Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ГЛАВА VII
Эффективность правового воздействия
§ 1. Понятие и условия эффективности правового воздействия
Процесс правового воздействия начинается с постановки целей и заканчивается их выполнением, достижением определенного резуль тата. Цели заключаются в том, чтобы субъекты права действовали в соответствии с юридическими предписаниями и моделями, чтобы со циальные процессы протекали в направлениях, выгодных обществу,
государству, личности.
Однако цели могут достигаться либо не достигаться. Отсюда и ре зультат может быть эффективным либо нет.
Проблемы эффективности правового регулирования, как норма тивного, так и индивидуального, в последние годы привлекают вни мание многих ученых-юристов'. Высказана точка зрения, согласно ко торой "необходимо создание синтетической теории эффективнос ти правового регулирования, охватывающей все правовые средства и
' См., например: Пашков А. С., Чечот Д. М. Эффективность правового ре гулирования и методы ее выявления // Сов. государство и право. 1965. № 8; Бай-wun М. И. О повышении эффективности правового регулирования в социалисти-еском общенародном государстве // Вопросы теории государства и права. Сара-°в, 1968. С. 29—65; Никитинский В. И. Эффективность норм трудового права. ,1971; Козлов В. А. Вопросы теории эффективности правовой нормы: Авто-Рвф. дис. ... канд. юрид. наук. Л., 1976; Эффективность применения уголовного аконодательства. М., 1973; Эффективность правового регулирования. М., 1976;
"Р00111 эффективности советского уголовного процесса. Казань, 1976; Петру-н и. Л., Батуров Г. П., Моршакова Т. Г. Теоретические основы эффективности " ^УДия. М., 1979; Иконицкая И. А. Проблемы эффективности в земельном Рин ^ 1979; Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С., Глазы-го ч Эффективность правовых норм. М., 1980; Эффективность гражданско-ро^^ОДательства. М., 1984; Малько А. В. Эффективность правового регули-эфА ия // Правоведение. 1990. № 6. С. 61—67; Поленина С. В. Качество закона и гцд ^ьность законодательства. М., 1993; Эффективность закона (Методоло-1997 ^'^""bie исследования) / Отв. ред. В. М. Сырых и Ю. А. Тихомиров. М.,
134
Глава VII. Эффективность правового воздейс
^вия
все варианты процесса правового регулирования в их взаимозависи мости"'.
Думается, что рассмотрение проблем эффективности правовых сти мулов и правовых ограничений, которые, будучи своеобразными обоб щающими средствами, действуют на уровне как нормативного, так и индивидуального регулирования, в определенной мере будет содей ствовать созданию подобной синтетической теории в ее информаци онно-психологическом аспекте.
Формируя с помощью стимулов предпосылки для наиболее пол ного удовлетворения интересов субъектов и в то же время сдерживая с помощью ограничений социально вредное поведение (что также со действует удовлетворению правомерных интересов), право выступает благом, ценностью. Только обладая качеством социальной ценности, правовые стимулы и ограничения могут быть эффективными, прино сить позитивный результат.
Термин "эффективность", собственно, и означает свойство кого-или чего-либо, приводящее к нужным результатам. Эффективность это степень реализации социальной ценности правовых стимулов и огра ничений, показатель того, как они удовлетворяют интересы людей и, в конечном счете, как упорядочивают общественные отношения. Здесь социальная ценность, а вернее, ее использование и эффективность со относятся как процесс и результат (подобно законности и правопо рядку, социализации и интернализации и т. д.). Если социальная цен ность "отвечает на вопрос": что ею удовлетворяется, какие интересы, то эффективность — как это сделано, в какой мере данные интересы удовлетворены? Эффективность — своего рода "производительность труда" социальной ценности правовых стимулов и правовых ограни чений, их продуктивность, коэффициент полезного действия.
То, что эффективность "выводится" из социальной ценности, как бы продолжает ее, подтверждает и сам способ (критерий, показатель) измерения степени эффективности. Большинство авторов справедли во считает, что эффективность правовой нормы определяется тем, на сколько ее реализация способствует достижению целей, поставленных перед правовым регулированием (то есть степенью достижения соот ветствующих целей)2. Однако цель — лишь идеальный мысленный об-
' Прозоров В. Ф. Качество и эффективность хозяйственного законодательства в условиях рынка. М., 1991. С. 105.
2 См., например: Пашков А. С., Явич Л. С. Эффективность действия правовой нормы // Сов. государство и право. 1970. № 3; Самощенко И. С., Венгеров А. Б;
Никитинский В. И. К изучению эффективности действующего законодательст ва // Правоведение. 1971. № 4; Худяков Е. А. Эффективность применения норм с административной преюдицией. М., 1981; Баранов В. М. Истинность норм совет ского права. Проблемы теории и практики. Саратов, 1989. С. 283—284.
Понятие и условия эффективности правового воздействия 135
ценности'. Таким образом, критерий эффективности в конечном ^гете состоит в степени достижения соответствующих ценностей, а сама эффективность выступает как осуществленная цель, результатив ная ценность или ценностная результативность, качество реализован ной ценности (полезности).
Некоторые авторы в этой связи одним из основных условий эф фективности выделяют социальную ценность правового средства2. На наш взгляд, социальная ценность выступает не условием, а причиной эффективности правовых стимулов и ограничений. Являясь причиной эффективности, социальная ценность не может "отвечать" за степень этой эффективности, не может полностью гарантировать именно вы сокую эффективность, для чего нужны соответствующие условия, но вообще эффективность при конкретном осуществлении конкретных правовых стимулов и правовых ограничений она гарантировать мо жет. Думается, не случайно само слово "эффективность", "эффект" толкуется в словарях русского языка как следствие, результат какой-либо причины, действий.
Для повышения эффективности (своего результата) социальная ценность "требует" в отношении себя определенных условий. Поэто му прежде всего главные условия эффективности относятся к самой социальной ценности, а уж затем последняя, реализуясь, "создает" эф фективность. Иными словами, условия оказывают влияние на след ствие (эффективность) не непосредственно, а опосредованно, через причину (социальную ценность). Не будучи социально ценным, пра вовые стимулы и ограничения не будут и эффективными, ибо условия сами по себе не содержат возможности порождения эффективности.
Условиями эффективности являются обстоятельства, с одной сто роны, способствующие наибольшей реализации ценности права, поз воляющей полнее удовлетворять интересы людей, а с другой — со путствующие факторы для действий индивида по достижению этой Ценности, по ее использованию. К условиям эффективности правовых Стимулов и ограничений можно, в частности, отнести: адекватность равовых стимулов и ограничений (формы) интересам, мотивам и ус-ановкам (содержанию); совершенство законодательства и правопри-внительной деятельности; уровень правовой культуры общества и от-Двльной личности; состояние законности; создание конкретной, чет-°и, понятной и доступной каждому гражданину системы стимулов и раничений в праве; индивидуальный и дифференцированный под-
дсм-'- Тугаринов В. П. Избранные философские труды. Л., 1988. С. 268. С. 324 : фamкУJUluн ф- Н. Проблемы теории государства и права. Казань, 1987.
Глава VII. Эффективность правового воздействи
ходы к их реализации, системное единство, комплексность в исполь зовании данных юридических средств и т. д.
В силу того, что правовое стимулирование и ограничение может осуществляться как на нормативном, так и на правоприменительном уровне, эффективность подобных стимулов и ограничений зависит не только от качества их правотворческого оформления, но и от особен ностей деятельности самого государственного органа, степени профес сиональной подготовки лиц, применяющих те или иные юридические средства и т. п.
В принципе эти виды условий охватывают основные обстоятель ства, положительно влияющие на эффективность правового стимули рования и правового ограничения.
§ 2. Препятствия как фактор снижения эффективности правового воздействия
Отрицательно же сказывается на степени эффективности право вых стимулов и ограничений наличие различного рода препятствий, которые снижают ее, увеличивая затраты в разных сферах социаль ной деятельности. Обобщение всего того, что может помешать дей ствию правовых стимулов и ограничений, более ярко высвечивает их сущность и содержание, показывает направление совершенствования данных юридических средств, что весьма актуально как для теории права, отраслевых юридических наук, так и для практики.
Из чего же нужно исходить, исследуя препятствия? Что это за по нятие, какие объективные моменты действительности отражает?
Здесь нам не обойтись без выхода на социальный аспект действия права, в рамках которого стимул рассматривается в соотношении с препятствиями, всем тем, что мешает результативности права. Дан ный аспект, дополняя информационно-психологический механизм дей ствия права, поможет нам глубже познать проблему эффективности правового стимулирования и ограничения. Как известно, на управляе мую систему в целом (в нашем случае — на интересы субъектов) дей ствуют две большие группы факторов:
1) содействующие ее упорядоченности и
2) препятствующие этому процессу.
К первым необходимо отнести само управление и полезные воз мущения среды (например, климатические условия), которые тоясе приводят к изменению системы, но стихийным образом. Управление, как было показано выше, достигает своих целей с помощью стимулов и ограничений. Полезные возмущающие воздействия среды также мо гут выступать в роли своеобразных стимулов и ограничений, создаю-
с ч Препятствия как фактор снижения эффективности
n«x вместе с управлением в целом благоприятные условия для разви тия системы.
