Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Глава 3 Региональная политика пореформенной России: программирование на фоне рыночной трансформации
Рыночная трансформация в России, сама по себе являющаяся разрешением системного кризиса, совпала с распадом Советского Союза и началом строительства новой российской государственности как полноценной федерации. Подобное наложение системного кризиса и кризиса государственности создало уникальную комбинацию проблем и объективно потребовало неординарной экономической политики.
Российской экономике объективно присущи значительные территориальные различия. Масштабы страны, разнообразие почвенно-климатических условий, крайне неравномерное распределение полезных ископаемых создают объективный базис территориальных диспропорций, которые сами по себе должны быть предметом специальной экономической политики.
Особую проблему представляет сложившееся размещение производительных сил, которое длительное время осуществлялось под воздействием нерыночных мотивов и стимулов и создало явление дополнительной диспропорциональности, иррациональной с точки зрения рыночной экономики. Распад единого народнохозяйственного комплекса Советского Союза придал этой диспропорциональности дополнительную остроту. Региональная экономическая политика поэтому «обречена» быть в числе постоянных приоритетов российского руководства.
Как свидетельствует мировой опыт, региональная политика в условиях федеративного государства вообще требует особенно тонкой «настройки». Развертывание же ее институтов в условиях становления федерации - это задача, не имеющая пока мировых аналогов. На первом этапе данное наложение не могло не привести к определенному дисбалансу в пользу политических целей сохранения целостности Российской Федерации. Тем более что угроза дезинтеграции России была, да, пожалуй, пока и остается, более чем реальной. Поэтому в региональной политике федерального Правительства доминировала линия на признание «по умолчанию» факта создания привилегированных условий для национальных республик в составе Российской Федерации как «платы» за приглушение действительного и мнимого сепаратизма. Перспектива трансформации политики «умиротворения» в активную региональную политику, построенную на принципах экономической эффективности и социальной справедливости, начинает проглядывать только в последнее время.
Дефицитность региональных бюджетов, деградация социальной и коммунальной инфраструктуры, резкая дифференциация регионов по уровню экономического развития, «вассальный» тип отношений региональных властей и федерального Правительства - закономерный итог подобной региональной политики.
Региональные экономические диспропорции стали основой политического размежевания в стране. Прореформаторские Москва и крупные индустриальные центры, вместе с национальными республиками, давно уже окружены «красным поясом» проблемных регионов. Это политическое противостояние указывает на глубину и принципиальность межрегиональных противоречий. Оно свидетельствует, что резервы провинции как «буфера» реформ исчерпаны, и у федерального Правительства, по сути, не остается иного выхода, как трансформировать свою региональную политику в соответствии со стандартами современной рыночной экономики. Смягчение региональной диспропорциональности должно стать одной из приоритетных макроэкономических задач федерального Правительства.
Данный вывод не является только нашим пожеланием. Аналогичное направление эволюции региональной политики федерального Правительства уже достаточно четко прослеживается. Конечно, «смена вех» проходит много медленнее, чем хотелось бы. Она несвободна от внутренних противоречий и непоследовательности, явно не хватает концептуальной строгости, часто политические деформации искажают суть принимаемых решений. Но, видимо, к этому следует относиться как к неизбежным болезням роста, которые требуют постоянного отслеживания и обоснованных корректив.
3.1 Базисная составляющая региональной политики: становление бюджетного федерализма
Начало начал эффективной региональной политики в федеративном государстве - становление реального бюджетного федерализма. Политика - это прежде всего бюджет. региональная политика - это прежде всего межбюджетные отношения. Именно они создают финансовый базис для активных мероприятий региональной политики, в том числе для регионального программирования. Значение становления реального бюджетного федерализма невозможно переоценить. В фигуральном смысле данный процесс можно рассматривать как реализацию федеральной целевой программы "Становление бюджетного федерализма в России". Даже более того, не просто как программы, а как реализацию программы программ.
Не требует специальных доказательств тезис о том, что от юридически самостоятельного бюджета субъекта федерации до действительной бюджетной самостоятельности региона -«дистанция огромного размера». Перечень закрепленных налоговых доходов, пропорции деления налоговых поступлений от распределяемых налогов, степень унификации налоговых режимов различных регионов, способ организации перераспределения налоговых поступлений - вот далеко не полный перечень составляющих бюджетного процесса, которые определяют степень развитости бюджетного федерализма в стране. Россия, надо отметить, достаточно динамично уходит от формального бюджетного федерализма. Каждый бюджетный год знаменовался той или иной попыткой перестроить межбюджетные отношения на началах научной обоснованности. Далеко не все и не всегда получалось. Но данная эволюция, без сомнения, отражает объективную обусловленность и представляет значительный интерес.
а) Период Верховного Совета
Принятые еще в 1991 году бюджетные законы Российской Федерации взяли за основу так называемую «германскую» модель межбюджетных отношений. Последняя предусматривает: права исключительно федерации на установление перечня налогов; наличие установленных федерацией региональных налогов; выделение особых,
распределяемых или регулирующих федеральных налогов, т.е. таких, доходы от которых распределяются между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта федерации; а также тех или иных схем финансовых выравнивающих платежей (дотаций, трансфертов) для регионов, не имеющих достаточных доходных источников для поддержания общенационального стандарта бюджетной обеспеченности.
Напомним, что альтернативная «американская» модель отличается наличием прав субъектов федерации на введение собственных налогов и отсутствием регулирующих федеральных налогов.
Итак, законы были, но в 1992 год (и это на несколько лет станет «хронической болезнью» российского бюджетного процесса) страна вступала без утвержденного годового бюджета. Поэтому основные пропорции межбюджетных отношений были заложены Указом Президента «О финансировании государственных расходов из бюджетов РСФСР в 1 квартале 1992 года», который предусматривал зачисление в бюджеты субъектов федерации 20% поступлений от НДС, налога на прибыль по ставке 15% и акцизов, за исключением акцизов на питьевой спирт, водку и легковые автомобили.1 Правда, Верховный Совет усмотрел в Указе Президента превышение полномочий и настоял на его отзыве, но своим постановлением сохранил идеологию Указа, более того, оставил определение конкретных пропорций распределения налогов и их дифференциацию между регионами на усмотрение Прави
тельства2.
Принятый в один день с данным постановлением. Закон «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» закрепил в качестве регулирующих федеральных налогов подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий и подоходный налог с физических лиц. Но уже Закон «О бюджетной системе Российской Федерации на 1 квартал 1992 года», принятый месяц спустя, подтвердил разрешение правительству передавать регионам также часть доходов от НДС (20%) и весомую часть акцизов.
Этот же Закон предусмотрел субвенции, но 'только для национальных республик и округов в размере 953 млн руб. (0,2% от общей суммы расходов). К законодательному закреплению реальных сумм субвенций пришлось вернуться уже в апреле, когда в качестве их получателей были зафиксированы «местные» бюджеты уже не только национальных республик, а всех регионов, и сумма была увеличена более чем на 28 млрд руб. (более 10% расходов федерального бюджета).
Не изменилась ситуация с бюджетом и во втором квартале года. Своим постановлением Верховный Совет оставил практически без изменений сложившуюся практику распределения поступлений от регулирующих доходов (только ставка налога на прибыль для субъекта федерации была снижена на 2% и составила 13%). Зато в отношении субвенций законодатели «умыли руки» и разрешили «правительству выделять субвенции бюджетам субъектов федерации в случае отсутствия у них достаточных доходов для финансирования социальных программ».
Понятно, что выявившаяся практика законодательного утверждения размера субвенций по факту уже состоявшихся перечислений не могла устроить Верховный Совет и им была предпринята попытка законодательного урегулирования данной проблемы. Уже в июле 1992 года Верховный Совет принимает Закон «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу».
Закон учредил специальный фонд субвенций в составе федерального бюджета, объем и распределение которого брал на себя Верховный Совет. Субвенции делились на текущие и инвестиционные. Для определения размера текущих субвенций ключевым было понятие «общегосударственные социальные расходы» (ОСР), перечень, гарантированные объемы и нормативы финансирования которых поручалось определить Министерству финансов. Право на субвенции должны были получить те регионы, в которых реальный объем социальных расходов превышал уровень ОСР. Для инвестиционных субвенций ввели аналогичное ключевое понятие «закрепленные общегосударственные капитальные вложения». Для получения подобного статуса были предусмотрены экспертиза инвестиционного проекта Министерством экономики и заключение Министерства финансов о недостаточности доходных источников субъекта федерации.
Отсутствие законодательно утвержденной схемы нормативного финансирования ОСР практически лишило данный закон механизма действия. А Министерство финансов в условиях дефицитности бюджета и инфляционного обесценения доходных поступлений не посчитало необходимым искать нормативные механизмы самостоятельно и продолжало практику финансирования социальной и коммунальной инфраструктуры «от сложившегося уровня» по факту нахождения на территории субъекта федерации объектов, подлежащих финансированию. Суммы поступлений просто корректировались с учетом темпов инфляции (причем, как правило, с заметным опозданием).
Впрочем, столь же созерцательно к Закону «О субвенциях...» отнесся и сам Верховный Совет. Уже в принятом двумя днями позже Законе «О бюджетной системе Российской Федерации на 1992 год» о фонде субвенций не говорится ни слова. Правительству же разрешалось устанавливать отчисления от НДС для отдельных субъектов в размере 25 и 30% (базовая ставка - 20%) и, кроме того, как и ранее, «уточнять показатели бюджета в части дотаций субъектам федерации, при условии отсутствия у них доходов, достаточных для финансирования социальных программ».
Таким образом, модель межбюджетных отношений 1992 года - это модель индивидуально-договорная. Широкое использование индивидуальных ставок регулируемых налогов и подгонка сумм дотаций регионам под индивидуальные запросы создали своеобразную среду политического торга вокруг «бюджетного пирога». Законодателям в конце года не осталось ничего другого как закрепить результаты «чужой игры», зафиксировав годовую сумму дотаций регионам по факту в размере 175 млрд руб. (4,5% расходов федерального бюджета). При этом нелишне заметить, что если в середине года дотации регионам достигали 10% расходов бюджета, то к концу года их размер составил всего 4,5%, что как минимум свидетельствует об ужесточении режима финансирования социальной инфраструктуры на местах и о заметном «экспорте» тягот экономических реформ в дотационные регионы.
Следует, по-видимому, согласиться с А.М.Лавровьм, сотрудником аналитического центра при Президенте РФ, 'что «в условиях острого ... кризиса начального этапа переходного периода эволюция межбюджетных взаимоотношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной степени стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, конфликтов и компромиссов между различными
Ведомости Съезда ... 1992. №34. С. 2632.
cm. : Закон РФ от 18.!2.92г. №4129-1 «Об уточнении показателей республиканского бюджета Российской Федерации на 1992 год» // Ведомости Съезда... 1993. №3. С. 195-204.
ветвями федеральных и региональных политических властей и элит»^.
Но особую опасность для межбюджетных отношений в 1992 году нес, конечно, пресловутый «парад суверенитетов». Его лидерам - Татарстану, Башкортостану, Карелии, Якутии, Республике Коми, Чечне, постоянно нарушавшим федеральное бюджетное законодательство, удалось явочным порядком установить особые межбюджетные отношения с Российской Федерацией.
Этот «праздник непослушания» самым негативным образом препятствовал движению к реальному бюджетному федерализму. Он, во-первых, подрывал материальную основу межбюджетных отношений и, во-вторых, навязывал схему индивидуальных договоренностей с федерацией, а не общих для всех законодательно утвержденных правил.
1993 год страна встретила традиционно - без утвержденного бюджета. В первом квартале года межбюджетные отношения регулировали два постановления Верховного Совета -декабрьское и январское. Декабрьское постановление сохранило практически все нормативы 1992 года, за исключением норматива налога на прибыль, оставляемого субъекту федерации, увеличенного до 19%^ Январское же постановление, еще увеличив норматив отчислений от налога на прибыль в пользу субъекта федерации до 22%, попыталось регламентировать дифференциацию распределения поступлений от НДС. Осуществлялось это под маркой борьбы с перекрестным дотированием и предполагало разделение всех субъектов федерации на три группы: «благополучные» - с долей от НДС
' Лавров А.М. Бюджетный федерализм в России: итоги и уроки 1994 года // Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт/Под ред. В.Е. Селиверстова. Новосибирск, 1995. С. 54. ^ См. : Постановление ВС РФ от 21.12.92г. №4242-1 «О финансировании государственных расходов из бюджетов Российской Федерации в 1 квартале 1993 года и об организации работы над бюджетным посланием Президента Российской Федерации на 1993 год» // Ведомости Съезда... 1993. №2. С. 183-184.
20%, "неблагополучные" - с долей от НДС 50% и ряд "промежуточных" - с долей от 22 до 45%'.
Направленность данных постановлений представляется достаточно очевидной. Верховный Совет предпринял очередную попытку законодательного регламентирования межбюджетных отношений. При этом пропорция распределения доходов между центром и регионами сдвигалась в принципе в пользу последних, что позволяло, хотя бы предположительно, уменьшить масштабы дотирования, которое осуществлялось по усмотрению правительства без контроля законодательного органа. В краткосрочной перспективе принятый порядок создавал для ряда регионов ситуацию бюджетной квазиобеспеченности, естественно, с известной поправкой на индивидуальный и нестабильный характер установленных нормативов межбюджетных отношений. Это был пусть маленький, но реальный шаг к неформальному бюджетному федерализму.
