарантий и др.

Во многом новый Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ реализовал положения Указа Президента от РФ от 15.05.2008 г. N 797. Так, сравнительно-правовой анализ этого закона позволяет делать следующие выводы.

Так, согласно ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями".

Предыдущий ФЗ от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ давал иное определение: "государственный контроль (надзор) - проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами (далее также - обязательные требования)".

Как видим, новый закон значительно расширил понятие государственного контроля (надзора), которое включает в себя осуществление уполномоченными органами исполнительной власти следующих видов деятельности:

- деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений хозяйствующими субъектами обязательных требований посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений;

- деятельности по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Такой подход законодателя к раскрытию указанного определения совершенно обоснован и понятен, поскольку в нем одновременно раскрываются и контрольные и надзорные полномочия. Кроме того, такой подход был предопределен раннее принятой Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 г. N 1789-р, которая определила необходимость разграничения функции контроля и надзора в качестве одного из направления административной реформы в Российской Федерации, направленного на сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности.

Так, в Концепции обозначено, что действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора в неполной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и обременительны для бизнеса. При этом отмечается, что система требований избыточна, не прозрачна и противоречива - контрольные полномочия соединены с надзорными полномочиями.

Согласно Концепции контрольные полномочия - это исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации, надзорные полномочия - проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности.

Таким образом, если предыдущий закон под государственным контролем подразумевал только проведение соответствующей проверки, тем самым существенно ограничивая его толкование, то исходя из смысла определений, представленных в новом законе, проведение проверки является всего лишь одной из проводимых мер при осуществлении надзорных полномочий.

При этом, если в тексте предыдущего закона использовались такие формулировки как "государственный контроль" и "мероприятие по контролю", то новый закон помимо вышеперечисленных использует также такую правовую категорию как "проверка" (плановая проверка - ст. 9, внеплановая проверка - ст. 10, документарная проверка - ст. 11, выездная проверка - ст. 12 и т.д.). При этом меняется смысл и назначение таких определений.

Так, в предыдущем законе под государственным контролем подразумевалась собственно проверка, а под мероприятием по контролю - совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля, связанных с проведением проверки,*(76) т.е по сути государственный контроль сводился к проведению проверки.

Согласно ст. 2 нового ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ:

- мероприятие по контролю - действия должностного лица или должностных лиц органа государственного контроля (надзора) либо органа муниципального контроля и привлекаемых в случае необходимости в установленном настоящим федеральным законом порядке к проведению проверок экспертов, экспертных организаций по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя, по обследованию используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов, по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной сферы, по проведению их исследований, испытаний, а также по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда;

- проверка - совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, представляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Таким образом, законодатель, раскрыв категорию "проверка", ввел самостоятельное определение, тем самым, расширив понятие "государственного контроля" и сузив понятие "мероприятие по контролю". Следовательно, в своем смысловом значение более широкое понятие - "государственный контроль", включающий в себя в том числе и "проверку", а последняя, в свою очередь, заключается в совокупности мероприятий по контролю.

Исходя из выше приведенных определений, понятие "мероприятие по контролю" соотносится только с понятием "проверка", соответственно мероприятия по контролю проводятся именно при проведении проверки. Согласно ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ мероприятия по контролю могут включать в себя:

- действия по рассмотрению документов юридического лица, индивидуального предпринимателя;

- действия по обследованию используемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов;

- действия по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной сферы;

- действия по проведению их исследований, испытаний,

- действия по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами, с фактами причинения вреда.

Как видим, мероприятия по контролю, а, следовательно, и проверка, не включают в себя меры по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений, а, значит, не включают в себя меры по привлечению виновных лиц к ответственности. Указанные меры законодатель рассматривает самостоятельно и лишь в совокупности все указанные меры по контролю являются составляющими деятельности уполномоченных органов исполнительной власти, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований.

Если сравнивать тексты двух законов, то увидим следующее. Предыдущий ФЗ от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ закреплял требования по организации и проведению мероприятий по контролю, чаще используя формулировку "мероприятие по контролю", новый ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ в зависимости от видов проверки закрепляет требования по ее организации и проведению, используя формулировку "проверка". На основании вышеизложенного, это совершенно обоснованно.

Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" раскрывает понятие экологического контроля следующим образом.

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) проводится в целях обеспечения органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности.

При этом ФЗ "Об охране окружающей среды" выделяет следующие виды экологического контроля:

- государственный экологический контроль (государственный экологический контроль, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти; государственный экологический контроль, осуществляемый органами исполнительной власти субъектов РФ);

- производственный экологический контроль;

- общественный экологический контроль.

Так, общественный экологический контроль согласно ст. 68 ФЗ "Об охране окружающей среды" осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Такой вид экологического контроля осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством.

Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Кроме того, такие обращения, содержащие информацию и иные доказательства, свидетельствующие о наличии признаков нарушений, являются основанием для проведения внеплановых мероприятий по контролю.

Так, согласно п. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля":

"Основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены)".

Вместе с тем, Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ закрепляет требования, согласно которым обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о вышеизложенных фактах, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

В свою очередь, основные права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды, а также основные права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, устанавливаются соответственно статьями 11 и 12 ФЗ "Об охране окружающей среды".

Так, согласно ст. 11 указанного закона среди основных прав в области охраны окружающей среды за гражданами закрепляются следующие права:

- право создавать общественные объединения, фонды и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды;

- оказывать содействие органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

- обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

- предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

- осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

В соответствии со ст. 12 ФЗ "Об охране окружающей среды" общественные и иные некоммерческие объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, в том числе, имеют право:

- оказывать содействие органам государственной власти РФ, органам государственной власти субъектов РФ, органам местного самоуправления в решении вопросов охраны окружающей среды;

- обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации и к должностным лицам о получении своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды, о мерах по ее охране, об обстоятельствах и о фактах хозяйственной и иной деятельности, создающих угрозу окружающей среде, жизни, здоровью и имуществу граждан;

- обращаться в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;

- подавать в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, суд обращения об отмене решений о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, об эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, о приостановлении и прекращении хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

- предъявлять в суд иски о возмещении вреда окружающей среде;

- осуществлять другие предусмотренные законодательством права.

Производственный экологический контроль осуществляется согласно ст. 67 ФЗ "Об охране окружающей среды" в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

При этом на субъектов хозяйственной и иной деятельности п. 2 ст. 67 ФЗ "Об охране окружающей среды" возлагаются обязанности по представлению следующих сведений в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий государственный экологический контроль:

- сведения о лицах, ответственных за проведение производственного экологического контроля;

- сведения об организации экологических служб на объектах хозяйственной и иной деятельности;

- результаты производственного экологического контроля.

Таким образом, исходя из смысла ст. 67 указанного федерального закона осуществление производственного экологического контроля - это обязанность, а не право хозяйствующих субъектов (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей).

Государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

На государственный экологический контроль распространяются требования ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Так, в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

§ 2. Федеральный государственный экологический контроль

Полномочия органов государственной власти в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды определяются статьями 5 - 6 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

При этом статья 5 ФЗ "Об охране окружающей среды" определяет полномочия федеральных органов государственной власти в указанной сфере деятельности, а статья 6 - полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Каким образом в этом случае происходит разграничение полномочий между федералами и регионами?

Для начала обратимся к ФЗ "Об охране окружающей среды", который предусмотрел такой вид государственного контроля, как государственный контроль в области охраны окружающей среду или государственный экологический контроль.

Как было отмечено выше, государственный экологический контроль осуществляется федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды) определяется Правительством РФ.

Так, Постановлением Правительства РФ от 25.09.2008 г. N 716 был утвержден Перечень должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды)

Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ, осуществляющих государственный экологический контроль (государственных инспекторов в области охраны окружающей среды субъектов РФ), определяется в соответствии с законодательством субъектов РФ.

При этом порядок осуществления государственного экологического контроля устанавливается Правительством РФ. В целях реализации норм ФЗ "Об охране окружающей среды" было принято постановление правительства РФ от 27.01.2009 г. N 53 "Об осуществлении государственного контроля в области охраны окружающей среды (государственного экологического контроля).

Важное требование ФЗ "Об охране окружающей среды" о запрете совмещения функций государственного экологического контроля и функций хозяйственного использования природных ресурсов закреплено в п. 6 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды".

В случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический контроль осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют государственный экологический контроль на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих государственному экологическому контролю, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю.

В свою очередь, перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды", другими федеральными законами, определяется Правительством РФ.

В соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды" Постановлением Правительства РФ от 29.10.2002 г. N 777 был утвержден Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю. Само Постановление Правительства РФ, структурно состоящее из двух пунктов, предусматривает два критерия отнесения объектов к федеральному государственному экологическому контролю:

- объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации;

- объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации.

При этом юридические конструкции "объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от формы собственности, находящиеся в ведении Российской Федерации" и "объекты, способствующие трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду", являясь типами критериев, реализуются через соответствующие подпункты постановления и не имеют самостоятельного значения для определения уровня объектов государственного экологического контроля. То есть посредством раскрытия подпунктов Постановления Правительства РФ N 777, раскрываются два его пункта.

Так, подпункт "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 777 определяет, что к объектам, способствующим трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывающие негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов Российской Федерации относятся объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды.

Следовательно, для реализации подпункта "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 777 следует придерживаться только критерия, указанного в подпункте "д" пункта 2 Постановления: "объекты, отнесенные законодательством РФ к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды".

Таким образом, не нужно дополнительно доказывать, что объекты, отнесенные законодательством РФ к категории опасных производственных объектов (подпункт "д" п. 2 Постановления правительства РФ N 777) также относятся и к объектам, способствующим трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывает негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ. Сам по себе факт отнесения объектов к категории опасных производственных объектов доказывает, что они относятся к объектам, способствующим трансграничному загрязнению окружающей среды и оказывают негативное воздействие на окружающую среду в пределах территорий двух и более субъектов РФ. В этом случае достаточно, что данный объект относится в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" к категории опасных производственных объектов.

Данная позиция была изложена также Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ в пособии "Федеральный государственный экологический контроль" 2005 г. под. ред. д.ю.н., зав. отд. Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ С.А. Боголюбова.

Кроме того, в Постановлении апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан от 17.05.2007 г. по делу N А65-2601/2006-СГ3-25, судом был сделан следующий вывод:

"В Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.) дается определение трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния: "трансграничное загрязнение воздуха на большие расстояния означает загрязнение воздуха, физический источник которого находится полностью или частично в пределах территории, находящейся под национальной юрисдикцией одного государства, и отрицательное влияние которого проявляется на территории, находящейся под юрисдикцией другого государства, на таком расстоянии, что в целом невозможно определить долю отдельных источников или групп источников выбросов.

В Федеральном законе от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" приведен перечень опасных производственных объектов.

Следовательно, объекты, находящиеся на территории ответчика, на которых хранятся вещества, отнесенные к категории опасных для окружающей среды, относятся к объектам, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю".

Что касается подпункта "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 777 поясняем следующее.

Заметим, что в подпункте "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 777 приводиться следующая юридическая конструкция - "объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды".

Таким образом, объекты, установленные подпунктом "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ одновременно должны отвечать следующим условиям:

- это должны быть объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов;

- это объекты, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества;

- такие вещества должны представлять опасность для окружающей природной среды.

Итак, перечень объектов, отнесенных к категории опасных производственных объектов, определяется в приложении 1 к Федеральному закону от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Данный перечень является закрытым.

Обратимся к приложению 1 Федерального закона от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Так, классификация объектов, относящихся к категории опасных производственных объектов, производится по 5-ти пунктам, на которых:

1) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, установленные подпунктами "а)" - "ж)" пункта "1)" приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ;

2) используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

3) используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

4) получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;

5) ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

В свою очередь первый пункт приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ раскрывается соответствующими подпунктами ("а)" -"ж)") посредством конкретизации опасных веществ, которые получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются на таких опасных производственных объектах, а именно:

"а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже;

б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;

в) горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;

г) взрывчатые вещества - вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов;

д) токсичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок от 15 миллиграммов на килограмм до 200 миллиграммов на килограмм включительно;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу от 50 миллиграммов на килограмм до 400 миллиграммов на килограмм включительно;

средняя смертельная концентрация в воздухе от 0,5 миллиграмма на литр до 2 миллиграммов на литр включительно;

е) высокотоксичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок не более 15 миллиграммов на килограмм;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу не более 50 миллиграммов на килограмм;

средняя смертельная концентрация в воздухе не более 0,5 миллиграмма на литр;

ж) вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды, - вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:

средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов не более 10 миллиграммов на литр;

средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, не более 10 миллиграммов на литр;

средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов не более 10 миллиграммов на литр".

Отметим, что все перечисленные в подпунктах а - ж пункта 1 приложения 1 к ФЗ N 116 вещества представляют опасность для окружающей природной среды - идет ли речь о воспламеняющихся веществах или о токсичных. Все они так или иначе представляют опасность для окружающей природной среды в целом. Данный вывод вытекает также из приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ. Обратим внимание на формулировку пункта 1 приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ - "получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества". Таким образом, законодатель, определяя все перечисленные в подпунктах а-ж пункта 1 вещества опасными, тем самым презюмирует их опасность в отношении окружающей природной среды в целом.

С этих позиций неверным будет мнение о том, что подпункт "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ N 777 соотносится только с подпунктом "ж" пункта 1 приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ, поскольку в подпункте "ж" речь идет только о веществах, характеризующихся в водной среде определенными показателями острой токсичности. Таким образом, подпункт "ж" пункта 1 приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ ограничивается только веществами, представляющими опасность не для всей окружающей среды, а только для водной среды. Это конкретизирует и сам подпункт "ж" пункта 1 приложения 1 к ФЗ N 116-ФЗ по тексту.

Таким образом, объекты, установленные подпунктом "д" пункта 2 Постановления Правительства РФ от 29.10.2002 г. N 777, т.е. "объекты, отнесенные законодательством Российской Федерации к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды" раскрываются и конкретизируются в пункте 1 (подпункты "а" - "ж") приложения 1 к Федеральному закону от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

В свою очередь, включенные в перечень объектов федерального государственного экологического контроля, объекты, отнесенные законодательством РФ к категории опасных производственных объектов, на которых производятся, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды, не подлежат государственному экологическому контролю со стороны органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

§ 3. Порядок осуществления государственного экологического контроля

Как было отмечено выше, государственный контроль (надзор) предполагает за собой осуществление уполномоченными органами исполнительной власти следующих видов деятельности:

- деятельности, направленной на предупреждение, выявление и пресечение нарушений хозяйствующими субъектами обязательных требований посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений;

- деятельности по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.

Новый Федеральный закон от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ по-иному представляет субъектов регулируемых отношений, Так, помимо органов государственного контроля, их должностных лиц, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в законе появляются новые субъекты - эксперты, экспертные организации, органы прокуратуры. Кроме того, определенные требования закона касаются исключительно субъектов малого и среднего предпринимательства.

В целом, субъектов регулируемых законом отношений можно классифицировать следующим образом.

I.Хозяйствующие субъекты:

- юридические лица;

- руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица;

- субъекты малого и среднего предпринимательства;

- субъекты малого предпринимательства: малое предприятие и микропредприятие;

- саморегулируемые организации;

- индивидуальные предприниматели;

- уполномоченный представитель индивидуального предпринимателя.

II.Органы государственного контроля (надзора):

- федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственный контроль (надзор);

- органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор);

- должностные лица органов государственного контроля (надзора);

- руководитель (заместитель руководителя) органа государственного контроля (надзора).

III.Органы муниципального контроля:

- органы местного самоуправления, осуществляющие муниципальный контроль;

- должностные лица органов муниципального контроля.

IV.Органы прокуратуры:

- прокурор или его заместитель;

- Генеральная прокуратура РФ.

V.Эксперты, экспертные организации.

Особый статус в законе приобретают субъекты малого и среднего предпринимательства. При этом определенные требования касаются исключительно малых предприятий и микропредприятий.

Согласно ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства процедура организации и проведения проверок для контролирующих органов усложняется. Однако, не во всех случаях, как того хотелось бы.

Так, в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства:

- плановые документарные проверки проводятся в общем порядке;

- плановые выездные проверки проводятся в общем порядке;

- внеплановые документарные проверки проводятся в общем порядке;

- внеплановые выездные проверки проводятся в исключительных случаях и только после согласования с органами прокуратуры. В случае принятия неотложных мер (при причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера) органы государственного и муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю.

Так, согласно ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с законодательством РФ к субъектам малого и среднего предпринимательства, может быть проведена органами государственного и муниципального контроля только после согласования с органами прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и только в двух случаях:

- в случаях поступления в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- в случаях поступления в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Определенный законом порядок согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки усложняет процедуру и возможность ее безосновательного проведения в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства.

Во-первых, контролирующие органы обязаны оформить заявление о согласовании с органами прокуратуры проведения выездной внеплановой проверки, типовая форма которого устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Во-вторых, контролирующие органы обязаны представить или направить заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа соответствующее заявление в органы прокуратуры в день подписания распоряжение или приказа о проведении выездной внеплановой проверки.

В-третьих, органы прокуратуры обязаны рассмотреть подобные заявления в целях оценки законности ее проведения и не позднее чем в течение рабочего дня, следующего за днем их поступления, принять решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения.

В-четвертых, законодатель устанавливает исчерпывающие перечень оснований для отказа в согласовании проведения внеплановой выездной проверки:

- отсутствие документов, прилагаемых к заявлению о согласовании проведения внеплановой выездной проверки субъектов малого или среднего предпринимательства;

- отсутствие оснований для проведения внеплановой выездной проверки;

- несоблюдение требований, установленных Федеральным законом от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ, к оформлению решения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки;

- осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам, нормативным правовым актам Президента Российской Федерации, нормативным правовым актам Правительства Российской Федерации;

- несоответствие предмета внеплановой выездной проверки полномочиям органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

- проверка соблюдения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

Следует отметить, что органы прокуратуры осуществляют учет проводимых органами государственного и муниципального контроля внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства.

Интересную позицию законодатель изложил также в требованиях о сроках проведения проверки, установив разные сроки для субъектов среднего и малого предпринимательства.

Так, для субъектов среднего предпринимательства действует общий срок проведения проверки, который не может превышать 20-ти рабочих дней. Исключение из общего правила установлено только для выездной плановой проверки и только в строго обозначенных случаях - случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований. В этих случаях срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен на основании мотивированных предложений должностных лиц контролирующего органа, но не более чем на 20-ть рабочих дней.

Для субъектов малого предпринимательства предусмотрены более короткие сроки проведения проверки.

Так, согласно п. 2 ст. 13 ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать:

- для малого предприятия - 50-ти часов в год;

- для микропредприятия - 15 часов в год.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного и муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на 15 часов.

Особый статус в законе приобретают органы прокуратуры, которые наделяются определенным кругом полномочий.

Во-первых, прокурор или его заместитель принимает решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки или об отказе в согласовании ее проведения в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства.

Во-вторых, Генеральная прокуратура РФ на основании поступивших от контролирующих органов в органы прокуратуры проектов ежегодных планов проведения плановых проверок формируют ежегодные сводные планы проведения плановых проверок с учетом положений ФЗ "О прокуратуре РФ".

В-третьих, органы прокуратуры осуществляют учет проводимых контролирующими органами внеплановых выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства, а также ежегодный мониторинг внеплановых выездных проверок.

Впервые ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ предусмотрел в качестве субъектов регулируемых отношений экспертов и экспертных организаций. Предыдущий закон не предусматривал такую категорию субъектов.

Согласно ст. 2 ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ:

- эксперты - граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности;

- экспертные организации - организации, аккредитованные в установленном Правительством РФ порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности.

И эксперты и экспертные организации могут привлекаться контролирующими органами к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.

В таком случае контролирующие органы обязаны:

- указывать в соответствующем распоряжении или приказе о проведении проверки фамилии, имена, отчества, должности привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

- при проведении выездной проверки ознакомлять руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя в том числе с составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке.

В новом ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ конкретизируется и усложняется процедура организации и проведения проверки.

Во-первых, в законе определены и регламентированы четыре вида проверок: плановая проверка, внеплановая проверка, документарная проверка, выездная проверка.

Во-вторых, установленные в законе сроки, четко конкретизированы.

В-третьих, в законе увеличен круг обязанностей должностных лиц контролирующих органов, а также установлен ряд обязанностей юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Итак, закон предусматривает четыре вида проверок. При этом плановая и внеплановая проверка может проводиться в форме документарной и выездной проверки. Поэтому правильнее следовало бы говорить о следующих видах проверки:

- плановая документарная проверка;

- плановая выездная проверка;

- внеплановая документарная проверка;

- внеплановая выездная проверка.

Предметом плановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, а также соответствие сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям.

Плановая проверка проводиться на основании следующих документов:

1) на основании разрабатываемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их полномочиями ежегодных планов;

2) на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки.

В свою очередь, закон устанавливает всего три основания для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок.

Так, согласно п. 8 ст. 9 ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ основанием для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение трех лет со дня:

1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

В свою очередь, в ежегодных планах проведения плановых проверок указываются следующие сведения:

1) наименования юридических лиц, фамилии, имена, отчества индивидуальных предпринимателей, деятельность которых подлежит плановым проверкам;

2) цель и основание проведения каждой плановой проверки;

3) дата и сроки проведения каждой плановой проверки;

4) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, осуществляющих конкретную плановую проверку. При проведении плановой проверки органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля совместно указываются наименования всех участвующих в такой проверке органов.

В распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля указываются:

1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;

4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки, в том числе подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами;

6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;

7) перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю;

8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;

9) даты начала и окончания проведения проверки.

Законодатель устанавливает следующие требования в отношении периодичности и продолжительности плановой проверки.

Так, по общему правилу, плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года. В исключительных случаях, а именно: в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются Правительством РФ.

Что касается продолжительности проведения плановой проверки, отметим следующее.

По общему правилу, срок проведения проверок не может превышать двадцать рабочих дней. Этот срок является общим как для плановых (документарных, выездных), так и для внеплановых (документарных, выездных) проверок.

Однако, в исключительных случаях, сроки проведения проверки могут быть иными. Так, иные сроки проведения проверки установлены только для плановых выездных проверок при соблюдении следующих условий:

- в отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки не может превышать пятьдесят часов для малого предприятия и пятнадцать часов для микропредприятия в год.

- в исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований на основании мотивированных предложений должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную плановую проверку, срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на двадцать рабочих дней, в отношении малых предприятий, микропредприятий не более чем на пятнадцать часов.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Внеплановая проверка проводиться на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки.

По общему правилу закон устанавливает следующие основания для поведения внеплановой проверки:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены).

Исключением из общего правила являются субъекты малого и среднего предпринимательства, внеплановые выездные проверки в отношении которых могут проводиться только в двух случаях:

- в случаях поступления в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах возникновения угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- в случаях поступления в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Кроме того, внеплановые выездные проверки в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства могут проводиться только после согласования с органами прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, о чем говорилось выше.

Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя, устанавливающих их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, исполнением предписаний и постановлений органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля.

Документарная проверка проводиться по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

По общему правилу, в процессе документарной проверки рассматриваются документы, имеющиеся в распоряжении контролирующего органа, а именно:

- уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

- акты предыдущих проверок;

- материалы рассмотрения дел об административных правонарушениях;

- иные документы о результатах осуществленных в отношении этого юридического лица, индивидуального предпринимателя государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Однако, в некоторых случаях контролирующим органом направляется мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе документарной проверки документы. Такой запрос должен быть обоснован и сделан только в двух случаях:

- в случае если достоверность сведений, содержащихся в таких документах, вызывает обоснованные сомнения

либо

- в случае, если эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами,

К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки.

Со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны в течение 10-ти рабочих дней направить в соответствующий контролирующий орган указанные в запросе копии документов, заверенных печатью (при ее наличии) и соответственно подписью индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя, иного должностного лица юридического лица.

В случае, если в ходе документарной проверки выявлены ошибки и (или) противоречия в представленных документах либо несоответствие сведений, содержащихся в этих документах, сведениям, содержащихся в имеющихся у контролирующего органа документах и полученным в ходе осуществления контроля, информация об этом направляется юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю с требованием представить в течение 10-ти рабочих дней необходимые пояснения в письменной форме. При этом юридическое лицо и индивидуальный предприниматель вправе представить дополнительно в контролирующий орган документы, подтверждающие достоверность раннее представленных документов, а контролирующий орган обязан их рассмотреть.

В случае, если после рассмотрения представленных пояснений и документов либо при отсутствии пояснений орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля установят признаки нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вправе провести выездную проверку.

Предметом выездной проверки являются содержащиеся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения, а также соответствие их работников, состояние используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товары (выполняемая работа, предоставляемые услуги) и принимаемые ими меры по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным:

1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.

Выездная проверка начинается со следующих действий:

- с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля,

- обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений. По требованию подлежащих проверке лиц должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны представить информацию об этих органах в целях подтверждения своих полномочий.

§ 4. Права и обязанности должностных лиц органов государственного
экологического контроля

ФЗ "Об охране окружающей среды" устанавливает следующий комплекс прав и обязанностей государственных инспекторов в области охраны окружающей среды.

Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных обязанностей в пределах своих полномочий имеют право в установленном порядке:

- посещать в целях проверки организации, объекты хозяйственной и иной деятельности независимо от форм собственности, в том числе объекты, подлежащие государственной охране, оборонные объекты, объекты гражданской обороны, знакомиться с документами и иными необходимыми для осуществления государственного экологического контроля материалами;

- проверять соблюдение нормативов, государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды, работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств, средств контроля, а также выполнение планов и мероприятий по охране окружающей среды;

- проверять соблюдение требований, норм и правил в области охраны окружающей среды при размещении, эксплуатации и выводе из эксплуатации производственных и других объектов;

- проверять выполнение требований, указанных в заключении государственной экологической экспертизы, и вносить предложения о ее проведении;

- предъявлять требования и выдавать предписания юридическим и физическим лицам об устранении нарушения законодательства в области охраны окружающей среды и нарушений природоохранных требований, выявленных при осуществлении государственного экологического контроля;

- привлекать к административной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

- осуществлять иные определенные законодательством полномочия.

Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды обязаны:

- предупреждать, выявлять и пресекать нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

- разъяснять нарушителям законодательства в области охраны окружающей среды их права и обязанности;

- соблюдать требования законодательства.

Ввиду того, что на государственный экологический контроль распространяются требования ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", необходимо отразить также комплекс прав, обязанностей, запретов и ограничений, установленных указанным законом.

Анализ нового Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ позволяет делать выводы, что круг обязанностей должностных лиц контролирующих органов существенно увеличивается. Кроме того, закон устанавливает ряд обязанностей для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые в предыдущем законе были растворены и не находили четкого отражения.

Итак, обязанности должностных лиц контролирующих органов:

- в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой Российской Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок с учетом положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

- о проведении плановой проверки юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не позднее чем в течение трех рабочих дней до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

- в случае проведения плановой проверки членов саморегулируемой организации орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны уведомить саморегулируемую организацию в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении плановой проверки.

- в случае выявления нарушений членами саморегулируемой организации обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении плановой проверки таких членов саморегулируемой организации обязаны сообщить в саморегулируемую организацию о выявленных нарушениях в течение пяти рабочих дней со дня окончания проведения плановой проверки.

- в день подписания распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении внеплановой выездной проверки субъектов малого или среднего предпринимательства в целях согласования ее проведения орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля представляют либо направляют заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, в орган прокуратуры по месту осуществления деятельности субъектов малого или среднего предпринимательства заявление о согласовании проведения внеплановой выездной проверки.

- о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением определенных в законе случаев, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

- в случае проведения внеплановой выездной проверки членов саморегулируемой организации орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны уведомить саморегулируемую организацию о проведении внеплановой выездной проверки в целях обеспечения возможности участия или присутствия ее представителя при проведении внеплановой выездной проверки.

- в случае выявления нарушений членами саморегулируемой организации обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении внеплановой выездной проверки таких членов саморегулируемой организации обязаны сообщить в саморегулируемую организацию о выявленных нарушениях в течение пяти рабочих дней со дня окончания проведения внеплановой выездной проверки.

- должностное лицо, которое проводит документарную проверку, обязано рассмотреть представленные руководителем или иным должностным лицом юридического лица, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченным представителем пояснения и документы, подтверждающие достоверность ранее представленных документов.

- выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки и с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.

- по требованию подлежащих проверке лиц должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны представить информацию об этих органах в целях подтверждения своих полномочий.

- в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны: выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения; принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждению, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, обеспечению безопасности государства, предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности.

- в случае, если при проведении проверки установлено, что деятельность юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя, эксплуатация ими зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимые и реализуемые ими товары (выполняемые работы, предоставляемые услуги) представляют непосредственную угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера или такой вред причинен, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны незамедлительно принять меры по недопущению причинения вреда или прекращению его причинения вплоть до временного запрета деятельности юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, индивидуального предпринимателя в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, отзыва продукции, представляющей опасность для жизни, здоровья граждан и для окружающей среды, из оборота и довести до сведения граждан, а также других юридических лиц, индивидуальных предпринимателей любым доступным способом информацию о наличии угрозы причинения вреда и способах его предотвращения.

- своевременно и в полной мере исполнять предоставленные в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

- соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится;

- проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением;

- проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и в случае, предусмотренном законом, копии документа о согласовании проведения проверки;

- не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

- предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

- знакомить руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки;

- учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

- доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

- соблюдать сроки проведения проверки, установленные Федеральным законом от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ;

- не требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

- перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка;

- осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок.

- органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля осуществляют контроль за исполнением должностными лицами соответствующих органов служебных обязанностей, ведут учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, проводят соответствующие служебные расследования и принимают в соответствии с законодательством Российской Федерации меры в отношении таких должностных лиц.

- о мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства Российской Федерации должностных лиц, в течение десяти дней со дня принятия таких мер орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны сообщить в письменной форме юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, права и (или) законные интересы которых нарушены.

Кроме того, закон устанавливает ряд запретов и ограничений для контролирующих органов:

- предъявление требований о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности в отношении работ и услуг в составе видов деятельности, указанных в законе от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ, не допускается.

- не допускается требовать нотариального удостоверения копий документов, представляемых в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

- при проведении документарной проверки орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля не вправе требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки.

- не вправе проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица;

- не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая, предусмотренного ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ;

- не вправе требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;

- не вправе отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;

- не вправе распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- не вправе превышать установленные сроки проведения проверки;

- не вправе осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.

ФЗ от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ закрепляет следующие права контролирующих органов и их должностных лиц:

- если основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в момент совершения таких нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля вправе приступить к проведению внеплановой выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении мероприятий по контролю посредством направления документов, предусмотренных частями 6 и 7 настоящей статьи, в органы прокуратуры в течение двадцати четырех часов.

- в случае, если после рассмотрения представленных пояснений и документов либо при отсутствии пояснений орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля установят признаки нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вправе провести выездную проверку.

Глава 6. Специальные функции в сфере охраны
окружающей среды в части,
 касающейся ограничения
негативного техногенного воздействия

§ 1. Административная реформа в системе и структуре
федеральных органов государственного экологического контроля

Указом Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Настоящим Указом Президента РФ в раннее существовавшую структуру федеральных органов государственной власти были внесены существенные коррективы: были образованы новые органы, некоторые раннее действующие органы -преобразованы и упразднены.

Изменения коснулись и федеральных органов государственной власти, осуществляющих государственный экологический контроль.

Напомним, что раннее государственный экологический контроль на федеральном уровне осуществляли два органа:

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (согласно п. 3 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 в редакции от 16.04.2008 г. Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) в установленной сфере деятельности);

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (согласно п. 5.3.1.10 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401, Ростехнадзор осуществляет полномочия по контрою и надзору за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль));

Отметим также, что согласно раннее действующей структуре федеральных органов исполнительной власти, утв. Указом Президента РФ от 24.09.2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти":

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования находилась в ведении Министерства природных ресурсов РФ, руководство деятельностью которого осуществляло Правительство РФ. Помимо этого, в ведении Министерства природных ресурсов РФ находились: Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство лесного хозяйства, Федеральное агентство по недропользованию;

- Руководство деятельностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Правительство РФ осуществляло напрямую.

Таким образом, до вступления в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 государственный экологический контроль осуществлялся Ростехнадзором и Росприроднадзором. При этом критерием разграничения полномочий при осуществлении государственного экологического контроля являлась установленная сфера ведения и регулируемая область общественных отношений.

Так, Ростехнадзор осуществлял государственный экологический контроль в части, касающейся ограничения техногенного негативного воздействия, в том числе в области обращения с отходами производства и потребления и в области охраны атмосферного воздуха.

В свою очередь, Росприроднадзор осуществлял государственный экологический контроль в сфере природопользования: в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания; в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр; за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов) и др.

С вступлением в силу Указа Президента РФ от 12.05.2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" ситуация координальным образом изменилась:

- Министерство природных ресурсов РФ было преобразовано в Министерство природных ресурсов и экологии РФ, которому были переданы функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (п. 7 Указа);

- в ведение Министерства природных ресурсов и экологии РФ переданы: Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию. При этом некогда находившееся в ведении МПР России Федеральное агентство лесного хозяйство было передано в ведение Министерства сельского хозяйства РФ.

В связи с переподчинением федеральных органов исполнительной власти, изменился и перечень их полномочий.

Отметим, что во исполнение указов Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" было принято Постановление Правительства РФ от 29.05.2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации".

В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 29.05.2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" было утверждено новое Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ и внесены изменения в раннее принятые постановления Правительства РФ:

- в Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору";

- в Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства РФ от 22.07.2004 г. N 370";

- в Постановление Правительства РФ от 23.07.2004 г. N 372 "О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды";

- в Постановление Правительства РФ от 16.06.2004 г. N 282 "Об утверждении положения о Федеральном агентстве водных ресурсов";

- в Постановление Правительства РФ от 17.06.2004 г. N 293 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по недропользованию".

Итак, согласно п. 2 Постановления Правительства РФ от 29.05.2008 г. N 404 "О Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации" Министерство природных ресурсов и экологии РФ осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения.

При этом в соответствии с п. 1 Положения о Министерстве природных ресурсов РФ Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим следующие функции:

- функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения,

а также

- функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

В отличие от министерств, основным направлением деятельности которых является осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, на федеральные службы возлагаются функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности.

Какие изменения в сфере контроля и надзора произошли у Ростехнадзора и Росприроднадзора, некогда одновременно осуществлявших государственный экологический контроль? Проанализируем внесенные изменения и проведем сравнительно-правовой анализ Положений трех органов (Министерства природных ресурсов и экологии РФ, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования) и действующего законодательства РФ.

Для начала обратимся к Положению о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, осуществляющего координацию и контроль подведомственных ему Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. Исходя из раннее существовавшего критерия разделения полномочий в сфере государственного экологического контроля между Ростехнадзором и Росприроднадзором, в отдельности рассмотрим следующие полномочия Минприроды России:

- полномочия в сфере охраны окружающей среды в части, касающееся ограничения негативного техногенного воздействия;

- полномочия в сфере природопользования.

В сфере охраны окружающей среды в части, касающееся ограничения негативного техногенного воздействия, Минприроды России согласно разделу II Положения осуществляет следующие полномочия:

1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства, установленной пунктом 1 настоящего Положения, и к сферам деятельности подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства (п. 5.1.);

2) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- требования к составу и содержанию документов, касающихся оценки техногенного воздействия на окружающую среду (п. 5.2.22);

- технические нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, требования по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию, порядок установления источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, источников вредных физических воздействий на атмосферный воздух, перечни вредных (загрязняющих) веществ, перечни вредных физических воздействий на атмосферный воздух, подлежащих государственному учету и нормированию (п. 5.2.23);

- перечни (кадастры) объектов, в отношении которых должны определяться технические нормативы выбросов (п. 5.2.24.);

- порядок проведения инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников (п. 5.2.25.);

- порядок выдачи и форма разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ (п. 5.2.26.);

- инструкции по определению состава и количества вредных (загрязняющих) веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух (п. 5.2.27.);

- методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (п. 5.2.28.);

- правила инвентаризации объектов размещения отходов и правила учета в области обращения с отходами (п. 5.2.29.);

- критерии и порядок отнесения опасных отходов к классам опасности по степени воздействия на окружающую среду (п. 5.2.30.);

- порядок учета в области обращения с отходами (п. 5.2.31.);

- порядок проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов по размещению отходов (п. 5.2.32.);

- инструктивно-методические документы по вопросам взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (п. 5.2.33.);

- требования к материалам оценки воздействия на окружающую среду (п. 5.2.43.);

- таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде (п. 5.2.44.);

- нормативные правовые акты, в том числе обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы, по вопросам осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания (п. 5.2.46.);

- формы и содержание представления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области водных отношений и государственной экологической экспертизы (п. 5.2.47.);

- требования к содержанию, формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды обитания (п. 5.2.48.);

- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (п. 5.2.51.);

3) согласовывает структуру уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих полномочия Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, использования, воспроизводства и охраны объектов животного мира и среды их обитания (в пределах своей компетенции), а также назначение на должность руководителя органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, осуществляющего указанные полномочия (п. 5.14.);

4) осуществляет подготовку предложений об изъятии у органов государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, использования, воспроизводства и охраны объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания и вносит эти предложения при необходимости в Правительство Российской Федерации для принятия решения (п. 5.15.);

5) осуществляет надзор за правовым регулированием органами государственной власти субъектов Российской Федерации вопросов осуществления переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или о внесении в них изменений (п. 5.16.);

6) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (п. 5.17.).

В сфере природопользования, Минприроды России согласно разделу II Положения осуществляет следующие полномочия:

1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к сфере деятельности Министерства, установленной пунктом 1 настоящего Положения, и к сферам деятельности подведомственных ему федеральных служб и федеральных агентств, а также проект ежегодного плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства (п. 5.1.);

2) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности:

- порядок государственного учета и ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование участками недр (п. 5.2.1.);

- порядок постановки запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списания с государственного баланса (п. 5.2.2.);

- порядок переоформления лицензий на пользование участками недр (п. 5.2.3.);

- классификация запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых по видам полезных ископаемых (п. 5.2.4.);

- методики геолого-экономической и стоимостной оценок месторождений полезных ископаемых и участков недр по видам полезных ископаемых (п. 5.2.5.);

- порядок и условия использования геологической информации о недрах, являющейся государственной собственностью (п. 5.2.6.);

- форма бланка лицензии на пользование недрами (п. 5.2.7.);

- региональные перечни видов полезных ископаемых, относимых к общераспространенным (п. 5.2.8.);

- правила ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий, формы учетной документации по особо охраняемым природным территориям и методические указания по их заполнению, а также порядок публикации кадастровых сведений (п. 5.2.34.);

- положения о государственных природных заповедниках, национальных парках, государственных природных заказниках, биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников, памятниках природы федерального значения (п. 5.2.35.);

- нормативы предельно допустимых воздействий на уникальную экологическую систему озера Байкал, а также методы их определения (п. 5.2.36.);

- порядок регулирования численности объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) (п. 5.2.38.);

- форма долгосрочной лицензии на пользование объектами животного мира (п. 5.2.39.);

- таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного окружающей среде (п. 5.2.44.);

- акты, устанавливающие особенности использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях (п. 5.2.45.);

- нормативные правовые акты, в том числе обязательные для исполнения методические указания и инструктивные материалы, по вопросам осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, государственной экологической экспертизы, объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды их обитания (п. 5.2.46.);

- формы и содержание представления отчетности об осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области водных отношений и государственной экологической экспертизы (п. 5.2.47.);

- требования к содержанию, формам отчетности, а также к порядку представления отчетности об осуществлении переданных полномочий Российской Федерации и в случае необходимости целевые прогнозные показатели их осуществления в области объектов животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты) и среды обитания (п. 5.2.48.);

- нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности Министерства и подведомственных Министерству федеральных служб и федеральных агентств, за исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (п. 5.2.51.).

Минприроды России не вправе:

- не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ (абз. 1 п. 7);

- не вправе устанавливать не предусмотренные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ функции и полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления (абз. 3 п. 7 Положения);

- не вправе устанавливать ограничения на осуществление прав и свобод граждан, прав негосударственных коммерческих и некоммерческих организаций, за исключением случаев, когда возможность введения таких ограничений актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти прямо предусмотрена Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и издаваемыми на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации (абз. 3 п. 7 Положения).

Обратимся к обновленному Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401.

Согласно измененному Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору:

"Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, наделенным и осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений, а также гидротехнических сооружений, полномочия по осуществлению надзора за которыми переданы органам местного самоуправления), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также специальные функции в области государственной безопасности в указанной сфере, в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня" (абз.1 п. 1 Положения).

Таким образом, Положением определено, что Ростехнадзор в определенных сферах деятельности осуществляет:

- функции по контролю и надзору;

- специальные функции;

- функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня.

При реализации Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору следует обратить внимание на следующее.

Во-первых, "специальные функции" Положением не раскрываются и не конкретизируются.

Во-вторых, в разделе II Положения перечисляются лишь полномочия Ростехнадзора, перечень которых остается открытым. Таким образом, Положение о Ростехнадзоре предоставляет возможность федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ определять иные полномочия Ростехнадзора (см. п. 5.12. Положения).

В-третьих, исходя из того, что "специальные функции" не конкретизируются (а указывается лишь сфера применения специальных функций - в сфере охраны окружающей среды и в области государственной безопасности), можно сделать вывод, что в рамках специальных функций могут проводиться проверки и соответственно осуществляться мероприятия по контролю. Данный вывод подтверждается следующими положениями.

Исходя из структуры Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору (его пунктов и подпунктов), а именно раздела II Положения, Ростехнадзор осуществляет более 10 видов полномочий, из которых 10 - применимы в сфере охраны окружающей среды.

Следует обратить внимание на то, что "полномочия по осуществлению контроля и надзора", указанные в п. 5.3.1. и "полномочия по проведению проверок (инспекций) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности", указанные в п. 5.3.8. - самостоятельные, поскольку указаны в разных пунктах Положения.

Так, согласно Положению о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, Ростехнадзор на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет следующие полномочия в сфере охраны окружающей среды:

1) осуществляет контроль и надзор за (п. 5.3.1.):

- за соблюдением в пределах своей компетенции требований законодательства Российской Федерации в области обращения с радиоактивными отходами (п. 5.3.1.12.);

- за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области государственной экологической экспертизы с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий (п. 5.3.1.15);

2) осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации лицензирование деятельности в области использования атомной энергии, а также лицензирование других видов деятельности, отнесенных к компетенции Службы (п. 5.3.2.);

3) выдает разрешение (п. 5.3.3.):

- на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух (п. 5.3.3.5.);

- на трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции (П. 5.3.3.6.);

4) утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (п. 5.3.4.);

5) ведет государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и вредное воздействие на атмосферный воздух (п. 5.3.6.);

6) ведет государственный кадастр отходов и государственный учет в области обращения с отходами, а также проводит работу по паспортизации опасных отходов (п. 5.3.7.);

7) проводит проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности (п. 5.3.8.);

8) организует и проводит в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу федерального уровня (п. 5.3.10.);

9) осуществляет функции главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание Службы и реализацию возложенных на Службу функций (п. 5.5.);

10) осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (п. 5.12.).

Таким образом, при реализации раздела II Положения, необходимо обратить внимание на следующее.

"Полномочия по осуществлению контроля и надзора", которые указаны в пункте 5.3.1. Положения, не отождествимы с "функциями по контролю и надзору", которые указаны в абз.1 п. 1 Положения.

Во-первых, в рамках "функций по контролю и надзору" осуществляются как полномочия по осуществлению контроля и надзора, так и иные полномочия, например, по выдаче разрешений, по осуществлению лицензирования и т.д. Данный вывод вытекает из содержания абз.1 п. 1 Положения, который определил Ростехнадзор только как орган по осуществлению в определенных сферах деятельности функций по контролю и надзору и специальных функций.

Во-вторых, понятие "функции по контролю и надзору" и понятие "специальные функции" - собирательные, и не ограничиваются только теми полномочиями, которые указаны в Положении о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Для определения рамок осуществления "функций по контролю и надзору" и рамок осуществления "специальных функций" необходимо оперировать к иным нормативным правовым актам, которые регулируют определенную сферу общественных отношений, относящуюся к компетенции Ростехнадзора.

В-третьих, при реализации "специальных функций" могут осуществляться полномочия по проведению проверок и осуществлению мероприятий по контролю. Данный вывод вытекает на основании следующих положений.

Согласно ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также Постановлению Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", Постановлению Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов" Ростехнадзор осуществляет лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. В свою очередь, понятие лицензирование ст. 2 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" раскрывает следующим образом:

"лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании".

В соответствии с п. 1 ст. 12 ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", п. 9 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524, лицензирующий орган проводит:

- проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в документах, представленных в соответствии с пунктом 5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (в отношении соискателя лицензии при принятии решения о предоставлении лицензии);

- проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий (в отношении соискателя лицензии при принятии решения о предоставлении лицензии);

- проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (в отношении лицензиата после получения им соответствующей лицензии)

В соответствии с Перечнем главных администраторов доходов федерального бюджета (Приложение 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов") главным администратором платы за негативное воздействие на окружающую среду является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

В свою очередь, полномочия администраторов доходов бюджета устанавливаются Бюджетным кодексом РФ. Так, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ:

"администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом".

Таким образом, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ администратор платы осуществляет следующие функции (полномочия):

- контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- начисление платы за негативное воздействие на окружающую среду в установленном порядке;

- учет платы за негативное воздействие на окружающую среду в установленном порядке;

- взыскание платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджет;

- принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

П. 2 ст. 160.1. Бюджетного кодекса РФ устанавливает бюджетные полномочия администратора доходов бюджета:

"2. Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;

в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;

осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения".

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации" на Ростехнадзор возложены функции по осуществлению государственного строительного надзора. В соответствии со ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды" "в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности".

Кроме того, Ростехнадзор с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право:

1) проводить в пределах своей компетенции необходимые расследования, организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности (п. 6.2.);

2) применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений (п. 6.6.);

На основании вышеизложенного, можно сделать следующий вывод.

Реализуя специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, Ростехнадзор и его территориальные органы, в соответствии с Положением о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401, ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов", Бюджетным кодексом РФ, с Перечнем главных администраторов доходов федерального бюджета (Приложение 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"), Постановлением Правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в Российской Федерации", а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, уполномочен осуществлять:

- нормирование в области охраны окружающей среды (выдача и согласование соответствующих эколого-разрешительных документов);

- лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (мероприятия, связанные с предоставлением лицензий; переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий; возобновлением или прекращением действия лицензий; аннулированием лицензий; контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, а именно: проверкой полноты и достоверности сведений; проверкой возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий; проверкой соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий; ведением реестров лицензий; а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании);

- администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду (контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- государственный строительный надзор (в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).

В свою очередь, осуществляя функции лицензирующего органа, администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду, органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, Ростехнадзор и его территориальные органы уполномочены проводить мероприятия по контролю - проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

Обратимся к обновленному Положению о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400.

Так, в соответствии с п. 3 Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 400 Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль). Согласно п. 1 Положения Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

При этом согласно разделу II Положения Росприроднадзор в сфере охраны окружающей среды осуществляет следующие полномочия:

1) осуществляет контроль и надзор:

- в области охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также среды их обитания (п. 5.1.1.);

- в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения (п. 5.1.2.);

- за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр (п. 5.1.3.);

- за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов) (п. 5.1.5.);

- за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных норм и стандартов в области морской среды и природных ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе (п. 5.1.6.);

- за рациональным использованием минеральных и живых ресурсов на континентальном шельфе (п. 5.1.7.)

- государственный земельный контроль в пределах своих полномочий (п. 5.1.9.);

- за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им для осуществления полномочий Российской Федерации в области водных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий (п. 5.1.10.);

- за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области охраны объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также в области охраны и использования иных объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и водным биологическим ресурсам, с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению переданных полномочий (п. 5.1.13.);

- за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды, в том числе в области охраны атмосферного воздуха и обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) (п. 5.1.14.);

- за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения (п. 5.1.15.);

2) выполняет функции:

- административного органа по Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г. в Российской Федерации в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб (п. 5.2.1.);

- федерального органа исполнительной власти, специально уполномоченного на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал (п. 5.2.2.);

3) выдает в установленном порядке лицензии (разрешения) на:

- использование объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, а также находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.3.1.);

- оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации (п. 5.3.2.);

- содержание и разведение объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания, а также на содержание и разведение иных объектов животного мира в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.3.4.);

- акклиматизацию новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, на гибридизацию объектов животного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (п. 5.3.4.1.);

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию зоологических коллекций (п. 5.3.5.);

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию диких животных, их частей и полученной из них продукции (кроме объектов охоты и рыболовства) (п. 5.3.6.);

- ввоз (вывоз) в Российскую Федерацию видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых рыб (п. 5.3.7.);

- экспорт диких животных, дикорастущих растений, костей ископаемых животных, слоновой кости, рогов, копыт, кораллов и аналогичных материалов (п. 5.3.8.);

- экспорт лекарственного сырья растительного и животного происхождения (п. 5.3.9.);

- экспорт рыбы, ракообразных, моллюсков и прочих водных беспозвоночных, развивающейся икры, молоки (спермы) осетровых, лососевых и частиковых рыб (только живых) (п. 5.3.10.);

- экспорт коллекционных материалов по минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней и изделий из них (п. 5.3.11.);

- экспорт информации о недрах по районам и месторождениям топливно-энергетического и минерального сырья, расположенным на территории Российской Федерации, и в пределах континентального шельфа и морской зоны Российской Федерации (п. 5.3.12.);

- создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, сооружений и установок, проведение буровых работ, связанных с геологическим изучением, поиском, разведкой и разработкой минеральных ресурсов, а также прокладку подводных кабелей и трубопроводов во внутренних морских водах, территориальном море Российской Федерации и на континентальном шельфе Российской Федерации в пределах своей компетенции (п. 5.3.13.);

4) осуществляет охрану и воспроизводство объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.5.1.);

5) осуществляет охрану водных биологических ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также водных биологических ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (п. 5.5.2.);

6) регулирует численность объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения (п. 5.5.3.);

7) ведет государственный учет численности объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, а также государственный мониторинг и государственный кадастр объектов животного мира, находящихся на этих территориях (п. 5.5.4.);

8) осуществляет меры по воспроизводству объектов животного мира, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, и восстановлению среды их обитания, нарушенной в результате стихийных бедствий и по иным причинам (п. 5.5.5.);

9) осуществляет согласование введения органами государственной власти субъекта Российской Федерации ограничений на использование объектов животного мира (кроме объектов охоты и рыболовства) (п. 5.5.6.);

10) координирует деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области охраны и использования животного мира в пределах своей компетенции (п. 5.5.7.);

11) осуществляет ведение Красной книги Российской Федерации (п. 5.6.);

12) осуществляет иные функции в установленной сфере деятельности, если такие функции предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации (п. 5.16.).

Кроме того, согласно Положению Росприроднадзор имеет право:

- применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации (п. 6.6.);

- приостанавливать использование лесов в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами (п. 6.6.1.);

- направлять в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации представления по ограничению, приостановлению или запрещению использования объектов животного мира на определенных территориях и акваториях в пределах полномочий в соответствии с федеральными законами (п. 6.6.2.);

В результате сравнительно-правового анализа Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования можно сделать следующие выводы:

1) в ведении Министерства природных ресурсов и экологии РФ находятся:

- Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;

- Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору;

- Федеральное агентство водных ресурсов;

- Федеральное агентство по недропользованию.

2) Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности (в том числе в сфере охраны окружающей среды).

При этом ни Ростехнадзор, ни Росприроднадзор согласно Положениям не могут осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.

Данный запрет установлен в п. 7 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору и в п. 7 Положения о Федеральной службе в сфере природопользования.

3) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору является федеральным органом исполнительной власти, наделенным и осуществляющим специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, а также функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня;

4) Реализуя специальные функции в сфере охраны окружающей среды в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, Ростехнадзор и его территориальные органы уполномочены осуществлять:

- лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (мероприятия, связанные с предоставлением лицензий; переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий; приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий; возобновлением или прекращением действия лицензий; аннулированием лицензий; контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, а именно: проверкой полноты и достоверности сведений; проверкой возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий; проверкой соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий; ведением реестров лицензий; а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании);

- администрирование платы за негативное воздействие на окружающую среду (контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

- государственный строительный надзор (в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности);

- нормирование в области охраны окружающей среды;

- а также осуществлять функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы;

5) Осуществляя функции лицензирующего органа, администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду, органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, Ростехнадзор и его территориальные органы уполномочены проводить мероприятия по контролю - проверки (инспекции) соблюдения юридическими и физическими лицами требований законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, норм и правил в установленной сфере деятельности.

6) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль в области охраны окружающей среды (федеральный государственный экологический контроль), федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования.

7) не в одном из вышеуказанных Положений нет четкого указания на то, что Ростехнадзор и Росприроднадзор уполномочен привлекать виновных лиц к административной ответственности, направлять материалы дел в судебные органы для привлечения виновных лиц к юридической ответственности, а также направлять исковые заявления о возмещении вреда, причиненного окружающей среде экологическим правонарушением.

Вышеуказанные Положения ограничиваются общими формулировками.

Так, согласно п. 6.6. Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору Ростехнадзор имеет право "применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений".

Согласно п. 6.6. Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования Росприроднадзор имеет право "применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) ликвидацию последствий, вызванных нарушением юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, с целью пресечения фактов нарушения законодательства Российской Федерации".

Считаем, что для определения соответствующих полномочий необходимо обращаться к положениям иных нормативных правовых актов.

§ 2. Лицензионный контроль

В соответствии с п. 1 ст. 12 ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", п. 9 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утв. Постановлением Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524, лицензирующий орган проводит:

- проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в документах, представленных в соответствии с пунктом 5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (в отношении соискателя лицензии при принятии решения о предоставлении лицензии);

- проверку возможности выполнения соискателем лицензии лицензионных требований и условий (в отношении соискателя лицензии при принятии решения о предоставлении лицензии);

- проверку соблюдения лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (в отношении лицензиата после получения им соответствующей лицензии)

При проведении лицензионного контроля применяются положения Федерального закона от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)".

Лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, в том числе лицензионный контроль осуществляется в соответствии с требованиями Федерального закона от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федерального закона от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", Постановления Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", Постановления Правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов", Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов, утв. приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.12.2007 г. N 848, иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Руководствуясь ч. 3 ст. 28.3. КоАП РФ, соответствующие должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных:

- ч. 2 ст. 14.1. КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);

- ч. 3 ст. 14.1. КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией);

- ч. 4 ст. 14.1. КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией);

- ч. 1. ст. 19.20. КоАП РФ (осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);

- ч. 2 ст. 19.20. КоАП РФ (осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);

- ч. 3 ст. 19.20. КоАП РФ (осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

В соответствии со ст. 23.1. КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.1. (ч. 2, ч. 3, ч. 4), ст. 19.20 (ч. 1, ч. 2, ч. 3) КоАП, рассматривают судьи.

Дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности (ч. 4 ст. 14.1. КоАП РФ и ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ), рассматриваются судьями районных судов.

Судьи арбитражных судов рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 14.1 КоАП РФ, совершенных юридическими лицами, а также индивидуальными предпринимателями.

В остальных случаях дела об административных правонарушениях, рассматриваются мировыми судьями.

§ 3. Контроль в рамках администрирования платы за негативное
воздействие на окружающую среду

Действующее законодательство и правоприменительная практика позволяет выделять две формы проверок платы за негативное воздействие на окружающую среду:

- документарные проверки - проверка представленных в территориальные органы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду и приложенных к ним документов;

- выездные проверки - проверка по местонахождению плательщика платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Возможность проведения двух форм проверок отражается также в п. 39 Методических рекомендаций по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую среду в части выбросов в атмосферный воздух, утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.09.2007 г. N 626.

Проверка представленных Расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду

В первом случае проверка проводится территориальными органами Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору при реализации представленных им полномочий администратора платы и при исполнении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанности по представлению Расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду, закрепленной приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 05.04.2007 г. N 204 "Об утверждении формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду и порядка заполнения и предоставления формы расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду".

Проверка представленных Расчетов платы осуществляется сотрудниками территориальных органов Ростехнадзора после получения их от плательщиков, с тем, чтобы обеспечивалась возможность, при наличии оснований, привлечения виновного лица к ответственности.

К Расчету плату могут прилагаться документы, подтверждающие правильность и достоверность содержащихся в нем сведений.

При проверке расчетов платы и приложений к ним, в случае возникновения сомнений в достоверности указанных в них сведений, территориальным органам Ростехнадзора в соответствии с п. 6.1. Положения о Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. N 401, может быть выставлено требование о представлении дополнительных документов.

Так, например, в официальном комментарии к письму Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 4 июня 2007 г. N 04-09/673 "О порядке заполнения расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду" был предложен следующий пример.

Так, в ходе проверки Расчета на предмет, например, обоснованности применения коэффициента "0" представление поясняющих документов обязательно потребуются.

Пока использование отходов не будет подтверждено первичными документами, плату нужно начислять по общим правилам. После этого можно подать корректирующий отчет с коэффициентом "0" и зачесть (вернуть) переплату.

Если документально подтвердить правомерность применения коэффициента невозможно, отходы считаются размещенными и плата взимается в общем порядке.

Таким образом, при возникновении вопросов к плательщику о правильности и обоснованности Расчета территориальные органы вправе запросить подтверждающие документы или пояснения по порядку расчета и заполнения форм.

По результатам проведенной документальной поверки, при наличии оснований, плательщику должна быть доначислена сумма недоимки по плате и выставлено требование об ее уплате. Плательщик также может быть рекомендован к включению в план выездных проверок.

Выездные проверки 

Выездная проверка должна проводиться в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который устанавливает основные требования к организации и проведению государственного контроля.

Каждое мероприятие по контролю должно включать в себя поэтапное осуществление следующих действий.

Во-первых, определяется основание проведения проверки:

- плановая проверка

либо

- внеплановая проверка.

Выбор проводимой проверки должен быть обоснован и соответствовать требованиям ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Для этого необходимо четко знать основания проведения того или иного вида мероприятия по контролю, а также ограничения, связанные с его проведением.

Во-вторых, оформляется распоряжение (приказ) органа государственного контроля (надзора) о проведении проверки.

В третьих, проводится проверка.

При проведении мероприятий по контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора) должны:

1) соблюдать предусмотренные законом ограничения;

2) исполнять возложенные на них законом обязанности;

3) соблюдать, установленные законом права юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

При этом юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны исполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по контролю.

В-четвертых, оформляются результаты проверки.

Как правило, по результатам проведения проверки оформляются следующие документы:

1) составляется акт по результатам проверки;

2) составляется предписание об устранении вывяленных нарушений;

3) составляется протокол об административном правонарушении по соответствующим статьям КоАП РФ;

4) вносятся соответствующие записи в журнал учета проверок;

5) в случае необходимости оформляются иные документы.

В-пятых, должностными лицами органов государственного контроля (надзора) принимаются иные меры по фактам нарушений, выявленных при проведении проверки.

Меры, которые могут приниматься должностным лицом контролирующего органа по фактам выявленных нарушений многообразны. Их можно классифицировать следующим образом:

1) привлечение виновных лиц к административной ответственности;

2) привлечение виновных лиц к уголовной ответственности;

3) привлечение виновных лиц к дисциплинарной ответственности;

4) привлечение виновных лиц к гражданско-правовой ответственности (имущественной)

5) принятие иных мер воздействия (например, посредством направления искового заявления о приостановке (ограничении, прекращении) деятельности юридического лица, осуществляемой с нарушением требований действующего законодательства, оформление претензии, а в последующем и искового заявления о взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду и др.)

§ 4. Государственный строительный надзор

В соответствии с Градостроительным кодексом РФ органами, уполномоченными проводить государственный строительный надзор, являются:

1) федеральные органы исполнительной власти:

- Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (п. 2 Постановления Правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в РФ");

- Министерство обороны РФ - при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов военной инфраструктуры Вооруженных Сил РФ (п. 2 Постановления Правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54 "О государственном строительном надзоре в РФ");

2) органы исполнительной власти субъектов РФ.

Государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора, при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте всех объектов, указанных в п. 5.1. статьи 6 Градостроительного кодекса РФ, если иное не установлено Федеральным законом о введении в действие Градостроительного кодекса РФ, (ч. 3 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ) а именно:

- объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов РФ, в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ,

- объектов обороны и безопасности,

- иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну,

- автомобильных дорог федерального значения;

- объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения),

- указанных в ст. 48.1. Градостроительного кодекса РФ особо опасных, технически сложных и уникальных объектов:

особо опасные и технически сложные объекты:

1) объекты использования атомной энергии (в том числе ядерные установки, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ);

2) гидротехнические сооружения первого и второго классов, устанавливаемые в соответствии с законодательством о безопасности гидротехнических сооружений;

3) линейно-кабельные сооружения связи и сооружения связи, определяемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) линии электропередачи и иные объекты электросетевого хозяйства напряжением 330 киловольт и более;

5) объекты космической инфраструктуры;

6) аэропорты и иные объекты авиационной инфраструктуры;

7) объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;

8) метрополитены;

9) морские порты, за исключением морских специализированных портов, предназначенных для обслуживания спортивных и прогулочных судов;

10) утратил силу;

10.1) тепловые электростанции мощностью 150 мегаватт и выше;

11) опасные производственные объекты, на которых:

а) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества в количествах, превышающих предельные. Такие вещества и предельные количества опасных веществ соответственно указаны в приложениях 1 и 2 к Федеральному закону от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Не относятся к особо опасным и технически сложным объектам газораспределительные системы, на которых используется, хранится, транспортируется природный газ под давлением до 1,2 мегапаскаля включительно или сжиженный углеводородный газ под давлением до 1,6 мегапаскаля включительно;

б) утратил силу с 1 января 2008 г.;

в) получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;

г) ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях;

д) используются стационарно установленные канатные дороги и фуникулеры.

К уникальным объектам относятся объекты капитального строительства, в проектной документации которых предусмотрена хотя бы одна из следующих характеристик:

1) высота более чем 100 метров;

2) пролеты более чем 100 метров;

3) наличие консоли более чем 20 метров;

4) заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли более чем на 10 метров;

5) наличие конструкций и конструкционных систем, в отношении которых применяются нестандартные методы расчета с учетом физических или геометрических нелинейных свойств либо разрабатываются специальные методы расчета.

- а также результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации указанных выше объектов (п. 5.1. ст. 6 Градостроительного кодекса РФ).

Объектом государственного строительного надзора являются только объекты капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ;

Государственный строительный надзор может проводиться только при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, проектная документация которых подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 Градостроительного кодекса РФ;

При этом государственный строительный надзор осуществляется в форме проверок (п. 9 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утв. Постановлением правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54)

Основания проведения проверки (п. 11 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утв. Постановлением правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54):

- программа проверок, разрабатываемая должностным лицом органа государственного строительного надзора в соответствии с п. 12 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утв. Постановлением правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54;

- получение извещений, указанных в ч. 6 ст. 52 и ч. 3 ст. 53 Градостроительного кодекса РФ (а именно: получение от лиц, осуществляющих строительство извещений о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, а также в случае получение от лиц, осуществляющих строительство извещений о каждом случае возникновения аварийных ситуаций на объекте капитального строительства);

- обращения физических и юридических лиц, органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Государственный строительный надзор ограничивается временными рамками его проведения. Так, согласно абз. 1 п. 8 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утв. Постановлением правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54 государственный строительный надзор осуществляется органом государственного строительного надзора с даты получения им в соответствии с ч. 5 ст. 52 Градостроительного кодекса РФ извещения о начале работ до даты выдачи заключения о соответствия построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Не допускается осуществление иных видов государственного надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, кроме государственного строительного надзора, предусмотренного настоящим Кодексом, а также государственного экологического контроля в отношении объектов, строительство, реконструкция, капитальный ремонт которых осуществляются в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ (ч. 7 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ);

Государственный строительный надзор представляет своего рода комплексный надзор, в рамках которого осуществляются иные виды надзора, а именно: государственный экологический контроль (абз. 3 п. 1 ст. 65 ФЗ "Об охране окружающей среды"), государственный санитарно-эпидемиологический надзора (п. 2 ст. 44 ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения"), государственный пожарный надзор (ч. 11 ст. 6 ФЗ "О пожарной безопасности") и др.

Предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполняемых работ в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства требованиям технических регламентов и проектной документации (ч. 2 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ). В случае отсутствия технических регламентов в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям строительных норм и правил, федеральных норм и правил в области использования атомной энергии, правил безопасности, государственных стандартов, других нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, подлежащих обязательному исполнению при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства. В связи с этим в предмет государственного строительного надзора входит проверка соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации (п. 4 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утв. Постановлением правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54);

Для определения соответствия выполняемых работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации должностным лицом органа государственного строительного надзора проверяется (п. 13 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утв. Постановлением правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54):

а) соблюдение требований к выполнению работ, а именно (п. 10 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утв. Постановлением правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54):

- при строительстве - соблюдение требований к осуществлению подготовки земельного участка и выполнению земляных работ, работ по монтажу фундаментов, конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования;

- при реконструкции - соблюдение требований к выполнению работ по подготовке объекта капитального строительства для реконструкции, работ по усилению и (или) монтажу фундамента и конструкций подземной и надземной частей, изменению параметров объекта капитального строительства, его частей и качества инженерно-технического обеспечения;

- при капитальном ремонте - соблюдение требований к выполнению работ по подготовке объектов капитального строительства для капитального ремонта, ремонтно-восстановительных работ, включая работы по усилению фундамента и замене конструкций подземной и надземной частей, сетей инженерно-технического обеспечения (в том числе внутренних и наружных сетей), инженерных систем и оборудования.

б) соблюдение порядка проведения строительного контроля, ведения общего и (или) специальных журналов, в которых ведется учет выполнения работ, исполнительной документации, составления актов освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

в) устранение выявленных при проведении строительного контроля и осуществлении государственного строительного надзора нарушений соответствия выполненных работ требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов и проектной документации, а также соблюдение запрета приступить к продолжению работ до составления актов об устранении таких нарушений;

г) соблюдение иных требований при выполнении работ, установленных техническими регламентами (нормами и правилами), иными нормативными правовыми актами, проектной документацией.

Задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществившим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации (п. 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утв. Постановлением правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54);

Должностные лица, осуществляющие государственный строительный надзор, имеют право беспрепятственного доступа на все объекты капитального строительства, подпадающие под действие государственного строительного надзора (ч. 5 ст. 54 Градостроительного кодекса РФ);

Органы государственного строительного надзора и их должностные лица в случае ненадлежащего осуществления государственного строительного надзора несут ответственность в соответствии с законодательством РФ (п. 25 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утв. Постановлением правительства РФ от 01.02.2006 г. N 54).

В соответствии со ст. 28.3., 23.56. КоАП РФ, должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных:

1) Статьей 9.4. КоАП РФ - нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства:

ч. 1 ст. 9.4. КоАП РФ - нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий);

ч. 2 ст. 9.4. КоАП РФ - то же действие, которое затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

2) Статьей 9.5. КоАП РФ - нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию:

ч. 1 ст. 9.5. КоАП РФ- строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство;

ч. 2 ст. 9.5. КоАП РФ - нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке;

ч. 3 ст. 9.5. КоАП РФ - продолжение работ до составления актов об устранении выявленных уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостатков при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства;

ч. 4 ст. 9.5. КоАП РФ - выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при отсутствии заключений уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено осуществление государственного строительного надзора;

ч. 5 ст. 9.5. КоАП РФ - эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство.

3) Статьей 9.5.1. КоАП РФ - выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ:

ч. 1 ст. 9.5.1. КоАП РФ - выполнение работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (далее в настоящей статье - работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства), без свидетельства о допуске к указанным видам работ, если такое свидетельство является обязательным;

ч. 2 ст. 9.5.1. КоАП РФ - несоблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при выполнении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства;

ч. 3 ст. 9.5.1. КоАП РФ - повторное в течение года несоблюдение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при выполнении работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, минимально необходимых требований к выдаче свидетельства о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства.

3) Статьей 19.4. КоАП РФ - неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль):

ч. 1 ст. 19.4. КоАП РФ - неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль), а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей.

4) Статьей 19.5. КоАП РФ - невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль):

ч. 6 ст. 19.5. КоАП РФ - невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

5) Статьей 19.6. КоАП РФ - непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения:

непринятие по постановлению (представлению) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения.

6) Статьей 19.7. КоАП РФ- непредставление сведений (информации):

непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде, за исключением случаев, предусмотренных статьями 19.8, 19.19. КоАП РФ.

7) Статьей 17.7. КоАП РФ - невыполнение законных требований прокурора, следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении:

умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении.

8) Статьей 17.9. КоАП РФ - заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод:

заведомо ложные показание свидетеля, пояснение специалиста, заключение эксперта или заведомо неправильный перевод при производстве по делу об административном правонарушении или в исполнительном производстве.

9) Статьей 19.26. КоАП РФ - заведомо ложное заключение эксперта:

заведомо ложное заключение эксперта при осуществлении государственного контроля (надзора).

10) ч. 1 ст. 20.25. КоАП РФ - неуплата административного штрафа в срок, предусмотренный КоАП РФ.

В соответствии со ст. 23.56. КоАП РФ должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных:

1) Статьей 9.4. КоАП РФ - нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства:

ч. 1 ст. 9.4. КоАП РФ - нарушение требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий);

ч. 2 ст. 9.4. КоАП РФ - то же действие, которое затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения.

2) Статьей 9.5. КоАП РФ - нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию:

ч. 1 ст. 9.5. КоАП РФ- строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство;

ч. 2 ст. 9.5. КоАП РФ - нарушение сроков направления в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации извещения о начале строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства или неуведомление уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации о сроках завершения работ, которые подлежат проверке;

ч. 3 ст. 9.5. КоАП РФ - продолжение работ до составления актов об устранении выявленных уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора федеральным органом исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостатков при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства;

ч. 4 ст. 9.5. КоАП РФ - выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при отсутствии заключений уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае, если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объекта капитального строительства законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности предусмотрено осуществление государственного строительного надзора;

ч. 5 ст. 9.5. КоАП РФ - эксплуатация объекта капитального строительства без разрешения на ввод его в эксплуатацию, за исключением случаев, если для осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства не требуется выдача разрешения на строительство.

В соответствии с ч. 2 ст. 23.56. КоАП РФ рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, вправе:

1) руководитель федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, его заместители;

2) руководители структурных подразделений федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, их заместители;

3) руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, их заместители;

4) руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, их заместители;

5) руководители структурных подразделений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора, их заместители.

Глава 7. Лицензирование в области охраны
окружающей среды

§ 1. Лицензирование деятельности по использованию
природных ресурсов,
 в том числе недр, лесов,
объектов растительного и животного мира

Понятия "лицензирование" и "лицензия" раскрываются в ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

Так, в соответствии со ст. 2 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности":

- лицензирование - это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании;

- лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

В соответствии со ст. 30 ФЗ "Об охране окружающей среды" отдельные виды деятельности в области охраны окружающей среды подлежат лицензированию.

В свою очередь, перечень отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, подлежащих лицензированию, устанавливается федеральными законами.

ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в области охраны окружающей среды устанавливает только лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов - до 01.07.2009 г. (с 01.07.2009 г - лицензируется деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности (не будет подлежать лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности)).

Действие Федерального закона 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ не распространяется на использование природных ресурсов, в том числе недр, лесного фонда, объектов растительного и животного мира. Поэтому лицензирование деятельности по использованию конкретных природных ресурсов предусматриваются соответствующими специальными законами.

Так, в соответствии со ст. 11 Закона РФ от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" и законодательством Российской Федерации о недрах.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.

Предоставление лицензии на пользование недрами осуществляется при наличии согласия собственника земельного участка, землепользователя или землевладельца на предоставление соответствующего земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр. Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.