В противоборстве с сопутствующими находятся факторы преграж дающие — своего рода "теневое" управление и возмущающие воздей ствия среды, которые "вооружены" своими "стимулами и ограниче ниями", способными либо изменять объект управления в сторону его дезорганизации (вредные стимулы), либо консервировать его аномаль ные качества (вредные ограничения). Иначе говоря, преграждающие факторы выступают в роли препятствий по отношению к прогрессив ному развитию системы.
Если преграждающие возмущения среды можно представить в виде
спонтанных негативных элементов (например, стихийного бедствия), то "теневое" управление — в виде противозаконного либо дефектно го (деформированного), а потому и вредного воздействия для систе мы. Дело в том, что иногда средства управления по мере утраты своих полезных стимулирующих потенций могут сами перейти в разряд пре пятствий дальнейшему упорядоченному изменению объекта управле ния, из форм развития содержания превращаются в его оковы, кото рые все больше оцениваются в общественном сознании как помехи. "Если старые юридические нормы, — отмечал Г. В. Плеханов, — пре пятствуют известной части общества достигать своих житейских це лей, удовлетворять свои насущные нужды, то эта часть общества непре менно и чрезвычайно легко придет к сознанию их стеснительности:
для этого нужно немного больше мудрости, чем для сознания того, что неудобно носить слишком узкую обувь или чересчур тяжелое ору жие"'. "Теневое" управление может усиливаться отсутствием необхо димых юридических норм и процедур (пробельностью), объективной предельностью нормативного правового регулирования, невозможно стью эффективно упорядочить общественные отношения без право-при^менительного процесса, в результате которого наступает решаю щий юридический факт, и т. д.
Сумма содействующих и преграждающих факторов представляет
ооои всегда противоречивое влияние на объект управления, своеоб-Р ное противоречие, одна из сторон которого (содействующие сред-ва) обеспечивает гомеостазис и упорядоченное развитие системы,
рая же (преграждающие средства), наоборот, препятствует орга-иизованности и ее развитию.
им сли n^11 этом учесть, что полезные факторы в конечном счете ют цель упорядоченного изменения, ориентированы прежде всего
^^Рвитие системы (при ориентации на сохранность система будет
с- 257 анов г- в- Избранные философские произведения. М., 1956. Т. 2.
Глава VII. Эффективность правового воздействи
лишена прогресса), то следует признать в управлении и полезных воч мущающих воздействиях среды ведущее начало стимулирующих мо ментов, создающих режим благоприятствования прогрессивному дви жению. Значение же ограничивающих средств (охраны и защиты управлении) как раз и заключается в нейтрализации "теневого" уп равления и преграждающих возмущений среды, в том, чтобы поста вить заслон вредным факторам, дезорганизующим изменениям и в этом смысле защитить систему от внешних неблагоприятных влияний.
Вот почему в сумме содействующих и преграждающих средств важно видеть как конструктивную (стимулирующую), так и деструк тивную (тормозящую) стороны, которые, естественно, противополож ны друг другу. Именно в рамках данного противоречия управление и полезные возмущающие воздействия среды в целом можно назвать ' стимулом (поскольку здесь не ограничения, а стимулы являются ве дущими), "теневое" же управление и преграждающие возмущения — препятствием (тормозом).
Прежде чем бороться с препятствиями, необходимо знать их, знать то, что может помешать управленческому процессу, снизить его эф фективность. Поэтому, на наш взгляд, давно уже назрела потребность в разработке теории препятствий, связанной с вопросами оптимиза ции правового стимулирования и правового ограничения, с выявле нием наиболее типичных и вредных для юридической организации общественных отношений и помех, с их понятием, классификацией, различным проявлением в правовой системе современного общества. Попытаемся предложить свое видение обозначенных проблем.
В самом общем плане под препятствиями в юридической сфере можно понимать такие факторы, которые ставят преграду упорядоче нию социальных связей и действуют в противоречии с правовыми це лями и принципами. Препятствия— это естественные и искусствен ные препоны, барьеры, тормозящие по тем или иным причинам уп равленческий процесс и мешающие удовлетворению правомерных интересов граждан и организаций.
Препятствия противоположны нормам права и могут выступать как "псевдонормы", ложные предписания и т. д. "То, что препятствует фун кционированию данной системы, является отклонением от нормы, —' заметил Ф. Н. Щербак. — Аномальное есть не "норма", а "псевдонор ма"'. Правовую норму, "которая вследствие тех или иных причин (волюнтаризм, устарелость, несоответствие новым условиям и потреб ностям и т. п.) объективно сдерживает развитие прогрессивно-поло жительной с точки зрения общенародных, общегосударственных ий-
' Щербак Ф. Н. Мораль как духовно-практическое отношение. Методологи ческий аспект. Л., 1986. С. 70.
- препятствия как фактор снижения эффективности
теоесов регулируемой деятельности'", В. М. Баранов назвал ложной
дормой.
Подобное относится и к нормативным актам, которые при их со ответствии общественным потребностям выступают социально цен ными и эффективными. Со временем они оказываются полностью или частично несоответствующими изменившимся условиям жизни и тем самым теряют свою ценность и эффективность. Данные моменты были замечены И. В. Гёте, который устами Мефистофеля сказал:
Иной закон из рода в род от деда переходит к внуку. Он благом был, но в свой черёд Стал из благоденья мукой2.
Категория "препятствие" довольно часто используется в Консти туциях и законодательстве различных стран. Она закреплена в ст. 7 Конституции Французской Республики, в ст. 3 Конституции Италь янской Республики, в ст. 115-д Основного Закона Федеративной Рес публики Германии, в ст. 29 и 46 Конституции Швейцарской Конфе дерации и т. п. Она употребляется и в ряде нормативных актов Рос сии, например, в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ, в ст. 1 ГК РФ, в ст. 14, 66, 67 Семейного Кодекса РФ, в ст. 141, 144, 148, 149, 169, 294 УК РФ, в ст. 32 Основ законодательства Российской Федерации о культу ре, в ст. 14 Федерального закона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", в ст. 3 Федерального закона "Об обществен ных объединениях" и в других.
В литературе подчас применяется термин "антистимулы"3. "Анти-^мулами, — отмечает В. И. Никитинский, — выступают самые раз личные объективные и субъективные факторы, которые влияют на ин тересы людей и их поведение в направлении, препятствующем дости жению правовых целей"4. Что же относят к "антистимулам"? Вот не-
°торые из них: вредные условия отдельных видов труда, примени тельно к деятельности судей — нежелание судей портить отношения
Должностными лицами, большая загруженность работой и т. д.
^ Баранов В. М. Указ. соч. С. 245.
з гете И- В. Фауст. Лирика. М., 1986. С. 70. зу м- иэпример: Кудрявцев В.Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С., Гла-сгва^б в- ука3- боч. С. 93, 96, 97, 201, 244; Рзаев Т. О. Стимулирование и сред-^нд еспечения правомерного поведения советских граждан: Автореф. дис. ... Поеп рид' шук- м-' т3- С. 4, 9; Пригожий А. И. Нововведения: стимулы и РВДятствия. М., 1989. С. 54.
'^льств""?"1"""*'"" В' И' ^ изучению эффективности действующего законода-
Препятствия как фактор снижения эффективности____________141
пшенство. То есть дефект — своего рода вариант препятствия, одна в его форм. Соотношение их между собой можно показать через сле-гп/юшую формулу: всякий дефект — препятствие, но не всякое пре-ятствие — дефект. В качестве дефектного выступает тот правовой тимул либо то правовое ограничение, которые по тем или иным при чинам утратили свою былую результативность, действенность, пре-воатившись в препятствие, тормоз. Само же понятие "препятствие" шире по объему. Кроме различных дефектов оно включает в себя и заведомо противозаконные стимулы и ограничения, и преграждающие возмущения среды и т. д.
В литературе в последнее время вводится еще один термин, обо значающий различного рода отклонения, существующие в правовом регулировании. Так, Е. Г. Лукьянова отмечает, что "государство обя зано оградить от случая и произвола, обеспечить независимо от об стоятельств нормальный ход и развитие социальных отношений, а в случае конфликта обеспечить разрешение его в заранее установлен ном порядке. Подобное государственное вмешательство требуется в случаях, которые определим общим понятием "правовая аномалия", т. е. различного рода помехи в правовом регулировании обществен ных отношений. Правовая аномалия, — пишет она далее, — есть обус ловленное различными факторами объективного и субъективного по рядка отклонение от общей закономерности, от нормального течения и развития общественных отношений'".
В качестве разновидностей правовых аномалий данный автор на зывает правонарушения, юридические конфликты, пробелы и т. д.
Как же соотносятся понятия "правовые аномалии" и "препятст вия"?
Если к правовым аномалиям можно отнести лишь правовые фак торы, то к препятствиям и те факторы, которые выступают своего рода ^ограждающими возмущениями среды. Они не являются сугубо пра-овыми, но, сдерживая юридические действия, могут влечь за собой РИдические последствия. Например, к правовым аномалиям нельзя Нести стихийные бедствия, которые "сорвали" выборы в том или чом населенном пункте (наводнение или землетрясение, случившие-День выборов и не позволившие гражданам данных населенных хо ктов ^^^^ои^ь). Однако, по нашей версии, это — препятствие, Ton51 и не "ЭДД^Щбвся управлению и не являющееся правовым фак-~ м' н0 влекущее юридические последствия — выборы переносят-
iy-и^и.пт и. а. s к.ш. wi. ^. „.ou. другой СрОК.