Но межбюджетные отношения нуждались, конечно, в более развернутом законодательном регулировании. И эту задачу попытались решить, приняв Закон «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»^.
Закон характеризуется несколькими новациями. Во-первых, он ввел понятие минимального бюджета субъекта федерации. Согласно закону расходная часть минимального бюджета должна была включать: сумму затрат прошлого года, сумму затрат на вновь принятые объекты, сумму затрат, вызванную изменением финансовых норм и нормативов. Вся эта
' См. : Постановление ВС РФ от 29.01.93г. № 4408-1 «О финансировании государстаенных расходов из республиканского бюджета Российской Федерации в 1 квартале 1993 года» // Ведомости Съезда .. 1993. №7. С. 436-441. " См. : Ведомости Съезда... 1993. №18. С. 1069-1085.
величина должна индексироваться в соответствии с инфляцией, и к ней прибавляется минимальный бюджет развития.
Во-вторых, декларировалась необходимость обеспечения не менее 70% доходов минимального бюджета за счет закрепленных доходов и только 30% доходов допускалось обеспечивать за счет дотаций, субвенций и заемных средств.
В-третьих, был поставлен вопрос о стабильности закрепленных доходов. Пока только в виде стабильного (на пять лет) перечня регулирующих доходных источников. Нормативы же предполагалось дифференцировать по субъектам федерации и пересматривать ежегодно.
На наш взгляд, идеология данного закона содержала по крайней мере два серьезных изъяна.
Первый состоял в ориентации не на социальные нормы бюджетных расходов в расчете на одного жителя, а на сложившиеся затраты по финансированию объектов социальной инфраструктуры. Этот подход объективно препятствовал назревшей в условиях кризиса экономики ревизии бюджетных расходов и стимулировал бюджетные «приписки».
Второй состоял в попытке достичь преобладания бюджетной самообеспеченности всех субъектов федерации за счет закрепленных доходов. Это, во-первых, было утопично в силу чрезвычайной дифференциации регионов России по уровню обеспеченности доходными налоговыми источниками. И, во-вторых, при индивидуальных и нестабильных нормативах данная схема все равно не стимулировала надлежащим образом работу местных властей по расширению налогооблагаемой базы и по мобилизации дополнительных доходных источников.
Справедливости ради следует отметить, что Верховный Совет отдавал себе отчет в утопичности принятого Закона. В постановлении о введении его в действие уровень закрепленных доходов был понижен на 1993 год до 60%, а Правительству было
предписано рассмотреть вопрос об уточнении и изменении действующих социальных и финансовых норм и нормативов^
Видимо, поэтому Закон «О республиканском бюджете российской Федерации на 1993 год» разрабатывался в большей степени по аналогии с бюджетным законом прошлого года, чем с учетом только что принятого Закона «Об основах бюджетных прав...». В нем была предпринята очередная попытка более рационального перераспределения доходов от акцизов и от НДС. Оба вида налогов от импорта теперь подлежали 100%-му зачислению в федеральный бюджет. Зато регионы добились, чтобы им отдали 50% доходов от налога на банки и страховую деятельность. Схема дифференциации доходов от НДС осталась прежней. (Как, впрочем, и цель - для сокращения числа дотационных бюджетов.) Кроме того. Верховный Совет пошел на то. чтобы законодательно закрепить абсолютные суммы дотаций для регионов. Их общий объем был определен в сумме 825,5 млрд руб. (4,4% от общих расходов федерального бюджета)^
В постановлении же о введении в действие данного бюджетного Закона Верховный Совет вновь попытался приблизить Закон «Об основах бюджетных прав...» к реалиям жизни. Теперь Правительству предписывалось подготовить предложения по закреплению за субъектами федерации доходов как минимум в объеме не менее 60% доходной части (уже!) минимального бюджета без учета в нем дотаций и субвенций. Это же постановление достаточно открыто на официальном уровне зафиксировало наличие острейших противоречий в межбюджетных отношениях Российской Федерации. В частности. Верховный Совет предписывал Правительству: предоставлять субвенции и дотации бюджетам субъектов федерации только при условии выполнения ими обязательств
См. : Постановление ВС РФ от 15.04.93г. №4809-1 «О порядке введения в действие Закона Российской Федерации «Об основах бюджетных прав...» // Ведомоста Съезда... 1993. №18 С. 1086-1087. ^ cm. : Ведомости Съезда... 1993. №22. С. 1302-1321
81
перед федеральным бюджетом; совместно с субъектами федерации разработать положение о согласительных комиссиях по рассмотрению проектов бюджетов субъектов федерации; создать рабочую группу для разработки единой методики формирования системы социальных и финансовых нормативов, соответствующих условиям рыночной экономики .
Практика индивидуально-договорных межбюджетных отношений начинала играть все более и более деструктивную роль. Многие регионы, особенно национальные республики, продолжали явочным порядком решать свои бюджетные проблемы, открыто нарушая федеральное бюджетное законодательство. Попытки Верховного Совета ввести законодательно определенные строгие правила межбюджетных отношений были скорее неудачными. Деятельность правительства без серьезных законодательных ограничений, с фактически полученным «карт-бланшем» вызывала практически всеобщую критику региональных властей. Межбюджетная «игра без правил» становилась критически опасной. Кризис межбюджетных отношений стал одной из составляющей кризиса российского государства.
Итоги бюджетного процесса 1993 года подвели два указа Президента. Первый из них конкретизировал перечень карательных мер к регионам - нарушителям бюджетного законодательства^. Второй - по свершившемуся факту уточнил показатели IV квартала года. В сфере межбюджетных отношений была зафиксирована беспрецедентная доля средств, переданная субъектам федерации - 4,5 трлн руб., что составило более 20% общих квартальных расходов федерального бюджета. Кроме того, был резко расширен перечень дотационных
' См,: Постановление ВС РФ от 14.05.93г.М»4968-1 «О введении в действие Закона Российской Федерации «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год» // Ведомости Съезда... 1993. №22. С. 1322-1326. ^ См.: Указ Президента РФ от 27.10.93г. №1774 «О мерах по соблюдению законодательства Российской Федерации о бюджетном устройстве» // Собрание актов Президента и Правиггельства Российской Федерации. 1993. №44. С. 4660.
регионов . Столь крутому повороту федеральной исполнительной власти лицом к регионам может быть только одно объяснение -политический кризис.
б) Период Государственной Думы
1994 год. Первый квартал 1994 года, пока вновь избранная Государственная Дума решала организационные вопросы, межбюджетные отношения в России функционировали в переходном режиме. Указами Президента были практически без серьезных изменений пролонгированы правила, действовавшие и в 1993 году (за исключением схемы распределения доходов от налога на прибыль, где ввели лимитированную добавку к ставке федерального налога)^
Но уже первый бюджетный Закон Государственной Думы ознаменовал собой попытку существенного прорыва к реальному бюджетному федерализму. Две новации носили особенно принципиальный характер. Во-первых, Государственная Дума прекратила практику законодательной дифференциации ставки разделения доходов от НДС между регионами: всем была установлена единая норма - 25%. Во-вторых, статья 22 Закона регламентировала порядок образования и распределения Федерального фонда финансовой поддержки субъектов
См. : Указ Президента РФ от 21.12.93г. №2234 «Об уточнении показателей республиканского бюджета Российской Федерации на IV квартал 1993 года» // Собрание актов...1993. №52. С. 5676-5683.
См. : Указ Президента РФ от 22.12.93г. №2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней»; Указ Президента РФ от 24.12.93г. №2282 «О финансировании государстаенных расходов из республиканского бюджета Российской Федерации в 1 квартале 1994 года»; Указ Президента РФ от 24,12.93г. №2292 «О внесении изменений и дополнений в Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года №2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» // Собрание актов... 1993. №52. С. 5723-5730, 5748-5749- 1994. №1. С. 72-73.
Российской Федерации^. По своему предназначению он должен был заменить применявшуюся ранее комбинированную систему дотаций и зачета так называемых взаимных требований.
Методика образования фонда и распределения средств из него была построена на использовании показателя среднего бюджетного дохода на 1 человека в Российской Федерации. За базу расчетов выбрали фактические данные 1993 года. Все регионы на основе отклонения их фактического показателя бюджетного дохода на 1 человека от среднероссийского разбивались на две группы: «нуждающиеся в поддержке» и «особо нуждающиеся в поддержке». К первой группе относили регионы, в которых среднедушевой доход по бюджету за предыдущий год ниже, чем в среднем по Российской Федерации. Ко второй группе - регионы, в которых собственных доходов и дополнительных средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для финансирования текущих расходов. Рассчитанные трансферты суммировались, а общая сумма разбивалась на две части: для «нуждающихся» и «особо нуждающихся», после чего определялась доля (в %) каждого региона в соответствующей части этого фонда. Сам фонд формировался в размере 22% федеральной доли дохода от НДС^.
По сути дела, впервые бюджетный процесс российской переходной экономики получил формулу финансового выравнивания в межбюджетных отношениях. Сам по себе это факт замечательный, и его значение не стоит преуменьшать. Перед Российской Федерацией открылась возможность в обозримой перспективе достичь реального бюджетного
' См. : Федеральный закон от 01.07.94г. № 9-фз «О федеральном бюджете на 1994 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №10. С. 1525-1553.
^ Кроме налога на добавленную стоимость на импортные тоэары, драгоценные металлы и драгоценные камни, сдаваемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и отпускаемые из него (см. : Собрание законодательства ... 1994. № 10. Ст. 1108).
федерализма. Но конкретная формула выравнивания бьхла далеко не безупречна.
Во-первых, ключевой показатель среднего бюджетного дохода на 1 человека не мог учесть всего разнообразия условий жизни в Российской Федерации, особенностей социальной и коммунальной инфраструктуры. Во-вторых, поправочные коэффициенты к бюджетным расходам, привязанные к крупным экономическим районам, не отражали реальных географических и социально-экономических различии субъектов федерации.
«Шероховатости» формулы вызывали серьезные перекосы в бюджетном процессе и соответственно критику со стороны региональных властей. Наличие объективных проблем применения формулы выравнивания вынуждало Правительство идти на текущие корректировки межбюджетных пропорций, что, в свою очередь, выявило уже «процессуальный» изъян применяемого бюджетного законодательства. Оно не могло воспрепятствовать Правительству в отклонениях от исполнения Закона, объясняемых соображениями целесообразности^
К «вольному» отношению к бюджетным канонам подталкивало и качество самого бюджета. Так, в расходной части бюджета федеральный фонд финансовой поддержки субъектов федерации был зафиксирован в размере 11 866,6 млрд руб., а если брать его расчетную величину (22% НДС с изъятиями), то величина фонда должна быть меньше 8 702,54 млрд руб. Таким образом, реальная величина фонда могла оказаться в 2 раза меньше запланированной абсолютной суммы в расходной части бюджета. Наличие такого «люфта» в законодательстве, по сути, дезавуировало ценность любой утвержденной формулы межбюджетных отношений.
Исполнение бюджета 1994 года в полной мере проявило изъяны законодательного регулирования межбюджетных
«Порядок формирования и использования федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации» (Собрание законодательства ... 1994. №10. Ст. 1108. С. 1541).
отношений. Сумма трансфертов из фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации оказалась равной всего 2,2 трлн руб., а по расчетам должна была равняться 6,3 трлн руб. При этом доля прямых трансфертов в доходах субъектов федерации составила всего 2%, в то время как доля «взаимных расчетов с федеральным бюджетом» - 15%. Пресловутые взаимные расчеты возникли в результате развернувшейся практики дифференциации доли доходов от НДС. Только у 21 региона отклонения от законодательной нормы в 25% составили 5%, у остальных они были значительно больше, достигая суммарной величины в 80-90 % доходов от НДС'
Таким образом, фактическое исполнение бюджета настолько серьезно отклонилось от законодательной «прописи», что практически воспроизвело практику первых двух пореформенных лет, т.е. практику индивидуальных нормативов регулируемых налогов и индивидуальных сумм дотаций (трансфертов). В каком-то смысле это даже был шаг назад по сравнению с 1993 годом, ибо индивидуализация бюджетных доходов регионов происходила не в рамках утверждения бюджета, а в рамках его исполнения федеральным Правительством.
Именно фактический саботаж Правительством исполнения Закона в части фонда финансовой поддержки субъектов федерации вынудил Государственную Думу на формулировку требования «отменить с 1 января 1995 года льготы, предоставленные ранее принятыми решениями федеральных органов законодательной и исполнительной власти в противоречие установленным бюджетным законодательством принципам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов федерации и нарушение единого подхода в финансово-бюджетных отношениях с регионами. Установить, что решения о государственной поддержке отдеяышх субъектов
российской Федерации должны быть предусмотрены в федеральном бюджете»'.
Итоги 1994 года в сфере межбюджетных отношений, наверное, точнее всего будет охарактеризовать знаменитой фразой: шаг вперед, два шага назад. Формула финансового выравнивания оказалась слишком «сырой», а ее законодательная защита слишком слабой, чтобы обеспечить ей безоговорочную победу. Поэтому согласимся с А.М.Лавровым: «фонд финансовой поддержки субъектов федерации пока не стал реальным каналом территориального перераспределения бюджетных ресурсов на основе объективных критериев и с учетом долгосрочных целей федеральной региональной политики»^.