Постановлением ВС РФ от 15.07.1992 г. N 3314-1 было утверждено Положение о порядке лицензирования пользования недрами. Указанное Положение определяет порядок предоставления лицензий на право пользования недрами для проведения работ по геологическому изучению недр, разработке месторождений полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, образования особо охраняемых объектов.

В соответствии с лицензией недра передаются в пользование в виде участков, представляющих собой геометризированные блоки недр.

В лицензии определяются пространственные границы предоставляемого участка недр, в пределах которого разрешается осуществление работ, указанных в лицензии. Границы должны иметь подробное описание и координаты. Участки недр должны быть максимально компактными и по возможности ограничены прямыми линиями.

Участки недр предоставляются в пользование в виде горного или геологического отвода.

Участок недр в виде горного отвода предоставляется при выдаче лицензий на право добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, организацию особо охраняемых участков недр. Участок недр в виде горного отвода также предоставляется для проведения геологического изучения недр с одновременной или непосредственно следующей за ним добычей полезных ископаемых.

Участок недр в виде геологического отвода предоставляется при выдаче лицензии на геологическое изучение недр.

При определении границ горного отвода учитываются не только размеры участка недр, определяющие объект пользования, но и зоны технологического влияния работ, связанных с пользованием недрами (подходные и эксплуатационные горные выработки, охранные целики и другое). Горный отвод должен иметь ограничение по глубине.

При предоставлении участков недр для добычи питьевых и минеральных подземных вод границей горного отвода является граница зоны строгого режима санитарной охраны.

Пользователь недр, получивший участок недр в виде горного отвода, имеет исключительное право в его границах осуществлять деятельность в соответствии с предоставленной лицензией. Деятельность других лиц, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия владельца лицензии, закрепляемого в договоре между ним и другими лицами.

При предоставлении участка недр в виде геологического отвода устанавливается площадь этого участка с ограничением по глубине или без такого ограничения. Ограничение по глубине может устанавливаться в метрах, исчисляемых от поверхности, или привязываться к определенному геологическому контакту (литологическому, возрастному, тектоническому и другим).

В границах одного и того же геологического отвода могут проводиться работы по геологическому изучению недр по нескольким лицензиям, как однотипным, так и разным по своему целевому назначению.

Взаимоотношения между владельцами лицензий, осуществляющими свою деятельность в границах одного геологического отвода, определяются в лицензиях.

Органы, предоставляющие лицензии, имеют право устанавливать предельные размеры участков недр, предоставляемых одному пользователю.

Земельные участки для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, предоставляются в порядке и на условиях, которые установлены земельным законодательством.

В соответствии с видами пользования недрами лицензии установленного образца выдаются для геологического изучения недр, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых объектов.

Лицензия на геологическое изучение недр удостоверяет право ведения поисков и оценки месторождений полезных ископаемых и объектов, используемых для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Лицензия на детальное изучение (разведку) месторождений полезных ископаемых отдельно не предоставляется, право разведки предусматривается в лицензии на добычу полезных ископаемых.

Лицензия на геологическое изучение недр дает право изучения только того вида (или видов) полезного ископаемого, который указан в лицензии, и не дает ее владельцу приоритетного права на получение лицензии на право добычи полезных ископаемых.

Лицензия на добычу полезного ископаемого дает право на разведку и разработку месторождений, а также на переработку отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, если иное не оговаривается в лицензии.

Рассматриваемая лицензия может выдаваться на разработку всего месторождения полезного ископаемого или его отдельной части. Разработка одного месторождения полезного ископаемого разными пользователями недр должна проводиться по согласованной технологической схеме, исключающей нерациональное использование недр. Координация действий пользователей недр возлагается по их решению на одно из предприятий, которому другие предприятия доверяют исполнение функций координатора. Указанное условие фиксируется в лицензиях на право разработки этого месторождения.

Допускается предоставление лицензии на право добычи полезного ископаемого на участке недр, где действует лицензия на право геологического изучения недр, после проведения государственной экспертизы геологической информации о запасах полезных ископаемых. В этом случае владелец лицензии на право геологического изучения недр должен быть безотлагательно извещен органами, предоставляющими лицензию, о принимаемом решении с предоставлением ему возможности подать заявку на получение лицензии на добычу полезного ископаемого на общих основаниях. В этом случае владелец лицензии на право геологического изучения недр вправе получить от владельца лицензии на право добычи полезного ископаемого компенсацию, связанную с досрочным прекращением действия ранее выданной лицензии.

Допускается одновременное предоставление нескольких лицензий на право добычи полезных ископаемых по группе близрасположенных месторождений одному заявителю, если экономически рентабельной является только общая разработка указанных месторождений одним предприятием.

Владелец лицензии на право добычи полезных ископаемых имеет право проводить в пределах предоставленного ему горного отвода работы по геологическому изучению недр, связанных с проводимой им добычей, без дополнительной лицензии, но с согласованием условий их проведения с органами государственного санитарного, горного надзора и государственного экологического контроля.

Переработка отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств может осуществляться по самостоятельной лицензии, предоставляемой владельцу лицензии на право добычи полезных ископаемых либо иному юридическому или физическому лицу.

Лицензия на право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, удостоверяет право пользования определенными участками недр для подземного хранения нефти, газа, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод и иных нужд.

Разрешается предоставление совмещенных лицензий, включающих несколько видов пользования недрами (поиски, разведка, добыча полезных ископаемых). В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении.

Совмещенные лицензии могут предоставляться на условиях, предпринимательского риска. Заключаемые в этом случае формы договорных отношений закрепляются в лицензии.

Лицензия на право образования особо охраняемых объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение, удостоверяет право на открытие научных и учебных полигонов, геологических заповедников, выделение памятников природы, использование в научных, лечебно-оздоровительных или коммерческих целях пещер и иных природных подземных полостей. Предоставление таких лицензий осуществляется после принятия соответствующими органами решений, определяющих статус выделенных участков недр.

Участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока.

На определенный срок участки недр предоставляются в пользование для:

- геологического изучения - на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

- добычи полезных ископаемых - на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

- добычи подземных вод - на срок до 25 лет;

- добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр в соответствии со статьей 21.1 Закона РФ "О недрах" - на срок до 1 года.

Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, a также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

Срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр.

Порядок продления срока пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции определяется указанным соглашением.

Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование этими участками недр.

ФЗ от 24.04.1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" предусматривает следующие виды лицензий:

- именные разовые лицензии - на основании которых гражданами осуществляется пользование животным миром на добычу определенного количества объектов животного мира в определенном месте или на конкретный срок;

- долгосрочные лицензии на пользование животным миром - на основании которых юридические лица и индивидуальные предприниматели осуществляют пользование животным миром в течение срока, указанного в лицензии по соглашению сторон и зависящего от вида пользования животным миром в границах определенной территории и акватории.

Юридическими лицами и гражданами могут осуществляться следующие виды пользования животным миром:

- охота;

- рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих;

- добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства;

- использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;

- изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания;

- извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;

- получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира.

Законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и другие виды пользования животным миром.

Пользование животным миром осуществляется посредством изъятия объектов животного мира из среды их обитания либо без такового.

Приказом Минсельхоза РФ от 26.06.2000 г. N 569 было утверждено Положение о порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира, отнесенными к объектам охоты, а приказом Минсельхоза РФ от 04.01.2001 г. N 3 - Положение о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты.

Постановлением Правительства РФ от 06.01.1997 г. N 13 утверждены Правила добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации.

Согласно указанным Правилам добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, допускается в исключительных случаях в целях сохранения объектов животного мира, осуществления мониторинга состояния их популяций, регулирования их численности, охраны здоровья населения, устранения угрозы для жизни человека, предохранения от массовых заболеваний сельскохозяйственных и других домашних животных, обеспечения традиционных нужд коренных малочисленных народов.

Добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации производится только на основании разрешения, выдаваемого Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.

На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 6 января 1997 г. N 13 "Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации" приказом МПР РФ от 03.09.2003 г. N 799 утверждается Порядок выдачи разрешений на добывание объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации.

§ 2. Лицензирование деятельности по сбору, использованию,
обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов

Анализ нормативных правовых актов в сфере лицензирования деятельности в области обращения с отходами производства и потребления позволяет выделять следующие этапы развития указанного лицензируемого вида деятельности.

1) 1 этап - 1994 г. - 1998 г.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 24.12.1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 26.02.1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" лицензированию подлежала деятельность по утилизации, складированию, перемещению, размещению, захоронению, уничтожению промышленных и иных отходов (материалов, веществ). При этом лицензирующим органом являлось Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (включая его территориальные органы).

Особенность законодательства о лицензировании отдельных видов деятельности на рассматриваемый период заключалась в том, что основные вопросы лицензирования регулировались не законом, а соответствующими постановлениями Правительства РФ.

Так, впервые Постановлением Правительства РФ от 24.12.1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" в целях проведения единой государственной политики в области лицензирования отдельных видов деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства был утвержден Порядок ведения лицензируемой деятельности и Перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется лицензия, и органов, уполномоченных на ведение лицензируемой деятельности.

2) 2 этап - 1998 г. - 2001 г.

Данный период ознаменовался принятием сразу двух специализированных законов, раннее не существовавших в Российской Федерации:

- Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления";

- Федерального закона от 25.09.1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В своей первоначальной редакции ст. 9 ФЗ "Об отходах производства и потребления" закрепляла следующие положения: "деятельность по обращению с опасными отходами подлежит лицензированию".

Несколько по-иному определял лицензируемый вид деятельности ФЗ от 25.09.1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Так, согласно ст. 17 указанного закона лицензированию подлежала деятельность по утилизации отходов производства и потребления.

При этом не один из указанных законов не раскрывал понятия "утилизации отходов производства и потребления".

Реализуя требования ФЗ "Об отходах производства и потребления" Постановлением Правительства РФ от 20.05.1999 г. N 556 было утверждено Положение о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами, согласно которому лицензированию подлежала деятельность, в процессе которой образуются опасные отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов.

Во исполнение требований ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" принимается Постановление Правительства РФ от 11.04.2000 г. N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности", которое воспроизводит положение закона и определяет следующий лицензируемый вид деятельности - деятельность по утилизации отходов производства и потребления.

Указанными постановлениями Правительства РФ Госкомэкология России определялся лицензирующим органом.

Следует также отметить, что на рассматриваемый период Постановление Правительства РФ от 26.02.1996 г. N 168 "Об утверждении Положения о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды" продолжало действовать (оно было отменено только в мае 2002 года - Постановлением Правительства РФ от 08.05.2002 г. N 302 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых решений правительства РФ по вопросам лицензирования отдельных видов деятельности").

3) 3 этап - 2001 г. - 2005 г.

В 2001 году принимается новый закон - Федеральный закон от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", который в первоначальной редакции в перечне лицензируемых видов деятельности определил деятельность по обращению с опасными отходами.

Постановлением Правительства РФ от 11.02.2002 г. N 135 "О лицензировании отдельных видов деятельности", было определено, что Министерство природных ресурсов России осуществляет лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами. Кроме того, указанным постановлением признаются утратившими силу Постановление Правительства РФ от 24.12.1994 г. N 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Постановление Правительства РФ от 11.04.2000 г. N 326 "О лицензировании отдельных видов деятельности".

В свою очередь, Постановлением Правительства РФ от 23.05.2002 г. N 340 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по обращению с опасными отходами" отменяется раннее существовавшее Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 20.05.1999 г. N 556.

4) 4 этап - 2005 г. - 1 июля 2009 г.

Федеральным законом от 02.07.2005 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" статья 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" была представлена в новой редакции, в соответствии с которой был изменен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии.

Анализ ст. 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в новой редакции позволяет делать следующие выводы:

1) из данного перечня исключены некоторые виды деятельности, которые ранее подлежали лицензированию;

2) в указанный перечень включены новые виды деятельности, которые ранее не подлежали лицензированию;

3) в большей части ранее обозначенные виды деятельности оставлены без изменения;

4) некоторые виды деятельности, ранее обозначенные в ФЗ "О лицензировании ...", конкретизированы.

При этом ст. 18 ФЗ "О лицензировании..." была дополнена пунктами 5-8, которые в том числе предусмотрели прекращение лицензирования отдельных видов деятельности с обозначенного в п.п. 5-7 ст. 18 срока.

В связи с вступлением в силу ФЗ от 02.07.2005 г. N 80-ФЗ, который по сути обновил перечень лицензируемых видов деятельности, у правоприменителя (как у лицензируемых органов государственной власти, так и у юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих соответствующие виды деятельности) возник вопрос: с какого периода и какие виды деятельности перестали подлежать лицензированию. Не менее волнующим остался вопрос о том, необходимо ли проверять выполнение условий ранее выданных лицензий по тем видам деятельности, которые с июля 2005 г. не лицензируются?

В отношении тех видов деятельности, которые исключены из соответствующего перечня статьи 17 ФЗ "О лицензировании...", лицензирование прекращается. При этом прекращается осуществление не только мероприятий, связанных с предоставлением лицензий, но и иных мероприятий, обозначенных в ст. 2 ФЗ "О лицензировании ...", которая раскрывает понятие "лицензирования".

Так, в соответствии со ст. 2 ФЗ "О лицензировании ..." "лицензирование - это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании".

Ввиду чего, контроль за соблюдением лицензиатами требований и условий ранее выданной лицензии на осуществление определенных видов деятельности, в отношении которых лицензирование было прекращено, лицензирующий орган осуществлять не может.

Безусловно, в отношении ранее обозначенных видов деятельности, которые сегодня оставлены без изменения, лицензирование должно продолжаться и осуществляться на основании нормативных правовых актов, определяющих порядок лицензирования соответствующего вида деятельности.

В отношении новых видов деятельности, которые ранее не подлежали лицензированию, порядок проведения лицензирования, включая процедуру выдачи лицензий, осуществления контроля за соблюдением лицензионных требований и условий, будет проводиться с момента принятия и вступления в силу нормативного правового акта, устанавливающего такую процедуру.

В отношении конкретизируемых видов деятельности сложилась некоторая неопределенность. Одни придерживались той правовой позиции, что лицензирование конкретизируемых видов деятельности должно продолжаться с учетом внесенных изменений. И в этом случае речь идет об изменении только в наименовании деятельности, не более. Другие утверждали, что в отношении конкретизируемых видов деятельности лицензирование должно быть приостановлено. При этом обуславливают это либо предстоящими изменениями лицензионных требований и условий (процедуры лицензирования таких видов деятельности), либо изменением лицензирующего органа, который будет выдавать такие лицензии. Однако такая неопределенность прослеживается и в законодательстве. Так, согласно п. 1 ст. 18 ФЗ "О лицензировании..." "федеральные законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие порядок лицензирования отдельных видов деятельности, за исключением видов деятельности, предусмотренных п. 2 ст. 1 настоящего Федерального закона, действует в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону, и подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом".

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору пошла по второму пути. Как было отмечено выше, в связи с внесенными в июле 2005 года изменениями в Федеральный закон от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", статья 17 указанного закона была представлена в новой редакции. При этом был изменен перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. Среди них исключена деятельность по обращению с опасными отходами. Так, если ранее лицензированию подлежала "деятельность по обращению с опасными отходами", то на сегодняшний день лицензированию должна подлежать "деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов".

Письмами от 16.09.2005 г. N 02-40/1220, 07.10.2005 г. N 02-40/1340, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору сообщала, что в настоящее время лицензирование указанной деятельности не осуществляется в связи с тем, что деятельность по обращению с опасными отходами исключена из перечня лицензируемых видов деятельности. При этом Ростехнадзор пояснил, что для осуществления полномочий по лицензированию необходимо, чтобы Правительство РФ, во-первых, определило уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по лицензированию вновь возникшей деятельности, во-вторых, утвердило Положение о лицензировании соответствующей деятельности.

Что касается первого основания поясняем, что в целях реализации законодательства о лицензировании Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" был утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, согласно которому Ростехнадзор уполномочен осуществлять лицензирование деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Что касается второго основания поясняем, что Положение о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов было утверждено Правительством РФ от 26.08.2006 г. за N 524 Постановление "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов", опубликованное в Собрании законодательства РФ 4 сентября 2006 г. N 36 ст. 3832.

Таким образом, ввиду отсутствия необходимых нормативных правовых актов Российской Федерации, лицензии по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов не выдавались более одного года.

Отметим также, что Постановление Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 и Постановление Правительства РФ от 26.08.2006 г. за N 524 предусматривали в качестве лицензирующего органа только Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору без указания ее территориальных органов. Получается, для того, чтобы территориальные органы Ростехнадзора могли осуществлять полномочия по лицензированию соответствующего вида деятельности необходимо было принятие приказа о делегировании указанных полномочий. Такой приказ был принят только в октябре 2006 г. - приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 25.10.2006 г. N 940 "О лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов".

Напомним, что "деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов" ранее звучала иным образом - "деятельность по обращению с опасными отходами". В чем различие?

Обратимся к ст. 1 ФЗ от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (в редакции от 23.07.2008 г.), которая дает перечень основных понятий. Так, под обращением с отходами согласно ст. 1 вышеупомянутого закона следует понимать "деятельность, в процессе которой образуются отходы, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов". Следовательно, из лицензируемого вида деятельности исключена деятельность, в процессе которой образуются отходы.

5) 5 этап - с 1 июля 2009 г.

Так, Федеральным законом от 30.12.2008 г. N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", были внесены существенные изменения в ФЗ "Об отходах производства и потребления" и в ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", вступающими в силу с 1 июля 2009 г.

Во-первых, корректируется лицензируемый вид деятельности.

Во-вторых, по-иному раскрывается терминологическая база.

Согласно внесенным изменениям в ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" с 1 июля 2009 г. лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности).

Измененная статья 1 ФЗ "Об отходах производства и потребления" раскрывает следующие понятия:

- обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов;

- сбор отходов - прием или поступление отходов от физических лиц и юридических лиц в целях дальнейшего использования, обезвреживания, транспортирования, размещения таких отходов;

- транспортирование отходов - перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах;

- накопление отходов - временное складирование отходов (на срок не более чем шесть месяцев) в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования.

Таким образом из деятельности по обращению с отходами исключается деятельность в процессе которой образуются отходы.

При этом законодатель отошел от формулировки "опасные отходы", исключив, тем самым, соответствующий термин из статьи 1 ФЗ "Об отходах производства и потребления" и откорректировав лицензируемый вид деятельности.

Таким образом, этапы формирования лицензируемого вида деятельности во многом были противоречивыми: на протяжении всего периода его развития формировались разные критерии определения лицензируемого вида деятельности, определялись разные лицензирующие органы (Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ; Госкомэкология России; Министерство природных ресурсов России; Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору), в определенные периоды одновременно существовало несколько одинаковых по статусу нормативных правовых актов, по-разному регулирующих указанную сферу общественных отношений. Так, с 1994 года по настоящий день неоднократно изменялось наименование лицензируемого вида деятельности:

1) с 1994 г. по 1998 г. лицензированию подлежала деятельность по утилизации, складированию, перемещению, размещению, захоронению, уничтожению промышленных и иных отходов (материалов, веществ);

2) с 1998 г. по 2001 г. разными нормативными правовыми актами по-разному определялся лицензируемый вид деятельности:

- деятельность по обращению с опасными отходами (ФЗ "Об отходах производства и потребления" в первоначальной редакции);

- деятельность по утилизации отходов производства и потребления (ФЗ от 25.09.1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности").

3) с 2001 г. по 2005 г. лицензированию подлежала деятельность по обращению с опасными отходами (Федеральный закон от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в первоначальной редакции);

4) с 2005 г. по 1 июля 2009 г. - лицензированию подлежала деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов;

5) с 1 июля 2009 г. лицензированию подлежит деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов I-IV класса опасности (не подлежит лицензированию деятельность по накоплению отходов I-V класса опасности, а также деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов V класса опасности).

Глава 8. Нормирование в области охраны
окружающей среды

§ 1. Нормативы в области охраны окружающей среды: понятие и виды

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении:

1) нормативов качества окружающей среды:

- нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, включая радиоактивные вещества;

- нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

- нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

- иные нормативы качества окружающей среды.

2) нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности:

- нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

- нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

- нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

- нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

- нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды.

3) иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также государственных стандартов и иных нормативных документов в области охраны окружающей среды.

ФЗ "Об охране окружающей среды" в ст. 1 дает следующие определения нормативов:

- нормативы в области охраны окружающей среды (далее также - природоохранные нормативы) - установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;

- нормативы качества окружающей среды - нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда;

- нормативы допустимого воздействия на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды;

- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду - нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия всех источников на окружающую среду и (или) отдельные компоненты природной среды в пределах конкретных территорий и (или) акваторий и при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие;

- нормативы допустимых выбросов и сбросов химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также - нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов) - нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды;

- технологический норматив - норматив допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, который устанавливается для стационарных, передвижных и иных источников, технологических процессов, оборудования и отражает допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции;

- нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (далее также - нормативы предельно допустимых концентраций) - нормативы, которые установлены в соответствии с показателями предельно допустимого содержания химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающей среде и несоблюдение которых может привести к загрязнению окружающей среды, деградации естественных экологических систем;

- нормативы допустимых физических воздействий - нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы качества окружающей среды;

- лимиты на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (далее также - лимиты на выбросы и сбросы) - ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды;

Нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды разрабатываются, утверждаются и вводятся в действие на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает в себя:

- проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды;

- проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке;

- установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды;

- осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды;

- формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды;

- оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды.

Нормирование в области охраны окружающей среды осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации: Порядок утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881; Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утвержденные постановлением Правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461; Правила разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г. N 208; Положение о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, утвержденное постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 183; Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов, утвержденный постановлением Правительства РФ от 3 августа 1992 г. N 545

Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.

При невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов.

Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение устанавливаются в целях предотвращения их негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с законодательством.

Нормативы допустимых физических воздействий на окружающую среду устанавливаются для каждого источника такого воздействия исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды и с учетом влияния других источников физических воздействий.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды - нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов, установленными настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются для субъектов хозяйственной и иной деятельности в целях оценки и регулирования воздействия всех стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду, расположенных в пределах конкретных территорий и (или) акваторий.

Нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду устанавливаются по каждому виду воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и совокупному воздействию всех источников, находящихся на этих территориях и (или) акваториях.

При установлении нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду учитываются природные особенности конкретных территорий и (или) акваторий.

В целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, оценки качества окружающей среды в соответствии с ФЗ "Об охране окружающей среды", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться иные нормативы в области охраны окружающей среды.

§ 2. Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ
и микроорганизмов

Нормирование в области охраны окружающей среды как одна из функций государственного управления в области охраны окружающей среды, в частности, в области охраны атмосферного воздуха, предполагает за собой установление определенных нормативов, которые могут быть выделены в 3 группы, и, выдачу разрешений на выброс в атмосферный воздух загрязняющих веществ.

1. В целях определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются следующие нормативы:

- гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха;

- предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух.

Гигиенический норматив качества атмосферного воздуха - критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека.

Экологический норматив качества атмосферного воздуха - критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую природную среду;

Предельно допустимый уровень физического воздействия на атмосферный воздух - норматив физического воздействия на атмосферный воздух, который отражает предельно допустимый максимальный уровень физического воздействия на атмосферный воздух, при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду.

Гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха, предельно допустимые уровни физических воздействий на атмосферный воздух устанавливаются и пересматриваются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

2. В целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы таких выбросов:

- технические нормативы выбросов;

- предельно допустимые выбросы;

- временно согласованные выбросы.

Технический норматив выброса - норматив выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для передвижных и стационарных источников выбросов, технологических процессов, оборудования и отражает максимально допустимую массу выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух в расчете на единицу продукции, мощности пробега транспортных или иных передвижных средств и другие показатели.

Предельно допустимый выброс - норматив предельно допустимого выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов.

Временно согласованный выброс - временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующих стационарных источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических условий развития соответствующей территории в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса.

Технические нормативы выбросов устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды или другой уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды для отдельных видов стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также для являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.

Предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом).

В случае невозможности соблюдения юридическими лицами, имеющими источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предельно допустимых выбросов территориальные органы федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды могут устанавливать для таких источников временно согласованные выбросы по согласованию с территориальными органами других федеральных органов исполнительной власти.

Временно согласованные выбросы устанавливаются на период поэтапного достижения предельно допустимых выбросов при условиях соблюдения технических нормативов выбросов и наличия плана уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Сроки поэтапного достижения предельно допустимых выбросов устанавливаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению соответствующих территориальных органов специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха.

План уменьшения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух разрабатывается и осуществляется юридическими лицами, для которых устанавливаются временно согласованные выбросы, с учетом степени опасности указанных веществ для здоровья человека и окружающей природной среды.

3. В целях государственного регулирования вредных физических воздействий на атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух.

Предельно допустимый норматив вредного физического воздействия на атмосферный воздух - норматив, который устанавливается для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и других физических воздействий на атмосферный воздух и при котором вредное физическое воздействие от данного и ото всех других источников не приведет к превышению предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух;

Нормативы выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и предельно допустимые нормативы вредных физических воздействий на атмосферный воздух, временно согласованные выбросы, методы их определения и виды источников, для которых они устанавливаются, разрабатываются и утверждаются в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. В целях реализации этой нормы постановлением Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 183 было утверждено Положение о нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него.

Федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды совместно с другими федеральными органами исполнительной власти осуществляет организацию регистрационных испытаний вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ, которые оказывают или могут оказывать вредное воздействие на человека и окружающую природную среду, и их государственную регистрацию в соответствии с положением, утвержденным Правительством Российской Федерации.

Выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, выданного территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды, в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы и другие условия, которые обеспечивают охрану атмосферного воздуха.

Порядок выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух при эксплуатации транспортных и иных передвижных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Так, приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20.02.2007 г. N 87 была утверждена Инструкция об организации работы Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по выдаче разрешений на выбросы и сбросы загрязняющих веществ, устанавливающих лимиты на выбросы и сбросы.

Вредные физические воздействия на атмосферный воздух допускаются на основании разрешений, выданных в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

При отсутствии разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на атмосферный воздух, а также при нарушении условий, предусмотренных данными разрешениями, выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредные физические воздействия на него могут быть ограничены, приостановлены или прекращены в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Другой не менее важной составляющей функцией государственного управления в области охраны окружающей среды, в частности в области охраны атмосферного воздуха является государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников.

Юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и источники вредных физических воздействий на атмосферный воздух, а также количество и состав выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, виды и размеры вредных физических воздействий на него подлежат государственному учету в порядке, определенном Правительством Российской Федерации. В целях реализации этой норма Постановлением правительства РФ от 21.04.2000 г. N 373 было утверждено Положение о государственном учете вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников.

Перечень организаций, осуществляющих в установленном порядке статистические наблюдения в области охраны окружающей среды на соответствующих территориях, определяется территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды по согласованию с территориальными органами государственной статистики.

Юридические лица, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него, проводят инвентаризацию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников в порядке, определенном федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, источники вредных физических воздействий на атмосферный воздух, перечни вредных (загрязняющих) веществ, перечни вредных физических воздействий на атмосферный воздух, подлежащих государственному учету и нормированию, для организаций, городских и иных поселений, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом устанавливаются на основании данных о результатах инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух и их источников в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Порядок утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей утвержден Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 469, в соответствии с которым приказом МПР РФ от 17.12.2007 г. N 333 была утверждена Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей.

Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 10.07.2006 г. N 675 была утверждена Инструкция об организации выдачи разрешений на сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду (водные объекты).

В свою очередь, в разрешениях на сбросы устанавливаются, при соблюдении условий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, количества загрязняющих веществ, допускаемых к сбросу в водные объекты отдельно по каждому выпуску сточных и (или) дренажных вод:

- в пределах утвержденных нормативов допустимых сбросов (далее - нормативы ПДС);

- в пределах установленных лимитов на сбросы (далее - лимиты на сбросы).

§ 3. Нормативы образования отходов производства и потребления
и лимиты на их размещение

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны: соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей природной среды и здоровья человека; разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования.

В свою очередь, согласно п. 1 ст. 18 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" нормативы образования отходов и лимиты на их размещение устанавливаются в целях обеспечения охраны окружающей природной среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы.

Согласно измененным пунктам 3 и 4 ст. 18 ФЗ "Об отходах производства и потребления", вступающим в силу с 1 июля 2009 г.:

"3. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке.

4. Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) устанавливает федеральный орган исполнительной власти в области обращения с отходами".

Правила разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение утверждены Постановлением Правительства РФ от 16.06.2000 г. N 461. Так, в соответствии с п. 4 Правил индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, за исключением обращения с радиоактивными отходами, на основании методических указаний, утверждаемых Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение и представляют указанные проекты на утверждение в территориальные органы уполномоченного органа.

При этом, в соответствии с п. 11 Правил лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья.

При отсутствии такого подтверждения до окончания отчетного года деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Аналогичные требования закрепляются также в п. 4.2. Административного регламента Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору по исполнению государственной функции по установлению лимитов на размещение отходов, утв. приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20.09.2007 г. N 643.

В свою очередь, в соответствии с п. 8 Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.10.2007 г. N 703, неизменность производственного процесса и используемого сырья, определяющие виды и классы опасности для окружающей среды образующихся отходов, а также нормативы и количество их образования, представленные в ПНООЛР, подтверждаются хозяйствующими субъектами (их территориально обособленными подразделениями (филиалами) в виде технического отчета о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об обращении с отходами, оформляемого в соответствии с приложением 3 к Методическим указаниям и ежегодно представляемого хозяйствующими субъектами в соответствующие территориальные органы Ростехнадзора в двух экземплярах на бумажном носителе, а также на магнитном носителе.

Таким образом, лимиты на размещение отходов устанавливаются сроком на 5 лет только при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья. При отсутствии такого подтверждения по смыслу п. 11 Правил лимиты считаются неустановленными, что порождает неблагоприятные последствия для хозяйствующих субъектов, в том числе расчет платы производится за сверхлимитное загрязнение окружающей среды.

В соответствии с п. 7 Правил разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, утв. Постановлением правительства РФ от 16 июня 2000 г. N 461, для установления нормативов образования отходов и лимитов на их размещение индивидуальные предприниматели и юридические лица представляют в территориальные органы уполномоченного органа:

а) заявление об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение с указанием следующих сведений:

- полное и сокращенное наименование, в том числе фирменное наименование, организационно-правовая форма юридического лица, место его нахождения, государственный регистрационный номер записи о создании юридического лица и данные документа, подтверждающего факт внесения записи о юридическом лице в Единый государственный реестр юридических лиц, - для юридического лица;

- фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, место его жительства, данные документа, удостоверяющего его личность, государственный регистрационный номер записи о государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя и данные документа, подтверждающего факт внесения записи об индивидуальном предпринимателе в Единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей, - для индивидуального предпринимателя;

б) следующие документы:

- копия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов);

- проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

- копия лицензии на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов (для юридического лица - пользователя недр, имеющего лицензию на пользование участками недр для целей захоронения токсичных и иных опасных отходов).

В свою очередь, Территориальные органы уполномоченного органа в срок, не превышающий 30 рабочих дней с даты приема указанных в пункте 7 Правил заявления и документов, принимают решения об установлении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение либо об отказе в их установлении (с мотивированным обоснованием).

Таким образом, установлению нормативов образования отходов в случаях, предусмотренных законом, предшествует получение лицензии по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов.

В свою очередь, согласно п. 5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению опасных отходов, утв. Постановлением правительства РФ от 26.08.2006 г. N 524, для получения лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов (далее - лицензия) соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган следующие документы:

- заявление о предоставлении лицензии и документы (копии документов), указанные в пункте 1 статьи 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности";

- перечень опасных отходов, с которыми предполагается осуществлять деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению (с указанием наименования отхода согласно федеральному классификационному каталогу отходов, вида и класса опасности для окружающей среды и здоровья человека, а также сведений о составе отходов);

- копии свидетельств (сертификатов) на право работы с опасными отходами, подтверждающих профессиональную подготовку индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов;

- копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании производственных помещений, объектов размещения опасных отходов, специализированных установок по обезвреживанию опасных отходов, специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, соответствующих установленным требованиям;

- копия санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Таким образом, получению соответствующей лицензии должно предшествовать:

- проведение соответствующей учебы, по результатам которой выдаются свидетельства (сертификаты) на право работы с опасными отходами, подтверждающих профессиональную подготовку индивидуального предпринимателя или работников юридического лица, осуществляющих деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. Так, в соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" лица, которые допущены к обращению с опасными отходами, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с опасными отходами;

- получение паспорта на опасные отходов, в котором отражается перечень опасных отходов. Данная обязанность закрепляется в ст. 14 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", согласно которой индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами. На опасные отходы должен быть составлен паспорт. В соответствии с приказом Ростехнадзора от 15.08.2007 г. N 570 "Об организации работ по паспортизации опасных отходов", территориальными органами Ростехнадзора рассматриваются материалы обоснования отнесения отходов к классу опасности для окружающей природной среды по отходам, включенным в ФККО в течение 30 рабочих дней. Паспорта опасных отходов, не включенных в ФККО, рассматриваются территориальными органами в течение 15-и дней, затем направляются в центральный аппарат Ростехнадзора, где проводится проверка обоснованности установления класса опасности для окружающей среды в 45-и дневный срок. После получения информации из центрального аппарата Ростехнадзора, территориальные органы в течение 10 дней уведомляют заявителя и обеспечивают выдачу Свидетельств о классе опасности для окружающей природной среды и паспорта опасных отходов.

- получение санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов. Отметим, что приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 г. N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок" отдельно предусматривает следующие виды санитарно-эпидемиологических заключений:

а) санитарно-эпидемиологическое заключение на продукцию (п.п. 1, 2 Порядка выдачи санитарно-эпидемиологических заключений - Приложения N 2 к приказу Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 г. N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок");

б) санитарно-эпидемиологическое заключение на виды деятельности (работы, услуги) (п. 6 Порядка выдачи санитарно-эпидемиологических заключений - Приложения N 2 к приказу Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 г. N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок");

в) санитарно-эпидемиологическое заключение на проектную документацию (п. 7 Порядка выдачи санитарно-эпидемиологических заключений - Приложения N 2 к приказу Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 г. N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок").

Так, подпунктом "10" пункта 6 Порядка выдачи санитарно-эпидемиологических заключений - Приложения N 2 к приказу Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19.07.2007 г. N 224 "О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок" установлено, что санитарно-эпидемиологические заключения выдаются на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов.

Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 30.08.2005 г. N 675 "Об усилении контроля за учетом и хранением бланков" предусмотрены три видов бланка:

- бланк санитарно-эпидемиологического заключения на продукцию;

- бланк санитарно-эпидемиологического заключения на проектную документацию;

- бланк санитарно-эпидемиологического заключения на виды деятельности (работ, услуг).

Аналогичные требования содержатся в приказе Минздрава РФ от 27.10.2000 г. N 381 "О бланках типовых документов, используемых центрами Госсанэпиднадзора".

Таким образом, для выдачи лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению опасных отходов необходимым условием является наличие и предоставление именно санитарно-эпидемиологического заключения на вид деятельности.

Помимо вышеуказанных требований, ФЗ "Об отходах производства и потребления" содержит иные обязательные для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требования.

В соответствии с п. 1 ст. 16 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" транспортирование опасных отходов должно осуществляться при следующих условиях: наличие паспорта опасных отходов; соблюдение требований безопасности к транспортированию опасных отходов на транспортных средствах; наличие документации для транспортирования и передачи опасных отходов с указанием количества транспортируемых опасных отходов, цели и места назначения их транспортирования.

В соответствии с п. 1 ст. 19 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов.

В соответствии с п. 2 ст. 19 Федерального закона от 24.06.1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны представлять отчетность в порядке и в сроки, которые определены федеральным органом исполнительной власти в области статистического учета по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

В свою очередь, порядок статистического учета в области обращения с отходами утвержден Постановлением Федеральной службы государственной статистики от 30.12.2004 г. N 157 "Об утверждении статистического инструментария для организации Ростехнадзором статистического наблюдения за отходами производства и потребления", Постановлением Федеральной службы государственной статистики от 17.01.2005 г. N 1 "Об утверждении порядка заполнения и представления формы федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления".

Так, в соответствии с Постановлением Федеральной службы государственной статистики от 30.12.2004 г. N 157 "Об утверждении статистического инструментария для организации Ростехнадзором статистического наблюдения за отходами производства и потребления" индивидуальные предприниматели, юридические лица, их обособленные подразделения, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами производства и потребления (по перечню, установленному территориальным органом Ростехнадзора) представляют в территориальные органы Ростехнадзора государственную статистическую отчетность по форме федерального государственного статистического наблюдения N 2-ТП (отходы) "Сведения об образовании, использовании, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления" ежегодно 3 февраля.

Глава 9. Администрирование платы за негативное
воздействие на окружающую среду

§ 1. Администратор платы за негативное воздействие
на окружающую среду

Согласно действующему законодательству плата за негативное воздействие на окружающую среду - это федеральный неналоговый платеж, обязанность внесения которого предусмотрена Федеральным законом "Об охране окружающей среды".

Согласно ст. 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" плата взимается за следующие виды вредного воздействия на окружающую природную среду:

- выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников;

- сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты;

- размещение отходов;

- другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, электромагнитные и радиационные воздействия и т.п.).

Наиболее полное представление о платежах за негативное воздействие на окружающую среду содержит Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 г. N 284-О.

Так, вышеупомянутое Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 г. N 284-О содержит ряд важных положений:

- платежи за негативное воздействие на окружающую среду носят компенсационный характер и взимаются за предоставление субъектам (юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям) хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду, права производить в пределах допустимых нормативов выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещать отходы и оказывать иные виды негативного воздействия;

- платежи за негативное воздействие на окружающую среду являются обязательными индивидуально-возмездными федеральными платежами, внесение которых является одним из условий совершения государственными органами определенных действий в отношении плательщиков (в том числе предоставление определенных прав или выдача разрешений);

- плата за негативное воздействие на окружающую среду является необходимым условием получения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями права осуществлять хозяйственную и иную деятельность.

В приложении к приказу Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.09.2007 г. N 626 "Об утверждении Методических рекомендаций по администрированию платы за негативное воздействие на окружающую среду в части выбросов в атмосферный воздух" термин плата за негативное воздействие на окружающую среду раскрывается следующим образом:

"плата за негативное воздействие на окружающую среду (далее - плата) - это индивидуально-возмездный платеж, взимаемый с юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также иностранных юридических и физических лиц, во исполнение их обязательства (обязанности) по компенсации негативного воздействия на окружающую среду, производимого в результате хозяйственной или иной деятельности, осуществляемой на территории Российской Федерации".

В свою очередь, администраторы доходов федерального бюджета и бюджета субъектов РФ определяются соответственно федеральным законом о бюджете на соответствующий год (и на плановые периоды) и законом о бюджете субъекта РФ. Данные требования закрепляются в Бюджетном кодексе РФ.

Согласно ч. 2 ст. 20 Бюджетного кодекса РФ перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете.

Так, в соответствии с Перечнем главных администраторов доходов федерального бюджета (Приложение 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов") главным администратором платы за негативное воздействие на окружающую среду является Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 20.12.2007 г. N 885 "О возложении функций администраторов" функции администраторов платы за негативное воздействие на окружающую среду были возложены на ее территориальные органы.

При этом следует отметить, что Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору являлась администратором платы уже с 2005 года. Ежегодно соответствующими приказами Ростехнадзора функции администраторов возлагались также на его территориальные органы.

Так, Федеральная служба по экологическому и технологическому надзору и ее территориальные органы в качестве администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду определялись следующими правовыми актами:

- приложением 1 к Федеральному закону от 19.12.2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год";

- приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 15.01.2007 г. N 9 "О возложении функций администраторов";

- приложением 1 к Федеральному закону от 26.12.2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год";

- приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.01.2006 г. N 47;

- приложением 1 к Федеральному закону от 23.12.2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год";

- приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 24.08.2005 г. N 604 "О возложении функций администраторов".

В свою очередь, полномочия администраторов доходов бюджета устанавливаются Бюджетным кодексом РФ. До недавнего времени, эти полномочия устанавливались Федеральным законом от 15.08.1996 г. N 115-ФЗ "О бюджетной классификации Российской Федерации", который утратил силу с 1 января 2008 года.

Так, согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ:

"администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом;

главный администратор доходов бюджета - определенный законом (решением) о бюджете орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, иная организация, имеющие в своем ведении администраторов доходов бюджета и (или) являющиеся администраторами доходов бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом".

Ст. 160.1. Бюджетного кодекса РФ устанавливает бюджетные полномочия главного администратора и администратора доходов бюджета:

"1. Главный администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

формирует перечень подведомственных ему администраторов доходов бюджета;

представляет сведения, необходимые для составления среднесрочного финансового плана и (или) проекта бюджета;

представляет сведения для составления и ведения кассового плана;

формирует и представляет бюджетную отчетность главного администратора доходов бюджета;

осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

2. Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;

в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;

осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения.

3. Бюджетные полномочия администраторов доходов бюджета осуществляются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, а также в соответствии с доведенными до них главными администраторами доходов бюджета, в ведении которых они находятся, правовыми актами, наделяющих их полномочиями администратора доходов бюджета.

4. Бюджетные полномочия главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, являющихся федеральными органами государственной власти, органами управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации и (или) находящиеся в их ведении бюджетных учреждений, а также Центральным банком Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Бюджетные полномочия главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, являющихся органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами управления территориальными государственными внебюджетными фондами и (или) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, осуществляются в порядке, установленном высшими исполнительными органами субъектов Российской Федерации.

Бюджетные полномочия главных администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, являющихся органами местного самоуправления и (или) находящимися в их ведении бюджетными учреждениями, осуществляются в порядке, установленном местными администрациями.

5. Определение территориальных органов (подразделений) федеральных органов исполнительной власти в качестве главных администраторов доходов бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Определение территориальных органов (подразделений) исполнительной власти субъектов Российской Федерации в качестве главных администраторов доходов местных бюджетов осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Определение органов (должностных лиц) местной администрации и иных исполнительно-распорядительных органов муниципальных районов в качестве главных администраторов доходов бюджетов поселений осуществляется в порядке, установленном местной администрацией муниципального района".

Таким образом, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ администратор платы осуществляет следующие функции (полномочия):

- контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду;

- начисление платы за негативное воздействие на окружающую среду в установленном порядке;

- учет платы за негативное воздействие на окружающую среду в установленном порядке;

- взыскание платы за негативное воздействие на окружающую среду в бюджет;

- принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним.

§ 2. Соотношение понятий контроля платы
и администрирования платы за негативное воздействие
на окружающую среду

Понятие государственного контроля раскрывается во многих нормативных правовых актах.

Так, в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26.12.2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля":

"государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее - обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями".

Согласно ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" - "государственный экологический контроль - это система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды...".

С позиции администратора платы Бюджетный кодекс РФ контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду раскрывает как "контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты в бюджет платы за негативное воздействие на окружающую среду".

Анализируя действующее законодательство и правоприменительную практику постараемся представить соотношение понятий и функций "контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду" и "администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду".

На сегодняшний день действующее законодательство позволяет разграничивать функции "контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду" и функции "администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду". При этом содержание указанных полномочий зависит от того, какой орган государственной власти их осуществляет.

Во-первых, указанные полномочия устанавливаются и определяются разными нормативными правовыми актами.

Во-вторых, речь идет о разных государственных полномочиях. В первом случае - о полномочиях в области охраны окружающей среды, во втором случае - о бюджетных полномочиях.

В-третьих, речь идет о разных видах контроля, осуществляемых разными органами государственной власти. В первом случае - о контроле платы (который на сегодняшний день сводится лишь к привлечению субъектами РФ виновных лиц к ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ, т.е. своего рода контроль за своевременностью внесения платы), во втором случае - о контроле за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Так, "контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду" устанавливается ст. 6 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", в соответствии с которой "к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды относится ... контроль в установленном федеральным законодательством порядке платы за негативное воздействие на окружающую среду по объектам хозяйственной и иной деятельности, за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю".

Функции администратора платы раскрываются в Бюджетном кодексе РФ - "... контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним".

Говоря о "контроле платы за негативное воздействие на окружающую среду", установленного ст. 6 ФЗ "Об охране окружающей среды", следует учитывать следующие моменты:

1) полномочие по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду выделено в отдельном абзаце (отдельно от государственного экологического контроля);

2) полномочие по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" встречается только в одной статье - статье 6, устанавливающей полномочие органов государственной власти субъектов РФ в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды;

3) статья 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" ограничивает в проведении контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду только субъектов РФ - "...за исключением объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю". При этом подобные ограничения в проведении контроля только по объектам федерального государственного экологического контроля для федеральных органов государственной власти не установлены (не в статье 5, не в статье 65, не в иных статьях ФЗ "Об охране окружающей среды");

4) согласно процитированной выше ст. 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" субъекты осуществляют контроль платы в установленном федеральным законодательством порядке. Ввиду того, что на сегодняшний день порядок осуществления субъектами РФ контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду не утвержден, а также учитывая положения КоАП РФ (согласно ст. 23.29 КоАП РФ привлекать к административной ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ за невнесение в установленный срок платы за негативное воздействие на окружающую среду уполномочен орган государственного экологического контроля), полномочия субъектов РФ по осуществлению контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду сводятся только к привлечению виновных лиц к административной ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ в порядке, установленном КоАП РФ. Данный вывод подтверждается также рядом решений арбитражного суда.

Различное толкование анализируемых понятий, а следовательно и содержания указанных полномочий, привело к тому, что в некоторых субъектах РФ вначале складывалась противоречивая практика взыскания платы за негативное воздействие на окружающую среду. Наряду с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (а также ее территориальными органами), которые согласно действующему законодательству являются администраторами платы за негативное воздействие на окружающую среду, иски о взыскании платы направлялись также органами исполнительной власти субъектов РФ в области охраны окружающей среды.

Так, например, вопросы о полномочиях по взысканию платы за негативное воздействие на окружающую среду поднимались и рассматривались в Арбитражном суде РТ проля)т 29.ссылка сов Республики Татарстан апелляционной инстанции как по искам Министерства экологии и природных ресурсов РТ, так и по искам Управления Ростехнадзора по Республике Татарстан. По результатам рассмотрения которых Арбитражный суд РТ апелляционной инстанции пришел к единому выводу, а именно: на сегодняшний день полномочиями по взысканию платы за негативное воздействие на окружающую среду наделена исключительно - Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также ее территориальные органы, на территории Республики Татарстан - это Управление по технологическому, экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Татарстан (Татарстан) (см., например Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан от 10.08.2006 г. по делу N А65-3827/2006-СГ3-25, Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан от 07.09.2006 г. по делу N А65-9430/2006-СГ3-25, Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда Республики Татарстан от 12.09.2006 г. по делу N А65-9429/2006-СГ3-25, постановление Одиннадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 27.12.2006 г. по делу N А65-18138/2006, постановление Одиннадцатого Арбитражного Апелляционного суда от 27.12.2006 г. по делу N А65-18134/2006 и др.).

К такому выводу пришел и Федеральный Арбитражный суд Поволжского округа (см., например, Постановление Федерального Арбитражного суда Поволжского округа от 29.11.2006 г. по делу N А65-3631/2006-СГ3-15, Постановление Федерального Арбитражного суда Поволжского округа от 23.01.2007 г. по делу N А65-4032/06, постановление Федерального Арбитражного суда Поволжского округа от 08.02.2007 г. по делу N А65-9429/2006-СГ3-25, постановление Федерального Арбитражного суда Поволжского округа от 17.11.2006 г. по делу N А65-9430/2006-СГ3-25 и др.).

Кроме того, Арбитражный суд РТ апелляционной инстанции сделал следующий вывод (см., например Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда РТ от 10.08.2006 г. по делу N А65-3827/2006-СГ3-25, постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда РТ от 07.09.2006 г. по делу N А65-9430/2006-СГ3-25 и др.):

"В данном случае, поскольку плата за негативное воздействие является федеральным фискальным сбором, и ее администрирование закреплено за федеральным органом государственной власти, субъекты РФ в соответствии с абзацем 4 ст. 2 ФЗ "О бюджетной классификации РФ" не вправе закреплять администрирование данной платы за своими органами (в том числе и в части платежа, подлежащего зачислению в бюджет субъекта РФ).

...Объем же контрольных полномочий органов экологического контроля субъекта РФ, которые могут быть реализованы по итогам проверок объектов, не относящихся к объектам, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, заключается в возможности предъявления в суд требований о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, об ограничении (приостановлении, запрещении) хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны окружающей среды (статья 6 Закона). При выявлении же в рамках проверок фактов неправильности исчисления или неполноты уплаты платежей за негативное воздействие на окружающую среду, должностные лица органов экологического контроля субъекта РФ вправе возбудить дело об административном правонарушении и привлечь к ответственности юридическое лицо по статье 8.41. КоАП РФ за невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие. При этом информация о выявленном правонарушении подлежит направлению в территориальное управление Ростехнадзора, которое и осуществляет взыскание неуплаченной платы в принудительном порядке".

В соответствии с постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда РТ от 12.09.2006 г. по делу N А65-9429/2006-СГ3-25:

"...Контроль платы за негативное воздействие на окружающую среду дает право на привлечение виновных лиц к административной ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ".

При взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду, решая вопрос о полномочиях по ее взысканию, решающим также является Информационное письмо Высшего арбитражного суда РФ от 26.09.2006 г. N 114 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами статьи 319, 320 Арбитражного процессуального кодекса Российской федерации", которым устанавливается, что взыскание денежных средств в доход бюджетов всех уровней осуществляют администраторы поступлений в бюджеты.

Обоснование полномочий по обращению в судебные органы и взысканию платы за негативное воздействие на окружающую среду Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзора):

1) Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401 "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору":

- согласно п. 6.6. Положения Ростехнадзор с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право применять предусмотренные законодательством РФ меры ограничительного, предупредительного, и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в установленной сфере деятельности, а также меры по ликвидации последствий указанных нарушений;

- согласно п. 5.12. Положения Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору осуществляет иные полномочия в установленной сфере деятельности, если такие полномочия предусмотрены федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. Таким образом, перечень полномочий, закрепленный в Положении о Ростехнадзоре не является исчерпывающим (является открытым).

В свою очередь, полномочия администратора платы за негативное воздействие на окружающую среду закрепляются в следующих нормативных правовых актах:

2) Федеральный закон от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов":

- приложение 6 к Федеральному закону от 24.07.2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов";

3) Федеральный закон от 19.12.2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год":

- согласно п. 1 ст. 5 "закрепить источники доходов федерального бюджета согласно приложению 1 к настоящему Федеральному закону за администраторами доходов федерального бюджета - органами государственной власти, иными администраторами доходов федерального бюджета, являющимися в соответствии с настоящим Федеральным законом главными распорядителями средств федерального бюджета, а также Центральным банком Российской Федерации, осуществляющими контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним"

- приложение 1 к Федеральному закону от 19.12.2006 г. N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год";

4) Федеральный закон от 26.12.2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год":

- согласно п. 1 ст. 5 "закрепить основные источники доходов федерального бюджета согласно приложению 1 к настоящему Федеральному закону за администраторами доходов федерального бюджета - федеральными органами государственной власти, осуществляющими контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним"

- приложение 1 к Федеральному закону от 26.12.2005 г. N 189-ФЗ "О федеральном бюджете на 2006 год";

5) Федеральный закон от 23.12.2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год":

- приложение 1 к Федеральному закону от 23.12.2004 г. N 173-ФЗ "О федеральном бюджете на 2005 год";

6) Бюджетный кодекс РФ:

- согласно ст. 6 "администратор доходов бюджета - орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк Российской Федерации, бюджетное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Кодексом";

- согласно ч. 2 ст. 20 Бюджетного кодекса РФ "перечень и коды главных администраторов доходов бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета утверждаются законом (решением) о соответствующем бюджете";

- согласно ч. 2 ст. 160.1 "Администратор доходов бюджета обладает следующими бюджетными полномочиями:

осуществляет начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью осуществления платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним;

осуществляет взыскание задолженности по платежам в бюджет, пеней и штрафов;

принимает решение о возврате излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов, а также процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, и представляет поручение в орган Федерального казначейства для осуществления возврата в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации;

принимает решение о зачете (уточнении) платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации и представляет уведомление в орган Федерального казначейства;

в случае и порядке, установленных главным администратором доходов бюджета формирует и представляет главному администратору доходов бюджета сведения и бюджетную отчетность, необходимые для осуществления полномочий соответствующего главного администратора доходов бюджета;

осуществляет иные бюджетные полномочия, установленные настоящим Кодексом и принимаемыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (муниципальными правовыми актами), регулирующими бюджетные правоотношения".

Таким образом, на сегодняшний день полномочие субъектов РФ по контролю платы за негативное воздействие на окружающую среду, установленное ст. 6 ФЗ "Об охране окружающей среды" сводится лишь к привлечению виновных лиц к административной ответственности по ст. 8.41. КоАП РФ по результатам проверки на объектах, не отнесенных к федеральному экологическому контролю.

Федеральные органы государственной власти не ограничены в объектах проведения контроля платы за негативное воздействие на окружающую среду (ни природоохранным законодательством, ни, тем более, бюджетным законодательством). Более того, уполномоченные федеральные органы государственной власти (Ростехнадзор и его территориальные органы) в силу предоставленных им полномочий администратора платы (бюджетных полномочий), также осуществляют иные мероприятия - контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним.

Таким образом, речь идет о разных видах контроля, о разных полномочиях, закрепленных за разными органами государственной власти - контроль платы, закрепленный за субъектами РФ и администрирование платы, закрепленное за Ростехнадзором. Разумеется, в рамках администрирования платы Ростехнадзор проводит мероприятия по контролю. Однако круг предоставленных ему полномочий больше полномочий субъектов РФ. В связи с этим необходимо отличать тот контроль платы, который проводит Ростехнадзор в рамках администрирования платы от контроля платы, проводимого органами государственной власти субъектов РФ.

Глава 10. Государственная экологическая экспертиза

§ 1. Экологическая экспертиза: понятие, принципы, виды, объекты

Экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

ФЗ от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" устанавливает следующие виды экологической экспертизы:

- государственную экологическую экспертизу

и

- общественную экологическую экспертизу.

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

- презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

- обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

- комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

- обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

- достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

- независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

- научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

- гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

- ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Экологическая экспертиза проводится в целях установления соответствия документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность, требованиям в области охраны окружающей среды.

Таким образом, при проведении государственной экологической экспертизы специально уполномоченным государственным органом исполнительной власти, во-первых, устанавливается соответствие намечаемой деятельности экологическим требованиям.

Что законодатель понимает под "экологическими требованиями"? Данное понятие раскрывается в ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ. Так, ст. 1 ФЗ "Об охране окружающей среды" раскрывает понятие "требований в области охраны окружающей среды (природоохранные требования)", определяя его следующим образом: "предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами, государственными стандартами и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды".

Таким образом, указанная норма закрепляет следующие положения.

Во-первых, законодатель не ограничивается специальными (отраслевыми) требованиями в области охраны окружающей. Это любой нормативный документ, который регулирует как отношения в области охраны окружающей среды в целом, так и отношения в области охраны и использования конкретного компонента природной среды.

Во-вторых, намечаемая деятельность должна соответствовать экологическим требованиям, независимо от того, в каком правовом документе они закрепляются: в нормативном правовом акте или ином акте, не нуждающимся в государственной регистрации. Здесь законодатель не ограничивается законами и даже нормативными правовыми актами, Любые нормативные документы в области охраны окружающей среды, регулируя соответствующие отношения, устанавливают тем самым определенные требования.

В-третьих, раскрывая определение "природоохранных требований" законодатель устанавливает их обязательность. При чем они обязательны к исполнению независимо от того, провозглашаются ли требования в тех или иных нормативных правовых актов в качестве обязательных или нет. Следовательно, природоохранные требования, установленные в нормативных правовых и иных актах РФ, обязательны в силу прямого указания на это статьи 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

ФЗ "Об экологической экспертизе" в ст. ст. 11, 12 определяет соответственно перечень объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня и перечень объектов государственной экологической экспертизы регионального уровня.

Объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:

1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

2) проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

3) проекты соглашений о разделе продукции;

4) материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности") (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов) и законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;

5) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

7) объекты государственной экологической экспертизы, указанные в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации";

7.1) проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

7.2.) проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности;

8) объект государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

- доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

- реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

- истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном ФЗ "Об экологической экспертизе" и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются:

1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

2) проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

3) материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности" органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (за исключением материалов обоснования лицензий на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов);

4) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий регионального значения;

4.1) проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, за исключением проектной документации объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 ФЗ "Об экологической экспертизе", в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

5) объект государственной экологической экспертизы регионального уровня, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

- доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

- реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

- истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- внесения изменений в документацию, на которую имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Как видим, перечень объектов государственной экологической экспертизы является закрытым и не подлежит расширительному толкованию, как это было ранее.

§ 2. Порядок проведения государственной экологической экспертизы

Порядок проведения экологической экспертизы устанавливается ФЗ от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе". Федеральный закон от 23.11.1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" устанавливает требования о порядке проведения государственной экологической экспертизы (ст. 14), об экспертной комиссии (ст. 15), экспертах (ст. 16) и руководителе (ст. 17) государственной экологической экспертизы, а также устанавливает требования к заключению государственной экологической экспертизе (ст. 18).

Кроме того, проведение государственной экологической экспертизы должно осуществляться согласно п. 6 ст. 14 ФЗ "Об экологической экспертизе" в соответствии с иными нормативными правовыми актами РФ. Так, Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. N 698 было утверждено Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Помимо это, необходимо также руководствоваться следующими нормативными правовыми актами:

- приказом Госкомэкологии РФ от 17 июня 1997 г. N 280 "Об утверждении "Регламента проведения государственной экологической экспертизы";

- приказом МПР РФ от 9 июля 2003 г. N 575 "Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке материалов представляемых на Государственную экологическую экспертизу";

- иными нормативными правовыми актами.

Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.

В соответствии с п. 1 ст. 15 ФЗ "Об экологической экспертизе" в состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются внештатные эксперты, по согласованию с ними, и в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы его штатные сотрудники и штатные сотрудники органов государственной власти субъектов РФ.

Государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям ФЗ "Об экологической экспертизе", установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе представляемых материалов:

- документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в соответствии со статьями 11 и 12 ФЗ "Об экологической экспертизе", в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе;

- положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

- заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

- материалов обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления.

Следует отметить, что согласно п. 4 ст. 16 ФЗ "Об экологической экспертизе":

"Эксперт государственной экологической экспертизы при проведении государственной экологической экспертизы имеет право заявлять федеральному органу государственной власти в области экологической экспертизы или органам государственной власти субъектов РФ о необходимости представления заказчиком на государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы".

Аналогичные права закреплены в Методических рекомендациях по подготовке материалов, представляемых на государственную экологическую экспертизу, утв. Приказом МПР РФ от 09.07.2003 г. N 575.

Таким образом, согласно п. 4 ст. 16 ФЗ "Об экологической экспертизы" заявлять федеральному органу государственной власти в области экологической экспертизы о необходимости представления заказчиком на государственную экологическую экспертизу дополнительных материалов для всесторонней и объективной оценки объектов государственной экологической экспертизы - это право, а не обязанность эксперта государственной экологической экспертизы при проведении государственной экологической экспертизы, которым эксперт государственной экологической экспертизы может воспользоваться по своему усмотрению. Вместе с тем представлять на государственную экологическую экспертизу достоверную и полную информацию - это обязанность заказчика документации, подлежащей экологической экспертизе, т.е. обязанность заявителя, которая закреплена в ст. ст. 3, 27 ФЗ "Об экологической экспертизе".

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, в полном объеме и в порядке, устанавливаемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.

Начало срока проведения государственной экологической экспертизы устанавливается не позднее чем через один месяц после ее оплаты и приемки комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме и в количестве, соответствующих требованиям.

Срок проведения государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта государственной экологической экспертизы, устанавливаемой в соответствии с нормативными документами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, но не должен превышать 6 месяцев.

Результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы.

Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, подписывается руководителем этой экспертной комиссии, ее ответственным секретарем и всеми ее членами и не может быть изменено без их согласия.

Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям ФЗ "Об экологической экспертизе" и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Заключение государственной экологической экспертизы по объектам, указанным в статьях 11 и 12 ФЗ "Об экологической экспертизе", за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае:

- доработки объекта государственной экологической экспертизы по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

- изменения условий природопользования федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды;

- реализации объекта государственной экологической экспертизы с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

- истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- внесения изменений в проектную и иную документацию после получения положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Несоблюдение требования обязательного проведения государственной экологической экспертизы проекта международного договора является основанием для признания его недействительным.

Заключения государственной экологической экспертизы по проектам нормативных правовых актов Российской Федерации рассматриваются принимающими эти акты органами государственной власти.

Заключение государственной экологической экспертизы направляется заказчику. Для осуществления соответствующих контрольных функций информация о заключении государственной экологической экспертизы направляется территориальным органам федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды (в случае проведения государственной экологической экспертизы федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы), органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления и в случаях, определяемых федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, - банковским организациям, которые осуществляют финансирование реализации объекта государственной экологической экспертизы.

В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении.

Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке.

Ст. 30 ФЗ "Об экологической экспертизе" устанавливает виды нарушений законодательства об экологической экспертизе. Сама ст. 30 структурно состоит из 6 абзацев, 5 из которых посвящены конкретным видам нарушений законодательства РФ в области экологической экспертизы, классифицированные соответственно по 5 основаниям. При этом основанием такого деления выступают субъекты нарушений. Так, абз. 1 ст. 30 включает в себя 7 видов нарушений, субъектами которых выступают заказчики документации и заинтересованные лица. Абз. 2 ст. 30 включает в себя 6 видов нарушений, субъектами которых являются руководители специально уполномоченных государственных органов в области экологической экспертизы и руководители экспертных комиссий государственной экологической экспертизы. Абз. 3 ст. 30 включает в себя 4 вида нарушений, субъектами которых являются руководители экспертной комиссии экологической экспертизы и эксперты экологической экспертизы. Абз. 4 ст. 30 включает в себя 5 видов нарушений, субъектами которых выступают должностные лица государственных органов исполнительной власти и органов федерального надзора и контроля, а также органов местного самоуправления. Абз. 5 ст. 30 включает в себя одно нарушение, субъектами которых выступают банковские организации, их должностные лица, иные юридические лица, а также граждане, которые осуществляют финансирование и кредитование реализации объекта экологической экспертизы без положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Четкое определение субъектов экологической экспертизы важно не только с позиции определения прав и обязанностей, которые распространяются на соответствующих субъектов, но и наступления юридической ответственности за их нарушения.

Глава 11. Государственный экологический мониторинг

§ 1. Экологический мониторинг: понятие и виды

Мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.

Экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы озера Байкал, континентального шельфа Российской Федерации, состояния недр, исключительной экономической зоны Российской Федерации, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации.

Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) - это мониторинг окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.

Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социально-экономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.

§ 2. Порядок осуществления
государственного экологического мониторинга

В соответствии со ст. 63 ФЗ "Об охране окружающей среды" порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) устанавливается Правительством Российской Федерации.

В целях реализации ФЗ "Об охране окружающей среды" Постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 было утверждено Положение об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга).

Экологический мониторинг осуществляется в целях:

- наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;

- оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов;

- обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.

Информация, полученная при осуществлении экологического мониторинга, используется при:

- разработке прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и принятии соответствующих решений;

- разработке федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации, инвестиционных программ, а также мероприятий по охране окружающей среды;

- осуществлении контроля в области охраны окружающей среды (экологического контроля) и проведении экологической экспертизы;

- прогнозировании чрезвычайных ситуаций и проведении мероприятий по их предупреждению;

- подготовке данных для ежегодного государственного доклада о состоянии и об охране окружающей среды.

При проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи:

- организация и проведение наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду;

- оценка состояния окружающей среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее;

- информационное обеспечение органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам состояния окружающей среды;

- формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды;

- обеспечение участия Российской Федерации в международных системах экологического мониторинга.

В целях реализации постановления Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 года N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)" в части формирования государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды, обеспечения совместимости информационных систем и баз данных, расширения взаимодействия и информационного обмена между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями и гражданами по вопросам охраны окружающей среды был утвержден Регламент представления информации о природопользовании и состоянии окружающей среды в федеральное государственное учреждение "Российский фонд информации по природным ресурсам и охране окружающей среды МПР России".

Постановлением Правительства РФ от 23 августа 2000 г. N 622 было утверждено Положение о государственной службе наблюдения за состоянием окружающей природной среды.

Государственная служба наблюдения за состоянием окружающей природной среды организуется для наблюдения за происходящими в окружающей природной среде физическими, химическими и биологическими процессами, уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов (в том числе по гидробиологическим показателям) и последствиями этого влияния на растительный и животный мир (далее именуется - состояние окружающей природной среды) и обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.

Основными задачами государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды являются:

1) обеспечение проведения наблюдений за состоянием окружающей природной среды, оценка происходящих в ней изменений и прогнозирование следующих опасных явлений и факторов:

- стихийные бедствия, обусловленные погодно-климатическими причинами (наводнения, ураганные ветры, засухи, сели, лавины и т.д.);

- неблагоприятные природные условия для отдельных направлений хозяйственной деятельности (сельское, лесное и водное хозяйство, энергетика, строительство, транспорт и т.д.);

- антропогенные изменения состояния окружающей природной среды, в том числе ее химическое, радиоактивное и тепловое загрязнение, физические, химические и биологические (для водных объектов) процессы;

- изменение естественного состава природных сред;

- изменение климата;

2) обеспечение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления данными о фактическом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, а также информацией о происходящих и прогнозируемых изменениях в ее состоянии;

3) обеспечение органов и организаций, входящих в Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оперативной фактической и прогностической информацией о состоянии окружающей природной среды в целях обеспечения безопасности населения и снижения ущерба экономике от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

4) обеспечение государственного санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации необходимой информацией о состоянии окружающей природной среды для решения задач социально-гигиенического мониторинга;

5) обеспечение специально уполномоченных государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды необходимой информацией для комплексного анализа и оценки состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов;

6) обеспечение заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния;

7) организация согласованного функционирования ведомственных и территориальных наблюдательных сетей с целью комплексной оценки и прогноза происходящих в ней изменений;

8) обеспечение необходимой полноты и достоверности информации о состоянии окружающей природной среды и сопоставимости этой информации на всей территории страны, оптимизация использования наземных, авиационных и космических систем наблюдений;

9) представление необходимой информации в Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, иные фонды и банки данных о состоянии окружающей природной среды;

10) обеспечение согласованного функционирования ведомственных и территориальных наблюдательных сетей за состоянием окружающей природной среды с аналогичными международными и национальными системами.

Для получения специализированной информации о состоянии окружающей природной среды органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления могут формироваться территориальные наблюдательные сети. Порядок и условия согласованного функционирования территориальных наблюдательных сетей в рамках государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды определяются совместным решением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией или органов местного самоуправления и федеральных органов исполнительной власти в соответствии с их компетенцией.

Раздел III. Юридическая ответственность
за нарушение законодательства об охране окружающей среды

Глава 12. Общая характеристика
юридической ответственности

§ 1. Общеправовое понятие юридической ответственности

Проблемы правовой ответственности в юридической науке занимают одно из центральных мест. Причем различные аспекты юридической ответственности раскрывались как на общетеоретическом уровне, так и на уровне различных отраслей права.

Исследованиями в области юридической ответственности в разное время занимались многие ученые-правоведы: С.С. Алексеев, С.Н. Братусь, Б.Г. Базылев, А.С. Булатов, И.Н. Веремеенко, В.Н. Горшенев, И.А. Галагин, С.Е. Донцов, Ю.А. Денисов, Ю.С. Жицинский, О.С. Иоффе, О.Ф. Иваненко, А.А. Иванов, Е.А. Крашенинников, О.Э. Лейст, И.С. Самощенко, Л.А. Сыроватская, А.И. Стахов, М.Х. Фарукшин и многие другие.

Соответствующие исследования посвящены в области охраны окружающей среды в работах С.Т. Аттакурова, В.П. Егорова, Э.Н. Жевлакова, С.Н. Кравченко, В.В. Круглова, Г.В. Миронова, В.Л. Мищенко, А. Хаджиева, Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтяна, Б.Б. Розовского и других.

По исследованию этой правовой категории проделана значительная работа. Вместе с тем понятие юридической ответственности трактуется в юридической литературе неоднозначно.

К пониманию юридической ответственности как правовой категории можно выделить пять подходов.

Так, сторонники одной правовой позиции (О.С. Иоффе, М.Д. Шаргородский) утверждают, что юридическая ответственность - это мера государственного принуждения.

По мнению других (Л.С. Явич) - это процесс реализации санкции правовой нормы.

Третьи (Я.М. Брайнин) отмечают, что юридическая ответственность - это обязанность субъекта дать отчет за совершение деяния.

Сторонники четвертой точки зрения (И.С. Самощенко, М.Х. Фарукшин) говорят о том, что юридическая ответственность - это правоотношение, включающее в себя субъектов, объект и содержание.

И, наконец, пятые (С.С. Алексеев), сущность юридической ответственности видят в обязанности лица претерпевать неблагоприятные последствия за совершенное правонарушение.

А.А. Кондрашев из всего разнообразия определений юридической ответственности выделяет 3 основные концепции:*(77)

- юридическая ответственность - это реализация санкции, т.е. мера государственного принуждения, предусмотренных в правовой норме на случай ее нарушения (О.С. Иоффе, О.Э. Лейст);

- юридическая ответственность - это обязанность претерпевать определенные меры государственного принуждения и (или) дать отчет о своем противоправном поведении (В.А. Тархов, В.В. Бутнев, В.Н. Горшенев, Е.А. Крашенинников);

- юридическая ответственность - это особые правоохранительные отношения (Б.Г. Базылев).

Определяя выше обозначенные концепции, А.А. Кондрашев не соглашается с ними. По его мнению нельзя отождествлять ответственность и обязанность, поскольку это разные категории права.*(78) Это и понятно, поскольку обязанность возникает не только в силу реализации юридической ответственности.

Недостаточно обоснованной А.А. Кондрашев считает точку зрения, согласно которой юридическая ответственность выступает как мера государственного принуждения.*(79) Во-первых, потому, что в этом случае понятие юридической ответственности сужается до стадии реализации мер государственного принуждения (издания правоприменительного акта), отсекая другие стадии юридической ответственности. Во-вторых, государственное принуждение может применяться и без нарушения нормы права, в качестве принудительных норм.

Не соглашается А.А. Кондрашев и с позицией, отождествляющей ответственность с охранительным правоотношением ввиду того, что охранительные правоотношения характеризуют связь правонарушителя и компетентного государственного органа, тем самым ограничивая юридическую ответственность от отношения между правонарушителем и потерпевшим.*(80)

Раскрывая указанные правовые позиции, А.А. Кондрашев отмечает, что "каждая из них раскрывает только часть такого многогранного явления, как юридическая ответственность",*(81) При этом он предлагает свое определение рассматриваемой правовой категории - "ответственность представляет правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы между участниками нарушенного правоотношения, воплощенную в установлении нормативного требования, обращенного к правонарушителю, подвергнуться государственному или общественному осуждению (порицанию), и реализующуюся, как правило, в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правонарушителю (лишение права, возложение дополнительной правовой обязанности или принуждение к исполнению неисполненной обязанности) либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка нарушителем под прямой угрозой использования государственного принуждения".*(82)

Таким образом, А.А. Кондрашев юридическую ответственность видит как правовое состояние, которое не может исследоваться в отрыве от объективного факта правонарушения и порождаемого им охранительного отношения. Сущность юридической ответственности он раскрыл посредством выделения его стадий. Ссылаясь на О.Ф. Иваненко*(83), он говорит о так называемой "формальной юридической ответственности" - не существующей (до вынесения правоприменительного акта) и "действительной юридической ответственности" - существующей (после вынесения правоприменительного акта). В этом правовая позиция А.А. Кондрашева бесспорна.