^ fyдкoкм'.фpэнcмc д- Ра^1101^™™ менеджер. М„ 1991. С. 20; см. так^ К тому же правовые аномалии — лишь отклонения от нормы, об-^Мескон М. X., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992. С. 204 „''"^кономерности, неправильность, и на информационно-психоло-
•^Укьянова Е. Г. Теория процессуального права. М., 2002. С. 62—63.
Глава VII. Эффективность правового воздейств
гическом уровне действия права они не могут охватывать все обстоя тельства, сдерживающие, тормозящие управленческие (стимулирую щие) процессы. Стимулирующие же процессы в данном случае выс тупают противоположностью именно процессам препятствующим включающим в себя как правовые, так и не правовые явления, пре^ граждающие путь удовлетворению интересов субъектов права.
Следовательно, понятие "правовые аномалии" отражает несколь ко иной аспект. И хотя оно вполне может использоваться на уровне специально-юридического действия права для выражения неких па тологических процессов, на уровне же информационно-психологичес ком, где речь идет о стимулирующих факторах, необходимо анализи ровать понятие, противоположное им, — "препятствия".
Другими словами, понятие "правовая аномалия" гораздо уже, не жели понятие "препятствие". И далеко не случайно Е. Г. Лукьянова сама неоднократно обращается к терминам "препятствие" (см. с. 61, 65), "помехи" (с. 62) для определения понятия "правовая аномалия", выступающего соответственно более узким по своему объему.
При рассмотрении соотношение понятий "препятствия", "антисти мулы", "ограничения", "дефекты", "правовые аномалии" полнее и чет че познается природа препятствий, их смысловые границы.
Могут сказать, что "препятствие" не является правовой категори ей. Вместе с тем нужно иметь в виду, что пока нет другой категории, обозначающей ситуации, тормозящие процесс удовлетворения инте ресов субъектов права. Понятие "правонарушение" здесь вовсе не ох ватывает все возможные преграждающие случаи. Нужна более широ кая категория, включающая в себя не только сознательные противо правные деяния, но и "деяния" внешней среды, факторы, не поддаю щиеся управленческому воздействию, и т. п. Подобной категорией и выступает "препятствие"'.
Кроме того, в юридическую литературу вводятся ведь и иные из начально не правовые понятия. Речь идет, в частности, о таких терми нах, как "патология", "отклонение", "прогнозирование", "моделиро вание", "пробел", "вакуум" и т. п.
Более глубокому изучению этого феномена помогает и их класси фикация.
' Термин "препятствие" уже весьма активно используется в юридической ля тературе. См. например: Петрова Д. Политические и правовые препятствия в пути развития права общественных интересов // Конституционное право: Восто неевропейское обозрение. 1997. № 1. С. 22; Платов В. И., Титов М. В. Что пре' пятствует совершенствованию избирательного законодательства субъекта Ф®^ рации (на примере Тверской области) // Журнал российского права. 1998. •№ С.47—53. ; • . -, .
Поепятствия как фактор снижения эффективности
Препятствующие факторы можно подразделить на поддающиеся давлению и не поддающиеся. К последним, в частности, относятся тихийные бедствия, природные явления, климатические условия, даль-ие расстояния и т. п., которые находятся вне возможностей управ ления, за их пределами. Эти препятствия являются "представителя ми" внешней среды, создавая зачастую неблагоприятный фон для пра вового регулирования. В качестве примеров первых могут выступать деформированные правовые нормы, недостатки правоприменения и т д., которые вполне устранимы в процессе управления и поддаются целенаправленной корректировке.
В зависимости от наличия либо отсутствия определенных факто ров при осуществлении управленческого процесса препятствия есть смысл разделить на препятствия, выражающиеся в отсутствии необ ходимых для эффективного управления моментов, и препятствия, вы ражающиеся в наличии конкурирующих с управлением моментов. Ко вторым следует отнести прежде всего то, что прямо конкурирует с пра вовым регулированием — правонарушения, которые являются специ фическим результатом "теневого" управления. В качестве препятст вий этого рода может выступать и противоречивость (коллизионность, конфликтность) правовых средств, которая ведет к их нейтрализации. Если один фактор способствует наступлению определенного резуль тата, а другой препятствует этому (хотя и направлен на достижение Другой социально полезной цели), действие их может взаимно нейтра лизоваться.
К первым следует отнести такие моменты, отсутствие которых тоже превращается в препятствие. Другими словами, препятствием являет ся не только то, что мешает (что присутствует), но и то, что не хватает (отсутствие решающего юридического факта, пробел и т. п.).
В зависимости от того, со стороны какого субъекта права они ис-°Дят, препятствия можно разделить на препятствия, чинимые отдель-1ми гражданами, общественными организациями и т. п., и препят-
ия, чинимые государственными структурами. Так, если гражданин
ершает правонарушение, он тем самым чинит препятствия удов-
^Р0111110 "Пересов других контрсубъектов. Органы же государст вом ои власти и управления тоже нередко чинят препятствия закон-мет^ ^"^^^Ps111™ интересов различных субъектов права. Напри-Щити ^словиях повальной суверенизации местная власть, желая за-часту ь ^"^^ме областные и краевые рынки, устанавливала за-^Поет ^^^^^^иые перегородки (незаконные и необоснованные ^Ров м111'111'^ ^P1'1) Ha вывоз производимых на ее территории то-"Ри CBnf;6^^ TeM P1'111^ He знает границ. Он может развиваться лишь °дном движении любых ресурсов — материально-техниче-
ских, трудовых, финансовых и т. п. Поэтому такие решения вла тей — тромбы, препятствующие току крови в живом социальном опгя
низме, покушающиеся на интересы предпринимателей, хозяйствую. щих субъектов и т. д.
В зависимости от того, в каком правовом акте они содержатся, мож но выделить препятствия, содержащиеся в нормативных и правопри-менительных актах. В качестве примера первого можно привести из дание неправомерного законодательного акта, ущемляющего право вые возможности личности (необоснованно усложняющего порядок реализации прав и свобод, обязывающего предоставлять не предусмот ренные законом справки, документы и т. п.)'.
Примером второго можно назвать "следственные тормоза". Ког да говорится о том, что "включили следственные тормоза", "спустили дело на тормозах" и т. д., обычно подразумевается правоприменитель-ный акт незаконно и необоснованно застопоривший машину предва рительного следствия, правосудия. В понятие "следственные тормо за" можно включить, в частности, отказ в регистрации преступлений и в возбуждении уголовного дела, несмотря на достаточные к тому основания, незаконное приостановление хода предварительного след ствия, прекращение уголовного дела. В последние годы эти противо правные инструменты используются довольно широко, особенно ра ботниками милиции.
Подобное состояние дел обязывает внимательнее взглянуть на "следственные тормоза", требует всестороннего изучения рассматри ваемого понятия. В этой связи попытаемся подробнее охарактеризо вать данную разновидность препятствия. Дело в том, что в целях упо рядоченного воздействия на ход расследования следователь вправе принимать правоприменительные акты, где могут устанавливаться в том числе и правовые ограничения. Последние, в частности, необхо димы для того, чтобы воспрепятствовать действиям тех или иных лип, преградить путь необоснованным и негативным тенденциям, приос тановить или, наконец, прекратить уголовное дело. Так, статьи 24, 25, 26, 27, 28 и другие Уголовно-процессуального кодекса РФ, регламен тирующие основания отказа в возбуждении уголовного дела и прекра щения уголовного дела и уголовного преследования в связи с различ ными обстоятельствами служат в случае необходимости нормативно-правовой основой для правоприменительных актов, содержащих ог раничения.
' Заявление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Ф6" дерации "В связи с принятием Сеймом Латвийской Республики Закона о Гра*' данстве // Российская газета. 1994. 9 июля.
Однако данные процессуально-правовые ограничения могут при пичии определенных причин (нарушениях принципа разделения вла-я и выражающихся в "телефонном праве" и прочем давлении на ра-с „циков правоохранительных органов; несовершенстве критериев
пенки деятельности следователей, воплощающееся в процентомании;
елостаточности условий для раскрытия преступлений, нехватке кад-пов защите "чести мундира", коррумпированности, подкупе, взятках и т' Д.) деформироваться и превратиться в дефектные, противозакон ные ограничения, уже препятствия, "теневое" управление. Именно в этом случае речь идет о "следственных тормозах".
"Следственные тормоза" могут возникать и в связи с неудовлет ворительной правовой урегулированностью отдельных общественных отношений. Так, в трудовом законодательстве в недавнем прошлом отсутствовали гибкие и совершенные механизмы решений кадровых проблем, в результате чего на практике для того, чтобы избавиться от работника, на вооружение был взят метод компрометации его выше стоящей инстанцией. Его не увольняли, потому что формально нель зя было это сделать, не позволял Кодекс законов о труде РСФСР, а возбуждали против него уголовное дело. И следователи в данной ситу ации — вольно или невольно — выступали только как инструмент ре шения чужих кадровых конфликтов. "Сколько интересных судеб по гребено в следственных отвалах — неизвестно, — пишет В. Наде-кн, — такой статистики нет. Возбуждение дела — сокровенный, чуть ли не интимный процесс уголовного преследования. Громко начатое и тихо закрытое под любым из множества благовидных предлогов...