1995 год. Государственная Дума, подводя итоги бюджетного 1994 года, пришла к выводу, что для обеспечения эффективного функционирования формулы выравнивания необходимо закрыть для исполнительной власти возможность развернуть альтернативную систему финансовой помощи регионам. Но сама схема межбюджетных отношений, несмотря на трудности ее практической реализации, не ставилась под сомнение и была пролонгирована на 1995 год.
Закон «О федеральном бюджете на 1995 год» установил, что федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации формируется в размере 27% доходов от НДС. На этот раз качество бюджетного планирования было значительно выше. Фонд был зафиксирован в размере 14 858,1 млрд руб., хотя его расчетная величина должна быть меньше 13,4 трлн руб. Но отклонение в 1,5 трлн руб., конечно, не шло ни в какое сравнение с порядковым отклонением 1994 года. Доля фонда в общих расходах федерального бюджета должна была составить приблизительно 6%. Доля средств указанного фонда
Федеральный закон от 01.02.95г. №11-ФЗ «О финансировании государственных расходов из федерального бюджета в 1 квартале 1995 года» // Собрание законодательства... 1995. № 6. Ст. 452. cm. : Лавров А.М. Указ. соч. С.64.
для регионов, нуждающихся в поддержке, была определена в 56,04%, а для регионов, особо нуждающихся в поддержке, - в 43,96%'.
Но в Законе опять не удалось зафиксировать окончательные и конкретные цифры распределения фонда между субъектами федерации. Правительство, принявшее бюджет к исполнению, поручило Министерству финансов внести предложения об уточнении пропорций распределения средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации между регионами, нуждающимися в поддержке, и регионами, особо нуждающимися в поддержке, и об уточнении доли каждого субъекта в указанном фонде, согласованные с субъектами, с учетом данных об исполнении их бюджетов на 1994 год.
Кроме того. Правительство приняло упрек Государственной Думы в нарушении общих принципов межбюджетных отношений и поручило Министерству финансов подготовить «предложения об отмене льгот, противоречащих установленным действующим законодательством принципам взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и нарушающих единую политику в финансово-бюджетных отношениях с регионами»^ Как водится, ни первое, ни второе поручение Министерство финансов не выполнило, по крайней мере в нормативных документах Правительства и Государственной Думы итоги работы Министерства не зафиксированы. Была продолжена хорошо испытанная практика индивидуальных корректировок исполнительной властью принятого Закона.
Итоги исполнения бюджета 1995 года в сфере межбюджетных отношений тем не менее нельзя считать совсем неудачными. Идея поиска оптимальной формулы финансового выравнивания продолжила свое существование. В конечном
' См. : Собрание законодательства... 1995. № 14. Ст. 1213. ^ cm. : Постановление Правительства РФ от 24.05.95г. №505 «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 1995 год» // Собрание законодательства... 1995. №22. Ст. 2075.
счете после традиционной декабрьской корректировки текущего бюджета фонд финансовой поддержки субъектов федерации даже вырос и составил 23 587 млрд руб., или 8% общих расходов федерального бюджета, при том что на все виды помощи субъектам федерации пришлось 13% расходов'. Несмотря на отсутствие законодательно закрепленной четкости в схеме работы фонда, он получил признание в качестве инструментария межбюджетных отношений и стал заметным явлением в бюджетном процессе.
В то же время нельзя не отметапь, что итоговая величина фонда в гораздо большей степени отклонилась от расчетной (как минимум на 4 трлн руб.), что позволяет сделать по крайней мере два вывода. Во-первых, порядок его образования в виде доли от НДС остался пока некой условностью. И во-вторых, Правительство оказалось не в состоянии очень жестко противостоять давлению регионов в части выделения средств из этого фонда. Насколько эта «свобода» устраивала участников межбюджетных отношений в будущем должен был показать 1996 год.
1996 год стал первым годом рыночной трансформации России, в который она вступила с утвержденным бюджетом. От такого начала можно было ждать многого. В сфере межбюджетных отношений при сохранении принципиальной идеологии прошлых лет произошли некоторые позитивные сдвиги.
Во-первых, федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации стал формироваться не от доли доходов от НДС, а за счет 15% от общего размера налоговых доходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением подоходного налога с физических лиц и ввозных таможенных пошлин. Данная новация учла постоянную криггику старой схемы формирования фонда, где справедливо указывалось на
См. : Федеральный закон от 27.12.95. №212-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1995 год» // Собрание законодательства ... 1996. № 1. Ст. 5.
некоторую нестабильность привязки фонда только к одному доходному источнику - НДС.
Во-вторых, была изменена пропорция деления фонда: для регионов, нуждающихся в поддержке, - 65,79%, а для регионов, особо нуждающихся в поддержке, - 34,21%. Причем Государственная Дума приняла распределение индивидуальных коэффициентов как окончательное, не поручив Правительству дополнительных уточнений, согласований и возможных текущих корректив'
Обе новации внушали надежду, что реальный процесс межбюджетных отношений будет в значительно большей степени соответствовать законодательным предначертаниям, чем раньше. Дополнительную надежду давал сам факт совпадения запланированной величины фонда и ее расчетной величины (в виде процентов от предполагаемой величины доходных источников), что в предыдущие годы достичь не удавалось. Общая сумма, запланированная по этой статье, была определена в 39 336,965 млрд руб., что составляло приблизительно 9% общих расходов федерального бюджета^ Удельный вес фонда в расходах бюджета, надо отметить, продолжают из года в год расти.
Вместе с тем принятый бюджетный Закон зафиксировал и старые проблемы межбюджетных отношений. Устав добиваться от Правительства отказа от практики индивидуальных решений по отдельным регионам, которые разрушали монополию законодателей на регулирование основных бюджетных пропорций. Государственная Дума законодательно запретила применять нормативные документы Президента и Правительства в данной сфере^. Конечно, определенная неконкретность запрета лишала эту статью практического смысла, но ее появление еще раз подчеркнуло стремление законодателей шаг за шагом
' См Федеральный закон от 311295г №228-03 «О федеральном бюджете на 1996 год»//Собрание законодательства 1996 №1 Ст 21 ^ Там же. ^ Там же
вытеснять подзаконное регулирование из области межбюджетных отношений.
Вторая проблема, к которой вновь вернулась Государственная Дума, - это объективная обоснованность устанавливаемых Законом пропорций. Практика выявила увеличение числа регионов, претендовавших на статус нуждающихся и особо нуждающихся При этом очень часто региональные власти шли на параллельное масштабное налоговое льготирование на своей территории. Объективных критериев, как выяснилось, в отделении действительно нуждающихся от псевдонуждаюшихся Правительство так и не нашло. Дума в качестве противоядия от регионального эгоизма рекомендовала уменьшать суммы трансфертов из фонда поддержки на величину региональных дотаций, субсидий и льгот. Но конкретный механизм подобных действий Правительства остался опять-таки не прояснен, ибо региональные власти в подобных действиях, как правило, не выходили за рамки собственной компетенции, а приемлемой методики нормативной оценки бюджетного потенциала регионов не было.
Нарастающее по объемам бюджетное иждивенчество, которое, кстати, является постоянным и повсеместным спутником процедур перераспределения бюджетных ресурсов, не могло не взволновать и исполнительную власть Правительство в постановлении «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете на 1996 год» обязало ряд министерств и ведомств «внести в кратчайшие сроки в Правительство Российской федерации проект федерального закона о минимальных государственных социальных стандартах для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов»'. Но проблема представлялась столь важной, что был подготовлен специальный Указ Президента «Об оргаквващш подготовки государственных минимальных социальных стандартов для
Собрание законодательства 1996 № 13. Ст 1363
91
определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов». В нем Президент среди прочего установил до 1 ноября 1996 года внести в Государственную Думу проект Федерального закона «О государственных минимальных социальных стандартах»'.
Традиционно принятый в конце года федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1996 год» весьма незначительно затронул параметры бюджета, как бы подтвердив определенное качество бюджетного процесса, достигнутое в России. Но стабильность и относительная предсказуемость, как выяснилось, имеют и обратную сторону. Правила межбюджетных отношений стали активно осваиваться региональными властями и приспосабливаться в региональных интересах. Все это выдвигало на повестку дня проблему «тонкой настройки» межбюджетных отношений, для чего требовалось решить наконец ряд застарелых переходящих проблем.
1997 год. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1997 год» вновь не удалось принять в срок. Но идеологию регулирования межбюджетных отношений он сохранил без существенных корректив. Слегка расширили налоговую базу федерального фонда финансовой поддержки. Из налоговых доходов федерального бюджета перестали вычитать федеральную часть подоходного налога с физических лиц. Величина фонда была определена в 52 929,43 млрд руб. Перестали разбивать фонд на две части: для нуждающихся и для особо нуждающихся. Долю каждого субъекта федерации определили в виде единого коэффициента (в процентах) от общего фонда. На этом, пожалуй, новации и закончились. А вот проблемы оказались почти все старые.
Статья 26 Закона вновь разрешила Правительству наказывать те регионы, которые, наряду с получением финансовой помощи от федераций, предоставляют на своей территории налоговые льготы, субсидии и дотации сверх
См. : Собрание законодательства ... 1996. № 22. Ст. 2666.
федеральной нормы. Статья 29 разрешила, как и в прошлом году, «...зачет сумм, причитающихся субъектам Российской федерации из федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, и сумм поступлений на соответствующей территории НДС в пределах доли, зачисляемой ... в федеральный бюджет...». Она же ввела новую норму, разрешив Правительству «...осуществлять финансирование федеральных инвестиционных и федеральных целевых программ через территориальные органы федерального казначейства за счет доходов, полученных на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации»^.
Все эти нормы отражали в принципе одну проблему. Межбюджетные отношения по-прежнему не строились на нормативной основе. Регионы стремились правдами и неправдами увеличить свою долю в фонде финансовой поддержки. При этом бюджетные полигики различных субъектов федерации могли быть диаметрально противоположными с точки зрения режима экономии. Между тем реальное исполнение бюджета уже второй год было прескверным. Несобираемость налогов стала ахиллесовой пятой российского бюджета. В этих условиях Правительство пытается как-то стимулировать усилия местных властей по сбору налогов, вводя практически регионализацию фонда поддержки, привязывая получение средств из него с поступлением налогов.
Но у этого явления есть и вторая сторона. Практика зачетов налоговых сборов и поступлений из фонда отразила тот факт, что в категорию «клиентов» фонда попали уже чуть ли не все субъекты федерации. И техническое устранение так называемых встречных финансовых потоков отразило гораздо более глубокую проблему. А именно то, что фонд постепенно превращается из способа корректирующего перераспределения бюджетных средств в средство их первичного распределения. Когда обнаруживается тенденащя к нревращению всех регионов Реееий в «особо нуждающиеся», то это свидетельствует о потере
См. : Российская газета. 1997. 4 марта. С. 4.
93
изначального смысла введения формулы финансового выравнивания. Уже в 1996 году «нуждающимся» регионом был признан Татарстан, а «особо нуждающимся» - Санкт-Петербург. Представляется, что подобная практика не могла не ущемлять интересы действительно проблемных регионов.
Чтобы проверить эту гипотезу, рассмотрим данные о бюджетом финансировании ряда регионов центра и северо-запада России из федерального фонда поддержки субъектов Российской Федерации (см. табл. 1).
Таблица 1. Распределение средств федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации среди ряда регионов центра и северо-запада России (запланировано « федеральном бюджете, в млрд руб.)'
|
ОБЛАСТИ |
Суммы поступлешш |
Прирмты поступлений |
||||
|
1995 |
1996 |
1997 |
1995-96 |
1996-97 |
1995-97 |
|
|
1. Московская |
879,70 |
0 |
1641,10 |
-879,70 |
1641,77 |
762,07 |
|
2. Ивановская |
239,59 |
855,99 |
855,97 |
616,40 |
0 |
616,40 |
|
3. Костромская |
444,74 |
426.06 |
825,06 |
-18,38 |
398,70 |
380,32 |
|
4. Орловская |
289,41 |
498,64 |
589,79 |
209,23 |
91,15 |
300,38 |
|
5. Калужская |
240,12 |
283,44 |
588,26 |
43,32 |
304,82 |
348,14 |
|
6. Псковская |
220,10 |
583,94 |
583,92 |
363,84 |
0 |
363,84 |
|
7. Новгородская |
173,44 |
482,68 |
541,26 |
309.24 |
58,58 |
367,82 |
|
8. Владимирская |
129,32 |
513,22 |
513,20 |
383.90 |
0 |
383,90 |
|
9. Рязанская |
19,69 |
205,22 |
461,97 |
185,53 |
256,75 |
442,28 |
|
Ю.Тверская |
282,48 |
371,27 |
445,24 |
88.79 |
73,97 |
162,76 |
|
11 .Брянская |
382,19 |
417,67 |
417,67 |
35.48 |
0 |
35,48 |
|
12.Тульская |
194,52 |
321,89 |
321,92 |
127,40 |
0 |
127,40 |
|
13.Смоленская |
129,05 |
296,89 |
296,88 |
167,84 |
0 |
167,84 |
|
14.Ленинградская |
52,58 |
191,25 |
264,75 |
138.67 |
73,50 |
212,17 |
|
15.Ярославская |
0 |
45,24 |
239.03 |
45,24 |
193,79 |
239,03 |
|
16.Вологодская |
144,18 |
89,33 |
136,76 |
-54,85 |
47,43 |
-7,42 |
' См.: Собрание законодательства ... 1995. №22. Ст.2075; 1996. №1. Ст.21; Российская газета. 1997. 4 марта. C.4.