Однако трудно согласиться с позицией А.А. Кондрашева в части реализации юридической ответственности, предлагающий альтернативу либо применения государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений к правоприменителю, либо в восстановлении нарушенных прав. В этой связи обоснованной является точка зрения А.А. Рябова, согласно которой "юридическая ответственность применяется в совокупности с мерами восстановительного характера, т.е. тогда, когда только восстановление нарушенного права будет недостаточно".*(84) При этом восстановление нарушенных прав рассматривается не как стадия реализации юридической ответственности, а как самостоятельная категория - дополнительная обязанность, применяемая либо наряду с юридической ответственностью, либо ей предшествующая. Ярким примером может послужить выполнение нарушителями - хозяйствующими субъектами предписаний органов государственной власти об устранении нарушений, реализация которого проходит самостоятельно, независимо от вынесения постановления о назначении административного наказания по факту нарушения.

Сам А.А. Рябов юридическую ответственность определяет как "основанное на соответствующих санкциях принудительное исполнение обязанностей, возлагаемых на субъектов правонарушений правоохранительными органами государства, а в отдельных случаях и общественными организациями".*(85) Тем самым он подчеркивает в своем определении следующие моменты:

- Содержание понятия санкции по смыслу шире содержания понятия юридической ответственности. При этом А.А. Рябов отмечает, что не все восстановительные санкции относятся к мерам юридической ответственности.*(86) С этим трудно не согласиться. Характерным примером может послужить санкционированное изъятие зеленых насаждений на территории поселений. Не нарушая требований законодательства в области охраны окружающей среды, на соответствующее лицо - причинителя вреда, вместе с тем возлагается дополнительная обязанность по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды, вызванного санкционированным изъятием зеленых насаждений.

- Юридическая ответственность - это реализация санкции.

- Юридическая ответственность выражена в принудительном исполнении обязанностей.

- Обозначенные обязанности возлагаются не только правоохранительными органами, но и общественными организациями. В последнем случае речь идет о дисциплинарной ответственности, налагаемой работодателем.

- Наконец, юридическая ответственность обозначается А.А. Рябовым в качестве самостоятельного материального правоотношения.

По поводу соотношения рассматриваемой правовой категории с правоотношением, А.А. Рябов отмечает несколько подходов:

а) связь юридической ответственности с правоотношением по составу (Е.Е. Донцов);*(87)

б) юридическая ответственность как новое самостоятельное правоотношение (Ю.С. Шемшученко, В.Л. Мунтян, Б.Г. Розовский);*(88)

в) юридическая ответственность имеет место на определенном этапе правоохранительного отношения (С.С. Алексеев, Е.А. Фролов);*(89)

г) юридическая ответственность - это материальное правоохранительное правоотношение, возникающее между государством и правонарушением в момент совершения правонарушения (Б.Г. Базылев).*(90)

Анализируя имеющиеся в юридической литературе правовые позиции на природу юридической ответственности, следует заметить, что каждая из них раскрывает в большей или в меньшей степени стороны такого "многогранного явления".*(91) Определение юридической ответственности меняется в зависимости от того, в каком аспекте мы рассматриваем эту категорию, под каким углом зрения. При этом огромное значение в его раскрытии имеют соответствующие факторы: стадии юридической ответственности, отрасль права, виды правонарушений, виды ответственности и др. Эти и другие факторы, в свою очередь, играют немаловажную роль в процессе познания общеправового понятия юридической ответственности.

§ 2. Юридическая ответственность за экологические правонарушения

Основанием юридической ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды является совершение деяния, содержащего признаки экологического правонарушения.

Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19.12.1991 г. в ст. 81 определял экологическое правонарушение как виновное, противоправное деяние, нарушающее природоохранительное законодательство и причиняющее вред окружающей природной среде и здоровью человека. Следует заметить, что такое определение бытует и на сегодняшний день. В частности, именно так, определяет его Д.А. Ястребов.*(92)

Однако, с принятием Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ данное определение не нашло выражение. Это и понятно. Не всегда, например, экологическое правонарушение является виновным. Это касается имущественной ответственности, когда вред возникает независимо от вины причинителя: вред, причиненный источником повышенной опасности. Не всегда экологическое правонарушение причиняет вред окружающей среде, оно может создавать угрозу его причинения. Не всегда административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования связаны с последствиями такого вреда. Таким образом, законодатель не зря отошел от этого определения, так как, являясь общим для всех видов правонарушений (имущественных, административных, дисциплинарных), оно исключает индивидуальную специфику последних. Вместе с тем, само выражение "экологическое правонарушение" закрепляется в ст. 42 Конституции Российской Федерации. Тем самым обеспечивается его правовая основа.

Одной из причин экологических правонарушений является несовершенство законодательства об охране окружающей среды и природопользования. Охрана окружающей среды выражает коренные интересы человека в здоровой и благоприятной для жизни окружающей природной среде. Деяния, посягающие на экологические интересы общества, представляют собой социальную опасность. Обострение экологической обстановки на современном этапе развития вызывает необходимость усиления средств правовой защиты. Как правильно заметил Д.А. Ястребов "зная причины совершения экологических правонарушений, в том числе и преступлений, ведя работу по их устранению, можно добиться снижения уровня экологической преступности в стране".*(93)

В отечественной науке, помимо общих причин экологических правонарушений, в том числе и преступлений (экономических, политических, организационно-технических, воспитательных и др.), к специальным причинам относят несовершенство закона, в частности, наличие пробелов в законодательстве; одновременное существование старого и нового законодательства с их несоответствием по ряду положений, а также декларативность, пробелы в законодательстве субъектов, и, как следствие, неэффективное действие законодательства. Кроме того, недостаточная эффективность правоприменительной практики в значительной мере зависит от отсутствия соответствующих юридических процедур для реализации отдельных законодательных положений.

Совершенствование законодательства: устранение существующих противоречий между старыми и новыми нормативными правовыми актами; подготовка необходимых новых нормативных правовых актов, призванных восполнить существующие пробелы в действующем законодательстве, при этом избегая их декларативности; разработка соответствующих юридических процедур для реализации отдельных законодательных положений; осуществление более жесткого закрепления в законодательстве обязательности требований природоохранительных органов, вытекающих из полномочий, и усиления ответственности за их выполнение, является необходимым условием в борьбе с экологическими правонарушениями.

Являясь разновидностью юридической ответственности, ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды представляет собой сложное и многогранное явление. Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды закреплена в различных нормативных правовых актах. Непосредственные вопросы юридической ответственности закрепляются в национальном праве, но некоторые международные документы содержат общепринятые стандарты.

С принятием Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ коренным образом изменились законодательные основы юридической ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды.

Согласно ст. 81 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды" от 19.12.1991 года за экологические правонарушения, то есть виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую ответственность.

В соответствии со ст. 75 Федерального закона "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 года за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается имущественная, дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством.

Таким образом, из сферы действия Федерального закона "Об охране окружающей среды" уходит материальная ответственность, что вполне логично. Так как данный вид юридической ответственности устанавливает отношения между работником и работодателями, и регулируется, в первую очередь, трудовым законодательством.

Примечательно, что Закон РСФСР 1991 г., устанавливая в разделе XIII (ст. ст. 81 - 85) ответственность за экологические правонарушения, в отдельный раздел - XIV (ст. ст. 86 - 91) включает, предусмотренную ст. 81 гражданско-правовую ответственность - "возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением". Отличает прежний закон также то, что в разделе XIII устанавливает дисциплинарную, материальную, административную и уголовную ответственность, закрепляя их в отдельных статьях. При этом административная ответственность за экологические правонарушения устанавливалась в статье 84 Закона, дисциплинарная ответственность - в ст. 82. Статья 83, устанавливающая материальную ответственность и ст. 85, устанавливающая уголовную ответственность, носили отсылочный характер.

Ныне действующий Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ в главе XIV включает всего 6 статей, регулирующих в большей степени возмещение вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды.

Поскольку нарушение законодательства об охране окружающей среды может выступать в форме преступления, гражданско-правового деликта, административного правонарушения или дисциплинарного правонарушения, то юридическая ответственность за них может быть соответственно уголовной, имущественной, административной и дисциплинарной. Порядок реализации ответственности урегулирован санкциями Уголовного кодекса Российской Федерации, Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Гражданско-процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражно-процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях Российской Федерации, Трудового кодекса Российской Федерации. Помимо этого, целый комплекс нормативных правовых актов устанавливает соответствующие требования, за неисполнение которых наступает ответственность.

На уровне субъектов также предусматривается ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды: законодательство субъектов РФ об административных правонарушениях, методики, таксы, порядок возмещения вреда, причиненного определенным компонентам окружающей среды.

Следует отметить, что санкции, применяемые к физическим и юридическим лицам, не однозначны. Действующим законодательством для граждан (в том числе должностных лиц) установлены следующие виды ответственности: уголовная, административная, материальная и гражданско-правовая. Юридические лица несут административную и гражданско-правовую ответственность. При этом административная и уголовная ответственность применяется на альтернативной основе. Некоторые виды ответственности могут применяться одновременно. Речь идет именно о возмещении вреда, как разновидности гражданско-правовой ответственности. Так, например, одновременно с дисциплинарной ответственностью может применяться и возмещение ущерба.

Отрегулированная законодательная база в области охраны окружающей среды несомненно является одной из гарантий эффективной реализации, провозглашенных ст. 42 Конституции Российской Федерации прав каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Другой важной составляющей в реализации закрепленных конституционных прав является юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды. В свою очередь, изучение различных аспектов юридической ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды, позволит глубже понять сущность законодательства об охране окружающей среды и предложить пути его совершенствования.

Глава 13. Гражданско-правовая (имущественная)
ответственность за экологические правонарушения

§ 1. Общие начала гражданско-правовой ответственности

Согласно ст. 8 Гражданского кодекса РФ одним из оснований возникновения гражданских прав и обязанностей является причинение вреда другому лицу. Данное положение конкретизируется в п. 1 ст. 1064 ГК РФ, где закрепляется принцип генерального деликта, согласно которому вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившем вред.

Гражданское законодательство не содержит легального определения обязательства вследствие причинения вреда. Такое определения на основе системного анализа гражданско-правовых норм выработала советская и российская гражданско-правовая наука.

В советской цивилистике можно назвать доктринальным определение, разработанное В.Т. Смирновым и А.А. Собчаком. Указанные авторы считают, что "деликтным называется обязательство, в силу которого лицо, причинившее вред личности или имуществу гражданина или организации обязано этот вред возместить"*(94).

В новейшей цивилистике также был предпринят ряд попыток определить понятие "деликтное обязательство".

И.Н. Поляков считает, что "обязательством вследствие причинения вреда называется такое гражданско-правовое отношение, по которому потерпевший (кредитор) вправе требовать от причинителя вреда (должника) полного возмещения вреда, причиненного неправомерными действиями (бездействием) причинителя вреда, а должник обязан возместить вред в полном объеме"*(95). Спорным в представленной выше дефиниции является указание на то, что обязательство вследствие причинения вреда наступает только при совершении неправомерных действий причинителем.

В ГК РФ прямо предусмотрена не только возможность возмещения вреда, причиненного правомерными действиями в случаях предусмотренных законом (п. З ст. 1064 ГК РФ), но также и один из таких случаев, когда вред причиняется в состоянии крайней необходимости (ст. 1067 ГК РФ).

Названный спорный момент устранен в определении С.М. Корнеева: "в силу обязательства вследствие причинения вреда лицо, причинившее вред личности или имуществу другого лица (физического или юридического), обязано возместить причиненный вред в полном объеме, а лицо потерпевшее имеет право требовать, чтобы понесенный им вред был возмещен". Однако в данном определении не указывается специфика нарушаемых прав и не учитывается возможность возмещения вреда в большем или меньшем объеме по сравнению с причиненным вредом и т.д.

При всей сложности задачи, на наш взгляд, наиболее точную дефиницию понятия сформулировал Ю.К. Толстой. Согласно ей "обязательства из причинения вреда могут быть определены как внедоговорные обязательства, возникающие вследствие нарушения имущественных и личных неимущественных прав потерпевшего, носящих абсолютный характер, призванные обеспечить наиболее полное восстановление этих прав за счет причинителя вреда либо за счет иных лиц, на которых законом может быть возложена обязанность возмещения вреда"*(96).

Различия между договорной и деликтной ответственностью основаны на юридических фактах, порождающих обязательства из договора и вследствие причинения вреда. Договорная ответственность опирается на относительное правоотношение, существующее между должником и кредитором, либо устанавливается за нарушение обязанности, вытекающей из односторонней сделки. Но это всегда ответственность перед управомоченным участником уже существующего обязательственного правоотношения. Напротив, названный вид деликтной ответственности не предшествует какая-либо обязанность конкретного лица. Она основывается на факте совершения недозволенного действия, посягающего на абсолютные права: право на жизнь и здоровье.

Всякое причинение вреда одним лицом другому лицу при отсутствии между ними договора создает внедоговорное обязательство по возмещению вреда, а при неисполнении должником обязанности по возмещению вреда в добровольном порядке обращение кредитора (потерпевшего) с иском влечет за собой применение судом мер ответственности за неисполнение возникшей обязанности по восстановлению нарушенного субъективного права потерпевшего. Если ущерб у потерпевшего возник при исполнении договора, то есть из договорного обязательства, то нормы главы 59 ГК РФ об ответственности за вред, возникший при отсутствии договорных отношений, и в частности статья 1079 ГК РФ, не применяются.

В результате предпринятых исследований в науке сформировалось и упрочилось мнение о том, что гражданско-правовая ответственность представляет собой определенную меру государственного принуждения, применяемую к виновному правонарушителю.

Все многообразие взглядов советских цивилистов относительно начал гражданско-правовой ответственности может быть подразделено на четыре основные концепции, к которым по существу сводимы все остальные представления с теми или другими теоретическими нюансами.

а) Концепция "виновного с исключениями начала" является наиболее распространенной и даже можно сказать господствующей в нашей гражданско-правовой литературе. Она нашла свое отражение в работах О.С. Иоффе, Г.К. Матвеева, М.В. Гордона, В.Т. Смирнова, С.В. Занковской и В.Г. Вердникова, а также многих других цивилистов.*(97) Существо данной точки зрения в ее наиболее характерных чертах может быть сформулировано следующим образом. Ответственность по советскому гражданскому праву основана на принципе ответственности за вину. Наличие норм о возмещении вреда в случаях невиновного причинения - своего рода исключение из общего правила и не дает никаких оснований отрицанию указанного принципа.

б) Концепция "двух начал" гражданско-правовой ответственности нашла свое выражение в работах авторов, которые, идя в исследованиях различными путями, пришли к одному общему выводу. Сущность его состоит в признании того, что гражданское право строит ответственность за причинение вреда исходя из двух начал. Одним из них является ответственность за вину, другим - независимо от вины ("6eз вины"). О существовании таких двух начал, двух принципов говорит Б.С. Антимонов, Е.А. Флейшиц*(98). О принципе "ответственности независимо от вины" ведут речь Л.А. Майданик и Н.Ю. Сергеева*(99).

в) Своеобразным логическим продолжением приведенных выше представлений о началах гражданско-правовой ответственности является точка зрения, которую сокращенно можно назвать концепцией "объективных моментов". Хотя она и не получила сколько-нибудь заметного распространения в нашей литературе, тем не менее засуживает особого внимания.

Соображения об "объективных моментах" ответственности высказаны С.С. Алексеевым, который полагает, что "ответственность в гражданском праве наступает уже при наличии объективных моментов, характеризующих состав гражданского правонарушения, - объективированного вредоносного результата противоправности, причиненной связи. Правда, законодатель - продолжает С.С. Алексеев, - учитывает, и субъективный момент, что особенно важно для проведения воспитательной роли советского гражданского права. Однако учет этот производится в рамках особой правовой категории, приобретающей в гражданском праве специальное значение, - в рамках оснований освобождения от ответственности"*(100).

Такое решение проблемы вины вытекает, по мнению названного автора, из действия в гражданском праве презумпции виновности правонарушителя. Обосновывая данный тезис, С.С. Алексеев пишет: "Если не ограничивать значение этой презумпции лишь ее процессуальными функциями, а признавать за ней и материально-правовое действие, то неизбежен вывод, согласно которому достаточно наличия объективной стороны состава правонарушения, чтобы считать возможным привлечение лица к гражданско-правовой ответственности"*(101).

г) Теоретическим коррективом к указанным выше соображениям цивилистов является точка зрения, согласно которой возмещение вреда может быть возложено на то или другое лицо лишь постольку, поскольку последнее действовало виновно. Эти представления фактически разделял М.М Агарков, хотя он и не сформулировал своих выводов в прямой и категорической форме*(102). Впоследствии вывод о том, что ответственность за причинение вреда (независимо от того, причинен он источником повышенной опасности или нет) возлагается лишь на виновного причинителя, был сделан Т.С. Хаскиной. В 1950 году она писала: "Вина является основанием ответственности и по ст. 403 и по ст. 404 ГК РСФСР" (1922 года.- О.К.)*(103) Однако этот взгляд не получил сколько-нибудь заметного признания в нашей гражданско-правовой науке.

Рассмотрение приведенных выше взглядов цивилистов относительно сущности и начал, на которых строится гражданско-правовая ответственность, приводит к следующим выводам.

Каждая из четырех концепций имеет свои положительные моменты. Акцентируя внимание на тех или других специфических сторонах гражданско-правовой ответственности, авторы соответствующих теоретических построений и взглядов предостерегают от игнорирования известных особенностей возмещения имущественного вреда.

В то же время ни одна из рассмотренных точек зрения в их настоящем виде не может быть отнесена к числу приемлемых. Если теория "вины с исключением" и "двух начал" ответственности абсолютизируют особое и не придают, по нашему мнению, должного значения тому общему, что свойственно гражданско-правовой ответственности в целом, то две другие точки зрения находятся в обратном соотношении с указанными категориями. Концепции "объективных моментов" и "вины без исключения" отдают преимущество общему, в результате чего особенное лишается присущего ему значения.

Учитывая слабые и сильные стороны существующих представлений, необходимо, очевидно, продолжить поиски теоретической конструкции, которая позволила бы дать последовательное обоснование не только общих начал гражданско-правового возмещения вреда, но и объяснить единство рассматриваемого рода ответственности, а также определить место каждого отдельного вида и его особенности в пределах данного рода.

Анализ теоретических основ гражданско-правовой ответственности позволяет выделить следующие признаки гражданско-правовой ответственности.

Гражданско-правовая ответственность характеризуется, во-первых, тем, что она является имущественной. Меры данной ответственности оказывают непосредственное воздействие не на личность, а на имущественную сферу правонарушителя. В результате применения указанных мер (на основании закона и в порядке, им установленном) происходит изъятие определенной части имущества у лица, нарушившего нормы права. Воздействие на личность правонарушителя (столь характерное для мер уголовного и отчасти административного права) здесь осуществляется косвенным образом через имущественную сферу (ущемление имущественных интересов) указанного лица.

Во-вторых, гражданско-правовая ответственность возлагается лишь тогда, когда противоправными действиями лица причинен прямой или косвенный имущественный вред. При этом степень общественной опасности вредоносного действия (что весьма существенно в уголовном праве) не имеет существенного значения для определения мер гражданско-правовой ответственности. К имущественному возмещению причиненного вреда в равной степени обязано как лицо, совершившее умышленное преступление, так и лицо, причинившее вред по неосторожности (деяние, которое может и не преследоваться в уголовном порядке).

В-третьих, преступник или лицо, совершившее административно-правовой проступок, предполагается невиновным до тех пор, пока в установленном законом порядке не доказано обратное. При гражданско-правовой ответственности действует иной принцип. Правонарушитель (например, причинитель вреда) предполагается виновным до тех пор, пока он не докажет свою невиновность.

В-четвертых, по уголовному праву лицо может нести ответственность только за свои собственные действия. Ему не может быть вменено в вину поведение другого субъекта. Для гражданско-правовой ответственности в известной мере характерно иное положение. Здесь законом предусмотрен определенный круг обстоятельств, при наличии которых одно лицо обязано нести гражданско-правовую ответственность за действия другого. Например, ответственность организаций за вред, причиненный их рабочими и служащими при выполнении ими своих трудовых обязанностей, ответственность родителей и усыновителей за вред, причиненный действиями их малолетних детей, и т.д.

В-пятых, гражданско-правовая ответственность знает определенные отличия от материальной ответственности рабочих и служащих, предусмотренной нормами трудового права. Если первая (имущественная) ответственность основана на принципе полного возмещения причиненного вреда, то для трудового права характерна, по общему правилу, ограниченная материальная ответственность. Полная материальная ответственность здесь может иметь место лишь в случаях, прямо предусмотренных законом или договором.

В-шестых, гражданско-правовая ответственность по общему правилу наступает при наличии вины. Исключением из этого правила составляют случаи - когда вред причиняется источником повышенной опасности.

§ 2. Сущность и содержание имущественной ответственности

В соответствии со ст. 75 ФЗ "Об охране окружающей среды" за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды предусматриваются четыре вида юридической ответственности:

- имущественная ответственность;

- дисциплинарная ответственность;

- административная ответственность;

- уголовная ответственность.

Исходя из требований законодательства об административных правонарушениях и уголовного законодательства, на альтернативной основе может устанавливаться только административная и уголовная ответственность в отношении одного и тоже виновного лица по одному и тому же факту нарушения. Остальные виды юридической ответственности могут применяться одновременно. Так, например, при нарушении природоохранного законодательства, повлекшее за собой причинение вреда конкретному компоненту природной среды, виновное лицо может быть привлечено к административной ответственности (причем не только виновное должностное лицо организации, но и само юридическое лицо), имущественной и дисциплинарной ответственности.

По поводу характера и содержания имущественной ответственности в правоприменительной практике возникают многочисленные споры и дискуссии.

Напомним, что раннее действующий Закон РСФСР от 19.12.1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" содержал иную формулировку - "гражданско-правовая ответственность".

Законодатель не зря сделал акцент на имущественной ответственности (тем самым, предотвратив путаницу в определениях), поскольку возмещение вреда в общем смысле (гражданско-правовая ответственность) включает в себя не только возмещение убытков (имущественная ответственность), но и компенсацию морального вреда. Хотя, следует заметить, что многими авторами понятие "гражданско-правовая ответственность" и "имущественная ответственность" отождествляются.*(104)

Чем вызвана перемена в Федеральном законе "Об охране окружающей среды" "гражданско-правовой ответственности" на "имущественную"? Попробуем проанализировать действующее законодательство.

Общие положения имущественной ответственности определяются гражданским законодательством. Содержание понятия гражданского законодательства устанавливается ст. 3 Гражданского кодекса РФ. Так, согласно ч. 2 ст. 3 Гражданского кодекса РФ гражданское законодательство состоит из ГК РФ и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 ГК РФ. Здесь необходимо отметить, что Гражданский кодекс РФ различает:

- гражданское законодательство и

- иные акты, содержащие нормы гражданского права.

Применительно к законодательству об охране окружающей среды такое деление обоснованно. Поскольку абз. 2 п. 1 ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды" предоставляет органам исполнительной власти, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, утверждать таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде. Заметим, что в систему таких органов государственной власти согласно ст. 8 ФЗ "Об охране окружающей среды" входят как федеральные, так и региональные органы. Вместе с тем во многих случаях дискуссионным остается вопрос о правомерности принятия органами исполнительной власти субъектов РФ нормативных правовых и иных актов, определяющих размеры вреда окружающей среде. Неоднозначна по этому поводу и судебная практика. В связи с чем, считаем необходимым при решении вопроса о правомерности принятия органами исполнительной власти субъектов РФ соответствующих методик и такс ссылаться на специальные законы, регулирующие общественные отношения в области охраны и использования конкретного компонента природной среды и устанавливающих полномочия центра и регионов.

Таким образом, являясь актами, содержащие нормы гражданского права, таксы и методики не составляют часть гражданского законодательства. В связи с этим отметим следующее.

Согласно п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство является предметом исключительного ведения Российской Федерации, что исключает принятие по данному предмету ведения не только подзаконных, но и региональных нормативных правовых актов.

По предметам же совместного ведения РФ и ее субъектов, обозначенным в п. "к" ст. 72 Конституции РФ (земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Таким образом, имущественная ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды устанавливается и регулируется не только Гражданским кодексом РФ, но и иными нормативными правовыми актами: федеральными законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

Не менее важным при раскрытии вопроса имущественной ответственности является определение ее содержания. Согласно требованиям ФЗ "Об охране окружающей среды" в качестве имущественной ответственности рассматривается обязанность возмещения вреда окружающей среде.

Для исключения подмены одной обязанности другой, от возмещения вреда окружающей среде необходимо отличать иные правовые категории.

В связи с этим отметим, что законодатель различает следующие правовые категории:

- обязанность по выполнению природоохранных требований (как составная часть природоохранного требования);

- обязанность по устранению выявленных нарушений в области охраны окружающей среды (как мера государственного воздействия на нарушителей, направленная на обеспечение принудительного исполнения ими неисполненных и возложенных законом обязанностей и природоохранных требований);

- юридическая ответственность (реализация санкции, т.е. мера государственного принуждения, предполагающая за собой претерпевание неблагоприятных последствий за совершенное правонарушение, выраженное в назначении соответствующего наказания).

Обязанности по выполнению природоохранных требований устанавливаются законодательством РФ и автоматически возлагаются на всех субъектов хозяйственной и иной деятельности. При этом обязанности по выполнению природоохранных требований (исполнение обязанностей, соблюдение запретов и ограничений) направлены, прежде всего, на соблюдение природоохранных требований и поэтому рассчитаны на правомерное поведение лица. При этом изначально исполнение природоохранных обязанностей (требований) должно обеспечиваться теми лицами, на которых они возлагаются, т.е. субъектами хозяйственной и иной деятельности.

Обязанность по устранению выявленных нарушений в области охраны окружающей среды устанавливается предписанием и возлагается соответствующим органом исполнительной власти. При этом посредством возложения указанной обязанности, контролирующими органами обеспечивается исполнение виновными лицами природоохранных обязанностей (требований) в принудительном порядке. Указанная обязанность возникает в связи с невыполнением природоохранных обязанностей и поэтому рассчитана на устранение противоправного поведения виновного лица. Исполняется обязанность по устранению выявленных нарушений виновными лицами. Цель установления обязанности по устранению выявленного нарушения - принудительно заставить виновных лиц исполнить возложенные законом обязанности.

Для привлечения виновного лица к юридической ответственности устранение выявленных нарушений (восстановления нарушенного права) недостаточно. Виновное лицо, привлеченное к юридической ответственности, должно нести наказание за совершенное нарушение. Поэтому юридическая ответственность применяется в совокупности с мерами восстановительного характера, но не исчерпывается этими мерами.

Таким образом, неисполнение субъектами хозяйственной и иной деятельности природоохранных обязанностей (требований) влечет за собой применение следующих мер:

- возложение уполномоченными органами государственной власти соответствующим предписанием обязанностей по устранению выявленных нарушений;

- привлечение виновного лица к юридической ответственности посредством возложения соответствующих санкций (назначения соответствующего наказания).

При этом устранение нарушения (восстановления нарушенных прав) рассматривается законодателем не как стадия реализации юридической ответственности, а как самостоятельная категория - обязанность по устранению выявленного нарушения, применяемая наряду с юридической ответственностью, либо ей предшествующая.

Устранение нарушений не освобождает виновное лицо от юридической ответственности. Поскольку устранением нарушением оно лишь выполняет возлагаемую на него законом обязанность. Цель же юридической ответственности - назначение наказания за совершенное правонарушение. В противном случае утрачивается назначение и смысл юридической ответственности.

Таким образом, проведение соответствующих мероприятий по устранению выявленных нарушений не может рассматриваться как стадия реализации юридической ответственности, а именно имущественной (гражданско-правовой). Поэтому требование о возмещении вреда окружающей среде (т.е. привлечение виновного лица к имущественной ответственности) не может заменяться обязанностью по устранению выявленного нарушения, а обязанность по устранению нарушения не может заменить возмещаемый окружающей среде вред, причиненный экологическим правонарушением.

Данный вывод подтверждается следующими требованиями ФЗ "Об охране окружающей среды".

Согласно п. 4 ст. 16 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"4. Внесение платы, определенной пунктом 1 настоящей статьи, не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от (1) выполнения мероприятий по охране окружающей среды и (2) возмещения вреда окружающей среде".

Согласно п. 1 ст. 34 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"1. Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При этом должны предусматриваться (1) мероприятия по охране окружающей среды, (2) восстановлению природной среды, (3) рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, (4) обеспечению экологической безопасности".

Согласно п. 1, 2 ст. 39 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"1. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования (1) в области охраны окружающей среды, (2) восстановления природной среды, (3) рационального использования и (4) воспроизводства природных ресурсов.

2. Юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также иных наилучших существующих технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия (1) по восстановлению природной среды, (2) рекультивации земель, (3) благоустройству территорий в соответствии с законодательством".

Согласно п. 1, 2, 3 ст. 46 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"1. Размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны осуществляться в соответствии с требованиями, установленными законодательством в области охраны окружающей среды.

2. При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки должны предусматриваться (1) эффективные меры по очистке и обезвреживанию отходов производства и сбора нефтяного (попутного) газа и минерализованной воды, (2) рекультивации нарушенных и загрязненных земель, (3) снижению негативного воздействия на окружающую среду, а также (4) по возмещению вреда окружающей среде, причиненного в процессе строительства и эксплуатации указанных объектов.

3. Строительство и эксплуатация объектов нефтегазодобывающих производств, объектов переработки, транспортировки, хранения и реализации нефти, газа и продуктов их переработки допускаются при наличии (1) проектов восстановления загрязненных земель в зонах временного и (или) постоянного использования земель, (2)положительного заключения государственной экспертизы проектной документации".

Согласно п. 1 ст. 10 ФЗ от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)":

"При выявлении в результате проведения мероприятия по контролю нарушений юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований должностные лица органов государственного контроля (надзора) в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязаны принять меры по контролю за устранением выявленных нарушений, их предупреждением, предотвращением возможного причинения вреда жизнью, здоровью людей, окружающей среде и имуществу, а также меры по привлечению лиц, допустивших нарушения, к ответственности".

§ 3. Понятие и виды вреда, причиненного
экологическим правонарушением

Определение вреда окружающей среде дает Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 года N 7-ФЗ, что исключает возможность иной трактовки данного понятия и приобретает обязательный характер для всех.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" вред окружающей среде - негативное изменение окружающей среды в результате ее загрязнения, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.

В законодательных актах и литературе довольно часто перемешиваются понятия вреда, ущерба и убытков. По гражданскому законодательству вред - понятие родовое, включающее в себя и реальный ущерб и упущенную выгоду, которые, в свою очередь, являются составными частями убытков. При этом понятие "вред" (моральный вред, как физические и нравственные страдания) используются в Гражданском кодексе РФ в связи с защитой нематериальных благ (в частности, жизни, здоровья) граждан и осуществления ими неимущественных прав (ст. 150-151), где предусмотрена возможность денежной компенсации указанного вреда.

В соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса РФ под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Таким образом в п. 2 ст.15 названы две составные части убытков: реальный ущерб и упущенная выгода. В соответствии с Постановлением N 6/8 Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного суда РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением части 1 ГК РФ" от 1 июля 1996 г. - "необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены обоснованным расчетом, документами, в качестве которых может быть представлена смета (калькуляция) затрат на устранение недостатков товаров, работ, услуг, договор, определяющий размер ответственности за нарушение обязательств и т.п."

Норма о возможности взыскания будущих расходов является новой по сравнению с ГК РСФСР 1964 года. При определении размера будущих расходов необходимо учитывать, что подлежат возмещению не любые, а необходимые (разумные) расходы, которые понесет потерпевшее лицо в нормальные (разумные) сроки после нарушения его прав и им будет применена разумная цена. Во всяком случае при предъявлении требования о возмещении как конкретных (так, убытки в виде упущенной выгоды носят конкретный характер, т.к. исчисляются в виде разницы цен двух составляющих (конкретных сделок), так и будущих (абстрактных) расходов должна быть доказана причинная связь между нарушением (неисполнением) обязанности и убытками, а также их размер.

Соблюдение этих требований необходимо и при предъявлении требований о возмещении упущенной выгоды (неполученных доходов). Потерпевшее лицо должно доказать размер доходов, которые оно не получило из-за нарушения обязанности, а также причинную связь между неисполнением и неполученными доходами.

Упущенная выгода - это доходы (выгода), которые получило бы лицо при обычных условиях гражданского оборота, если бы его права не были нарушены. Размер неполученного дохода (упущенной выгоды) должен определяться с учетом разумных затрат, которые кредитор должен был понести, если бы обязательство было бы исполнено.

В свою очередь, исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований и аналитических расчетов на основании действующих нормативных актов, методической документации, кадастровой оценки природных ресурсов, а также такс для исчисления размера взыскания причиненного вреда. При исчислении убытков используются прямые методы счета.

При исчислении убытков могут быть использованы экспертные оценки.

Полученные данные о причиненных убытках, включая упущенную выгоду, оформляются документально.

При исчислении общей суммы убытков рекомендуется учитывать:

- затраты на проведение работ по оценке вредного воздействия на окружающую среду, исчислению убытков и оформлению соответствующих документов;

- убытки потерпевшей стороны, связанные с ликвидацией последствий экологического правонарушения, которые рассчитываются по документам, представленным потерпевшей стороной.

Убытки, связанные с ликвидацией последствий аварии, понесенные лицом, совершившим правонарушение, не учитываются при определении общей суммы убытков.*(105)

Федеральный закон "Об охране окружающей среды" выделяет два вида вреда:

- вред окружающей среде (ст.ст. 77, 78);

- вред, причиненный здоровью и имуществу граждан в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (ст. 79).

Вред здоровью человека является особой разновидностью экологического вреда. Однако, возмещение вреда, причиненного здоровью граждан неблагоприятным воздействием окружающей среды, следует рассматривать в качестве самостоятельного вида. При этом существует целый механизм возмещения вреда здоровью от загрязнения окружающей среды: формы возмещения вреда, фонды возмещения ущерба, меры предупреждения нанесения вреда здоровью. В свою очередь, продолжением этого вида экологического вреда является вред, причиненный имуществу граждан.

Указанные виды вреда подробным образом не регламентируется Федеральным законом "Об охране окружающей среды".

К сожалению, до сих пор отсутствует официально утвержденная методика определения ущерба здоровью граждан негативным воздействием окружающей среды. Поэтому в каждом конкретном случае возникает трудность при подсчете ущерба, определения степени вредного воздействия на трудоспособность и жизнеспособность человека. Несмотря на то, что существует статистика, всевозможные аналитические справки, характеризующие качественные показатели изменения здоровья людей под влиянием загрязненной окружающей среды, практика исковых требований по возмещению вреда здоровью граждан в России, в отличие от Европы практически отсутствует.

Обязанность возмещения вреда окружающей среде закреплена в ст. 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Так, в соответствии с п. 1 ст. 77 Федерального закона "Об охране окружающей среды" юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Обязанность возмещения вреда конкретизируется в нормах специальных законов.

Так, в соответствии с ч. 1 ст. 100 Лесного кодекса РФ "лица, причинившие вред лесам, возмещают его добровольно или в судебном порядке".

Согласно ч. 1 ст. 69 Водного кодекса РФ "лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке".

В соответствии с ч. 1 ст. 76 Земельного кодекса РФ "юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений".

В юридической литературе предлагается также другая классификация вреда. Так, Б.В. Ерофеев, А.А. Колесник, с точки зрения последствий вреда окружающей среде, выделяют вред экологический и экономический.

Вред природной среде экологический - негативные изменения в состоянии природной среды, вызванные загрязнением природной среды, истощением природных ресурсов, разрушением или повреждением экологических систем, создающие угрозу для жизни и здоровья человека и существования его естественного и социального окружения. Возмещение обратимого вреда производится путем восстановления природной среды, воспроизводства природных ресурсов, оздоровления окружающей среды.

Вред природной среде экономический - негативные изменения в состоянии природной среды, вызванные загрязнением, истощением, разрушением природной среды и повлекшие за собой порчу, утрату товарно-материальных ценностей, неиспользование вложенных затрат, неполучение незапланированных доходов, расходы на восстановление нарушенного состояния природной среды. При этом возмещение производится в соответствии с нормами гражданского законодательства путем восстановления имущества в натуре или компенсации его стоимости и убытков, причиненных природопользователю. Вред экономический причиняется экономическим интересам природопользователя. Он может выражаться в потерях товарной продукции природы (гибель лесного массива, предназначенного к вырубке и продаже), порче, утрате сельскохозяйственной продукции, рыбных запасов, упущенной выгоде (неполученных доходах), вынужденных расходах на восстановление имущества и нарушенного состояния природной среды (например, рекультивация земель).

Вред экологический нарушает экологические интересы общества в здоровой, благоприятной для жизни, продуктивной окружающей природной среде. Материальным объектом применения вреда является качество окружающей среды, состояние ее экологических систем, те обменные процессы, которые протекают в биосфере и которые постоянно и неизменно воспроизводят жизнь во всех формах ее проявления.

Экологический вред органически связан с экономическим. Оба они имеют один источник нанесения такого вреда, одни и те же способы его причинения - загрязнение, истощение, разрушение природной среды. И тот и другой рассматриваются в денежном выражении. Но в отличие от экономического вреда, который посягает на интересы конкретного природопользователя, экологический вред угрожает всему обществу. Как правило, он длителен в своем проявлении во времени и пространстве, отчего иногда делается незаметным для одноразового наблюдения. Поэтому методика подсчета последствий такого вреда исходит из факта его причинения, а не из последствий его проявления, которые могут быть растянуты на значительное географическое пространство и отдалены во времени его проявления на несколько лет вплоть до следующих поколений. В отличие от экономического вреда вред экологический не всегда восстановим в натуре, не всегда оценим в денежном выражении.*(106) Поэтому необходимы огромные предупредительно-профилактические работы, усиление очистки, обезвреживание вод и др.

Таким образом, вред, причиненный экологическим правонарушением рассматривается (с известной мерой условности) в двух аспектах:

1) экономическом - ущемление имущественных интересов в результате уничтожения, повреждения, загрязнения и истощения природных объектов;

2) экологическом - ухудшение естественного состояния природных объектов, ослабление их экологических связей и функций, снижение способности природных объектов к самоочищению и самовосстановлению, ослабление защитных свойств природы, а вместе с этим и человека.*(107)

Тем самым для экологических отношений последствия такого вреда предполагают не только возмещение экономического вреда с упущенной выгодой, но и вреда экологического, которого, может быть, еще и нет, но который обязательно появится в будущем в силу факта причиненного вреда природной среде. Однако экологический вред не всегда реально исчисляем в денежном выражении.

§ 4. Принципы возмещения вреда окружающей среде

Принципы - основополагающие, руководящие начала.

Правовые принципы - это закрепленные в праве руководящие идеи, определяющие характер, основания и объем правового регулирования общественных отношений.

Отношения по возмещению вреда, причиненного в результате экологического правонарушения, основаны на принципах гражданско-правовой ответственности. Официально ФЗ "Об охране окружающей среды" их не выделяет. Однако в юридической литературе довольно часто встречается классификация принципов возмещения вреда.*(108) Среди них можно отметить следующие.

1) Всеобщая обязанность для причинителя вреда возместить причиненный вред независимо от привлечения к иным видам юридической ответственности. Данная обязанность вытекает из смысла ФЗ "Об охране окружающей среды". Более того, согласно ст. 14 указанного закона возмещение в установленном порядке вреда окружающей среде рассматривается в качестве метода экономического регулирования в области охраны окружающей среды.

Санкции, применяемые к физическим и юридическим лицам, не однозначны. Действующим законодательством для граждан (в том числе должностных лиц) установлены следующие виды ответственности: уголовная, административная, материальная и гражданско-правовая (имущественная). Юридические лица несут административную и гражданско-правовую ответственность. При этом административная и уголовная ответственность применяется на альтернативной основе. Некоторые виды ответственности могут применяться одновременно. Речь идет именно о возмещении вреда, как о разновидности гражданско-правовой ответственности.

Здесь следует учесть еще один момент. Вопрос о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, как правило, решается одновременно с рассмотрением административного материала. По этому поводу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в ст. 4.7. закрепляет следующие положения.

Судья, рассматривая дело об административном правонарушении, вправе при отсутствии спора о возмещении имущественного ущерба одновременно с назначением административного наказания решить вопрос о возмещении имущественного ущерба.

Споры о возмещении имущественного ущерба разрешаются судом в порядке гражданского судопроизводства.

По делу об административном правонарушении, рассматриваемому иными уполномоченными органом или должностным лицом, спор о возмещении имущественного ущерба разрешается судом в порядке гражданского судопроизводства.

2) Полное возмещение причиненного вреда. В соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Обязанность полного возмещения вреда окружающей среде закреплена также ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды". С точки зрения гражданских отношений это означает возмещение как реального вреда, так и упущенной выгоды или неполученного дохода.*(109) Для экологических отношений этот принцип надо понимать как возмещение не только экономического вреда с его упущенной выгодой, но и вреда экологического, которого, может быть, еще и нет, но который обязательно появится в будущем в силу факта причинения вреда природной среде.

3) Ответственность юридических лиц и граждан за вред окружающей среде, причиненный их работниками при исполнении ими своих трудовых (служебных, должностных) обязанностей.

В соответствии со ст. 1068 ГК РФ "юридическое лицо либо гражданин возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей". В соответствии с этой же статьей работниками признаются граждане, выполняющие работу на основании трудового договора (контракта), а также граждане, выполняющие работу по гражданско-правовому договору, если при этом они действовали или должны были действовать по заданию соответствующего юридического лица или гражданина и под его контролем за безопасным ведением работ.

Существование и совершенствование названного принципа возмещения вреда обеспечивает надежные гарантии для возмещения, ибо непосредственный причинитель не всегда может обладать той суммой средств, которую необходимо выплатить потерпевшему. Юридическое лицо имеет право предъявить регрессные требования к работнику, по вине которого ему причинен вред. В свою очередь, предприятие, или учреждение, организация, возместившая вред за своего работника, имеет право предъявить в суде регрессный иск к виновному работнику. Однако, если предприятие по отношению к потерпевшему вред состояло в гражданских отношениях, то с виновным работником, причинившим вред, оно находится в трудовых отношениях. Поэтому возмещение вреда, причиненного предприятию со стороны виновного работника, производится на основе трудового законодательства. Ущерб может выражаться в уплате предприятием (организацией) штрафа за административное правонарушение, уплате средств в возмещении вреда, причиненного окружающей природной среде, здоровью и имуществу граждан и других юридических лиц.

Размеры и порядок привлечения к материальной ответственности устанавливаются Трудовым кодексом РФ.

По общему правилу за ущерб, причиненный предприятию, учреждению, организации при исполнении трудовых обязанностей, работники, по вине которых причинен ущерб, несут материальную ответственность в размере прямого действительного ущерба, но не более своего среднего месячного заработка.*(110)

Под прямым действительным ущербом понимается реальное уменьшение наличного имущества работодателя или ухудшение состояния указанного имущества (в том числе имущества третьих лиц, находящегося у работодателя, если работодатель несет ответственность за сохранность этого имущества), а также необходимость для работодателя произвести затраты либо излишние выплаты на приобретение, восстановление имущества либо на возмещение ущерба, причиненного работником третьим лицам.

При этом согласно ст. 239 Трудового кодекса РФ материальная ответственность работника исключается в случаях возникновения ущерба вследствие непреодолимой силы, нормального хозяйственного риска, крайней необходимости или необходимой обороны либо неисполнения работодателем обязанности по обеспечению надлежащих условий для хранения имущества, вверенного работнику.

Ст.ст. 242, 243 Трудового кодекса установлена полная материальная ответственность работника и перечислены случаи наступления такой ответственности.

Полная материальная ответственность работника состоит в его обязанности возмещать причиненный работодателю прямой действительный ущерб в полном размере.

Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба может возлагаться на работника лишь в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом или иными федеральными законами.

Работники в возрасте до восемнадцати лет несут полную материальную ответственность лишь за умышленное причинение ущерба, за ущерб, причиненный в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения, а также за ущерб, причиненный в результате совершения преступления или административного проступка.

Материальная ответственность в полном размере причиненного ущерба возлагается на работника в следующих случаях:

1) когда в соответствии с Трудовым кодексом РФ или иными федеральными законами на работника возложена материальная ответственность в полном размере за ущерб, причиненный работодателю при исполнении работником трудовых обязанностей;

2) недостачи ценностей, вверенных ему на основании специального письменного договора или полученных им по разовому документу;

3) умышленного причинения ущерба;

4) причинения ущерба в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения;

5) причинения ущерба в результате преступных действий работника, установленных приговором суда;

6) причинения ущерба в результате административного проступка, если таковой установлен соответствующим государственным органом;

7) разглашения сведений, составляющих охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую или иную), в случаях, предусмотренных федеральными законами;

8) причинения ущерба не при исполнении работником трудовых обязанностей.

Письменные договоры о полной индивидуальной или коллективной (бригадной) материальной ответственности (пункт 2 части первой статьи 243 Трудового кодекса РФ), то есть о возмещении работодателю причиненного ущерба в полном размере за недостачу вверенного работникам имущества, могут заключаться с работниками, достигшими возраста восемнадцати лет и непосредственно обслуживающими или использующими денежные, товарные ценности или иное имущество.

Перечни работ и категорий работников, с которыми могут заключаться указанные договоры, а также типовые формы этих договоров утверждаются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Так, постановлением Минтруда РФ от 31 декабря 2002 г. N 85 утвержден следующий перечень должностей и работ, замещаемых или выполняемых работниками, с которыми работодатель может заключать письменные договоры о полной индивидуальной материальной ответственности за недостачу вверенного имущества, и Перечень работ, при выполнении которых может вводиться полная коллективная (бригадная) материальная ответственность за недостачу вверенного работникам имущества:

"I. Кассиры, контролеры, кассиры-контролеры (в том числе старшие), а также другие работники, выполняющие обязанности кассиров (контролеров).

Руководители, их заместители, специалисты и иные работники, осуществляющие: депозитарную деятельность; экспертизу, проверку подлинности и иную проверку, а также уничтожение в установленном порядке денежных знаков, ценных бумаг, эмитированных кредитной или иной финансовой организацией и/или Минфином России бланков; операции по купле, продаже, разрешению на оплату и иным формам и видам оборота денежных знаков, ценных бумаг, драгоценных металлов, монет из драгоценных металлов и иных валютных ценностей; операции с денежной наличностью при обслуживании банкоматов и обслуживание клиентов, имеющих индивидуальные сейфы в хранилище, учет и хранение ценностей и иного имущества клиентов в хранилище; операции по эмиссии, учету, хранению, выдаче и уничтожению банковских, кредитных, дисконтных карт, кассовому и иному финансовому обслуживанию клиентов, по подсчету, пересчету или формированию денежной наличности и валютных ценностей; инкассаторские функции и перевозку (транспортировку) денежных средств и иных ценностей (в том числе водители-инкассаторы), а также иные работники, выполняющие аналогичные функции.

Директора, заведующие, администраторы (в том числе старшие, главные), другие руководители организаций и подразделений (в том числе секций, приемных, пунктов, отделов, залов) торговли, общественного питания, бытового обслуживания, гостиниц (кемпингов, мотелей), их заместители, помощники, продавцы, товароведы всех специализаций (в том числе старшие, главные), а также иные работники, выполняющие аналогичные функции; начальники (руководители) строительных и монтажных цехов, участков и иных строительно-монтажных подразделений, производители работ и мастера (в том числе старшие, главные) строительных и монтажных работ.

Заведующие, другие руководители складов, кладовых (пунктов, отделений), ломбардов, камер хранения, других организаций и подразделений по заготовке, транспортировке, хранению, учету и выдаче материальных ценностей, их заместители; заведующие хозяйством, коменданты зданий и иных сооружений, кладовщики, кастелянши; старшие медицинские сестры организаций здравоохранения; агенты по заготовке и/или снабжению, экспедиторы по перевозке и другие работники, осуществляющие получение, заготовку, хранение, учет, выдачу, транспортировку материальных ценностей.

Заведующие и иные руководители аптечных и иных фармацевтических организаций, отделов, пунктов и иных подразделений, их заместители, провизоры, технологи, фармацевты.

Лаборанты, методисты кафедр, деканатов, заведующие секторами библиотек.

II. Работы: по приему и выплате всех видов платежей; по расчетам при продаже (реализации) товаров, продукции и услуг (в том числе не через кассу, через кассу, без кассы через продавца, через официанта или иного лица, ответственного за осуществление расчетов); по обслуживанию торговых и денежных автоматов; по изготовлению и хранению всех видов билетов, талонов, абонементов (включая абонементы и талоны на отпуск пищи (продуктов питания) и других знаков (документов), предназначенных для расчетов за услуги.

Работы, связанные с осуществлением: депозитарной деятельности; экспертизы, проверки подлинности и иной проверки, а также уничтожения в установленном порядке денежных знаков, ценных бумаг, эмитированных кредитной или иной финансовой организацией и/или Минфином России бланков; операций по купле, продаже, разрешению на оплату и иных форм и видов оборота денежных знаков, ценных бумаг, драгоценных металлов, монет из драгоценных металлов и иных валютных ценностей; операций с денежной наличностью при обслуживании банкоматов и обслуживанием клиентов, имеющих индивидуальные сейфы в хранилище, учетом и хранением ценностей и иного имущества клиентов в хранилище; операций по эмиссии, учету, хранению, выдаче и уничтожению банковских, кредитных, дисконтных карт, кассовому и иному финансовому обслуживанию клиентов, по подсчету, пересчету или формированию денежной наличности и валютных ценностей; инкассаторских функций и перевозкой (транспортировкой) денежных средств и иных ценностей.

Работы: по купле (приему), продаже (торговле, отпуску, реализации) услуг, товаров (продукции), подготовке их к продаже (торговле, отпуску, реализации).

Работы: по приему на хранение, обработке (изготовлению), хранению, учету, отпуску (выдаче) материальных ценностей на складах, базах, в кладовых, пунктах, отделениях, на участках, в других организациях и подразделениях; по выдаче (приему) материальных ценностей лицам, находящимся в санаторно-курортных и других лечебно-профилактических организациях, пансионатах, кемпингах, мотелях, домах отдыха, гостиницах, общежитиях, комнатах отдыха на транспорте, детских организациях, спортивно-оздоровительных и туристских организациях, в образовательных организациях, а также пассажирам всех видов транспорта; по экипировке пассажирских судов, вагонов и самолетов.

Работы: по приему от населения предметов культурно-бытового назначения и других материальных ценностей на хранение, в ремонт и для выполнения иных операций, связанных с изготовлением, восстановлением или улучшением качества этих предметов (ценностей), их хранению и выполнению других операций с ними; по выдаче на прокат населению предметов культурно-бытового назначения и других материальных ценностей.

Работы: по приему и обработке для доставки (сопровождения) груза, багажа, почтовых отправлений и других материальных ценностей, их доставке (сопровождению), выдаче (сдаче).

Работы: по покупке, продаже, обмену, перевозке, доставке, пересылке, хранению, обработке и применению в процессе производства драгоценных и полудрагоценных металлов, камней, синтетического корунда и иных материалов, а также изделий из них.

Работы: по выращиванию, откорму, содержанию и разведению сельскохозяйственных и других животных.

Работы: по изготовлению, переработке, транспортировке, хранению, учету и контролю, реализации (покупке, продаже, поставке) ядерных материалов, радиоактивных веществ и отходов, других химических веществ, бактериологических материалов, оружия, боеприпасов, комплектующих к ним, взрывчатых веществ и другой продукции (товаров), запрещенных или ограниченных к свободному обороту".

При совместном выполнении работниками отдельных видов работ, связанных с хранением, обработкой, продажей (отпуском), перевозкой, применением или иным использованием переданных им ценностей, когда невозможно разграничить ответственность каждого работника за причинение ущерба и заключить с ним договор о возмещении ущерба в полном размере, может вводиться коллективная (бригадная) материальная ответственность.

Письменный договор о коллективной (бригадной) материальной ответственности за причинение ущерба заключается между работодателем и всеми членами коллектива (бригады).

По договору о коллективной (бригадной) материальной ответственности ценности вверяются заранее установленной группе лиц, на которую возлагается полная материальная ответственность за их недостачу. Для освобождения от материальной ответственности член коллектива (бригады) должен доказать отсутствие своей вины.

При добровольном возмещении ущерба степень вины каждого члена коллектива (бригады) определяется по соглашению между всеми членами коллектива (бригады) и работодателем. При взыскании ущерба в судебном порядке степень вины каждого члена коллектива (бригады) определяется судом.

До принятия решения о возмещении ущерба конкретными работниками работодатель обязан провести проверку для установления размера причиненного ущерба и причин его возникновения. Для проведения такой проверки работодатель имеет право создать комиссию с участием соответствующих специалистов.

Истребование от работника письменного объяснения для установления причины возникновения ущерба является обязательным. В случае отказа или уклонения работника от предоставления указанного объяснения составляется соответствующий акт.

Работник и (или) его представитель имеют право знакомиться со всеми материалами проверки и обжаловать их в порядке, установленном Трудовым кодексом РФ.

Взыскание с виновного работника суммы причиненного ущерба, не превышающей среднего месячного заработка, производится по распоряжению работодателя. Распоряжение может быть сделано не позднее одного месяца со дня окончательного установления работодателем размера причиненного работником ущерба.

Если месячный срок истек или работник не согласен добровольно возместить причиненный работодателю ущерб, а сумма причиненного ущерба, подлежащая взысканию с работника, превышает его средний месячный заработок, то взыскание может осуществляться только судом.

При несоблюдении работодателем установленного порядка взыскания ущерба работник имеет право обжаловать действия работодателя в суд.

Работник, виновный в причинении ущерба работодателю, может добровольно возместить его полностью или частично. По соглашению сторон трудового договора допускается возмещение ущерба с рассрочкой платежа. В этом случае работник представляет работодателю письменное обязательство о возмещении ущерба с указанием конкретных сроков платежей. В случае увольнения работника, который дал письменное обязательство о добровольном возмещении ущерба, но отказался возместить указанный ущерб, непогашенная задолженность взыскивается в судебном порядке.

С согласия работодателя работник может передать ему для возмещения причиненного ущерба равноценное имущество или исправить поврежденное имущество.

Возмещение ущерба производится независимо от привлечения работника к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия или бездействие, которыми причинен ущерб работодателю.

4) Солидарная ответственность при совместном причинении вреда природной среде.*(111) Лица, совместно причинившие вред, в соответствии с п. 1 ст. 1080 ГК РФ, несут солидарную ответственность перед потерпевшим.

При разрешении споров о возмещении вреда, причиненного окружающей среде несколькими природопользователями, арбитражным судам необходимо проверять, не является ли экологическое правонарушение результатом ненадлежащей деятельности нескольких организаций (отсутствие контроля со стороны природопользователя за эксплуатацией оборудования, сооружений, установок, ошибки в проекте изыскателей, неточности при проектировании объектов экологической защиты, некачественное выполнение работ по строительству очистных сооружений и т.п.).

В случае если материалами дела будет установлено, что вред причинен несколькими предприятиями, учреждениями, организациями, арбитражный суд, должен определить размер ответственности каждого причинителя вреда, в том числе изыскательской, проектной, строительной организаций, с учетом степени его вины.

По общему правилу, лица, совместно причинившие вред, несут солидарную ответственность перед потерпевшим. Однако, суд вправе по заявлению потерпевшего и в его интересах возложить на указанных лиц долевую ответственность, исходя из степени вины каждого из них, а при невозможности определить степень вины - исходя из равенства долей (ч. 2 ст. 1080, п. 2 ст. 1081 ГК РФ). При этом необходимо учитывать, что при совершении экологического правонарушения несколькими лицами они несут солидарную ответственность за причиненный вред лишь по тем эпизодам, в которых установлено их совместное участие.

Суд вправе уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, кроме случаев, когда он причинен действиями, совершенными умышленно (п. 3 ст. 1083 ГК РФ).

В резолютивной части решения (приговора) суда необходимо указать, на кого из виновных лиц возлагается солидарная ответственность, а на кого - долевая и в каком размере.

При невозможности в суде определить размер причиненного ущерба, особенно в случаях, когда это является обстоятельством, которое может повлиять на квалификацию преступления, судом обсуждается вопрос о направлении дела на дополнительное расследование. В тех случаях, когда невозможно произвести подробный расчет по гражданскому иску без отложения разбирательства дела, суд может признать за гражданским истцом право на удовлетворение иска и передать вопрос о его размерах на рассмотрение в порядке гражданского судопроизводства.

5) Возмещение вреда, причиненного окружающей среде источником повышенной опасности производится по факту причинения независимо от вины причинителя.

Общие положения об ответственности за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих регулируются ст. 1079 ГК РФ. При этом ст. 1065 ГК РФ определяется порядок предупреждения причинения вреда, в том числе источником повышенной опасности:

- опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность;

- если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд вправе обязать ответчика помимо возмещения вреда приостановить или прекратить соответствующую деятельность;

- суд может отказать в иске о приостановлении либо прекращении соответствующей деятельности лишь в случае, если ее приостановление либо прекращение противоречит общественным интересам. Отказ в приостановлении либо прекращении такой деятельности не лишает потерпевших права на возмещение причиненного этой деятельностью вреда.

§ 5. Основания возмещения вреда окружающей среде

Основанием привлечения к имущественной ответственности является нарушение законодательства в области охраны окружающей среды (экологическое правонарушение).

Любое экологическое правонарушение влечет за собой обязательное негативное воздействие на природу, так как его обязательным признаком является наличие вреда либо угроза его причинения.

Структуру любого правонарушения, в том числе экологического, характеризует его юридический состав. Юридический состав правонарушения - это система элементов правонарушения в единстве его объективной и субъективной стороны. Он включает в себя четыре элемента:

а) объект;

б) субъект;

в) объективную сторону;

г) субъективную сторону;

Общим объектом всякого правонарушения являются общественные отношения, регулируемые и охраняемые правом. Объектом экологического правонарушения выступают общественные отношения в сфере рационального природопользования и охраны окружающей среды.

Субъектом любого правонарушения, в том числе экологического признается физическое лицо (гражданин Российской Федерации, иностранец, лицо без гражданства, должностное лицо, индивидуальный предприниматель) и юридическое лицо, обладающие деликтоспособностью (деликт - вина), т.е. возможностью отвечать за свои собственные деяния.

Так, деликтоспособность гражданина определяется государством с учетом уровня психофизиологических возможностей личности, исходя из социальной зрелости индивида, устанавливается при достижении определенного возраста.

В соответствии со ст. 56 Гражданского кодекса РФ юридические лица, кроме учреждений, отвечают по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом.

По общему правилу, ответственность за причиненный вред наступает при достижении 14 лет. Так, в соответствии с п. 1 ст. 1074 ГК РФ несовершеннолетние в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет самостоятельно несут ответственность за причиненный вред на общих основаниях.

Исключение составляют случаи, когда у несовершеннолетнего в возрасте от 14 до 18 лет нет доходов или иного имущества, достаточных для возмещения вреда. В таком случае вред должен быть возмещен полностью или в недостающей части его родителями (усыновителями), попечителями, если они не докажут, что вред возник не по их вине (п. 2 ст. 1074 ГК РФ).

Если несовершеннолетний в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, нуждающийся в попечении, находился в соответствующем воспитательном, лечебном учреждении, учреждении социальной защиты населения или другом аналогичном учреждении, которое в силу закона является его попечителем (статья 35), это учреждение обязано возместить вред полностью или в недостающей части, если не докажет, что вред возник не по его вине.

Обязанность родителей (усыновителей), попечителя и соответствующего учреждения по возмещению вреда, причиненного несовершеннолетним в возрасте от четырнадцати до восемнадцати лет, прекращается по достижении причинившим вред совершеннолетия либо в случаях, когда у него до достижения совершеннолетия появились доходы или иное имущество, достаточные для возмещения вреда, либо когда он до достижения совершеннолетия приобрел дееспособность.

В свою очередь, на родителя, лишенного родительских прав, суд может возложить ответственность за вред, причиненный его несовершеннолетним ребенком в течение трех лет после лишения родителя родительских прав, если поведение ребенка, повлекшее причинение вреда, явилось следствием ненадлежащего осуществления родительских обязанностей.

Гражданин, признанный недееспособным, освобождается от возмещения причиненного им вреда. Вред возмещают его опекун или организация, обязанная осуществлять за ним надзор, если не докажут, что вред возник не по их вине (ст. 1076 ГК РФ).

Обязанность опекуна или организации, обязанной осуществлять надзор по возмещению вреда, причиненного гражданином, признанным недееспособным, не прекращается в случае последующего признания его дееспособным.

Если опекун умер либо не имеет достаточных средств для возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью потерпевшего, а сам причинитель вреда обладает такими средствами, суд с учетом имущественного положения потерпевшего и причинителя вреда, а также других обстоятельств вправе принять решение о возмещении вреда полностью или частично за счет самого причинителя вреда.

В соответствии со ст. 1077 ГК РФ вред, причиненный гражданином, ограниченным в дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, возмещается самим причинителем вреда.

Не отвечает за причиненный вред согласно ст. 1078 ГК РФ дееспособный гражданин или несовершеннолетний в возрасте от 14 до 18 лет, причинивший вред в таком состоянии, когда он не мог понимать значения своих действий или руководить ими.

Если вред причинен жизни или здоровью потерпевшего, суд может с учетом имущественного положения потерпевшего и причинителя вреда, а также других обстоятельств возложить обязанность по возмещению вреда полностью или частично на причинителя вреда.

Причинитель вреда не освобождается от ответственности, если сам привел себя в состояние, в котором не мог понимать значения своих действий или руководить ими, употреблением спиртных напитков, наркотических средств или иным способом.

Если вред причинен лицом, которое не могло понимать значения своих действий или руководить ими вследствие психического расстройства, обязанность возместить вред может быть возложена судом на проживающих совместно с этим лицом его трудоспособных супруга, родителей, совершеннолетних детей, которые знали о психическом расстройстве причинителя вреда, но не ставили вопрос о признании его недееспособным.

По общему правилу, правоспособность, дееспособность, деликтоспособность юридического лица возникает и прекращается одновременно. В соответствии с п. 3 ст. 49 ГК РФ правоспособность юридического лица возникает в момент его создания (государственной регистрации - п. 2 ст. 51 ГК РФ) и прекращается в момент внесения записи о его исключении из единого государственного реестра юридических лиц.

Обязательным признаком субъективной стороны и необходимым условием наступления юридической ответственности*(112) является вина. Вина - психическое отношение лица к совершенному им деянию и его последствиям, выраженное в форме умысла и неосторожности.

По общему правилу гражданско-правовая ответственность за причиненный вред наступает за виновное поведение (ст. 1064 ГК РФ). В то же время законодательством предусматриваются случаи, когда обязанность возмещения вреда наступает независимо от вины причинителя. Речь идет о причинении вреда источником повышенной опасности.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 1079 ГК РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего.

Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден судом от ответственности полностью или частично также по основаниям, предусмотренным пунктами 2 и 3 статьи 1083 Гражданского кодекса РФ.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 1083 ГК РФ если грубая неосторожность самого потерпевшего содействовала возникновению или увеличению вреда, в зависимости от степени вины потерпевшего и причинителя вреда размер возмещения должен быть уменьшен.

При грубой неосторожности потерпевшего и отсутствии вины причинителя вреда в случаях, когда его ответственность наступает независимо от вины, размер возмещения должен быть уменьшен или в возмещении вреда может быть отказано, если законом не предусмотрено иное. При причинении вреда жизни или здоровью гражданина отказ в возмещении вреда не допускается.

Вина потерпевшего не учитывается при возмещении дополнительных расходов (пункт 1 статьи 1085), при возмещении вреда в связи со смертью кормильца (статья 1089), а также при возмещении расходов на погребение (статья 1094).

Согласно п. 3. ст. 1083 ГК РФ суд может уменьшить размер возмещения вреда, причиненного гражданином, с учетом его имущественного положения, за исключением случаев, когда вред причинен действиями, совершенными умышленно.

Обязанность возмещения вреда возлагается на юридическое лицо или гражданина, которые владеют источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности и т.п.).

Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица, противоправно завладевшие источником. При наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно завладевшее источником повышенной опасности.

Владельцы источников повышенной опасности солидарно несут ответственность за вред, причиненный в результате взаимодействия этих источников (столкновения транспортных средств и т.п.) третьим лицам по основаниям, предусмотренным пунктом 1 настоящей статьи.

Вред, причиненный в результате взаимодействия источников повышенной опасности их владельцам, возмещается на общих основаниях.

В свою очередь, под источником повышенной опасности понимается любая деятельность, отвечающая двум признакам: повышенной вероятности причинения вреда и невозможности полного контроля за ней со стороны.

С точки зрения данных признаков практика относит к источникам повышенной опасности транспортные средства, станки, оборудование в рабочем состоянии, деятельность по использованию веществ, материалов, иных предметов, обладающих признаками, свойственными источникам повышенной опасности.

Применительно к окружающей среде источниками повышенной опасности, исходя из названных признаков, следует считать транспортные средства (наезды железнодорожного транспорта на диких животных), промышленные предприятия, загрязняющие природную среду токсичными веществами, аварийно-опасные предприятия, химические вещества, используемые в сельском и лесном хозяйстве для обработки полей и лесов, нефтепродукты, загрязняющие море, почвы, поверхностные и подземные воды, и т.п. В свою очередь, следует отметить, что списка источников повышенной опасности не существовало и не существует. Суды общей юрисдикции, арбитражные суды самостоятельно определяют ту или иную деятельность как представляющую повышенную опасность для окружающих со всеми вытекающими отсюда последствиями. Вопрос об отнесении деятельности предприятия, учреждения, организации к числу представляющих повышенную экологическую опасность решается арбитражным судом в каждом конкретном случае самостоятельно.

Приведем пример, когда источником повышенной опасности стал железнодорожный состав.

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Тверской области (далее - Управление) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с иском к открытому акционерному обществу "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД") о взыскании 25 000 руб. ущерба, причиненного уничтожением объектов животного мира - пяти лосей.

В обоснование иска Управление сослалось на то, что гибель лосей наступила в результате наезда на них поездов, за что несет ответственность ОАО "РЖД" как владелец источников повышенной опасности. Размер ущерба рассчитан истцом согласно таксам для исчисления размера взыскания за ущерб, утвержденным приказом Минсельхозпрода Российской Федерации от 25.05.1999 N 399.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 16.01.2007, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.03.2007, в удовлетворении иска отказано.

Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 20.06.2007 названные решение и постановление отменены, дело передано на новое рассмотрение в Арбитражный суд Тверской области.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 10.10.2007, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2007, с ОАО "РЖД" в пользу Управления взыскано 25 000 руб. ущерба.

В кассационной жалобе ОАО "РЖД" просит отменить решение Арбитражного суда Тверской области от 10.10.2007 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2007 и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении исковых требований. Податель жалобы указывает на следующее: суды необоснованно сочли установленным факт гибели лосей; представленные истцом документы не соответствуют требованиям статьи 64 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и поэтому не могут быть приняты в качестве доказательств по делу; судами не установлено количество сбитых лосей и причина их гибели, а также в чьем ведении находились эти животные; ответчик не совершал экологическое правонарушение, протоколы об экологическом правонарушении не составлялись.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа, проверив законность решения Арбитражного суда Тверской области от 10.10.2007 и постановления Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.12.2007, обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе и объяснениях присутствовавшего в судебном заседании представителя ОАО "РЖД", не нашел оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, 31.12.2005 на перегоне Куженкино-Бологое на 17 км Октябрьской железной дороги поездом N 611, а также 06.01.2006 на перегоне Куженкино-Бологое на 19 км Октябрьской железной дороги поездом N 6692 были сбиты пять лосей, вышедших на железнодорожный путь.

Факт гибели лосей отражен в протоколах осмотра места происшествия от 11.01.2006, составленных представителем Управления в присутствии свидетелей, а также в актах от 11.01.2006, подписанных ветеринарным врачом, охотопользователями, председателем Бологовского районного общества охотников и рыболовов, представителем Управления и дорожным мастером.

Согласно актам на вскрытие павшего животного от 11.01.2006, составленным комиссией в составе представителя государственного ветеринарного надзора, охотоведа Бологовского района и охотопользователя, причиной гибели лосей явилось столкновение с железнодорожным составом.

По данным фактам Управлением составлены протоколы дорожно-транспортного происшествия от 11.01.2006. Присутствовавшие при составлении протоколов дежурные по станции Куженкино Садовникова Т.П. и Асташова Л.Н. в объяснениях указали, что информация о наезде железнодорожного состава на лосей поступила от машинистов поездов, данное сообщение зафиксировано в журнале движения поездов.

Управление обратилось в арбитражный суд с иском о взыскании 25 000 руб. ущерба, причиненного уничтожением объекта животного мира.

Удовлетворяя исковые требования, суды обеих инстанций правомерно исходили из обязанности ответчика возместить причиненный вред на основании статьи 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 56 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире", пунктов 24, 25 Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.1996 N 997. Размер ущерба в сумме 25 000 руб. исчислен на основании приказа Министерства сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации от 25.05.1999 N 399 "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный добыванием или уничтожением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты".

Арбитражный суд кассационной инстанции посчитал, что доводы жалобы необоснованны и направлены на переоценку доказательств по делу. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 марта 2008 г. N А66-8903/2006 решение суда первой инстанции и апелляционной инстанции оставлены без изменения, жалоба без удовлетворения.

Для определения источника повышенной опасности, зачастую судебные органы обращаются к Федеральному закону от 21.07.1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Так, согласно п. 1 ст. 2 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" "опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к настоящему Федеральному закону".

В свою очередь, согласно приложению 1 к указанному Федеральному закону, к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых:

1) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются следующие опасные вещества:

а) воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже;

б) окисляющие вещества - вещества, поддерживающие горение, вызывающие воспламенение и (или) способствующие воспламенению других веществ в результате окислительно-восстановительной экзотермической реакции;

в) горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления;

г) взрывчатые вещества - вещества, которые при определенных видах внешнего воздействия способны на очень быстрое самораспространяющееся химическое превращение с выделением тепла и образованием газов;

д) токсичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок от 15 миллиграммов на килограмм до 200 миллиграммов на килограмм включительно;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу от 50 миллиграммов на килограмм до 400 миллиграммов на килограмм включительно;

средняя смертельная концентрация в воздухе от 0,5 миллиграмма на литр до 2 миллиграммов на литр включительно;

е) высокотоксичные вещества - вещества, способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели и имеющие следующие характеристики:

средняя смертельная доза при введении в желудок не более 15 миллиграммов на килограмм;

средняя смертельная доза при нанесении на кожу не более 50 миллиграммов на килограмм;

средняя смертельная концентрация в воздухе не более 0,5 миллиграмма на литр;

ж) вещества, представляющие опасность для окружающей природной среды, - вещества, характеризующиеся в водной среде следующими показателями острой токсичности:

средняя смертельная доза при ингаляционном воздействии на рыбу в течение 96 часов не более 10 миллиграммов на литр;

средняя концентрация яда, вызывающая определенный эффект при воздействии на дафнии в течение 48 часов, не более 10 миллиграммов на литр;

средняя ингибирующая концентрация при воздействии на водоросли в течение 72 часов не более 10 миллиграммов на литр;

2) используется оборудование, работающее под давлением более 0,07 мегапаскаля или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия;

3) используются стационарно установленные грузоподъемные механизмы, эскалаторы, канатные дороги, фуникулеры;

4) получаются расплавы черных и цветных металлов и сплавы на основе этих расплавов;

5) ведутся горные работы, работы по обогащению полезных ископаемых, а также работы в подземных условиях.

В практике судов встречаются такие примеры, когда источником повышенной опасности признавались ловчая яма, в которую попал по случайности потерпевший, дикий зверь, напавший на пешеходов в населенном пункте. В Чувашском народном суде было дело, когда источником повышенной опасности был признан лось, врезавшийся при следовании через автостраду в легковой автомобиль.*(113)

Признание за промышленными предприятиями, загрязняющими окружающую среду токсичными веществами, оказывающими особо вредное воздействие на здоровье человека и состояние растительного и животного мира, статуса источника повышенной экологической опасности резко меняет проблемы защиты экологических интересов граждан. Для взыскания ущерба с владельца источника повышенной опасности не требуется наличия его вины. Предприятия, учреждения, организации, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающей среды, освобождаются от возмещения вреда, если докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы. К действию непреодолимой силы обычно относят стихийные бедствия или явления (землетрясения, наводнения, извержения вулкана, оползни, селевые потоки и т.п.), а также аварии, катастрофы. Здесь также имеет место компенсация, но не в порядке норм гражданского кодекса, а по специальному законодательству.