возбужденное дело" ломает хребты, не оставляя следов. Служебная интрига плавно спускается на следственных тормозах'".
^ Думается, не случайно возник и сам термин "следственные тормо-эа , который точно отражает суть рассматриваемого явления. Ведь со гласно толкованию С. И. Ожегова "спустить на тормозах что-нибудь"
переносном смысле слова означает "уладить что-нибудь неприятное тахо, без шума". ^ р
п зависимости от их характера препятствия классифицируются на ротивозаконные стимулы и противозаконные ограничения. Незакон-Установленные привилегии, взятки и т. п. выступают в виде приме-вя^110^31'15^ ^Р^звольные запреты, необоснованные обязанности и
Указания
пример вторых.
Вов К-чин ^- На следственных тормозах, или о попытках избавиться от изъя-"слел ° ""'^"Щ1-10 уголовного кодекса // Известия. 1988. 8 авг. Подробнее о ствеп ^"чых тормозах" и мерах по их минимизации см.: Малька А. В. О "след-Вание к TOPмoзax" в условиях становления правового государства // Формиро-1992 Р^^го государства и вопросы предварительного следствия. Волгоград,
146 Глава VII. Эффективность правового возденет
Таким образом, препятствия весьма многообразны и встречайте на самых различных уровнях.
Классификация препятствий имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение, ибо позволяет видеть в комплексе то что может снизить степень эффективности правового воздействия а значит и утверждать "победу" дефектности, вредных возмущающих воздействий и "теневого" управления. Исходя из этих многообразных и разноуровневых потенциальных и реальных препятствий, субъект управления (законодатель, правоприменитель) может более оптималь но формулировать алгоритм управления, упреждая тем самым воздей ствие вредных факторов на систему.
§ 3. Оптимизация правового воздействия как проблема преодоления препятствий
Термин "оптимальный" означает "наилучший", "совершенный", "наиболее благоприятный". Отсюда оптимум — это максимум эффек та при минимуме затрат, потерь при преодолении препятствий в кон кретных условиях времени и пространства.
Стремление к оптимизации — закономерность человеческой дея тельности. Оно выражается и в сфере информационно-психологичес кого действия права, что связано в конечном счете с созданием при помощи юридических средств режима наибольшего благоприятство вания для нравственных и правомерных интересов субъектов. Опти мизировать процессы правового стимулирования и правового ограни чения — значит максимально повысить их эффективность при дан ных условиях и существующих препятствиях. Поэтому оптимальность является своеобразной кульминационной точкой (апогеем) эффектив ности правовых стимулов и правовых ограничений.
В связи с тем, что эффективность правовых стимулов и правовых ограничений наступает в результате их борьбы с препятствиями, ос новные пути ее повышения будут зависеть от силы и разнообразия последних. Учитывая такие общие законы управления (кибернетичес кие по своей сути), как закон необходимого разнообразия', закон со отношения стимулов и "антистимулов" (препятствий)2, можно сказать, что только более мощные и разнообразные правовые стимулы и пра-
' См.: Эшби Р. У. Введение в кибернетику. М., 1959. С. 293—302. 2 См.: Ланге О. Введение в экономическую кибернетику. М., 1968. С. I1 '
Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С., Глазырин В. В. Указ. соч.
С. 93.
147
Оптимизация правового воздействия
ограничения смогут стать действенными конкурентами препят ствиям.
Чакон соотношения стимулов и препятствии, отмечается в литера-кибернетике (где стимул, как известно, понимается в социо-гическом, а не информационно-психологическом смысле, то есть бо-
обобщенно — в виде суммы всех управленческих воздействий — собственно стимулов, и ограничений) состоит в том, что в процессе управления при достижении намеченных результатов для преодоле ния препятствий (со стороны возмущающих воздействий внешней сре ды) управляющая подсистема должна использовать разнообразные сти мулы, мощность которых должна превышать мощность препятствий.
Эту же мысль можно выразить с помощью иной терминологии. При этом суть остается неизменной. "Эффективное, оптимальное управ ление общественными процессами, — подчеркивает А. Д. Урсул, — возможно лишь на основе использования ценной информации и бло кирования неценной, вредной'". Здесь под термином "ценная инфор мация", как раз и имеются в виду такие информационно-психологичес кие средства, как стимулы и ограничения, а под "неценной, вредной" информацией — препятствия (или, как их еще называют, "шумы").
Еще Р. Иеринг в свое время заметил, что "как известно, термин "право" употребляется в двух значениях: в объективном и в субъек тивном. В первом смысле право означает совокупность всех защища емых государством правовых положений, законный порядок жизни;
во втором под правом понимают конкретное проявление абстрактных правил в конкретном правомочии личности. В обоих направлениях право встречает препятствия и в обоих должно их преодолевать (выделено мною. — А. М.), то есть путем борьбы утверждать и защи щать свое существование"2.
С- А. Муромцев также подчеркивал, что "цель права сводится включительно к преодолению препятствий (выделено мною. — • лl•), оказываемых членами общественного союза друг другу и со-^У в целом"3.
о правовых средствах, обладающих социальной силой, энергией,
верно отмечает С. С. Алексеев, "заложены такие возможности, та-
отенции, которые позволяют справиться с трудностями, преодо-оог „"^"^^в1"1; обеспечить решение назревшего жизненного воп-
2 rf^^- Д- Информация (Методологические аспекты). М„ 1971. С. 189.
3 ^ринг р- Борьба за право. СПб., 1895. С. 5—6.
4 • • по: Тарановский Ф. В. Энциклопедия права. СПб., 2001. С. 108. Алексеев С. С. Теория права. М., 1981. С. 155.
Глава VII. Эффективность правового возденет i рптимизацияправового воздействия 149
Следовательно, оптимизировать процесс правового стимулировя ния и правового ограничения можно лишь преодолевая препятствия" стоящие на их пути, что одновременно ведет и к оптимизации инфоп.! мационно-психологического действия права в целом.
Преодоление Законодателю важно учитывать, что у правового препятствий регулирования, как и у всякого иного управлен ия уровне ческого процесса, есть свой предел в преодоле-правотворчества нии препятствий, есть определенный потенциал
который не является бесконечным. Ведь само пра вовое регулирование зависимо от других факторов — уровня разви тия экономики и культуры, науки и информационных технологий, по литических и религиозных особенностей, самобытности и традиций народа и пр.
Правовое регулирование, в частности, не может напрямую (непос редственно) повлиять на препятствия внешней среды, не поддающие ся управлению: стихийные бедствия, климатические условия, погод ные явления и т. п. Разумеется, нельзя правовыми ограничениями сдер жать (блокировать) снегопад, мороз, постоянные наводнения на опре деленной территории страны, где также необходимо осваивать при родные ресурсы с помощью человеческого труда. Не даст большого эффекта и закрепление в нормах права ограничений в отношении лю дей, вынужденных действовать (трудиться) в названных условиях, ибо принуждением, насилием, угрозой невозможно эффективно решать подобные проблемы, так как это проблемы не охраны общественных отношений, а их развития, которые решаются лишь на основе за интересованности. Поэтому, воздействуя на человека правовыми сти мулами (устанавливая систему льгот, преимуществ, поощрений и тем самым заинтересовывая его в определенном поведении при таких вне шних неблагоприятных условиях среды), законодатель, опять же учи тывая экономические и другие факторы, может достигнуть поставлен ных целей.
Правовое регулирование ведет постоянную борьбу и с таким пре пятствием, как "теневое" управление, которое может осуществляться с помощью противоправных стимулов и противоправных ограниче ний. Дело в том, что в жизни, если не действуют по каким-либо при чинам правовые стимулы и правовые ограничения, действуют проти воправные, так же как "общественная функция, если она не выполни" ется нормально, законно (официально), будет выполняться иначе -" путем социального отклонения"'. Вредное разнообразие, помехи, ко
' Социальные отклонения. 2-е изд. М., 1989. С. 154.
ипуя с правовым регулированием, могут вовлекать те же интересы ihevv своего влияния и тем самым препятствовать их полноценной в ттизации, уводить социальные связи из состояния упорядоченности. Согласно ст. 42 Федерального конституционного закона "О рефе-
рндуме Российской Федерации" "лица, препятствующие свободному
существлению гражданином Российской Федерации его права на уча стие в референдуме Российской Федерации путем подкупа, обмана, применения физического насилия или угрозы его применения, подло га документов референдума Российской Федерации, заведомо непра вильного подсчета голосов граждан, имеющих право на участие в ре ферендуме Российской Федерации, или иным путем, либо препятству ющие работе избирательных комиссий или комиссий по проведению референдума Российской Федерации и работе членов указанных ко миссий, а также законной деятельности инициативной группы, наблю дателей или условиям проведения агитации либо препятствующие вы полнению решения, принятого на референдуме Российской Федера ции, несут административную или уголовную ответственность в соот ветствии с федеральными законами". Здесь отмечены препятствия и в виде противоправных ограничений, осуществляемые "путем обмана, насилия, угроз", и в виде противоправных стимулов, реализуемых пу тем "подкупа". Если при действии последних (как, собственно, и при любом другом стимуле) работают механизмы заинтересованности, обе щание выгоды, специфического вознаграждения и т. д., то при дей ствии первых (как, собственно, и при любом другом ограничении), на оборот, механизмы страха и принуждения.