Приведенные данные свидетельствуют как минимум о двух явлениях. Во-первых, об отсутствии какой бы то ни было нормативной основы у процесса распределения средств между регионами. Годовые приросты «сезона» 1995-1996 гг. колеблются от +942% до -100%, а «сезона» 1996-1997 гг. - от +428% до 0%. Эта колебания никак не могут отражать изменения в бюджетной обеспеченности. Они, скорее всего, носят характер механической подгонки бюджетных запросов регионов под финансовые возможности фонда. Причем заметна своеобразная очередь регионов, которым поэтапно "улучшают бюджетные условия». Например, в 1996 году серьезно помогли Рязанской, Ивановской и Владимирской областям, в 1997 году -Московской, Ярославской, Калужской и вновь Рязанской.
Вторая очевидная реальность - тенденция к уравнительности распределения средств фонда. Мы рассчитали соотношение сумм, получаемых из фонда четырьмя наиболее крупными реципиентами и четырьмя наиболее мелкими из выбранной совокупности регионов. Указанный коэффициент для 1995 года оказался равен 9,9, для 1996 года - 7,8, а для 1997 года - 4,2. Очевидно, что фонд делится все более равномерно.
С высокой степенью обоснованности можно выдвинуть гипотезу, что два указанных явления взаимосвязаны. Действительно, Правительство, не имея нормативных оснований для определения действительной бюджетной обеспеченности регионов и сталкиваясь в условиях экономического кризиса с непрекращающимся давлением регионов, вынуждено идти по пути наименьшего сопротивления, жертвуя стимулирующим потенциалом формулы финансового выравнивания и превращая этот канал все больше в антикризисное средство «быстрого реагирования». Проще говоря, ради краткосрочного «затыкания бюджетных дыр» приносят в жертву среднесрочный стимулирующий потешщал меж^юдакепшх отношений, для мобилизации которого требуется логичность и стабильность принятых правил «игры».
Итак, подведем текущие итоги развития межбюджетных отношений в России. Они достаточно противоречивы. Сделано немало, но полноценной системы бюджетного федерализма до сих пор нет. Некоторые необходимые предпосылки для ее создания уже достигнуты, но с завидной регулярностью из года в год воспроизводятся недостатки и несовершенства используемых институтов.
Бюджетная система страны состоит из юридически самостоятельных федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации и бюджетов муниципальных образований. Установлена принципиальная пропорциональность между расходами и доходами каждого бюджетного уровня. Удалось преодолеть практику индивидуально-договорного установления бюджетных пропорций. Принципиальные пропорции бюджета регулируются федеральным законодательством и не могут корректироваться исполнительной властью. Определены и достаточно стабильны доходные источники бюджетов субъектов федерации. Функционирует система горизонтального выравнивания межрегиональной бюджетной обеспеченности.
В то же время нельзя не отметить определенную ущербность достижений. Юридическая самостоятельность бюджетов до сих пор не закреплена строгим законодательным регулированием процедуры принятия и исполнения бюджета. До сих пор бюджетный процесс не кодифицирован. Не удается пока избавиться от практики перекладывания на нижестоящий бюджетный уровень не обеспеченных доходами расходов. Непростительно медленно ликвидируются особые бюджетные и налоговые зоны. Исполнительная власть по-прежнему достаточно свободно трактует бюджетное законодательство. (Ни разу за годы реформ Правительство не отчиталось за исполнение бюджета.) Все доходные источники местных бюджетов определяются только на год, что лишает региональные власти возможности долгосрочного планирования своей деетедыюсти. Формула финансового выравнивания действует не на нормативной, а на фактической основе, что в значительной
степени дезавуирует ее значение и поощряет бюджетное иждивенчество региональных властей.
Общий итог этой противоречивой эволюции состоит, наверное, в том, что мы стоим на пороге качественного прорыва в совершенствование системы межбюджетных отношений. Пройден самый трудный этап выбора принципиальных путей. Сейчас очень важно «грамотно» и точно настроить систему уже сложившихся институтов. Приоритетной является задача разработки современных социальных и финансовых нормативов для расчета бюджетов. Надо все-таки выполнить требования законов и указов, принимаемых по этому поводу с завидной регулярностью, что явится одним из обязательных условий действительной «прозрачности» бюджетного процесса.
«Прозрачность» бюджета и бюджетного процесса - это не только требование социальной справедливости, которое, конечно, значимо само по себе. Это необходимая предпосылка действительно осмысленной, целенаправленной, экономной и в конечном счете эффективной региональной политики. «Мутный» бюджет заставляет принимать решения при сбитых координатах, в условиях «ограниченной видимости», со слабой надеждой оценить эффективность проводимых мероприятий. Такую региональную политику можно терпеть, но нельзя принимать как должное. По большому счету ресурсов для ее проведения страна уже не имеет. Весьма скромные сегодня ресурсы российской экономики вынесут только «зрячую» региональную политику. А это значит, что решающему шагу к становлению полноценного бюджетного федерализма просто нет альтернатив.
3.2. Активная составляющая региональной политики: становление регионального программирования
Рыночные реформы в России вряд ли могли длительное время оставаться последовательно либеральными. Слишком продолжительная изоляция от мирового рынка, слишком
деформированная структура экономики, слишком сильные этатистские стереотипы массового сознания - все это говорило о том, что наиболее вероятной реакцией на проблемы и трудности рыночной трансформации будет нарастающее стремление активизировать деятельность государства в экономике. Практической реализации этого стремления сильно мешало финансовое банкротство Российской Федерации, в состоянии которого страна приступила к реальным рыночным реформам. Но совсем не проявиться оно не могло. И уже с середины 1992 года по ряду направлений началось «осаживание» либеральных реформ. Одно из этих направлений - развертывание института государственного программирования экономики.
Вообще говоря, сводить активную региональную политику к региональному программированию не вполне оправданно. Инструментарий региональной политики значительно шире. Но как свидетельствует мировой опыт, развитая региональная политика тяготеет к тому, чтобы «облачить» свои мероприятия в форму региональных программ. Конечно, в каждой стране, разворачивающей институты региональной политики, абсолютно неизбежен более или менее длительный «эмбриональный» этап, когда набор методов и инструментов в той или иной степени случаен, они плохо согласованы между собой, отсутствует четкое представление о национальных приоритетах, когда политика - более декларации, чем действия. Но опыт такой политики в режиме «пожарных» мероприятий по снятию наиболее «кричащих» (в прямом и переносном смысле) проблем жизнедеятельности регионов очень скоро убеждает в необходимости рационализации проводимых государством мероприятий. Способом такой рационализации и является развертывание процедур государственного регионального программирования.
Темпы российских реформ столь высоки, что становление институтов регионального программирования началось буквально сразу, и за нескодько лет регионадададе программы стали достаточно заметным явлением экономической жизни страны. Поэтому наш акцент в анализе активной региональной
политики на ее программную часть представляется вполне оправданным и допустимым.
В российской официальной терминологии пока нет достаточной четкости в употреблении термина «региональная программа» и соответственно «региональное программирование». Если следовать бюджетному законодательству, то подход к идентификации программ как региональных меняется год от года. Одна и та же программа в течение нескольких лет может проходить под рубрикой региональной, экологической программы, а то и просто прочих мероприятий Правительства. "Эта бюрократическая «вольность» отражает, на наш взгляд, определенную «зыбкость» концептуального подхода российского Правительства к региональной политике вообще, которая имеет место сегодня. Но вопрос является не только сугубо формальным, за ним скрывается реальное и достаточно важное для понимания проблем региональной политики содержание.
В последнее время наметилась тенденция к определению региональных программ как только комплексных программ социально-экономического развития регионов. Более того, переход на практику разработки во всех субъектах федерации федеральных программ регионального развития провозглашен в качестве краеугольного камня региональной политики Российской Федерации на среднесрочную перспективу - К анализу этой идеи мы вернемся чуть позже. Пока же только отметим, что региональное программирование, наверное, может и должно рассматриваться значительно шире. Во всяком случае, мировой опыт свидетельствует, что региональное программирование нельзя сводить к комплексным программам развиггия административных единиц государства (в нашем случае-субъектов федерации). А в определенном смысле этот же опыт убеждает, что такая интерпретация и противопоказана. Но мы пока остановимся на комментарии к собственной трактовке применяемых терминов.
См. : Ельцин Б.Н Россия: человек, семья, общество, государство; Программа действий на 1996 - 2000 годы. М„ 1996. С. II 1.
Итак, в данной работе термин «региональное программирование» и «региональные программы» используется в соответствии с мировой практикой в максимально широком смысле. То есть это не только и не столько комплексные программы развития субъектов Российской Федерации, которым присвоили статус федеральных и они получили финансирование из федерального бюджета, сколько все государственные программы, которые имеют или должны иметь региональный аспект. С этой точки зрения правомерно рассматривать любую отраслевую программу в разрезе способов региональной разверстки ее мероприятий. И тот факт, что это сегодня специально не регламентируется, не означает, что здесь нет предмета для регионального программирования.
Особый интерес представляют, если так можно выразиться, «полирегиональные» программы или даже «полисубрегиональные» программы, такие, как, например, программа «Социального и экономического развития коренных малочисленных народов Севера» и программа «Возрождения исторических малых и средних городов России». С неменьшим основанием к региональным можно и должно относить экологические программы по тем или иным географическим объектам - городам, озерам, речным бассейнам и т.д. Специальный, якобы не комплексный характер программы не отрицает ее региональность.
Таким образом, региональная программа в нашем понимании - это весьма широкий термин, вплоть до регионального разреза отраслевой программы. Именно в таком понимании, как представляется, мы будем максимально близки к реальной оценке места региональной проблематики в экономической политике государства в целом. Проще говоря, мы отталкиваемся от того факта, что региональная политика не может быть рядоположенной с другими видами экономической полигики - отраслевой, научно-технической, инвестиционной и т.дВ разумной тракговкеона должна бить составной частью всех деяний государства в сфере экономики. Ибо экономика имеет пространственное и при этом неустранимое измерение.
Обращение к инструментарию государственного программирования было для российской действительности весьма ожидаемо. Поздняя практика директивного планирования не отрицала возможности обращения к целевым комплексным программам как способу решения узловых проблем развития общества. Достаточно напомнить такие документы, как «Программа развития Нечерноземной зоны Российской Федерации» или «Продовольственная программа». То, что данные и подобные им программы ни по набору институтов, ни по методам реализации не были адекватны рыночной экономике, не было принципиальным препятствием, ибо изначально «перестройка» трактовалась как деятельность по «улучшению» социализма. Инерция подобного программирования не могла не проявиться и на начальном этапе рыночной трансформации. Поэтому на первом этапе действительно рыночных реформ стояла двуединая задача введения этой практики в поле реальных бюджетных ограничений. С одной стороны, развал государственного бюджета диктовал необходимость «безжалостного» сокращения государственных расходов, в том числе, естественно, и оформленных в программном виде. С другой стороны, необходимость рационализации и повышения эффективности остающихся инвестиций государства требовала использования современного инструментария целевого программирования.
Свертывание относительных объемов государственных инвестиций и освоение форм и методов целевого программирования в рыночной среде - вот две главные тенденции в этой области на первом этапе реформ.
Идеологическое обоснование деятельности по государственному программированию экономики было достаточно традиционно. Это и неспособность рыночного механизма для решения в приемлемые сроки комплексных межотраслевых задач, и проблемы крупных структурных сдвигов в эковомже, и вопросы развитии боевых отраслей промышленности как основы национальной безопасности. Программирование трактовалось как деятельность государства, не противоречащая рыночным реформам, но корректирующая в
сторону улучшения (в идеале, конечно!) их последствия. Таким образом, неявно, но заимствовалась кейнсианская мотивация необходимости программирования как формы государственного регулирования экономики.
Первым документом, который регламентировал процедуру государственного программирования в новых условиях, был разработанный Министерством экономики и утвержденный постановлением Правительстаа от 27 августа 1992 года № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ...». Согласно данному порядку перечень программ, финансируемых из федерального бюджета, формировался Министерством экономики, исходя из приоритетных направлений социально-экономического развития страны, и утверждался Правительством Российской Федерации. Данный порядок подводил участников реализации программы под статусные характеристики «заказчика» и «исполнителя», а сама программа трактовалась как вариант комплексного, емкого товара (услуги), который поставляется (оказывается) для удовлетворения федеральных нужд.
Приоритетные направления социально-экономического развития страны были определены программой Правительстаа РФ по развитию реформ и стабилизации российской экономики: топливно-энергетический комплекс, обеспечение населения продовольствием и медикаментами, конверсия военно-промышленного комплекса, транспорт и связь, наука, решение неотложных вопросов перестройки социальной сферы.
Таким образом, изначально Российская Федерация взяла курс на развертывание так называемого частичного программирования, сконцентрированного на ограниченном числе узловых проблем экономики. Отраслевые, еще абстрактные, приоритеты при этом определяло Правш-ельс-пво, а конкретный перечень готовых к реаднзащш программ формировался Министерством экономики. Итоговое утверждение перечня программ Правительством должно было установить выбранные приоритеты развития экономики и учесть реальные бюджетные
ограничения. Но процедуры данных мероприятий упоминаемые закон и порядок не содержали. Также они не содержали процедур законодательного утверждения программ и регламентированного специального контроля законодателей за ходом их реализации.