Признание предприятия источником повышенной опасности для здоровья граждан и окружающей среды делает излишними ссылки ответчика на несовершенство технологии, отсутствие средств на ремонт очистных сооружений и другие обстоятельства, объективно независимые от предприятия. Ущерб возмещается в силу самого его факта причинения. Этот вид ответственности приближает предприятие к эколого-экономической ответственности, но с той разницей, что там платежи перечисляются в бесспорном порядке и лишь при несоблюдении его могут быть взысканы через арбитражный суд.

Объективная сторона состоит из трех элементов:

противоправности поведения (нарушение требований экологического законодательства);

причинение вреда или наступление реальной угрозы причинения вреда;

существование причинной связи между противоправным деянием и наступившими последствиями.

Формами проявления противоправности является: прямое нарушение правового запрета, неисполнение возложенных обязанностей, злоупотребление правом, превышение компетенции и т.д.

Таким образом, основанием возмещения вреда окружающей среде служит факт совершения экологического правонарушения, которое, как правило, фиксируется специально уполномоченными органами в области охраны окружающей среды в акте по результатам проверки. При этом вина, как правило, является неотъемлемым признаком экологического правонарушения. Исключение составляют случаи, когда вред причиняется источником повышенной опасности.

§ 6. Причинная связь между противоправным деянием
и наступившим последствием

Особое значение приобретает установление причинной связи между совершенными деяниями и наступившими вредными последствиями или возникновением угрозы причинения существенного вреда окружающей среде и здоровью человека.*(114) Необходимо также выяснить, не вызваны ли вредные последствия иными факторами, в том числе естественно-природными, и не наступили ли они вне зависимости от установленного нарушения, а равно и то, не совершены ли противоправные деяния в состоянии крайней необходимости.

Таким образом, Верховный Суд РФ обращает внимание на необходимость выявления всех вышеназванных условий (признаков) правонарушения, чтобы были основания для привлечения виновного лица к юридической ответственности.

Доказывание причинной связи между противоправным деянием и наступившими последствиями - важная и одновременно сложная задача для потерпевшей стороны и специально уполномоченных органов государственной власти. При этом следует помнить, что доказательственная база обеспечивается, прежде всего, первичными документами, в числе которых - материалы проводимых специально уполномоченными органами государственной власти проверок. По общему правилу бремя доказывания возлагается на органы государственной власти. Приведем пример, когда из-за недоказанности причиненного окружающей среде вреда, исковые требования не подлежали удовлетворению.

Федеральный арбитражный суд Уральского округа по проверке в кассационной инстанции законности судебных актов арбитражных судов Российской Федерации, принятых ими в первой и апелляционной инстанциях, рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу на постановление апелляционной инстанции от 09.11.2004 Арбитражного суда Свердловской области по делу N А60-14267/2004 по иску Государственного учреждения "Ачитский лесхоз" (далее - ГУ "Ачитский лесхоз") к обществу с ограниченной ответственностью "Шалинский лесопункт" (далее - ООО "Шалинский лесопункт") о взыскании 9497206 руб.

В судебном заседании было установлено следующее.

ГУ "Ачитский лесхоз" обратился в арбитражный суд Свердловской области с иском о взыскании с ООО "Шалинский лесопункт" ущерба, причиненного лесному хозяйству в результате незаконной рубки леса в 8 квартале, 11, 12, 13, 14 выделах Ачитского лесничества в размере 9497206 руб.

Решением от 23.08.2004 в удовлетворении иска отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 09.11.2004 решение оставлено без изменения.

ГУ "Ачитский лесхоз" с принятыми судебными актами не согласился, в кассационной жалобе просил их отменить, ссылаясь на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, а также нарушение норм материального права (ст. 111 Лесного кодекса РФ, ст. 1064 ГК РФ).

Проверив законность решения и постановления в порядке ст.ст. 274, 284, 286 АПК РФ, выслушав представителей сторон, обсудив доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции оснований для отмены судебных актов не нашел.

Как следует из материалов дела, ООО "Шалинский лесопункт" в соответствии с условиями договора от 20.11.2001 аренды участка лесного фонда является лесопользователем в отношении участка лесного фонда, расположенного в квартале 8 Ачитского лесничества.

Главным управлением природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов по Свердловской области 05.08.2003 ответчику направлен наряд N 6, согласно которому последнему разрешены сплошные санитарные рубки в счет ежегодного размера лесопользования на арендованной территории в количестве 2820 куб.м ежегодно.

Истец, указывая, что ответчиком совершена незаконная рубка деревьев в квартале 8 выдел 14 Ачитского лесничества общей кубомассой 2706 куб.м, отнесенных ко второй группе леса по категории защищенности - эксплуатационные леса, о чем составлен акт о лесонарушении N 7, обратился в арбитражный суд с настоящим иском о взыскании ущерба, причиненного лесному фонду, в сумме 9497206 руб.

Отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции исходил из того, что истец не доказал наличие ущерба лесному фонду в форме потерь товарной и экологической ценности лесной растительности, наличие затрат по восстановлению поврежденного участка лесного фонда, так как в силу особенностей лесного законодательства взыскание ущерба по экологическому правонарушению носит компенсационный характер. При этом судом был учтен акт проверки соблюдения требований природоохранного законодательства при проведении рубок в квартале 8 Ачитского лесничества от 11.06.2004, который свидетельствует об утрате экологической ценности деревьев, выделенных ответчику под сплошную санитарную рубку в квартале 8 выделах 11-14, а проведение ответчиком сплошной санитарной рубки признано обоснованным с лесоводческой точки зрения как единственное санитарно-оздоровительное мероприятие, направленное на предотвращение экономического ущерба лесному хозяйству. При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал вывод, что осуществление лесопользования ответчиком с нарушением требований, установленных ст. 42 Лесного кодекса РФ, при отсутствии необходимых элементов состава экологического правонарушения, повлекшего наступление негативных для окружающей природной среды последствий в форме ущерба лесному хозяйству, не является безусловным основанием привлечения ответчика к гражданско-правовой ответственности.

Оставляя решение без изменения, суд апелляционной инстанции поддержал позицию суда первой инстанции, указав, что материалами дела подтверждается, что ответчиком произведены работы по сплошной санитарной рубке в соответствии с действующим законодательством, предусматривающим проведение такого вида работ.

Данные выводы суда первой и апелляционной инстанций, суд кассационной инстанции посчитал правильными, основанными на материалах дела и действующем законодательстве.

Согласно ст. 111 Лесного кодекса РФ граждане и юридические лица обязаны возместить вред, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При рассмотрении требований об имущественной ответственности за лесонарушения применяются правила об основаниях ответственности, установленные ст. 1064 ГК РФ, в соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. При этом вред подлежит возмещению при наличии совокупности следующих условий: наличие ущерба, виновное и противоправное поведение причинителя вреда и причинно-следственная связь между действиями причинителя вреда и ущербом.

Из представленного в материалы дела акта лесопатологического обследования от 05.08.2003 следует, что на арендованном истцом участке перестойные насаждения повреждены ветровалом и поражены комплексом стволовых болезней в связи с утерей устойчивости и накоплением инфекционного фонда на 80% обследованной территории. В связи с этим комиссией рекомендовано назначить сплошные санитарные рубки в лесах 2 группы Ачитского лесничества на площади 49,5 га в кв. 8, 11, 12, 13, 14 (т. 1 л.д. 93-94).

Актом N 61 от 11.06.2004 проверки соблюдения требований природоохранного законодательства Департамент государственного контроля и перспективного развития в сфере природопользования и охраны окружающей среды МПР России по Уральскому федеральному округу признал проведение рубки в квартале 8, выдел 11-14 Ачитского лесничества обоснованным с лесоводственной точки зрения как единственное санитарно-оздоровительное мероприятие, направленное на ограничение распространения вредителей и болезней леса, локализацию их очагов, а также на предотвращение экономического ущерба лесному хозяйству, вызываемого развитием вредителей, болезней леса и другими негативными факторами естественного и антропогенного происхождения (т.1 л.д. 109-114).

При таких обстоятельствах вывод арбитражного суда о том, что произведенная ответчиком сплошная санитарная рубка не могла причинить ущерба лесному фонду, является правильным, соответствующим материалам дела.

В связи с тем, что истцом в нарушение требований ст. 65 АПК РФ не доказан факт причинения ответчиком ущерба лесному хозяйству, арбитражный суд пришел к правомерному выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного иска. Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 14 января 2005 г. N Ф09-4395/04ГК, решение арбитражного суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции оставлены без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Другим примером, когда из-за необоснованности принятого судом первой инстанции решения, дело было направлено на новое рассмотрение, может послужить следующий судебный процесс.

Так, Федеральным арбитражным судом Поволжского округа была рассмотрена кассационная жалоба общества с дополнительной ответственностью "Научно-производственная компания "Импульс" Астраханской области, на решение Арбитражного суда Астраханской области от 12 февраля 2002 г. по иску Комитета природных ресурсов по Астраханской области, г. Астрахань к обществу с дополнительной ответственностью "Научно-производственная компания "Импульс"" Астраханской области, о взыскании 109705 тыс.руб.

В ходе судебного разбирательства было установлено следующее.

Комитет природных ресурсов Астраханской области обратился в Арбитражный суд Астраханской области с иском к обществу с дополнительной ответственностью "Научно-производственная компания "Импульс", о взыскании 109705 тыс.руб. ущерба, причиненного окружающей природной среде

Решением арбитражного суда от 12.02.2002 г. иск удовлетворен.

В кассационной жалобе общество с дополнительной ответственностью "Производственно-промышленная компания "Импульс" просит решение отменить, указывая на неправильное применение судом норм материального и процессуального права.

Постановлением Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 14 мая 2002 г. N А06-3018-8/2001, решение арбитражного суда первой инстанции было отменено, а дело направлено на новое рассмотрение по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, Комитетом природных ресурсов по Астраханской области проведена проверка соблюдения ответчиком природоохранного законодательства, по результатам которой составлен акт-предписание от 01.11.2001 г.

Согласно данного акта, на территории компании обнаружена свалка строительного мусора, в связи, с чем истцом произведен расчет ущерба, причиненного загрязнением земель, который составил 109705 тыс.руб.

Удовлетворяя иск, суд указал, что факт загрязнения земель установлен в полном объеме.

Вместе с тем, судом не дана оценка и не исследовались доказательства представленные ответчиком в подтверждение своих доводов, о том, что он причинителем вреда не является, а мусор был завезен другим предприятием открытым акционерным обществом "Югавтотранс" на территории которого он и находился.

Кроме того, судом не дана оценка доводам ответчика, о нарушении истцом нормативно-правовых актов регулирующих процедуру установления факта экологического правонарушения и определения величины вредного воздействия.

При таких обстоятельствах дело подлежало направлению на новое рассмотрение, в ходе, которого суду следовало дать оценку всем доводам сторон и вынести законное и обоснованное решение.

Как известно, вред окружающей среде может быть причинен в результате осуществления хозяйственной и иной деятельности (при размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов), в результате возникновения аварий, иных действий (бездействий) хозяйствующих субъектов.

Надо помнить, что данное направление доказывания неразрывно связано с другими доказательствами, касающимися факта нарушения и наличия и размера убытков. Поэтому, например, документы, подтверждающие неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, входят в перечень доказательств причинной связи.

Приведем следующий пример.

Федеральное государственное учреждение "Свердловское управление сельскими лесами" (далее - ФГУ "Свердловское управление лесами") обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с иском о взыскании с СОГУ "Управление автомобильных дорог" ущерба, причиненного лесному хозяйству строительством дороги, повлекшем подтопление до степени прекращения роста деревьев на территории Туринского сельского лесхоза в кв. 14, выдел 14 на земельном участке площадью 9,2 га совхоза "Пореченский" в размере 447580 руб.

Решением Арбитражного суда Свердловской области от 31.05.2004 (изготовлено 18.06.2004 г.) в удовлетворении иска отказано.

Постановлением апелляционной инстанции от 02.03.2005 г. решение отменено, исковые требования удовлетворены в полном объеме.

Несогласное с постановлением апелляционной инстанции, СОГУ "Управление автомобильных дорог" подготовило кассационную жалобу о его отмене, ссылаясь на несоответствие выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, а также нарушение норм материального (ст. 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации) и процессуального (ст.ст. 83, 86 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) права.

По результатам рассмотрения в судебном заседании кассационной жалобы Постановлением Федерального арбитражного суда Уральского округа от 7 июня 2005 г. N Ф09-1591/05-С52004 постановление апелляционной инстанции от 02.03.2005 г. Арбитражного суда Свердловской области по делу N А60-5182/2004 оставлено без изменения, кассационная жалоба - без удовлетворения.

Законность судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном ст.ст. 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, СОГУ "Управление автомобильных дорог" на участке Смычка-Голышево осуществлялось строительство автомобильной дороги Туринск-Тавда.

Комиссией, в составе главного лесничего Туринского сельского лесхоза, лесничего Коркинского лесничества, инженера охраны и защиты леса Туринского сельского лесхоза, с участием межрайонного инженера лесопатолога 13.11.2002 г. произведено обследование усыхающих насаждений в 14 квартале, выделе 14 СПК Пореченский Коркинского лесничества Туринского сельского лесхоза. В результате данного обследования установлено усыхание прилегающих к строящейся автодороге Тавда-Туринск приспевающих насаждений, о чем составлен акт лесопатологического обследования насаждений от 13.11.2002 г., в котором причиной гибели насаждений указано подтопление их в результате отсутствия кюветов для стоков воды при строительстве автодороги на данном участке.

Истец, указывая, что ответчиком при строительстве автодороги на участке Смычка - Голышево было допущено нарушение лесного законодательства (п. 16 Постановления Правительства Российской Федерации N 388 от 21.05.2001 г.), выразившееся в подтоплении до степени прекращения роста деревьев на территории Туринского сельского лесничества в кв. 14, выдел 14 на земельном участке, площадью 9,2 га совхоза "Пореченский", обратился в Арбитражный суд Свердловской области с иском о взыскании ущерба, причиненного лесному фонду в размере 447580 руб.

Отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции исходил из того, что заказчиком автомобильной дороги Туринск-Тавда в период с 1989 г. по 1997 г. выступало ФГУП "Свердловскавтодор", являющегося и заказчиком проектной документации, отвод земли под строительство дороги произведен на основании Постановления Правительства Свердловской области от 29.01.1992 г., N 24-П, согласованным с Туринским сельским лесхозом, строительство дороги осуществлялось подрядной организацией ООО "Объединение "Агропромстрой" и соответствии с проектом, прошедшем экологическую экспертизу, водоотводные искусственные сооружения выполнены в соответствии с проектной документацией, а результаты топографической съемки, проведенной проектной организацией, указывают на отсутствие влияния строительства дороги на заболочивание местности. При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал вывод о том, что в действиях ответчика отсутствуют необходимые составы правонарушения - виновное и противоправное действие, нарушающее права и законные интересы истца и наличие причинно-следственной связи между деятельностью ответчика и причиненным ущербом, что исключает возможность привлечения ответчика к гражданско-правовой ответственности в виде компенсации ущерба, и об отказе и удовлетворении иска.

Отменяя решение, суд апелляционной инстанции указал, что факт нарушения лесного законодательства в виде подтопления до степени прекращения роста деревьев на территории Туринского сельского лесхоза в кв. 14, выдел 14 на земельном участке площадь. 9,2 га совхоза "Пореченский" выявлен истцом, действовавшим в рамках полномочий, предусмотренных ст. 53 Лесного кодекса Российской Федерации и зафиксирован Актом лесопатологического обследования насаждений от 13.11.2002 г., оформленного с участием межрайонного инженера лесопатолога, ущерб исчислен истцом в соответствии с п. 16 Постановления Правительства Российской Федерации N 388 от 21.05.2001 г. "Об утверждении такс для исчисления размеров взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации". При этом судом учтено экспертное заключение от 13.12.2004 г. Уральского государственного лесотехнического университета, согласно которому причиной гибели деревьев в выделе 14 квартала 14 Туринского сельского лесхоза на площади 9,2 га по данным на 11.11.2003 г. является подтопление, вызванное строительством дороги Тавда-Туринск (на участке Смычка-Голышево) и реконструкции примыкающего к ней участка старой дороги Туринск-Тавда. Поскольку строительство дороги Тавда-Туринск осуществлялось ответчиком, а экспертным заключением установлено, что причиной гибели деревьев является подтопление, вызванное строительством дороги Тавда-Туринск (на участке Смычка - Голышево), суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что вина ответчика и причинно-следственная связь между его действиями по строительству дороги и повреждением на указанном участке деревьев, вызванным подтоплением до степени прекращения роста древесной и кустарниковой растительности, подтверждается материалами дела. Возражения ответчика относительно формы составления экспертного заключения и выводов, содержащихся в экспертном заключении, суд отклонил с учетом пояснений эксперта, данных в судебном заседании апелляционной инстанции.

Судом кассационной инстанции было установлено, что данные выводы суда апелляционной инстанции являются правильными, основанными на материалах дела и действующем законодательстве.

Согласно ст. 111 Лесного кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица обязаны возместить вред, причиненный лесному фонду и ни входящим в лесной фонд лесам, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

При рассмотрении требований об имущественной ответственности за лесонарушения применяются правила об основаниях ответственности, установленные ст. 1064 ГК РФ, в соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. При этом вред подлежит возмещению при наличии совокупности следующих условий: наличие ущерба, виновное и противоправное поведение причинителя вреда и причинно-следственная связь между действиями причинителя вреда и ущербом.

Из представленного в материалы дела акта лесопатологического обследования насаждений от 13.11.2002 г., составленного с участием межрайонного инженера лесопатолога следует, что на территории Туринского сельского лесхоза в квартале 14 выдел 14 на земельном участке площадью 9,2 га совхоза "Пореченский" идет куртинное усыхание прилегающих к строящейся автодороге Тавда-Туринск приспевающих насаждений. Причиной гибели указано подтопление насаждений в результате отсутствия кюветов для стока воды при строительстве автодороги на данном участке.

В результате указанного нарушения лесного законодательства истцом на основании п. 16 Постановления Правительства Российской Федерации N 388 от 21.05.2001 г. "Об утверждении такс для исчисления размера взысканий за ущерб, причиненный лесному фонду и не входящим в лесной фонд лесам нарушением лесного законодательства Российской Федерации" исчислен размер ущерба, который составил 447580 руб.

Согласно экспертному заключению от 13.12.2004 г., проведенному на основании определения апелляционной инстанции Арбитражного суда Свердловской области от 20.09.2004 г. Уральским государственным лесотехническим университетом, причиной гибели деревьев в выделе 14 квартала 14 Туринского сельского лесхоза (совхоз "Пореченский") на площади 9,2 га по данным на 11.11.2003 г. является подтопление, вызванное строительством дороги Тавда-Туринск (на участке Смычка-Голышево) и реконструкция примыкающего к ней участка старой дороги Туринск-Тавда. При этом эксперты отметили, что при строителями дороги было допущено нарушение лесного законодательства, заключающееся в повреждении (вызванном подтоплением) до степени прекращения роста древесной и кустарниковой растительности.

С учетом возражений ответчика относительно формы составления экспертного заключения и содержащихся в нем выводов в судебном заседании апелляционной инстанции был допрошен эксперт, пояснивший, какие методы и данные лесоустройства использовались при проведении экспертизы, а также им указаны нормы, нарушенные СОГУ "Управление автомобильных дорог" при строительстве дороги (п. 16 Постановления Правительства Российской Федерации от 21.05.2001 г. N 388).

Кроме этого, в материалах дела имеется заключение Государственной экологической экспертизы Комитета по охране окружающей среды Восточного округа от 23.10.2000 г., из которого следует, что проектно-сметной документацией при строительстве дороги с целью снижения избыточной влажности земполотна предусмотрено понижение уровня болотных вод путем устройства водоотводных канав.

Между тем, из экспертного заключения Уральского государственного лесотехнического университета от 13.12.2004 г. следует, что водоотводные канавы при строительстве дороги ответчиком проведены не были.

Так как истец является государственным заказчиком строительства автодороги Тавда-Туринск, он должен обеспечивать полное соответствие выполненных строительных работ строительно-проектной документации.

Поскольку материалами дела подтверждается, что причиной подтопления до степени прекращения роста деревьев на территории Туринского сельского лесхоза в квартале 14 выдел 14 на земельном участке площадь. 9,2 га совхоза "Пореченский" явилось поднятие уровня почвенно-грунтовых вод, связанное со строительством дороги и перерезкой естественных водотоков, судом апелляционной инстанции сделан правильный вывод о наличии вины ответчика и причинно-следственной связи между его действиями по строительству дороги и повреждением на указанном участке деревьев.

При таких обстоятельствах, судом кассационной инстанции было установлено, что суд апелляционной инстанции на основании ст.ст. 15, 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации правомерно удовлетворил исковые требования.

Арбитражным судом фактические обстоятельства дела установлены на основе всестороннего, полного и объективного исследования представленных доказательств, выводы суда соответствуют этим обстоятельствам.

Доводам, изложенным в кассационной жалобе, дана надлежащая правовая оценка судом апелляционной инстанции. Оснований для переоценки исследованных доказательств и обстоятельств дела у суда кассационной инстанции не имеется.

С учетом изложенного арбитражный суд кассационной инстанции постановил, что постановление апелляционной инстанции арбитражного суда законно, обоснованно, отмене не подлежит, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

§ 7. Способы возмещения вреда окружающей среде

Способы возмещения вреда установлены Гражданским кодексом РФ (нормы которого имеют общий характер) и Федеральным законом "Об охране окружающей среды" (нормы которого имеют специальный характер).

Учитывая специальный характер правовых норм ФЗ "Об охране окружающей среды", они при регулировании отношений в сфере охраны окружающей среды имеют приоритетное значение.

Итак, согласно п. 3 ст. 77 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"Вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды".

Таким образом, согласно данной норме вред окружающей среде, причиненный субъектом хозяйственной и иной деятельности, возмещается по одному из трех способов:

1) в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами исчисления размера вреда;

2) в соответствии с утвержденными в установленном порядке методиками исчисления размера вреда;

3) исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

При этом приоритет при определении способа возмещения вреда законодателем отдается утвержденным в установленном порядке таксам и методикам исчисления размера вреда окружающей среде.

Исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, вред окружающей среде возмещается только в случае отсутствия такс и методик.

Статьей 1082 Гражданского кодекса РФ определены два способа (две формы) возмещения вреда:

- возмещение вреда в натуре (в натуральной форме посредством предоставления вещи такого же рода и качества, исправление поврежденной вещи и т.п.)

либо

- возмещение причиненных убытков (в денежной форме).

Так, в соответствии со ст. 1082 ГК РФ:

"Удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (пункт 2 статьи 15)".

Исходя из вышеизложенного, истец вправе заявить требование о возмещении вреда в той форме, которая ему наиболее удобна. Однако решение вопроса о форме возмещения входит в компетенцию суда.

Применительно к сфере охраны окружающей среды, требования законодателя более конкретны.

Так, согласно п. 2 ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ".

Таким образом, законодатель в п. 2 ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды" предусмотрел возможность возмещения вреда окружающей среде посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. Однако, для этого необходимо одновременное соблюдение следующих условий:

- возмещение вреда окружающей среде посредством возложения обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды возможно только на основании решения суда. Только суд может принять соответствующее решение.

- исходя из смысла данной нормы принятие такого решения возможно только в том случае, если ответчик до судебного решения не предпринимал мер по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды;

- принятие такого решения возможно только при наличии проекта восстановительных работ, разработанного и утвержденного в соответствии с требованиями действующего законодательства;

- восстановление нарушенного состояния окружающей среды в соответствии с проектом восстановительных работ должно производиться только за счет средств ответчика.

Таким образом, иногда использовать натуральную форму возмещения вреда невозможно по объективным причинам (например, в случае отсутствия утвержденного в установленном порядке проекта восстановительных работ). В этом случае возмещение вреда возможно только в денежной форме.

§ 8. Определение размера вреда окружающей среде

Согласно абз. 2 п. 1 ст. 78 ФЗ "Об охране окружающей среды":

"Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среде".

Таким образом, согласно данной норме определение размера вреда осуществляется:

1) исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ; при их отсутствии;

2) в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среде.

В первом случае размер вреда определяется одновременно из следующих составляющих:

- фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды;

- в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ.

При отсутствии этих составляющих размер вреда определяется в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среде.

Считаем, что если организацией - причинителем вреда произведены фактические затраты на восстановление окружающей среды, но не утверждены в установленном порядке проекты восстановительных работ, такие фактические затраты не могут служить доказательством возмещения ущерба в натуре по следующим основаниям.

В-первых, устранение юридическим лицом выявленных нарушений посредством исполнения принудительно возложенного на него (предписанием) неисполненной обязанности, предусмотренной законом, не снимает с юридического лица, виновного в совершении экологического правонарушения, юридической ответственности (имущественной ответственности, выраженной в возмещении вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением).

Во-вторых, исполнение обязанностей по осуществлению мероприятий по охране окружающей среды, по очистке и обезвреживанию отходов производства, по рекультивации нарушенных и загрязненных земель согласно ФЗ "Об охране окружающей среды" не являются способами возмещения вреда, а являются самостоятельными обязанностями и самостоятельными работами, которые сопровождают процесс эксплуатации объектов и иной хозяйственной деятельности и могут являться в качестве составной части размера вреда.

Таким образом, произведенные организацией - причинителем вреда фактические затраты, направленные на восстановление нарушенного состояния земель, которые по сути являются одним из видов мероприятий по выполнению предписания органа государственной власти - это только частичная компенсация вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды. При определении размера вреда необходимо учитывать также и иные расчеты: понесенные убытки (реальный ущерб и упущенная выгода), а также проекты рекультивационных и иных восстановительных работ в полном объеме, а при их отсутствии - таксы и методики исчисления размера вреда окружающей среде.

В-третьих, следует отметить, что проведение восстановительных (рекультивационных) работ должно соответствовать требованиям действующего законодательства:

- необходимо утвердить в установленном порядке соответствующий проект;

- необходимо соблюдать порядок проведения работ по рекультивации земель, установленный действующим законодательством;

- необходимо представлять государственную статистическую отчетность N 2-ТП (рекультивация) "Сведения о рекультивации земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы" в порядке, предусмотренном законодательством.

Возвращаясь к методикам и таксам определения размера вреда, отметим, что они согласно требованиям ФЗ "Об охране окружающей среды" утверждаются органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среде.

В свою очередь, государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется согласно ст. 8 ФЗ "Об охране окружающей среды" как федеральными органами исполнительной власти, так и органами государственной власти субъектов РФ. Соответственно, таксы и методики могут приниматься и утверждаться уполномоченными органами государственной власти всех уровней (федералами и регионами).

На сегодняшний день действуют следующие методики (таксы) определения размера вреда окружающей среде, утвержденные на федеральном уровне:

1) Таксы для исчисления размера ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, заготовка древесины которых допускается, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (приложение N 1);

2) Таксы для исчисления размера ущерба, причиненного деревьям и кустарникам, заготовка древесины которых не допускается, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (приложение N 2);

3) Методика исчисления размера вреда, причиненного лесам, в том числе лесным насаждениям, или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам вследствие нарушения лесного законодательства, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (приложение N 3);

4) Таксы для исчисления размера ущерба, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, за исключением ущерба, причиненного лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 мая 2007 г. N 273 "Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства" (приложение N 4);

5) Постановление Правительства РФ от 25 мая 1994 г. N 515 "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный уничтожением, незаконным выловом или добычей водных биологических ресурсов" (с изменениями от 26 сентября 2000 г.);

6) Методика исчисления размера вреда, причиненного объектам животного мира, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, а также иным объектам животного мира, не относящимся к объектам охоты и рыболовства и среде их обитания, утв. приказом МПР РФ от 28 апреля 2008 г. N 107;

7) Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утв. приказом МПР РФ от 30 марта 2007 г. N 71;

8) Методические рекомендации РД 03-496-02 "По оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах", утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 29 октября 2002 г. N 63;

9) Методика оценки вреда и исчисления размера ущерба от уничтожения объектов животного мира и нарушения их среды обитания, утв. Госкомэкологией РФ 28 апреля 2000 г.;

10) Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утв. Госкомэкологии РФ 6 сентября 1999 г.;

11) Методика исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод, утв. Госкомэкологии РФ, МПР РФ, Минфина РФ 11 февраля 1998 г., 31 мая, 1 июня 1999 г.;

12) Методика учета ущерба, нанесенного копытными-дендрофагами лесному хозяйству, утв. Рослесхозом 10 ноября 1997 г.;

13) Методика определения ущерба окружающей природной среде при авариях на магистральных нефтепроводах, утв. Минтопэнерго РФ 1 ноября 1995 г.;

14) Приказ Минприроды РФ от 4 мая 1994 г. N 126 "Об утверждении такс для исчисления размера взыскания за ущерб, причиненный незаконным добыванием или уничтожением объектов животного и растительного мира" (с изменениями от 28 апреля 2008 г.);

15) Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утв. Роскомземом 10 ноября 1993 г. и Минприроды РФ 18 ноября 1993 г.;

Отметим, что количество действующих методик, регулирующих рассматриваемую сферу общественных отношений - невелико. Среди них встречаются такие, которые, несмотря на раннюю дату принятия, до сих пор не приведены в соответствии с действующим законодательством РФ. Вместе с тем, необходимость в их применении возникает и на сегодняшний день. Однако, такие документы (нормативные правовые акты) подлежат применению в части, не противоречащей действующему законодательству РФ.

Приведем пример, когда, при применении такой методики, необходимо одновременно ссылаться на иные нормативные правовые акты, принятые более поздней датой и которые по юридической силе стоят выше.

Формула расчета ущерба от загрязнения земель несанкционированными свалками отходов производства и потребления, предусмотренная п. 3.4. Порядка определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утв. Роскомземом 10.11.1993 г. и Минприроды РФ18 11.1993 г. (далее - Порядка) предусматривает применение норматива платы за захламление земель.

В свою очередь, норматив платы за захламление земель учитывается также при взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду. Отметим, что Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами был принят в 1993 году. На период принятия указанного Порядка нормативы платы за размещение отходов устанавливались Базовыми нормативами платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, утв. Минприроды РФ 27.11.1992 г. (далее - Базовые нормативы). На сегодняшний день нормативы платы за размещение отходов устанавливаются Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 г. N 344 "О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления".

Вывод о том, что норматив платы за захламление земель, установленный Порядком и применяемый при определении размера вреда окружающей среде и базовые нормативы платы за размещение отходов, установленные на период принятия Порядка Базовыми нормативами платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов, утв. Минприроды РФ 27.11.1992 г. (далее - Базовые нормативы) и применяемые при расчете и взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду, это один и тот же норматив, подтверждаются следующими положениями.

Таблица 10 к Порядку 1993 г. предусматривает следующие нормативы платы за захламление земель (при расчете вреда):

Виды отходов

Единица измерений

Нормативы платы за размещение отходов (руб.)

Нетоксичные отходы:

- добывающей промышленности

- перерабатывающей промышленности

- бытовые

Токсичные отходы:

- 1 класс токсичности - чрезвычайно опасные

- 2 класс токсичности - высоко опасные

- 3 класс токсичности - умеренно опасные

- 4 класс токсичности - малоопасные

т

куб.м

куб. м

т

т

т

т

2,5

115

200

14000

6000

4000

2000

Таблица 3 к Базовым нормативам 1992 г. предусматривает следующие нормативы платы за размещение отходов (при расчете платежей):

Виды отходов

Единица измерений

Нормативы платы за размещение 1 т. отходов в пределах установленных лимитов размещений отходов (руб.)

Нетоксичные отходы:

- добывающей промышленности

- перерабатывающей промышленности

Токсичные отходы:

- 1 класс токсичности - чрезвычайно опасные

- 2 класс токсичности - высоко опасные

- 3 класс токсичности - умеренно опасные

- 4 класс токсичности - малоопасные

т

куб.м

т

т

т

т

2,5

115

14000

6000

4000

2000

Таким образом, речь идет об одном и том же нормативе платы за размещение отходов, который учитывается как при взыскании платы, так и при определении размера вреда окружающей среде. Однако, в отличие от взыскании платы за размещение отходов (который является индивидуально-возмездным платежом и взыскивается не по факту причинения реального вреда, а по факту осуществления хозяйственной и иной деятельности), при определении размера вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением (при определении размера ущерба от загрязнения земель несанкционированными свалками отходов) указанный норматив умножается на 25-ти кратный повышающий коэффициент за загрязнение земель отходами несанкционированных свалок, тем самым подчеркивается повышенная ответственность за причиненный вред.

На основании вышеизложенного, норматив платы за захламление земель и норматив платы за размещение отходов по своему содержанию и характеру должен быть одним и тем же. При причинении окружающей среде вреда такой норматив должен умножаться на повышающий коэффициент.

Таким образом, при определении размера ущерба от загрязнения земель несанкционированными свалками отходов производства и потребления, считаем, что должен учитываться норматив платы за размещение отходов, установленный Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 г. N 344. Следует отметить, что указанным постановлением Правительства РФ была учтена и инфляция и деноминация цен, что необходимо принимать во внимание при применении Порядка определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, утв. Роскомземом 10.11.1993 г. и Минприроды РФ18 11.1993 г.

Таким образом, считаем обоснованным применение Порядка 1993 г. в части, не противоречащей действующему законодательству (отметим, что постановление Правительства РФ обладает высшей юридической силой по отношению к ведомственному акту), т.е. с использованием нормативов платы за размещение отходов, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 г. N 344.

Реализуя положения ФЗ "Об охране окружающей среды", субъекты РФ также принимают свои методики определения размера вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением. Вместе с тем, судебная практика, показывает, что для судей приоритетным всегда остается федеральное законодательство, даже в том случае, если региональный нормативный правовой акт ему не противоречит. При этом следует отметить, что зачастую законодательство субъектов РФ по многим вопросам, относящимся к сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, опережает федеральное законодательство. Восполняя пробел федерального законодательства, регионы принимают свои нормативные правовые акты, которые, в свою очередь, не должны ему противоречить. Тем боле, что ФЗ от 06.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предоставляет субъектам РФ право осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия соответствующего федерального акта. Напомним, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении РФ и субъектов в ее составе. В свою очередь, согласно конституционным положениям по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов могут приниматься как федеральные нормативные правовые акты, так и нормативные правовые акты субъектов РФ.

Интересным примером может послужить следующая правовая коллизия, возникшая между "Порядком определения размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности", утвержденным приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 08.04.2002 г. N 314 и Законом Российской Федерации от 11.10.1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" (в редакции от 7 марта 2005 г.).

Так, указанным Порядком при определении размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности было предусмотрено применение нормативной цены земли. Однако, в соответствии с абз. 2 ст. 25 Закона Российской Федерации от 11.10.1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" (в редакции от 7 марта 2005 г.) нормативная цена земли вводится для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка.

Решением Приволжского районного суда г. Казани от 14.11.2006 г. по делу N 2-2823/06 пункты 5.1, 5.3. "Порядка определения размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности", утвержденного приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 08.04.2002 г. N 314 в части применения нормативной цены земли при определении размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности были признаны недействующими. Кассационным определением Верховного Суда Республики Татарстан от 05.02.2007 г. Решение Приволжского районного суда г. Казани от 14.11.2006 г. оставлено без изменения.

Вместе с тем, считаем, что в данном случае нормы республиканского документа федеральному законодательству не противоречили. К тому же считаем ошибочным мнение, согласно которому нормативная цена земли применяется исключительно для обеспечения экономического регулирования земельных отношений при передаче земли в собственность, установлении коллективно-долевой собственности на землю, передаче по наследству, дарении и получении банковского кредита под залог земельного участка. В обосновании своей правовой позиции предлагаем следующий анализ нормативных правовых актов.

На сегодняшний день земельное законодательство оперирует следующими правовыми категориями:

- кадастровая стоимость земельного участка (ч. 5 ст. 65 Земельного кодекса РФ);

- нормативная цена земли (ст. 25 ФЗ "О плате");

- рыночная стоимость земельного участка (ст. 66 Земельного кодекса РФ).

- выкупная цена земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд (ст. 281 Гражданского кодекса РФ).

Таким образом, речь идет о видах стоимости земли, которые на сегодняшний день действуют и ни кем не отменены. Чем же отличаются эти виды стоимости друг от друга и в каких случаях устанавливается конкретный вид стоимости земли?

Итак, ст. 65 Земельного кодекса Российской Федерации определяет кадастровую стоимость земли. В свою очередь, кадастровая стоимость земли устанавливается не только для целей налогообложения, но и в иных случаях. Эти случаи устанавливаются не только Земельным кодексом РФ, но и иными федеральными законами. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 65 Земельного кодекса РФ для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных Земельным кодексом РФ, федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка. В свою очередь, кадастровая стоимость земельных участков устанавливается по результатам проведения кадастровой оценки земель (ч. 2 ст. 66 Земельного кодекса РФ), порядок проведения которой устанавливается Правительством РФ. Кадастровая стоимость земли - это стоимость земельного участка в зависимости от его местоположения.

Ст. 66 Земельного кодекса РФ определяет рыночную стоимость земельного участка, которая устанавливается федеральным законом об оценочной деятельности, которым определяется, что если в нормативных правовых актах не содержится иной вид стоимости объекта, то применяется его рыночная стоимость. Таким образом, она применяется только в случаях, если не установлен иной вид стоимости. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 66 Земельного кодекса РФ рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности. ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" закрепляет следующие положения:

1) ст. 7 (Предположение об установлении рыночной стоимости объекта оценки):

"В случае если в нормативном правовом акте, содержащем требование обязательного проведения оценки какого-либо объекта, либо в договоре об оценке объекта оценки не определен конкретный вид стоимости объекта оценки, установлению подлежит рыночная стоимость данного объекта.

Указанное правило подлежит применению и в случае использования в нормативном правовом акте не предусмотренных настоящим Федеральным законом или стандартами оценки терминов, определяющих вид стоимости объекта оценки, в том числе терминов, определяющих вид стоимости объекта оценки, в том числе терминов "действительная стоимость", "разумная стоимость", "эквивалентная стоимость", "реальная стоимость" и других".

2) ст. 8 (Обязательность проведения оценки объектов оценки):

"Проведение оценки объектов оценки является обязательным в случае вовлечения в сделку объектов оценки, принадлежащих полностью или частично РФ, субъектам РФ либо муниципальным образованиям, в том числе...". Следует отметить, что положения ст. 8 приводят не исчерпывающий перечень случаев проведения оценки объектов.

Ст. 25 Закона РФ "О плате за землю" определяет нормативную цену земли. При этом указанный закон в редакции от 7 марта 2005 г. не определил случаи применения нормативной цены земли, оставив этот вопрос за Правительством РФ. Правительство РФ случаи применения нормативной цены предоставил законодательству РФ. Т.е. и в законе и в Постановлении правительства РФ содержится бланкетная норма, которая отсылает для установления случаев применения нормативной цены земли к иным нормативным правовым актам.

Таким образом, случаи применения нормативной цены земли исчерпывающим образом не определены ни Законом о плате, ни Постановлением Правительства РФ "О порядке определения нормативной цен земли".

В п. 1 Постановления РФ от 15 марта 1997 г. N 319 "О порядке определения нормативной цены земли" Правительство определило, что эти случаи предусматриваются законодательством РФ. Следует отметить, что приказ Министерства экологии и природных ресурсов РТ от 08.04.2002 г. N 314, утвердивший "Порядок определения размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности" ввиду того, что прошел государственную регистрацию в Министерстве юстиции РТ является нормативным правовым актом, т.е. входит в систему российского законодательства. Следовательно, данным нормативным правовым актом при расчете суммы вреда может применяться нормативная цена земли.

Более того, есть общие рекомендации по оценке вреда, а именно - Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утв. Госкомэкологии РФ 6 сентября 1999 г., где закрепляется требование, согласно которому исчисление убытков осуществляется путем специальных обследований и аналитических расчетов на основании действующих нормативных актов, методической документации, кадастровой оценке природных ресурсов, а также так для исчисления размера взыскания причиненного вреда.

Правовая категория "кадастровая стоимость земельного участка" существовала не всегда, а была введена лишь в начале 2000 г. Земельным кодексом РФ, а также в связи с вступлением ФЗ от 02.01.2000 г. N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре", созданного в целях информационного обеспечения экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов. В свою очередь, Правила проведения государственной кадастровой оценки земель были утверждены Постановлением правительства РФ только 8 апреля 2000 г. N 316. Таким образом, до введения нового Земельного кодекса РФ 2001 г., и вступления в силу ФЗ "О государственном земельном кадастре" правовая категория "кадастровая стоимость земельного участка" вообще отсутствовала. Кадастровая оценка земель г. Казани была проведена лишь в 2005 г., о чем свидетельствует Постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 5 октября 2005 г. N 478 "Об утверждении результатов государственной кадастровой оценки земель по г. Казани".

Возникает вопрос: какой вид стоимости земель устанавливался в Российской Федерации до 2000 г., т.е. до принятия нового Земельного кодекса РФ и вступления в силу ФЗ "О государственном земельном кадастре" и в Республике Татарстан до 2005 г., т.е. до проведения кадастровой оценке земель г. Казани? Для этого обратимся в нормативным правовым актам, действовавшим до принятия соответствующих документов.

Итак, до нового Земельного кодекса РФ 2001 г. действовал старый Земельный кодекс РСФСР 1991 г. Какое же положение о цене земель содержал старый Земельный кодекс? В соответствии со ст. 48 Земельного кодекса РСФСР 1991 г. "цена, по которой земельные участки продаются гражданам местными советами народных депутатов, ставки и порядок налогообложения за землю, а также принципы взимания арендной платы устанавливаются законодательными актами РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР". Таким образом, речь в старом Земельном кодекса РСФСР шла о цене земли как правовой категории в целом. Реализуя нормы Земельного кодекса РСФСР Закон РФ "О плате за землю" от 11.10.1991 г. N 1738-1 ввел нормативную цену земли.

Следует отметить, что Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденных Госкомэкологии РФ 6 сентября 1999 г, были приняты до вступления в силу нового Земельного кодекса РФ 2001 г и ФЗ "О государственном кадастре земель". Поэтому, "кадастровая оценка природных ресурсов", о которой идет речь в Методических указаниях по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений, утвержденных Госкомэкологии РФ 6 сентября 1999 г, понятие родовое (общее), предполагает существующую кадастровую оценку конкретных видов природных объектов. В данном случае речь идет о земле. На тот период кадастровая оценка земельных участков устанавливалась посредством определения ее нормативной цены.

Таким образом, до введения кадастровой стоимости земельных участков устанавливалась только нормативная цена земли. С введением кадастровой стоимости земельных участков нормативная цена земли как категория своего значения не утратила, более того, Закон 1991 г. "О плате за землю" сохранил одну единственную статью, посвященную нормативной цене земли. Ввиду того, что согласно ЗК РФ кадастровая стоимость земли устанавливается в случаях, предусмотренных федеральными законами, допустима ссылка на Закон РФ "О плате за землю", которая устанавливает нормативную цену земли, а вот случаи ее определения устанавливаются согласно Правительству РФ, законодательством РФ.

Таким образом, нормативная цена земли как категория допустима и примененная приказом МЭПР РТ не нарушает и не противоречит действующему законодательству как на период принятия приказа, так и на сегодняшний день.

В подтверждение изложенной правовой позиции отметим, что Федеральным законом от 26 июня 2007 г. N 118-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части приведения их в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации" абз. 2 ст. 25 Закона РФ от 11.10.1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" утратил силу. Кроме того, приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 21 мая 2007 г. N 533 были внесены изменения в Порядок определения размера взыскания за вред, причиненный земельным ресурсам и растительности, утвержденный приказом Министерства экологии и природных ресурсов Республики Татарстан от 08.04.2002 г. N 314, согласно которым слова "нормативная цена земли" были заменены на слова "государственная кадастровая оценка земель".

Судебная практика показывает, что при определении размера вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением, зачастую трудности возникают не только из-за того, что по многим компонентам природной среды методики подсчета вреда вовсе отсутствуют, но также из-за того, что в большинстве случаев возникает спор по поводу правомерности применения существующей методики. Следует отметить, что действующие методики не всегда проходят процедуру регистрации в Министерстве юстиции и процедуру официальной публикации, тем самым, вызывая многочисленные споры по вопросу их правового статуса и правомерности применения.

Приведем характерный пример.

Управление Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ростовской области (далее - управление) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с иском к ФГУ "Азово-Донское государственное бассейновое управление водных путей и судоходства" (далее - предприятие) о взыскании в доход федерального бюджета 1 049 310 рублей в возмещение ущерба, причиненного предприятием окружающей среде вследствие дноуглубительных работ. Ущерб рассчитан на основании Временной методики оценки ущерба, наносимого рыбным запасам в результате строительства, реконструкции и расширения предприятий, сооружений и других объектов и проведения различных видов работ на рыбохозяйственных водоемах, утвержденной Министерством рыбного хозяйства СССР 18.12.1989 и Госкомприроды СССР 20.10.1989 (далее - Временная методика оценки ущерба).

Определением от 15.10.2007 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО "Научно-технический центр "Луч"" (т. 1, л. д. 115).

Решением от 07.12.2007, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 11.03.2008, в удовлетворении требований отказано. Судебные акты мотивированы применением истцом ненадлежащей методики исчисления ущерба. Истец не представил документов в подтверждение фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды. Расчет ущерба, составленный ООО "Научно-технический центр "Луч"" (далее - центр) с применением Временной методики оценки ущерба, суд отклонил на том основании, что центр не имеет лицензии на осуществление оценочной деятельности. Кроме того, суд указал на то, что Временная методика оценки ущерба не была опубликована и не может быть применена к спорному правоотношению.

В кассационной жалобе управление просит отменить судебные акты и удовлетворить требования. В обоснование жалобы заявитель указывает, что расчет ущерба произведен в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, факт причинения предприятием ущерба окружающей среде подтвержден документально и ответчик данного обстоятельства не опроверг.

В отзыве на кассационную жалобу предприятие просит оставить решение и постановление апелляционного суда без изменения, указывая на отсутствие доказательств совершения им экологического правонарушения.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, выслушав представителя управления, Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что кассационную жалобу следует удовлетворить.

Как видно из материалов дела, с 16.06.2006 по 14.11.2006 предприятие в целях обеспечения судоходства проводило дноуглубительные работы на участках рек Дон и Северный Донец. В ходе работ извлечено 1 430 122 куб м грунта, что подтверждается материалами дела (т. 1, л. д. 90 - 92). Считая, что в результате проведенных работ причинен вред окружающей среде, в частности, водным биоресурсам, в результате чего погибли планктонные формы микроорганизмов, управление обратилось в арбитражный суд с требованием о взыскании с предприятия ущерба, причиненного окружающей среде.

При рассмотрении дела суд обоснованно руководствовался нормами Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Закон). Согласно статье 77 названного Закона юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством.

Порядок компенсации вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области окружающей природной среды, в соответствии со статьей 78 Закона осуществляется добровольно либо по решению суда или арбитражного суда. Определение размера вреда окружающей среде, причиненного нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, осуществляется исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды, а также в соответствии с проектами рекультивационных и иных восстановительных работ, при их отсутствии в соответствии с таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, утвержденными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Отказывая в удовлетворении иска, суды исходили из того, что при расчете ущерба управление неправомерно применило Временную методику оценки ущерба. Расчет ущерба, выполненный центром (т. 1, л. д. 9 - 34), суд не принял в качестве надлежащего доказательства. Поскольку таксы и методики по определению размера вреда окружающей среде при проведении дноуглубительных работ не утверждены, а управление не представило доказательств фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, суды пришли к выводу о недоказанности факта нанесения предприятием ущерба.

С выводами судов кассационная инстанция не соглашается по следующим основаниям.

Анализ материалов дела, в том числе переписка предприятия с Федеральным агентством Российской Федерации по рыболовству, Управлением Федеральной службы Россельхознадзора по Ростовской области (т. 1, л. д. 129 - 151), свидетельствует о том, что предприятие в 2006 году осуществляло дноуглубительные работы. Согласно предоставленному в дело предприятием отчету о выполнении землечерпательных работ по объектам в навигацию 2006 г. объем извлеченного предприятием грунта составил 1 430 122 куб м (т. 1, л. д. 91, 92). При этом предприятие не отрицает самого факта причинения вреда водным биоресурсам. Управление предоставило расчет ущерба, исчисленный с применением Временной методики оценки ущерба. Данный расчет не противоречит действующему законодательству. В нарушение требований статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предприятие контррасчета ущерба не предоставило и не документально не опровергло обоснованности размера предъявленного ко взысканию ущерба.

Таким образом, учитывая предусмотренную Законом обязанность причинителя вреда возместить вред в полном объеме (статьи 15 и 1064 Гражданского кодекса Российской Федерации), Арбитражный суд кассационной инстанции решает, что суды неправомерно отказали управлению в иске о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде. Постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11 июня 2008 г. N Ф08-3143/2008 Решение от 07.12.2007 и апелляционное постановление от 11.03.2008 - отмены, а дело - направлено на новое рассмотрение.

§ 9. Проекты восстановительных (рекультивационных) работ:
порядок утверждения и согласования

Следует отметить, что рекультивация нарушенных земель должна проводиться на всех этапах хозяйственной и иной деятельности, которая связана с нарушением почвенного покрова. В случаях, если нарушается почвенный покров, она должна проводиться при размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации объектов.

В свою очередь эксплуатация включает в себя и проведение ремонтных работ.

Так, в соответствии с ГОСТ 25866-83. "Эксплуатация техники Термины и определения":

"Эксплуатация - Стадия жизненного цикла изделия, на которой реализуется, поддерживается и восстанавливается его качество. Примечание. Эксплуатация изделия включает в себя в общем случае использование по назначению, транспортирование, хранение, техническое обслуживание и ремонт".

В приложении к ГОСТу 25866-83. "Эксплуатация техники Термины и определения" представлены пояснения к некоторым терминам, в частности, к термину "эксплуатация" - "под жизненным циклом изделия понимают совокупность разработки, изготовления, обращения, эксплуатации и утилизации изделия от начала исследования возможности его создания до окончания применения. Отличительной особенностью эксплуатации является использование или ожидание использования изделия по назначению".

В соответствии с п. 5 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утв. Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 г. N 525/67:

"Рекультивации подлежат земли, нарушенные при:

- разработке месторождений полезных ископаемых открытым или подземным способом, а также добыче торфа;

- прокладке трубопроводов, проведении строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, геологоразведочных, испытательных, эксплуатационных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

- ликвидации промышленных, военных, гражданских и иных объектов и сооружений;

- складировании и захоронении промышленных, бытовых и других отходов;

- строительстве, эксплуатации и консервации подземных объектов и коммуникаций (шахтные выработки, хранилища, метрополитен, канализационные сооружения и др.);

- ликвидации последствий загрязнения земель, если по условиям их восстановления требуется снятие верхнего плодородного слоя почвы".

Требования о проведении рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы устанавливаются следующими нормативными правовыми актами:

- Федеральный закон от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (п. 1 ст. 34, п. 1, 2 ст. 39, п. 1, 2, 3 ст. 46);

- Земельный кодекс РФ (п. 6 ч. 1 ст. 13, ч. 2 ст. 78);

- Градостроительный кодекс РФ;

- Постановление Правительства РФ от 16.02.2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию";

- Постановление Федеральной службы по государственной статистики от 28.06.2005 г. N 37 "Об утверждении статистического инструментария для организации Роснедвижимостью статистического наблюдения за земельными ресурсами";

- Постановление Правительства РФ от 23.02.1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы";

- Приказ Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 г. N 525/67 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" (зарегистрирован в Минюсте РФ 29.07.1996 г. N 1136, опубликован в газете "Российские вести" от 08.08.1996 г. N 147);

- Постановление СМ СССР от 02.06.1976 г. N 407 "О рекультивации земель, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении геологоразведочных, строительных и других работ" (текст постановления опубликован в Собрании постановлений СССР, 1976 г., N 11, ст. 52);

- Межгосударственный стандарт ГОСТ 17.5.1.03-86 "Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель" (утв. постановлением Госстандарта СССР от 10.11.1986 г. N 3400);

- Межгосударственный стандарт ГОСТ 17.5.1.02-85 "Охрана природы. Земли. Классификация нарушенных земель для рекультивации" (утв. постановлением Госстандарта СССР от 16.07.1985 г. N 2228);

- Межгосударственный стандарт ГОСТ 17.5.3.05.-84 "Охрана природы. Рекультивация земель. Общие требования к землевладению" (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 27.03.1984 г. N 1020);

- Межгосударственный стандарт ГОСТ 17.5.3.04-83 "Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель" (утв. постановлением Госстандарат СССР от 30.03.1983 г. N 1521);

- Межгосударственный стандарт ГОСТ 17.5.1.01-83 "Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения" (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 13.12.1983 г. N 5854);

- Отраслевой стандарт ОСТ 39-139-81 "Нефтепровод магистральный. Капитальный ремонт подземных нефтепроводов. Порядок рекультивации земель" (введен в действие приказом Министерства нефтяной промышленности от 22.01.1982 г. N 42);

- РД 153-39.4Р-130-2002* Регламент по вырезке и врезке "катушек", соединительных деталей, заглушек, запорной и регулирующей арматуры и подключению участков магистральных нефтепроводов;

- РД 39-00147105-006-97 Инструкция по рекультивации земель, нарушенных и загрязненных при аварийном и капитальном ремонте магистральных нефтепроводов;

- другие нормативные правовые акты, отраслевые и внутриведомственные документы.

Что касается порядка утверждения проекта рекультивации земель поясняем следующее.

Следует отметить, что требования к порядку утверждения проекта рекультивации земель с 1 января 2007 года изменились.

До 1 января 2007 года законодательство устанавливало проведение обязательной государственной экологической экспертизы на проект рекультивации земель.

Обратимся к нормативным правовым актам в редакции, действующей до 1 января 2007 года.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" (в редакции, действующей до 1 января 2007 года):

"Обязательной государственной экологической экспертизе объектов регионального уровня, проводимой федеральным органом исполнительной власти и его территориальными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, подлежат:

- проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ".

В соответствии с п. 6 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утв. Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 г. N 525/67:

"Условия приведения нарушенных земель в состояние, пригодное для последующего использования, а также порядок снятия, хранения и дальнейшего применения плодородного слоя почвы, устанавливаются органами, предоставляющими земельные участки в пользование и дающими разрешение на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на основе проектов рекультивации, получивших положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Разработка проектов рекультивации осуществляется на основе действующих экологических, санитарно-гигиенических, строительных, водохозяйственных, лесохозяйственных и других нормативов и стандартов с учетом региональных природно-климатических условий и месторасположения нарушенного участка".

С 1 января 2007 года проект рекультивации земель проходить государственную экологическую экспертизу не должен. Однако раздел об охране окружающей среды, в том числе о рекультивации земель должен быть включен в проект проведения соответствующих работ. В чем же заключались изменения действующего законодательства?

Федеральный закон от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" согласно п. 1 ст. 38 вступил в силу с 1 января 2007 года, за исключением отдельных статей, для которых установлены иные сроки вступления в силу. Так, исключение составляют изменения, внесенные в Налоговый кодекс РФ (ст. 23 ФЗ от 18.12.2006 г.), Земельный кодекс РФ (п.п. 3, 8, подпункт б п. 9, п.п. 13, 14 ст. 25 ФЗ от 18.12.2006 г.), ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса РФ" (подпункт б п.п. 2, 3 ст. 26 ФЗ от 18.12.2006 г.), ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (подпункт а п. 1 ст. 33 ФЗ от 18.12.2006 г.).

Общий анализ ФЗ от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ позволяет делать следующие выводы:

1) существенные изменения внесены в градостроительное законодательство, законодательство о промышленной безопасности, об экологической экспертизе, об охране окружающей среды, законодательство об административных правонарушениях;

2) с 1 января 2007 г. вступила в силу ч. 6 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 г. N 190-ФЗ, согласно которой "не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статей, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ".

3) в связи с внесенными изменениями Федеральным законом от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ сужается круг объектов иных видов государственных экспертиз проектной документации, в частности государственной экологической экспертизы;

Таким образом, в результате принятия ФЗ от 18.12.2006 г. N 232-ФЗ, вступившего в силу с 1 января 2007 года, произошли соответствующие изменения в ФЗ "Об охране окружающей среды", в ФЗ "Об экологической экспертизе", в Градостроительном кодексе РФ.

Раннее процитированная ст. 12 ФЗ "Об экологической экспертизе" изложена в новой редакции, вступившей в силу с 1 января 2007 года. В частности, с 1 января 2007 года не подлежат государственной экологической экспертизе следующие объекты:

- все виды градостроительной документации;

- проекты рекультивации земель, нарушенных в результате геологоразведочных, добычных, взрывных и иных видов работ;

- иные виды документации, которая обосновывает хозяйственную и иную деятельность и реализация которой способна оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду в пределах территории субъекта РФ.

Вместе с тем были внесены соответствующие изменения в Градостроительный кодекс РФ.

Так, с 1 января 2007 г. вступила в силу ч. 6 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 г. N 190-ФЗ, согласно которой "не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статей, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ".

Напомним, что согласно ст. 48 Градостроительного кодекса РФ проектная документация на объекты капитального строительства и их частям составляется в следующих случаях:

- на строящиеся объекты капитального строительства;

- на реконструируемые объекты капитального строительства;

- в случаях проведения капитального ремонта объектов капитального строительства, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов.

Объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек;

Строительство - создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства);

Реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей (далее - этажность), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения;

Понятие капитального ремонта раскрывается в следующих нормативных документах.

Капитальный ремонт - это ремонт, выполняемый для восстановления исправности и полного или близкого к полному восстановлению ресурса изделия с заменой или восстановлением любых его частей, включая базовые (ГОСТ от 15.11.1978 г. 18322-78 (СТ СЭВ 5151-85) Система технического обслуживания и ремонта техники. Термины и определения (с изменениями N 1,2).

В соответствии с пунктом 2.1.1. Методических указаний по определению стоимости строительной продукции на территории РФ, утв. Постановлением Госстроя России от 26.04.1999 г. N 31, к капитальному ремонту зданий и сооружений относятся работы по восстановлению или замене отдельных частей зданий (сооружений) или целых конструкций, деталей и инженерно-технического оборудования в связи с их физическим износом и разрушением на более долговечные и экономичные, улучшающие их эксплуатационные показатели.

Определение понятия капитального ремонта содержится также в ведомственных строительных нормах ВСН 58-88 (р) "Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения", утв. Приказом Госкомархитектуры РФ при Госстрое СССР от 23.11.1988 г. Согласно указанному Положению капитальный ремонт - это ремонт здания с целью восстановления его ресурсов с заменой при необходимости конструктивных элементов и систем инженерного оборудования, а также улучшение эксплуатационных показателей.

В соответствии с пунктом 7.5.6.4 Правил по эксплуатации, ревизии, ремонту и отбраковке нефтепромысловых трубопроводов, утвержденных Минтопэнерго РФ 30.12.1993 г. и согласованных с Госгортехнадзором РФ 27.12.1993 г., капитальный ремонт - это наибольший по объему и содержанию плановый ремонт, который проводится при достижении предельных величин износа в линейных сооружениях и связан с полной разборкой, восстановлением или заменой изношенных или неисправных составных частей сооружений.

Отнесение работ по устранению дефектов методом вырезки катушек на отдельных участках трубопровода к капитальному ремонту подтверждается также требованиями Положения о проведении планово-предупредительного ремонта производственных зданий и сооружений, утвержденных постановлением Госстроя СССР от 29.12.1973 г. N 279, согласно которым к капитальному ремонту производственных зданий и сооружений относятся такие работы, в процессе которых производится смена изношенных конструкций и деталей зданий и сооружений или замена их на более прочные и экономичные, улучшающие эксплуатационные возможности ремонтируемых объектов, за исключением полной смены или замены основных конструкций, срок службы которых в зданиях и сооружениях является наибольшим.

В соответствии с отраслевыми документами РД 39-00147105-015-98 "Правила капитального ремонта магистральных нефтепроводов" и РД 153-39.4-067-00 "Методы ремонта дефектных участков действующих магистральных нефтепроводов" работы по переукладке, установке композитной муфты и замене катушек являются способами капитального ремонта магистральных нефтепроводов.

Согласно п. 1.3. Регламента по вырезке и врезке "катушек" соединительных деталей, заглушек, запорной и регулирующей арматуры и подключению участков магистральных нефтепроводов (РД 153-39.4Р-130-2002*, согласованный Федеральным горным и промышленным надзором России Госгортехнадзор России письмо N 10-03/913 от 27.09.2002 г., N 10-03/686 от 07.07.2003 г.:

"Комплекс подготовительных и вспомогательных работ при вырезке, врезке и подключению участков трубопроводов должен проводиться в соответствии с требованиями правил технической эксплуатации магистральных нефтепроводов РД 153-39.4-056-00, Правил капитального ремонта МН РД 39-00147105-015-98, СНиП III-42-80*, СНиП 2.05.06-85*, Правил ликвидации аварий и повреждений на МН РД 153-39.4-114-01, Инструкции по технологии сварки при строительстве и капитальном ремонте МН РД 153-006-02, правил пожарной безопасности при эксплуатации МН ОАО "АК "Транснефть" ВППБ 01-05-99, Регламента по организации планирования и оформлению остановок магистральных нефтепроводов и других нормативных документов, определяющих безопасное производство, порядок и организацию ремонтных работ на магистральных нефтепроводах".

В соответствии с ч. 1 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ "проектная документация объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежит государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных ст. 49 Градостроительного кодекса РФ".

Статья 49 Градостроительного кодекса РФ предусматривает следующий перечень объектов капитального строительства, в отношении которых не проводится государственная экспертиза проектной документации:

I. Государственная экспертиза не проводится в отношении проектной документации следующих объектов капитального строительства:

- отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства) (п. 1 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);

- жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки) (п. 2 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);

- многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования (п. 3 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);

- отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1. Градостроительного кодекса РФ являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами (п. 4 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);

- отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, установлены санитарно-защитные зоны или требуется установление таких зон, за исключением объектов, которые в соответствии со статьей 48.1. Градостроительного кодекса РФ являются особо опасными, технически сложными или уникальными объектами (п. 5 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);.

- государственная экспертиза проектной документации не проводится в случае, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство (ч. 3 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ), а именно:

- строительства гаража на земельном участке, предоставленном физическому лицу для целей, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, или строительства на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства, дачного хозяйства (п. 1 ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ);

- строительства, реконструкции объектов, не являющихся объектами капитального строительства (киосков, навесов и других) (п. 2 ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ);

- строительства на земельном участке строений и сооружений вспомогательного использования (п. 3 ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ);

- изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом (п. 4 ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ);

- в иных случаях, если в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством субъектов Российской Федерации о градостроительной деятельности получение разрешения на строительство не требуется (п. 5 ч. 17 ст. 51 Градостроительного кодекса РФ).

- государственная экспертиза проектной документации не проводится в случае проведения такой экспертизы в отношении проектной документации объектов капитального строительства, получившей положительное заключение государственной экспертизы и применяемой повторно (далее - типовая проектная документация), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства (ч. 3 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);

II. Государственная экспертиза результатов инженерных изысканий не проводится:

- в случае, если инженерные изыскания выполнялись для подготовки проектной документации объектов капитального строительства, указанных в ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ:

- отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более чем три, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства) (п. 1 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);

- жилые дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки) (п. 2 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);

- многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования (п. 3 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);

- отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности (п. 4 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);

- отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон (п. 5 ч. 2 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ);.

- а также в случае, если для строительства, реконструкции, капитального ремонта не требуется получение разрешения на строительство (ч. 3.1. ст. 49 Градостроительного кодекса РФ).

Таким образом, Градостроительный кодекс РФ под объектами капитального строительства понимает только здание, строение, сооружение. При этом ни земля, ни иной природный ресурс не подпадает под эту категорию, поэтому Градостроительный кодекс не предусматривает требования о проведения государственной экспертизы только на проект рекультивации земель.

Вместе с тем п. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ предусматривает комплексный подход при проведении государственной экспертизы, в результате которой оценивается соответствие проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе экологическим требованиям.

Учитывая требования п. 5 ст. 49 Градостроительного кодекса РФ, в соответствии с которым предметом государственной экспертизы является оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе экологическим требованиям, а также учитывая требования вышеизложенного п. 3 ст. 46 ФЗ "Об охране окружающей среды", проект восстановления загрязненных земель (рекультивации земель) не должен проходить государственную экологическую экспертизу, однако должен быть включен в состав проектной документации на строительство, реконструкцию, проведение капитального ремонта, который, в свою очередь, должен пройти государственную экспертизу.

Кроме того, считаем необходимым обратить внимание и на Постановление Правительства РФ от 05.03.2007 г. N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий". Согласно подпункту "в" пункта 2 указанного постановления Правительства РФ N 145:

"При проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий оценка проектной документации и результатов инженерных изысканий на соответствие требованиям, явившимся предметом ..., государственной экологической экспертизы, ... не проводится в случае, если до вступления в силу Положения, утвержденного настоящим постановлением, по результатам указанных экспертиз получены положительные заключения, а также если положительные заключения по результатам указанных экспертиз будут получены по материалам, направленным для проведения этих экспертиз до 1 января 2007 г. Выводы этих экспертиз учитываются при подготовке заключений государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий".

Таким образом, требования данного пункта постановления Правительства РФ подчеркивают важные моменты:

- комплексный характер государственной экспертизы;

- возможность рассмотрения материалов государственной экологической экспертизы после 1 января 2007 года если они были направлены для проведения экологической экспертизы до 1 января 2007 г.;

- учет выводов государственной экологической экспертизы при подготовке заключения государственной экспертизы.

Кроме того, согласно подпункту "ж" пункта 2 Постановления Правительства РФ от 05.03.2007 г. N 145:

"Проектная документация, разработка которой начата до вступления в силу утверждаемого Правительством РФ Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, при проведении государственной экспертизы проверяется на соответствие составу и требованиям к содержанию разделов этой документации, установленным нормативными техническими требованиями на ее разработку".

Несмотря на произошедшие изменения в градостроительном законодательстве, приказ Минприроды РФ и Роскомзема от 22.12.1995 г. N 525/67 "Об утверждении Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы" продолжает действовать в части, не противоречащей действующему законодательству.

Следует отметить, что приказ Минприроды от 22.12.1995 г. N 525/67 требует получения разрешения на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова (п. 11 Основных положений).

Кроме того, согласно п. 14 Основных положений, утв. Указанным приказом Минприроды РФ и Роскомзема для организации приемки (передачи) рекультивированных земель, а также для рассмотрения других вопросов, связанных с восстановлением нарушенных земель, рекомендуется создание решением органа местного самоуправления специальной Постоянной комиссии по вопросам рекультивации земель.

В соответствии с п. 15 указанных Основных положений в состав Постоянной Комиссии включаются представители землеустроительных, природоохранных, водохозяйственных, лесохозяйственных, сельскохозяйственных, архитектурно-строительных, санитарных, финансово-кредитных и других заинтересованных органов.

Кроме того, согласно п. 17 Основных положений приемка-передача рекультивированных земель должна осуществляться в месячный срок после поступления в постоянную комиссию письменного извещения о завершении работ по рекультивации, к которому должны прилагаться среди прочих следующие документы:

- копии разрешений на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова;

- проект рекультивации, заключение по нему государственной экологической экспертизы;

- отчеты о рекультивации нарушенных земель по форме N 2-ТП (рекультивация) за весь период проведения работ, связанных с нарушением почвенного покрова, на сдаваемом участке.

Эти и другие документы должны быть отражены в акте приемки-сдачи рекультивированных земель.

Кроме того, после проведения рекультивации земель организация - природопользователь должна представить государственную статистическую отчетность N 2-ТП (рекультивация) "Сведения о рекультивации земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы" в порядке, предусмотренном законодательством.

Согласно п. 24 Основных положений, утв. Приказом Минприроды России и Роскомзема государственное статистическое наблюдение за нарушенными землями, снятием и использованием плодородного слоя почвы проводится органами Роскомзема.

Обязанность в представлении отчета N 2-ТП (рекультивация) "Сведения о рекультивации земель, снятии и использовании плодородного слоя почвы" закрепляется в постановлении Федеральной службы государственной статистики от 28.06.2005 г. N 37 "Об утверждении статистического инструментария для организации Роснедвижимостью статистического наблюдения за земельными ресурсами".

Таким образом, доказательством возмещения вреда могут служить только те фактические затраты, которые производились в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами восстановительных (рекультивационных) работ, которые, в свою очередь, проводились в соответствии с требованиями действующего законодательства. В противном случае, производимые природопользователем - причинителем вреда затраты, не должны учитываться при определении размера вреда окружающей среде, причиненного экологическим правонарушением.

Глава 14. Дисциплинарная ответственность
за экологические
 правонарушения

Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения является самостоятельным видом юридической ответственности. Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, трудовыми договорами (контрактами). Должностные лица и иные работники предприятий, учреждений, организаций в соответствии с положениями, уставами, правилами внутреннего распорядка и другими нормативными актами несут дисциплинарную ответственность за невыполнение планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов; за нарушение нормативов качества окружающей среды и требований природоохранительного законодательства (соответственно их служебным обязанностям и должностному положению). А.А. Иванов*(115), в связи с этим, выделяет три разновидности дисциплинарной ответственности:

- в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка;

- в порядке подчиненности;

- в соответствии с дисциплинарными уставами и положениями, действующими в некоторых министерствах и ведомствах.

Трудовое законодательство устанавливает, что должностные лица и иные работники, по вине которых предприятие, учреждение, организация понесли расходы по возмещению вреда, причиненного экологическим правонарушением, сами несут материальную ответственность перед своим предприятием. Кроме того, руководители предприятий, учреждений, организаций и иные виновные в совершении правонарушений работники могут быть полностью или частично лишены премий или других средств поощрения.

В отличие от уголовного и законодательства об административных правонарушениях, более или менее систематизированный перечень экологических дисциплинарных проступков в трудовом законодательстве отсутствует. Вместе с тем, в трудовом законодательстве установлены принципиально общие правила для всех ее видов. По общему правилу, взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения дисциплинарного проступка и шести месяцев со дня его совершения (ст. 193 ТК РФ), оформляется, как правило, приказом. Последний в течение трех дней со дня издания объявляется под расписку наказываемому работнику и за исключением увольнения в его трудовую книжку не вносится.

Для привлечения к дисциплинарной ответственности необходимо наличие обязательного условия - осуществления профессиональной деятельности, связанной с использованием природных ресурсов или оказанием воздействия на окружающую среду. При этом к такого рода профессиональной (производственной, научной и иной) деятельности предъявляются специальные требования по соблюдению норм экологического законодательства, нормативов качества окружающей среды, по выполнению планов и мероприятий по охране природы и рациональному использованию природных ресурсов. Кроме того, важным условием является выполнение нормативно или в порядке индивидуального правоприменения либо по договору определенной трудовой функции как части производственной или иной деятельности предприятия (организации) либо функций должностного лица. В соответствии со ст. 192 Трудового кодекса РФ дисциплинарный проступок - это неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Субъектами дисциплинарной ответственности являются, следовательно, руководители, должностные лица и работники предприятий, организаций, учреждений.

Объект дисциплинарных проступков - это порядок деятельности, обязательный для соблюдения указанными в соответствующем нормативном или правоприменительном акте лицами (руководителями и работниками), специальные и общие требования к безопасности деятельности, определенные в законном порядке планы, программы и иные комплексные или отдельные мероприятия, реализация которых или контроль за которыми включены в служебные функции. Объективная сторона представляет собой деяние, состоящее в нарушение установленных законом и другими нормативными правовыми актами общих и специальных требований, правил, планов, определяющих организацию и осуществление деятельности руководителя (работника) предприятия, учреждения. В ряде случаев необходимо причинение вреда окружающей среде в результате выполнения трудовой функции. Субъективная сторона - вина в форме умысла, чаще по неосторожности.