Обычно для локализации противоправных ограничений использу ются ограничения правовые, нейтрализующие их силу, "уводящие" действия субъектов в правомерное русло. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 20 декабря 2001 г. "Об охране окру-
ающей среды" "должностные лица, препятствующие гражданам, об щественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении ятельности в области охраны окружающей среды, реализации их
У . "Рбдусмотренных настоящим Федеральным законом и другими р1 Р^^ыми законами, иными нормативными правовыми актами
гт011111^0" ^едфации, привлекаются к ответственности в установ ленном порядке".
пяг»с головном кодексе РФ установлена ответственность за "воспре-бират вование "'• "осуществлению избирательных прав или работе из-ятельн"1'111'" комиссий" (ст- 141), "законной профессиональной де ду совр0™ ^Р"^11"^" (ст. 144), "осуществлению права на свобо-^нга сти и ^Р^^оведания" (ст. 148), "проведению собрания, ми-емонстрации, шествия, пикетирования или участию в них"
Глава VII. Эффективность правового возденет
(ст. 149), "законной предпринимательской деятельности" (ст. 169) и взять ст. 294 УК РФ, где устанавливается уголовная ответственное01 за "вмешательство в какой бы то ни было форме в деятельность пг> курора, следователя или лица, производящего дознание, в целях вое препятствования всестороннему, полному и объективному расследо^ ванию дела". Поддерживая такие положения, выскажем и некоторые рекомендации в этой связи. В частности, в силу того, что действую щее законодательство исходит из процессуального равенства обвине ния и защиты, следовало бы распространить действие данного право вого ограничения и на случаи воспрепятствования выполнению адво катам их профессиональных обязанностей.
Причем важно, чтобы неблагоприятные последствия от правовых ограничений были больше, чем возможная выгода, получаемая право нарушителем в результате неправомерных действий, что необходимо делать, разумеется, в оптимальных режимах. Об угрозе неблагоприят ных последствий, сопряженной с наказанием, писал Г. Ф. Шершене-вич. "Если у лица, подчиненного власти, сохраняется свобода действий, выбор между которыми определяется сильнейшим мотивом, то задача норм права состоит в том, чтобы оказать воздействие на волю этого лица, вызвать сильнейший мотив в пользу требуемого поведения. Го сударство, в своей правовой нормировке, стремится вызвать такой мо тив угрозою невыгодных последствий в случае совершения действий, несогласных с его требованиями... Придется делать выбор между тем страданием, которое ожидается при отказе от удовольствия, соединен ного в представлении с действием, запрещенного правом'".
Однако, если угроза неблагоприятных последствий не "сработа ла", иначе говоря, если общепредупредительное воздействие не смог ло сдержать субъекта от правонарушения и не смогло побудить к пра вомерному поведению, тогда вступает в силу само наказание данного субъекта уже в качестве специальной превенции. "Устрашение, — под черкивал Г. Ф. Шершеневич, — достигается как общим предупрежде нием, содержащимся в уголовном законе, так и впечатлением от ис полнения наказания в отношении тех, кого угроза не удержала"2.
В отношении же противоправных стимулов необходимо, чтобй благоприятные последствия от правовых стимулов (причем не обяза тельно только материального характера) были больше, чем возмож ная выгода правонарушителя. Тем самым дезактивируются противо законные стимулы, выбивается почва у правонарушителей для поло жительных эмоций, для удовлетворения своих интересов противоправ" ным путем. Противозаконные воздействия потеряют в основном свою
' Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Рига, 1924. С. 286. 2 Там же. С. 666.
Оптямизация_правового воздействия________________151
кательность и не будут уже "манить" к себе с такой силой. Иначе пр1®'1 цужно создать в нашем законодательстве такое положение, говор соблюдение закона будет выгоднее его нарушения. Пока же дей-когд gg законодательство (и главным образом в сфере экономики, ^геса приватизации, аграрной области и других) не соответствует иным'требованиям, потому и проигрывает "теневому" управлению,
препятствиям.
Лля выхода из создавшегося положения важно резко усилить юри-пическую и экономическую гарантированность правовых средств, то есть повысить уровень вероятности в достижении блага и снизить уро вень вероятности в воспрепятствовании этому процессу. Само слово "гарантия" означает, как известно, условие, обеспечивающее что-либо, снимающее или не допускающее возможные помехи, препятствия, а сущность юридической гарантированное™ состоит в широком содей ствии субъекту, в беспрепятственности, устранении того, что меша ет и может помешать осуществлению правовых предписаний, а зна чит, и удовлетворению правомерных интересов. Другими словами, не обходимо усиление гарантий, которые препятствуют препятствиям и, следовательно, снимают стихийность и произвольность, обеспечи вают более высокую степень ценности правовых стимулов и право вых ограничений, а отсюда и закономерное прогрессивное развитие системы, ее упорядочение. В теории управления сформулирован и об основан вывод о том, что поведение человека обусловлено не только ценностью цели, но и вероятностью ее достижения (А. И. Гутштейн).
Социальная ценность (как причина) и условия эффективности пра вовых стимулов и правовых ограничений определяют рубежи — меру, за пределами которой эффективность превращается в свою противо положность — дефектность. Мера, следовательно, выступает опреде ленным критерием, отграничивающим первое от второго. О значимо сти "меры" писали еще древние философы (Солон, Клеобул, Фалес, Демокрит, Аристотель и др.), подчеркивая, что вещь, перейдя опреде ленные границы, превращается в свою противоположность. Такой пе-Реход может совершаться в тех случаях, когда нарушается мера, когда ^пускается преувеличение и абсолютизирование какого-либо явле-да- Ii™ однои и3 ето сторон, которая доводится "до крайности", ког-обу ° ^""Рчруется вторая необходимая сторона явления, либо не-
Димые для его развития условия. В таких случаях полезные за-ВЫе ' MOГУT превратиться во вредные, положительные в отрицатель-
т'
°Равп же "р^^одит и с юридическими средствами, в том числе с Яэдзни ыми ^^У™1*™ и правовыми ограничениями. В общественной ""здно отмечал г- В. Плеханов, "всякое правовое учреждение рано или Ревращается в свою собственную противоположность: ныне
152 Глава VII. Эффективность правового возденет
оно способствует удовлетворению известных общественных ну» ныне оно полезно, необходимо именно ввиду этих нужд. Потом он' начинает все хуже и хуже удовлетворять эти нужды; наконец, оно ппр вращается в препятствие для их удовлетворения; из необходимого оно становится вредным и тогда уничтожается"'.
Правовое стимулирование при нарушении меры может трансфоп-мироваться в свою противоположность — препятствие. Классической иллюстрацией может выступать случай, имевший место в нашей хо зяйственной практике в относительно далеком прошлом. В 20-х гг. для пожарных была введена новая система оплаты труда — за продолжи тельность времени, в течение которого каждый участвовал в тушении пожара. С точки зрения здравого смысла против такого порядка, каза лось бы, трудно возразить, ибо величина подлинно рабочего времени равна продолжительности тушения пожара. Сначала пожарные посту пали по-прежнему, всеми силами пытались быстрее погасить огонь. Вскоре они, однако, обнаружили, что чем расторопнее тушат пожар, тем меньше заработная плата. Тогда стали "растягивать" время, а тру довая задача превратилась в свою противоположность: чтобы не ос таться без заработной платы, нужно было как можно более продолжи тельное время поддерживать огонь на загоревшемся объекте. Дело окончилось тем, что когда не стало работы (соответственно и зара ботной платы), пожарные совершили поджог2.
Нечто подобное происходит и с правовым ограничением. Так, при нарушении меры наказания — расширении и ужесточении их, без не обходимых условий — можно получить противоположные результаты.
Однако вопрос об эффективности и дефектности правовых стиму лов и правовых ограничений должен решаться индивидуально: в каж дом конкретном случае, в связи с определенной ситуацией, местом и временем, ибо самое хорошее средство при некоторых обстоятельствах будет самым плохим. Важно суметь определить ту необходимую и до пустимую грань, переступив которую, мы начинаем движение к дефект ности.
Исторический опыт предостерегает против нежелательных край ностей — как избыточности ограничений, так и недостатка стимуле8' и наоборот. Для каждого этапа развития общества объективно суш6' ствует некий, по справедливому мнению Г. В. Мальцева, праворегу ляционный оптимум3. Выясняя пределы данного оптимума (меры),3
' Плеханов Г. В. Указ. соч. Т. 1. С. 577.
2 См.: Китов А. И. Экономическая психология. М., 1987. С. 11. ^„
3 См.: Мальцев Г. В. Социальная справедливость и право. М., 1977. С. '"-„prj же. Роль государства и права в научно-технической революции // Влияние I* на юридическую жизнь. М., 1988. С. 27.
- оптимизация правового воздействия
латель определяет границы правового стимулирования и право-к0 ограничения, что позволяет, во-первых, избрать для правового 80 пиоования действительно нужные, актуально работающие право-Р 'тимулы и правовые ограничения; во-вторых, "вызывать" к жиз-„якое поведение, которое необходимо, полезно, правомерно, и, в-тпетьих не распространять сферу действия правовых стимулов и пра вовых ограничений на такие поступки, регулировать которые право
не в состоянии.