Согласно официальному отчету Министерстаа экономики в 1992 году в реализации находилось одиннадцать федеральных целевых программ, в числе которых были такие, как «Возрождение российской деревни и развитие аграрнопромышленного комплекса», «Развитие индустрии детского питания», три программы по ликвидации последствий радиационных катастроф. Была принята к реализации и программа «Развитие экономики и культуры малочисленных народов Севера» с очевидными признаками комплексной региональной программы. Правда, удельный вес затрат по принятым к реализации программам не привысил 20% всех централизованных инвестиций, что свидетельствует о значительной доле так называемых переходящих строек, начатых в предыдущие годы и сформировавших реальную инвестиционную программу страны'.
В 1993-1994 годы число программ, принятых к реализации, составило около 50 и на них уже пришлось 70-80% всех централизованных капиталовложений^. Программирование постепенно становилось доминирующей формой осуществления государственных капиталовложений. Расширялась постепенно и практика регионального программирования.
В 1993 году к государственной программе развития экономики и культуры малочисленных народов Севера добавились: программа социально-экономического развития горных районов Республики Дагестан и программа переселения лакского населения Новолакского района на новое место жительства на территории Республики Дагестан, С известной долей условности к региональным программам также можно отнести программы возрождения исторических малых и средних
^ См. : Федеральные и региональные программы России: Информ. сб. / Гл. ред. Ю.М.Арский. М., 1995. Вып. 1. С. 92. ^ Там же. С. 92-93.
городов и строительство жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера и приравненых к ним местностей. Суммарно на все эти программы в бюджете 1993 года было выделено 51,316 млрд руб., что составило менее 0,3% расходов федерального бюджета.
В бюджете на 1994 год региональцые программы, за исключением программы развития экономики Республики Коми, отдельной строкой не выделялись. Но с некоторыми оговорками к таковым можно отнести расходы по финансовой поддержке северных территорий, а также федеральные программы миграции и переселения. Сумма затрат по этим статьям составила 7 328,62 млрд руб., или 3,75% расходов федерального бюджета. К сожалению, более детальный анализ результатов регионального программирования первых пореформенных лет практически невозможен из-за отсутствия достоверной исходной информации. Даже Министерство экономики в официальном отчете Правительству РФ вынуждено констатировать, что отсутствие государственной статистической отчетности и достоверной информации у государственных заказчиков программ не позволяет производить качественный анализ выполняемых программ и заставляет удовлетворяться приблизительными оценками их итогов^
Немногим лучше ситуация в этой сфере и сегодня. Единственный очевидный прогресс - публикация перечня федеральных целевых программ в качестве приложения к ежегодному закону о бюджете. Правда, отсутствие официальных отчетов об исполнении бюджетов, а тем более отчетов о выполнении программ, не позволяет выяснить реальные объемы средств, направленных на те или иные программы, а также оценить степень эффективности их реализации, но и публикация
См. ^ Закон РФ от 14.05.93 г. № 4966-1 «О республиканском бюджете Российской Федерации на 1993 год»// Ведомости Съезда 1993 №2" С 1302-1321.
^ cm. : Закон РФ от 01.07.94 г. № 9-фз «О федеральном бюджете на 1994 год» // Собрание законода-гельстаа ... 1994. №10. Ст. 1108. cm. : Федеральные и региональные программы России. Вып. 1. С. 92-93.
перечня принятых к реализации программ дает некоторое представление о масштабах и особенностях процесса.
На основе бюджетных законов трех последних лет, когда информация стала более или менее развернутая, мы попробовали выбрать федеральные целевые программы и отдельные масштабные мероприятия Правительства, близкие к ним по содержанию, которые могут характеризоваться как региональные программы. Результатах этой работы представлены в табл. 2.
Таблица 2. Перечень региональных целевых программ и программных мероприятий с предполагаемыми объемами финансирования в 1995-1997 гг. (млрд руб.)'
|
Названия программ и меропривтий |
1995 |
1996 |
1997 |
|
1. Программу «Развитие экономики и культуры |
228,3 |
359,0 |
430,6 |
|
малочисленных народов Севера (1991-1996 годы)» |
|||
|
2. Указ Президента РФ от 23.12.92 г. №1622 «0 мерах по реализации Федеративного договора в Республике Коми» |
210,0 |
349,0 |
250,0 |
|
3.ррвграмма «Неотложные меры по улучшению |
45,3 |
26.4 |
31/7 |
|
состояния окружающей среды, санитарно-эпидемиологической обстановки и здоровья населения г.Братска Иркутской области (1994-2000 годы)» |
|||
|
4. Постановление Прайительства РФ от 15.06.93 г. №551 «0 мерах по выполнению Указа Президента РФ от 2 сентября 1992 г. №1045 «0 неотложных мерах по стабилизации экономики и развитию социальной сферы Республики Тува» |
84,0 |
200,0 |
95,0 |
|
5. Постановление Правительства РФ от 08.06.93 г. №732 «0 программе оздоровления экологической |
27,3 |
2,2 |
13,0 |
|
обстановки и охраны здоровья населения Тульской области на 1993-1998 годы» |
См, : Собрание законодательства ... 1995. W.4. Ст. 1213, Ст.21; Российская газета. 1997. 4 марта. С. 4.
1996. №1.
|
Названия программ и мероприятий |
1995 |
1996 |
1997 |
|
6. Программа «Социально-культурное развитие |
2,3 |
3,4 |
-4^ |
|
Тверской области (территории Великого водораздела) (1993-2000 годы)» |
|||
|
7. Программ» «Развитие особо охраняемого |
27,3 |
44,4 |
46.0 |
|
эколого-курортного региона Российской Федерации - Кавказских Минеральных Вод» (1993-2000 годы) |
|||
|
8. Прогр^^има «Защита и обустройство |
14,0 |
26,3 |
30,0 |
|
населенных пунктов и сельскохозяйственных угодий, подвергшихся разрушительному воздействию Краснодарского водохранилища»(Адыгся) (1993-2000 годы) |
|||
|
9.Постановление Правительства РФ от 17.12.93 г. №1297 «0 федеральной программе социально- |
93,0 |
131.5 |
200,5 |
|
экономического развития Курильских островов Сахалинской области на 1994-1995 годы и до 2000 года» |
|||
|
10. Указ Президента РФ от 07.10.94 г. №1986 «0 государственной поддержке социально-экономического развития республики Северная Осетия до 2000 года» |
50,0 |
75,0 |
78,3 |
|
11. Программа «Социальная и радиационная |
168,4 |
352,3 |
128,6 |
|
реабилитация населения и территорий Уральского региона, пострадавших вследствие деятельности ПО «Маяк», на период до 2000 года» |
|||
|
12, Программа «Реабилитация населения и |
139,2 |
17,3 |
106,3 |
|
социально-экономическое развитие районов Алтайского края, подвергшихся радиационному воздействию в результате ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (1994-2000 годы)» |
|||
|
13.Программа «0 мерах оздоровления населения |
15,8 |
45.0 |
25,0 |
|
Республики Алтай, проживающего в зоне возможного влияния ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне (1994-1995 годы)»; Программа «Оказание медицинской, социальной помощи населению и нормализация санитарно-гигиенического состояния населенных пунктов Республики .Алтай, подвергшихся радиационному воздействию в результате ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне на 1996-1997 годы и на период до 2000 года» |
|
Названия программ к мероприятий |
199S |
1996 |
1997 |
|
]4. Программа «Инженерная защита г.Астрахани |
|||
|
от затопления и подтопления» (1 этап - 1993-1997 годы) |
20,0 |
26,5 |
|
|
15.Постановление Правительства РФ от 16.05.96 г. №585 «Об утверждении федеральной целевой |
|||
|
программы «Сохранение и развитие |
|||
|
исторического центра г.Санкт-Петербурга» |
100,0 |
- |
64,0 |
|
16.Постановление Правительства РФ от 26.06.95 г. №606 «0 федеральной целевой комплексной |
|||
|
программе работ по обеспечению |
|||
|
сейсмостойкости объектов народного хозяйства Камчатской области на 1995-1999 годы «Сейсмозащита» |
21,1 |
157,4 |
231,0 |
|
17.Постановление Правительства РФ от 29.03.94 г. №244 «Об утверждении статуса Программы |
|||
|
соци^л^но-экон^мического развития |
|||
|
Республики Саха (Якутия) и Положения об администрации этой программы» |
? |
269,2 |
7 |
|
18. Постановление Правительства РФ от 2.11.95. №1071 "0 первоочередных мероприятиях по улучшению экологической обстановки в г.Чапаевске Самарской обл. в 1996-1998 годах"; постановление Правительства РФ от 21.06.96. №770 «Об утворжарнии фонеральной це.^е»^й |
|||
|
программы «Социально-экологическая |
|||
|
реабилитация территории и охрана здоровья населения города Чапаевска Самарской области» |
20,0 |
19,9 |
7,6 |
|
19. Программа «Обеспечение охраны озера |
|||
|
Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна» (1995-2000 годы) (Республика Бурятия, Иркутская обл., Читинская обл.) |
17,0 |
16,8 |
12,0 |
|
20. Программу «Защита от наводнений |
|||
|
населенных пунктов, народнохозяйственных объектов, сельскохозяйственных и других ценных земель в Приморском крае» (1995-2000 годы) |
57,9 |
72,0 |
|
|
21.Постановление Правительства от 26.01.95 г. №81 «0 государственной подцержке социально-экономического развития Республики Адыгея в 1995-2000 годах» |
10,0 |
15,0 |
|
Названия программ и мероприятий |
1995 |
1996 |
1997 |
|
22.11остановление Правительства РФ от 25.11.94 г. №1288 «0 неотложных мерах по государственной поддержке социально-экономического развития Кош-Агачского и Улаганского районов Республики Алтай» |
15,0 |
15,0 |
|
|
23.Постановление Правительства РФ от 02.11.95 г. №1062 «0 мерах по выполнению постановлений Правительства РФ о государственной поддержке социально-экономического развития Республики Дагестан, в том числе ее горных районов, в 1996-2000 годах» |
220,0 |
350,0 |
|
|
24.Постановление Правительства РФ от 31.07.95 г. №761 «0 мерах по выполнению указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ о государственной поддержке социально-экономического развития Кабардино-Балкарской Республики в 1995-2000 годах" |
100,0 |
100,0 |
|
|
25.Постановяение Правительства РФ от 26.12.95 г. №1257 «0 федеральной программе |
|||
|
экономического и социального развития |
|||
|
Республики Мордовия на 1996-2000 годы» |
- |
75,0 |
134,0 |
|
26.Постановление Правительства РФ от 16.02.96 г. №149 «0 федеральной целевой программе |
|||
|
соцрально-эк^н^и^еского развития |
|||
|
Псковской области на 1996-1998 годы» |
- |
180,0 |
94.0 |
|
27. Мероприятия по строительству новой системы водоподачи города Ставрополя |
17,3 |
15,0 |
|
|
28.Постановление Правительства РФ от 23.04.96 г. № 501 «0 неотложных мерах по реализации решений Президента РФ, направленных на ликвидацию последствий осетино-ингушского конфликта октября-ноября 1992 года» |
75,0 |
200,0 |
|
|
29.Постановление Правительства РФ от 16.01.96 г. №36 «0 продлении срока функционирования зоны экономического благоприятствования «Ингушетия» |
300,0 |
||
|
30. Постановление Правительства РФ от 30.10.93. №1100 "0 мерах по реабилитации карачаевского народа и социально-экономической поддержке Карачаево-Черкесской Республики" |
3,5 |
|
Названия программ и мероприятий |
1995 |
1996 |
1997 |
|
31 Программу «Оздоровление окружающей |
|||
|
среды и населения г.Нижний Тагил Свердловской области на период до 2000 года» |
, |
10,3 |
10,0 |
|
32.Постановление Правительства РФ от 19.08.94 г. №972 «0 мерах по решению неотложных проблем социально-экономического развития Корякского автономного округа» |
50,0 |
||
|
ЗЗ-Постановление Правительства РФ от 27.10.95 г. №1036 «0 государственной поддержке социально-экономического развития Республики Марий Эл» |
10,0 |
||
|
34.Постановление Правительства РФ от 20.04.95 г. №389 «0 государственной поддержке социально-экономического развития Республики Калмыкия - Хальмг Тангч в 1995-2000 годах» |
44,0 |
||
|
35 .Постановление Правительства РФ от 18.12.95 г. №1244 «0 стабилизации и развитии экономики Кабардино-Балкарской Республики и создании на ее территории свободных экономических зон» |
120,0 |
||
|
Зб.Постановление Правительства РФ от 15.04.96 г. №447. «0 федеральной программе социально- |
|||
|
жоиомичеЁКОг^вааааай Бурятаи» |
- |
- |
10,0 |
|
37.Постановление Правительства РФ от 08.06.96 г. №660 «0 мерах по содействию снижению социальной напряженности на рынке труда в Ивановской области» |
37,5 |
||
|
38 Пре^ищентск^я программа «Экономическое и |
|||
|
социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2000 годы» |
ч» |
80,0 |
|
|
39. Программа «Комплексное социалько- |
|||
|
экономическое развитие Краснодарского края в 1996-2000 годы» |
30,0 |
||
|
40. Программа «Социально-экономическое |
|||
|
развитие и национально-культурное возрождение балкарского народа в 1996-2000 годы» |
^ |
„ |
10,0 |
|
41. Программа «Оздоровление экологической |
|||
|
обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна» («Возрождение Волги») (1996-2000 годы) |
100,0 |
|
Названия программ и мероприятий |
199S |
1996 |
1997 |
|
42.11остановление Правительства РФ от UH.Ob.96 г. №661 «0 мерах государственной поддержки социально-экономического развития Коми-Пермяцкого автономного округа до 2000 года» |
26,0 |
||
|
43. Федери^ьнав программа освоения Нижнего |
210,1 |
||
|
Приаигарьа в Красноярском крае (в составе программы «Развитие минерально-сырьевой базы Российской Федерации» (1994-2000 годы) |
|||
|
ИТОГО |
1283 |
2855 |
3936 |
Конечно, данный перечень нельзя рассматривать как исчерпывающий. Реализуется целый рад федеральных программ, где региональные подпрограммы, безусловно, весьма значительны, но, к сожалению, более детальная и развернутая информация об этих программах оказалась для нас недоступной. В качестве примера достаточно указать на президентскую программу «Развитие и сохранение культуры и искусства в Российской Федерации» и программу «Развитие минерально-сырьевой базы Российской Федерации».