Дисциплинарные взыскания по ст. 192 ТК РФ - это замечание, выговор, увольнение. Но существует оговорка о возможности установления и иных дисциплинарных взысканий в федеральных законах, уставах и положениях о дисциплине отдельных категорий работников. Предусмотренные в них меры, кроме указанных в ТК РФ, заключаются в депремировании, т.е. лишении полностью или частично премий или иных средств поощрения, предупреждении, строгом выговоре, переводе на нижеоплачиваемую работу на определенный срок, понижении в должности. Они налагаются работодателем или вышестоящей в порядке подчиненности организацией не позднее месячного срока со дня выявления дисциплинарного проступка приказом или распоряжением работодателя. Трудовое законодательство подробно регламентирует порядок наложения взысканий, разрешения споров по поводу их наложения и другие вопросы".*(116)

Следует заметить, что трудовое законодательство различает меры дисциплинарного взыскания и меры дисциплинарного воздействия. Первые из них устанавливаются в общем нормативном акте о дисциплинарной ответственности, уставах или положениях о дисциплине, а вторые закрепляются в соответствующем акте организации. Например, выговор с предупреждением, лишение премии и иных различных поощрений и льгот.

Глава 15. Административная ответственность
за экологические правонарушения

§ 1. Законодательство об административных правонарушениях

Согласно ст. 1.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 года "законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях". Положения данной статьи подчеркивает два очень важных момента.

Во-первых, законодательство об административных правонарушениях состоит только из законов, исключая, тем самым, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, и, в первую очередь, подзаконные. Согласно ст. 4 Федерального закона от 30.12.2001 года N 196-ФЗ "О введении в действие кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" с 1 июля 2002 года на территории Российской Федерации не подлежат применению нормы об административных правонарушениях, содержащиеся в законах и иных нормативных правовых актах Союза ССР. Статья 2 этого закона устанавливает перечень нормативно-правовых актов, утративших силу с 1 июля 2002 года.

Во-вторых, помимо федерального закона - Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в систему законодательства об административных правонарушениях включены и законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, что вполне понятно, поскольку согласно ст. 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов в ее составе издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях четко проведены общие разграничительные линии компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области правотворчества об административных правонарушениях.

Так, к ведению Российской Федерации Кодекс относит установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях, определение перечня видов административных наказаний и правил их применения, установление административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, определение порядка производства по делам об административных правонарушениях, а также установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и определение порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

При этом субъекты Российской Федерации должны руководствоваться общими положениями и принципами, установленными федеральным Кодексом, в том числе положениями, касающимися понятия административного правонарушения, форм вины физического и юридического лица, перечня видов административных наказаний, порядка наложения административных взысканий и т.д. В то же время Кодекс содержит некоторые ограничения, установленные для субъектов Российской Федерации в случае принятия ими законов об административной ответственности. Например, согласно ст. 3.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в качестве видов административных наказаний субъекты Российской Федерации смогут устанавливать лишь предупреждение и административный штраф.

Следует отметить, что Федеральный закон "О введении в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 года N 196-ФЗ признает утратившими силу с 1 июля 2002 года законы и подзаконные нормативно-правовые акты федерального уровня (законы РСФСР, законы Российской Федерации, федеральные законы, указы Президиума Верховного Совета РСФСР, указы Президиума Верховного Совета Российской Федерации). И лишь статья 8 указанного закона обязывает органов государственной власти субъектов Российской Федерации привести до 1 июля 2002 года принятые ими нормативные правовые акты об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Вышеизложенное позволяет говорить, что с вступлением в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях начался новый этап и в развитие законодательства субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Определяя в ст.ст. 71, 72 предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, Конституция не упоминает о законодательстве об административных правонарушениях, закрепляя в п. "к" ч. 1 ст. 72 лишь "административное" и "административно-процессуальное законодательство". Причем ни один нормативный правовой акт не раскрывает эти понятия. Следует также заметить, что Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. N 511 в рубрике Основы государственного управления включает пункт Административные правонарушения и административная ответственность, также не упоминая ни об административном, ни од административно-процессуальном законодательстве. И, наконец, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях говорит о законодательстве об административных правонарушениях. Несмотря на то, что в юридической литературе принято институт административной ответственности включать в систему административного права, отсутствие законодательного урегулирования этого вопроса порождает соответствующие правовые коллизии.

Так, если под административно-процессуальном законодательством следует понимать собственно законодательство об административных правонарушениях (что также будет ошибочным), тогда необходимо законодательное закрепление этого вопроса. Отсутствие же законодательной основы позволяет буквально толковать конституционные нормы. Так, согласно ст. 73 вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. В соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в этом случае, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. Получается, законодательство об административных правонарушениях, не указанное ни в ст. 71, ни в ст. 72 относится к ведению субъектов Российской Федерации. Такая ситуация неблагоприятно складывается в отношении действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которому законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях не должны дублировать и противоречить Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Соответственно к компетенции субъектов Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение законов субъектов Российской Федерации. Чем обусловлено такое неоправданное ограничение субъектов Российской Федерации? Не противоречит ли Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Конституции Российской Федерации? Таким образом, необходимость законодательного закрепления обозначенного вопроса на сегодняшний день является необходимым.

А.Н. Чертков отмечает, что административно-деликтное законодательство - часть административного законодательства, его подотрасль. Следовательно, принятие кодекса в этой сфере не ограничивает права субъектов Федерации по регулированию других разделов административного законодательства. Как отмечает Ю.Н. Старилов, административно-управленческое законодательство, регламентирующее как общие организационно-управленческие отношения, так и отношения в различных отраслях и сферах, безусловно, должно находиться в совместном ведении, что обусловлено "самой сутью исполнительной власти, логикой ее функционирования на всех уровнях".*(117) Административно-деликтное законодательство имеет специфический предмет регулирования и, по мнению ряда исследователей, должно аналогично уголовному и гражданскому законодательству находиться в ведении Российской Федерации.*(118)

Даже с вступлением в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, многие авторы необоснованно расширяют источники административной ответственности. Так, например, А.И. Стахов*(119) утверждает, что если источниками административного права принято считать юридические акты, содержащие нормы административного права, то источниками административной ответственности являются юридические акты, содержащие нормы института административной ответственности. С этой позиции к источникам института административной ответственности, он относит Конституцию Российской Федерации, законодательство об административных правонарушениях, международные договоры Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, содержащие нормы института административной ответственности, решения Конституционного суда Российской Федерации, принятые по проверке конституционности нормативных правовых актов, регулирующих административную ответственность или отдельные положения таких нормативных правовых актов, в которых рассматривается соотношение норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с нормами Федерального закона "Об исполнительном производстве" и нормами Налогового кодекса Российской Федерации.

Согласно ч. 1 ст. 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность". Исходя из содержания этого определения, административная ответственность напрямую соотносится с административным правонарушением. Следовательно, структура законодательства об административной ответственности аналогична структуре законодательства об административных правонарушениях. Более того, согласно ч. 2 ст. 1.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях международные договора и основные нормы и принципы отнюдь не являются источниками законодательства об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях основывается на них.

Анализируя структуру нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отметим, что он систематизировал в себе все виды административных правонарушений, классифицировав по главам, сконцентрировав их в одном разделе.*(120) До вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования в основном были сконцентрированы в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях и в ст. 84 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды".

Кодекс РСФСР об административных правонарушениях группировал экологические правонарушения в нескольких главах. Проступки, посягающие на государственную собственность (глава 6), включавших нарушения прав на недра, воды, леса, животный мир (ст. 46-48.1.). Глава 7 Кодекс РСФСР об административных правонарушениях была посвящена административным правонарушениям в области охраны окружающей природной среды. Здесь предусматривалась ответственность за бесхозяйственное использование и порчу земель, уничтожение межевых знаков и иные земельные нарушения (ст. 50-54). Статьи 55 и 56 были посвящены нарушениям требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов. Нарушения правил охраны водных ресурсов, водопользования предусматривались в ст. 57-60 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях. Значительная часть административных правонарушений затрагивала такой компонент окружающей среды, как леса: незаконная порубка и повреждение деревьев и кустарников, незаконное использование земель государственного лесного фонда, повреждение леса сточными водами, вредными выбросами, отходами и отбросами, уничтожение полезной для леса фауны, нарушение требований пожарной безопасности в лесах (ст. 61-76). Ряд норм были направлены на охрану атмосферного воздуха - выброс загрязняющих веществ в атмосферу с превышением нормативов или без разрешения, несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при складировании и сжигании промышленных и бытовых отходов и т.п. (ст. 77-84). Статьи 84.1-86 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях посвящались охране животного мира.

По содержанию новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях объединяет нормы об административных правонарушениях, содержащиеся во всех ранее принятых актах. Однако вся эта нормативная правовая база была существенным образом переработана с учетом Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. В результате этой кропотливой и крайне трудоемкой работы удалось в одном акте урегулировать весь комплекс вопросов, относящихся к административной ответственности.

Так, в Общей части Кодекса Российской Федерации определяются общие положения и основные принципы законодательства об административных правонарушениях, в Особенной ее части даются составы административных правонарушений с указанием конкретных видов административных наказаний за их совершение. Составляющей частью структуры нового Кодекса являются процедурные нормы, устанавливающие круг субъектов, имеющих право налагать административные наказания, процедуру привлечения к административной ответственности и исполнение постановлений о наложении административных наказаний.

Исходя из смысла Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях не должны дублировать и противоречить Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. Соответственно, к компетенции субъектов Российской Федерации относится установление административной ответственности за нарушение законодательства субъектов Российской Федерации.

В качестве примера обратимся к законам Республики Татарстан об административных правонарушениях.

На территории Республики Татарстан до недавнего времени действовал Закон Республики Татарстан от 14.07.1999 года N 2281 "Об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования", утративший силу со дня опубликования Закона Республики Татарстан " от 26 декабря 2002 года "О введении в действие Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях", т.е. с 31 декабря 2002 года.

Закон Республики Татарстан от 14.07.1999 года N 2281 "Об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования" предусматривал 72 состава административных правонарушений, большинство которых в связи с дублированием и противоречием Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях не применялись.

Фактически в применении находились с 1 июля 2002 года только три статьи Закона Республики Татарстан "Об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования": ст. 27 - мойка транспортных средств в неустановленных для этих целей местах, ст. 45 - организация снежных свалок в неустановленных местах за пределами черты поселений и ст. 53 - нарушение режима санитарных и иных защитных зон.

Настоящий Закон устанавливал административную ответственность граждан, должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования. В качестве самостоятельного субъекта административного правонарушения закон установил индивидуального предпринимателя.

Вступивший в силу с 31 декабря 2002 года Закон Республики Татарстан "О введении в действие Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях" признал утратившим силу с 1 июля 2002 года Закон Республики Татарстан от 14 июля 1999 года "Об административной ответственности за правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования".

Сам Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях вступил в силу с 10 января 2003 года - по истечении 10 дней с момента его опубликования, который в главе 4 закреплял всего пять составов административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

Статья 2.1. Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях определяла предметы ведения Республики Татарстан в области законодательства об административных правонарушениях. Так, Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях в соответствии с общими положениями и принципами установления административной ответственности, определяемыми Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях:

1) устанавливал административную ответственность по вопросам, имеющим республиканское и местное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами Республики Татарстан;

2) определял органы и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом;

3) определял должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом.

В свою очередь, производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также исполнение постановлений о назначении административных наказаний осуществлялись в порядке, определяемом Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, в Кодексе Республики Татарстан об административных правонарушениях были отражены составы, устанавливающую административную ответственность только за нарушение законов и иных нормативно-правовых актов Республики Татарстан.

Так, Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 2002 г. состоял из 14 глав, размещенных в трех разделах: общей части, особенной части и разделе, регулирующий подведомственность дел об административных правонарушениях.

Административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования были сосредоточены в главе 4 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, включавшая в себя всего 5 составов:

- Ст. 4.1. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений;

- Ст. 4.2. Плавание на маломерных судах с использованием двигателя без разрешения во время нереста рыб в местах нереста;

- Ст. 4.3. Организация снежных свалок в неустановленных для этих целей местах;

- Ст. 4.4. Мойка транспортных средств в неустановленных для этих целей местах;

- Ст. 4.5. Воспрепятствование проведению общественного экологического контроля.

Однако, по истечении времени указанные составы административных правонарушений в сфере охраны окружающей среды и природопользования были сокращены до минимума.

Так, в 2006 году был принят новый республиканский кодекс об административных правонарушениях - Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19.12.2006 г. N 80-ЗРТ. По своей структуре он состоит из трех разделов (Общие положения, Особенная часть, Подведомственность дел об административных правонарушениях). Так, раздел II - Особенная часть КоАП РФ - предусматривает 5 глав, включающих в себя 5 видов административных правонарушениях в конкретных сферах деятельности: административные правонарушения, посягающие на права граждан, на институты государственной власти и местного самоуправления; административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды, благоустройства и охраны общественного порядка; административные правонарушения в сфере охраны собственности; административные правонарушения на транспорте и административные правонарушения в области бюджетного законодательства. В свою очередь, глава 3 КоАП РФ предусматривает всего лишь одну статью за административное правонарушение в сфере охраны окружающей среды - ст. 3.1. - уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, состоящую из двух частей:

"Действия (бездействие), которые могут привести к уничтожению редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Республики Татарстан, к сокращению их численности или нарушению среды обитания, -

влекут наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей.

Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Республики Татарстан, а равно совершение действий (бездействие), которые повлекли сокращение их численности или нарушение среды обитания, -

влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от трех тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей".

Согласно ст. 13.3. ранее действовавшего Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 2002 г. дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 4.1.-4.5. Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях рассматривал орган, осуществляющий государственный контроль в области охраны окружающей природной среды и природопользования в Республике Татарстан. Таким органом являлось и является по настоящий день - Министерство экологии и природных ресурсов Республики Татарстан.

В соответствии с ч. 2 ст. 13.3. Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 2002 г. рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанного органа могли:

- главный государственный инспектор Республики Татарстан по охране природы, его заместители;

- главные государственные инспекторы Республики Татарстан по охране природы в зоне их деятельности, их заместители.

Согласно ст. 7.3. КоАП РТ от 2006 г. орган, осуществляющий государственный контроль в области охраны окружающей природной среды и природопользования в Республике Татарстан, рассматривает дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 3.1 КоАП РТ.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени указанного органа вправе:

1) главный государственный инспектор Республики Татарстан по охране природы, его заместители;

2) главные государственные инспекторы Республики Татарстан по охране природы в зоне их деятельности, их заместители;

3) государственные инспекторы по охране, контролю и регулированию использования животного мира.

Таким образом, проведенная кодификация законодательства об административных правонарушениях позволяет говорить о всесторонней систематизации и упорядочении его норм. При этом, несмотря на то, что законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, вместе с тем важное значение в реализации отдельных положений законодательства об административных правонарушений играют иные нормативные правовые акты Российской Федерации. Например, Арбитражный процессуальный кодекс РФ устанавливает производство в Арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. В частности, глава 25 АПК РФ содержит нормы, устанавливающие процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях. ФЗ "Об исполнительном производстве" устанавливает, в том числе, порядок принудительного исполнения вынесенных по делам об административных правонарушениях постановлений.

§ 2. Понятие и признаки административной ответственности

Юридическая ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды обладает теми же признаками, что и юридическая ответственность за нарушение иного законодательства.

Административная ответственность, в свою очередь, является разновидностью юридической ответственности. Поэтому в работах российских ученых-правоведов понятие административной ответственности приближено к общему понятию юридической ответственности.

Так, А.И. Стахов, под административной ответственностью понимает разновидность государственного принуждения, для которой характерны соответствующие отличительные признаки.*(121) Таким образом, в развитие одной из правовых позиций понятия юридической ответственности, было предложено понятие административной ответственности при наличии определенных признаков, отличающих ее от иных видов юридической ответственности.

Б.В. Россинский также определил административную ответственность как разновидность государственного принуждения, регулируемого административно-правовыми нормами.*(122) П.В. Анисимов, В.Д. Симухин, А.В. Симухин отмечают, что административная ответственность в современных условиях представляет собой институт государственного принуждения.*(123)

А.А. Рябов также подчеркивает, что административная ответственность за экологическое правонарушение обладает всеми признаками юридической ответственности. Вместе с тем она имеет свои, только ей присущие особенности, обусловленные ролью и значением окружающей природной среды в жизни человеческого общества.*(124)

Большинство специалистов под административной ответственностью понимают одну из разновидностей юридической ответственности, выражающуюся в применении государственными органами, должностными лицами, судьями, установленных государством мер административного воздействия к физическим и юридическим лицам за нарушение норм законодательства.

Таким образом, сущность административной ответственности зависит от той или иной правовой позиции к определению юридической ответственности. Таким образом, важную роль в определении содержания административной ответственности играет правовая позиция к определению юридической ответственности в целом. При этом административная ответственность обладает характерными признаками, отличающими ее от иных видов юридической ответственности (дисциплинарной, имущественной, уголовной).

Следует заметить, что действующее законодательство не дает определение административной ответственности. Его признаки можно установить исходя из анализа норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Ввиду вышеизложенного можно выделить следующие признаки административной ответственности:

- административная ответственность устанавливается Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;

- законы субъектов Российской Федерации не должны противоречить и дублировать Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

- основанием наступления административной ответственности является административное правонарушение, предусмотренное Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;

- принцип презумпции невиновности;

- субъектами административной ответственности являются физические (граждане и должностные лица) и юридические лица;

- лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное;

- возможность освобождения от административной ответственности при малозначительности административного правонарушения;

- административная ответственность состоит в применении к виновному лицу административного наказания;

- при назначении административного наказания учитываются обстоятельства, смягчающие административную ответственность и обстоятельства, отягчающие административную ответственность;

- назначение административного наказания не освобождает лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой административное наказание было назначено;

- никто не может нести административную ответственность дважды за одно и то же административное правонарушение;

- давность привлечения к административной ответственности;

- всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств дела;

- законодатель устанавливает обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении;

- не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона;

- полномочия судей, должностных лиц, органов государственной власти по рассмотрению дела об административном правонарушении устанавливаются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;

- полномочия должностных лиц составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливаются Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях;

- установлена определенная процессуальная форма производства по делу об административном правонарушении;

- установлена процедура и порядок исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях.

Административная ответственность за нарушение законодательства об охране окружающей среды обладает общими признаками, характеризующими как юридическую ответственность в целом, так и административную, в частности. Однако можно выделить особенности, которые позволят отличать ее от административной ответственности за иные виды административных правонарушениях.

Признаки административной ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды предопределяются особенностями административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

§ 3. Понятие и состав административного правонарушения

Понятие административного проступка законодательно было впервые введено в 1980 году в Основах законодательства союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях.

Ст. 10 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях от 20.06.1984 года*(125) давало следующее понятие административного правонарушения: "административным правонарушением признается посягающее на государственный или общественный порядок, социалистическую собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность".

По иному ст. 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ определяет понятие административного правонарушения. Так, административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Исходя из определения административного правонарушения, выделяют следующие его признаки:

- Деяние в виде действия (например, сброс отходов производства и потребления на почву) или бездействия (например, отсутствие необходимых эколого-разрешительных документов в результате бездействия уполномоченного на то должностного лица).

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях признает административным правонарушением только конкретное поведение человека, а не его мысли и убеждения.

Действие - это активное поведение человека, направленное на достижение определенной цели.

Бездействие - невыполнение своих обязанностей или неприменения своих прав, которые лицо обязано применять по роду своей деятельности.

- Противоправность деяния - правонарушением признается только такое деяние, которое запрещено законодательством об административном правонарушении. Противоправность может выражаться не только в действии, но и в бездействии.

- Виновность - это психическое отношение лица к своему противоправному деянию. Все правонарушения совершаются умышленно или по неосторожности. Нарушитель, совершая противоправное деяние, должен осознавать или предполагать, что поступает противоправно. Наличие вины - обязательный признак административного правонарушения.

Так, в соответствии со ст. 2.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично.

Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

- Наказуемость - деяние за которое виновный может быть подвергнут административному наказанию - только то деяние может быть признано правонарушением, за которое законодательством об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.

Отсутствие одного из признаков административного правонарушения исключает и административную ответственность.

В свою очередь, признаки административного правонарушения следует отличать от его юридического состава. Понимание этого вопроса имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение. При наличии всех признаков правонарушения может отсутствовать состав административного правонарушения, что исключает возможность привлечения виновного к ответственности.

Так, согласно ст. 2.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет. В соответствии со ст. 24.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействий) возраста, предусмотренного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях для привлечения к административной ответственности.

Состав административного правонарушения - это совокупность установленных законодательством объективных и субъективных признаков, характеризующих действие (бездействие) как административное правонарушение. Для него характерна ограниченность и полнота. Ограниченность состоит в том, что отсутствие хотя бы одного из признаков, означает отсутствие состава в целом. Так, в соответствии со ст. 24.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии состава административного правонарушения. Состав - полная, закрытая система, поэтому какие-либо иные не установленные законом признаки не могут быть в него включены. Вышеуказанные признаки являются конструктивными.

В юридическом составе любого административного правонарушения содержатся 4 элемента:

- объект;

- объективная сторона;

- субъект;

- субъективная сторона.

Объектом являются общественные отношения, урегулированные нормами права и охраняемые мерами административной ответственности. Практически в качестве объекта выступают конкретные нормы, предписания, законные требования, заперты.

Различаются 3 вида объектов:

- общий объект - это вся совокупность общественных отношений, составляющая их определенную область, урегулированную и охраняемую нормами административного права.

- родовой объект - это определенная группа общественных отношений, как правило закреплена в определенной главе Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Так, в главе 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях закреплены административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

- непосредственный объект - конкретные общественные отношения, на которые посягает правонарушение, именно в целях их охраны законодатель издает соответствующие административно-правовые нормы. Так, например, объектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 8.6. (порча земли) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях будет земля как компонент природной среды.

Объективная сторона - внешнее проявление противоправного поведения: действие, бездействие.

Наличие объективной стороны законодатель во многих случаях ставит в зависимость от времени, места, способа, характера совершения деяния, наступивших его вредных последствий, его систематичность, повторность, злостность.

Время совершения административного правонарушения - определенный промежуток времени, момент, или период суток или года, в который совершено действие (бездействие).

Место совершения административного правонарушения - это пространство, на котором произошло, происходило правонарушение.

Все административные правонарушения по объективной стороне подразделяются на два вида:

- административные правонарушения с материальным составом

- административные правонарушения с формальным составом.

Административные правонарушения с формальным составом - это такие правонарушения, ответственность за которое наступает независимо от того, возникли или нет вредные последствия противоправного деяния.

Например, ч. 1 ст. 8.21. КоАП РФ предусматривает ответственность за выброс вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения. Данное противоправное деяние нарушает требования п. 1, 4 ст. 23 ФЗ "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 г., п. 3 ст. 12, п. 1 ст. 14 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" от 04.05.1999 г. N 96-ФЗ.

Так, согласно п. 1, 4 ст. 23 Федерального закона "Об охране окружающей среды" нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду. В свою очередь, согласно п. 3 ст. 12 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом).

Согласно п. 1 ст. 14 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" выброс вредных веществ в атмосферный воздух допускается на основании разрешения. Более того, в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 14 ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются предельно допустимые выбросы.

В связи с тем, что предельно допустимые выбросы устанавливаются для конкретного стационарного источника, а, в свою очередь, предельно допустимые выбросы устанавливаются разрешением на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, административная ответственность должна наступать не по факту выброса загрязняющих веществ, а по факту отсутствия разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на конкретный стационарный источник, поскольку законодатель связывает обозначенную обязанность именно с наличием стационарных источников.

Таким образом, ч. 1 ст. 8.21. КоАП РФ, предусматривающая ответственность за выброс вредных веществ в атмосферный воздух без специального разрешения, содержит формальный состав административного правонарушения.

Если, например, по результатам проверки будет обнаружено, что на предприятии стационарные источники не эксплуатируются (с обязательным приложением документов, обосновывающих такой вывод), несмотря на отсутствие разрешения на разрешение на выброс вредных веществ в атмосферный воздух, то это может являться обстоятельством, смягчающим административную ответственность (но не освобождающим от административной ответственности).

Административное правонарушение с материальным составом - это такое правонарушение, ответственность за которое наступает только при наличии материального вреда после совершения деяния, и наличии причинной связи между деянием и последствием.

Ярким примером административного правонарушения с материальным составом может послужить ч. 2 ст. 8.6. КоАП РФ, предусматривающая ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления.

Важной новеллой Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является то, что его действие распространяется не только на физических, но и на юридических лиц.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях строго разграничивает 3-х субъектов административного правонарушения: граждан, должностных лиц и юридических лиц. При этом индивидуальные предприниматели подпадают под категорию должностного лица, что крайне важно при назначении административного наказания и правильного установления субъекта административного правонарушения как элемента состава административного правонарушения, при отсутствии которого производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению. В качестве самостоятельного субъекта административного правонарушения индивидуальные предприниматели (лица, осуществляющие деятельность без образования юридического лица) выступают лишь в тех случаях, когда в отношении их КоАП РФ предусматривает административное наказание в виде административного приостановления деятельности на срок до 90 суток.

Статья 2.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях определяет возраст, с которого наступает административная ответственность. Так, согласно ст. 2.3. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности подлежит лицо, достигшее к моменту совершения административного правонарушения возраста 16 лет.

Иностранные лица, лица без гражданства, совершившие административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях.

В соответствии со ст. 24.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях производство по делам об административных правонарушениях ведется на русском языке; лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика.

Обязанность по предоставлению указанных услуг возлагается на должностное лицо, в производстве которого находится дело об административном правонарушении.

Так, в соответствии со ст. 25.10. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях переводчик назначается судьей, органом, должностным лицом, в производстве которых находится дело об административном правонарушении.

Наличие переводчика фиксируется во всех административно-процессуальных документах (протоколе, постановлении)! В соответствии с ч. 3 ст. 25.10. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях переводчик обязан явиться по вызову судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выполнить полно и точно порученный перевод и удостоверить верность перевода своей подписью.

Нарушение определенных законом процессуальных гарантий защиты прав лиц, не владеющих русским языком, является безусловным основанием к отмене постановления о назначении административного наказания.

Впервые Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях закрепляет понятие должностного лица. В отличие от понятия должностного лица, закрепленного в Уголовном кодексе, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дает более широкое его определение. Так, в соответствии с примечанием к ст. 2.4. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях под должностным лицом в следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица, если законом не установлено иное.

К административно-распорядительным функциям относятся такие, как: руководство коллективом, расстановка и подбор кадров, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и дисциплинарной ответственности к подчиненным, а к административно-хозяйственным - полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, и иные действия.

Административная ответственность должностного лица должна наступать за неисполнение правил, обеспечение исполнения которых входит в его служебные обязанности. При этом статус субъекта подтверждается соответствующими документами (должностной инструкцией, положением, доверенностью, приказом и т.д.)

Сложившаяся в отраслевом законодательстве в последние годы тенденция рассматривать юридическое лицо в качестве субъекта административной ответственности нашла закрепление в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Юридические лица подлежат привлечению к административной ответственности как за нарушение федеральных законов, так и за нарушение законов субъектов Российской Федерации.

Признание юридического лица субъектом административной ответственности на уровне единого закона означает, что в случае привлечения юридического лица к административной ответственности на него распространяются в равной мере общие задачи, принципы законодательства об административных правонарушениях, правила назначения административных наказаний, процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения, вынесения решения о привлечении к ответственности и его исполнения.

В соответствии со ст. 3.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях за совершение административных правонарушений юридическим лицам могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:

- предупреждение;

- административный штраф;

- возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- административное приостановление деятельности.

Регулирует Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях*(126) порядок привлечения к административной ответственности юридического лица в случае его реорганизации:

- при слиянии нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо;

- при присоединении юридического лица к другому юридическому лицу к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается присоединившее юридическое лицо;

- при разделении юридического лица или при выделении из состава юридического лица одного или нескольких юридических лиц к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается то юридическое лицо, к которому согласно разделительному балансу перешли права и обязанности по заключенным сделкам или имуществу, в связи с которыми было совершено административное правонарушение;

- при преобразовании юридического лица одного вида в юридическое лицо другого вида к административной ответственности за совершение административного правонарушения привлекается вновь возникшее юридическое лицо.

Под реорганизацией понимается прекращение организации с правопреемством (переходом) прав и обязанностей к другим лицам, с целью изменения правового статуса юридического лица. Статьей 57 Гражданского кодекса Российской Федерации выделяются пять форм реорганизации: слияние, присоединение, разделение, выделение, преобразование

Во всех случаях привлечения к административной ответственности в порядке реорганизации необходимо устанавливать юридический переход прав и обязанностей в порядке реорганизации. Доказательством реорганизации выступает передаточный акт и разделительный баланс. При этом передаточный акт и разделительный баланс должны содержать положения о правопреемстве по всем обязательствам реорганизованного юридического лица в отношении всех его кредиторов и должников, включая и обязательства, оспариваемые сторонами.

Как и физические иностранные лица, иностранные юридические лица, совершившие административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях.

Необходимо отметить, что при составлении протокола важно определить статус субъекта, который подтверждается соответствующими документами и в обязательном порядке прикладываются к материалам дела: свидетельство о государственной регистрации индивидуального предпринимателя или юридического лица, приказы, инструкции или доверенность должностного лица и паспортные данные гражданина. В противном случае, при неправильном определении субъекта административного правонарушения производство по делу об административном правонарушении подлежит прекращению как за отсутствием состава административного правонарушения.

В соответствии со ст. 25.4. КоАП РФ законными представителями юридического лица в соответствии с КоАП РФ являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Субъективная сторона административного правонарушения - это внутренне, психическое отношение правонарушителя к совершенному им деянию и его последствиям.

Субъективная сторона имеет ряд характерных признаков:

- вина;

- мотив правонарушения - это побудительная причина противоправного деяния (корысть, месть, хулиганские побуждения и т.п.)

- цель правонарушения - это тот результат, к которому стремиться правонарушитель, совершая данное правонарушение.

В соответствии со ст. 1.5. лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Следует отметить, что для физических (граждан и должностных лиц) и юридических лиц понятие вины разное.

Вина физических лиц определяется ст. 2.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в форме умысла и неосторожности.

Вина юридических лиц определяется ст. 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которой юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях и законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность.

При этом назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо.

Вина юридического лица характеризуется прежде всего совершением действий (бездействий), за которые Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Юридическое лицо не может быть признано виновным в совершении административного правонарушения в двух случаях:

- если у него не имелось возможности для соблюдения правил и норм, за нарушение которых установлена административная ответственность;

- если юридическое лицо имело возможность для соблюдения указанных правил и норм и приняло все зависящие от него меры для их соблюдения, но этих мер оказалось недостаточно.

Наличие возможности или невозможности соблюдения упомянутых правил и норм, принятие мер в полном объеме должно определяться лицом, рассматривающим дело об административном правонарушении, на основании объективных обстоятельств и допустимых доказательств.

Таким образом, административное правонарушение имеет место только при наличии определенных элементов, которые, в свою очередь, состоят из определенных признаков. Совокупность элементов и их признаков образуют юридический состав административного правонарушения, последнее является основанием административной ответственности. При отсутствии хотя бы одного элемента или признака административного правонарушения невозможно говорить и об административной ответственности.

Исходя из общего определения административного правонарушения, установленного ст. 2.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, можно предложить определение административного правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования как противоправного, виновного действия (бездействия) физического или юридического лица, нарушающего законодательство об охране окружающей среды и природопользования, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

§ 4. Понятие и виды административных наказаний

Административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Административное наказание не может иметь своей целью унижение человеческого достоинства физического лица, совершившего административное правонарушение, или причинение ему физических страданий, а также нанесение вреда деловой репутации юридического лица.

За совершение административных правонарушений могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

6) административный арест;

7) административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

8) дисквалификация;

9) административное приостановление деятельности.

В отношении юридических лиц могут применяться следующие виды административных наказаний:

- предупреждение;

- административный штраф;

- возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- административное приостановление деятельности.

В отношении граждан и должностных лиц могут применяться следующие виды административных наказаний:

- предупреждение;

- административный штраф;

- возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

- административный арест;

- административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

- дисквалификация.

В отношении индивидуальных предпринимателей (лиц, осуществляющих деятельность без образования юридического лица) могут применяться все девять видов административных наказаний:

- предупреждение;

- административный штраф;

- возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

- административный арест;

- административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

- дисквалификация;

- административное приостановление деятельности.

Основными административными наказаниями являются:

- предупреждение;

- административный штраф;

- лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

- административный арест;

- дисквалификация;

- административное приостановление деятельности.

В качестве как основного, так и дополнительного административного наказания могут устанавливаться и применяться следующие административные наказания:

- возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства.

За одно административное правонарушение может быть назначено основное либо основное и дополнительное административное наказание из наказаний, указанных в санкции применяемой статьи Особенной части КоАП РФ или закона субъекта Российской Федерации об административной ответственности.

Из девяти видов административных наказаний, семь из них уполномочен назначать исключительно суд:

- возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- лишение специального права, предоставленного физическому лицу;

- административный арест;

- административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства;

- дисквалификация;

- административное приостановление деятельности.

За административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования глава 8 КоАП РФ предусматривает следующие административные наказания:

- предупреждение;

- административный штраф;

- возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

- административное приостановление деятельности.

Предупреждение - мера административного наказания, выраженная в официальном порицании физического или юридического лица. Предупреждение выносится в письменной форме.

От предупреждения необходимо отличать устное замечание.

Если предупреждение - это вид административного наказания, то устное замечание - это мера превентивного воздействия.

При назначении предупреждения выносится постановление о назначении административного наказания. При объявлении устного замечания выносится постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Предупреждение как вид административного наказания назначается только в случаях, установленных конкретной статьей Особенной части КоАП РФ. Устное замечание объявляется в случае признания правонарушения малозначительным.

Так, при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Таким образом, признание того или иного правонарушения малозначительным - это право, а не обязанность судьи, органа, должностного лица, уполномоченного решить дело об административном правонарушении.

Административный штраф является денежным взысканием, выражается в рублях и устанавливается для граждан в размере, не превышающем пяти тысяч рублей; для должностных лиц - пятидесяти тысяч рублей; для юридических лиц - одного миллиона рублей, или может выражаться в величине, кратной:

1) стоимости предмета административного правонарушения на момент окончания или пресечения административного правонарушения;

2) сумме неуплаченных и подлежащих уплате на момент окончания или пресечения административного правонарушения налогов, сборов или таможенных пошлин, либо сумме незаконной валютной операции, либо сумме денежных средств или стоимости внутренних и внешних ценных бумаг, списанных и (или) зачисленных с невыполнением установленного требования о резервировании, либо сумме валютной выручки, не проданной в установленном порядке, либо сумме денежных средств, не зачисленных в установленный срок на счета в уполномоченных банках, либо сумме денежных средств, не возвращенных в установленный срок в Российскую Федерацию, либо сумме денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, незаконно переданных или оказанных от имени юридического лица, либо сумме неуплаченного административного штрафа;

3) сумме выручки правонарушителя от реализации товара (работы, услуги), на рынке которого совершено административное правонарушение, за календарный год, предшествующий году, в котором было выявлено административное правонарушение, либо за предшествующую дате выявления административного правонарушения часть календарного года, в котором было выявлено административное правонарушение, если правонарушитель не осуществлял деятельность по реализации товара (работы, услуги) в предшествующем календарном году.

4) сумме выручки правонарушителя, полученной от реализации товара (работы, услуги) вследствие неправомерного завышения регулируемых государством цен (тарифов, расценок, ставок и тому подобного) за весь период, в течение которого совершалось правонарушение, но не более одного года.

Размер административного штрафа не может быть менее ста рублей.

Сумма административного штрафа подлежит зачислению в бюджет в полном объеме в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Порядок зачисления штрафов определяет Бюджетный кодекс РФ.

В соответствии со ст. 46 Бюджетного кодекса РФ суммы денежных взысканий (штрафов) за нарушение законодательства Российской Федерации подлежат зачислению в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации в следующем порядке:

- за нарушение законодательства Российской Федерации о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, - в федеральный бюджет по нормативу 100 процентов;

- за нарушение лесного законодательства, установленное на лесных участках, находящихся в федеральной собственности, - в собственности субъектов Российской Федерации, в муниципальной собственности, соответственно в федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет по нормативу 100 процентов;

- за нарушение водного законодательства, установленное на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, - соответственно в федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации, местный бюджет - по нормативу 100 процентов;

- за нарушение законодательства Российской Федерации, не предусмотренного настоящим пунктом и пунктами 2 и 3 настоящей статьи, - в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту нахождения органа или должностного лица, принявшего решение о наложении денежного взыскания (штрафа), по нормативу 100 процентов.

Суммы конфискаций, компенсаций и иные средства, в принудительном порядке изымаемые в доход Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, поселений, муниципальных районов, городских округов, внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, территориальных государственных внебюджетных фондов в соответствии с законодательством Российской Федерации и решениями судов, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативу 100 процентов.

Суммы от реализации конфискованных в установленном порядке орудий охоты, рыболовства и продукции незаконного природопользования, а также по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга по месту причинения вреда окружающей среде по нормативу 100 процентов".

Таким образом, в случаях, предусмотренных ст. 46 Бюджетного кодекса РФ, суммы штрафов подлежат зачислению:

- в федеральный бюджет,

- в бюджет субъектов РФ,

- в городские округа

- в муниципальные районы.

Исходя из требований ст. 46 Бюджетного кодекса РФ в федеральный бюджет по нормативу 100% подлежат зачислению суммы денежных взысканий за следующие нарушения:

- за нарушения законодательства о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- за нарушение лесного законодательства, установленное на лесных участках, находящихся в федеральной собственности;

- за нарушение водного законодательства, установленное на водных объектах, находящихся в федеральной собственности.

Исходя из требований ст. 46 Бюджетного кодекса РФ в бюджет субъекта РФ по нормативу 100% подлежат зачислению суммы денежных взысканий за следующие нарушения:

- за нарушение лесного законодательства, установленное на лесных участках, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

- за нарушение водного законодательства, установленное на водных объектах, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации.

Административный штраф не может применяться к сержантам, старшинам, солдатам и матросам, проходящим военную службу по призыву, а также к курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы.

Возмездным изъятием орудия совершения или предмета административного правонарушения является их принудительное изъятие и последующая реализация с передачей бывшему собственнику вырученной суммы за вычетом расходов на реализацию изъятого предмета. Возмездное изъятие назначается судьей.

Возмездное изъятие охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.

Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта Российской Федерации не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судьей.

Конфискация охотничьего оружия, боевых припасов и других дозволенных орудий охоты или рыболовства не может применяться к лицам, для которых охота или рыболовство является основным законным источником средств к существованию.

Конфискация как мера административной ответственности применяется независимо от того, кем является лицо - собственником, покупателем, владельцем либо выступает в ином качестве, достаточном (в соответствии с законодательством) для совершения с ними действий от своего имени, а также независимо от того, установлено лицо, совершившее правонарушение или нет.

В отличие от изъятия вещей и документов как меры обеспечения производства по делу, конфискация как вид административного наказания оформляется постановлением о назначении административного наказания.

Таким образом, если по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении орган, должностное лицо, уполномоченные рассматривать дело об административном правонарушении, примет решение, что назначение административного наказания в виде административного штрафа будет достаточным, то в этом случае на основании ст. 29.9. КоАП РФ, может быть вынесено постановление о назначении соответствующего административного наказания, при отсутствии оснований, по которым может быть вынесено постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении. Такое решение должно быть мотивированным, учтены обстоятельства смягчающие и отягчающие административную ответственность, характер и последствия совершенного административного правонарушения и иных, обозначенных ст. ст. 4.1, 4.2, 4.3 КоАП РФ обстоятельств.

В постановлении по делу об административном правонарушении должны быть решены вопросы об изъятых вещах и документах, если в отношении их не применимо (достаточно административного наказания в виде штрафа) или не может быть применимо (если не предусмотрено соответствующей статьей КоАП РФ административного наказания в виде конфискации) административное наказание в виде конфискации или возмездного изъятия. При этом:

1) вещи и документы, не изъятые из оборота, подлежат возвращению законному владельцу, а при неустановлении его передаются в собственность государства в соответствии с законодательством РФ;

2) вещи, изъятые из оборота, подлежат передаче в соответствующие организации или уничтожению;

3) документы, являющиеся вещественными доказательствами, подлежат оставлению в деле в течение всего срока хранения данного дела либо в соответствии с законодательством РФ передаются заинтересованным лицам;

4) изъятые ордера, медали, нагрудные знаки к почетным званиям РФ, РСФСР, СССР подлежат возврату их законному владельцу, а если он не известен, направляются в Администрацию Президента РФ [2].

Если же по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении орган, должностное лицо, уполномоченное рассматривать дело об административном правонарушении примет решение, что назначение только административного штрафа будет недостаточным, то выносится в соответствии со ст. 29.9. КоАП РФ определение о передаче дела судье, уполномоченному назначать административное наказание иного вида - конфискацию орудия совершения или предмета административного правонарушения. И уже судья вынесет окончательное решение по делу в соответствии со ст. 29.9. КоАП РФ.

Выносить постановление о назначении административного наказания в виде штрафа, а затем передавать дело об административном правонарушении на рассмотрение судье, уполномоченному назначать административное наказание иного вида будет противоречить требованиям ст. 24.5. КоАП РФ, согласно которым производство по делу об административном правонарушении не может быть начато при наличии по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействий) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении постановления о назначении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановление о возбуждении уголовного дела.

Императивная норма о том, что конфискация в качестве административного наказания может назначаться только судьей, вытекает из ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации, согласно которой "никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда". Однако, данное предписание выступает гарантией только в тех случаях, когда конфискуемое имущество принадлежит лицам, привлекаемым к административной ответственности, на законных основаниях. Дальнейшая конкретизация требований ч. З ст. 35 Конституции РФ находит выражение в ч. 3 ст. 3.7. КоАП РФ, согласно которой "не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения:

- подлежащих в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику;

- изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению".

Таким образом, предусмотренное ч. 3 ст. 3.7. КоАП РФ изъятие может осуществляться органами административной юрисдикции совершенно правомерно. В отличие от изъятия вещей и документов как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении, которое изымается на время - до вынесения соответствующего постановления, изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения, предусмотренное ч. 3 ст. 3.7. КоАП РФ, осуществляется после вынесения соответствующего постановления об административном правонарушении.

Согласно ч. 3 ст. 3.7. КоАП РФ в зависимости от дальнейшей судьбы орудия совершения или предмета административного правонарушения, находящихся в незаконном владении лица, совершившего административное правонарушение, выделяют:

- изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения подлежащих в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику;

- изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения, изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению.

Незаконное владение - это обладание имуществом без надлежащего правового основания. Незаконным следует, например, считать не только владельца, который самовольно присвоил имущество (похитил, присвоил находку, безнадзорный скот и т.д.), но и того, кто приобрел вещь у лица, не управомоченного распоряжаться ею. При этом не обязательно, чтобы действия незаконного владельца были виновными. Достаточно, чтобы владение было объективно незаконным. В свою очередь, законный владелец подтверждается наличием соответствующих документов, предусмотренных законодательством, отсутствие которых позволяет говорить о том, что их владелец незаконный. Каким образом определить законного владельца изъятых вещей при решении вопроса об их возврате? Данный вопрос был поставлен и в письме ГТК РФ от 24 марта 2003 года N 17-12/12422 "О некоторых вопросах применения отдельных положений разделов I и IV КоАП России", согласно которому решение вопроса о возврате изъятого имущества законному владельцу не следует ставить в зависимость от установления права собственности на данный товар. Как правило, изъятый товар подлежит возврату лицу, у которого он был непосредственно изъят (например, владельцу склада). При этом законное право владения товаром должно быть обязательно подтверждено соответствующими документами.

Какие вещи могут быть изъяты из оборота? В свою очередь, оборотоспособность объектов устанавливается ст. 129 ГК РФ. Так, согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ "виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из оборота), должны быть прямо указаны в законе". Изъятыми из гражданского оборота считаются объекты, которые не могут быть предметом сделок и иным образом переходить от одного к другому в рамках гражданско-правовых отношениях. На сегодняшний день единого закона, представляющего перечень изъятых из оборота вещей нет. Однако, нормы, устанавливающие объекты, изъятые из оборота, содержатся в отдельных нормативных правовых актов.

Рассматриваемый вопрос имеет важное практическое значение, ибо от правильного применения и толкования требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, зависит эффективность реализации его норм.

Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации" N 45-ФЗ от 09.05.2005 года ввел новый вид основного административного наказания - административное приостановление деятельности.

В статье 3.12 КоАП РФ, посвященной административному приостановлению деятельности указано, что оно применяется не всегда, а только в перечисленных в данной статье случаях:

- угрозы жизни или здоровью людей;

- возникновения эпидемии, эпизоотии;

- заражения (засорения) подкарантинных объектов карантинными объектами;

- наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы;

- причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды;

- совершения административного правонарушения в области оборота наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров;

- совершения административного правонарушения в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма;

- совершения административного правонарушения в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности;

- совершения административного правонарушения в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах);

- совершения административного правонарушения в области порядка управления;

- совершения административного правонарушения в области общественного порядка и общественной безопасности;

- совершения административного правонарушения в области градостроительной деятельности.

Объекты административного приостановления деятельности делятся на 2 группы:

- временное прекращение деятельности;

- временное прекращение эксплуатации.

Объектами первого являются:

- лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица;

- юридические лица;

- филиалы;

- представительства;

- структурные подразделения;

- производственные участки.

Объектами второго являются:

- агрегаты;

- объекты;

- здания;

- сооружения;

- осуществление отдельных видов деятельности (работ);

- оказание услуг.

Административное наказание в виде административного приостановления деятельности может быть применено только в отношении индивидуальных предпринимателей или юридических лиц.

Административное приостановление деятельности назначается судьей только в случаях, если менее строгий вид административного наказания не сможет обеспечить достижение цели административного наказания. Административное приостановление деятельности устанавливается на срок до 90 суток.

По общему правилу, дела об административных правонарушениях, влекущих административное приостановление деятельности, рассматриваются судьями районных судов.

В соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 29.10. КоАП РФ при назначении судьей административного наказания в виде административного приостановления деятельности решается вопрос о мероприятиях, необходимых для обеспечения исполнения данного административного наказания и состоящих в запрете деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг, а в случае, если административное приостановление деятельности назначается в качестве административного наказания за нарушение законодательства Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, также решается вопрос о мерах, необходимых для приостановления операций по счетам.

Согласно абз. 2 ч. 2 ст. 29.11. КоАП РФ копия вынесенного судьей постановления по делу об административном правонарушении направляется должностному лицу, составившему протокол об административном правонарушении, в течение трех дней со дня вынесения указанного постановления.

В соответствии с ч. 1. ст. 30.3. КоАП РФ жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления.

В соответствии с п. 4. ст. 30.5. КоАП РФ жалоба на постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности подлежит рассмотрению в пятидневный срок со дня ее поступления со всеми материалами в вышестоящий суд, уполномоченный рассматривать соответствующую жалобу.

В соответствии с ч. 2. ст. 31.6. КоАП РФ принесение протеста на постановление об административном аресте или административном приостановлении деятельности не приостанавливает исполнение этого постановления.

Согласно ст. 32.12. КоАП РФ постановление судьи об административном приостановлении деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления.

При административном приостановлении деятельности производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению указанных в постановлении об административном приостановлении деятельности мероприятий, необходимых для исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

При административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения.

Процедура досрочного прекращения административного приостановления деятельности предусмотрена ч. 3, ч. 4 ст. 32.12. КоАП РФ.

Административное приостановление деятельности досрочно прекращается судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены. При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со статьей 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Заключение дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении или о неустранении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности. Заключение не является обязательным для судьи и оценивается по правилам, установленным статьей 26.11 КоАП РФ. Несогласие судьи с заключением должно быть мотивировано.

Ходатайство рассматривается судьей в пятидневный срок со дня поступления в суд в порядке, предусмотренном главой 29 КоАП РФ, с учетом особенностей, установленных настоящей статьей. При этом в судебное заседание вызывается лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законный представитель юридического лица, которые вправе давать объяснения и представлять документы.

После исследования представленных документов судья выносит постановление о прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности или об отказе в удовлетворении ходатайства.

В постановлении о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности указываются сведения, предусмотренные статьей 29.10 КоАП РФ, а также дата возобновления деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, производственного участка, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

В соответствии с п. 6 ст. 31.7. КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае вынесения в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, постановления о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания.

Важным и новым является закрепление в ст. 1.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях принципа презумпции невиновности, согласно которому лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, считается невиновным, пока его вина не будет доказана в порядке, предусмотренном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и установлена вступившим в законную силу постановлением судьи, органа, должностного лица, рассмотревших дело. Данный принцип содержит ряд существенных моментов:

- лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина;

- лицо, привлекаемое к административной ответственности не обязано доказывать свою невиновность;

- доказательство виновности лица в совершении административного правонарушения - обязанность судьи, органа, должностного лица, в производстве которых находится данное дело;

- неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица;

§ 5. Административные правонарушения в области охраны
окружающей среды и природопользования

Административные правонарушения можно классифицировать по различным основаниям.

В зависимости от объекта административного правонарушения законодатель выделяет административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Последние, в свою очередь, сгруппированы в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях в восьмой главе, которые можно классифицировать на общие и специальные составы.

По аналогии с Уголовным кодексом Российской Федерации при реформировании законодательства об административных правонарушениях законодатель принял решение ввести в текст Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях ряд статей, содержащих составы общих экологических правонарушений:

- ст. 8.1. Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений и иных объектов;

- ст. 8.2. Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами;

- ст. 8.3. Нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами;

- ст. 8.4. Нарушение законодательства об экологической экспертизе;

- ст. 8.5. Сокрытие или искажение экологической информации.

Данные нормы играют роль своеобразного резерва, поскольку сфера их действия распространяется на различное поведение, а объекты защиты обозначены в наиболее общем виде. Признаки объективной стороны сформулированы таким образом, что путем толкования возможно распространение административно-правового запрета на случаи, не предусмотренные специальными составами. В принципе наличие этих статей в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях позволяет избежать частых изменений его текста, т.е. способствует стабильности закона и практики его применения.

Специальные составы концентрируются по всей главе 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которые можно условно выделить в следующие группы:

1) административные правонарушения в области охраны и использования земель:

- ст. 8.6. Порча земель;

- ст. 8.7. Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению;

- ст. 8.8. Использование земель не по целевому назначению, невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель по охране почв;

2) административные правонарушения в области охраны и использования недр:

- ст. 8.9. Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов;

- ст. 8.10. Нарушение требований по рациональному использованию недр;

- ст. 8.11. Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр;

3) административные правонарушения в области охраны и использования водных ресурсов:

- ст. 8.12. Нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов;

- ст. 8.13. Нарушение правил охраны водных объектов;

- ст. 8.14. Нарушение правил водопользования;

- ст. 8.15. Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств;

- ст. 8.16. Невыполнение правил ведения судовых документов;

- ст. 8.17. Нарушение регламентирующих деятельность во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации правил (стандартов, норм) или условий лицензии;

- ст. 8.18. Нарушение правил проведения ресурсных или морских научных исследований во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- ст. 8.19. Нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

- ст. 8.20. Незаконная передача минеральных и (или) живых ресурсов на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

4) административные правонарушения в области охраны атмосферного воздуха:

- ст. 8.21. Нарушение правил охраны атмосферного воздуха;

- ст. 8.22. Выпуск в эксплуатацию механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума;

- ст. 8.23. Эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума;

5) административные правонарушения в области охраны и использования лесов:

- ст. 8.24. Нарушение порядка отвода лесосек, освидетельствования мест рубок в лесах, не входящих в лесной фонд;

- ст. 8.25. Нарушение правил лесопользования;

- ст. 8.26. Нарушение правил осуществления побочного лесопользования;

- ст. 8.27. Нарушение правил в области воспроизводства, улучшения состояния и породного состава лесов, повышения их продуктивности, семеноводства лесных растений;

- ст. 8.28. Незаконная порубка, повреждение либо выкапывание деревьев, кустарников или лиан;

- ст. 8.30. Уничтожение либо повреждение сенокосов и пастбищных угодий, мелиоративных систем, а также дорог на землях лесного фонда или в лесах, не входящих в лесной фонд;

- ст. 8.31. Нарушение требований к охране лесов;

- ст. 8.32. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах;

6) административные правонарушения в области охраны и использования животного и растительного мира:

- ст. 8.29. Уничтожение мест обитания животных;

- ст. 8.33. Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции животных;

- ст. 8.34. Нарушение установленного порядка создания, использования или транспортировки биологических коллекций;

- ст. 8.35. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений;

- ст. 8.36. Нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации объектов животного мира;

- ст. 8.37. Нарушение правил пользования объектами животного мира;

- ст. 8.38. Нарушение правил охраны рыбных запасов;

7) административные правонарушения в области охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях:

- ст. 8.39. Нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях;

8) административные правонарушения при нарушений требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей природной среды и активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы:

- ст. 8.40. Нарушений требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей природной среды и активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы.

9) административные правонарушения в области внесения платежей за негативное воздействие на окружающую среду:

- ст. 8.41. КоАП РФ - невнесение в установленные сроки платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В зависимости от содержания объективной стороны административные правонарушения делятся на следующие:

- длящиеся - действие или бездействие, сопряженное с длительным невыполнением обязанностей, возложенных законом на физическое или юридическое лицо под угрозой административной ответственности (например, отсутствие у юридического лица лицензии по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов 1-4 класса опасности);

- продолжаемые правонарушения представляют собой совокупность нескольких тождественных деяний, за каждое из которых лицо подлежит административной ответственности (например, несанкционированное размещение отходов производства и потребления на территории предприятия в течение длительного периода времени);

- повторное правонарушение - это деяние, совершенное одним и тем же лицом в течение срока погашения административной ответственности, за которое данное лицо уже подвергалось административному наказанию;

- неоднократное правонарушение - это совершенная одним и тем же лицом совокупность однородных административных правонарушений, предусмотренных одной статьей или частью статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

А.И. Стахов*(127) приводит классификацию административных правонарушениях по разным основаниям:

I. В зависимости от источника установления административного правонарушения:

- административные правонарушения, установленные Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях;

- административные правонарушения, установленные законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

II. В зависимости от объектов административного правонарушения.

III. По степени общественной опасности:

- административные правонарушения с основным (простым) составом - содержит признаки, смягчающие и отягчающие общественную опасность деяния;

- административные правонарушения с квалифицированным составом указывают признаки, повышающие общественную опасность деяния;

- административные правонарушения с привилегированным составом указываются признаки, смягчающие общественную опасность деяния.

IV. В зависимости от субъекта административного правонарушения:

- административные правонарушения с общим составом;

- административные правонарушения со специальным составом;

- административные правонарушения, совершенные юридическим лицом;

- административные правонарушения, совершенные физическим лицом (гражданином или должностным лицом).

V. В зависимости от характера субъективной стороны:

- административные правонарушения с умышленной формой вины;

- административные правонарушения с неосторожной формой вины.

VI. В зависимости от характера причиненного вреда:

- административные правонарушения с формальным составом - когда наступление последствий не требуется;

- административные правонарушения с материальным составом - необходимо наступление реальных вредных последствий.

А.Д. Исхаков в своем диссертационном исследовании административные правонарушения классифицирует по объектам, в связи с чем выделяет:*(128)

- общий объект административного правонарушения - вся совокупность общественных отношений, охраняемая нормами административного права;

- родовой объект административного правонарушения - это однородная группа общественных отношений, составляющих неотъемлемую часть как общего объекта административных деликтов, так и часть родового объекта нарушений законодательства об охране окружающей среды. Так, родовым объектом административных правонарушений, составы которых объединены в главе 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является охрана окружающей природной среды и природопользования.

- видовой объект - разновидность родового объекта, обособленная группа общественных отношений, общих для ряда административных правонарушений. Так, видовым объектом административных правонарушений в области охраны окружающей природной среды и природопользования является, например, общественные отношения по охране и использованию земель, недр, водных объектов и т.д.

- непосредственный объект административных правонарушений - конкретное общественное отношение, на которое посягает правонарушение.

В юридической литературе предусмотрены также иные основания классификации административных экологических правонарушений.

§ 6. Проблемы квалификации административных правонарушений
в области охраны окружающей среды и природопользования

Важным моментом применения правовых норм является правовая квалификация, представляющая собой юридическую оценку всей совокупности фактических обстоятельств дела путем отнесения данного случая к определенным правовым нормам.*(129)

Квалифицировать (от латинского gualis - качество) значит относить некоторое явление по его качественным признакам, свойствам и какому-либо разряду, виду категории.*(130)

Характеристика юридической квалификации обычно дается посредством раскрытия понятия, сущности, значения, стадий, основания, видов юридической квалификации, выявления ошибок квалификации.

Процесс юридической квалификации представляет собой конкретно-применительную, мыслительно-познавательную деятельность, осуществляемую в правоприменительной практике. Однако несмотря на это, квалификация преступлений включена в сцецкурс уголовно-правовой направленности. В связи с чем данная проблема освещалась в основном специалистами уголовного права.*(131)

Тем не менее процесс квалификации и его проблемы возникают и приобретают особую значимость и в административной практике.

Так, А.А. Толкаченко*(132) и В.Н. Кудрявцев*(133) под квалификацией преступления понимают установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава преступления, предусмотренного уголовно-правовой нормой.

Аналогичное понятие можно применить и к определению квалификации административного правонарушения, представив его следующим образом: квалификация административного правонарушения - это установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава административного правонарушения, предусмотренного нормами законодательства об административных правонарушениях.

Несмотря на то, что и А.А. Толкаченко и В.Н. Кудрявцев дают одинаковое определение квалификации преступления, вместе с тем их правовые позиции в сущности и этапах квалификации расходятся.

Так, по А.А. Толкаченко сущность квалификации состоит в определении содержания социально значимого поведения определенного субъекта, а значит, существования самого факта совершения преступления и его уголовно-правовой оценке.*(134)

В.Н. Кудрявцев сущность квалификации видит в принятии решения о том, какая именно уголовно-правовая норма предусматривает совершенное преступлении, и в закреплении этого решения в уголовно-процессуальном акте.*(135) Соответственно этому понятие квалификации имеет два значения: процесса и результата. Определяя место квалификации в процессе применения норм права, В.Н. Кудрявцев одновременно выделяет его этапы. Раскрывая квалификацию только как одну из возможных форм применения правовой нормы, В.Н. Кудрявцев подчеркивает, что квалификация преступления охватывает только ту часть процесса применения нормы права, которая заключается в выборе уголовно-правовой нормы, предусматривающей данное общественно опасное деяние, и в закреплении этого выбора в юридическом акте (приговоре, определении, постановлении).*(136)

А.А. Толкаченко отмечая разные правовые взгляды на этапы уголовно-правовой квалификации, выделяет следующие стадии:

I. Этапы, относящиеся к фактической составляющей оценочной деятельности (установление фактов).

- установление действительных обстоятельств дела, заключающееся в анализе объективных и субъективных признаков, характеризующих общественно опасное деяние и субъекта преступления

- основанное на первом этапе выделение юридически значимых признаков из всех обстоятельств дела для последующей квалификации.

II. Этапы, относящиеся к юридической составляющей оценочной деятельности (уяснение и применение закона).

- выдвижение квалификационных версий (как частных гипотез), соответствующих фактическим обстоятельствам, т.е. выявление группы родственных составов преступлений;

- выбор конкретной уголовно-правовой нормы на основе разграничения смежных составов преступлений и с учетом несовпадения уголовно-правовых понятий "статья" и "норма" Уголовного кодекса;

- юридическое закрепление решения о квалификации содеянного в процессуальных документах, позволяющие и сегодня говорить о квалификации как о "процессе, и о результате".

Получается, процесс юридической квалификации совпадает с процессом правоприменения, что противоречит ранее изложенной позиции В.Н. Кудрявцева, отмечающего, что анализ фактических обстоятельств дела и уяснение правовых норм, сами по себе не составляют содержания процесса квалификации, а лишь создают для него необходимые предпосылки (условия), обеспечивающие правильное применение закона.

Вместе с тем, А.А. Толкаченко, выделяя соответствующие этапы юридической квалификации, отмечает, что юридическая квалификация все таки является одной из основных стадий правоприменения.*(137) Здесь его позиция не совсем понятна.

В свою очередь, В.Н. Кудрявцев отмечая, что квалификация входит в последнюю стадию процесса применения нормы права: принятию решения и изданию акта, закрепляющего это решение, вместе с тем все таки подчеркивает, что полностью с ней не совпадает. Последняя стадия правоприменения не исчерпывается квалификацией, включающая в себя также вопрос о возможности и необходимости применения наказания или наступления иных правовых последствий.*(138)

Соглашаясь с В.Н. Кудрявцевым в вопросе о том, что установление фактических обстоятельств дела не составляет содержание правовой квалификации, однако трудно согласиться с тем, что уяснение содержания правовых норм, обеспечивающих правильное применение закона также не составляет суть правовой квалификации. Так, например, в административной практике встречаются случаи, когда неправильное применение закона влияло на квалификацию административного правонарушения. Зачастую в протоколе об административном правонарушении в области охраны окружающей среды и природопользования, кроме статей Федерального закона "Об охране окружающей среды", которые во многом имеют бланкетный характер, отсутствуют нарушенные статьи иных нормативных правовых актов, конкретизирующих положения общей нормы, за неисполнение которых предусмотрена административная ответственность. В связи с чем возникает трудность в квалификации совершенного административного правонарушения от смежных с ним составов, предусмотренных главой 8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Для правильной квалификации административного правонарушения необходимо установить, что признаки совершенного деяния точно, а не приблизительно соответствуют признакам, отнесенным к применяемой статье Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В связи с чем в протоколе необходимо отразить нарушенные нормы (подпункты, пункты, части или абзацы статьи) не только Федеральных законов, но и подзаконных нормативно-правовых и технических актов (ГОСТы, СниПы, СанПиНы и т.п.). Это необходимо также и для правильного решения о конкуренции административно-правовых норм (столкновение общих и специальных норм). Поэтому логически верным считаем включение в стадию выбора административно-правовой нормы предусматривающей данное общественно опасное деяние такие действия как анализ норм, подлежащих применению, с точки зрения, законности (прежде всего нарушенных норм законодательства, за которое наступает соответствующая ответственность); проверка действия нормы в пространстве, во времени и по кругу лиц; разрешение коллизий и преодоление пробелов в праве.

Выделяя стадии юридической квалификации, необходимо знать этапы правоприменения.

Так, В.Н. Кудрявцев выделяет следующие стадии применения нормы права:

- анализ фактических обстоятельств дела;

- выбор (отыскание) соответствующей нормы;

- удостоверение в правильности (подлинности) текста юридического источника, содержащего нужную норму и установление его силы;

- уяснение смысла и содержания нормы;

- толкование нормы;

- принятие решения и издания акта, закрепляющего это решение.

А.А. Толкаченко*(139) выделяет несколько иные стадии:

- установление действительных обстоятельств, на которые рассчитана правовая норма;

- выбор (отыскание) нормы, подлежащей применению к данным обстоятельствам, осуществляется путем правовой квалификации;

- уяснение подлинности текста закона, т.е. анализ норм, подлежащих применению, с точки зрения законности;

- проверка действия нормы в пространстве, во времени и по кругу лиц;

- разрешения коллизий и преодоление пробелов в праве;

- вынесение (издание) акта применения норм права и его непосредственное исполнение.

Наиболее предпочтительней позиция В.О. Лучина*(140) указывающий, что разрешение любого юридического дела включает:

- установление и исследование фактических обстоятельств;

- установление юридической основы дела (выбор и анализ правовых норм, подлежащих применению);

- принятие решения и его документальное оформление.

Исходя из точки зрения В.О. Лучина на концепцию стадий правоприменения и учитывая правовую позицию В.Н. Кудрявцева на стадии юридической квалификации предложим свои позиции. Вторая стадия правоприменения, предложенная В.О. Лучиным - стадия установления юридической основы дела совпадает с первой стадией юридической квалификации - выбором правовой нормы (процессом). Третья стадия правоприменения, предложенная В.О. Лучиным, по содержанию шире стадии квалификации - закрепления этого выбора в юридическом акте (результат), поскольку включает в себя помимо последней и осуществление иных действий.

Юридическим основанием квалификации административного правонарушения является состав административного правонарушения. Для того, чтобы уяснить содержание каждого состава административного правонарушения, необходимо знать все его признаки, которые содержатся в тексте статей Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающие конкретные виды административных правонарушений. Однако не все составы административных правонарушений, обозначенных в конкретных статьях вышеперечисленных законов, раскрывают все его содержание. Некоторые описывают объективную сторону, другие предмет и т.д.

Для полного представления о конкретном составе административного правонарушения недостаточно обращаться только к диспозиции той статье, которая устанавливает соответствующее правонарушение, в некоторых случаях следует апеллировать и к общим положениям Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Состав административного правонарушения - гораздо более глубокое понятие, чем диспозиция статьи Кодекса Российской Федерации об административных правонарушения, устанавливающая конкретное административное правонарушение. Как правильно указал В.Н. Кудрявцев "восполнение диспозиции нормы происходит не только путем использования статей Общей части, но и посредством анализа системы норм уголовного законодательства в целом".*(141) Аналогичное положение применимо и законодательству об административных правонарушениях.

Так, в процедуре квалификации А.А. Толкаченко*(142) условно выделяет 4 направления, соответствующие четырем элементам состава правонарушения: квалификация по объекту, квалификация по субъекту, квалификация по объективной стороне, квалификация по субъективной стороне.

Так, в Особенной части КоАП РФ в основу классификации административных правонарушений положен объект - конкретное общественное отношение, охраняемой государством. Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования сгруппированы в 8 главе КоАП РФ. Однако, будет неправильным ограничиваться только главой восьмой при привлечении виновных лиц к ответственности. Некоторые деяния, нарушающие природоохранные требования, помещены в иные главы.

Например, в главе 7, предусматривающей административные правонарушения в области охраны собственности, содержится ряд составов, устанавливающих ответственность за нарушение требований природоресурсного законодательства. Так, за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), ответственность наступает по ст. 7.3. КоАП РФ; за самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий - по ст. 7.6. КоАП РФ; за пользование объектами животного мира и водными биологическими ресурсами без разрешения (лицензии) - по ст. 7.11. КоАП РФ и т.п. Таким образом, в этом случае в основу квалификации правонарушений положен объект.

За отсутствие лицензии по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке и размещению отходов 1-4 класса опасности или за нарушение соответствующих лицензионных требований, в зависимости от лиц, совершивших нарушение, ответственность может наступать по разным статьям:

1) по соответствующей части ст. 14.1. КоАП РФ, предусматривающая ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения:

- ч. 2 ст. 14.1. КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);

- ч. 3 ст. 14.1. КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией);

- ч. 4 ст. 14.1. КоАП РФ (осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией),

2) по соответствующей части ст. 19.20. КоАП РФ, предусматривающая ответственность за осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии):

- ч. 1. ст. 19.20. КоАП РФ - осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);

- ч. 2 ст. 19.20. КоАП РФ - осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна);

- ч. 3 ст. 19.20. КоАП РФ - осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, с грубым нарушением требований или условий специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна).

Таким образом, в указанных случаях квалифицировать соответствующее правонарушение нужно не только по объекту, но и по субъекту. Так, в первом случае объектом правонарушения выступает общественное отношение в области предпринимательской деятельности, субъектом - лицо (коммерческая организация), целью основной предпринимательской деятельности которого является осуществление сбора, использования, обезвреживания, транспортировки и размещения отходов 1-4 класса опасности. Во втором случае объектом правонарушения выступает общественное отношение в области порядка управления, субъектом - лицо, осуществляющее деятельность, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии).

Квалификация может производиться также по объективной стороне правонарушения. В связи с этим отметим, что очень часто за одно и то же деяние к административной ответственности привлекают по разным статьям. Например, судебная практика показывает, что за отсутствие проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в одних случаях к ответственности привлекают по ст. 8.1. КоАП РФ, в других случаях - по ст. 8.2. КоАП РФ. Обратимся к указанным статьям.

Так, ст. 8.1. КоАП РФ предусматривает ответственность за несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов. Объективная сторона выражается в действиях, бездействии по несоблюдению общих экологических требований, норм ФЗ "Об охране окружающей среды" в сфере планирования технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации объектов.

Статья 8.2. КоАП РФ предусматривает ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Данное правонарушение посягает на общественные отношения в области обращения с отходами производства и потребления, которые регулируются соответствующим законодательством РФ. Объективная сторона выражается в действиях или бездействиях по несоблюдению экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами. В связи с чем различают два вида нарушений:

- нарушение требований, сформулированных в ФЗ "Об отходах производства и потребления";

- нарушение требований, сформулированных в ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

В соответствии со ст. 11 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в целях уменьшения количества их образования.

Таким образом, законом установлены обязательные требования, несоблюдение которых влечет административную ответственность, предусмотренную ст. 8.2. КоАП РФ. При этом по отношению к статье 8.1. КоАП РФ статья 8.2. КоАП РФ имеет специальный характер.

Вместе с тем, в главе 8 содержится ряд статей, которые по отношению к статье. 8.2. КоАП РФ имеют специальный характер. В свою очередь, при столкновении общей и специальной нормы применяют специальную норму. Например, ч. 2 ст. 8.6. КоАП РФ предусматривает ответственность за уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления; ч. 5 ст. 8.13. КоАП РФ предусматривает ответственность за загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах; ст. 8.19. КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил захоронения отходов и других материалов во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе и (или) в исключительной экономической зоне Российской Федерации; ч. 2 ст. 8.31. КоАП РФ предусматривает ответственность за загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными и другими вредными веществами, отходами производства и потребления и (или) иное негативное воздействие на леса; ст. 8.39. КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях

Вышеизложенное позволяет утверждать, что уяснение содержания правовых норм, обеспечивающих правильное применение закона, составляет неотъемлемую часть правовой квалификации. На этом основании логически верным считаем включение в стадию выбора административно-правовой нормы предусматривающей данное общественно опасное деяние такие действия как анализ норм, подлежащих применению, с точки зрения, законности (прежде всего нарушенных норм законодательства, за которое наступает соответствующая ответственность); проверка действия нормы в пространстве, во времени и по кругу лиц; разрешение коллизий и преодоление пробелов в праве.

Таким образом, определяя квалификацию административного правонарушения как установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного деяния и признаками состава административного правонарушения, предусмотренного нормами законодательства об административных правонарушениях, целесообразно выделять следующие ее этапы:

- выбор правовой нормы, так называемая стадия "процесса", совпадающая со второй стадией правоприменения - установлением юридической основы дела;

- закрепление этого выбора в юридическом акте, так называемая стадия "результата", являющаяся составной частью последней стадии правоприменения - принятия решения и его документальное оформление.

Для правильной квалификации административных правонарушений необходимо соблюдение следующих условий:

- определить состав административного правонарушения;

- определить признаки административного правонарушения конкретной ст. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях; Для понимания сущности административного правонарушения недостаточно одних юридических признаков - необходимо определить и состав;

- необходимо установить, что признаки совершенного деяния точно, а не приблизительно соответствуют признакам, отнесенным к применяемой норме Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

- правильное решение о конкуренции административно-правовых норм.

Значение правильной квалификации административных правонарушений состоит в том, что она обеспечивает реализацию принципов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в особенности принципа законности, общих правил назначения наказания; достигает цели наказания; правильная квалификация является гарантией соблюдения прав лица, совершившего нарушения.

§ 7. Проблемы правоприменительной практики

Проблема квалификации административных правонарушений является одной из основных проблем правоприменительной практики, однако далеко не единственной.

Для выявления иных проблем при привлечении виновных лиц к административной ответственности вновь обратимся к правовой позиции В.О. Лучина*(143) выделяющий в разрешении любого юридического дела три стадии:

- установление и исследование фактических обстоятельств;

- установление юридической основы дела (выбор и анализ правовых норм, подлежащих применению);

- принятие решения и его документальное оформление.

Так, в установлении и исследовании фактических обстоятельств дела важное значение приобретает установление и закрепление доказательственной базы, выявление и установление виновных лиц, правильное оформление всех необходимых процессуальных документов на всех стадиях производства по делу об административном правонарушении. Эти и другие обстоятельства, безусловно, влияют на принятие решения по делу об административном правонарушении.

Очень часто при наличии события правонарушения возникают сложности при установлении субъекта административного правонарушения. В большинстве случаях этому способствует действующее законодательство. Вернее всевозможные пробелы и коллизии, возникающие при применении правовых норм. Учитывая высокие темпы экономического развития общества и государства, в последнее время возрастает количество управляющих организаций, основной задачей которых является руководство деятельностью юридических лиц. В связи с чем по результатам проведения контрольных мероприятий у инспекторского состава при привлечении юридических лиц к административной ответственности возникают сложности в определении виновных лиц: кто и каким образом должен нести ответственность, какие документы должны подтверждать взаимоотношения управляющей организации с проверяемой.