Оптимальная мера эффективности правовых стимулов— макси мально возможная в данных условиях реализация правомерных инте ресов наибольшего числа субъектов. Оптимальная же мера действен ности правовых ограничений — максимально возможное сдержива ние осуществления противозаконных интересов наибольшего числа субъектов. Причем от качества того или иного правового стимула и правового ограничения будет зависеть количество соответственно по бужденных и сдерживаемых ими лиц.
Для того, чтобы правовые стимулы и правовые ограничения были эффективными, правотворческий орган должен постоянно модифици ровать их систему с учетом изменения различных факторов (в первую очередь — экономических и социальных). Важно законодателю учи тывать и временной износ данных юридических инструментов. Так, материальное поощрение, если оно остается на одном и том же уров не, со временем теряет свою стимулирующую нагрузку.
Необходимо знать и то, что правовые стимулы и правовые огра ничения имеют не только "светлые" стороны (например, поощрение, стимулируя одни действия, одновременно позитивно ограничивает Другие, а наказание, ограничивая одни, одновременно негативно сти мулирует другие), которые приносят определенный побочный эффект, о и оборотные "теневые" стороны с побочным дефектом (отрицатель-im результатом). Так, материальная заинтересованность без долж-о сочетания с моральной может не только стимулировать добросо-стное и честное отношение к труду, но и при определенных услови-лкать людей на поступки, противоречащие интересам общества, зу^ Ценности, законам. Современная действительность, характери-Щаяся региональным эгоизмом, ростом экономической преступно-". ярко подтверждает это.
Жет в же' ^^Упая разновидностью правового ограничения, мо-^Pvm дельных ^учаях провоцировать, более того, стимулировать Вое. "тт ие ^У^х правовых норм и сдерживать поведение правомер-вае У ли0^^ ^"Р®™' — пишет А. Г. Братко, — вызывают появле-с ^м вст^ ^Р*11^10111.™ мотивов определенного поведения. Вместе Фечаются правовые нормы с прямой и обратной мотивацией.
Глава VII. Эффективность правового возденет
Это означает, что в некоторых ситуациях запреты, вместо сдерживя ющих мотивов, могут вызвать побуждение к конфликтному поведр' нию'".
Или взять наказание, которое тоже выступает в качестве правово го ограничения. Нужно реально смотреть на него, ибо оно несет в себе как и любое другое явление, не только положительные, но и отрицай тельные моменты. Если учитывать, что наказание призвано сдержи вать правонарушения и стимулировать правомерное поведение, то по бочными (нежелательными) его моментами могут быть, с одной сто роны, общее снижение социальной активности индивида, ибо наказа ние — ограничение, которое сдерживает не только негативную, но за частую позитивную активность, а с другой стороны — побуждение к последующей преступной деятельности, направленной на достижение вновь возникающих (теперь уже в связи с совершенным преступлени ем) целей: устранить свидетелей, следы преступления, скрыться, спря тать ценности и т. д.
Однако данные побочные дефекты не могут поставить под сомне ние необходимость самих правостимулирующих и правоограничива-ющих средств. Искусство законодателя сводится в том числе и к тому, чтобы минимизировать подобные негативные результаты.
Отсутствие правовой регламентации и недостаточная упорядочен ность самих правовых норм также выступает в качестве препятствия, что тоже необходимо преодолевать на уровне правотворчества в це лях оптимизации правового стимулирования и правового ограничения. Так, отсутствие в России специального Закона о регулировании лоб-бизма "отказывает в действенности" целому ряду правовых ограниче ний: запрету чиновникам на предоставление протекционистских на логовых и иных льгот хозяйствующим субъектам, обязанности чинов ников предоставлять декларации о доходах, юридической ответствен ности за незаконные управленческие решения в интересах тех или иных лоббистских групп и т. п.
Вместе с тем, вероятно, пришла пора в целях повышения эфф^' тивности многих стимулирующих средств наряду с фиксацией отдель ных новых стимулов в праве, взглянуть на проблему более широко перенести ее разрешение в плоскость систематизации законодатель ства. В частности, почему бы не кодифицировать законодательство наградах, которое находится на стыке конституционного, трудового) гражданского права и в котором уже четко обозначаются общая особенная части, вычленяется наградной процесс2. Или почему бы,н
' Братка А. Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 67. 2 См.: Агёшин Ю. А. Политика, право, мораль. М., 1982. С. 145.
, оптимизация правового воздействия
„рл не инкорпорировать по тематическому принципу норматив-"Р якхъ (а затем и опубликовать для всеобщего сведения и контроля н их соблюдением), посвященные льготам и поощрениям для выс-3 их должностных лиц, включая Президента и всех иных государст-енных служащих. Тем более что в этом деле есть уже определенные наоаботки. Так, опубликован сборник нормативных актов "Льготы в России"*, который выступает своего рода первой попыткой система тизировать нормативные акты о льготах для различных социальных категорий наших граждан: для семей, имеющих детей; участников и инвалидов Великой Отечественной войны; участников войны в Афга нистане и других военных действий за пределами России; граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чер нобыльской АЭС.
О проблеме препятствий в свое время писал еще М. М. Сперанс кий, который называл их "затруднениями", но суть от этого не меня ется. Он рассматривал "трудности", например, в усовершенствовании законов, в порядке суда и управления, в законоведении и т. п. В част ности, М. М. Сперанский в работе "Обозрение исторических сведе ний о своде законов" подчеркивал, что "многосложность, раздроблен ность, неизвестность, —затруднение (выделено мною. —А. М.), рав ное и, может быть, еще важнейшее, нежели самый недостаток закона, ибо здесь наипаче гнездятся ябеда, неправые толки, пристрастные ре шения, покрытые видом законности; здесь необходимость непрестан ных пояснений и разрешений, кои в свою чреду рождают новую мно госложность. Какой может быть способ выйти из сего бесконечного круга? Нет другого, как только разобрать законы по их родам и пред метам, отделить все действующие от минувшего и привести все в со став единообразный, т. е. составить Свод"2.
Учитывая, что правотворчество — есть процесс формирования ридически значимой информации, правовые стимулы и правовые раничения, выступающие выражением этой информации, должны Вг> аточн0 "^но и точно отражать суть управляющего воздействия. тип "^^У °Дним из немаловажных условий повышения их эффек-ной ости является создание конкретной и четкой, понятной и доступ-пр ^ЗДому гражданину системы стимулирования и ограничения в °бще' ацеленнои иа решение наиболее актуальных задач личности и
Т'
Указам в п и" и "к" ст" ^ ^^ ^ "б^^^бльствами, смягчающими ' нaзвaны: явка с повинной, активное способствование рас-
2 С^е^^ в россии- Сборник нормативных актов. М., 1993.
wu м- М. Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 148.
156 Глава VII. Эффективность правового возденет
крытию преступления, изобличению других соучастников преступл ния и розыску имущества, добытого в результате преступления доб ровольного возмещения имущественного ущерба и морального вред причиненных в результате преступления, иные действия, направлен' ные на заглаживание вреда, причиненного потерпевшему. Эти факто ры, бесспорно, выступают в качестве правовых стимулов, ибо побуж дают лиц, совершивших преступления, к уменьшению тяжести вред ных последствий, способствованию органам правосудия в раскрытии преступлений и заглаживанию причиненного потерпевшему вреда У обвиняемого тем самым появляется юридическая заинтересованность в улучшении своего правового положения, реальная надежда на сни жение срока уголовного наказания.
Однако данные стимулирующие средства действуют пока недоста точно результативно, ибо отсутствует конкретная регламентация, оп ределяющая обязанность суда смягчить наказание, конкретные юри дические последствия для подобного рода обвиняемых и т. п. Ведь любой стимул (в том числе и правовой) оказывает наиболее действен ное влияние на развитие правовой активности личности лишь тогда, когда он конкретно и четко выражен в законе.
Преимущество правотворчества, как целенаправленного процес са, заключается в возможности предвидения препятствий и факторов их преодоления. Для наиболее полного выполнения целей законода тельная власть должна активнее применять моделирование различных социальных процессов на основе достижений компьютеризации. За конодатель при осуществлении моделирования должен прогнозиро вать, с одной стороны, степень социальной ценности будущих управ ленческих решений, а с другой — препятствия, которые могут встать на их пути с конкретными контрмерами по упреждению данных пре пятствий.
Поеодоление Нормативно-правовое регулирование позволяет препятствий реализовывать лицам свои права и обязанности на уровне ое3 "привлечения сил" правоприменения лишь в правоприменения одном случае: при беспрепятственном удовлетво рении общественных интересов в охране и защи те, олицетворяющих собой границы правопорядка, и интересов контр субъектов в правоотношении.
Попробуем расшифровать эту формулу. Известно, что механизм правореализации функционирует в единстве двух его моментов —-юридического (форма — правовые средства) и социального (содер' жание — интерес и его удовлетворение). Социальные моменты, буДУ' чи содержанием, являются ведущими, основными. Однако одно оста ется непонятным: почему практически все авторы при классификаци
Оптимизация правового воздействия____________________157
реализации норм права упор делают именно на правовые сред-
ств tvt достаточно привести лишь две наиболее распространенные яссификации, которые с минимальными поправками признают боль-инство ученых-юристов. С точки зрения содержания реализуемых оом и соответствующего им поведения, рассматриваемая деятель ность выступает или как соблюдение норм (исполнение пассивных обязанностей), или как исполнение их (т. е. обязанностей по активно му поведению), или как использование (осуществление субъективных прав). По форме правореализующая деятельность дифференцируется на властную и невластную.