Обе программы имеют весьма значительные бюджеты. Первая - более 4 трлн руб., вторая - более 5,5 трлн руб. Суммарно это почти 2% общих расходов федерального бюджета. И та и другая программы имеют региональные подпрограммы. Соответственно их неучет в общем перечне серьезно занижает удельный вес регионального программирования в общих расходах федерального бюджета. Но, к сожалению, отсутствие достоверной информации не дало возможности учесть данные об этих подпрограммах в общем перечне. Поэтому, если быть максимально строгими, то приводимые в табл.2 данные надо трактовать как информацию о специальных региональных программах и программных мероприятиях Правительства.
Итак, что же представляют собой регионалыже программы федерального правительства сегодня? Из общего перечня прежде всего резко выделяются программы, направленные на поддержку развития национальных республик и округов в составе
российской Федерации. Кроме уже упоминавшейся общей программы для малочисленных коренных народов Севера, приняты и реализуются специальные программы по республикам Коми, Тыва, Адыгея, Северная Осетия, Саха (Якутия), Дагестан, Кабардино-Балкария, Ингушетия, Карачаево-Черкессия, Марий Эл, Калмыкия, Бурятия; по Корякскому и Коми-Пермяцкому автономным округам и Кош-Агачскому и Улаганскому районам Республики Алтай. Для контраста отметим, что аналогичные по смыслу программы финансируются пока для трех «обычных» субъектов Российской Федерации: Псковской области. Краснодарского края и Сахалинской области (для входящих в ее состав Курильских островов).
Вторую группу создают программы экологической направленности. Они, как правило, носят чрезвычайный характер и направлены на преодоление экстраординарных отклонений в условиях жизни на отдельных (часто достаточно локальных) территориях. К ним относятся программы по г.Братску Иркутской области, по землям зоны негативного воздействия Краснодарского водохранилища, по защите Астрахани от подтопления и затопления, по реабилитации населения от последствий радиационного загрязнения в Уральском регионе и Алтайском крае, по сейсмозащите на Камчатке, по оздоровлению экологической ситуации в городах Чапаевске и Нижнем Тагиле соответственно Самарской и Свердловской областей.
Третью группу образуют остальные, зачастую весьма разноплановые программы, появление которых среди российских инвестиционных приоритетов не всегда просто объяснить. Например, программа «Социально-культурное развитие Тверской области (зона Великого водораздела)» изначально не принималась Правительством - она была принята к финансированию Советом национальностей Верховного Совета. Наверное, поэтому она из года в год ставит рекорд по мадобюдасе-шости и финансируется чисто символически. ctojh. же малопонятно выделение проблем здоровья населения именно в Тульской области в качестве объекта единственной в России программы такого рода. Выделение же в качестве программного
объекта Кавказских Минеральных Вод и исторического центра г.Санкт-Петербурга представляется гораздо менее случайным.
В то же время нельзя не отметить появление целого ряда программ, которые демонстрируют новые и весьма обнадеживающие подходы. Выделим прежде всего президентскую программу «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 - 2000 годы», которая интересна тем, что является в строгом смысле слова региональной. Она не замыкается в рамках административных границ субъекта федерации, а имеет предметом воздействия обширную территорию целостного экономического района. Выбор подобного объекта воздействия соответствует мировому опыту реализации масштабных региональных комплексных программ. По заявлениям Президента, и им программа мыслится как весьма масштабная. Так, он предполагал, что в течение 10 лет в экономику региона будет вложено до 370 трлн руб.' С учетом традиционной в расчетах Министерства экономики 20%-й квоты государственных инвестиций в их общем объеме ежегодная сумма федеральных инвестиций должна быть равна 7,5 трлн руб., а это приблизительно 1,5% общих расходов федерального бюджета. Только, к сожалению, реальная действительность пока весьма далека от планов - в 1997 году из федерального бюджета впервые ассигновано на программу только 80 млрд руб. (т.е. в 100 раз меньше обещанного, и это без учета планируемого секвестра). Но тем не менее сама конструкция программы представляется перспективным шагом вперед.
Еще одна интересная по замыслу программа из третьей группы - программа «Оздоровление экологической обстановки на реке Волге и ее притоках, восстановление и предотвращение деградации природных комплексов Волжского бассейна» («Возрождение Волги») (1996-2000 годы) . Конечно, те 100 млрд руб., что ассигнованы на эту программу в 1997 бюджетном году, вряд ли соразмерны масштабу задач, которые ставит перед собой данная целевая программа. Но опять прежде всего стоит
См. : Ельцин Б.Н. Указ. соч. C.I 11.
подчеркнуть принципиально верный выбор объекта воздействия региональной программы. Это не сегмент территории страны в рамках той или иной административной границы, а регион, образующий взаимосвязанную целостность с точки зрения целей программы. Поэтому при прочих достаточных условиях (прежде всего объемы финансирования) данная программа вполне в состоянии добиться осязаемого сдвига в сфере своего воздействия.
И наконец, нельзя не отметить еще одну программу, точнее, подпрограмму из программы «Развитие минерально-сырьевой базы Российской Федерации» (1994-2000 годы) - «Освоение Нижнего Приангарья в Красноярском крае». В ней отметим два обнадеживающих момента: во-первых, региональная программа разрабатывалась в составе крупной отраслевой программы, что само по себе позволяет со значительно большей вероятаостью найти ее адекватное место на «координатной сетке» реальных общероссийских приоритетов, и, во-вторых, вся эта работа и в отраслевом, и в териггориальном разрезах ведется в рамках еще более общей задачи разработки комплексной схемы территориального экономического и социального развитая Российской Федерации на период до 2005 года. Таким образом, комплексная, но локальная программа оказывается включенной в общероссийскую логику работы по планированию размещения производительных сил.
Но появление трех последних региональных программ не следует и переоценивать. Это лишь «первые ласточки» осмысленного и перспективного подхода к государственному региональному программированию. Основная же масса региональных программ, как мы видим, тяготеет скорее к бюджетному финансированию «по принуждению», чем к осознанному выбору национальных приоритетов. Очевидный крен в сторону национальных республик, округов и районов трудно объяснить иначе, как стремлением нейтрализовать тендешдш сепарашзма. Справеднивеети ради, конетао, надо отметить, что все эти субъекты федерации относятся к традиционно проблемным регионам. Но, по всей видимости, все-таки не мотивы преодоления экономической отсталости
доминировали при принятии решений. Ибо практически без внимания оставлены многие другие проблемные регионы России, например старопромышленные области ее европейского центра.
Региональное программирование, и это общемировая закономерность, занимает подчиненное, вторичное место по отношению к отраслевому, ведомственному программированию. Это явление в полной мере присуще и России. Пожалуй, даже со значительным перебором. Обобщенные данные по динамике расходов на региональные программы свидетельствуют, что их удельный вес в расходах федерального бюджета крайне невысок. Так, за три года, с 1995 по 1997, он поднялся всего с 0,5% до 0,7% общих расходов федерального бюджета. Если же в качестве региональной программы учесть расходы на компенсацию тарифов на электроэнергию регионам Дальнего Востока, то удельный вес «региональных» расходов повысится до 1% расходов федерального бюджета.
Для сравнения вспомним, что программы поддержки субъектов федерации «весят» сегодня уже 10% расходов федерального бюджета и продолжают достаточно динамично расти. Данное соотношение нуждается в специальном осмыслении. Суть проблемы в том, что в идеале оба финансовых потока должны быть взаимосвязаны. И выравнивание финансовой обеспеченности регионов должно сопрягаться с постановкой и достижением целей, значимых для Российской Федерации в целом. Одной из апробированных форм подобного сопряжения является совместное долевое участие в финансировании целевых программ федерацией и ее субъектами, в том числе за счет привлечения средств из федерального фонда поддержки регионов. Для того чтобы это стало реальным, надо, среди прочего, относительно уравнять объемы федеральных средств, идущих на целевые региональные программы и на общую финансовую поддержку регионов. Большая взаимосвязь двух финансовых потоков позволит, на наш взгляд, как частично нейврадоовачъ ночребигедьсий характер февда финансовой поддержки, так и крепче увязать цели и интересы отдельных регионов и Российской Федерации в целом.
Итак, размер средств, выделяемых сегодня на региональные программы, и их структура свидетельствуют, что только-только заканчивается период, если так можно выразиться, экстенсивного освоения этого инструмента региональной политики. Региональное программирование в России уже есть. Но это региональное программирование периода экономического спада и макроэкономической стабилизации. В данный период оно неизбежно оказывалось на периферии экономической политики. Для ситуации будущего экономического роста необходимы существенные коррективы. Региональные программы должны стать фрагментом целостного механизма стимулирования экономического роста. Они должны дополнить региональным аспектом систему определения национальных приоритетов в развитии экономики и стать одним из стимулов достижения общенациональных целей.
Для определения возможных направлений должных корректив необходимо рассмотреть сложившуюся систему управления региональным программированием в Российской Федерации.
3.3. Нормативные основы программирования
Региональное программирование в Российской Федерации находится, на наш взгляд, перед необходимостью качественного перехода от стихийно, под влиянием политической конъюнктуры, складывающейся совокупности программ к целостной системе регионального программирования, являющейся составной частью как региональной политики, так и государственного программирования вообще. Первые обнадеживающие сдвиги в данном направлении говорят об актуальности данной метаморфозы. Для этого, конечно, нужна политическая воля. Но в не меньшей степени и адекватная нормативная база. Насколько существующая база отвечает потребностям сегодняшнего дая? И ве будет ди она тормозить назревшие перемены? Рассмотрим с этой точки зрения нормативные основы регионального программирования в Российской Федерации.
Как мы уже отмечали, строгого законодательной) выделения региональных программ из всей их совокупности у нас не существует. Поэтому мы будем рассматривад нормативные основы программирования вообще, имея в виду, конечно, наш специальный интерес.
Нормативная база государственного программирования в Российской Федерации начала складываться в 1992 году. Именно тогда постановлением Правительства от 27 августа 1992 года № 638 «Об организации работ по реализации Закона Российской Федерации «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» был принят «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ...». В 1994 году данная сфера вновь подверглась законодательному регулированию. Был принят Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»'.
Закон 1994 года сохранил трактовку федеральных целевых программ в качестве частного случая федеральных государственных нужд, определив значительное сходство процедур размещения государственных заказов и процедур реализации программ. Главные действующие лица в обоих случаях одни и те же: государственные заказчики, с одной стороны, и поставщики и исполнители заказов и программ - с Другой.
В данном Законе была предпринята попытаа регламентировать основные принципы разработки и реализации федеральных целевых программ. Правда, вынуждены сразу оговориться, что амбиции законодателей не простирались слишком далеко. Характеристика процедур изложена весьма эскизно. И уже во 2-й статье Закона установление порядка разработки и реализации программ отнесено к компетенции Правительства. Сами законодатели ограничили свои задачи определением общих принципов, которым должен следовать процесс программирования, а также формулировкой требоважя о том, что «...перечень федеральных целевых программ и объемы
' См. : Собрание законодательства ... 1994. №34. Ст. 3540.
116
gx финансирования из федерального бюджета предусматриваются в федеральном законе о федеральном бюджете на планируемый период»'.
Данная «отстраненность» от процесса, который уже сейчас «стоит» около 10% расходов федерального бюджета, представляется, пожалуй, беспрецедентной. Мировой опыт в этой сфере многообразен. Но везде законодатели считают обязательным детальное регламентирование и собственный последующий контроль за процессом «жизни» программы. Российский же вариант решения - это выдача «карт-бланша» исполнительной власти практически на все: на определение национальных приоритетов, на формирование перечня программ, на ранжирование их финансового обеспечения, на последующее секвестирование расходов, на контроль за целевым расходованием средств, на оценку степени завершенности программных мероприятий и эффективности затрат и т. д. и т.п.
Установление «разделения труда» между законодательной и исполнительной ветвями власти в сфере программирования имеет исключительно принципиальное значение. Увы, но в данном случае приходиггся констатировать, что законодатели устранились от контроля за расходованием средств налогоплательщиков, предпочтя гораздо менее обременительный итоговый контроль при утверждении бюджета.
Принципиальная идеология Закона также не может быть оставлена без внимания. Дело в том, что одна из основных проблем государственного программирования - это проблема координации и ранжирования программ в соответствии с общенациональными приоритетами. Любая сумма программ, сколь бы аморфна она не была, представляет собой, по сути, общенациональную программу развития экономики.