Другой стороной проблемы является то, что в некоторых случаях местонахождение юридического лица и место совершения правонарушения не совпадают. Очень часто нарушения выявляются на месте нахождения филиала или иного структурного подразделения юридического лица, которые по закону нести ответственность не могут. Головное же предприятие может располагаться совсем в другом регионе или даже за рубежом. Учитывая, что согласно КоАП РФ законным представителем юридического лица по общему правилу является только его руководитель, соответственно извещать о времени и месте составления протокола руководителя необходимо по месту нахождения юридического лица. На извещение уходит достаточно большое количество времени, поскольку уведомление заказными письмами - достаточно долгий процесс. При этом практика показывает, что суды зачастую игнорируют такую форму извещения как телефонограмма и факсограмма. Вместе с тем, согласно КоАП РФ протокол должен быть составлен немедленно после выявления совершения административного правонарушения, либо в течение двух суток с момента его выявления. Таким образом, обеспечив надлежащее извещение лица, в отношении которого ведется производство по делу, контролирующий орган или его должностное лицо, тем самым нарушит процессуальный порядок. В то же время, соблюдая процессуальные сроки, должностное лицо нарушит требования о надлежащем извещении соответствующего лица, что неминуемо повлечет за собой нарушение принципа презумпции невиновности.

На основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики, постараемся проанализировать указанные проблемы.

Таким образом, одной из проблем является правильное установление субъекта административного правонарушения и надлежащее извещение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела.

Надлежащее извещение лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении - безусловное доказательство, имеющее значение для правильного разрешения дела. И это бесспорно.

Правоприменительная практика показывает, что зачастую, на подписание протокола об административном правонарушении виновное лицо либо вовсе не является, либо является его защитник или представитель. Обусловлено это разными причинами: командировка, болезнь, отпуск, отсутствие возможности лично принять участие в административном процессе, а возможно и банальное уклонение от встречи с представителями органов государственной власти и т.д. Это, в свою очередь, способствует необоснованному затягиванию производства по административному делу, что влечет за собой его прекращение в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Какие меры воздействия в этом случае предусматривает действующее законодательство об административных правонарушениях?

По общему правилу протокол об административном правонарушении составляется в присутствии лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Однако законодатель предусмотрел возможность составления протокола и при отсутствии указанного лица - если они извещены в установленном порядке.

В соответствии с ч. 4.1., 5 ст. 28.2. КоАП РФ:

"4.1. В случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

5. Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанных лиц от подписания протокола, а также в случае, предусмотренном частью 4.1 настоящей статьи, в нем делается соответствующая запись".

В соответствии с абз. 4 п. 10 постановления Пленума высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях":

"При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношение которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными".

Таким образом, надлежащее извещение о времени и месте составления протокола об административном правонарушении является доказательством по делу и законным основанием для составления протокола и вынесения постановления в случае неявки правонарушителей в их отсутствие. Однако, составить протокол в отсутствие нарушителя можно только при соблюдении следующих условий:

- во-первых, извещение должно быть надлежащим;

- во-вторых, в случае наличия надлежащего извещения и неявки нарушителей, протокол составляется именно тем числом (датой и временем), на которое лицо, совершившее правонарушение, вызывалось телефонограммой (факсограммой или другими средствами связи);

- в-третьих, протокол составляется в отношении того лица, кому адресовалось соответствующее извещение.

Что значит надлежащее извещение? Известить лицо можно заказным письмом с уведомлением, телефонограммой, телеграммой, факсимильной связью или с использование иных средств связи, при оформлении которых необходимо учитывать следующее:

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно быть адресовано лицу, в отношении которого ведется производство по делу (нарушителю). Если это юридическое лицо - то руководителю (с пометкой "лично руководителю") по месту нахождения юридического лица, если должностное лицо - то указанному должностному лицу по месту его жительства;

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно иметь номер и дату. Кроме того, необходимо учитывать, что уведомление, оформленное заказным письмом регистрируется в канцелярии за подписью уполномоченного должностного лица органа государственного контроля, а текст и реквизиты факсограммы и телефонограммы заносятся в соответствующий журнал;

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно в тексте содержать формулировку о том, что соответствующее лицо должно явиться (или обеспечить присутствие законного представителя) именно для составления протокола об административном правонарушении по конкретной статье (части статьи КоАП РФ);

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно содержать время, дату и место составления протокола;

- в уведомлении (письме, телефонограмме, факсограмма и др.) должна быть ссылка на предъявление документов, необходимых для составления протокола (копия свидетельства о регистрации юридического лица, о внесении записи в государственный реестр, копии учредительных документов, реквизиты, копия документа, подтверждающего полномочия законного представителя юридического лица и др.);

- уведомление (письмо, телефонограмма, факсограмма и др.) должно быть подписано уполномоченным должностным лицом органа государственной власти;

- в уведомлении (письме, телефонограмме, факсограмме и др.) должно быть указано лицо, передавшее ее (должность, ФИО) и лицо, принявшее ее (должность, ФИО), а также дата передачи и принятия соответствующего уведомления.

Важно (!!!), что протокол об административном правонарушении составляется той датой, которая указана в соответствующем уведомлении (письме, телефонограмме, факсограмме и др.) (не раньше, не позже!!!). В противном случае доказательств извещения не будет.

Зачастую у некоторых возникают сомнения по поводу использования таких средств извещения как телефонограмма и факсограмма. Допустимы ли они действующим законодательством и сложившейся практикой?

В соответствии с п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях":

"Принимая во внимание сокращенные сроки рассмотрения дел об административных правонарушениях, установленные ч. 1 ст. 205 и ч. 1 ст. 210 АПК РФ, и невозможность в связи с этим извещения участников арбитражного процесса о времени и месте судебного заседания не позднее чем за пятнадцать дней до его начала, судам при наличии соответствующих сведений об участниках арбитражного процесса следует руководствоваться частью 3 ст. 121 АПК РФ, позволяющей в случаях, не терпящих отлагательства, известить или вызвать лиц, участвующих в деле, и иных участников арбитражного процесса телефонограммой, телеграммой, по факсимильной связи или электронной почте либо с использованием иных средств связи".

В соответствии с п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях":

"В целях соблюдения установленных статьей 29.6 КоАП РФ сроков рассмотрения дел об административных правонарушениях судье необходимо принимать меры для быстрого извещения участвующих в деле лиц о времени и месте судебного рассмотрения. Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (судебной повесткой, телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу, считается извещенным о времени и месте судебного рассмотрения и в случае, когда с указанного им места жительства (регистрации) поступило сообщение о том, что оно фактически не проживает по этому адресу".

Считаем данное положение применимым и к административным органам, поскольку в максимально короткие сроки обеспечить быстрое составление протокола иным способом просто невозможно.

Для соблюдения требований, предъявляемых статьями 25.4 и 28.2. КоАП РФ на административном органе лежит обязанность по надлежащему извещению лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

Поскольку КоАП РФ не содержит каких-либо ограничений, связанных с таким извещением, оно в зависимости от конкретных обстоятельств дела может быть произведено с использованием любых доступных средств связи, позволяющих контролировать получение информации лицом, которому оно направлено (телеграммой, телефонограммой, факсимильной связью и т.п.).

Таким образом, телеграмма, телефонограмма, факсограмма, составленные надлежащим образом и позволяющие контролировать получение информации лицом, которому оно направлено, могут являться доказательством надлежащего извещения.

Правомерность использования такой формы извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, как факсограмма, телефонограмма, с учетом конкретных обстоятельств по делу и правовой позицией, изложенной в п. 2 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" и в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.05 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", признается судом допустимой при соблюдении следующих условий:

1) Должен вестись журнал учета исходящих телефонограмм и фаскограмм. Текст и реквизиты (номер, дата) соответствующих телефонограмм, факсограмм, дата и время их отправки (по возможности - входящий номер извещения, присвоенный получателем телефонограммы или факсограммы), а также должность, ФИО передававшего извещение лица и должность, ФИО получившего извещение лица, должны заноситься (подшиваться) в соответствующий журнал их учета. При этом заверенная должным образом выписка из соответствующего журнала (или заверенная копия соответствующей факсограммы или телефонограммы) должны прикладываться к материалам административного дела.

2) Извещение должно подтверждаться. При этом должностное лицо, составившее протокол должно подтвердить следующее:

- телефон или факс (как правило, приемной руководителя или его канцелярии), по которому отправляется извещение, должен принадлежать тому юридическому лицу, которому вменяется административное правонарушение. Доказательством такого подтверждения может служить соответствующая выписка из налогового органа, выписка из учредительных документов юридического лица или иных удостоверяющих документов;

- фактическое отправление такого извещения. Доказательством такого подтверждения при отправлении факсограммы служит соответствующий отчет об отправке, а также должность, ФИО получившего извещение лица и время и дата отправки извещения; при отправлении телефонограммы - должность, ФИО получившего извещение лица и время и дата отправки извещения. При этом выписка из соответствующего журнала учета телефонограмм (факсограмм) также будет являться доказательством отправки извещения.

- получение такого извещения лицом, которому извещение адресовалось. Доказательством такого подтверждения будет являться наличие в телефонограмме (факсограмме) сведений о лице, принявшем такое извещение (должность, ФИО получившего извещение лица и время и дата получения извещения, по возможности - входящий номер извещения, присвоенный получателем телефонограммы или факсограммы).

При составлении протокола об административном правонарушении при надлежащем уведомлении и неявки нарушителей, необходимо руководствоваться следующим положением. Так, в соответствии с п. 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 июня 2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях":

"24. При рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 КоАП РФ.

В целях КоАП РФ законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является".

Указанные положения необходимо отражать и в протоколе об административном правонарушении в отношении юридического лица. Поэтому, в графе "в присутствии законного представителя юридического лица" необходимо указывать его руководителя, или иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Сведения об иных лицах, действующие от имени юридического лица на основании доверенности (как правило, главный инженер, механик, начальник участка цеха, юристы и т.д.) заносятся в графу "в присутствии защитника (представителя)".

Важно (!!!) - если протокол составляется в отсутствии лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, то, обязательно этому лицу должна быть направлена копия протокола вместе с извещением о времени и месте рассмотрения дела (по ст. 8.41. КоАП РФ) заказным письмом с уведомлением. Если протокол составлен в отношении юридического лица - он направляется с пометкой "лично руководителю" по адресу нахождения юридического лица, если протокол составлен в отношении должностного лица - он направляется по месту его жительства.

Таким образом, извещение является надлежащим не только в том случае, если оно оформляется в установленном порядке, но также и в том случае, если оно было адресовано и направлено лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

В свою очередь, лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, может являться любой субъект административного правонарушения:

- гражданин;

- должностное лицо;

- индивидуальный предприниматель;

- юридическое лицо.

Извещение (письмо, факсограмма, телефонограмма и т.д.) о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в отношении гражданина, должностного лица направляется по месту их жительства.

Извещение (письмо, факсограмм, телефонограмма и т.д.) о времени и месте составления протокола об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя и юридического лица направляется последним по месту их нахождения. Кроме того, протокол в отношении юридического лица направляется с пометкой "лично руководителю".

Выше было отмечено, что законными представителями юридического лица в соответствии со ст. 25.4. КоАП РФ являются:

- его руководитель,

а также

- иное лицо, признанное в соответствии с законом органом юридического лица;

- иное лицо, признанное в соответствии с учредительными документами органом юридического лица.

Рассмотрим статус законного представителя юридического лица по подробнее.

В зависимости от организационно-правовой формы юридического лица, согласно его учредительным документам, руководитель юридического лица может наименоваться по-разному: генеральный директор, директор, руководитель, начальник и т.д.

Кто может подпадать под статус "иного лица, признанного в соответствии с законом органом юридического лица"?

Обратимся к гражданскому законодательству. В соответствии со статьей 91 Гражданского кодекса РФ и п. 1 статьи 32 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью" высшим органом общества является общее собрание участников общества. При этом законодатель допускает возможность существования единственного учредителя общества с ограниченной ответственностью. В связи с чем единственный учредитель ООО, являясь по ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" высшим органом юридического лица, одновременно будет являться и законным представителем юридического лица (наряду с его руководителем).

Данный вывод подтверждается также Постановлением Федерального Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 11.05.2007 г. по делу N А53-15836/2006-С6-48. В частности, в данном постановлении суд кассационной инстанции делает вывод, что подписывать протокол об административном правонарушении может как руководитель юридического лица, так и его единственный учредитель, которые по КоАП РФ являются законными представителями юридического лица.

В административной практике все чаще возникают вопросы по поводу правового статуса управляющей организации: какие функции и задачи она осуществляет, какими документами подтверждается ее правовое положение, какие права и обязанности приобретает управляющая организация перед управляемым юридическим лицом и перед третьими лицами, и в отношении кого необходимо составлять протокол об административном правонарушении и оформлять иные документы по результатам проверки?

Действующим законодательством РФ предусмотрена возможность исполнения функций единоличного исполнительного органа юридического лица не физическим лицом - работником данного юридического лица (например, генеральным директором, директором, руководителем), а другой коммерческой организацией (управляющей организацией) или индивидуальным предпринимателем (управляющим).

О возможности передачи полномочий исполнительного органа хозяйственного общества другой коммерческой организации или индивидуальному предпринимателю (управляющему) по решению общего собрания акционеров говорится в ст. 103 ГК РФ. Дальнейшее развитие институт управляющих получил в специальных законах о хозяйственных обществах.

Так, согласно абз. 3 п. 1 ст. 69 Федерального закона "Об акционерных обществах" "по решению общего собрания акционеров полномочия единоличного исполнительного органа общества могут быть переданы по договору коммерческой организации (управляющей организации) или индивидуальному предпринимателю (управляющему). Решение о передаче полномочий единоличного исполнительного органа общества управляющей организации или управляющему принимается общим собранием акционеров только по предложению совета директоров (наблюдательного совета) общества".

Аналогичную норму содержит Федеральный закон "Об обществах с ограниченной ответственностью". В соответствии со ст. 42 Федерального закона "Об обществах с ограниченной ответственностью":

"Общество вправе передать по договору полномочия своего единоличного исполнительного органа управляющему, если такая возможность прямо предусмотрена уставом общества.

Договор с управляющим подписывается от имени общества лицом, председательствовавшим на общем собрании участников общества, утвердившем условия договора с управляющим, или участником общества, уполномоченным решением общего собрания участников общества".

Анализ вышеуказанных нормативных правовых актов, позволяет делать следующие выводы:

1) полномочия единоличного исполнительного органа общества могут быть переданы только по решению общего собрания акционеров (общего собрания участников общества), для АО такое решение принимается общим собранием акционеров только по предложению совета директоров (наблюдательного совета) общества;

2) по решению общего собрания акционеров (общего собрания участников общества) могут быть переданы только полномочия единоличного исполнительного органа общества (а не коллегиального органа, и не полномочия Совета директоров (наблюдательного совета));

3) полномочия единоличного исполнительного органа могут быть переданы только коммерческой организации (по закону некоммерческим организациям передавать такие полномочия нельзя) или индивидуальному предпринимателю;

4) передача полномочий единоличного исполнительного органа общества происходит посредством заключения соответствующего договора.

На основании вышеизложенного, соответственно выделяют юридическое лицо (управляемую организацию) и единоличный исполнительный орган юридического лица (управляющую организацию).

Права и обязанности, порядок деятельности единоличного исполнительного органа, принятие им решений по руководству текущей деятельностью, закрепляются в уставе общества, внутренних документах и договоре, который заключается между обществом и лицом, осуществляющим функции его единоличного исполнительного органа.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 40 ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью":

"Единоличный исполнительный орган общества:

1) без доверенности действует от имени общества, в том числе представляет его интересы и совершает сделки;

2) выдает доверенности на право представительства от имени общества, в том числе доверенности с правом передоверия;

3) издает приказы о назначении на должности работников общества, об их переводе и увольнении, применяет меры поощрения и налагает дисциплинарные взыскания;

4) осуществляет иные полномочия, не отнесенные настоящим Федеральным законом или уставом общества к компетенции общего собрания участников общества, совета директоров (наблюдательного совета) общества и коллегиального исполнительного органа общества".

В соответствии с абз. 3 п. 2 ст. 69 ФЗ "Об акционерных обществах":

"Единоличный исполнительный орган общества (директор, генеральный директор) без доверенности действует от имени общества, в том числе представляет его интересы, совершает сделки от имени общества, утверждает штаты, издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками общества".

При этом единоличный исполнительный органа от имени общества вправе выдавать доверенности на право представительства от имени управляемой организации.

В соответствии со ст. 185 ГК РФ доверенность от имени юридического лица выдается за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это его учредительными документами, с приложением печати этой организации.

Таким образом, доверенность, выдаваемая управляющей организацией на представление интересов управляемой организации, должна быть выдана от имени управляемой организации с приложением печати управляемой организации.

Однако единоличный исполнительный орган управляющей организации может делегировать свои права по управлению управляемой организации другому лицу. В этом случае доверенность должна быть выдана от имени управляющей организации с приложением ее печати.

Таким образом, полномочия управляющей организации по управлению деятельностью общества осуществляют:

- ее органы, действующие на основании законодательства и ее учредительных документов;

- работники общества и управляющей организации, действующие на основании доверенностей, выданных уполномоченным органом управляющей организации от имени общества;

- иные лица, действующие на основании доверенностей, выданных уполномоченным органом управляющей организации от имени общества, если предоставление доверенностей таким лицам предусмотрено договором управления.

При этом, выполняя полномочия единоличного исполнительного органа общества, управляющая организация не будет являться его структурным подразделением, поэтому управляющая организация будет находиться с управляемой организацией в обязательственных (а не организационных) отношениях, возникающих из гражданско-правового договора.

Что касается привлечения виновного лица к административной ответственности.

На основании статьи 2.4. КоАП РФ должностными лицами юридического лица являются руководители и другие работники юридического лица, совершившие административные правонарушения в связи с выполнением ими организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций.

Соответственно к административной ответственности в качестве должностного лица может быть привлечен не только руководитель постоянно действующего исполнительного органа юридического лица (директор, генеральный директор, президент и др.), осуществляющий руководство его текущей деятельностью, и иные работники юридического лица (статус которых подтверждается приказом о назначении на должность и приказом о возложении соответствующих обязанностей), но и, в случае отсутствия постоянно действующего исполнительного органа юридического лица, к административной ответственности в качестве должностного лица могут быть привлечены руководитель управляющей организации или управляющий - индивидуальный предприниматель, которым по решению общего собрания акционеров, участников могут быть переданы полномочия единоличного исполнительного органа юридического лица.

В последнем случае статус должностных лиц должен подтверждаться соответствующими документами:

1) протоколом общего собрания участников общества (либо протоколом общего собрания акционеров) о принятии решения о передаче полномочий единоличного исполнительного органа юридического лица управляющей организации или индивидуальному предпринимателю (управляющему);

2) соответствующим договором о передаче полномочий единоличного исполнительного органа юридического лица;

3) в некоторых случаях запрашиваются помимо вышеперечисленных и иные документы (доверенность - если ответственным по определенным вопросам является не руководитель управляющей организации, а иное назначенное им лицо; выписка из устава общества - раздел об исполнительных органах юридического лица; соответствующие внутренние документы о возложении соответствующих обязанностей на иных лиц и др.).

Таким образом, права и обязанности, порядок деятельности единоличного исполнительного органа, принятие им решений по руководству текущей деятельностью, закрепляются в уставе общества, внутренних документах (соответствующий протокол общего собрания, приказ, доверенность или иной документ) и договоре, который заключается между обществом и лицом, осуществляющим функции его единоличного исполнительного органа. Соответствующими документами также должно определяться ответственное по определенным вопросам (неисполнение которых вменяется виновному лицу) должностное лицо.

Следовательно, одной из серьезных проблем в привлечение к административной ответственности как за нарушения в области охраны окружающей среды, так и за иные виды административных нарушений является установление субъекта административного правонарушения. Эта проблема связана с отказом юридического лица и индивидуального предпринимателя, а также должностных лиц представлять соответствующие документы, которые определяют статус субъекта:

- отказываются в предоставлении доверенности, учредительных и (или) иных документов, подтверждающих статус законного представителя юридического лица, без которых, субъект конкретного административного правонарушения не считается надлежащим образом установленным;

- отказываются в предоставлении внутренних приказов, инструкций, доверенностей, во-первых, определяющих что именно конкретное лицо занимает конкретную должность, во-вторых, определяющих, что обязанности, за неисполнение которых составляют протокол об административном правонарушении возлагается именно на это, а не на другое лицо;

- должностные лица отказываются давать реквизиты юридического лица и должностного лица, которые обязательно должны быть отражены в протоколе об административном правонарушении.

Вышеизложенное, согласно ст. 24.5. КоАП РФ может являться основанием для прекращения производства по делу за отсутствием состава административного правонарушения, так как субъект административного правонарушения в этом случае выступает одним из элементов состава правонарушения. По той же причине (непредставление данных о субъекте административного правонарушения) государственные инспекторы, выявившие нарушения соответствующего законодательства не могут применять к реальным правонарушителям и иные меры административного воздействия, например наказывать по ч. 1 ст. 19.4. - неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный контроль (надзор). Непредставление указанных сведений парализует действия государственных инспекторов в надлежащем оформлении административных процессуальных документов, в результате чего правонарушители уходят от наиболее действенной меры юридической ответственности.

В связи с этим считаем необходимым процессуально закрепить обязанности по предоставлению соответствующих документов в КоАП РФ или в иной законодательном акте. Также считаем необходимым закрепить в КоАП РФ процедуру извещения лиц, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела.

В правоприменительной практике очень часто возникают вопросы по срокам давности привлечения к административной ответственности, которые разрешаются неоднозначно: какие существуют критерии отнесения правонарушений к длящимся и совершенным, с какого момента правонарушение признается совершенным и т.д.

Вопросы давности привлечения к административной ответственности регулируются статьей 4.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и имеют важное значение в административном производстве.

Срок давности привлечения к административной ответственности - это административно-процессуальный срок, при истечении которого производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению.

Напомним, что производство по делу об административном правонарушении начинается с момента возбуждения дела об административном правонарушении. Как правило, дело считается возбужденным с момента составления первого административно-процессуального документа. Так, согласно ч. 4 ст. 28.1. КоАП РФ дело об административном правонарушении считается возбужденным с момента:

1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения;

2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренных статьей 27.1 КоАП РФ;

3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении;

4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования, предусмотренного статьей 28.7 КоАП РФ;

5) оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, если в соответствии с частью 1 статьи 28.6 КоАП РФ протокол об административном правонарушении не составляется;

6) вынесения постановления по делу об административном правонарушении в случае, предусмотренном частью 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

Таким образом, в силу ст. 24.5. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) истечение срока давности привлечения к административной ответственности является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении. Даже при наличии состава административного правонарушения, но при истечении указанного срока, дело не возбуждается, а возбужденное дело - подлежит прекращению.

В свою очередь, для установления факта истечения срока давности привлечения к административной ответственности необходимо установить два момента:

- момент, с которого срок давности привлечения к административной ответственности начинает истекать;

- момент, с которого срок давности считается истекшим.

Для определения момента, с которого срок давности привлечения к административной ответственности начинает истекать, необходимо, прежде всего, определиться с тем, какое нарушение в данном случае имеет место: длящееся или совершенное административное правонарушение.

Так, в зависимости от характера административного правонарушения (т.е. в зависимости от того, является ли административное правонарушение совершенным или длящимся), ст. 4.5. КоАП РФ различает моменты, с которых начинает исчисляться срок давности привлечения к административной ответственности:

- если это совершенное административное правонарушение - со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ);

- если это длящееся правонарушение - со дня обнаружения административного правонарушения - (ч. 2 ст. 4.5. КоАП РФ).

Рассмотрим совершенное и длящееся административное правонарушение в отдельности.

КоАП РФ не дает определения длящегося и совершенного административного правонарушения. Вместе с тем, содержание длящегося административного правонарушения можно раскрыть исходя из судебной и административной практики, заимствованных из уголовного права и применяемых к правоотношениям, возникающим в сфере административного регулирования. Обратимся к некоторым постановлениям судебных органов.

Так, в соответствии с абз. 2 п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям" "Такого рода преступления, именуемые длящимися, характеризуются непрерывным осуществлением состава определенного преступного деяния. Длящееся преступление начинается с какого-либо преступного действия или с акта преступного действия. Следовательно, длящееся преступление можно определить как действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования".

При этом согласно п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям" "длящееся преступление начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти)", "срок давности уголовного преследования в отношении длящихся преступлений исчисляется со времени их прекращения по воле или вопреки воле виновного (добровольное выполнение виновным своих обязанностей, явка с повинной, задержание органами власти и др.)".

В развитие вышеуказанных положений Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 4 марта 1929 г. "Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям", в п. 14 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 г. N 5 "О некоторых вопроса, возникающих у судов при применении Кодекса РФ об административных правонарушениях" было указано следующее: "...судьям необходимо исходить из того, что длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащим выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением". Анализ некоторых судебных решений по конкретным делам позволяет делать вывод, что обязанность, которая не выполняется в срок, может устанавливаться не только нормативными правовыми актами, но и конкретными предписаниями уполномоченных органов государственного контроля. Последнее, в свою очередь, также может быть отнесено к недлящемся (совершенным) правонарушениям.

В постановлении Федерального арбитражного Суда Северо-Западного округа от 28.03.2005 г. по делу N А65-28518/04 было указано, что длящееся правонарушение представляет собой противоправное деяние (действие или бездействие), сопряженное с последующим длительным невыполнением лицом возложенных на него обязанностей. Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Именно эта особенность обуславливает иной порядок исчисления давностного срока, поскольку невозможно определить момент совершения длящегося нарушения.

Таким образом, анализ судебной и административной практики позволяет делать следующие выводы о длящихся правонарушениях:

1) это непрерывное осуществление состава определенного противоправного деяния;

2) это действие или бездействие, сопряженное с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на виновного законом под угрозой уголовного преследования;

3) различают момент начала и момент прекращения длящегося нарушения, в соответствии с которым длящееся нарушение начинается с момента совершения преступного действия (бездействия) и кончается вследствие действия самого виновного, направленного к прекращению преступления, или наступления событий, препятствующих совершению преступления (например, вмешательство органов власти);

4) срок давности привлечения к ответственности в отношении длящихся нарушений исчисляется со времени их прекращения.

5) характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления.

6) при решении вопроса об отнесении того или иного правонарушения к длящимся или недлящимся (оконченным, совершенном) необходимо различать момент юридического окончания правонарушения и момент прекращения противоправного поведения (состояния). Недлящимся (оконченным, совершенным) следует считать правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон.

7) у длящегося правонарушения отсутствует единый момент совершения правонарушения, его установить очень трудно.

Таким образом, длящимся административным правонарушением следует признавать то, при котором противоправное деяние совершается непрерывно в течение продолжительного периода времени. Длящееся правонарушение характеризуется длительностью противоправного поведения (состояния), которое продолжается в течение всего времени с начала правонарушения и до его прекращения и связано с тем, что возложенная на лицо обязанность в течение определенного (зачастую достаточно длительного) периода не исполняется.

Определив общие признаки длящегося нарушения, следует отметить (и это очень важно!), что отнесение правонарушения к длящимся либо недлящимся должно производиться с обязательным учетом характера, обстоятельств и особенностей каждого совершенного административного правонарушения. Рассмотрим следующие примеры.

Если лицом не выполняется обязанность по предоставлению общедоступной информации, если при этом нет ограничения в сроках, то данное нарушение будет длящемся.

Если же нарушена процедура (в частности нарушены сроки предоставления такой информации), то такое правонарушение может квалифицироваться как не длящееся (совершенное). Характерным примером может послужить административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ - невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства. Назовем основания, которые позволяют нам отнести данное административное правонарушение к недлящимся (совершенным):

- во-первых, в данном административном правонарушении точно определен момент совершения правонарушения, а именно в данном случае конкретный срок устранения нарушения, указанный в конкретном предписании и будет являться моментом совершения административного правонарушения. У длящегося нарушения, напротив, отсутствует единый момент совершения административного правонарушения.

- во-вторых, обязанность в устранении нарушений, указанная в конкретном предписании должна быть исполнена в конкретный срок. Для длящегося же нарушения характерно то, что возложенная на лицо обязанность не исполняется в течение какого-то периода времени, т.е. для длящегося нарушения характерно длительное невыполнение обязанности. Ответственность же по ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ наступает за невыполнение конкретного предписания в определенный срок. Таким образом, срок устранения нарушений, обозначенный в предписании, не только определяет момент совершения правонарушения, но индивидуализирует это нарушение по ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ, от другого нарушения тоже по ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ - в случае если это же лицо не выполнит эти же обязанности в другой срок, обозначенный в другом предписании.

- в-третьих, момент начала и момент прекращения правонарушения в данном случае совпадает - это срок устранения нарушения, обозначенный в предписании. У длящихся нарушений различают момент начала и момент прекращения правонарушения.

В случае, если лицо не устранило нарушение в срок, предусмотренный предписанием, в момент выявления органами государственной власти данного нарушения оно не продолжается, поскольку момент начала и момент прекращения нарушения уже наступил. Характерной особенностью длящихся правонарушений является то, что противоправное деяние продолжается в момент его выявления. Так, например, если бы в предписании срок устранения нарушений указан не был, то такое нарушение считалось бы длящимся. Однако следует отметить, что неуказание срока устранения нарушений со стороны должностных лиц органов государственной власти в предписание было бы нарушением.

Следует обратить внимание на положения ч. 3 ст. 4.5. КоАП РФ, в соответствии с которыми "за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения".

Следует также отметить, что Федеральным законом от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ абзац 2 ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ, предусматривающий санкции за совершенное административного правонарушения, был изложен в новой редакции. Во-первых, в отношении должностных лиц и юридических лиц были увеличены пределы размера административного штрафа. Во-вторых, в отношении должностных лиц наряду с административным штрафом предусмотрен иной вид административного наказания - дисквалификация сроком до трех лет. Таким образом, ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ была дополнена новым видом административного наказания - дисквалификацией.

В связи с тем, что административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ влечет дисквалификацию, а также ввиду того, что административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ является недлящимся (совершенным), за административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения. Однако здесь имеется некоторая неопределенность. Дело в том, что такой вид административного наказания как дисквалификация применяется только в отношении должностных лиц. Возникает вопрос - годовой срок исковой давности в связи с этим применяется только в отношении должностных лиц? Вместе с тем сама часть 3 ст. 4.5. КоАП РФ не делает такую оговорку в отношении должностных лиц. В ч. 3 ст. 4.5. КоАП РФ речь идет об административных правонарушениях, влекущих применение дисквалификации в целом, без ограничения субъектов нарушения. Таким образом, полагаем, что на этот вопрос сможет ответить только устоявшаяся судебная и административная практика либо официальное разъяснение Верховного или Арбитражного суда.

Вместе с тем можно констатировать тот факт, что судьи, при вынесении решения не принимают во внимание положения ч. 3 ст. 4.5. КоАП РФ, и в случае истечения двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности со дня совершения нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 19.5. КоАП РФ, прекращают производство по делу об административном правонарушении.

Таким образом, срок давности привлечения к административной ответственности за длящееся административное правонарушение начинает истекать со дня его обнаружения, а за совершенное административное правонарушение - со дня его совершения.

Относительно момента, с которого срок давности считается истекшим, поясняем следующее.

По общему правилу срок давности привлечения к административной ответственности составляет два месяца. За некоторые виды административных правонарушений срок давности привлечения к административной ответственности составляет 1 год.

Так, в соответствии с ч. 1, ч. 2 ст. 4.5. КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения (со дня его обнаружения), а за нарушение законодательства Российской Федерации об экспортном контроле, о внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне Российской Федерации, таможенного, патентного, антимонопольного, бюджетного, валютного законодательства Российской Федерации и актов органов валютного регулирования, законодательства Российской Федерации об охране окружающей природной среды, о безопасности дорожного движения (в части административных правонарушений, повлекших причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего), об авторском праве и смежных правах, о товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров, об использовании атомной энергии, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о государственном регулировании цен (тарифов), о рекламе, о лотереях, о выборах и референдумах, об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также за нарушение иммиграционных правил, правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, правил привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе иностранных работников), о несостоятельности (банкротстве), о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, об организации деятельности по продаже товаров (выполнению работ, оказанию услуг) на розничных рынках по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения (со дня его обнаружения).

Обращает на себя внимание тот факт, что нарушения, перечисленные в ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ, классифицированы не исходя из наименования глав КоАП РФ, а по сферам регулирования тех или иных отношений.

Так, например, согласно ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ годичный срок давности привлечения к административной ответственности применяется в отношении нарушений законодательства РФ об охране окружающей природной среды. Однако, в КоАП РФ помимо главы 8 - административные правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, в иных главах содержатся нарушения законодательства в области охраны окружающей природной среды. Например, ст. 7.3. КоАП РФ, содержащаяся в главе 7 - административные правонарушения в области охраны собственности, предусматривает ответственность за пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией). В свою очередь, охрана и рациональное использование недр регламентируется законодательством о недрах, которое является составной частью законодательства об охране окружающей среды. Следовательно, в отношении административных правонарушений по ст. 7.3. КоАП РФ также предусмотрен годичный срок давности привлечения к административной ответственности.

Таким образом, общий срок давности привлечения к административной ответственности составляет два месяца. Однако за отдельные виды нарушений (как исключение из общего правила) он продлевается до одного года.

На основании вышеизложенного можно сделать следующий вывод.

Общий срок давности привлечения к административной ответственности за длящееся нарушения составляет 2 месяца со дня его обнаружения, в исключительных случаях, указанных в ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ - 1 год со дня его обнаружения.

Общий срок давности привлечения к административной ответственности за совершенное административное правонарушение составляет 2 месяца - со дня его совершения, в исключительных случаях, указанных в ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ - 1 год со дня его совершения.

Зачастую осуществление дальнейших определенных процессуальных действий, предусмотренных КоАП РФ, напрямую зависят от установленных сроков давности привлечения к административной ответственности. Например, КоАП РФ, не предоставляет контролирующим органам и их должностным лицам право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении. Для того, чтобы оспорить вынесенное по делу постановление районного судьи, с которым контролирующий орган не согласен, он должен обратиться с соответствующим ходатайством о принесении протеста в прокуратуру. Практика показывает, что зачастую органы прокуратуры отказывают в удовлетворении ходатайства, основная причина которого - истечение срока давности привлечения к административной ответственности.

Во избежание истечения указанного срока, считаем необходимым либо наделить контролирующие органы правом обжалования соответствующих постановлений по делам об административных правонарушениях, либо предусмотреть возможность приостановления истечения срока давности привлечения к административной ответственности со дня подачи соответствующей жалобы (протеста) до вынесения окончательного решения по делу. Указанные изменения должны быть отражены в КоАП РФ.

Кроме того, в целях предотвращения уклонения нарушителей от административной ответственности, считаем необходимым продлить двухмесячный срок давности привлечения к административной ответственности, установленный ч. 1 ст. 4.5. КоАП РФ - до 6 месяцев.

Необходимость в продлении срока давности привлечения к административной ответственности особенно возникает тогда, когда дела об административных правонарушениях передаются на рассмотрение мировым судьям или в районные суды. В связи с этим отметим, что одной из причин прекращения производства по делу об административном правонарушении является истечение срока давности привлечения к административной ответственности ввиду затягивания рассмотрения дела мировыми или районными судьями (возможно ввиду их загруженности). В результате правонарушители избегают административной ответственности, несмотря на наличие вины в их действиях (бездействиях).

Очень часто привлечение виновных лиц к административной ответственности является основанием для дальнейшего осуществлении контролирующими органами контрольных и надзорных полномочий. Так, например, аннулировать лицензию в порядке, установленном законом, можно только после привлечения виновного юридического лица или индивидуального предпринимателя к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности. Обратимся к действующему законодательству.

Прошло более трех лет с момента вступления в силу Федерального закона от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ "ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации".

Напомним, что Федеральный закон от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ вступил в силу 8 августа 2005 года. Именно с этого момента был введен новый порядок приостановки хозяйственной и иной деятельности:

- во-первых, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) был дополнен новым видом административного наказания - административным приостановлением деятельности, назначать которое уполномочен исключительно суд;

- во-вторых, одновременно с введением нового вида административного наказания были признаны утратившими силу положения федеральных законов, некогда предоставлявшие должностным лицам органов государственной власти право осуществлять приостановку хозяйственной и иной деятельности, реализуемой с нарушением действующего законодательства.

Вслед за указанным федеральным законом последовали новые изменения. Во многом, реализуя нормы ФЗ от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ, был принят ФЗ от 02.07.2005 г. N 80-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях".

В частности, Федеральным законом от 02.07.2005 г. N 80-ФЗ был существенно изменен порядок аннулирования лицензии.

Если раннее (до принятия указанного закона) лицензирующий орган обладал правом аннулирования лицензии (в случаях, предусмотренных законом), то на сегодняшний день - это исключительная прерогатива суда.

Если ранее основанием для аннулирования лицензии являлись нарушения лицензионных требований условий, при этом лицензирующий орган до принятия соответствующего решения суда уполномочен был приостанавливать действие лицензии, то теперь обращению с подобным заявлением об аннулировании лицензии должно предшествовать прохождение определенных этапов, при этом нарушения должны быть обязательно грубыми.

Для того, чтобы разобраться с теперь уже сложным механизмом реализации аннулирования лицензии, выясним какие этапы для этого необходимо пройти и кто уполномочен обращаться с заявлением об аннулировании лицензии в суд.

Для начала определимся с нормативной правой базой, определяющей порядок лицензирования отдельных видов деятельности.

Во-первых, перечень лицензируемых видов деятельности, а также отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности, устанавливаются и регулируются Федеральным законом от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Правда, в ст. 1 указанного закона есть оговорка - его действие не распространяется на определенный данной статьей перечень видов деятельности.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации Правительство Российской Федерации в соответствии с определенными Президентом Российской Федерации основными направлениями внутренней политики государства:

- утверждает положения о лицензировании конкретных видов деятельности;

- определяет федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности;

- устанавливает виды деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Так, Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности" утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование, и перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и федеральных органов исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности.

Кроме того, Правительством РФ утверждаются Положения о лицензировании конкретных видов деятельности.

В целях исполнения государственной функции по лицензированию отдельных видов деятельности, лицензирующим органом в рамках своей компетенции соответствующим приказом утверждаются административные регламенты.

Таким образом, порядок лицензирования, в том числе и аннулирования лицензии определяется ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 г. N 45 "Об организации лицензирования отдельных видов деятельности", положением о лицензировании конкретного вида деятельности, утвержденное соответствующим постановлением Правительства РФ, а также Административным регламентом по исполнению государственной функции по лицензированию конкретного вида деятельности, утвержденного соответствующим приказом федерального органа исполнительной власти (лицензирующим органом).

Итак, обратимся к ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (в редакции, действующей на сегодняшний день).

Согласно ст. 6 указанного закона лицензирующие органы осуществляют полномочия по обращению в суд с заявлениями об аннулировании лицензий.

В свою очередь, определение "лицензирующего органа" и "лицензирования" раскрывается в ст. 2 ФЗ от 08.08.2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", согласно которой:

- лицензирующие органы - это федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности";

- лицензирование - мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением действия лицензий в случае административного приостановления деятельности лицензиатов за нарушение лицензионных требований и условий, возобновлением или прекращением действия лицензий, аннулированием лицензий, контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий, ведением реестров лицензий, а также с предоставлением в установленном порядке заинтересованным лицам сведений из реестров лицензий и иной информации о лицензировании.

В соответствии с п. 3 ст. 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" действие лицензии прекращается в следующих случаях:

- со дня внесения в единый государственный реестр юридических лиц или единый государственный реестр индивидуальных предпринимателей записи о ликвидации юридического лица или прекращении его деятельности в результате реорганизации (за исключением реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц у каждого участвующего в слиянии юридического лица лицензии на один и тот же вид деятельности);

- прекращении физическим лицом деятельности в качестве индивидуального предпринимателя;

- со дня окончания срока действия лицензии;

- со дня принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении действия лицензии на основании представленного в лицензирующий орган заявления в письменной форме лицензиата (правопреемника лицензиата - юридического лица) о прекращении им осуществления лицензируемого вида деятельности;

- со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии.

Таким образом, аннулирование лицензии является одним из оснований прекращения ее действия.

В свою очередь, от процедуры прекращения действия лицензии необходимо отличать процедуру приостановления действия лицензии. Законодатель установил разный порядок их проведения.

Так, приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном КоАП РФ. На основании судебного решения лицензирующий орган приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности.

При этом ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривает особый порядок аннулирования лицензии. Так, для того, чтобы реализовать право на подачу заявления в суд об аннулировании соответствующей лицензии, необходимо пройти определенные этапы. Обратимся к ст. 13 ФЗ "О лицензировании...":

"1. Приостановление действия лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае привлечения лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий к административной ответственности в порядке, установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Лицензиат обязан уведомить в письменной форме лицензирующий орган об устранении им нарушения лицензионных требований и условий, повлекшего за собой административное приостановление деятельности лицензиата.

Действие лицензии возобновляется лицензирующим органом со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата.

Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается.

2. В случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Лицензия аннулируется решением суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа".

Дальнейшую конкретизацию нормы указанного Федерального закона находят в соответствующем Административном регламенте.

Таким образом, лицензирующие органы могут обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии. Однако, этому должно предшествовать осуществление определенных действий, а именно:

- наступление этапа проведения плановой проверки лицензиата либо решение о внеплановой проверки по основаниям, предусмотренным ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) или муниципального контроля".

а) получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

б) возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей;

в) обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействиями) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений.

- проведение мероприятий по контролю за соблюдением лицензионных требований и условий в соответствии с требованиями ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля";

- выявление грубых нарушений лицензионных требований и условий. Следует отметить, что, для того, чтобы реализовать право на последующее обращение в суд с заявлением об аннулировании лицензии необходимо выявление не просто нарушений лицензионных требований, а именно грубых нарушений лицензионных требований и условий. В свою очередь, перечень грубых нарушений лицензионных требований для каждого вида лицензируемой деятельности установлен соответствующим Постановлением Правительства РФ.

- составление протокола об административном правонарушении по соответствующей статье КоАП РФ и одновременное составление протокола о временном запрете деятельности для последующей их передачи и иных материалов дела в районный суд для принятия последним постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Следует отметить, что судья, рассмотрев материалы административного производства, может вынести иное решение, а именно, если он решит, что протокол составлен с нарушением законодательства об административных правонарушениях, он может вынести постановление о прекращении производства по делу, также судья, рассмотрев административное дело, может назначить виновному лицу административный штраф, а не административное приостановление деятельности;

- вынесение судьей районного суда постановления о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности;

- только в том случае, если судья районного суда выносит постановление о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности, лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата соответствующим приказом лицензирующего органа и уведомляет об этом лицензиата в письменной форме. Срок действия лицензии на время приостановления ее действия не продлевается;

- лицензирующий орган в течение пяти рабочих дней со дня принятия им решения о приостановлении действия лицензии при получении сведений о вступлении в законную силу решения суда об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий, направляет копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.

- в случае, если в установленный судьей срок лицензиат не устранил нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее за собой административное приостановление деятельности лицензиата, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии;

- рассмотрение судом заявления об аннулировании лицензии;

- в случае, если суд принимает решение об удовлетворении требований лицензирующего органа и аннулирует своим решением лицензию, действие лицензии прекращается со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии. В течение суток готовится приказ об аннулировании лицензии, который принимается исключительно на основании решения суда, и об этом уведомляется лицензиат;

- в случае, если суд принимает решение об удовлетворении требований лицензирующего органа и аннулирует своим решением лицензию, лицензирующий орган в течение пяти рабочих дней со дня вступления в законную силу решения суда об аннулировании лицензии направляет копию документа, подтверждающего принятие соответствующего решения, с сопроводительным письмом в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, по месту нахождения (месту жительства) соискателя лицензии или лицензиата.

Правоприменительная практика показывает, что реализация механизма аннулирования лицензии согласно действующему законодательству РФ - достаточно сложный и длительный процесс. Этому способствуют не только новые требования, но и то, что зачастую судьи при назначении административного наказания чаще всего ограничиваются административным штрафом, а без административного приостановления деятельности, как мы выяснили, аннулировать лицензию невозможно.

По истечении времени стало ясно, что правоприменительную практику в части приостановления хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением действующего законодательства, необходимо разделять на два периода:

- до вступления в силу Федерального закона от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ;

- после вступления в силу Федерального закона от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ.

Причем процент приостановленных объектов (деятельности) до вступления в силу ФЗ от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ превышает процент приостановленных объектов (деятельности) после вступления в силу ФЗ от 09.05.2005 г. N 45-ФЗ. Чем это вызвано?

Во-первых, усложнением процедуры приостановки, которое предполагает за собой оформление соответствующих административных материалов в установленном КоАП РФ порядке. С одной стороны, это позволяет упорядочить действия государственных инспекторов строго в рамках закона, которые должны доказать не только виновность лица, но и то, что именно приостановка является достижением цели наказания. С другой стороны, малейшее отступление от процессуальных норм может явиться основанием для назначения административного наказания иного вида или даже прекращения производства по делу об административном правонарушении.

Во-вторых, снижение процента приостановленных объектов вызвано тем, что не все административные правонарушения могут влечь за собой приостановку. Приостановка применяется только тогда, когда она предусмотрена в качестве санкции за конкретный вид нарушения и только в случаях, предусмотренных ст. 3.12. КоАП РФ. Также следует отметить, что административное приостановление деятельности как вид административного наказания может применяться только в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя.

В-третьих, это вызвано ограничением круга лиц, уполномоченных приостанавливать деятельность, а именно - наделением права приостановки исключительно судей. К сожалению, на сегодняшний день, судьи не готовы в полной мере использовать данный вид административного наказания. Зачастую по результатам рассмотрения данных категорий дел, судьи ограничиваются административным штрафом.

Зачастую судьи не придерживаются 5-ти дневного срока, отведенного на рассмотрение указанной категории дел. Более того, судьи не всегда придерживаются и двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности. Что позволяет нарушителям избегать наиболее действенной меры ответственности.

Более того, на сегодняшний день сложилась ситуация, когда районные судьи, наделенные КоАП РФ исключительными полномочиями привлекать к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, зачастую прекращают производство по переданным на рассмотрение делам об административных правонарушениях, либо ограничиваются минимальным размером административного штрафа, несмотря на угрозу жизни и здоровью людей, работающих на производстве либо эксплуатирующие опасный объект, а также на возможность возникновения несчастных случаев и аварий.

Формальный подход при рассмотрении таких категорий дел, влечет послабление не только всей системы административной ответственности, в результате которого на нет сводится весь институт административного приостановления деятельности, но и влечет послабление системы предотвращения тяжелых последствий в результате выявленных нарушений. Освобождая нарушителей от ответственности или наказывая их по минимуму, судьи тем самым "выносят приговор" населению и работникам предприятия, цеха, участка, эксплуатирующих технически неисправный опасный объект.

На основании вышеизложенного, считаем целесообразным соответствующими законами вернуть должностным лицам органов государственной власти полномочия по приостановке деятельности, осуществляемой в нарушение действующего законодательства.

Таким образом, обеспечение реализации принципов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, достижение целей наказания, гарантия соблюдения прав лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, зависят от многих факторов: от правильной квалификации административного правонарушения, от отрегулированной законодательной базы и от отрегулированной процедуры привлечения к административной ответственности, от квалификации инспекторского состава, от установления и закрепления доказательственной базы в установленном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях порядке и др.

Глава 16. Уголовная ответственность за
экологические преступления

§ 1. Задачи и принципы Уголовного кодекса Российской Федерации

Самостоятельным видом юридической ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды является также уголовная ответственность за экологические преступления.

В свою очередь, уголовная ответственность в Российской Федерации устанавливается исключительно Уголовным кодексом РФ. Новые законы, предусматривающие уголовную ответственность, подлежат включению в Уголовный кодекс РФ.

Уголовный кодекс РФ основывается на Конституции РФ и общепризнанных принципах и нормах международного права.

Задачами УК РФ являются: охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений.

Для осуществления этих задач УК РФ устанавливает основание и принципы уголовной ответственности, определяет, какие опасные для личности, общества или государства деяния признаются преступлениями, и устанавливает виды наказаний и иные меры уголовно-правового характера за совершение преступлений.

Уголовный кодекс РФ закрепляет пять принципов:

1) Принцип законности, который выражается в следующем:

- во-первых в том, что преступность деяния, а также его наказуемость и иные уголовно-правовые последствия определяются только Уголовным кодексом РФ.

- во-вторых, - применение уголовного закона по аналогии не допускается.

2) Принцип равенства граждан перед законом.

Лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

3) Принцип вины.

УК РФ устанавливает принцип презумпции невиновности, согласно которому лицо подлежит уголовной ответственности только за те общественно опасные действия (бездействие) и наступившие общественно опасные последствия, в отношении которых установлена его вина. При этом объективное вменение, то есть уголовная ответственность за невиновное причинение вреда, не допускается.

4) Принцип справедливости.

Наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, должны быть справедливыми, то есть соответствовать характеру и степени общественной опасности преступления, обстоятельствам его совершения и личности виновного.

Никто не может нести уголовную ответственность дважды за одно и то же преступление.

5) Принцип гуманизма.

Уголовное законодательство Российской Федерации обеспечивает безопасность человека.

Наказание и иные меры уголовно-правового характера, применяемые к лицу, совершившему преступление, не могут иметь своей целью причинение физических страданий или унижение человеческого достоинства.

§ 2. Понятие и виды экологических преступлений

Основанием уголовной ответственности является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом РФ.

Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания.

При этом не является преступлением действие (бездействие), хотя формально и содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного УК РФ, но в силу малозначительности не представляющее общественной опасности.

Исходя из общего определения "преступления" экологическое преступление можно раскрыть следующим образом - это виновно совершенное общественно опасное деяние, посягающее на общественный порядок и безопасность в области охраны окружающей среды и природопользования, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания.

Состав преступления не отличается от правонарушения и включает в себя 4 элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону.

Уголовной ответственности подлежит только вменяемое физическое лицо, достигшее ко времени совершения преступления шестнадцатилетнего возраста. За некоторые виды преступлений, перечень которых установлен в ч. 2 ст. 20 УК РФ, лица подлежат уголовной ответственности при достижении ко времени совершения преступления четырнадцатилетнего возраста. Учитывая, что экологические преступления не значатся в данном перечне, за экологические преступления к уголовной ответственности привлекаются лица, достигшие к моменту совершения преступления шестнадцатилетнего возраста.

При этом УК РФ содержит оговорку. Так, согласно ч. 3 ст. 20 УК РФ если несовершеннолетний достиг возраста, предусмотренного частями первой или второй настоящей статьи, но вследствие отставания в психическом развитии, не связанном с психическим расстройством, во время совершения общественно опасного деяния не мог в полной мере осознавать фактический характер и общественную опасность своих действий (бездействия) либо руководить ими, он не подлежит уголовной ответственности.

Виновным в преступлении признается лицо, совершившее деяние умышленно или по неосторожности.

Деяние, совершенное только по неосторожности, признается преступлением лишь в случае, когда это специально предусмотрено соответствующей статьей Особенной части УК РФ.

Преступлением, совершенным умышленно, признается деяние, совершенное с прямым или косвенным умыслом.

Преступление признается совершенным с прямым умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность или неизбежность наступления общественно опасных последствий и желало их наступления.

Преступление признается совершенным с косвенным умыслом, если лицо осознавало общественную опасность своих действий (бездействия), предвидело возможность наступления общественно опасных последствий, не желало, но сознательно допускало эти последствия либо относилось к ним безразлично.

Преступлением, совершенным по неосторожности, признается деяние, совершенное по легкомыслию или небрежности.

Преступление признается совершенным по легкомыслию, если лицо предвидело возможность наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение этих последствий.

Преступление признается совершенным по небрежности, если лицо не предвидело возможности наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия), хотя при необходимой внимательности и предусмотрительности должно было и могло предвидеть эти последствия.

Деяние признается совершенным невиновно, если лицо, его совершившее, не осознавало и по обстоятельствам дела не могло осознавать общественной опасности своих действий (бездействия) либо не предвидело возможности наступления общественно опасных последствий и по обстоятельствам дела не должно было или не могло их предвидеть.

Деяние признается также совершенным невиновно, если лицо, его совершившее, хотя и предвидело возможность наступления общественно опасных последствий своих действий (бездействия), но не могло предотвратить эти последствия в силу несоответствия своих психофизиологических качеств требованиям экстремальных условий или нервно-психическим перегрузкам.

Впервые в истории законодательства России УК РФ 1996 г. включил самостоятельную главу 26 "Экологические преступления", что служит одной из гарантий обеспечения предусмотренного Конституцией РФ (ст. 42) права каждого на благоприятную окружающую среду.

В главе 26 УК РФ содержатся 17 статей, предусматривающих ответственность за посягательства на окружающую среду в целом (ст. 246-248) и за посягательства на отдельные объекты, компоненты, составные части природы (ст. 249-262).

Экологические преступления, таким образом, можно разделить на две группы: общие и специальные.

Общие посягают на экологическую безопасность как окружающей среды в целом, так и населения:

- Статья 246. Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ

- Статья 247. Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов

- Статья 248. Нарушение правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами

Специальные причиняют ущерб отдельным компонентам окружающей среды. В то же время во многих случаях при совершении экологических преступлений общего характера вред причиняется и отдельным компонентам природы:

- Статья 249. Нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений

- Статья 250. Загрязнение вод

- Статья 251. Загрязнение атмосферы

- Статья 252. Загрязнение морской среды

- Статья 253. Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации

- Статья 254. Порча земли

- Статья 255. Нарушение правил охраны и использования недр

- Статья 256. Незаконная добыча водных животных и растений

- Статья 257. Нарушение правил охраны рыбных запасов

- Статья 258. Незаконная охота

- Статья 259. Уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации

- Статья 260. Незаконная рубка лесных насаждений

- Статья 261. Уничтожение или повреждение лесных насаждений

- Статья 262. Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов.

Кроме составов, включенных в главу 26 УК РФ, к экологическим преступлениям относятся еще более 30 составов: ст. 243 "Уничтожение или повреждение памятников истории и культуры", ст. 358 "Экоцид" и т.д. Таким образом, экологические преступления можно определить как общественно опасное деяние, посягающее на общественные отношения, обеспечивающие установленный экологический правопорядок, экологическую безопасность общества, причиняющее вред окружающей среде и здоровью человека и наказуемое по действующему уголовному закону.

При рассмотрении уголовных дел, возникающих в связи с нарушением экологического законодательства, необходимо отграничить экологические преступления от экологических правонарушений. Для разграничения уголовно-наказуемого деяния и административного правонарушения используются различные обстоятельства, характеризующие состав соответствующего правонарушения, последствия противоправного деяния, размер нанесенного вреда и причиненного ущерба.

В связи с толкованием и применением на практике норм об уголовной ответственности за экологические преступления возникает много проблем. Частично они решены в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения".

§ 3. Понятие и виды уголовных наказаний

Наказание есть мера государственного принуждения, назначаемая по приговору суда. Наказание применяется к лицу, признанному виновным в совершении преступления, и заключается в предусмотренных УК РФ лишении или ограничении прав и свобод этого лица.

Наказание применяется в целях восстановления социальной справедливости, а также в целях исправления осужденного и предупреждения совершения новых преступлений.

Видами наказаний являются:

1) штраф;

2) лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;

3) лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград;

4) обязательные работы;

5) исправительные работы;

6) ограничение по военной службе;

7) ограничение свободы;

8) арест;

9) содержание в дисциплинарной воинской части;

10) лишение свободы на определенный срок;

11) пожизненное лишение свободы;

12) смертная казнь.

В качестве основных видов наказаний применяются:

- обязательные работы;

- исправительные работы;

- ограничение по военной службе;

- ограничение свободы;

- арест;

- содержание в дисциплинарной воинской части;

- лишение свободы на определенный срок;

- пожизненное лишение свободы;

- смертная казнь.

В качестве как основных, так и дополнительных видов наказаний применяются:

- штраф;

- лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

В качестве только дополнительного вида наказания применяется лишение специального, воинского или почетного звания, классного чина и государственных наград.

Глава 26 УК РФ за совершение экологических преступлений предусматривает следующие виды наказаний:

- штраф;

- обязательные работы;

- исправительные работы;

- лишение свободы;

- лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью;

- ограничение свободы;

- арест.

Штраф есть денежное взыскание, назначаемое в пределах, предусмотренных УК РФ.

Штраф устанавливается в размере от двух тысяч пятисот до одного миллиона рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух недель до пяти лет. Штраф в размере от пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период свыше трех лет может назначаться только за тяжкие и особо тяжкие преступления в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ.

Размер штрафа определяется судом с учетом тяжести совершенного преступления и имущественного положения осужденного и его семьи, а также с учетом возможности получения осужденным заработной платы или иного дохода. С учетом тех же обстоятельств суд может назначить штраф с рассрочкой выплаты определенными частями на срок до трех лет.

Штраф в качестве дополнительного вида наказания может назначаться только в случаях, предусмотренных соответствующими статьями Особенной части УК РФ.

В случае злостного уклонения от уплаты штрафа, назначенного в качестве основного наказания, он заменяется в пределах санкции, предусмотренной соответствующей статьей Особенной части УК РФ.

Обязательные работы заключаются в выполнении осужденным в свободное от основной работы или учебы время бесплатных общественно полезных работ. Вид обязательных работ и объекты, на которых они отбываются, определяются органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями.

Обязательные работы устанавливаются на срок от шестидесяти до двухсот сорока часов и отбываются не свыше четырех часов в день.

В случае злостного уклонения осужденного от отбывания обязательных работ они заменяются ограничением свободы, арестом или лишением свободы. При этом время, в течение которого осужденный отбывал обязательные работы, учитывается при определении срока ограничения свободы, ареста или лишения свободы из расчета один день ограничения свободы или ареста или лишения свободы за восемь часов обязательных работ.

Обязательные работы не назначаются лицам, признанным инвалидами первой группы, беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, а также военнослужащим, проходящим военную службу по контракту на воинских должностях рядового и сержантского состава, если они на момент вынесения судом приговора не отслужили установленного законом срока службы по призыву.

Исправительные работы назначаются осужденному, не имеющему основного места работы, и отбываются в местах, определяемых органом местного самоуправления по согласованию с органом, исполняющим наказания в виде исправительных работ, но в районе места жительства осужденного.

Исправительные работы устанавливаются на срок от двух месяцев до двух лет.

Из заработка осужденного к исправительным работам производятся удержания в доход государства в размере, установленном приговором суда, в пределах от пяти до двадцати процентов.

В случае злостного уклонения от отбывания наказания лицом, осужденным к исправительным работам, суд может заменить неотбытое наказание ограничением свободы, арестом или лишением свободы из расчета один день ограничения свободы за один день исправительных работ, один день ареста за два дня исправительных работ или один день лишения свободы за три дня исправительных работ.

Исправительные работы не назначаются лицам, признанным инвалидами первой группы, беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до трех лет, военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, а также военнослужащим, проходящим военную службу по контракту на воинских должностях рядового и сержантского состава, если они на момент вынесения судом приговора не отслужили установленного законом срока службы по призыву.

Лишение свободы заключается в изоляции осужденного от общества путем направления его в колонию-поселение, помещения в воспитательную колонию, лечебное исправительное учреждение, исправительную колонию общего, строгого или особого режима либо в тюрьму.

Лишение свободы устанавливается на срок от двух месяцев до двадцати лет.

В случае частичного или полного сложения сроков лишения свободы при назначении наказаний по совокупности преступлений максимальный срок лишения свободы не может быть более двадцати пяти лет, а по совокупности приговоров - более тридцати лет.

Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью состоит в запрещении занимать должности на государственной службе, в органах местного самоуправления либо заниматься определенной профессиональной или иной деятельностью.

Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью устанавливается на срок от одного года до пяти лет в качестве основного вида наказания и на срок от шести месяцев до трех лет в качестве дополнительного вида наказания.

Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью может назначаться в качестве дополнительного вида наказания и в случаях, когда оно не предусмотрено соответствующей статьей Особенной части УК РФ в качестве наказания за соответствующее преступление, если с учетом характера и степени общественной опасности совершенного преступления и личности виновного суд признает невозможным сохранение за ним права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью.

В случае назначения этого вида наказания в качестве дополнительного к обязательным работам, исправительным работам, а также при условном осуждении его срок исчисляется с момента вступления приговора суда в законную силу. В случае назначения лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в качестве дополнительного вида наказания к ограничению свободы, аресту, содержанию в дисциплинарной воинской части, лишению свободы оно распространяется на все время отбывания указанных основных видов наказаний, но при этом его срок исчисляется с момента их отбытия.

Ограничение свободы заключается в содержании осужденного, достигшего к моменту вынесения судом приговора восемнадцатилетнего возраста, в специальном учреждении без изоляции от общества в условиях осуществления за ним надзора.

Ограничение свободы назначается:

а) лицам, осужденным за совершение умышленных преступлений и не имеющим судимости, - на срок от одного года до трех лет;

б) лицам, осужденным за преступления, совершенные по неосторожности, - на срок от одного года до пяти лет.

В случае замены обязательных работ или исправительных работ ограничением свободы оно может быть назначено на срок менее одного года.

В случае злостного уклонения от отбывания наказания лицом, осужденным к ограничению свободы, оно заменяется лишением свободы на срок ограничения свободы, назначенного приговором суда. При этом время отбытия ограничения свободы засчитывается в срок лишения свободы из расчета один день лишения свободы за один день ограничения свободы.

Ограничение свободы не назначается лицам, признанным инвалидами первой или второй группы, беременным женщинам, женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет, женщинам, достигшим пятидесятипятилетнего возраста, мужчинам, достигшим шестидесятилетнего возраста, а также военнослужащим, проходящим военную службу по призыву.

Арест заключается в содержании осужденного в условиях строгой изоляции от общества и устанавливается на срок от одного до шести месяцев. В случае замены обязательных работ или исправительных работ арестом он может быть назначен на срок менее одного месяца.

Арест не назначается лицам, не достигшим к моменту вынесения судом приговора шестнадцатилетнего возраста, а также беременным женщинам и женщинам, имеющим детей в возрасте до четырнадцати лет.

Военнослужащие отбывают арест на гауптвахте.

Лицу, признанному виновным в совершении преступления, назначается справедливое наказание в пределах, предусмотренных соответствующей статьей Особенной части УК РФ, и с учетом положений Общей части УК РФ. Более строгий вид наказания из числа предусмотренных за совершенное преступление назначается только в случае, если менее строгий вид наказания не сможет обеспечить достижение целей наказания.

Более строгое наказание, чем предусмотрено соответствующими статьями Особенной части УК РФ за совершенное преступление, может быть назначено по совокупности преступлений и по совокупности приговоров в соответствии со статьями 69 и 70 УК РФ. Основания для назначения менее строгого наказания, чем предусмотрено соответствующей статьей Особенной части УК РФ за совершенное преступление, определяются статьей 64 УК РФ.

При назначении наказания учитываются характер и степень общественной опасности преступления и личность виновного, в том числе обстоятельства, смягчающие и отягчающие наказание, а также влияние назначенного наказания на исправление осужденного и на условия жизни его семьи.

Раздел IV. Право собственности на природные ресурсы
и право природопользования

Глава 17. Право природопользования

§ 1. Право природопользования: понятие и виды

Право природопользования имеет несколько значений:

- как институт экологического права, точнее природоресурсного права, право природопользования представляет собой систему эколого-правовых норм, регулирующих общественные отношения по рациональному использованию природных ресурсов;

- право природопользования как субъективное право представляет собой совокупность прав и обязанностей, возникающих в связи с использованием природных ресурсов (конкретных компонентов природных ресурсов).

В юридической литературе выделяются различные виды права природопользования.

1. По критерию основания возникновения различают:

- Общее право природопользования - представляет собой право использования природных ресурсов в общем порядке без получения разрешительных документов. Например, согласно ч. 1 ст. 11 Лесного кодекса РФ от 04.12.2006 г. N 200-ФЗ граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов. В соответствии с ч. 2 ст. 6 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. N 74-ФЗ каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено Водным кодексом, другими федеральными законами

- Специальное право природопользования - представляет собой право использования природных ресурсов с обязательным получением соответствующего разрешительного документа. Так, в соответствии со ст. 11 Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. N 74-ФЗ на основании договоров водопользования, если иное не предусмотрено частями 2 и 3 статьи 11 Водного кодекса РФ, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для: забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов; использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей; использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии. На основании решений о предоставлении водных объектов в пользование, если иное не предусмотрено частью 3 статьи 11 Водного кодекса РФ, водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для: обеспечения обороны страны и безопасности государства; сброса сточных вод и (или) дренажных вод; размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений; размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов; размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций; разведки и добычи полезных ископаемых; проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов; подъема затонувших судов; сплава древесины в плотах и с применением кошелей; забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ); организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов. При этом ч. 3 ст. 11 Водного кодекса РФ устанавливает, что не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для: судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов; осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов; забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод; забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий; забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды); забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств; воспроизводства водных биологических ресурсов; проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов; проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ; рыболовства, рыбоводства, охоты; осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации; санитарного, карантинного и другого контроля; охраны окружающей среды, в том числе водных объектов; научных, учебных целей; разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек; полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными; купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан в соответствии со статьей 6 Водного кодекса РФ.

2. По виду компонента природной среды различают следующие виды права природопользования:

- землепользование;

- недропользование;

- водопользование;

- лесопользование;

- пользование растительным миром;

- пользование животным миром;

- пользование атмосферным воздухом.

В рамках этой классификации возможно также деление права природопользования в зависимости от видов использования конкретного компонента природной среды. Так, например, использование лесов может быть следующих видов: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов; заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений; ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты; ведение сельского хозяйства; осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности; осуществление рекреационной деятельности; создание лесных плантаций и их эксплуатация; выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений; выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых; строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов; строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов; переработка древесины и иных лесных ресурсов; осуществление религиозной деятельности; иные виды.

3. В зависимости от субъектов экологических отношений выделяют:

- право природопользования организациями;

- право природопользования гражданами.

§ 2. Содержание права природопользования

Право природопользования содержит в себе следующие элементы:

- объект права природопользования;

- субъект права природопользования;

- комплекс субъективных прав и обязанностей.

Объектом права природопользования, как мы выяснили выше, является конкретный компонент природной среды. Б.В. Ерофеев выделяет следующие характерные признаки объекта права природопользования:

"а) материализованная субстанция, которой возможно обладать как реальной вещью. Не может быть объектом права экологопользования атмосферный воздух, ибо он нематериализован и им нельзя обладать как вещью;

б) природный объект, имеющий естественное происхождение. Так, нельзя считать объектом права экологопользования теплицы, представляющие собой искусственные созданные сооружения, в которых произрастают сельскохозяйственные культуры на искусственно воссоздаваемых почвосмесях. Отношения по поводу хозяйственной эксплуатации теплиц являются имущественными;

в) объект, находящийся в экосвязях с окружающей средой. Так, Законом о животном мире не регулируются отношения в области использования диких животных, содержащихся в неволе: в зоопарках, научно-исследовательских лабораториях и т.п. Выбыв из экологических связей, природный объект естественного происхождения перестает быть объектом экологических отношений".*(144)

Субъектами права природопользования являются как юридические лица (коммерческие и некоммерческие организации), так и физические лица (граждане РФ, иностранные граждане, лица без гражданства). Кроме того, субъектами права природопользования могут выступать как РФ в целом, субъекты РФ, местное самоуправление, так и федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Как правило виды субъектов права природопользования устанавливаются нормативным правовым актом, регулирующим отношения по охране и рациональному использованию конкретного компонента природной среды.

В зависимости от видов права природопользования, классифицированных по видам компонентов природной среды выделяют следующих субъектов:

- землепользователи;

- недропользователи;

- водопользователи;

- лесопользователи;

- пользователи растительным миром;

- пользователи животным миром и т.д.

Круг субъективных прав и обязанностей каждого пользователя природных ресурсов устанавливается конкретным перечнем нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения. Так, права и обязанности землепользователя определяются земельным законодательством - Земельным кодексом РФ и принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами РФ. Права и обязанности недропользователя устанавливаются законодательством о недрах - Законом РФ "О недрах" и принятым в соответствии с ним иными нормативными правовыми и иными актами РФ. Права и обязанности водопользователя устанавливаются водным законодательством, лесопользователя - лесным законодательством, пользователем растительного мира - законодательством о растительном мире, пользователем животным миром - законодательством о животном мире и т.д.

Следует отметить, что статус субъекта права природопользования возникает только после принятия уполномоченным органом государственной власти соответствующего решения (выдачи и согласования разрешения (лицензии, договора) и т.д.). Приступать к пользованию природным ресурсам можно только после получения необходимых эколого-разрешительных документов и совершения всех необходимых юридических действий, предусмотренных законодательством РФ. В противном случае виновные лица могут быть привлечены к юридической ответственности за нарушение природоресурсного законодательства.

Глава 18. Право собственности на природные объекты

§ 1. Понятие права собственности на природные объекты

Право собственности на землю и другие природные объекты имеет несколько значений:

- как институт экологического права право собственности на землю и другие природные объекты представляет собой совокупность эколого-правовых норм, регулирующих соответствующие отношения;

- право собственности на землю и другие природные объекты как вещное право представляет собой совокупность правомочий лица по владению (фактическое обладание вещью), пользованию (извлечение из вещи полезных свойств и несение определенных расходов, связанных с его содержанием) и распоряжению (определение судьбы вещи) объектом собственности в порядке, предусмотренном действующим законодательством РФ.

- право собственности на землю и другие природные объекты как один из видов экологических правоотношений представляет собой правоотношение, возникающее между собственниками и иными лицами.

Конституционные нормы, являясь основополагающими для всей правовой системы РФ, устанавливают важные положения:

- земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1 ст. 9);

- земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9);

- в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (ч. 2 ст. 8);

- владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст. 36).

Таким образом, Конституция РФ устанавливает следующие формы собственности на землю и природные ресурсы:

- частная форма собственности: собственность граждан и собственность юридических лиц;

- государственная форма собственности: федеральная собственность и собственность субъектов РФ;

- муниципальная форма собственности;

- иные формы собственности.

Так, граждане и юридические лица могут образовывать общую совместную или общую долевую собственность путем добровольного объединения принадлежащих им земельных долей (паев).*(145)

Дальнейшую конкретизацию конституционные нормы находят в федеральных законах и кодексах, а также в иных нормативных правовых актах, которые определяют виды прав собственности на определенные природные ресурсы и связанные с ними ограничения.

Так, глава 3 Земельного кодекса РФ устанавливает следующие формы собственности на землю:

- собственность на землю граждан и юридических лиц (ст. 15);

- государственная собственность на землю (ст. 16):

- федеральная собственность на землю (ст. 17);

- собственность на землю субъектов РФ (ст. 18);

- муниципальная собственность на землю (ст. 19).

По общему правилу, в соответствии с ч. 2 ст. 15 Земельного кодекса РФ граждане и юридические лица имеют право на равный доступ к приобретению земельных участков в собственность. Однако, законом установлены определенные ограничения. Земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с Земельным кодексом РФ, федеральными законами не могут находиться в частной собственности. Определенные ограничения установлены и в отношении иностранных граждан и иностранных юридических лиц. Так, иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами.

В соответствии с Водным кодексом РФ водные объекты находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8). В собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица и юридического лица могут находится пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу.

§ 2. Содержание права собственности на природные объекты

Содержание права собственности на землю и другие природные объекты зависит от того, в каком аспекте мы рассматриваем данную правовую категорию.

Так, если право собственности рассматривать в качестве института экологического права, то его содержание составляют соответствующие эколого-правовые нормы.

Если право собственности рассматривать как правоотношение, то его содержание составляют объект, субъект правоотношения, основные права, обязанности и ответственность участников таких правоотношений.

Если право собственности рассматривать как вещное право, то его содержание состоит из правомочий собственника: правомочия владения, правомочия пользования и правомочия распоряжения.