И хотя классификации вполне обоснованы и имеют право на су ществование, ни одна из них не отражает содержательных моментов, ибо обе они сосредоточены на формально-правовых. Они не отвечают на главный вопрос: удовлетворился или не удовлетворился в той или иной форме реализации интерес субъекта или общественный интерес в охране и защите, а если не удовлетворился, то какие препятствия не позволяют этого сделать?
Здесь уже не обойтись без исследования содержательных момен тов, которые наиболее полно смогут объяснить ситуацию. В этой свя зи есть смысл предложить еще одну, кроме вышеназванных, класси фикацию форм реализации, в зависимости от содержательных, мате риальных, а не правовых критериев. По такому критерию можно вы делить две формы: первую условно назовем беспрепятственной, вто рую — применением.
Приведем некоторые аргументы. Тут нам поможет названная выше классификация форм реализации права в зависимости от их деления на запрещающие, обязывающие и управомочивающие. Это широко известные соблюдение, исполнение и использование. Как же прояв ится в них содержательные моменты и что есть общего в этих содержательных моментах?
При соблюдении субъект воздерживается от совершения действий, решенных нормами права. Он не осуществляет при этом свои соб-затенные "ит^ресы, отличные от общественных интересов в охране и
Щите, а также от интересов контрагентов, и тем самым не ставит cvfi тствии "P11 пх удовлетворении. При исполнении обязанностей аген01" должен активными действиями удовлетворять интересы контр-поеп а и ^^"^виные интересы в охране и защите и не ставить им Чени ствии в какой-либо форме (невыполнение, частичное невыпол-Щих и ^"костей, удовлетворение своих интересов, противореча-Чает п ^^^ контрагента и т. п.). Используя право, субъект полу-это]^ „ ь3^' благо, ценность, удовлетворяет личные интересы. При не Должен препятствовать, мешать удовлетворению интере-
158 Глава VII. Эффективность правового воздейстк
сов других субъектов, а также общественных интересов в охране защите, иначе произойдет злоупотребление правом.
Анализ перечисленных форм реализации позволяет выявить одну закономерность, сделать обобщение: во всех формах субъект не доп. жен препятствовать удовлетворению общественных интересов в охране и защите, а также интересов контрагентов. В принципе здесь имеет значение лишь одно: чтобы на пути осуществления данных интересов не ставились помехи и чтобы они могли быть свободно удовлетворе ны. Это то общее, что их объединяет, что позволяет синтезировать та кие, на первый взгляд, совершенно различные формы реализации в одну — беспрепятственную форму. Без подобных препятствий реали зация прав, запретов, обязанностей осуществляется в допустимых пре делах, для нее достаточно лишь правовых норм. Эффективность нор мативного правового регулирования, отмечается в литературе, преж де всего "проявляется в "бесшумном", беспрепятственном развитии правоотношений, в сохранении и упрочении правопорядка без вме шательства правоприменяющего органа"'.
Однако зачастую беспрепятственная форма реализации права не удается. И тогда возникает потребность в такой форме реализации пра вовых норм, как применение. "Включение" правоприменения означа ет, что на пути удовлетворения интересов личности и общественных интересов в охране и защите лежит какое-либо препятствие, помеха. Причем речь идет о всех возможных препятствиях, которые могут по мешать, не допустить удовлетворение интересов, а не только о право нарушениях. Важно видеть различную природу данных препятствий и не замыкаться лишь на крайне негативных. Правоприменение при звано убрать их с "дороги движения" интересов и тем самым восста новить нарушенное гомеостатическое состояние системы либо при дать дополнительный импульс развитию определенных общественных отношений.
"Сущность правоприменительных актов, — отмечает В. В. Лаза рев, — составляет то, что это индивидуализированное конкретное ве ление, снимающее препятствие (оказывающее помощь) в реализации правовой нормы определенными субъектами"2.
Когда же конкретно, при наступлении каких препятствий начина ет действовать правоприменительный орган?
Обобщив причины, вызывающие необходимость правоприменй-тельной деятельности, В. М. Горшенев пришел к верному, на наш взгляд, выводу о том, что таких причин как минимум две. Во-первьй»
' Петрухин И. Л., Батуров Г. П., Морщакова Т. Г. Указ. соч. С. 196. _ 2 Лазарев В. В. Эффективность йравоприменительных актов (Вопросы те° рии). Казань, 1975. С. 36—37.
Оптимизация правового воздействия____________________159
в———-'"'—""
воприменительная деятельность становится необходимой тогда, ла без соответствующих властных действий уполномоченных ор-к нов вообще не могут возникнуть или измениться ряд субъективных г яв и юридических обязанностей (правонаделительная функция). Во-тооых, правоприменительная деятельность вызывается обстоятель ствами, выражающимися в наличии либо реальной опасности право нарушения, например, спор о праве гражданском, либо прямого пра вонарушения (правоохранительная функция)'.
В принципе здесь показаны основные причины возникновения пра-воприменительной формы. Наша задача — рассмотреть каждую из них и выявить те помехи, которые сдерживают управленческий процесс. Итак, первая причина: когда субъективные права и юридические обя занности не могут возникнуть без властной деятельности компетент ных органов. Первой она является прежде всего потому, что "наибо лее значителен "удельный вес" правоприменительных актов именно в сфере использования субъективных прав, возможностей, вытекающих из дозволений", а также в сфере "исполнения возложенных на субъек та обязанностей"2.
Какое же основное препятствие мешает возникновению здесь субъ ективных прав и юридических обязанностей без соответствующих вла стных действий уполномоченных на то органов?
Препятствие это необходимо рассматривать с двух точек зрения: с содержательной (социальной) и с формальной (правовой). С точки зре ния содержания препятствием тут будут выступать неудовлетворение собственных интересов субъектом, а также общественных интересов. " формально же правовом смысле препятствия выражаются в отсут ствии решающего юридического факта.
Например, право гражданина на получение пенсии по старости еосуществимо без вынесения соответствующего правоприменитель-ого акта. Процесс удовлетворения интересов лица, как содержание равореализации, прерывается (препятствуется) здесь невозможнос-"редоставления в нормах права определенных юридических форм. ибп ^^^ "установить" оптимум в норме практически нереально, Мно какое °бщее правило поведения не в состоянии охватить всего тупа Р^^ 'социальных связей, учесть их особенности, что и выс-йнтеп ""Ьбктивной основой препятствования дальнейшему движению Ченен "^У^^^™ права и что снимается только на уровне правопри-^ • 1олучая наиболее полную информацию о ситуации, оценивая
' См.: Го
Роват»^ / оршенев В М. Способы и организационные формы правового регули-
:.^в ооциалистическом обществе. М., 1972. С. 167. "Чстем^80 ая л н-' Куманин Е. В. Проблемы реализации ^ВДализма. М., 1987. Т. 2. С. 141, 142.
160 Глава VII. Эффективность правового возденет»
и контролируя правомерность выполнения предварительных услови" (юридических фактов), правоприменитель находит для Урегулировани конкретного общественного отношения соответствующие средства воплощающиеся в индивидуальном решении. Правоприменительный акт представляет собой основной элемент совокупности юридических фактов, без которого не может реализовываться конкретная правовая норма. Он всегда носит решающий характер, ибо заключается в пра-воприменительном решении и требуется в самый "последний момент" когда уже есть в наличии другие юридические факты. Так, в нашем случае для получения пенсии по старости акт применения необходим тогда, когда налицо нужный возраст, стаж и заявление, то есть уже имеются три других юридических факта. Правоприменительный акт скрепляет их в единый юридический состав, придает им достоверность и влечет возникновение персональных прав и обязанностей, преодоле вая тем самым препятствия и создавая возможность удовлетворения интересов соответствующих граждан.
Вторая причина возникновения правоприменения связывается с обстоятельствами, выражающимися в наличии либо реальной опас ности правонарушения, либо прямом совершении правонарушения. С точки зрения содержания препятствием здесь, как и при первой при чине, будет являться неудовлетворение личных интересов субъекта, а также общественных интересов в охране и защите. С точки же зрения формально-правовой препятствия различаются. Если в первом случае в качестве препятствия выступает отсутствие решающего юридичес кого факта, то во втором, напротив, его наступление.
Оспаривая право конкретного лица либо совершая правонаруше ние, субъект блокирует тем самым удовлетворение интересов своих контрагентов, что с неизбежностью должно влечь за собой наступле ние определенных юридических последствий. В частности, при невы полнении обязанностей правовые ограничения, сдерживающие инте ресы обязанных лиц, трансформируются в противоправные ограниче ния (уже препятствия) осуществлению интересов управомоченного. Случившееся — основа правовой конфликтной ситуации, свидетель ствующая, как правило, о невозможности обычными средствами удов летворить интерес управомоченного. Эти нарушения, будучи юриди ческими фактами, влекут за собой возникновение охранительных пра воотношений.