Если набор программ случаен, не скоординирован, не увязан в отраслевом и территориальном разрезах, не имеет достатоэдшх гарантий бюдекетаоге фтйнеиревазтя, то такова и реальная стратегия развития национальной экономики.
Там же.
Если же набор программ отталкивается (^1 общенациональных интересов, нацелен на принципиальные структурные сдвиги, программы строго ранжированы. предусмотрены вариантные сценарии бюджетного финансирования, последнее строго гарантировано, то это другая стратегия национального развития, которая по идее должна быть эталоном для государственной власти.
Принципиальная особенность нашего законодательства по целевому программированию состоит в том, что оно эту проблему как бы вообще не видит. И более того, стимулирует развитие процесса программирования в стихийном направлении. Министерство экономики, официальный куратор процесса программирования, вынуждено констатировать, что «число утвержденных программ неуклонно растет, в результате чего утрачивается основной смысл программно-целевого подхода -концентрация ресурсов на ограниченном круге наиболее приоритетных направлений и достижение ощутимых результатов в заданные сроки»'
Первопричина «разбухания» программ заложена, на наш взгляд, как раз в Законе. Принятая им трактовка программы как некой комплексной услуги для федеральных нужд провоцирует множественность конкурирующих между собой программ и отодвигает в «тень» их потенциальное и должное единство. Ни рассматриваемый Закон, ни подзаконные акты, выпущенные в его развитие Правительством, не рассматривают вопросы координации программ, вопросы взаимопереплетения их отраслевых и региональных аспектов, вопросы их ранжирования по приоритетам. Пока программ было мало и они были малобюджетны, пока в расходах федерального бюджета доминировали текущие расходы, эта ситуация была достаточно терпимой. Но последние три года возрастает как число программ, так и удельный вес этой статьи расходов бюджета, и отношение к проблеме должно измениться. Иначе мы преете
«захлебнемся» под массой «разномастных», случайно ранжированных, финансово необеспеченных программ'.
Получив от Государстеенной Думы право на нормативное регулирование процесса программирования экономики, Правительство в июне 1995 года приняло постановление «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд», утвердив новую редакцию «Порядка разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация» (далее - «Порядок..,»)^ На сегодняшний день это ключевой документ, регулирующий процесс программирования в России, и он заслуживает подробного анализа.
По официальному определению «федеральные целевые программы ... представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс ... мероприятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач ... развития Российской Федерации»^. Ключевым ведомством во властной иерархии российского программирования определено Министерство экономики Российской Федерации, на которое возложены функции методического руководства и координации работ по разработке и реализации программ.
Федеральные и региональные программы России. М„ 1996. Вып. 4.С. 80-
' "В Правительстве Российской Федерации, в федеральных органах исполнительной власти, на экспертизе и доработке на момент рассмотрения этого вопроса на заседании Правительства (начало 1996 года. - В.Ф.) находилось 789 программ... Для их реализации запрашивается на весь период из федерального бюджета более 400 трлн руб. (в ценах 1995 г.). Возможность выделения указанных средств представляется маловероятной" (Информационное сообщение Минэкономики РФ о решении Правительства РФ «О перечне и состоянии разработки и реализации федеральных целевых программ» // Федеральные и региональные программы России. Вып. 4. С. 80). ^ См. : Собрание законодательства ... 1995. №28. Ст. 2669. ^ Там же. С. 5047.
В «жизни» целевых программ «Порядок...» выделяет следующие этапы: отбор проблем для программной разработай; решение о разработке целевой программы, ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы; управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения. Попробуем проанализировать предлагаемые «Порядком...» процедуры, имея в виду, в какой степени они способствуют достижению главной цели государственного программирования - обеспечению принципиальных структурных сдвигов в экономике в рамках принятых национальных приоритетов развития.
Первый этап работы образует отбор проблем для программной разработки. Принятый алгоритм здесь таков: некий инициатор вносит в Министерство экономики предложение о программной разработке проблемы, Министерство вместе с рядом других ведомста рассматривает его на предмет соответствия принятым приоритетам, прогнозам и стандартам подготовки материалов и после этого направляет в Правительство предложения по решению данной проблемы программными методами; на основе этих предложений Правительство принимает решение о разработке целевой программы и определяет по ней государственного заказчика.
Данный фрагмент процедуры выглядит весьма демократично. Действительно, даже отдельные физические лица могут вносить в Минэкономики свои предложения, выступая инициаторами разработки программ. Но является ли эта демократичность гарантией 100%-го попадания на оптимальный вектор национального развития? Ведь набор предлагаемых инициатив может быть весьма случаен, от действительно важных до малозначимых. Сами по себе эти инициативы не могут быть взаимоувязаны, а перед Минэкономики задачу представления программных предложений как системы никто не ставит. Не ставится перед Миаистерстаом и задача ражкировавам предложений с точки зрения их относительной приоритетности и бюджетных запросов.
Отсутствие на этой стадии необходимости развернутого обоснования проблемы и профессиональной экспертизы может означать только одно - все более или менее грамотно оформленные или «авторитетные» инициативы суммируются и отправляются для решения в Правительство, которое практически тоже «обречено» на принятие решения о разработке программ. Реальная жизнь, как показывает практика, оказывается еще проще. Зачастую сначала под влиянием тех или иных лоббистов принимается решение Президента или Правительства о политической целесообразности разработки программы, а уже затем инициатива с предопределенным решением попадает в Министерство экономики'.
Данная схема первого этапа принятия целевой программы, надо отметить, мало напоминает мировые стандарты. Про систему развернутого программирования вообще говорить не приходится, там действуют принципиально иначе - от общего к частному. Но и система частичного программирования выстраивает процедуру по-иному. Ее исходным моментом является не механическая сумма чьих-то инициатив, а анализ экономической и социальной ситуации в стране. После чего следует прогнозирование принципиальных макроэкономических параметров развития. При этом определяются узловые проблемы, которые не могут быть решены без участия государства. Совокупность мероприятий по их решению оформляется как государственные программы. И только на стадии конкретизации мероприятий программы до уровня конкретных проектов предусматривается конкурсный отбор инициативных предложений. Представляется, что данная схема
«В соответствии с решениями руководства страны в настоящее время (начало 1996 года. - В.Ф.) разрабатывается еще 39 федеральных целевых программ. При этом ряд из них по целям и задачам дублируют уже утверждешме и нахедявдяеея на рассмотрении» (Информационное сообщение Минэкономики РФ о решении Правительства РФ «О перечне и состоянии разработки и реализации федеральных целевых программ» // Федеральные и региональные программы России. Вып. 4. С. 80).
закрепилась не случайно. Она с большей вероятностью гарантирует формирование системы программ, отражающей принятые в установленном порядке общенациональные приоритеты.
Второй этап российского программирования формирование целевой программы. Ведущая фигура данного этапа - государственный заказчик программы. Таковым, согласно Закону, может быть министерство (ведомство), государственное унитарное предприятие или государственное учреждение. Государственный заказчик определяется в качестве ответственного за разработку и реализацию программы. Разработка программы при этом включает не только написание соотаетствующих текстов и проведение необходимых технических и экономических расчетов, но и формирование конкретного круга подрядчиков по исполнению программы, отношения с которыми оформляются необходимыми соглашениями о намерениях. Если заказчик счиггает необходимым, то он проводит специализированную экспертизу проекта программы.
Какого рода «подводные камни» содержит данный этап процедуры? Изначально вызывает сомнения универсальный характер ответственности государственного заказчика. Он отвечает и за разработку, и за реализацию программы. На первый взгляд, вроде совсем неплохо - есть с кого спросить. Но это только видимость. В дейстаительности заказчик оказывается в весьма заманчивом для него и опасном для бюджета положении. Разрабатывая программу, он формирует бюджетные притязания, не имея, по сути, никакого лимита. Предмет его запроса не бюджет его ведомства или учреждения, а бюджет страны. В конкурентной борьбе с другими заказчиками он склонен рассматривать его как безграничный.
Более того, будучи ответственным и за реализацию програшол, он сознательно завьшает потребные расходы по крайней мере по двум обстоятельствам. Во-первых, «нежесткую» программу гораздо проще выполнять, а значит, значительно ниже вероятность администратавной
ответственности за невыполнение. Во-вторых, чем больше бюджет программы, тем выше вероятность, что главным виновником провала окажется Министерство финансов, не сумевшее обеспечить запланированные ассигнования.
Обратных стимулов к занижению бюджетных запросов государственный заказчик не имеет. Зато такие стимулы есть у Министерства финансов. Но у него нет регламентированных процедур секвестирования данной расходной статьи бюджета. Поэтому приведение программ в соответствие с бюджетными ограничениями осуществляется не в рамках процесса принятия программы и утверждения бюджета, а в рамках текущей деятельности Правительства, как говорится, «на коленке и вслепую».
Результаты программирования в рамках такой процедуры хорошо известны. Финансовые параметры принятых к реализации программ начинают существовать как бы в трех измерениях. Во-первых, это цифры, зафиксированные в программах. Во-вторых, это цифры бюджета с ассигнованиями, запланированными на различные программы в текущем году. В-третьих, это деньги, которые были реально выделены на программы. Различие этих цифр в погодовом измерении колоссально. Разница зачастую порядковая.
В качестве примера можно привести уже упоминавшуюся нами президентскую программу по Дальнему Востоку и Забайкалью. Если исходить из проектировок программы, то ежегодная ее квота в расходах бюджета должна быть на уровне 7,5 трлн руб., в бюджете же 1997 года запланировано всего 80 млрд руб., а выделено будет скорее всего еще меньше. То, что это не исключение из правил, подтверждает пример с другого «полюса» - из числа малобюджетных программ. Программа «Социально-культурное развитие Тверской области» была утверждена с потребностями в ежегодных бюджетных расходах в сотни миддвардо» рублей. Рентная картивиа, например, 1996 года такова: запланировано ассигнований 3,4 млрд руб., выделено - 600 млн руб.
Данная практика произвольного секвестирования говорит о том, что в рамках существующей процедуры процесс программирования и процесс бюджетирования протекают практически автономно друг от друга, что опять-таки ставит под сомнение соответствие принятых программ национальным приоритетам, ибо последние не являются «маниловскими» мечтаниями, а существуют всегда в жестком поле реальных бюджетных ограничений.
Справедливости ради надо отметить, что «Порядок...» содержит положение о необходимости увязки всех программных мероприятий и очередности их проведения с проектируемыми объемами финансовых ресурсов, а также требует согласованности и комплексности решения отраслевых и региональных задач. Но не содержит ни обязательных процедур подобного рода согласований, ни стимулов к нему.
Особая проблема этапа формирования программы -внебюджетные источники финансирования. Вообще в мировой практике государственное программирование " это форма государственных расходов. В тех же случаях, когда считают возможным смешанное финансирование, привлечение внебюджетных источников каждый раз специально законодательно регламентируют. Наш же «Порядок...» делегирует эту функцию государственному заказчику и предлагает осуществить ее в договорной форме. Поэтому российский опыт представляется во многом даже уникальным.
Исходная идея этой практики достаточно привлекательна: смешанное финансирование как бы призвано подчеркнуть общественную значимость программы, ее поддержку со стороны частного бизнеса. Понятно и желание достичь кумулятивного эффекта от государственных инвестиций. Но есть и серьезные сомнения. Изначально программирование было сориентировано на те вложения, масштабы и окупаемость которых были недостушю и ненрвдлекатедьны для чае-июте бизнеса. Недарем основной предмет деятельности государственных программ во всем мире - это инфраструктурные проекты. Если же основной регламент программирования (как это имеет место в России)
требует обязательного и значительного финансирования программ из внебюджетных источников, значит, одно из двух: либо все программы - это быстроокупаемые проекты (с показателями, приемлемыми для частного бизнеса), либо программирование - это форма скрытого бюджетного субсидирования ограниченного числа избранных хозяйствующих субъектов. Реальная российская действительность скорее ближе ко второму варианту.
Поясним данное рассуждение на конкретном примере. В России сейчас принята к реализации достаточно масштабная комплексная программа модернизации льноводческой отрасли. Одно из направлений этой программы - усовершенствование мяльно-трепальной технологии на льнозаводах. Усовершенствованное оборудование способно на порядок повысить удельный вес выхода длинного волокна из перерабатываемой льнотресты, что финансово оздоровят всю отрасль. Казалось бы одно из направлений программы очевидно - это соответствующие НИОКР и государственная поддержка серийного выпуска нового поколения мяльно-трепальных агрегатов (допустим, в форме государственной гарантии на покупку определенного количества агрегатов в течение нескольких лет по определенной цене, с последующей возможной реализацией их льнозаводам на условиях лизинга). Но для такой подпрограммы совершенно ни к чему внебюджетные источники финансирования, зато сама программа становится компактнее, с четко поставленными целями, с ограниченными бюджетными запросами и только безусловно необходимыми участниками.