Право владения землей и другими природными объектами предполагает обладание ими, фактическое господство над ними. Владея землей и другими природными ресурсами, государство посредством закрепления правовых норм и в лице органов государственной власти имеет право ограничить либо запретить доступ на природный объект иных лиц.

Право пользования землей и другими природными объектами предполагает за собой следующие моменты. С одной стороны, оно выражается в хозяйственной и иной эксплуатации объектов, извлечения из них полезных свойств. С другой стороны, это правомочие влечет за собой некоторые обременения: внесения соответствующих платежей за использование природных ресурсов, восстановление природных ресурсов и иные обязанности, связанные с их использованием.

Так, в соответствии со ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны:

- использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

- сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

- осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами;

- своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

- своевременно производить платежи за землю;

- соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

- не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

- выполнять иные требования, предусмотренные Земельным кодексом, федеральными законами.

В соответствии со ст. 94 Лесного кодекса РФ использование лесов в Российской Федерации является платным. За использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений.

Право распоряжения землей и другими природными объектами предполагает возможность определить юридический статус природного объекта посредством передачи его в собственность, владение, пользование или аренду конкретному лицу. Законодатель также предусматривает иные формы распоряжения землей: изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд (ст. 49); конфискация земельного участка (ст. 50); реквизиция земельного участка (ст. 51) и др.

Правовой статус природного объекта зачастую зависит от его категории. Так, например, ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяет на 7 категорий.

Глава 19. Охрана и рациональное использование земель

§ 1. Общая характеристика

Охрана и рациональное использование земель, являясь институтом природоресурсного законодательства, прежде всего, регулируется земельным законодательством.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, поэтому оно состоит только из федеральных законов.

ГК РФ проводит разграничение между гражданским законодательством и иными актами, содержащие нормы гражданского права.

Если гражданское законодательством состоит исключительно из Гражданского кодекса РФ и принимаемых в соответствии с ним иных федеральных законов, то к иным актам, содержащим нормы гражданского права, могут относиться также Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти. При этом нормы гражданского права, содержащиеся в других нормативных правовых актах должны соответствовать ГК РФ.

В свою очередь, гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников.

Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому земельное законодательство состоит как из федерального законодательства, так и законодательства субъектов РФ.

На основании и во исполнение Земельного кодекса РФ, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

К отношениям по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Можно выделить следующие нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения: Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ; Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса РФ" от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ; Федеральный закон от 24.07.2007 г. N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", Федеральный закон от 18.06.2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве", Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" от 21.07.1997 г. N 122-ФЗ (вступил в силу 31.01.2002 г.); Федеральный закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" от 24.07.2002 г. N 101-ФЗ; Постановление правительства РФ от 11.11.2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков"; Постановление Правительства РФ от 31.08.2000 г. N 648 "Вопросы государственной регистрации прав на недвижимое имущество, находящееся в федеральной собственности" и др.

Основополагающие нормы земельного законодательства закрепляются в Земельном кодексе РФ, который основывается на следующих принципах:

- учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

- приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

- приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

- участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством;

- единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

- приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

- платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

- деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

- разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

- дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

- сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

§ 2. Объекты и субъекты охраны земель

В соответствии со ст. 6 Земельного кодекса РФ объектами земельных отношений являются:

- земля как природный объект и природный ресурс;

- земельные участки;

- части земельных участков.

Земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.

Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

В соответствии со ст. 7 Земельного кодекса РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

В свою очередь, категория земель указывается в следующих документах:

- актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

- договорах, предметом которых являются земельные участки;

- государственном кадастре недвижимости;

- документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

- иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении:

1) земель, находящихся в федеральной собственности, - Правительством Российской Федерации;

2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, - органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся в частной собственности:

земель сельскохозяйственного назначения - органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

земель иного целевого назначения - органами местного самоуправления.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Перевод земель иных категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов осуществляется путем установления или изменения в порядке, установленном ЗК РФ и законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах, границ туристско-рекреационной особой экономической зоны.

Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

Земельный кодекс РФ предусматривает следующие формы собственности на землю:

- частная собственность на землю;

- государственная собственность (федеральная собственность и собственность субъектов РФ) на землю;

- муниципальная собственность на землю.

Частной собственностью (собственностью граждан и юридических лиц) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации.

Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. ЗК РФ разграничивает федеральную собственность и собственность субъектов РФ.

В федеральной собственности находятся земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами;

- право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

- которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В собственности субъектов Российской Федерации находятся земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами;

- право собственности субъектов Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

- которые приобретены субъектами Российской Федерации по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В муниципальной собственности находятся земельные участки:

- которые признаны таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации;

- право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

- которые приобретены по основаниям, установленным гражданским законодательством.

Объектом купли-продажи могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет.

Государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом "О государственном кадастре недвижимости".

Указанный Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности.

Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" сведений о недвижимом имуществе.

Каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени и на территории Российской Федерации государственный учетный номер - кадастровый номер. Кадастровые номера присваиваются объектам недвижимости органом кадастрового учета.

Субъектов земельных отношений можно классифицировать по разным основаниям.

1. В зависимости от категорий лиц субъектами (участниками) земельных отношений могут являться:

- граждане (граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства)

- юридические лица (юридические лица РФ, иностранные юридические лица),

- Российская Федерация и органы государственной власти РФ;

- субъекты Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ,

- муниципальные образования.

2. В зависимости от вида права пользования земельными участками:

- собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков;

- землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования;

- землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;

- арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

- обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

§ 3. Право собственности на землю и право землепользования

Земельный кодекс РФ выделяет следующие виды прав на земельный участок:

1) Вещные права:

а) Право собственности на земельный участок;

б) Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком. Особенности данного права заключаются в субъектном составе. Так, с момента вступления в силу Земельного кодекса РФ, данное право может быть предоставлено только государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления;

Вместе с тем, в ЗК РФ есть некоторая оговорка. Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, приобретенное гражданами и юридическими лицами до 29.10.2001 г., т.е. до вступления в силу Земельного кодекса РФ, сохраняется. Вместе с тем, в соответствии с Федеральным законом от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ юридические лица, за исключением указанных в настоящем пункте юридических лиц, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести земельные участки в собственность, религиозные организации, кроме того, переоформить на право безвозмездного срочного пользования по своему желанию до 1 января 2010 г. в соответствии с правилами статьи 36 Земельного кодекса РФ. Кроме того, граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

Согласно постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 лица, обладающие земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе передавать его в аренду или безвозмездное срочное пользование, в том числе и при наличии согласия на это собственника земельного участка.

в) Право пожизненного наследуемого владения земельным участком. В силу прямого указания на это Земельного кодекса РФ данное право остается только за гражданами, приобретенное ими до 29.10.2001 г. (до вступления в силу Земельного кодекса РФ). Распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству. Государственная регистрация перехода права пожизненного наследуемого владения земельным участком по наследству проводится на основании свидетельства о праве на наследство.

г) Право безвозмездного срочного пользования земельным участком.

В безвозмездное срочное пользование могут предоставляться земельные участки:

1) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, осуществляющими предоставление земельных участков, следующим юридическим лицам - государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления - на срок не более чем один год;

2) из земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам и юридическим лицам на основании договора;

3) из земель организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков, гражданам в виде служебного надела;

4) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, осуществляющими предоставление земельных участков, религиозным организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения - на срок строительства этих зданий, строений, сооружений; Религиозным организациям, имеющим в соответствии с федеральными законами на праве безвозмездного пользования здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, - на срок безвозмездного пользования этими зданиями, строениями, сооружениями.

5) из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, осуществляющими предоставление земельных участков, лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости, осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта Российской Федерации или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости.

Служебные наделы предоставляются в безвозмездное срочное пользование работникам организаций отдельных отраслей экономики, в том числе организаций транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств, государственных природных заповедников и национальных парков.

Категории работников организаций таких отраслей, имеющих право на получение служебных наделов, условия их предоставления устанавливаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Служебные наделы предоставляются работникам таких организаций на время установления трудовых отношений на основании заявлений работников по решению соответствующих организаций из числа принадлежащих им земельных участков.

Право на служебный надел прекращается в силу прекращения работником трудовых отношений, в связи с которыми служебный надел был предоставлен, за исключением следующих случаев.

Однако, Земельный кодекс РФ устанавливает некоторые исключения из общего правила. Так, право на служебный надел сохраняется за работником, прекратившим трудовые отношения при переходе его на пенсию по старости или пенсию по инвалидности.

Право на служебный надел сохраняется за одним из членов семьи:

1) работника, призванного на действительную срочную военную службу или альтернативную службу, на весь срок прохождения службы;

2) работника, поступившего на учебу, на весь срок обучения в образовательном учреждении;

3) работника, погибшего в связи с исполнением служебных обязанностей.

Право на служебный надел сохраняется за нетрудоспособным супругом и престарелыми родителями работника пожизненно, детьми работников до их совершеннолетия.

2) Права ограниченного пользования земельным участком:

а) Аренда земельных участков;

б) Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут):

-Частный сервитут - устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.

В соответствии со ст. 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута).

Сервитут может устанавливаться для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения и мелиорации, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Обременение земельного участка сервитутом не лишает собственника участка прав владения, пользования и распоряжения этим участком.

Сервитут устанавливается по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и собственником соседнего участка и подлежит регистрации в порядке, установленном для регистрации прав на недвижимое имущество. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях сервитута спор разрешается судом по иску лица, требующего установления сервитута.

Сервитут может быть установлен также в интересах и по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения или праве постоянного (бессрочного) пользования, и иных лиц в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком.

- Публичный сервитут - устанавливается законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Могут устанавливаться публичные сервитуты для:

- прохода или проезда через земельный участок;

- использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

- размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;

- проведения дренажных работ на земельном участке;

- забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и водопоя;

- прогона сельскохозяйственных животных через земельный участок;

- сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям;

- использования земельного участка в целях охоты и рыболовства;

- временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;

- свободного доступа к прибрежной полосе.

Сервитут может быть срочным или постоянным.

Срок установления публичного сервитута в отношении земельного участка, расположенного в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд, не может превышать срок резервирования таких земель.

Осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен.

В случаях, если установление публичного сервитута приводит к невозможности использования земельного участка, собственник земельного участка, землепользователь, землевладелец вправе требовать изъятия, в том числе путем выкупа, у него данного земельного участка с возмещением органом государственной власти или органом местного самоуправления, установившими публичный сервитут, убытков или предоставления равноценного земельного участка с возмещением убытков.

В случаях, если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа государственной власти или органа местного самоуправления, установивших публичный сервитут, соразмерную плату.

Лица, права и законные интересы которых затрагиваются установлением публичного сервитута, могут осуществлять защиту своих прав в судебном порядке.

Сервитуты подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Государственная регистрация сделок с земельными участками обязательна в случаях, указанных в федеральных законах.

Права на земельные участки удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год, не подлежат государственной регистрации, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

На основании действующего законодательства можно выделить следующие основания возникновения прав на земельные участки:

-сделки;

-предоставление земель из государственной и муниципальной собственности (государственный акт);

-законодательные акты;

-судебные решения.

Правоустанавливающие документы на земельный участок:

-Свидетельство о государственной регистрации прав на земельный участок;

-соответствующая специальная регистрационная надпись на документе, выражающем содержание сделки, сделанная органами государственной регистрационной палаты.

В связи с этим необходимо говорить о двух видах государственной регистрации:

а) регистрация прав на недвижимость, при которой считается, что сделка уже действует, а регистрация необходима для того, чтобы во исполнение этой сделки произошел переход прав на недвижимое имущество:

-право собственности;

-право пожизненного наследуемого владения (земельного участка);

-право постоянного бессрочного пользования (земельного участка);

-право хозяйственного ведения (строения - для государственных унитарных предприятий);

-право оперативного управления (строения - для органов государственной власти, государственных учреждений);

-сервитут (как на здание, так и на земельные участки).

При заключении договора купли-продажи недвижимости, регистрируется не сам договор, а переход права собственности на недвижимость. Так как договор купли-продажи недвижимости (за исключением продажи жилых помещений) становится обязательным с момента его подписания, роль государственной регистрации заключается в том, что только после регистрации покупатель становится собственником недвижимого имущества в глазах третьих лиц.

б) регистрация сделок на недвижимое имущество, в этом случае регистрация необходима для вступления в силу самой сделки:

-договор купли-продажи жилых помещений, доли в праве общей собственности на жилые помещения;

-договор купли-продажи предприятия;

-договор мены жилых помещений, доли в праве общей собственности на жилые помещения;

-договор дарения недвижимого имущества, доли в праве общей собственности;

-отказ одаряемого принять дар;

-договор пожертвования недвижимого имущества;

-договор ренты с передачей недвижимого имущества под выплату ренты;

-договор пожизненного содержания с иждивением;

-договор аренды недвижимого имущества;

-договор аренды зданий или сооружений, заключенные на срок не менее одного года;

-договор субаренды;

-договор аренды предприятия;

-договор о залоге недвижимого имущества (ипотеке);

-уступка требования, основанного на сделке, подлежащей регистрации;

-перевод долга по зарегистрированной сделке;

-аренда участка лесного фонда, заключенная на срок от 1 года до 49 лет).

§ 4. Правовые средства охраны земель

Охрана земель включает в себя систему правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на предотвращение необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного оборота и их защиту от вредных антропогенных воздействий, а также на воспроизводство и повышение плодородия почв, продуктивности земель.*(146)

Правовые средства охраны земель - это совокупность правовых норм, устанавливающих соответствующие права, обязанности, запреты и ограничения.

Так, например, ст. 40 ЗК РФ устанавливает следующие права собственников земельных участков на использование земельных участков:

1) использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также пруды, обводненные карьеры в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

3) проводить в соответствии с разрешенным использованием оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты в соответствии с установленными законодательством экологическими, строительными, санитарно-гигиеническими и иными специальными требованиями;

4) осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством.

Собственник земельного участка имеет право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур, полученную сельскохозяйственную продукцию и доходы от ее реализации, за исключением случаев, если он передает земельный участок в аренду, постоянное (бессрочное) пользование или пожизненное наследуемое владение либо безвозмездное срочное пользование.

Статья 42 ЗК РФ устанавливает следующие обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков:

использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту;

сохранять межевые, геодезические и другие специальные знаки, установленные на земельных участках в соответствии с законодательством;

осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов;

своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами;

своевременно производить платежи за землю;

соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов;

не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий;

выполнять иные требования, предусмотренные ЗК РФ, федеральными законами.

Экономическое стимулирование рационального использования направлено на повышение заинтересованности субъектов земельных отношений в сохранении и защите земель от негативного воздействия:*(147) предоставление соответствующих льгот, освобождение от платы за земельные участки и т.д.

Формами охраны земель являются также осуществление специально уполномоченными органами государственной власти следующих функции:

- Государственный мониторинг земель - представляет собой систему наблюдений за состоянием земель;

- Землеустройство - включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

- Государственный учет недвижимости;

- Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд - осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 Земельного кодекса РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов.

Резервирование земель допускается в зонах планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных необходимых в соответствии с федеральными законами для обеспечения государственных или муниципальных нужд территорий.

Земли для государственных или муниципальных нужд могут резервироваться на срок не более чем семь лет. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до двадцати лет.

- Государственный земельный контроль - осуществляемый специально уполномоченными государственными органами контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

- Муниципальный земельный контроль - осуществляемый органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

- Производственный земельный контроль - контроль, осуществляемый собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка, в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке.

§ 5. Ответственность за нарушение земельного законодательства

Лица, виновные в совершении земельных правонарушений, несут административную или уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством.

КоАП РФ устанавливает следующие административные правонарушения.

1. Самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности (ст. 7.1. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

Так, в отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1000 до 2000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000 до 20 000 рублей.

2. Порча земель (ст. 8.6. КоАП РФ), предусматривающая два самостоятельных состава:

- Самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы (ч. 1 ст. 8.6. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица, юридические лица.

Так, в отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 2000 до 3000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 20 000 до 30 000 рублей.

- Уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (ч. 2 ст. 8.6. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица, лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и юридические лица.

Так, в отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1500 до 2000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 3000 до 4000 рублей; в отношении индивидуальных предпринимателей - штраф в размере от 3000 до 4000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 30 000 до 40 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

3. Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей (ст. 8.7. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица, юридические лица.

Так, в отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 2000 до 3000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 20 000 до 30 000 рублей.

4. Использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель (ст. 8.8. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица, юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей, в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1000 до 2000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000 до 20 000 рублей.

Статья 254 УК РФ предусматривает уголовную ответственность за порчу земли:

- Отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 254 УК РФ).

За совершение указанного уголовно-наказуемого деяния виновное лицо наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

- Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации (ч. 2 ст. 254 УК РФ).

За совершение указанного уголовно-наказуемого деяния в отношении виновного лица предусматривается ограничение свободы на срок до двух лет или лишение свободы на тот же срок.

- Деяния, предусмотренные частями первой или второй статьи 254 УК РФ, повлекшие по неосторожности смерть человека (ч. 3 ст. 254 УК РФ).

За совершение указанного уголовно-наказуемого деяния предусмотрено уголовное наказание в виде лишения свободы на срок до пяти лет.

Следует отметить, что привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред.

Должностные лица и работники организации, виновные в совершении земельных правонарушений, несут дисциплинарную ответственность в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Порядок привлечения к дисциплинарной ответственности определяется трудовым законодательством, законодательством о государственной и муниципальной службе, законодательством о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Юридические лица, граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений.

Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования этими земельными участками.

Приведение земельных участков в пригодное для использования состояние при их захламлении, других видах порчи, самовольном занятии, снос зданий, строений, сооружений при самовольном занятии земельных участков или самовольном строительстве, а также восстановление уничтоженных межевых знаков осуществляется юридическими лицами и гражданами, виновными в указанных земельных правонарушениях, или за их счет.

Глава 20. Охрана и рациональное использование вод

§ 1. Общая характеристика

Вопросы охраны и рационального использования вод регулируются прежде всего водным законодательством.

Водное законодательство регулирует водные отношения.

Имущественные отношения, связанные с оборотом водных объектов, определяются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы Водным кодексом РФ.

В свою очередь, водное законодательство состоит из Водного кодекса РФ от 03.06.2006 г. N 74-ФЗ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы, регулирующие отношения по использованию и охране водных объектов (водные отношения) и содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать Водному кодексу РФ.

Водные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Водному кодексу РФ, другим федеральным законам, нормативными правовыми актами Правительства РФ и иными нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.

На основании и во исполнение Водного кодекса РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

На основании и во исполнение Водного кодекса РФ, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Так, среди нормативных правовых актов, регулирующих отношения по охране и использованию вод, можно выделить следующие: Водный кодекс РФ от 03.06.2006 г. N 74-ФЗ, ФЗ от 31.07.1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации", Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", приказ МПР РФ от 12 декабря 2007 г. N 328 "Об утверждении Методических указаний по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты", Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 883 "О порядке разработки, утверждения и реализации схем комплексного использования и охраны водных объектов, внесения изменений в эти схемы", приказ МПР РФ от 29 ноября 2007 г. N 311 "Об утверждении порядка учета объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества собственниками водных объектов и водопользователями", приказ МПР РФ от 4 июля 2007 г. N 169 "Об утверждении Методических указаний по разработке схем комплексного использования и охраны водных объектов", приказ Госкомэкологии РФ от 11 февраля 1998 г. N 81 "Об утверждении Методики исчисления размера ущерба от загрязнения подземных вод" и др.

Водное законодательство и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

- Значимость водных объектов в качестве основы жизни и деятельности человека. Регулирование водных отношений осуществляется исходя из представления о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, используемом человеком для личных и бытовых нужд, осуществления хозяйственной и иной деятельности, и одновременно как об объекте права собственности и иных прав;

- Приоритет охраны водных объектов перед их использованием. Использование водных объектов не должно оказывать негативное воздействие на окружающую среду;

- Сохранение особо охраняемых водных объектов, ограничение или запрет использования которых устанавливается федеральными законами;

- Целевое использование водных объектов. Водные объекты могут использоваться для одной или нескольких целей;

- Приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов;

- Участие граждан, общественных объединений в решении вопросов, касающихся прав на водные объекты, а также их обязанностей по охране водных объектов. Граждане, общественные объединения имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на водные объекты при их использовании и охране. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством Российской Федерации;

- Равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению права пользования водными объектами, за исключением случаев, предусмотренных водным законодательством;

- Равный доступ физических лиц, юридических лиц к приобретению в собственность водных объектов, которые в соответствии с Водным кодексом РФ могут находиться в собственности физических лиц или юридических лиц;

- Регулирование водных отношений в границах бассейновых округов (бассейновый подход);

- Регулирование водных отношений в зависимости от особенностей режима водных объектов, их физико-географических, морфометрических и других особенностей;

- Регулирование водных отношений исходя из взаимосвязи водных объектов и гидротехнических сооружений, образующих водохозяйственную систему;

- Гласность осуществления водопользования. Решения о предоставлении водных объектов в пользование и договоры водопользования должны быть доступны любому лицу, за исключением информации, отнесенной законодательством Российской Федерации к категории ограниченного доступа;

- Комплексное использование водных объектов. Использование водных объектов может осуществляться одним или несколькими водопользователями;

- Платность использования водных объектов. Пользование водными объектами осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;

- Экономическое стимулирование охраны водных объектов. При определении платы за пользование водными объектами учитываются расходы водопользователей на мероприятия по охране водных объектов;

- Использование водных объектов в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации для осуществления традиционного природопользования.

§ 2. Объекты и субъекты охраны водных ресурсов

Водный объект - природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима.

Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на:

- поверхностные водные объекты;

- подземные водные объекты.

К поверхностным водным объектам относятся:

- моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);

- водотоки (реки, ручьи, каналы);

- водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);

- болота;

- природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);

- ледники, снежники.

Поверхностные водные объекты состоят из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии.

Береговая линия (граница водного объекта) определяется для:

- моря - по постоянному уровню воды, а в случае периодического изменения уровня воды - по линии максимального отлива;

- реки, ручья, канала, озера, обводненного карьера - по среднемноголетнему уровню вод в период, когда они не покрыты льдом;

- пруда, водохранилища - по нормальному подпорному уровню воды;

- болота - по границе залежи торфа на нулевой глубине.

К подземным водным объектам относятся:

- бассейны подземных вод;

- водоносные горизонты.

Границы подземных водных объектов определяются в соответствии с законодательством о недрах.

Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено Водным кодексом РФ.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено ВК РФ, другими федеральными законами.

Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.

На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется гражданам органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации.

Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов не определяется.

Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Субъектами (участниками) водных отношений являются:

- Российская Федерация и федеральные органы государственной власти;

- субъекты Российской Федерации и органы государственной власти субъектов РФ;

- муниципальные образования;

- физические лица;

- юридические лица.

§ 3. Право собственности на водные ресурсы

В соответствии с Водным кодексом РФ водные объекты находятся в федеральной собственности (ч. 1 ст. 8).

В собственности субъекта РФ, муниципального образования, физического лица и юридического лица могут находится пруд, обводненный карьер, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту РФ, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу.

При этом право собственности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица на пруд, обводненный карьер прекращается одновременно с прекращением права собственности на соответствующий земельный участок, в границах которого расположены такие водные объекты.

Пруд, обводненный карьер могут отчуждаться в соответствии с гражданским законодательством и земельным законодательством. Не допускается отчуждение таких водных объектов без отчуждения земельных участков, в границах которых они расположены. Данные земельные участки разделу не подлежат, если в результате такого раздела требуется раздел пруда, обводненного карьера.

Естественное изменение русла реки не влечет за собой прекращение права собственности Российской Федерации на этот водный объект.

Формы собственности на подземные водные объекты определяются законодательством о недрах.

§ 4. Право водопользования

Физические лица, юридические лица приобретают право пользования поверхностными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены главой 3 Водного кодекса:

- на основании договора водопользования

или

- на основании решения о предоставлении водного объекта в пользование.

Физические лица, юридические лица приобретают право пользования подземными водными объектами по основаниям и в порядке, которые установлены законодательством о недрах.

Если иное не установлено Водным кодексом РФ на основании договоров водопользования водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:

- забора (изъятия) водных ресурсов из поверхностных водных объектов;

- использования акватории водных объектов, в том числе для рекреационных целей;

- использования водных объектов без забора (изъятия) водных ресурсов для целей производства электрической энергии

Предельный срок предоставления водных объектов в пользование на основании договора водопользования не может составлять более чем двадцать лет.

Договор водопользования заключается в соответствии с гражданским законодательством, если иное не предусмотрено Водным кодексом РФ.

Договор водопользования в части использования акватории водного объекта, в том числе для рекреационных целей, заключается по результатам аукциона в случаях, установленных Правительством Российской Федерации, а также в случае, если имеется несколько претендентов на право заключения такого договора.

Порядок подготовки и заключения договора водопользования относительно водного объекта, находящегося в государственной или муниципальной собственности, форма примерного договора водопользования и порядок проведения аукциона на право заключить договор водопользования утверждаются Правительством Российской Федерации.

При заключении договора водопользования по результатам аукциона не допускается изменение условий аукциона на основании соглашения сторон этого договора или в одностороннем порядке.

Договором водопользования предусматривается плата за пользование водным объектом или его частью.

Плата за пользование водными объектами устанавливается на основе следующих принципов:

- стимулирование экономного использования водных ресурсов, а также охраны водных объектов;

- дифференциация ставок платы за пользование водными объектами в зависимости от речного бассейна;

- равномерность поступления платы за пользование водными объектами в течение календарного года.

Ставки платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, порядок расчета и взимания такой платы устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Если иное не установлено Водным кодексом РФ на основании решений о предоставлении водных объектов в пользование водные объекты, находящиеся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, предоставляются в пользование для:

- обеспечения обороны страны и безопасности государства;

- сброса сточных вод и (или) дренажных вод;

- размещения причалов, судоподъемных и судоремонтных сооружений;

- размещения стационарных и (или) плавучих платформ и искусственных островов;

- размещения и строительства гидротехнических сооружений (в том числе мелиоративных систем), мостов, подводных и подземных переходов, а также трубопроводов, подводных линий связи, других линейных объектов, подводных коммуникаций;

- разведки и добычи полезных ископаемых;

- проведения дноуглубительных, взрывных, буровых и других работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов;

- подъема затонувших судов;

- сплава древесины в плотах и с применением кошелей;

- забора (изъятия) водных ресурсов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (в том числе лугов и пастбищ);

- организованного отдыха детей, а также организованного отдыха ветеранов, граждан пожилого возраста, инвалидов.

Предоставление водного объекта, находящегося в федеральной собственности, в пользование для обеспечения обороны страны и безопасности государства осуществляется на основании решения Правительства Российской Федерации.

В иных случаях предоставление водных объектов в пользование осуществляется на основании решений исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Физическое лицо, юридическое лицо, заинтересованные в получении водного объекта или его части, находящихся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, собственности муниципального образования, в пользование в определенных Водным кодексом РФ случаях обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о предоставлении такого водного объекта или такой его части в пользование с обоснованием цели, вида и срока водопользования.

В течение тридцати дней со дня получения заявления о предоставлении водного объекта или его части, находящихся в федеральной собственности, собственности субъекта Российской Федерации, собственности муниципального образования, в пользование исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предоставлении такого водного объекта или такой его части в пользование либо отказывает в предоставлении такого водного объекта или такой его части в пользование.

Решение о предоставлении водного объекта или его части в пользование вступает в силу с момента регистрации этого решения в государственном водном реестре.

Порядок подготовки и принятия решения о предоставлении водного объекта в пользование утверждается Правительством Российской Федерации.

Не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование в случае, если водный объект используется для:

- судоходства (в том числе морского судоходства), плавания маломерных судов;

- осуществления разового взлета, разовой посадки воздушных судов;

- забора (изъятия) из подземного водного объекта водных ресурсов, в том числе водных ресурсов, содержащих полезные ископаемые и (или) являющихся природными лечебными ресурсами, а также термальных вод;

- забора (изъятия) водных ресурсов в целях обеспечения пожарной безопасности, а также предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий;

- забора (изъятия) водных ресурсов для санитарных, экологических и (или) судоходных попусков (сбросов воды);

- забора (изъятия) водных ресурсов судами в целях обеспечения работы судовых механизмов, устройств и технических средств;

- воспроизводства водных биологических ресурсов;

- проведения государственного мониторинга водных объектов и других природных ресурсов;

- проведения геологического изучения, а также геофизических, геодезических, картографических, топографических, гидрографических, водолазных работ;

- рыболовства, рыбоводства, охоты;

- осуществления традиционного природопользования в местах традиционного проживания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

- санитарного, карантинного и другого контроля;

- охраны окружающей среды, в том числе водных объектов;

- научных, учебных целей;

- разведки и добычи полезных ископаемых, размещения и строительства трубопроводов, дорог и линий электропередачи на болотах, за исключением болот, отнесенных к водно-болотным угодьям, а также болот, расположенных в поймах рек;

- полива садовых, огородных, дачных земельных участков, ведения личного подсобного хозяйства, а также водопоя, проведения работ по уходу за сельскохозяйственными животными;

- купания и удовлетворения иных личных и бытовых нужд граждан в соответствии со статьей 6 Водного кодекса РФ.

Поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено Водным кодексом.

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено Водным кодексом РФ, другими федеральными законами.

Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд.

На водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется жителям соответствующих поселений органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации.

Полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования (береговая полоса) предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет двадцать метров, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем десять километров, составляет пять метров.

Каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Водные объекты используются для следующих целей:

- питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения,

- сброса сточных вод и (или) дренажных вод,

- производства электрической энергии,

- водного и воздушного транспорта,

- сплава древесины и иных предусмотренных Водным кодексом целей.

Водный кодекс РФ предусматривает следующие виды водопользования:

1. Исходя из условий предоставления водных объектов в пользование водопользование подразделяется на:

- совместное водопользование;

- обособленное водопользование.

Обособленное водопользование может осуществляться на водных объектах или их частях, находящихся в собственности физических лиц, юридических лиц, водных объектах или их частях, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных для обеспечения обороны страны и безопасности государства, иных государственных или муниципальных нужд, обеспечение которых исключает использование водных объектов или их частей другими физическими лицами, юридическими лицами, а также для осуществления рыбоводства.

2. По способу использования водных объектов водопользование подразделяется на:

- водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;

- водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;

- водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.

§ 5. Правовые меры охраны вод

Правовые средства охраны земель - это совокупность правовых норм, устанавливающих соответствующие права, обязанности, запреты и ограничения.

Собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов имеют право:

- самостоятельно осуществлять использование водных объектов;

- осуществлять строительство гидротехнических и иных сооружений на водных объектах;

- пользоваться иными предусмотренными Водным кодексом РФ, другими федеральными законами правами.

Собственники водных объектов, водопользователи при использовании водных объектов обязаны:

- не допускать нарушение прав других собственников водных объектов, водопользователей, а также причинение вреда окружающей среде;

- содержать в исправном состоянии эксплуатируемые ими очистные сооружения и расположенные на водных объектах гидротехнические и иные сооружения;

- информировать уполномоченные исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления об авариях и иных чрезвычайных ситуациях на водных объектах;

- своевременно осуществлять мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на водных объектах;

- вести в установленном порядке учет объема забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов и объема сброса сточных вод и (или) дренажных вод, их качества, регулярные наблюдения за водными объектами и их водоохранными зонами, а также бесплатно и в установленные сроки представлять результаты такого учета и таких регулярных наблюдений в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти;

- выполнять иные предусмотренные Водным кодексом РФ, другими федеральными законами обязанности.

Глава 6 Водного кодекса РФ устанавливает основные требования к охране водных объектов:

- основные требования к охране водных объектов;

- охрана водных объектов от загрязнения и засорения;

- охрана болот от загрязнения и засорения;

- охрана ледников и снежников от загрязнения и засорения;

- охрана подземных водных объектов;

- охрана водных объектов при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации водохозяйственной системы;

- охрана водных объектов при проведении работ;

- охрана водных объектов при их использовании для целей производства электрической энергии;

- использование, охрана, защита, воспроизводство лесов, расположенных в водоохранных зонах;

- зоны, округа санитарной охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами;

- водоохранные зоны и прибрежные защитные полосы;

- особо охраняемые водные объекты;

- зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий.

Формами охраны вод являются также осуществление специально уполномоченными органами государственной власти следующих функции:

- осуществление государственного мониторинга водных объектов - системы наблюдений, оценки и прогноза изменений состояния водных объектов, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц;

- ведение государственного водного реестра - систематизированного свода документированных сведений о водных объектах, находящихся в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, собственности муниципальных образований, собственности физических лиц, юридических лиц, об их использовании, о речных бассейнах, о бассейновых округах;

- осуществление гидрографического и водохозяйственного районирования территории РФ;

- разработка схем комплексного использования и охраны водных объектов - систематизированного материала о состоянии водных объектов и об их использовании;

- осуществление резервирования источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

- разработка и установление нормативов допустимого воздействия на водные объекты и целевых показателей качества воды в водных объектах;

- осуществление государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов.

§ 6. Ответственность за нарушение водного законодательства

Лица, виновные в нарушении водного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

КоАП РФ устанавливает следующие виды административных правонарушений:

1. Самовольное занятие водного объекта или его части, либо использование их без документов, на основании которых возникает право пользования водным объектом или его частью, либо водопользование с нарушением его условий (ст. 7.6. КоАП РФ).

Субъектами данного нарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 300 до 500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей.

2. Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ст. 7.8. КоАП РФ):

- Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта либо земельного участка водоохранной зоны водного объекта (ч. 1 ст. 7.8. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 2000 до 3000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 20 000 до 30 000 рублей.

- Самовольное занятие земельного участка зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ч. 2 ст. 7.8. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1500 до 2000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 3000 до 4000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 30 000 до 40 000 рублей.

3. Нарушение правил охраны водных объектов ( ст. 8.13. КоАП РФ):

- нарушение водоохранного режима на водосборах водных объектов, которое может повлечь загрязнение указанных объектов или другие вредные явления (ч. 1 ст. 8.13. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1000 до 2000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000 до 20 000 рублей.

- невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению водных объектов, их водоохранных зон и прибрежных полос в состояние, пригодное для пользования (ч. 2 ст. 8.13. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели, юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 2000 до 3000 рублей; в отношении индивидуальных предпринимателей - штраф в размере от 2000 до 3000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 20 000 до 30 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

- незаконная добыча песка, гравия, глины и иных общераспространенных полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, осуществление молевого сплава древесины либо нарушение установленного порядка очистки водных объектов от затонувшей древесины и наносов (ч. 3 ст. 8.13. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей, в отношении должностных лиц - штраф в размере от 2000 до 3000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 20 000 до 30 000 рублей.

- Нарушение требований к охране водных объектов, которое может повлечь их загрязнение, засорение и (или) истощение (ч. 4 ст. 8.13. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

Так, в отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1500 до 2000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 3000 до 4000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 30 000 до 40 000 рублей.

- Загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах (ч. 5 ст. 8.13. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 2000 до 2500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 4000 до 5000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 40 000 до 50 000 рублей.

4. Нарушение правил водопользования (ст. 8.14. КоАП РФ):

- Нарушение правил водопользования при заборе воды, без изъятия воды и при сбросе сточных вод в водные объекты (ч. 1 ст. 8.14. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели, юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1500 до 2000 рублей; в отношении индивидуальных предпринимателей - штраф в размере от 1500 до 2000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000до 20 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

- Нарушение условий разрешения (лицензии) на водопользование при добыче полезных ископаемых, торфа, сапропеля на водных объектах, а равно при возведении и эксплуатации подводных и надводных сооружений, при осуществлении промыслового рыболовства, судоходства, прокладке и эксплуатации нефтепроводов и других продуктопроводов, проведении дноуглубительных, взрывных и иных работ либо при строительстве или эксплуатации дамб, портовых и иных сооружений (ч. 2 ст. 8.14. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1500 до 2000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 3000 до 4000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 30 000 до 40 000 рублей.

5. Нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.15. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1000 до 2000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000 до 20 000 рублей.

За загрязнение вод УК РФ устанавливает уголовную ответственность по ст. 250 УК РФ, предусматривающая следующие составы преступлений:

- Загрязнение, засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству (ч. 1 ст. 250 УК РФ).

За указанное уголовно-наказуемое деяние виновные лица наказываются штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо исправительными работами на срок до одного года, либо арестом на срок до трех месяцев.

- Те же деяния, повлекшие причинение вреда здоровью человека или массовую гибель животных, а равно совершенные на территории заповедника или заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации (ч. 2 ст. 250 УК РФ).

За данное уголовно-наказуемое деяние виновные лица наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо лишением свободы на срок до двух лет.

- Деяния, предусмотренные частями первой или второй ст. 250 УК РФ, повлекшие по неосторожности смерть человека (ч. 3 ст. 250 УК РФ).

За данное уголовно-наказуемое деяние виновные лица наказываются лишением свободы на срок до пяти лет.

Привлечение к ответственности за нарушение водного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить допущенное нарушение и возместить причиненный ими вред.

Лица, причинившие вред водным объектам, возмещают его добровольно или в судебном порядке.

Методика исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства, утверждается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Глава 21. Правовая охрана недр

§ 1. Общая характеристика

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, торфа, сапропелей и иных специфических минеральных ресурсов, включая подземные воды, рассолы и рапу соляных озер и заливов морей, регулирует Закон от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах", а также принятые в соответствии с ним иные нормативные правовые акты.

Закон РФ "О недрах" содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр, обеспечивает защиту интересов государства и граждан Российской Федерации, а также прав пользователей недр.

Закон РФ "О недрах" действует на всей территории Российской Федерации, а также регулирует отношения недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации в соответствии с федеральными законодательными актами о континентальном шельфе и нормами международного права. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить настоящему Закону.

В случае противоречия законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации положениям федеральных законов, регулирующих отношения недропользования, действуют Закон РФ "О недрах" и иные федеральные законы.

Отношения, связанные с использованием и охраной земель, вод, растительного и животного мира, атмосферного воздуха, возникающие при пользовании недрами, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Специфические отношения, связанные с геологическим изучением и добычей отдельных видов минерального сырья, а также захоронением радиоактивных отходов и токсичных веществ, могут регулироваться другими федеральными законами с соблюдением принципов и положений, установленных Законом "О недрах".

Отношения недропользования с иностранными юридическими и физическими лицами регулируются Законом РФ "О недрах", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Особенности отношений недропользования на условиях раздела продукции устанавливаются Федеральным законом от 30.12.1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции".

Помимо вышеперечисленных, можно выделить следующие нормативные правовые акты и иные, регулирующие отношения по охране и использованию недр: ФЗ от 31.03.1999 г. N 69-ФЗ "О газоснабжении в Российской Федерации", ФЗ от 26.03.1998 г. N 41-ФЗ "О драгоценных металлах и драгоценных камнях", приказ МПР России от 02.04.2003 г. N 269 "Об основных положениях Концепции создания единой информационно-аналитической системы природопользования и охраны окружающей среды", постановление МПР РФ, Федерального горного и промышленного надзора России от 25.03.1999 г. N 18/24 об утверждении Инструкции по оформлению горных отводов для использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, Инструкция по оформлению горных отводов для разработки месторождений полезных ископаемых, утв. Федеральным горным и промышленным надзором России, МПР РФ 31.11.1997 г., 07.02.1998 г., NN 58, 56, Постановление Федерального горного и промышленного надзора России от 11.09.1996 г. N 35 "Об утверждении Инструкции о порядке предоставления горных отводов для разработки газовых и нефтяных месторождений", приказ МПР РФ от 17.12.2003 г. N 1116 "Об утверждении Методических рекомендаций о порядке формирования перечня объектов (участков недр), предлагаемых для предоставления в пользование (программы лицензирования пользования недрами)", Положение о порядке согласования органами Госгортехнадзора России проектной документации на пользование участками недр, утв. Постановлением Госгортехнадзора России от 02.08.2002 г. N 49, Положение о порядке лицензирования пользования недрами, утв. Постановлением ВС РФ от 15.07.1992 г. N 3314-1, Порядок переоформления лицензий на пользование участками недр, утв. Приказом МПР России 19.11.2003 г. N 1026 и др.

§ 2. Право собственности на недра и право недропользования

Недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Государственный фонд недр составляют используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр, и неиспользуемые части недр в пределах территории Российской Федерации и ее континентального шельфа.

Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории Российской Федерации в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

Недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, a также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. При этом разведка и добыча полезных ископаемых, за исключением разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения, могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения могут осуществляться на основании решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых пользователем недр только после завершения геологического изучения недр на этом участке недр.

В соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, а также в соответствии с соглашением о разделе продукции при разведке и добыче минерального сырья участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части.

Пользователь недр, получивший горный отвод имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен.

Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование.

При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный или геологический отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением.

Пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды.

Пользование недрами на территориях населенных пунктов, пригородных зон, объектов промышленности, транспорта и связи может быть частично или полностью запрещено в случаях, если это пользование может создать угрозу жизни и здоровью людей, нанести ущерб хозяйственным объектам или окружающей среде.

Пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

Пользователями недр на участках недр федерального значения, за исключением участков недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации и участков недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, если Правительством Российской Федерации в соответствии с настоящим Законом не установлены дополнительные ограничения допуска к участию в конкурсах или аукционах на право пользования такими участками недр созданных в соответствии с законодательством Российской Федерации юридических лиц с участием иностранных инвесторов.

Пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

Пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции могут быть юридические лица и созданные на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.

В случае, если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности, связанных с пользованием недрами, или привлекать для осуществления этих видов деятельности лиц, имеющих такие разрешения (лицензии).

Пользователями недр при ведении работ по добыче радиоактивных веществ и захоронению радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов могут быть юридические лица, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации и имеющие выданные уполномоченным федеральным органом исполнительной власти разрешения (лицензии) на ведение работ по добыче и использованию радиоактивных веществ, по использованию токсичных и иных опасных отходов.

Права и обязанности пользователя недр возникают с даты государственной регистрации лицензии на пользование участком недр, при предоставлении права пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции - с даты вступления такого соглашения в силу.

Участки недр предоставляются в пользование на определенный срок или без ограничения срока.

На определенный срок участки недр предоставляются в пользование для:

- геологического изучения - на срок до 5 лет или на срок до 10 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации;

- добычи полезных ископаемых - на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;

- добычи подземных вод - на срок до 25 лет;

- добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр - на срок до 1 года.

Без ограничения срока могут быть предоставлены участки недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, связанных с захоронением отходов, строительства и эксплуатации нефте- и газохранилищ, a также для образования особо охраняемых геологических объектов и иных целей.

Срок пользования участком недр продлевается по инициативе пользователя недр в случае необходимости завершения поисков и оценки или разработки месторождения полезных ископаемых либо выполнения ликвидационных мероприятий при условии отсутствия нарушений условий лицензии данным пользователем недр.

Порядок продления срока пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции определяется указанным соглашением.

Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование этими участками недр.

Основаниями возникновения права пользования участками недр являются:

1) решение Правительства Российской Федерации, принятое:

- по результатам конкурса или аукциона, для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр федерального значения;

- при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр федерального значения или на участке недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением проведения таких работ в соответствии с государственным контрактом;

- для захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов;

- для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, на участке недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, на участке недр федерального значения, расположенном на территории Российской Федерации и простирающемся на ее континентальный шельф, на участке недр федерального значения, содержащем газ, из утверждаемого Правительством Российской Федерации перечня участков недр федерального значения, которые предоставляются в пользование без проведения конкурсов и аукционов;

2) решение федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа, принятое в целях предоставления права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, право пользования которым досрочно прекращено;

3) решение комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр:

- в целях геологического изучения недр, за исключением недр на участках недр федерального значения;

- при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на участке недр пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению недр такого участка для разведки и добычи полезных ископаемых открытого месторождения, за исключением участка недр федерального значения, участка недр, который отнесен к участкам недр федерального значения в результате открытия месторождения полезных ископаемых и проведения работ по геологическому изучению недр в соответствии с государственным контрактом;

- для добычи подземных вод, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности;

- для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- для строительства нефте- и газохранилищ в пластах горных пород и эксплуатации таких нефте- и газохранилищ, размещения отходов производства и потребления;

- для образования особо охраняемых геологических объектов;

4) решение конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, за исключением участков недр федерального значения;

5) решение органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, согласованное с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом и принятое для сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов;

6) принятое в соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации решение органа государственной власти субъекта Российской Федерации:

- о предоставлении по результатам аукциона права на разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых или на геологическое изучение, разведку и добычу общераспространенных полезных ископаемых на участках недр, содержащих месторождения общераспространенных полезных ископаемых, или участках недр местного значения;

- о предоставлении права пользования участком недр местного значения для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- о предоставлении права пользования участком недр, содержащим месторождение общераспространенных полезных ископаемых, для разведки и добычи общераспространенных полезных ископаемых открытого месторождения при установлении факта его открытия пользователем недр, выполнявшим работы по геологическому изучению такого участка недр, за исключением проведения указанных работ в соответствии с государственным контрактом;

- о предоставлении права краткосрочного (сроком до одного года) пользования участком недр, содержащим месторождение общераспространенных полезных ископаемых, для осуществления юридическим лицом (оператором) деятельности на участке недр, содержащем месторождение общераспространенных полезных ископаемых, право пользования которым досрочно прекращено;

7) переход права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования;

8) вступившее в силу соглашение о разделе продукции, заключенное в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции";

9) государственный контракт на выполнение работ по геологическому изучению недр (в том числе региональному), заключенный федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Предоставление участка (участков) недр в пользование на условиях соглашения о разделе продукции оформляется лицензией на пользование недрами. Лицензия удостоверяет право пользования указанным участком (участками) недр на условиях соглашения, определяющего все необходимые условия пользования недрами в соответствии с Федеральным законом "О соглашениях о разделе продукции" и законодательством Российской Федерации о недрах.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.

Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, после утверждения проекта проведения указанных работ.

§ 3. Ответственность за нарушение законодательства о недрах

В соответствии со ст. 22 Закона "О недрах" пользователь недр обязан обеспечить:

- соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья;

- соблюдение требований технических проектов, планов и схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых;

- ведение геологической, маркшейдерской и иной документации в процессе всех видов пользования недрами и ее сохранность;

- представление геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации;

- представление достоверных данных о разведанных, извлекаемых и оставляемых в недрах запасах полезных ископаемых, содержащихся в них компонентах, об использовании недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации, в органы государственной статистики;

- безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами;

- соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия охраны недр, атмосферного воздуха, земель, лесов, вод, а также зданий и сооружений от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами;

- приведение участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования;

- сохранность разведочных горных выработок и буровых скважин, которые могут быть использованы при разработке месторождений и (или) в иных хозяйственных целях; ликвидацию в установленном порядке горных выработок и буровых скважин, не подлежащих использованию;

- выполнение условий, установленных лицензией или соглашением о разделе продукции, своевременное и правильное внесение платежей за пользование недрами.

К пользователям недр или привлекаемым ими для пользования недрами другим юридическим и физическим лицам предъявляются требования о наличии специальной квалификации и опыта, подтвержденных государственной лицензией (свидетельством, дипломом) на проведение соответствующего вида деятельности: геологической съемки, поисков, разведки, разных способов добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, других видов пользования недрами.

Раздел 3 Закона РФ "О недрах" устанавливает требования по рациональному использованию и охране недр:

- основные требования по рациональному использованию и охране недр;

- порядок разработки месторождений полезных ископаемых и пользования недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- основные требования по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами

- условия застройки площадей залегания полезных ископаемых;

- предоставление и изъятие земельных участков при проведении работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр;

- охрана участков недр, представляющих особую научную или культурную ценность;

- иные требования.

Основными требованиями по рациональному использованию и охране недр являются:

- соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;

- обеспечение полноты геологического изучения, рационального комплексного использования и охраны недр;

- проведение опережающего геологического изучения недр, обеспечивающего достоверную оценку запасов полезных ископаемых или свойств участка недр, предоставленного в пользование в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- проведение государственной экспертизы и государственный учет запасов полезных ископаемых, а также участков недр, используемых в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- обеспечение наиболее полного извлечения из недр запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов;

- достоверный учет извлекаемых и оставляемых в недрах запасов основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых и попутных компонентов при разработке месторождений полезных ископаемых;

- охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, снижающих качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или осложняющих их разработку;

- предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод;

- соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий по добыче полезных ископаемых и подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

- предупреждение самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного порядка использования этих площадей в иных целях;

- предотвращение накопления промышленных и бытовых отходов на площадях водосбора и в местах залегания подземных вод, используемых для питьевого или промышленного водоснабжения.

В случае нарушения вышеуказанных требований право пользования недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено уполномоченными государственными органами в соответствии с законодательством.

Сделки, связанные с пользованием недрами, заключенные с нарушением Закона РФ "О недрах", являются недействительными.

Лица, виновные в совершении указанных сделок, а также в:

- предоставлении лицензий на пользование недрами по основаниям, не предусмотренным Законом РФ "О недрах";

- нарушении установленного законодательством порядка пользования недрами;

- самовольном пользовании недрами;

- выборочной (внепроектной) отработке месторождений, приводящей к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, и других нарушениях рационального использования недр, приводящих к порче месторождения;

- нарушении Закона РФ "О недрах", нарушениях утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, по охране недр и окружающей среды, в том числе нарушениях, ведущих к загрязнению недр и приводящих месторождение полезного ископаемого в состояние, не пригодное для эксплуатации;

- нарушении права собственности на геологическую и иную информацию о недрах либо ее конфиденциальности;

- самовольной застройке площадей залегания полезных ископаемых;

- необеспечении сохранности зданий, сооружений, а также особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при пользовании недрами;

- уничтожении или повреждении скважин, пройденных с целью наблюдения за режимом подземных вод, а также маркшейдерских и геодезических знаков;

- систематическом нарушении порядка внесения платы при пользовании недрами;

- невыполнении требований по проведению ликвидируемых или консервируемых горных выработок и буровых скважин в состояние, обеспечивающее безопасность населения, а также требований по сохранности месторождений полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин на время их консервации;

- неприведении участков земли и других природных объектов, нарушенных при пользовании недрами, в состояние, пригодное для их дальнейшего использования,

несут уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Законодательством может быть установлена ответственность за другие нарушения настоящего Закона.

КоАП РФ предусматривает следующие виды административных правонарушений:

1. Пользование недрами без разрешения (лицензии) либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией) (ст. 7.3. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица, юридические лица. Так, в отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1500 до 2000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 3000 до 4000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 30 000 до 40 000 рублей.

2. Застройка площадей залегания полезных ископаемых без специального разрешения, а также необеспечение требований к сохранности зданий и сооружений при пользовании недрами (ст. 7.4. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1000 до 2000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000 до 20 000 рублей.

3. Нарушение требований по охране недр и гидроминеральных ресурсов, которое может вызвать загрязнение недр и гидроминеральных ресурсов либо привести месторождение полезных ископаемых и гидроминеральных ресурсов в состояние, непригодное для разработки (ст. 8.9. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица, юридические лица. Так, в отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1000 до 2000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000 до 20 000 рублей.

4. Нарушение требований по рациональному использованию недр (ст. 8.10. КоАП РФ):

- выборочная (внепроектная) отработка месторождений полезных ископаемых, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья (ч. 1 ст. 8.10. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1500 до 2000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 3000 до 4000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 60 000 до 80 000 рублей.

- выборочная (внепроектная) отработка месторождений полезных ископаемых, приводящая к необоснованным потерям запасов полезных ископаемых, разубоживание полезных ископаемых, а равно иное нерациональное использование недр, ведущее к сверхнормативным потерям при добыче полезных ископаемых или при переработке минерального сырья (ч. 2 ст. 8.10. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются должностные лица и юридические лица. Так, в отношении должностных лиц предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 4000 до 5000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 80 000 до 100 000 рублей.

5. Нарушение правил и требований проведения работ по геологическому изучению недр, могущее привести или приведшее к недостоверной оценке разведанных запасов полезных ископаемых либо условий для строительства и эксплуатации предприятий по добыче полезных ископаемых, а также подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно утрата геологической документации, дубликатов проб полезных ископаемых и керна, которые необходимы при дальнейшем геологическом изучении недр и разработке месторождений (ст. 8.11. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

Так, в отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1000 до 2000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000 до 20 000 рублей.

За нарушение правил охраны и использования недр при проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию и эксплуатации горнодобывающих предприятий или подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, а равно самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых, если эти деяния повлекли причинение значительного ущерба, установлена уголовная ответственность по ст. 255 УК РФ. За совершение указанного уголовно-наказуемого деяния виновные лица наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Вред, причиненный пользователю недр в результате деятельности предприятий, учреждений, организаций, органов государственной власти, должностных лиц и граждан, виновных в нарушении естественных свойств недр или создании условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств предприятий, учреждений, организаций, граждан, средств соответствующих бюджетов.

Вред, причиненный государству в результате деятельности пользователя недр, виновного в выборочной отработке богатых участков месторождений полезных ископаемых, а также иных действиях, которые привели к порче месторождения или созданию условий, частично или полностью исключающих возможность дальнейшего пользования недрами, подлежит возмещению за счет собственных средств пользователя недр.

Подлежит возмещению также вред, причиненный государству в случае, если участок недр не передан в пользование.

Размер вреда определяется федеральным органом управления государственным фондом недр.

Возмещение вреда, причиненного государству, производится путем взносов в федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.

Денежная форма возмещения вреда по соглашению заинтересованных сторон может быть заменена проведением работ по восстановлению нарушенных естественных свойств недр.

Самовольное пользование недрами и самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращаются без возмещения затрат, произведенных за время незаконного пользования недрами.

Глава 22. Правовая охрана лесов

§ 1. Общая характеристика

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.

Лесное законодательство состоит из Лесного кодекса РФ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Лесные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить Лесному кодексу РФ, другим федеральным законам.

Правительство Российской Федерации издает нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения в пределах полномочий, определенных Лесным кодексом РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации.

Федеральные органы исполнительной власти издают нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения, в случаях, предусмотренных Лесным кодексом РФ, другими федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации.

На основании и во исполнение Лесного кодекса РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

На основании и во исполнение Лесного кодекса РФ, других федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать муниципальные правовые акты, регулирующие лесные отношения.

Лесное законодательство регулирует лесные отношения.

Имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством, а также Земельным кодексом Российской Федерации, если иное не установлено Лесным кодексом РФ, другими федеральными законами.

Среди нормативных правовых актов, регулирующих лесные отношения, можно также выделить следующие: Постановление Правительства РФ от 15 марта 2007 г. N 162 "Об утверждении перечня видов (пород) деревьев и кустарников, заготовка древесины которых не допускается", Постановление Правительства РФ от 19 июня 2007 г. N 385 "Об утверждении Правил организации и осуществления авиационных работ по охране и защите лесов", Постановление Правительства РФ от 30.06.2007 г. N 417 "Об утверждении Правил безопасности в лесах", Постановление Правительства РФ от 29.06.2007 г. N 414 "Об утверждении Правил санитарной безопасности в лесах", Постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 158 "О Красной книге Российской Федерации", приказ МПР РФ от 16.07.2007 г. N 183 "Об утверждения Правил лесовосстановления", приказ МПР РФ от 16.07.2007 г. N 185 "Об утверждении Правил ухода за лесами", Приказ МПР РФ от 10 апреля 2007 г. N 84 "Об утверждении Правил заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов", Приказ МПР РФ от 10 апреля 2007 г. N 83 "Об утверждении Правил заготовки пищевых лесных ресурсов и сбора лекарственных растений", Приказ МПР РФ от 10 мая 2007 г. N 124 "Об утверждении Правил использования лесов для ведения сельского хозяйства", Приказ МПР РФ от 10 апреля 2007 г. N 85 "Об утверждении Правил использования лесов для выращивания лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений", Приказ МПР РФ от 28 мая 2007 г. N 137 "Об утверждении Правил использования лесов для осуществления научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности", Приказ МПР РФ от 24 апреля 2007 г. N 109 "Об утверждении Порядка использования лесов для выполнения работ по геологическому изучению недр, для разработки месторождений полезных ископаемых", Приказ МПР РФ от 17 апреля 2007 г. N 99 "Об утверждении Правил использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов", Приказ МПР РФ от 10 мая 2007 г. N 123 "Об утверждении Правил использования лесов для переработки древесины и иных лесных ресурсов", Приказ МПР РФ от 9 июля 2007 г. N 175 "Об установлении форм отчетов об использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, лесоразведении и порядка их представления", Приказ Федерального агентства лесного хозяйства от 29 декабря 2007 г. N 523 "Об утверждении методических документов", Приказ МПР РФ от 17 апреля 2007 г. N 101 "Об утверждении Особенностей охраны лесов, разработки и осуществления профилактических и реабилитационных мероприятий в зонах радиоактивного загрязнения лесов", Приказ МПР РФ от 25 октября 2005 г. N 289 "Об утверждении перечней (списков) объектов растительного мира, занесенных в Красную книгу Российской Федерации и исключенных из Красной книги Российской Федерации" и др.

Лесное законодательство и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:

- устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

- сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;

- использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

- обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;

- воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

- обеспечение охраны и защиты лесов;

- участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством Российской Федерации порядке и формах;

- использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;

- подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций;

- недопустимость использования лесов органами государственной власти, органами местного самоуправления;

- платность использования лесов.

Участниками лесных отношений являются:

- Российская Федерация;

- субъекты Российской Федерации;

- муниципальные образования;

- граждане;

- юридические лица.

Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий.

Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса.

Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным лесам.

Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.

Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии с Лесным кодексом РФ.

§ 2. Право собственности на леса и виды лесопользования

Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством.

Право постоянного (бессрочного) пользования лесными участками, право ограниченного пользования чужими лесными участками (сервитут), право аренды лесных участков, а также право безвозмездного срочного пользования лесными участками возникает и прекращается по основаниям и в порядке, которые предусмотрены гражданским законодательством, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях и земельным законодательством, если иное не предусмотрено Лесным кодексом РФ.

Граждане имеют право свободно и бесплатно пребывать в лесах и для собственных нужд осуществлять заготовку и сбор дикорастущих плодов, ягод, орехов, грибов, других пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), а также недревесных лесных ресурсов.

Граждане обязаны соблюдать правила пожарной безопасности в лесах, правила санитарной безопасности в лесах, правила лесовосстановления и правила ухода за лесами.

Гражданам запрещается осуществлять заготовку и сбор грибов и дикорастущих растений, виды которых занесены в Красную книгу Российской Федерации, красные книги субъектов Российской Федерации, а также грибов и дикорастущих растений, которые признаются наркотическими средствами в соответствии с Федеральным законом от 8 января 1998 года N 3-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах".

Пребывание граждан может быть запрещено или ограничено в лесах, которые расположены на землях обороны и безопасности, землях особо охраняемых природных территорий, иных землях, доступ граждан на которые запрещен или ограничен в соответствии с федеральными законами.

Пребывание граждан в лесах может быть ограничено в целях обеспечения:

- пожарной безопасности и санитарной безопасности в лесах;

- безопасности граждан при выполнении работ.

Запрещение или ограничение пребывания граждан в лесах по основаниям, не предусмотренным Лесным кодексом РФ, не допускается.

Пребывание граждан в лесах в целях охоты регулируется лесным законодательством и законодательством о животном мире.

Использование лесов осуществляется с предоставлением или без предоставления лесных участков, с изъятием или без изъятия лесных ресурсов.

Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного срочного пользования лесным участком.

Использование лесов может быть следующих видов:

- заготовка древесины;

- заготовка живицы;

- заготовка и сбор недревесных лесных ресурсов;

- заготовка пищевых лесных ресурсов и сбор лекарственных растений;

- ведение охотничьего хозяйства и осуществление охоты;

- ведение сельского хозяйства;

- осуществление научно-исследовательской деятельности, образовательной деятельности;

- осуществление рекреационной деятельности;

- создание лесных плантаций и их эксплуатация;

- выращивание лесных плодовых, ягодных, декоративных растений, лекарственных растений;

- выполнение работ по геологическому изучению недр, разработка месторождений полезных ископаемых;

- строительство и эксплуатация водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;

- строительство, реконструкция, эксплуатация линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов;

- переработка древесины и иных лесных ресурсов;

- осуществление религиозной деятельности;

- иные виды, определенные в соответствии с частью 2 статьи 6 Лесного кодекса РФ.

Леса могут использоваться для одной или нескольких целей, если иное не установлено Лесным кодексом РФ, другими федеральными законами.

Использование лесов, представляющее собой предпринимательскую деятельность, осуществляется на землях лесного фонда лицами, зарегистрированными в Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 года N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей".

Лесной декларацией является заявление об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов.

Ежегодно лесная декларация подается в органы государственной власти, органы местного самоуправления в пределах их полномочий лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду.

Форма лесной декларации, порядок ее заполнения и подачи утверждаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Использование лесов может ограничиваться только в случаях и в порядке, которые предусмотрены Лесным кодексом РФ, другими федеральными законами.

§ 3. Правовое регулирование мер по охране лесов

Леса подлежат охране от пожаров, от загрязнения (в том числе радиоактивными веществами) и от иного негативного воздействия, а также защите от вредных организмов.

Охрана и защита лесов осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов в части охраны и защиты лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесных участков, договоров купли-продажи лесных насаждений, а также для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или права безвозмездного срочного пользования лесным участком.

Охрана лесов от пожаров осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" и Лесным кодексом РФ.

В целях обеспечения пожарной безопасности в лесах осуществляются:

- противопожарное обустройство лесов, в том числе строительство, реконструкция и содержание дорог противопожарного назначения, посадочных площадок для самолетов, вертолетов, используемых в целях проведения авиационных работ по охране и защите лесов, прокладка просек, противопожарных разрывов;

- создание систем, средств предупреждения и тушения лесных пожаров (пожарные техника и оборудование, пожарное снаряжение и другие), содержание этих систем, средств, а также формирование запасов горюче-смазочных материалов на период высокой пожарной опасности;

- мониторинг пожарной опасности в лесах;

- разработка планов тушения лесных пожаров;

- тушение лесных пожаров;

- иные меры пожарной безопасности в лесах.

Привлечение граждан, юридических лиц для тушения лесных пожаров осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".

Правила пожарной безопасности в лесах устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Так, Постановлением Правительства РФ от 30.06.2007 г. N 417 были утверждены Правила пожарной безопасности в лесах.

Указанные Правила устанавливают единые требования к обеспечению пожарной безопасности в лесах при использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, осуществлении иной деятельности в лесах, а также при пребывании граждан в лесах и являются обязательными для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами и гражданами.

Защита лесов направлена на выявление в лесах вредных организмов (растений, животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред лесам или лесным ресурсам) и предупреждение их распространения, а в случае возникновения очагов вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, - на их локализацию и ликвидацию.

Защита лесов от вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 2000 года N 99-ФЗ "О карантине растений".

В целях обеспечения санитарной безопасности в лесах осуществляются:

- лесозащитное районирование (определение зон слабой, средней и сильной лесопатологической угрозы);

- лесопатологические обследования и лесопатологический мониторинг;

- авиационные работы и наземные работы по локализации и ликвидации очагов вредных организмов;

- санитарно-оздоровительные мероприятия (вырубка погибших и поврежденных лесных насаждений, очистка лесов от захламления, загрязнения и иного негативного воздействия);

- установление санитарных требований к использованию лесов.

Правила санитарной безопасности в лесах устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Так, Постановлением Правительства РФ от 29.06.2007 г. N 414 утверждены Правила санитарной безопасности в лесах. Указанные Правила устанавливают единые порядок и условия организации защиты лесов от вредных организмов, а также от негативных воздействий на леса и санитарные требования к использованию лесов, направленные на обеспечение санитарной безопасности в лесах. Правила санитарной безопасности в лесах для каждого лесного района устанавливаются Министерством природных ресурсов Российской Федерации.

В целях охраны и защиты лесов проводятся сбор, анализ и использование информации о лесопатологическом состоянии лесов, в том числе об очагах вредных организмов, отнесенных к карантинным объектам (лесопатологический мониторинг).

В целях охраны и защиты лесов осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов.

В целях охраны лесов от загрязнения радиоактивными веществами осуществляется радиационное обследование лесов и устанавливаются зоны их радиоактивного загрязнения.

В целях сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов деревьев, кустарников, лиан, иных лесных растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации или красные книги субъектов Российской Федерации, может запрещаться осуществление деятельности, негативное воздействие которой приведет или может привести к сокращению численности таких растений и (или) ухудшению среды их обитания, либо могут устанавливаться ограничения осуществления этой деятельности.

§ 4. Ответственность за нарушение лесного законодательства

Лица, виновные в нарушении лесного законодательства, несут административную, уголовную ответственность в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

КоАП РФ предусматривает следующие виды административных правонарушений:

1. Самовольное занятие лесных участков или использование указанных участков для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений на использование указанных участков (ст. 7.9. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1000 до 2000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000 до 20 000 рублей.

2. Нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов для их использования как с предоставлением, так и без предоставления лесных участков (ст. 8.24. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются должностные лица, в отношении которых предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 2000 до 3000 рублей.

3. Нарушение правил использования лесов (ст. 8.25. КоАП РФ):

- нарушение правил заготовки древесины (ч. 1 ст. 8.25. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1000 до 2000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000 до 20 000 рублей.

- нарушение порядка проведения рубок лесных насаждений (ч. 2 ст. 8.25. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 300до 500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей.

- нарушение правил заготовки живицы, заготовки пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), сбора лекарственных растений, заготовки и сбора недревесных лесных ресурсов (ч. 3 ст. 8.25. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 100 до 300 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 300 до 500 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 3000 до 5000 рублей.

- использование лесов с нарушением условий договора аренды лесного участка, договора купли-продажи лесных насаждений, договора безвозмездного срочного пользования лесным участком, иных документов, на основании которых предоставляются лесные участки (ч. 4 ст. 8.25. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 300 до 500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей.

4. Самовольное использование лесов, нарушение правил использования лесов для ведения сельского хозяйства, уничтожение лесных ресурсов (ст. 8.26. КоАП РФ):

- сенокошение и выпас сельскохозяйственных животных на землях, на которых расположены леса, в местах, где это запрещено, а равно выпас сельскохозяйственных животных без пастуха на неогороженных пастбищах или без привязи либо с нарушением сроков или норм выпаса сельскохозяйственных животных (ч. 1 ст. 8.26. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 100 до 300 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 300 до 500 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 3000 до 5000 рублей.

- самовольные заготовка и сбор, а также уничтожение мха, лесной подстилки и других недревесных лесных ресурсов (ч. 2 ст. 8.26. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 300 до 500 рублей с конфискацией орудия совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 500 до 1000 рублей с конфискацией орудия совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей с конфискацией орудия совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой.

- размещение ульев и пасек, а также заготовка пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов) и сбор лекарственных растений на землях, на которых расположены леса, в местах, где это запрещено, либо неразрешенными способами или приспособлениями, либо с превышением установленного объема или с нарушением установленных сроков, а равно сбор, заготовка и реализация указанных ресурсов, в отношении которых это запрещено (ч. 3 ст. 8.26. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 300 до 500 рублей с конфискацией орудия совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 500 до 1000 рублей с конфискацией орудия совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей с конфискацией орудия совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой.

5. Нарушение правил лесовосстановления, правил лесоразведения, правил ухода за лесами, правил лесного семеноводства (ст. 8.27. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 100 до 300 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 300 до 500 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 3000 до 5000 рублей.

6. Незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ст. 8.28. КоАП РФ):

- незаконная рубка, повреждение лесных насаждений или самовольное выкапывание в лесах деревьев, кустарников, лиан (ч. 1 ст. 8.28. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 3000 до 3500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 20 000 до 30 000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 50 000 до 100 000 рублей.

- те же действия, совершенные с применением механизмов, автомототранспортных средств, самоходных машин и других видов техники, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния (ч. 2 ст. 8.28. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 3500 до 4500 рублей с конфискацией орудия совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 30 000 до 40 000 рублей с конфискацией орудия совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 100 000 до 150 000 рублей с конфискацией орудия совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования.

7. Уничтожение (разорение) муравейников, гнезд, нор или других мест обитания животных (ст. 8.29. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, в отношении которых предусмотрено административное наказание в виде предупреждения или штрафа в размере от 300 до 500 рублей.

8. Уничтожение лесной инфраструктуры, а также сенокосов, пастбищ (ст. 8.30. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 300 до 500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей.

9. Нарушение правил санитарной безопасности в лесах (8.31. КоАП РФ):

- нарушение правил санитарной безопасности в лесах (ч. 1 ст. 8.31. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 300 до 500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей.

- загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными и другими вредными веществами, отходами производства и потребления и (или) иное негативное воздействие на леса (ч. 2 ст. 8.31. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 1000 до 2500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 2000 до 5000 рублей; в отношении индивидуальных предпринимателей - штраф в размере от 20 000 до 100 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 20 000 до 100 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

- действия (бездействие), предусмотренные частью 2 ст. 8.31. КоАП РФ, совершенные в защитных лесах и на особо защитных участках лесов (ч. 3 ст. 8.31. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрен штраф в размере от 2000 до 2500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 4000 до 5000 рублей; в отношении индивидуальных предпринимателей - штраф в размере от 4000 до 5000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 40 000 до 100 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

10. Нарушение правил пожарной безопасности в лесах (ст. 8.32. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 2000 до 3000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 20 000 до 30 000 рублей.

УК РФ предусматривает уголовную ответственность за следующие преступления:

1) незаконная рубка лесных насаждений (ст. 260 УК РФ):

- незаконная рубка, а равно повреждение до степени прекращения роста лесных насаждений или не отнесенных к лесным насаждениям деревьев, кустарников, лиан, если эти деяния совершены в значительном размере (ч. 1 ст. 260 УК РФ);

- незаконная рубка, а равно повреждение до степени прекращения роста лесных насаждений или не отнесенных к лесным насаждениям деревьев, кустарников, лиан, если эти деяния совершены группой лиц; лицом с использованием своего служебного положения; в крупном размере (ч. 2 ст. 260 УК РФ);

- деяния, предусмотренные частями первой или второй ст. 260 УК РФ, совершенные в особо крупном размере, группой лиц по предварительному сговору или организованной группой (ч. 3 ст. 260 УК РФ);

2) уничтожение или повреждение лесных насаждений (ст. 261 УК РФ):

- уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений в результате неосторожного обращения с огнем или иными источниками повышенной опасности (ч. 1 ст. 261 УК РФ);

- уничтожение или повреждение лесных насаждений и иных насаждений путем поджога, иным общеопасным способом либо в результате загрязнения или иного негативного воздействия (ч. 2 ст. 261 УК РФ).

Привлечение к ответственности за нарушение лесного законодательства не освобождает виновных лиц от обязанности устранить выявленное нарушение и возместить причиненный этими лицами вред.

Лица, причинившие вред лесам, возмещают его добровольно или в судебном порядке.

Таксы и методики исчисления размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства, утверждаются Правительством Российской Федерации.

Глава 23. Правовая охрана животного мира

§ 1. Общая характеристика

Животный мир является достоянием народов Российской Федерации, неотъемлемым элементом природной среды и биологического разнообразия Земли, возобновляющимся природным ресурсом, важным регулирующим и стабилизирующим компонентом биосферы, всемерно охраняемым и рационально используемым для удовлетворения духовных и материальных потребностей граждан Российской Федерации.

ФЗ от 24.04.1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире" раскрывает следующие понятия:

- животный мир - совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации;

- объект животного мира - организм животного происхождения (дикое животное) или их популяция;

- биологическое разнообразие животного мира - разнообразие объектов животного мира в рамках одного вида, между видами и в экологических системах;

- генетические ресурсы животного мира - часть биологических ресурсов, включающая генетический материал животного происхождения, содержащий функциональные единицы наследственности;

- устойчивое существование животного мира - существование объектов животного мира в течение неопределенно длительного времени;

- среда обитания животного мира - природная среда, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы;

ФЗ "О животном мире" регулирует отношения в области охраны и использования животного мира, а также в сфере сохранения и восстановления среды его обитания в целях обеспечения биологического разнообразия, устойчивого использования всех его компонентов, создания условий для устойчивого существования животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.