В таких условиях управомоченный имеет еще одно средство: пра во на защиту, с помощью которого он возбуждает (либо возбужДВ10 специальные органы) Правоприменительный процесс. Возникшее и факта правонарушения, право на защиту содержит в себе материал6 ное требование субъекта к правонарушителю по поводу незаконно сдерживания удовлетворения своих интересов. Субъективное право я
лптимизация правового воздействия____________________161
"-——'—"——"""
tv выступает здесь в качестве возможности посредством юрис-защ ионных органов применить в отношении обязанного лица меры дик -^твенного принуждения с целью устранения препятствий в ре-г0 чации стремлений личности. "Власть субъекта права в том и зак-ал чается, — отмечал Г. Ф. Шершеневич, — что, в случае противоза-л иного препятствования ему в осуществлении его интереса, он мо-^сет обратиться к власти государства'".
Нарушившая сторона в рамках охранительных правоотношений приобретает новый статус, где на первом месте выделяется юриди ческая обязанность, выражающаяся в необходимости претерпеть при меняемые к ней меры принудительного свойства. Поэтому охранитель ное правоотношение построено по типу властеотношения, в котором юрисдикционный орган применяет власть с целью создать все необхо димое для восстановления справедливости, для удовлетворения неудов летворенного (по причине правонарушения со стороны обязанного лица) интереса управомоченного. Без власти, без силы, без принужде ния снять помехи бывает просто невозможно.
"У государства, — отмечал Г. Ф. Шершеневич, — есть готовность оказать содействие, а у частных лиц есть вследствие этого возмож ность обращаться к государству за содействием в устранении препят ствий при осуществлении признанных интересов, если такие препят ствия исходят от других лиц, подчиненных, постоянно или временно, той же государственной власти. Эта возможность обращения к госу дарству за содействием и дает ту обеспеченность интересам, которая придает им правовой характер"2.
Оказывая правоограничивающее воздействие с помощью прину дительных элементов (мер защиты и мер ответственности), правопри менитель сковывает интересы обязанного лица (нарушившей сторо-hi>!) и на этой основе дает возможность удовлетвориться полностью нли ^^гично интересам управомоченного субъекта.
Взаимообеспечение Разумеется, существуют "свои" препятствия и в правотворческого сфере правоприменения, которые преодолева-и "Рзвоприменительного ются как на уровне самого правоприменитель-
чроцессов ного процесса, так и с помощью процесса пра-Яд вотворческого. Реестр таких препятствий весь-^гями ^ включает в себя препятствия, связанные как с трудно финансовом и материально-техническом обеспечении в дан-
^Н. ^epM<eHee1" Г. ф. Общая теория права. М., 1912. С. 609; см. также: Мату-'Фава г,>„ ^"сть. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного ;•^ратов'1972. С. 115.
^шеневич Г. ф. Общая теория права. М., 1912. С. 612—613.
Глава VII. Эффективность правового возденет
ной области, с низкой правовой культурой и непрофессионализм правоприменителя, так и с коррумпированностью и злоупотреблен^ ем им властью. Обратим внимание на последнее, ибо именно от ни наибольшей степени страдает общество, человек. в
Необходимо, по справедливому мнению В. И. Гоймана, определитт. причины того, "почему в механизме правового регулирования обще ственных отношений правоприменение во многих случаях выступает не стимулом, а препятствием распространения позитивной правовой активности граждан и их законных объединений, средством, не уси ливающим, а сковывающим их правовую свободу и тем самым умаля ющим реальную силу права"'. Так, печать неоднократно сообщала о преградах, которые приходилось преодолевать предпринимателям по самым различным поводам: регистрации документов, получении кре дитов, аренды помещения и т. д. и т. п. Более того, верно замечено что в современный период становится невыгодно работать; гораздо выгоднее (и прежде всего на уровне правоприменения) "создавать пре пятствия чужому труду", за снятие которых "хорошо платят: деньга ми, "борзыми щенками", взаимной услугой"2.
Для того чтобы в максимальной мере снять возможности произво ла, законодатель должен устанавливать в отношении правопримени-тельных органов жесткие процедуры, обязан обеспечивать эффектив ность индивидуально-правового регулирования процессуальными нор мами. Ведь процедура является каналом перевода энергии государства на гарантирование от наступления стихийных и запланированных по мех в реализации общественных отношений. Кроме того, важно четко зафиксировать компетенцию правоприменительных органов в законах на основе принципа разделения властей, исключающего концентра цию власти и ее узурпацию, приоритет силы над правом.
Взаимообеспечение правотворческого и правоприменительного процессов наиболее ярко проявляется в механизме правового воздей ствия, который под этим углом зрения можно понимать в качестве си стемы правовых средств, направленных на преодоление препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. "Как из вестно, во всяком механизме, — писал Л. А. Тихомиров, — сила тра тится на две задачи: преодоление инерции, трения, и т. п. препятствии, и на "полезную работу", ту, которая составляет цель механизма. Me' ханизм тем более совершенен, чем выше процент силы, идущей на полезную работу"3.
' Гойман В. И. Действие права (методологический анализ). М., 1992. С. 163-2 Соколов Ю. Маленькие конфликты с большой дороги // Известия. 1992, 1
июня.
3 Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 415.
Оптимизация правового воздействия 163
В принципе механизм правового воздействия — это такая взаимо-
анная одной целью совокупность правовых средств, которая на ^^клой стадии по-своему создает благоприятные условия для движе-к я интересов и с помощью соответствующих юридических инстру-н нтов пытается преодолевать стоящие на этом пути препятствия, из-м ^ при этом значительных затрат. Иначе говоря, все элементы меха низма правового воздействия (нормы права, юридические факты, пра-яоприменительные акты, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей и т. д.) взаимогарантируют друг друга. Однако наиболее гарантирующими являются стадии, которые связаны с правопримене нием и которые в нужный момент, подключаясь к регулированию нор мативному, содействуют своими силами процессу удовлетворения интересов. Их соединение необходимо, ибо, взятые по отдельности, они сразу начинают демонстрировать свои "слабые стороны": норма тивное регулирование без индивидуального (без усмотрения) превра щается зачастую в формализм, а индивидуальное регулирование без нормативного (без общих правил) — в произвол. И то, и другое — не на пользу ни государству, ни личности.
Вот почему механизм правового регулирования должен выражать такую взаимосвязь различных правовых средств, которая будет при давать управленческому процессу дополнительные преимущества. Ес ли нормативная регламентация призвана обеспечить стабильность и необходимое единообразие в регулировании общественных отноше ний, вести их в твердые рамки законности, то индивидуальное регу лирование — учет конкретной обстановки, своеобразия каждой юри дической ситуации. Оптимальное сочетание разных управленческих подходов в одном механизме создает больше шансов на успех его дей ствия, уменьшает сбои и остановки в его работе.
Отсюда видно, что только взаимообеспечение правотворческого и правоприменительного процессов может создать устойчивые и надеж-"ые механизмы преодоления препятствий на различных уровнях юри-Дической сферы. Нормативное правовое регулирование и правопри-менение представляют собой две основные стороны механизма пра-ового воздействия, и в этом смысле качественное правоприменение токно рассматривать в виде пути оптимизации нормативного регу-Рования, а качество последнего — в виде пути оптимизации право-"Рименения.
роме подобного взаимообеспечения важно, чтобы правовые сти-й on1 и правовые ограничения оптимально сочетались со стимулами т. п гадичениями ^блравовыми: экономическими, нравственными и ййстп т0 "^^Димо по той простой причине, что сами юридические
РУМенты во многой зависят от данных внеправовых факторов и
164
Глава VII. Эффективность правового воздейств
—--—-____""< способны подчас только тогда эффективно действовать, когда их по держивают и дополняют последние. К тому же есть целый ряд of-щественных отношений, на которые следует воздействовать не пп мо юридически, а опосредованно — через экономику, культуру д,д раль, через улучшение социальных условий. "Государство, — писал Г. Ф. Шершеневич, — может достигнуть желательных результатов не столько усилением правовой репрессии, сколько изменением соци альных условий, определяющих поведение граждан, не столько уси лением мотивов, располагающих в пользу законного поведения, сколь ко ослаблением мотивов, отклоняющих от законного поведения"'.
Приведем пример, подтверждающий данную истину. Так, ответы на вопрос: "Что привлекает молодежь в армию и какие причины явля ются препятствием к службе?", полученные в ходе социологического исследования, показали, "что стимулы, которые были заложены соот ветствующим указом о профессиональной армии — более высокая за работная плата, различные льготы, — пока срабатывают слабо. По всей видимости, эти стимулы должны быть дополнены чем-то еще, гораз до более значимым и весомым: воспитанием чувства гордости за свою
Родину, например. Сейчас этот мотив, как явствует из опросов, лишь на пятом месте"2.
Таким образом, глубокое и всестороннее познание препятствий, влияющих на управленческие воздействия в современный период, вы работка мер по их целенаправленному преодолению даст возможность не только своевременно вносить коррективы в правовую форму, но и определить тенденции ее развития, что будет являться хорошей осно вой для оптимизации правового стимулирования и ограничения, а зна чит по большому счету и для повышения эффективности правового воздействия в целом.
' Шершеневич Г. Ф. Общая теория права. Рига, 1924. С. 287—288. См. rasass' Монтескье Ш. О духе законов // Избр. произведения. М., 1955. С. 231. i
2 Чупров В. Контракт не привлекает. Пока... // Российская газета. I7-3 июля.