Законодательство Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды его обитания основывается на положениях Конституции Российской Федерации, федеральных законов об охране окружающей природной среды и состоит из ФЗ "О животном мире", принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации об охране и использовании животного мира.

Законодательство Российской Федерации об охране и использовании животного мира регулирует отношения в области охраны и использования объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы. Отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, регулируются ФЗ "О животном мире", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования сельскохозяйственных и других одомашненных животных, а также диких животных, содержащихся в неволе, регулируются другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования среды обитания объектов животного мира регулируются ФЗ "О животном мире", иными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Отношения в области охраны и использования объектов животного мира континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации регулируются ФЗ "О животном мире" в той мере, в какой это допускается федеральными законами и нормами международного права.

Имущественные отношения в области охраны и использования животного мира регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено ФЗ "О животном мире", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Среди нормативных правовых актов в области охраны и использования объектов животного мира можно также выделить следующие: Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", Постановление Правительства РФ от 10 января 2009 г. N 16 "Об утверждении методики определения общего объема средств, предусмотренных в федеральном бюджете в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление полномочий Российской Федерации по контролю, надзору, выдаче лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, и среды их обитания, и их распределения между субъектами Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. N 1017 "О добыче (вылове) редких и находящихся под угрозой исчезновения видов водных биологических ресурсов", Постановление Правительства РФ от 10 ноября 2008 г. N 843 "Об утверждении Положения о государственном контроле в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания", Постановление Правительства РФ от 13 марта 2008 г. N 171 "Об утверждении методики определения общего объема средств, предусмотренных в Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, реализация которых передана органам государственной власти субъектов Российской Федерации, и их распределения между субъектами Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 6 января 1997 г. N 13 "Об утверждении Правил добывания объектов животного мира, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, за исключением водных биологических ресурсов", Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1996 г. N 1574 "О порядке выдачи долгосрочных лицензий на пользование объектами животного мира", Постановление Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 156 "О порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. N 1342 "О порядке ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира", Постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 997 "Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи", Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. N 823 "О порядке государственного учета, пополнения, хранения, приобретения, продажи, пересылки, вывоза за пределы Российской Федерации и ввоза на ее территорию зоологических коллекций", Приказ Минсельхоза РФ от 29 сентября 2008 г. N 446 "Об утверждении формы отчета о проведенных мероприятиях в области контроля, надзора, выдачи лицензий и разрешений в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания", Приказ МПР РФ от 6 апреля 2004 г. N 323 "Об утверждении Стратегии сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов", Приказ Минсельхоза РФ от 17 января 2007 г. N 4 "Об утверждении Порядка осуществления мероприятий по акклиматизации водных биоресурсов", Приказ Минсельхоза РФ от 30 января 2007 г. N 56 "Об утверждении Порядка осуществления рыболовства в учебных и культурно-просветительских целях", Приказ Минсельхоза РФ от 25 апреля 2006 г. N 125 "Об утверждении Порядка осуществления рыболовства в целях рыбоводства, воспроизводства и акклиматизации водных биоресурсов", Приказ Минсельхоза РФ от 28 июля 2005 г. N 133 "Об утверждении Типовых правил рыболовства", Приказ Минсельхоза РФ от 4 января 2001 г. N 3 "Об утверждении Положения о порядке выдачи именных разовых лицензий на использование объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты", Приказ Госкомэкологии РФ от 7 апреля 2000 г. N 230 "О порядке приобретения (получения), учета, хранения, выдачи, использования и транспортирования служебного, гражданского и боевого ручного стрелкового оружия боеприпасов (патронов) к нему в Государственном комитете Российской Федерации по охране окружающей среды и его территориальных органах", Приказ Госкомэкологии РФ от 30 сентября 1997 г. N 411 "О положении о зоологических коллекциях", Приказ Минсельхоза РФ от 26 июня 2000 г. N 569 "Об утверждении Положения о порядке выдачи долгосрочных лицензий" и др.

Основными принципами в области охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания являются:

- обеспечение устойчивого существования и устойчивого использования животного мира;

- поддержка деятельности, направленной на охрану животного мира и среды его обитания;

- осуществление пользования животным миром способами, не допускающими жестокого обращения с животными, в соответствии с общими принципами гуманности;

- недопустимость совмещения деятельности по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной животного мира и среды его обитания с деятельностью по использованию объектов животного мира;

- привлечение граждан и общественных объединений к решению задач в области охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира;

- отделение права пользования животным миром от права пользования землей и другими природными ресурсами;

- платность пользования животным миром;

- приоритет международного права в области использования и охраны животного мира, охраны и восстановления среды его обитания.

§ 2. Правовая охрана животного мира

В целях обеспечения охраны и использования животного мира, сохранения и восстановления среды его обитания осуществляется государственный учет объектов животного мира и их использования, а также ведется государственный кадастр объектов животного мира.

Государственный кадастр объектов животного мира содержит совокупность сведений о географическом распространении объектов животного мира, их численности, а также характеристику среды обитания, информацию об их хозяйственном использовании и другие необходимые данные.

Государственный учет и прогнозирование состояния животного мира осуществляют специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Пользователи животным миром обязаны ежегодно проводить учет используемых ими объектов животного мира и объемов их изъятия и представлять полученные данные в соответствующий специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Ведение государственного учета и государственного кадастра объектов животного мира осуществляется в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации.

Государственный мониторинг объектов животного мира - система регулярных наблюдений за распространением, численностью, физическим состоянием объектов животного мира, структурой, качеством и площадью среды их обитания.

Государственный мониторинг объектов животного мира проводится в целях своевременного выявления указанных в части первой настоящей статьи параметров, оценки этих изменений, предупреждения и устранения последствий негативных процессов и явлений для сохранения биологического разнообразия, обеспечения устойчивого состояния объектов животного мира и научно обоснованного их использования.

Нормирование в области использования и охраны животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с ФЗ "О животном мире" и другими федеральными законами, а также иными законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и заключается в следующем:

- в установлении лимитов использования объектов животного мира;

- в установлении стандартов, нормативов и правил в области использования и охраны животного мира и среды его обитания.

В целях реализации требований ФЗ "О животном мире" осуществляются разработка и реализация специальных государственных программ, предусматривающих конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания.

Федеральные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания утверждаются Правительством Российской Федерации.

Региональные и местные программы разрабатываются и реализуются в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Мероприятия по охране отдельных объектов животного мира не должны наносить ущерба другим объектам животного мира и окружающей природной среде.

Организация охраны животного мира осуществляется органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания.

Обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.

В целях сохранения и воспроизводства объектов животного мира и среды их обитания осуществление отдельных видов пользования животным миром, а также пользование определенными объектами животного мира могут быть ограничены, приостановлены или полностью запрещены на определенных территориях и акваториях или на определенные сроки решением органа исполнительной власти Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах их компетенции по представлению соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Сохранение объектов животного мира может быть достигнуто путем изменения вида пользования животным миром с запрещением изъятия объектов животного мира из среды обитания и организации использования этих объектов без изъятия в культурно-просветительных, рекреационных и эстетических целях, включая организацию экологического туризма.

Любая деятельность, влекущая за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, должна осуществляться с соблюдением требований, обеспечивающих охрану животного мира. Хозяйственная деятельность, связанная с использованием объектов животного мира, должна осуществляться таким образом, чтобы разрешенные к использованию объекты животного мира не ухудшали собственную среду обитания и не причиняли вреда сельскому, водному и лесному хозяйству.

При размещении, проектировании и строительстве населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов, введении в хозяйственный оборот целинных земель заболоченных, прибрежных и занятых кустарниками территорий, мелиорации земель, осуществлении лесных пользований, проведении геолого-разведочных работ, добыче полезных ископаемых, определении мест выпаса и прогона сельскохозяйственных животных, разработке туристических маршрутов и организации мест массового отдыха населения и осуществлении других видов хозяйственной деятельности должны предусматриваться и проводиться мероприятия по сохранению среды обитания объектов животного мира и условий их размножения, нагула, отдыха и путей миграции, а также по обеспечению неприкосновенности защитных участков территорий и акваторий.

При размещении, проектировании и строительстве аэродромов, железнодорожных, шоссейных, трубопроводных и других транспортных магистралей, линий электропередачи и связи, а также каналов, плотин и иных гидротехнических сооружений должны разрабатываться и осуществляться мероприятия, обеспечивающие сохранение путей миграции объектов животного мира и мест их постоянной концентрации, в том числе в период размножения и зимовки.

Независимо от видов особо охраняемых природных территорий в целях охраны мест обитания редких, находящихся под угрозой исчезновения и ценных в хозяйственном и научном отношении объектов животного мира выделяются защитные участки территорий и акваторий, имеющие местное значение, но необходимые для осуществления их жизненных циклов (размножения, выращивания молодняка, нагула, отдыха, миграции и других). На защитных участках территорий и акваторий запрещаются отдельные виды хозяйственной деятельности или регламентируются сроки и технологии их проведения, если они нарушают жизненные циклы объектов животного мира.

На территориях государственных природных заповедников, национальных парков и на других особо охраняемых природных территориях охрана животного мира и среды его обитания осуществляется в соответствии с режимом особой охраны данных территорий, который устанавливается Федеральным законом "Об особо охраняемых природных территориях".

Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения объекты животного мира заносятся в Красную книгу Российской Федерации и (или) Красные книги субъектов Российской Федерации.

Акклиматизация новых для фауны Российской Федерации объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также мероприятия по гибридизации объектов животного мира допускаются только по разрешению соответствующих специально уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания при наличии заключения компетентных научных организаций с учетом требований экологической безопасности.

Юридические лица и граждане обязаны принимать меры по предотвращению заболеваний и гибели объектов животного мира при проведении сельскохозяйственных и других работ, а также при эксплуатации ирригационных и мелиоративных систем, транспортных средств, линий связи и электропередачи.

Запрещается выжигание растительности, хранение и применение ядохимикатов, удобрений, других опасных для объектов животного мира и среды их обитания материалов, сырья и отходов производства без осуществления мер, гарантирующих предотвращение заболеваний и гибели объектов животного мира, а также ухудшения среды их обитания.

В целях уменьшения вредного воздействия на животный мир применение химических препаратов защиты растений и других препаратов должно сочетаться с осуществлением агротехнических, биологических и других мероприятий.

§ 3. Право собственности на животный мир
и право пользования животным миром

Животный мир в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью.

Российская Федерация обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в отношении объектов животного мира в порядке, определяемом ФЗ "О животном мире", другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормами международного права.

Вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории Российской Федерации относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

К федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты животного мира:

- редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу Российской Федерации;

- обитающие на особо охраняемых природных территориях федерального значения;

- населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации;

- подпадающие под действие международных договоров Российской Федерации;

- отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении;

- естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов Российской Федерации.

К объектам животного мира нормы гражданского права, касающиеся имущества, в том числе продажи, залога и других сделок, применяются постольку, поскольку это допускается ФЗ "О животном мире" и иными федеральными законами.

Перечень объектов животного мира, отнесенных к федеральной собственности, утверждается Правительством Российской Федерации.

Отношения по владению, пользованию и распоряжению объектами животного мира регулируются гражданским законодательством в той мере, в какой они не урегулированы ФЗ "О животном мире".

Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности. Отношения по владению, пользованию и распоряжению такими животными регулируются гражданским законодательством Российской Федерации, ФЗ "О животном мире", законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Объекты животного мира могут предоставляться органами государственной власти, уполномоченными осуществлять права собственника от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, юридическим лицам в долгосрочное пользование на основании долгосрочной лицензии и гражданам в краткосрочное пользование на основании именной разовой лицензии.

Пользователь осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования объектами животного мира на условиях и в пределах, установленных законом, лицензией и договором с органом государственной власти, предоставляющим соответствующую территорию, акваторию для осуществления пользования животным миром.

Пользователь не вправе распоряжаться объектами животного мира, если иное не предусмотрено ФЗ "О животном мире".

Содержание прав на объекты животного мира определяется федеральным законом на основании общих положений гражданского законодательства.

Юридическими лицами и гражданами могут осуществляться следующие виды пользования животным миром:

- охота;

- рыболовство, включая добычу водных беспозвоночных и морских млекопитающих;

- добыча объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства;

- использование полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;

- изучение, исследование и иное использование животного мира в научных, культурно-просветительных, воспитательных, рекреационных, эстетических целях без изъятия их из среды обитания;

- извлечение полезных свойств жизнедеятельности объектов животного мира - почвообразователей, естественных санитаров окружающей среды, опылителей растений, биофильтраторов и других;

- получение продуктов жизнедеятельности объектов животного мира.

Законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут быть предусмотрены и другие виды пользования животным миром.

Пользование животным миром осуществляется посредством изъятия объектов животного мира из среды их обитания либо без такового.

Перечень объектов животного мира, изъятие которых из среды их обитания без лицензии запрещено, определяется специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Пользователи объектами животного мира, осуществляющие изъятие объектов животного мира из среды их обитания, уплачивают сбор за пользование объектами животного мира в размерах и порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Пользование объектами животного мира в случаях, предусмотренных ФЗ "О животном мире", может осуществляться бесплатно, если это не связано с получением лицензии или разрешения на пользование животным миром.

Пользование животным миром осуществляется с соблюдением федеральных и региональных стандартов, правил, лимитов и нормативов, разрабатываемых в соответствии с ФЗ "О животном мире", иными законами и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и другими нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Пользование животным миром осуществляется в комплексе с системой мер по охране и воспроизводству объектов животного мира, сохранению среды их обитания.

Пользование животным миром осуществляется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на основании лицензии в течение срока, указанного в лицензии по соглашению сторон и зависящего от вида пользования животным миром в границах определенной территории и акватории.

Пользование животным миром осуществляется гражданами на основании именных разовых лицензий на добычу определенного количества объектов животного мира в определенном месте или на конкретный срок.

На одной территории или акватории могут осуществляться несколько видов пользования животным миром, если осуществление одного из них не препятствует осуществлению другого.

Предоставление животного мира на территории Российской Федерации в пользование российским и иностранным юридическим лицам, гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам и лицам без гражданства осуществляется в порядке, устанавливаемом ФЗ "О животном мире", а также гражданским, земельным, водным и лесным законодательством Российской Федерации.

Животный мир предоставляют в пользование:

- в отношении объектов животного мира, находящихся в федеральной собственности, - соответствующий специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решения Правительства Российской Федерации;

- в отношении объектов животного мира, не находящихся в федеральной собственности, - соответствующий специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды обитания на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Долгосрочную лицензию на пользование животным миром выдает специально уполномоченный государственный орган по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания на основании решений Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Приоритет в предоставлении животного мира в пользование на конкретной территории или акватории отдается российским юридическим лицам и гражданам Российской Федерации:

- ранее осуществлявшим в установленном порядке отдельные виды пользования животным миром на данной территории, акватории;

- собственникам земель, землевладельцам и владельцам лесного фонда, располагающим соответствующими средствами и специалистами.

Предоставление в пользование животного мира континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации регулируется федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Пользователи животным миром обязаны:

- осуществлять только указанные в лицензии виды пользования животным миром;

- соблюдать установленные правила, нормы и сроки пользования животным миром;

- применять при пользовании животным миром способы, не нарушающие целостности естественных сообществ;

- не допускать разрушения или ухудшения среды обитания объектов животного мира;

- осуществлять учет и оценку состояния используемых объектов животного мира, а также оценку состояния среды их обитания;

- проводить необходимые мероприятия, обеспечивающие воспроизводство объектов животного мира;

- оказывать помощь государственным органам в осуществлении охраны животного мира;

- обеспечивать охрану и воспроизводство объектов животного мира, в том числе редких и находящихся под угрозой исчезновения;

- применять при пользовании животным миром гуманные способы.

Правила, сроки и перечни орудий и способов добывания объектов животного мира, разрешенных к применению, разрабатываются соответствующими специально уполномоченными государственными органами по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания и утверждаются Правительством Российской Федерации или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Применение ногозахватывающих капканов запрещено, за исключением случаев, предусмотренных законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, права пользователей животным миром могут быть расширены или ограничены.

§ 4. Ответственность за нарушение правил охраны и
использования объектов животного мира

Лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации в области охраны и использования животного мира и среды их обитания, несут административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Юридические лица и граждане, причинившие вред объектам животного мира и среде их обитания, возмещают нанесенный ущерб добровольно либо по решению суда или арбитражного суда в соответствии с таксами и методиками исчисления ущерба животному миру, а при их отсутствии - по фактическим затратам на компенсацию ущерба, нанесенного объектам животного мира и среде их обитания, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды.

В случае невозможности предотвратить ущерб, нанесенный в результате жизнедеятельности объектов животного мира сельскому, водному и лесному хозяйству, убытки возмещаются из фондов экологического страхования, если пользователь животным миром является членом такого фонда.

Ущерб должен быть взыскан с пользователей животным миром, если они не приняли реальных и необходимых мер по предотвращению или уменьшению ущерба на закрепленных за ними территориях, акваториях. В случаях, если специально уполномоченные государственные органы по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания необоснованно ограничивают пользователей животным миром в изъятии объектов животного мира, наносящих ущерб сельскому, водному и лесному хозяйству, ответственность за нанесенный ущерб несут должностные лица соответствующего специально уполномоченного государственного органа по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира и среды их обитания.

Все сделки, совершаемые в отношении животного мира в нарушение законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны и использования объектов животного мира, являются недействительными.

Незаконно добытые объекты животного мира и полученная из них продукция, а также орудия незаконного добывания объектов животного мира, в том числе транспортные средства, подлежат безвозмездному изъятию или конфискации в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Безвозмездно изъятые или конфискованные объекты животного мира подлежат возвращению в среду обитания. Указанные объекты животного мира в случае, если их физическое состояние не позволяет возвратить их в среду обитания, а также полученная из них продукция подлежит реализации или уничтожению в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Безвозмездное изъятие или конфискация объектов животного мира не освобождает граждан, юридических лиц, незаконно добывших объекты животного мира, от обязанности возместить ущерб, нанесенный объектам животного мира и среде их обитания.

Реализация и уничтожение безвозмездно изъятых или конфискованных водных биологических ресурсов осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

Уничтожение безвозмездно изъятых или конфискованных водных биологических ресурсов, относящихся к осетровым, лососевым видам рыб, крабам, включая крабоиды, морским гребешкам, трепангам, морским ежам, а также продуктов их переработки, в том числе икры, осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2004 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов".

КоАП РФ предусматривает следующие виды административных правонарушений:

1. Пользование объектами животного мира или водными биологическими ресурсами без разрешения (лицензии), если разрешение (лицензия) обязательно, либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением (лицензией), а равно самовольная переуступка права пользования объектами животного мира или права на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 8.17 настоящего Кодекса (ст. 7.11. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. Так, в отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 1000 до 2000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 10 000 до 20 000 рублей.

2. Нарушение правил охраны среды обитания или путей миграции объектов животного мира и водных биологических ресурсов (ст. 8.33. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 300 до 500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 500 до 1000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей.

3. Нарушение установленного порядка создания, пополнения, хранения, использования, учета, продажи, приобретения, транспортировки или пересылки биологических коллекций (ст. 8.34. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 300 до 500 рублей с конфискацией коллекционных объектов или без таковой; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 500 до 1000 рублей с конфискацией коллекционных объектов или без таковой; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 5000 до 10 000 рублей с конфискацией коллекционных объектов или без таковой.

4. Уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных или растений, занесенных в Красную книгу Российской Федерации либо охраняемых международными договорами, а равно действия (бездействие), которые могут привести к гибели, сокращению численности либо нарушению среды обитания этих животных или к гибели таких растений, либо добывание, сбор, содержание, приобретение, продажа либо пересылка указанных животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов без надлежащего на то разрешения или с нарушением условий, предусмотренных разрешением, либо с нарушением иного установленного порядка (ст. 8.35. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 1500 до 2500 рублей с конфискацией орудия добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 15 000 до 20 000 рублей с конфискацией орудия добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 300 000 до 500 000 рублей конфискацией орудия добывания животных или растений, а также самих животных или растений, их продуктов, частей либо дериватов или без таковой.

5. Нарушение правил переселения, акклиматизации или гибридизации объектов животного мира (ст. 8.36. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 1000 до 1500 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 2000 до 3000 рублей; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 20 000 до 30 000 рублей.

6. Нарушение правил пользования объектами животного мира (ст. 8.37. КоАП РФ):

- нарушение правил охоты (ч. 1 ст. 8.37. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане и должностные лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере 1000 до 2000 рублей с конфискацией орудий охоты или без таковой или лишение права охоты на срок до двух лет; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 10 000 до 15 000 рублей с конфискацией орудий охоты или без таковой.

- нарушение правил рыболовства, а равно нарушение правил добычи иных, кроме рыбы, водных биологических ресурсов, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 8.17 КоАП РФ (ч. 2 ст. 8.37. КоАП РФ).

Субъектами данного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 1000 до 2000 рублей с конфискацией судна и других орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов или без таковой; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 10 000 до 15 000 рублей с конфискацией судна и других орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов или без таковой; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 100 000 до 200 000 рублей с конфискацией судна и других орудий добычи (вылова) водных биологических ресурсов или без таковой.

- нарушение правил пользования объектами животного мира, за исключением случаев, предусмотренных частями 1 и 2 ст. 8.37. КоАП РФ (ч. 3 ст. 8.37. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица и юридические лица. В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 500 до 1000 рублей с конфискацией орудий добывания животных или без таковой; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 2500 до 5000 рублей с конфискацией орудий добывания животных или без таковой; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 50 000 до 100 000 рублей с конфискацией орудий добывания животных или без таковой.

7. Производство сплава древесины, строительство мостов, дамб, транспортировка древесины или других лесных ресурсов, осуществление взрывных или иных работ, а равно эксплуатация водозаборных сооружений и перекачивающих механизмов с нарушением правил охраны водных биологических ресурсов, если хотя бы одно из этих действий может повлечь массовую гибель рыбы или других водных животных, уничтожение в значительных размерах кормовых запасов либо иные тяжкие последствия (ст. 8.38. КоАП РФ).

Субъектами данного административного правонарушения являются граждане, должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица.

В отношении граждан предусмотрено наказание в виде штрафа в размере от 2000 до 3000 рублей; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 10 000 до 15 000 рублей; в отношении индивидуальных предпринимателей - штраф в размере от 10 000 до 15 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 100 000 до 200 000 рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

УК РФ предусматривает уголовную ответственность за следующие виды преступлений:

1) незаконная добыча водных животных и растений (ст. 256 УК РФ):

- незаконная добыча рыбы, морского зверя и иных водных животных или промысловых морских растений, если это деяние совершено: с причинением крупного ущерба; с применением самоходного транспортного плавающего средства или взрывчатых и химических веществ, электротока либо иных способов массового истребления указанных водных животных и растений; в местах нереста или на миграционных путях к ним; на территории заповедника, заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации (ч. 1 ст. 256 УК РФ);

- незаконная добыча котиков, морских бобров или иных морских млекопитающих в открытом море или в запретных зонах (ч. 2 ст. 256 УК РФ);

- деяния, предусмотренные частями первой или второй ст. 256 УК РФ, совершенные лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой (ч. 3 ст. 256 УК РФ),

2) нарушение правил охраны рыбных запасов (ст. 257 УК РФ);

3) незаконная охота (ст. 258 УК РФ):

- незаконная охота, если это деяние совершено: с причинением крупного ущерба; с применением механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов или иных способов массового уничтожения птиц и зверей; в отношении птиц и зверей, охота на которых полностью запрещена; на территории заповедника, заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации (ч. 1 ст. 258 УК РФ);

- то же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой (ч. 2 ст. 258 УК РФ);

4) уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации (ст. 259 УК РФ).

Глава 24. Правовой режим особо охраняемых
природных территорий

§ 1. Общая характеристика

Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулирует ФЗ от 14.03.1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации и состоит из ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", принимаемых в соответствии с ним других законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Так, среди нормативных правовых актов, устанавливающих правовой режим особо охраняемых природных территорий, можно выделить: Постановление Правительства РФ от 26 января 2007 г. N 47 "О подготовке и заключении договора аренды земельного участка национального парка", Постановление Правительства РФ от 19 октября 1996 г. N 1249 "О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий", Постановление Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48 "Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 7 октября 1996 г. N 1168 "О символике государственных природных заповедников и национальных парков в Российской Федерации", Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 10 августа 1993 г. N 769 "Об утверждении Положения о национальных природных парках Российской Федерации", Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2008 г. N 2055-р об утверждении перечня Государственных природных заповедников РФ, находящихся в ведении Минприроды России, Приказ МПР РФ от 15 января 2008 г. N 2 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по ведению государственного кадастра особо охраняемых природных территорий федерального значения", Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 18 июня 2007 г. N 169 "О совершенствовании организации научно-исследовательской и научно-технической деятельности заповедников и национальных парков, находящихся в ведении Росприроднадзора", Приказ Госкомэкологии РФ от 10 апреля 1998 г. N 205 "Об утверждении Положения о научно-исследовательской деятельности государственных природных заповедников Государственного комитета Российской Федерации по охране окружающей среды", Приказ Госкомэкологии РФ от 31 декабря 1996 г. N 543 "Об утверждении Порядка выдачи разрешений на использование символики государственных природных заповедников".

§ 2. Объекты правового регулирования

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

- государственные природные заповедники, в том числе биосферные;

- национальные парки;

- природные парки;

- государственные природные заказники;

- памятники природы;

- дендрологические парки и ботанические сады;

- лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Правительство Российской Федерации, соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления могут устанавливать и иные категории особо охраняемых природных территорий (территории, на которых находятся памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие).

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по установлению категорий особо охраняемых природных территорий определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Все особо охраняемые природные территории учитываются при разработке территориальных комплексных схем, схем землеустройства и районной планировки.

На основании принятых схем развития и размещения особо охраняемых природных территорий или территориальных схем охраны природы органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают решения о резервировании земель, которые предполагается объявить особо охраняемыми природными территориями, и об ограничении на них хозяйственной деятельности.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти.

Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Содержание права государственной собственности на особо охраняемые природные территории, в том числе на находящиеся на них природные комплексы и объекты, устанавливается в порядке, предусмотренном статьями 129, 209 и 214 Гражданского кодекса Российской Федерации, если иное не следует из ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях".

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного контроля за соблюдением соответствующего режима, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

Порядок ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

§ 3. Режим охраны отдельных категорий
особо охраняемых природных территорий

На территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.

Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территориях государственных природных заповедников, предоставляются в пользование (владение) государственным природным заповедникам на правах, предусмотренных федеральными законами.

Имущество государственных природных заповедников является федеральной собственностью.

Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за государственными природными заповедниками на праве оперативного управления.

Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и другие природные ресурсы, которые включаются в государственные природные заповедники.

Природные ресурсы и недвижимое имущество государственных природных заповедников полностью изымаются из оборота (не могут отчуждаться и переходить от одного лица к другому иными способами).

Положение о конкретном государственном природном заповеднике, его статус утверждаются органом, уполномоченным на то Правительством Российской Федерации.

На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:

- осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

- организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;

- осуществление экологического мониторинга в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;

- экологическое просвещение;

- участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;

- содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды.

Государственный природный заповедник учреждается постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Расширение территории государственного природного заповедника производится в том же порядке.

Органы государственной власти Российской Федерации, в ведении которых находятся вновь созданные государственные природные заповедники, определяют сроки и этапы формирования организационно-хозяйственной инфраструктуры, соответствующей государственному природному заповеднику как природоохранному учреждению. В период, предшествующий созданию этой инфраструктуры, контроль за соблюдением режима государственного природного заповедника осуществляется соответствующими федеральными органами исполнительной власти либо иными уполномоченными ими органами.

На прилегающих к территориям государственных природных заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Решение об образовании охранной зоны государственного природного заповедника принимается и утверждается Правительством Российской Федерации.

На территории государственного природного заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам государственного природного заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном государственном природном заповеднике.

На территориях государственных природных заповедников запрещается интродукция живых организмов в целях их акклиматизации.

На территориях государственных природных заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные на:

- сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;

- поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;

- предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;

- осуществление экологического мониторинга;

- выполнение научно-исследовательских задач;

- ведение эколого-просветительской работы;

- осуществление контрольно-надзорных функций.

В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы.

Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике.

Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.

Национальные парки являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

Земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир, находящиеся на территории национальных парков, предоставляются в пользование (владение) национальным паркам на правах, предусмотренных федеральными законами.

Историко-культурные объекты, поставленные на государственную охрану в установленном порядке, передаются в пользование национальным паркам только по согласованию с государственным органом охраны памятников истории и культуры.

В отдельных случаях в границах национальных парков могут находиться земельные участки иных пользователей, а также собственников.

Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законом источников.

Национальные парки относятся исключительно к объектам федеральной собственности.

Здания, сооружения, историко-культурные и другие объекты недвижимости закрепляются за национальными парками на праве оперативного управления.

Положение о национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Вокруг национального парка создается охранная зона с ограниченным режимом природопользования.

На национальные парки возлагаются следующие основные задачи:

- сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов;

- сохранение историко-культурных объектов;

- экологическое просвещение населения;

- создание условий для регулируемого туризма и отдыха;

- разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения;

- осуществление экологического мониторинга;

- восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.

Национальные парки учреждаются постановлением Правительства Российской Федерации, принимаемым на основании представления органов государственной власти субъектов Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Исходя из указанных особенностей на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны, в том числе:

- заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;

- особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;

- познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;

- рекреационная, в том числе предназначенная для отдыха, развития физической культуры и спорта;

- охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;

- обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;

- хозяйственного назначения в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе:

- разведка и разработка полезных ископаемых;

- деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;

- деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;

- предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;

- строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков;

- заготовка древесины (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд), заготовка живицы, промысловая охота, промышленное рыболовство и прибрежное рыболовство, заготовка пригодных для употребления в пищу лесных ресурсов (пищевых лесных ресурсов), других недревесных лесных ресурсов (за исключением заготовки гражданами таких ресурсов для собственных нужд), деятельность, влекущая за собой нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

- движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав древесины по водотокам и водоемам;

- организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;

- вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.

Природные парки являются природоохранными рекреационными учреждениями, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации, территории (акватории) которых включают в себя природные комплексы и объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначены для использования в природоохранных, просветительских и рекреационных целях.

Территории природных парков располагаются на землях, предоставленных им в бессрочное (постоянное) пользование, в отдельных случаях - на землях иных пользователей, а также собственников.

На природные парки возлагаются следующие задачи:

- сохранение природной среды, природных ландшафтов;

- создание условий для отдыха (в том числе массового) и сохранение рекреационных ресурсов;

- разработка и внедрение эффективных методов охраны природы и поддержание экологического баланса в условиях рекреационного использования территорий природных парков.

Решение об образовании природных парков принимают органы государственной власти субъектов Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Создание природных парков, связанное с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, осуществляется постановлением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с Правительством Российской Федерации.

Природные парки являются юридическими лицами, которые не имеют в качестве цели своей деятельности извлечение прибыли, то есть являются некоммерческими организациями и создаются в форме финансируемого за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации природоохранного учреждения.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения.

Государственные природные заказники могут иметь различный профиль, в том числе быть:

- комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

- биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

- палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

- гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

- геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников.

Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

Памятники природы могут быть федерального, регионального значения.

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями федерального значения Правительством Российской Федерации по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, - особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Передача памятников природы федерального и регионального значения и их территорий под охрану лиц, в чье ведение они переданы, оформление охранного обязательства, паспорта и других документов осуществляются соответственно федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков.

В случае необходимости изъятия земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы федерального или регионального значения осуществляется соответственно постановлением Правительства Российской Федерации или органов исполнительной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средств внебюджетных фондов.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями, в задачи которых входит создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

Находящиеся на балансе дендрологических парков и ботанических садов здания, сооружения и помещения приватизации не подлежат.

Дендрологические парки и ботанические сады могут быть федерального, регионального значения и образуются соответственно решениями исполнительных органов государственной власти Российской Федерации или представительных и исполнительных органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации.

Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств.

Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

Отнесение территорий (акваторий) к лечебно-оздоровительным местностям и курортам осуществляется в порядке, устанавливаемом федеральным законом о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах.

Освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, являются курортами.

§ 4. Ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий и объектов

КоАП РФ устанавливает административную ответственность за нарушение установленного режима или иных правил охраны и использования окружающей среды и природных ресурсов на территориях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, а также на территориях, на которых находятся памятники природы, на иных особо охраняемых природных территориях либо в их охранных зонах (округах) по ст. 8.39. КоАП РФ.

Субъектами данного административного правонарушения могут быть граждане, должностные лица и юридические лица. Так, в отношении граждан предусмотрено административное наказание в виде штрафа в размере от 1000 до 2000 рублей с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; в отношении должностных лиц - штраф в размере от 2000 до 4000 рублей с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой; в отношении юридических лиц - штраф в размере от 30 000 до 60 000 рублей с конфискацией орудий совершения административного правонарушения и продукции незаконного природопользования или без таковой.

За нарушение режима заповедников, заказников, национальных парков, памятников природы и других особо охраняемых государством природных территорий, повлекшее причинение значительного ущерба, предусмотрена уголовная ответственность по ст. 262 УК РФ, предусматривающая уголовное наказание в виде штрафа в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительные работами на срок до двух лет.

Вред, причиненный природным объектам и комплексам в границах особо охраняемых природных территорий, подлежит возмещению в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на их восстановление.

Список использованной литературы

Официальные документы и нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 25.12.1993 г. N 237;

2. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и "Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации" // Российская газета. 31.08.2004 г. N 188;

3. Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" // СЗ РФ. 2002 . N 52 (ч. 1). Ст. 5140;

4. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Российская газета. 12.01.2002 г. N 6;

5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005;

6. Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха" // Российская газета. 13.05.1999 г. N 91;

7. Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст.1650;

8. Федеральный закон от 22 мая 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" // Российская газета. 30.06.1998 г. N 121;

9. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4556;

10. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции" // СЗ РФ. 1 января 1996 г. N 1, ст. 18;

11. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462;

12. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" // СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024;

13. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" // Российская газета. 15.06.1994 г. N 111;

14. Закон Российской Федерации от 21.02.1992 г. N 2395-1 "О недрах" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 16.04.1992 г. N 16. Ст. 834.

15. Закон РСФСР от 24 октября 1990 г. "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР". 25.10.1990 г. N 21. Ст. 237;

16. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663;

17. Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 г. N 642 "О мерах по развитию органов юстиции Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 19. Ст. 2259;

18. Указ Президента Российской Федерации от 5 апреля 1994 г. N 662 "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов" // Российская газета. 6.04.1994 г. N 64;

19. Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1993 г. N 11 "О порядке опубликования международных договоров Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 18.01.1993 г. N 3. Ст. 182;

20. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 октября 2002 г. N 777 "О перечне объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю" // Российская газета. 02.11.2002 г. N 209-210;

21. Экологическая Доктрина Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. N 1225-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 09.09.2002 г. N 36. Ст. 3510;

22. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // СЗ РФ. 1997. N 33. Ст. 3895;

Международные документы

23. Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.) // Действующее международное право. Т.3;

24. Соглашение о взаимодействии в области экологии и охраны окружающей природной среды (Москва, 8 февраля 1992 г.) // Бюллетень международных договоров. Март 1993 г. N 1;

25. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 29 октября 1982 г. N 37/7 "Всемирная хартия природы" // Текст резолюции официально опубликован не был;

Кодифицированные акты

26. Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 г. N 200-ФЗ // Российская газета. 08.12.2006 г. N 277;

27. Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 г. N 74-ФЗ // Российская газета. 08.06.2006 г. N 121;

28. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ // СЗ РФ. 3 января 2005 г. N 1 (часть I) ст. 16

29. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // СЗ РФ. 07.01.2002 г. N 1 (часть I) ст. 3.

30. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Российская газета. 31.12.2001 г. N 256;

31. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. N 136-ФЗ // Российская газета. 30.10.2001 г. N 211-212.

32. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ // СЗ РФ. 3 августа 1998 г. N 31 ст. 3823

33. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ // СЗ РФ. 17 июня 1996 г. N 25 ст. 2954

34. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 2) от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (ред. 23.12.2003 г.) // СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 410;

35. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ (ред. от 23.12.2003 г.) // СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301;

Материалы судебной практики

36. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 05 ноября 1998 года N 14 "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения". // Бюллетень ВС. 1998. N 4.

37. Постановление N 6/8 Пленума Верховного суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного суда РФ "О некоторых вопросах, связанных с применением части 1 ГК РФ" от 1 июля 1996 г. // ВВАС РФ. 1996.

38. Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия // Российская юстиция. 1996. N 1;

Документы, утратившие силу

39. Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" // Ведомости СНД и ВС РФ. 05.03.1992 г. N 10. Ст. 457;

40. Постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 7 января 1988 г. N 32 "О коренной перестройке дела охраны природы в стране" // СП СССР. 1988. N 6. Ст. 14;

41. Закон РСФСР от 27 октября 1960 г. "Об охране природы в РСФСР" // Документ официально опубликован не был.

Монографии, тематические сборники, учебные и справочные издания, научные статьи, диссертации и авторефераты диссертаций

1. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Классификатор правовых актов и вопросы упорядочивания законодательства // Журнал российского права. - 2003. - N 7. - С. 62-71;

2. Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. О практике опубликования правовых актов субъектов РФ // Журнал российского права. - 2001. - N 9. - С. 61-65;

3. Аграновская Е.В. Правовая культура и обеспечение прав личности. М.: Наука, 1988. - 145 с.;

4. Аграрное и экологическое законодательство в России и СНГ (сравнительно-правовой анализ). Ответственные редакторы - доктор юридических наук, профессор С.А. Боголюбов и кандидат юридических наук Е.Л. Минина. М.: Издательство НОРМА, 1999. - 240 с.;

5. Астафичев П.А. Проблемы правового регулирования организации государственной власти в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - N 6. - С. 41-46;

6. Ахатов А.Г. Экология и международное право (международные экологические организации и правовые акты). М.: АСТ - ПРЕСС, 1996. - 512 с.;

7. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. и доп. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА · М), 2001. - 800 с.;

8. Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. Свердловск. 1989.

9. Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти (понятие, правовой статус). // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая Правовая культура, 2003, СПС "Гарант";

10. Бахрах Д.Н. Состав административного проступка. Свердловск. 1987.

11. Библиография по конституционному и муниципальному праву России (С.А. Авакьян). М.: ИКД "Зерцало-М", 2002;

12. Бобылев А.И. Некоторые проблемы юридической ответственности // Правовая политика и правовая жизнь. 2001. N 2.

13. Боголюбов С.А., Жариков Ю.Г. Правовая основа экологической деятельности в городе. - М. 1995.

14. Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды // Журнал российского права. - 2003. - N 11. - С. 106-112;

15. Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды в государствах Европы // Журнал российского права. - 2003. - N 6. - С. 85-96;

16. Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. - 2002. - N 6. - С. 56-63;

17. Боголюбов С.А. Обеспечение стабильности и эффективности экологического законодательства // Законодательство и экономика. - 2003. - N 9. - С. 90-92;

18. Боголюбов С.А. Развитие законодательства об охране окружающей среды // Журнал экологическое право. - 2004. - N 1. - С. 6-10;

19. Боголюбов С.А. Соотношение федерального и регионального законодательства в области охраны окружающей среды // Журнал российского права. - 2003. - N 2. - С. 7-13;

20. Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2001.

21. Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2001. - 704 с. - (Серия "Библиотека словарей "ИНФРА-М"");

22. Борова И. Конституция РФ - основа договоров о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами // Российская юстиция. - 2002. - N 4. - С. 24;

23. Бошно С.В. Развитие признаков нормативного правового акта в современной правотворческой практике // Журнал российского права. - 2004. - N 2. - С. 95-106;

24. Бояршинов Б.Г. Международные договоры в правовой системе Российской Федерации" // Законодательство. - 1997. - N 4. - С. 59;

25. Бриксов В.В. О юридической силе кодифицированных федеральных законов // Журнал российского права. - 2003. - N 8. - С. 82-92;

26. Бриллиантов А.В. О содержании понятия "официальный документ" // Журнал российского права. - 2003. - N 2. - С. 65-69;

27. Бринчук М.М. Развитие экологического права и Конституция РФ // Журнал экологическое право. - 2004. - N 3. - С. 10-14;

28. Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. М.: Юристъ, 2002. - 688 с.;

29. Бутылин В.Н. Институт государственно-правовой охраны конституционных прав и свобод граждан // Журнал российского права. - 2001. - N 12. - С. 80-91;

30. Вараксин В.В. Некоторые вопросы регулирования предметов ведения субъектов Российской Федерации и полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере природопользования и охраны окружающей среды // Журнал экологическое право. - 2004. - N 5. - С. 19-23;

31. Васецкий Н.А., Краснов Ю.К.. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003) - Издание Государственной Думы РФ, М., 2003. - 137 с;

32. Веденин Н.Н. Экологическое право: Учебник для студентов высших учебных заведений. М.: Право и закон, 2000. - 336 с;

33. Ветютнев Ю.Ю. О правовой случайности и правовом хаосе // Журнал российского права. - 2003. - N 7. - С. 72-78;

34. Воробьева В.Н. Юридическая практика // Налоговый вестник. - 2003. - N 10. - С. 141-144;

35. Гагаева М.Т., Миндзаев М.А.. Тенденции развития природоохранительного законодательства. - Экологическое право, 2003, N 2.

36. Ген Н.Л. Специфика конституционных норм и особенности их реализации // Журнал российского права. - 2001. - N 11. - С. 53-59;

37. Глигич Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования // Журнал российского права. - 2002. - N 7. - С. 48-56;

38. Глигич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. - 2003. - N 4. - С. 76-84;

39. Гогаева М.Т., Миндзаев М.А. Тенденции развития природоохранительного законодательства // Журнал экологическое право. - 2003. - N 2. - С. 9-16;

40. Государственный доклад "О состоянии окружающей природной среды Удмуртской Республики в 1998 году": Информационное издание. Ижевск: Изд-во ИжГТУ, 1999. - 244 с.;

41. Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации // Журнал российского права. - 2001. - N 9. - С. 66-74;

42. Грачев В.А., Мандрыгин В.И., Егорова М.Б., Грачев М.В. О перспективах реализации положений Федерального закона "Об охране окружающей среды" в законодательстве субъектов Российской Федерации // Правовые вопросы охраны окружающей среды: Экспресс - информ. 2003, N 4;

43. Гущин А.В. Порядок регистрации ведомственных нормативных актов // Нормативные акты Республики Татарстан. - 1999. - N 7;

44. Давыдова М.Л. О юридической природе нормативно-правовых предписаний: основные научные концепции // Журнал российского права. - 2003. - N 10. - С. 75-84;

45. Дементьев А.Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по "вертикали" // Гражданин и право. - 2002. - N 5;

46. Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журнал российского права. - 2004. - N 3. - С. 9-15;

47. Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды, Издательство "Наука", М., 1984 г.;

48. Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. - 584 с.;

49. Евдокимов В.Б. О договорах и соглашениях между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

50. Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право: Учебник. М.: Юристъ, 2000. - 492 с.;

51. Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник для юридических вузов - 6-е издание - М.: Юриспруденция, 2000 - 448с.

52. Ерофеев Б.В. Экологическое право, М., "Высшая школа", 1992 г.;

53. Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: законотворческие идеи // Российская юстиция. - 2003. - N 6. - С. 15-18;

54. Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: судебная практика // Российская юстиция. - 2003. - N 5. - С. 18-21;

55. Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: теория вопроса // Российская юстиция. - 2003. - N 4. - С. 6-9;

56. Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Спарк, 1998. - 283 с.;

57. Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Материалы конференции / Под ред. д-ра юрид. Наук, проф. В.И. Новоселова Саратов: СГАП, 1998. - 158 с.;

58. Замышляев Д.В. Проблемы иерархии нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - 2003. - N 1;

59. Зайцева О.Н. Реализация органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (на примере охраны памятников истории и культуры в Нижегородской области): Дис. канд. юрид. наук. 12.00.02 / О.Н. Зайцева; Науч. рук. Е.Г. Головин. Казань; Б.и., 2001. - 192 л.;

60. Зиновьев А.В. Конституционное право России: проблемы теории и практики. - СПб.: Издательский Торговый Дом Герда", 2000, 416 с.;

61. Ибрагимова Л.И. Конституционное законодательство Российской Федерации и республик на этапе деволюционного федерализма: Дис. канд. юрид. наук. 12.00.02 / Л. И. Ибрагимова; Науч. рук.: Б. Л. Железнов. Казань: Б.и. 2001. - 212 л.;

62. Игнатьева И.А. Систематизация экологического законодательства: современные проблемы и практические подходы // Журнал российского права. - 2003. - N 12. -С. 21-29;

63. Игнатьева И.А. Отражение конституционных норм в экологическом законодательстве России: проблемы законодательной техники // Журнал российского права. - 2003. - N 5. - С. 10-17;

64. Игнатьева И.А. Законотворческие ошибки и иные недостатки действующего экологического законодательства и причины их появления // Журнал экологическое право. - 2002. - N 1. - С. 28-38;

65. Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации // Законодательство. - 1997. - N 4;

66. Исхаков А.Д. Юридическая ответственность за нарушения норм избирательного права Российской Федерации: Автореф. Дис. Канд. Юрид. Наук: 12.00.02 / А.Д. Исхаков; Казан. Гос. ун-т; Науч. Рук. Б.Л. Железнов. Казань: Б.и., 2003. - 26 с. - Библиогр.: с. 26;

67. Исхаков А.Д. Юридическая ответственность за нарушения норм избирательного права Российской Федерации: Дис. Канд. Юрид. Наук: 12.00.02 / А.Д. Исхаков; Казан. Гос. ун-т; Науч. Рук. Б.Л. Железнов. Казань: Б.и., 2003. - 176 л. - Текст на одной стороне л. - Библиогр.: л. 162 - 176;

68. Казанцев В. Право граждан на информацию об окружающей среде // Российская юстиция. - 2000. - N 1. - С. 19-21;

69. Калинин И. Становление природоресурсного права России // Российская юстиция. - 2000. - N 3. - С. 23;

70. Карасев М.Н. Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения // Журнал российского права. - 2001. - N 9. - С. 37-42;

71. Кашкин С., Калиниченко П. Новая программа действий Европейского сообщества в области окружающей среды // Российская юстиция. - 2003. - N 8. - С. 19-20;

72. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. - 2002. - N 5. - С. 3-11;

73. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2000. - 520 с.;

74. Колбасов О.С. Конституционные основы охраны окружающей среды. М., "Знание", 1979.;

75. Колбасов О.С. Окружающая среда под охраной закона. - М.: Знание, 1989. - (Новое в жизни, науке, технике. Сер. "Право в нашей жизни"; N 2).

76. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие / Ю.А. Тихомиров. М.: 2000. - 394 с.;

77. Комментарий к Закону РФ об охране окружающей природной среды (по разделам) (под ред. Боголюбова С.А.) М.: Издательская группа ИНФРА М - НОРМА, 1997 г.;

78. Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: Монография. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999 г.;

79. Конституционное законодательство и вопросы государства и права Кишинев: "Штиинца", 1981 г.;

80. Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. М.: Юристъ, 2003. - 538 с.;

81. Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека. Ответственный редактор доктор юридических наук Е.А. Лукашева, РАН, Институт государства и права, Москва, 1994 г.;

82. Конституция СССР и законодательство развитого социализма / Под ред. К.Ф. Гуценко, И.Н. Кузнецова. М.: Юрид. лит., 1984. - 272 с.;

83. Конституция СССР и проблемы дальнейшего развития советского законодательства // Вестник Львовского Университета, выпуск 19, 1980 г.;

84. Краев Н.В. Региональное законодательство о Красных книгах // Журнал экологическое право. - 2003. - N 5. - С. 21-27;

85. Краев Н.В. Правовая охрана животных, занесенных в Красную книгу России // Журнал экологическое право. - 2004. - N 3. - С. 24-33;

86. Круглов В.В. Эколого-правовые проблемы переходного периода // Правовые вопросы охраны окружающей среды: Экспресс - информ. 2004. N 1;

87. Кутузов В.И., Попов А.А. Законодательное обеспечение права граждан на экологическую информацию // Журнал российского права. - 2002. - N 8. - С. 79-85;

88. Ливеровский А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. - 2002. - N 9. - С. 33-41;

89. Литвинова И.Н. Федеративные аспекты экологического законодательства // Журнал экологическое право. - 2004. - N 5. - С. 30-33.;

90. Ломакина В.Ф. Новый кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" - "Гражданин и право", N 2, февраль 2002 года.

91. Лунев А.Е. Конституция СССР и охрана природы. - М., 1981. - 40 с. - (В помощь лектору). - В надзаг.: О-во "Знание" РСФСР. Науч.-метод. Совет по пропаганде вопросов государства и права;

92. Лунев А.Е. Природа, право, управление. Академия наук СССР, Институт государства и права, Издательство "Наука", М., 1981 г.;

93. Малышко Н.И. Конституционные основы эколого-правовой системы Украины // Журнал российского права. - 2002. - N 6. - С. 131-133;

94. Мальцев В.А. Право как нормативно-деятельностная система // Журнал российского права. - 2002. - N 4. - С. 94-103;

95. Материалы Всероссийского съезда по охране природы (3-5 июня 1995 г., Москва). М.: РЭФИА, АО "Прибой", 1995 - 224 с.;

96. Мершина Н. Разграничение полномочий // эж-ЮРИСТ, июнь 2003 г., N 24;

97. Милославская Д. Трудности семантической интерпретации юридического текста // Российская юстиция. - 2000. - N 3. - С. 45-47;

98. Минашкин А.В. Основы административно-правового статуса государственных учреждений // Право и экономика. - 2003. - N 1. - С. 20-28;

99. Михеева И.В. Действие закона: "аффект" противоречий // Право и экономика. - 2001. - N 7. - С. 3-7;

100. Мониторинг законодательства Республики Татарстан (Вып. 1). "Панорама-Форум", 1999, N 20 - Специальный выпуск;

101. Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. - 2001. - N 5. - С. 20-22;

102. Нарышева Н.Г. Об ответственности за вред, причиненный окружающей природной среде государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами // Законодательство. - 2000. - N 8;

103. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. И перераб. М.: Спарк, 2001. - 670 с.;

104. Национальный план действий по охране окружающей среды Республики Дагестан на 2000 - 2005 гг. / Сост. Н.-К.К. Алиев, А.А. Гаджиев, А.А. Мунгиев, Н.Х. Месробян. Махачкала: Издательство "Юпитер", 2001. - 144 с. - Комитет природных ресурсов Республики Дагестан;

105. Никишин В.В. Динамика правотворчества субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, использования природных ресурсов // Журнал экологическое право. - 2004. - N 1. - С. 15-17;

106. Никишин В.В. Как повысить эффективность регионального экологического законодательства // Журнал российского права. - 2001. - N 10. - С. 68-73;

107. Никишин В.В. Нормативно-правовое обеспечение охраны окружающей среды в регионе (на примере Республики Мордовия) // Журнал российского права. - 2001. - N 7. - С. 77-79;

108. Новикова Е.В. О проблемах распределения экологических обязательств между природопользователями. // Экологическое право, 2003, N 2.

109. Новикова Е. В. О соотношении публично-правовых и частноправовых начал в экологическом законодательстве // Государство и право. - 2000. - N 3. - С. 59-64;

110. Овчарова Е. О природе кризисов // эж-ЮРИСТ. - сентябрь 2003 г. - N 37;

111. О состоянии окружающей природной среды города Москвы в 2002 году. Государственный доклад. М.: НИА-Природа, РЭФИА, 2003. - 388 с.;

112. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. М.: Республика, 1993. - 224 с.;

113. Першеев Д.В. Урегулированные и неурегулированные вопросы применения нормативных актов // Законодательство. - 1997. - N 3. - С. 6;

114. Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - М.: БЕК, 1996.- 557 с.

115. Полонский Б.Я. Экономическое правосудие: единство правоприменения // Законодательство. - 2003. - N 9;

116. Постатейный научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации коллектива ученых-правоведов под руководством ректора МГЮА, академика РАН О.Е. Кутафина (Официальный текст на 1 августа 2003 г.). Предисловие Председателя Конституционного Суда РФ, д.ю.н., профессора В.Д.Зорькина. . - ЗАО "Библиотечка "Российской газеты", 2003 г.;

117. Потапов М.Г. Система норм права и система нормативных правовых актов субъекта Федерации // Журнал российского права. - 2001. - N 12. - С. 55-58;

118. Правовая охрана окружающей природной среды в странах Восточной Европы: Учеб. Пособие для вузов / Т. Лялев, С. Кушлев, М. Шювегешь и др. Под ред. В.В. Петрова. М.: Высш. шк., 1990. - 368 с.;

119. Правовое регулирование природоохранной деятельности: Учеб. пособие / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Ермакова. М.: Юрид. лит., 1998. - 256 с.;

120. Правовые проблемы охраны окружающей среды. Под ред. д.ю.н., профессора Жевлакова Э.Н. М.: ЗАО "Бизнес-школа "Интел-Синтез", 1998. - 272 с.;

121. Правовые проблемы экологии. Сборник научно-аналитических обзоров советской и зарубежной литературы, Академия наук СССР, Институт научной информации по общественным наукам, М., 1980 г.;

122. Роль законодательства в национально-государственном строительстве союза ССР М.: "Юридическая литература", 1974 г.;

123. Россия в окружающем мире: 2002 (Аналитический ежегодник). Отв. Ред. Н.Н. Марфенин / Под общей ред.: В.И. Данилова-Данильяна, С.А. Степанова. М.: Изд-во МНЭПУ, 2002. - 336 с.;

124. Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 1996. - 384 с.;

125. Рыбаков О.Ю. Правовая политика как юридическая категория: понятие и признаки // Журнал российского права. - 2002. - N 3. - С. 71-78;

126. Седельников М.Г. Умение реализовать экологические права // Журнал российского права. - 2003. - N 4. - С. 30-32;

127. Совершенствование советского законодательства на основе Конституции СССР и Конституций союзных республик. - Тбилиси: Институт экономики и права АН ГССР, 1982 г.;

128. Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации М.: Олита, 2003. - 776 с.;

129. Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права. - 2001. - N 7. - С. 59-61;

130. Сотов А. Коллизия понимания // эж-Юрист. - декабрь 2003 г. - N 49;

131. Справка о состоянии экологического и земельного законодательства ряда субъектов РФ Уральского федерального округа (Свердловской области, Челябинской области) и Приволжского федерального округа (Кировской области, Удмуртской Республики, Республики Башкортостан) // Журнал экологическое право. - 2004. - N 5. - С. 55-58;

132. Тихомиров Ю.А. "Курс административного права и процесса". Учебник, 1998 г.

133. Трусов А.Г. Международное экологическое право (Международное право окружающей среды): Учебно-методическое пособие. М.: Изд-во МНЭПУ, 1999. - 84 с.;

134. Усков О.Ю. Проблемы гражданской правосубъектности государственных органов и органов местного самоуправления // Журнал российского права. - 2003. - N 5. - С. 27-36;

135. Формирование экономического механизма природопользования в Республики Татарстан. / Б.Г. Петров, А.А. Колесник, И.Х. Газеев, А.И. Щеповских, Е.А. Силкин, А.М. Габутдинова, Р.З. Алтынбаев/ М.:"Мир", "ЭКОПРЕСС - ЗМ", 1997. Под ред. В.И. Данилова-Данильяна.

136. Хабибуллина Г.Р. Становление и развитие Конституции Республики Татарстан: Автореф. дис. канд. юрид. наук. 12.00.02 / Г.Р. Хабибуллина; Урал. гос. правовая акад. Екатеринбург: Б. И., 1993. - 18 с.;

137. Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации // Право и экономика. - 2003. - N 3. - С. 14-17;

138. Цалиев А.М. Правовые акты субъектов Российской Федерации - важная составляющая законодательной базы Российской Федерации // Журнал российского права. - 2001. - N 6. - С. 74-79;

139. Черепанов В.А. О принципах разделения государственной власти между Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. - 2003. - N 9. - С. 32-39;

140. Черкаев Д.Н. Административная ответственность юридических лиц - "Законодательство", N 11, ноябрь 2001 года.

141. Чертков А.Н. Федеральные законы, определяющие основы правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. - 2002. - N 10. - С. 103-111;

142. Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. - 2004. - N 2. - С. 34-39;

143. Чиркин В.Е. Конституционное право в Российской Федерации: Учебник. М.: Юристъ, 2001. - 480 с.;

144. Чубуков Г.В. Экологическое право - развивающаяся отрасль отечественного законодательства // Журнал российского права. - 2001. - N 7. - С. 74-76;

145. Чуйков Ю.С. Основы экологического права. Астрахань: ООО "ЦНТЭП", 1997. - 164 с.;

146. Шахрай С.М. Конституционный суд и совершенствование правовых инструментов разграничения полномочий между федеральным центром и регионами // Право и экономика. - 2001. - N 10. - С. 3-11;

147. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии / АН УССР. Ин-т государства и права; Отв. ред. В.Л. Мунтяниев: Наук. Думка, 1989. - 232 с. - Библиогр.: 219 - 229 с.;

148. Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды, Издательство Ленинградского университета, 1984 г.;

149. Шестерюк А.С. Экологическое право и вопросы кодификации экологического законодательства Российской Федерации - Экологическое право, 2001, N 2.

150. Шубин Д.А. Незаконные акты против законных интересов // Бизнес-адвокат. - 2003. - NN 1, 2, 3;

151. Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика. - 2003. - N 10. - С. 13-22;

152. Экологическое право: практическое пособие для сотрудников экологической милиции / Отв. ред. Л.А. Бочин, О.Л. Дубовик. М.: Юристъ, 2003. - 333 с.;

153. Экологическое право России (конспект лекций), М.:"Издательство ПРИОР", 1999. Редактор составитель Д.И.Платонов.

154. Ястребов Д.А. Правовое регулирование охраны окружающей среды: Учеб.- метод. Пособие. М.: Изд-во МНЭПУ, 2003. - 128 с.

Л.А. Тихомирова

───────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. - - 3-е изд. перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 63.

*(2) Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С. 47

*(3) Шестерюк А.С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. С.8; Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С.52-53

*(4) Текст закона официально опубликован не был.

*(5) Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С. 108.

*(6) Боголюбов С.А. Новый Федеральный закон "Об охране окружающей среды" // Журнал российского права. - 2002. - N 6. - С. 56-63.

*(7) Текст закона официально опубликован не был.

*(8) Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С. 110.

*(9) СП СССР. 1988. N 6. Ст. 14.

*(10) СЗ РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

*(11) СЗ РФ. 1998. N 26. Ст. 3009.

*(12) СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.

*(13) Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. Москва. Издательство Норма. 2000. С. 299.

*(14) СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5506.

*(15) Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правоприменение на грани двух веков). - Саратов, 2001. С. 183.

*(16) Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1908. С. 246.

*(17) Александров А.С., Ковтун Н.Н., Поляков М.П., Сереброва С.П. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник; науч. ред. В.Т. Томин. - М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 27-30.

*(18) Гончаров Д.Ю. Специализация норм уголовного и уголовно-процессуального законодательства: историческая ретроспектива // Журнал российского права. 2005. N 11.

*(19) Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. - ОАО "Издательский дом "Городец"; "Формула права", 2003 г. C. 20.

*(20) Томин В.Т. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 25-30.

*(21) Баландин В.Н., Павлушина А.А. Проблема соотношения "материального" и "процессуального" в праве и ее значение для определения понятия "юридический процесс" // Журнал российского права. 2002. N 6.

*(22) Томин В.Т. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник. - М.: Юрайт-Издат, 2003. С. 25-30.

*(23) Байтин М.И. Сущность права (Современное нормативное правоприменение на грани двух веков). - Саратов, 2001. С. 37.

*(24) Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. - М.:, ИНФРА-М, 1996. С. 251.

*(25) Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. - М.: Спарк, 1998 г. С. 10.

*(26) СЗ РФ. 2001. N 9. Ст. 879.

*(27) СЗ РФ. 2001. N 9. Ст. 887.

*(28) СЗ РФ. 2002. N 12. Ст. 1174.

*(29) СЗ РФ. 2002. N 36. Ст. 3510.

*(30) СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

*(31) Экологическое право: практическое пособие для сотрудников экологической милиции /Отв. ред. Л.А. Бочин, О.Л. Дубовик. - М.: Юристъ, 2003. С. 39-40. См. также Трусов А.Г. Международное экологическое право (Международное право окружающей среды): Учебно-методическое пособие. - М.: Изд-во МНЭПУ, 1999. С.53-62.

*(32) Россия в окружающем мире: 2002 (Аналитический ежегодник). Отв. Ред. Н.Н. Марфенин / Под общей ред.: В.И. Данилова-Данильяна, С.А. Степанова. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2002. С. 126 - 152.

*(33) СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

*(34) Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия // Российская юстиция. 1996. N 1.

*(35) СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

*(36) Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - М.: Юристъ, 2003. С. 68-71.

*(37) Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С. 96-98.

*(38) См. там же. С. 96-98.

*(39) Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: Юристъ, 2002. С.108-109.

*(40) Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды // Журнал российского права. - 2003. - N 11. - С.106-112.

*(41) Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С. 154-155.

*(42) Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды // Журнал российского права. - 2003. - N 11. - С. 106-112.

*(43) См. там же. С. 106-112.

*(44) Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С. 154-155.

*(45) Бринчук М.М. Экологическое право (право окружающей среды): Учебник для высших юридических учебных заведений. - М.: Юристъ, 2002. С.109-110.

*(46) Калинин И. Становление природоресурсного права России. // Российская юстиция. - 2000. - N 3. - С. 23.

*(47) Конституционное право России: Учебник / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. - М.: Юристъ, 2003. С. 16-17.

*(48) Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды. Ленинград, Издательство Ленинградского университета, 1984 г. С. 19-23.

*(49)См. там же. С. 19.

*(50) См. там же. С. 19-23.

*(51) Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды, Ленинград, Издательство Ленинградского университета, 1984 г. С. 14-18.

*(52) Текст закона официально опубликован не был.

*(53) Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 12.10.1977 г. N 41. Ст. 617.

*(54) Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды, Ленинград, Издательство Ленинградского университета, 1984 г. С. 14-18.

*(55) Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды, Москва, Издательство "Наука", 1984 г. С. 12-28.

*(56) Шестерюк А.С. Вопросы кодификации законодательства об охране окружающей среды, Ленинград, Издательство Ленинградского университета, 1984 г. С. 16.

*(57) Дубовик О.Л. Механизм действия права в охране окружающей среды, Москва, Издательство "Наука", 1984 г. С. 18-22.

*(58) Боголюбов С.А. Конституционные основы охраны окружающей среды в государствах Европы // Журнал российского права. - 2003. - N 6. - С. 85-96.

*(59) Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - 3-е изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА · М), 2001. С.144-148.

*(60) Российская газета. 12.01.2002 г. N 6.

*(61) Петров. В.В. Экологическое право России. Учебник. М., 1995. С.96.

*(62) СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2094.

*(63) СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

*(64) СЗ РФ. 1996. N 14. Ст. 1550.

*(65) Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 90.

*(66) Дмитриев Ю.А., Полянский И.А., Трофимов Е.В. Административное право Российской Федерации: Учебник для юридических вузов. - Система ГАРАНТ, 2008.

*(67) Государственное и муниципальное управление в сфере охраны окружающей среды: Учебное пособие для системы профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, руководителей и специалистов промышленных предприятий и организаций // Под общ. Ред. Проф. А.Т. Никитина. МНЭПУ С.А. Степанова. - М.: Изд-во МНЭПУ, 2001. - С.200.; См. также Винокуров Ю.Е., Серов Г.П., Фомин С.А. и др. Экологическое право Российской Федерации. Курс лекций. М.: МНЭПУ, 1999; Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Учебник. М.: Юриспруденция, 2000.

*(68) Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2006 . С.136-137.

*(69) Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2003 . С. 203.

*(70) Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2006 . С. 136.

*(71) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(72) Чертков А.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал российского права. - 2004. - N 2. - С. 34-39.

*(73) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(74) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(75) СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(76) В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 08.08.2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" "мероприятие по контролю - совокупность действий должностных лиц органов государственного контроля (надзора), связанных с проведением проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем обязательных требований, осуществлением необходимых исследований (испытаний), экспертиз, оформлением результатов проверки и принятием мер по результатам проведения мероприятия по контролю".

*(77) Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 21 - 23.

*(78)См. там же.. С. 22-23.

*(79) См. там же. С. 23-24.

*(80) См. там же. С. 25 - 26.

*(81) См. там же. С. 26.

*(82) См. там же. С. 31.

*(83) См. там же. С. 31.

*(84) Рябов А.А. Административно-правовая ответственность за нарушение экологического законодательства // Ученые записки Казанского государственного университета. Том 144. Юридические науки. - Казань: Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина, 2003. С. 156.

*(85) См. там же. С. 157.

*(86) См. там же. С. 157.

*(87) См. там же. С. 157-158.

*(88) См. там же. С. 159.

*(89) См. там же. С. 159-160.

*(90) См. там же. С. 160.

*(91) Кондрашев А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации: монография. - Красноярск: Сибирский юридический институт МВД России, 1999. С. 26.

*(92) Ястребов Д.А. Правовое регулирование охраны окружающей среды: Учеб. - метод. Пособие. - М.: изд-во МНЭПУ, 2003. С. 78.

*(93) Ястребов Д.А. Правовое регулирование охраны окружающей среды: Учеб. - метод. Пособие. - М.: изд-во МНЭПУ, 2003. С. 88-89.

*(94) Тебряев А.А. О понятии источника повышенной опасности. //Юрист. 2003, N 3. С.13.

*(95) Шуйский Р.Р., Шуйская С.И. Источник повышенной опасности: понятие, признаки, виды // Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа. N 3. март-апрель 2004 г.

*(96) Рожкова М.А. Об источнике повышенной опасности // Вестник ВАС РФ. N 2. 2002 г. С. 89-90.

*(97) Красавчиков О.А. Возмещение вреда, причиненного источником повышенной опасности. Изд-во "Юридическая литература", Москва, 1966 г. С. 118.

*(98) См. там же. С. 121.

*(99) См. там же. С. 122.

*(100) См. там же. С. 123.

*(101) См. там же. С. 123-124.

*(102) См. там же. С. 126.

*(103) См. там же С. 126.

*(104) См. Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2001. С. 121.

*(105) "Методические указания по оценке и возмещению вреда, нанесенного окружающей природной среде в результате экологических правонарушений", утвержденные Госкомэкологии РФ 6 сентября 1999 года.

*(106) Стр.193. Б.В.Ерофеев. Экологическое право России. - М.:Юриспруденция, 2000.

*(107) Стр. 447 Экологический энциклопедический словарь. Под ред. М.М.Гимадеева.-Казань:"Природа", 2000.

*(108) Стр. 219-225. Боголюбов С.А. Экологическое право. Учебник для вузов. - М.: Издательство НОРМА, 2001.

Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. - М.: Республика, 1993.

*(109) См.: ст. 15 ГК РФ. // Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.

*(110) См.:ст.ст. 238, 241 Трудового Кодекса РФ от 30.12.2001 г./Собрание законодательства РФ. 2002. N 1.Ст.3.

*(111) См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.1998 г. N 14.//Бюллетень ВС. 1998.

*(112) Ст. 1079 ГК РФ предусматриваются случаи, когда обязанность возмещения вреда наступает независимо от вины причинителя. Речь идет о причинении вреда источником повышенной опасности.

*(113) Стр.188. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. - М. 1993.

*(114) См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 05.11.98 N 14.//Бюллетень ВС. 1998.

*(115) Иванов А.А. Правонарушение и юридическая ответственность. Теория и законодательная практика: Учеб. пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 50- 52.

*(116) Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2003. С.304-306.

*(117) Чертков А.Н. Федеральные законы, определяющие основы правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // "Журнал российского права", 2002, N 10.

*(118) Чертков А.Н. Федеральные законы, определяющие основы правового регулирования в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // "Журнал российского права", 2002, N 10.

*(119) Стахов А.И. Административная ответственность: Учеб. пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 11 - 15.

*(120) Раздел 2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 года // "Российская газета", N 256, 31.12.2001,

*(121) Стахов А.И. Административная ответственность: Учеб. пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 5-6.

*(122) Стахов А.И. Административная ответственность: Учеб. пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 3-4.

*(123) Анисимов П.В., Симухин В.Д., Симухин А.В. Административная ответственность в Российской Федерации: Учебное пособие. - М.: Издательство "Ось-89", 2004. С. 10.

*(124) Рябов А.А. Административно-правовая ответственность за нарушение экологического законодательства // Ученые записки Казанского государственного университета. Том 144. Юридические науки. - Казань: Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина, 2003.

*(125) Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20.06.1984 года // Ведомости Верховного Совета РСФСР от 05.07.1984 года, N 27, ст. 909.

*(126) Ст. 2.10. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 года // "Российская газета", N 256, 31.12.2001,

*(127) Стахов А.И. Административная ответственность: Учеб. пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 34-37.

*(128) Исхаков А.Д. Юридическая ответственность за нарушения норм избирательного права Российской Федерации: Дис. Канд. Юрид. Наук: 12.00.02 / А.Д. Исхаков; Казан. Гос. ун-т; Науч. Рук. Б.Л. Железнов. - Казань: Б.и., 2003. С. 100-101.

*(129) Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 105.

*(130) Кудрявцев В.И. Общая квалификация преступлений. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., "Юристъ", 2004. С. 4.

*(131) Толкаченко А.А. Теоретические основы квалификации преступлений: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / А.А. Толкаченко, Фонд содействия правоохранит. Органам, "Закон и право". - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. - 128 с.; Кудрявцев В.Н. Теоретические основы квалификации преступлений. - М., 1963; Он же: Общая теория квалификации преступлений. - М., 1972; Он же Общая теория квалификации преступлений - 2-е изд. перераб и дополн. - М., "Юристъ", 2004 - 304 с.; Герцензон А.А. Квалификация преступления. М., 1947; Левицкий Г.. Квалификация преступления (общие вопросы) "Правоведение", 1962 г. N 1 и др.

*(132) Толкаченко А.А. Теоретические основы квалификации преступлений: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / А.А. Толкаченко, Фонд содействия правоохранит. Органам, "Закон и право". - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 13.

*(133) Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений - 2-е изд. перераб и дополн. - М., "Юристъ", 2004. С. 5.

*(134) Толкаченко А.А. Теоретические основы квалификации преступлений: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / А.А. Толкаченко, Фонд содействия правоохранит. Органам, "Закон и право". - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 14.

*(135) Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений - 2-е изд. перераб и дополн. - М., "Юристъ", 2004. С. 14.

*(136) Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений - 2-е изд. перераб и дополн. - М., "Юристъ", 2004. С. 13-14.

*(137) Толкаченко А.А. Теоретические основы квалификации преступлений: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / А.А. Толкаченко, Фонд содействия правоохранит. Органам, "Закон и право". - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 8.

*(138) Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений - 2-е изд. перераб и дополн. - М., "Юристъ", 2004. С. 13-14.

*(139) Толкаченко А.А. Теоретические основы квалификации преступлений: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / А.А. Толкаченко, Фонд содействия правоохранит. Органам, "Закон и право". - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 8-9.

*(140) Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 103.

*(141) Кудрявцев В.Н. Общая теория квалификации преступлений - 2-е изд. перераб и дополн. - М., "Юристъ", 2004. С. 67.

*(142) Толкаченко А.А. Теоретические основы квалификации преступлений: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности 021100 "Юриспруденция" / А.А. Толкаченко, Фонд содействия правоохранит. Органам, "Закон и право". - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2004. С. 37-42.

*(143) Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. С. 103.

*(144) Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2006 . С.112-113.

*(145) Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. - 3-е изд., перераб. - М.: Юрайт-Издат, 2006 . С.98.

*(146) Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. - 3-е изд., переаб. - М.: Юрайт-Издат, 2006 . С. 210.

*(147) Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. - 3-е изд., переаб. - М.: Юрайт-Издат, 2006 . С. 211.




1. і Просте спадкування
2. ЛОТОС 331100 г. Краснодар ул
3. реферата Реферат в обязательном порядке должен содержать следующие разделы примеры оформления страниц
4. Статья 124 ГК определяет что Российская Федерация ее субъекты и муниципальные образования выступают в отнош
5. . ФАНТИНА КНИГА ПЕРВАЯ
6. Задание на понедельник
7. Тема- Визначення властивостей формувальних сумішей.
8. 1321Курс обучения- 1Форма обучения- очная ’ п-п Фа
9. Способы утилизации мусора на судах
10. Место актов органов судебной власти в банковском законодательстве и банковской деятельности