Существующий «Порядок...» требует несколько иного подхода. Надо продемонстрировать наличие внебюджетных источников финансирования. Понятно, что финансировать льняную программу вообще никакой частный инвестор не будет. Ему необход1Ш реа^вый, кенкретавнй проект и ебееиова1йн>й, вызывающий доверие бизнес-план. Стандартный ход заказчика программы в этом случае достаточно оригинален. В качестве внебюджетных «доноров» показываются «жаждущие» охотники
до бюдже-шых денег. Круг участников программы резко расширяется, в нашем примере за счет нескольких десятков льнозаводов, и в качестве внебюджетного источника финансирования программы указываются, допустим, их амортизационные отчисления или чистая прибыль. Формальное требование соблюдено. Внебюджетные источники финансирования появились. То, что они никак не могут быть и не будут использованы для критически важного этапа разработай нового агрегата и запуска его в серию, как бы уже и не важно, Формально у государства появился партнер по финансированию программы.
Данное явление может показаться безобидной бюрократической игрой, но это далеко не так. То, что достаточно очевидно на конкретном примере, становится недоказуемо при обобщенном рассмотрении программ. Но именно на таком уровне принимается решение о финансировании и его объеме. И это решение становится заложником якобы привлеченных внебюджетных средств. Значит, решение будет приниматься на основе частично недостоверной информации^
Итак, процедура формирования программы оставляет сомнения на счет ориентации конкурирующих между собой заказчиков, заинтересованных в завышении бюджетных притязаний, не связанных реальными бюджетными ограничениями, на разработку суммы программ, в совокупности способных отразить российские национальные приоритеты.
Третий этап процедуры разработки и реализации программы - экспертиза и оценка. Основными «оценщиками»
' «Государственные заказчики программ недостаточно занямаются привлечением внебюджетных источников финансирования и средств бюджетов субъектов федерации, недопустимо сужая при этом финансовую базу, принятую при утверждении федеральных целевых программ ...» (Информационное сообщение Минэкономики РФ о решении Правительства РФ «О перечне и состоянии разработки и реализации федеральных целевых программ» // Федеральные и региональные программы России. Вып. 4. С. 81).
программы установлены Министерство экономики и Министерство финансов. В качестве интеллектуального штаба выступает Экспертный совет при Правительстве Российской федерации. Главные критерии оценки: приоритетность, обоснованность, эффективность и ... привлечение внебюджетных источников. Что касается последнего, то сомнительность этого критерия мы уже рассмотрели чуть выше. В отношении трех остальных в абстрактном плане возразить абсолютно нечего. Программа действительно должна быть из области национальных приоритетов, ее идеи должны быть обоснованы, а мероприятия эффективны. Вот только насколько приемлемы при оценке сложных инвестиционных документов оценки по двухбалльной шкале? И кто должен оценивал» всю совокупность программ, их взаимодополняемость и отсутствие дублирования?^
На наш взгляд, самым главным результатом оценки отдельной программы должна быть утвержденная совокупность ее подпрограмм и отдельных проектов, приведенная в различных вариантах ее финансирования. Например, базовый вариант программы - при 100%-м ее финансировании в установленные сроки. Расширенный (и/или ускоренный) вариант программы -на случай признания ее особо приоритетной. И несколько вариантов при уменьшающемся объеме финансирования. В завершение - минимальная сумма ассигнований, после которой реализовывать программу нет смысла и она должна быть прекращена.
Отдельно от оценки каждой программы должна проводиться в рамках бюджетного процесса как минимум ежегодно оценка всей совокупности программ. Но
' «Продолжается практика разработки и утверждения федеральных целевых программ, имеющих близкие или совпадающие цели, задачи и программные меропргоггия...» (Информационное сообщение Минэкономики РФ о решении Правительства РФ «О перечне и состоянии разработки и реализации федеральных целевых программ» // Федеральные и региональные программы России. Вып. 4. С. 81).
рассматриваться должны и вновь принимаемые, и действующие' программы, и не только с точки зрения планируемых бюджетных ассигнований на будущий год, но и с точки зрения эффективности реализованных этапов и прогнозных ассигнований хотя бы на среднесрочную перспективу. При этом главным итогом оценки уже совокупности программ должен быть их ранжированный рад, в котором определен перечень подлежащих финансированию программ и выбранный вариант их финансирования. Именно совокупность таким образом «поданных» программ можно будет трактовать как конкретный «образ» национальных инвестиционных приориггетов в экономике.
Четвертый этап принятой процедуры - утверждение целевой программы. Как логично предположить, утверждает целевые программы у нас Правительство. Оно же гарантирует государственному заказчику финансовые ресурсы, которые утверждает уже Государственная Дума в рамках принятия бюджета. Это противоречие является далеко не пустяковым. Как показывает практика, максимум, что действительно может гарантировать Правительство, это включение программы в перечень финансируемых из федерального бюджета. Гарантий же по реальному объему финансирования не может дать в России, пожалуй, никто'.
А между тем заказчику программы полагается после ее утверждения заключать «...с исполнителями программы государственные контракты на финансирование программы...)^. Может ли в этой ситуации заказчик гарантировать бюджетное финансирование в конкретных объемах и в конкретные сроки? А
«Приостановка финансирования рада программ, неравномерное и несвоевременное поступление средств из федерального бюджета в связи с задержкой его утверждения ... поставили реализацию ряда программ под угрозу срыва» (Информационное сообщение Минэкономики РФ о решении Правительства РФ «О перечне и состоянии разработки и реализации федеральных целевых программ» // Федеральные и региональные программы России. Вып. 4. С. 7^ ^ Собрание законодательства ... 1995. №28. Ст. 2669. С. 5052.
1дрди нет, то какова цена встречных гарантий на внебюджетное финансирование? И кроме того, почему исполнители программы
! рассматриваются как источники финансирования? Используя применяемую терминологию, они же подрядчики, а не заказчики. Данное смешение может быть приемлемо только в случае, если финансирование программ выступает формой скрытого дотирования отдельных хозяйствующих субъектов. В этом случае действительно государство совместно с предприятием финансирует производство того или иного товара или услуги. Но целесообразно ли сводить программирование в Российской федерации к программам дотирования производства?
Видимо, у принятой процедуры нет четкого различения между программами государственных закупок товаров и услуг, программами дотирования убыточных предприятий и отраслей и программами государственных инвестиций по «узловым» направлениям национального развития. Но вряд ли эти разнородные направления экономической политики могут быть уложены в прокрустово ложе единой унифицированной схемы. Наверное, надо различать механизмы текущего дотирования производства и механизмы принципиальных структурных сдвигов в экономике. Они не могут быть одинаковыми. Более того, они по определению конкурируют друг с другом, имея в принципе один источник финансирования - государственный бюджет. Поэтому различение данных программ - это необходимая предпосылка эффективной организации государственного программирования.
Пятый этан процедуры разработки и реализации программы - управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения. Согласно «Порядку...» управляются целевые программы государственным заказчиком и созданной при нем дирекцией программы. Формой работы с исполнителями являются государственные контракты. Степень свобода государственного заказчтса нра1егичееки максимальная. Он не только самостоятельно определяет конкретные формы и методы управления программой, но и сам ежегодно уточняет целевые показатели программы, распределение денег по
программным мероприятиям, механизм реализации программ g состав исполнителей (кстати, требование привлечения исполнителей на конкурсной основе на этой стадии почему-то опущено)'
Главное отличие российской схемы управления программой от мировой практики - это абсолютная унификация. В реальной жизни программы очень различаются - и по содержанию, и по масштабам, и по участникам. Обычно принимают это как объективную реальность и ищут в каждом случае оптимальную форму управления, справедливо полагая, что в этом одна из предпосылок конечного успеха. Степень же вариативности российских процедур ничтожна - для многоотраслевых или комплексных региональных программ допускается наличие нескольких заказчиков, возглавляемых заказчиком-координатором. Не требует специального доказательства, что этот вариант не слишком разнообразит исходную схему.
Принципиальная особенность программно-целевого управления, как раз та особенность, которая закрепила его в качестве альтернативы традиционным отраслевому и территориальному принципам управления, - это комплексное воздействие на объект управления во всей совокупности его сторон и граней. Сведение же схемы управления к взаимодействию заказчика с исполнительной дирекцией, по сути, стирает специфику программно-целевого метода и превращает его в чуть усложненный вариант традиционного управления.
Итак, специфика российской схемы управления целевыми программами состоит в максимально смелом делегировании полномочий сверху вниз: от Государственной Думы -Правительству и от него - государственным заказчикам. Такой «либерализм» требует жесткого контроля со стороны делегирующих полномочия. Соответствует ли этой необходимости принятый регламент? Что касается Государственной Думы, то законодатедьстао не предусматривает
Для сравнения напомним, что любое изменение структуры расходов федеральной программы в США требует санкции Конгресса.
обязательных парламентских слушаний по конкретным, принятым к реализации программам. Насколько известно, таковые и не проводятся. Что касается Правительства, то действующий «Порядок...» предусматривает лишь выборочный контроль Министерства экономики над частью программ. Вот только никак не удастся утвердить специальную отчетность по целевым программам. И Министерство экономики вынуждено из года в год заявлять в докладах Правительству, что «в связи с отсутствием государственной статотчетности о выполнении федеральных целевых программ итоги их реализации носят «оценочный» характер»'.
В результате вокруг федеральных целевых программ складывается любопытная управленческая ситуация: никаких гарантий финансирования, зато максимум свободы государственному заказчику и минимум контроля за его деятельностью. Отсутствие финансовых гарантий у государственного заказчика программы компенсируют свободой в добывании и расходовании бюджетных денег. Но способствует ли подобная "внутриаппаратная" либерализация власти экономическому прогрессу России?
Подведем итоги. Принятый у нас «Порядок разработки, утверждения и реализации целевых программ ...» привел к тому, что число действующих программ из года в год растет, увеличивается удельный вес данной статьи расходов бюджета, усиливается воздействие реализуемых программ на общую экономическую динамику страны. Но вместе с тем нарастает процесс неуправляемости программирования в целом. Усиливается стимулируемая действующим регламентом конкуренция министерств, ведомств и региональных властей за долю в бюджетном «пироге». Под воздействием их заинтересованности разрастается число программ, зачастую не скоординированных с общенациональными приоритетами и далеко выходящих за рамки бюджетных возможностей страны.
Федеральные и региональные программы России. Вып. 1. С. 93.
Действующий регламент оказался плохим «ситом» для этой экспансии. В результате Правительству приходится прикладывать «титанические» усилия по секвестированию уже принятых программ в процессе текущей деятельности. Но отсутствие специальных стандартов отчетности по исполнению программ с неизбежностью делают это секвестирование по-преимуществу приблизительным и произвольным. Вопрос об эффективности программных мероприятий в данных обстоятельствах даже и не ставится. А ведь на сегодняшний день это 10% расходов федерального бюджета.
На наш взгляд, действующий нормативный «Порядок...» играет весьма существенную роль в подобном развитии событий. И если мы признаем, что ресурсы для экстенсивного развития целевого программирования в стране исчерпаны или что дальнейшее разрастание числа действующих программ нецелесообразно, то нам никуда не уйти от существенной корректировки нормативной базы российского программирования.
Такой принципиальной корректировкой, на наш взгляд, должно быть выведение процесса программирования из-под юрисдикции Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». Тем более, что первый шаг уже сделан. Государственная Дума приняла рамочный Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В нем введено понятие «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу». В данной ситуации у Правительства есть возможность принять новую редакцию «Порядка разработки, утверждения и реализации целевых программ...», трактующую программы как составную часть общероссийской программы социально-экономического развития и прекращающую стамйное швицифоваште разнородных программ конкурирующими Друг с другом министерствами, ведомствами и региональными администрациями.
3.4. Институты регионального программирования
Важной составной частью становления регионального программирования в Российской Федерации является эволюция его институтов. Организационная структура регионального программирования в полной мере отражает противоречивость региональной политики, несовершенство ее нормативной базы. Но постепенно складывающаяся посредством проб и ошибок система институтов отражает и проверенные практикой организационные решения, которые могут и должны стать составной частью перспективной системы государственного программирования в России.
Институты власти являются наиболее конкретным и осязаемым воплощением проводимой политики. Институты регионального программирования здесь не исключение. Они в полной мере отразили специфику региональной политики в России.
Институты регионального программирования можно разделить на две группы. Первую группу образуют органы власти, призванные управлять региональным программированием в целом. Вторую - органы управления конкретными программами.
Как мы уже отмечали. Правительство России, оставляя пока региональную политику на втором плане, не создало специального органа власти по региональному программированию. Данные функции, как и в процессе программирования в целом, поручены Министерству экономики. Последнее строит свою работу во взаимодействии с Министерством финансов, а по специальным вопросам научно-технической политики - с Министерством науки и технической политики. Взаимодействие всех трех министерств в процессе программирования достаточно подробно урегулировано в действующих норматюных докумевггах. Но эти докумекш обошли стороной проблему взаимодействия Министерства экономики и Министерства по делам национальностей и федеративным отношениям. А между тем в функциях этих двух
министерств есть элементы перекрещивающихся юрисдикций и они касаются как раз проблем регионального программирования.
Министерство по делам национальностей и федеративным отношениям, согласно утвержденному положению, имеет департамент по федеральным и региональным программам. А среди задач Министерства - разработка и осуществление государственной региональной политики; разработка мер по селективной поддержке регионов; разработка мер по совершенствованию региональных бюджетно-налоговых систем-участие в определении размера федеральных субсидий и субвенций, выделяемых субъектам федерации; организация проведения экспертиз проектов и программ и подготовка предложений Правительству о целесообразности их реализации. Но по отношению к региональным программам положение не поднимает задачи Министерства выше функций государственного заказчика'
Хорошо видно, что положение о Министерстве по делам национальностей и федеративным отношениям отводит ему в дуэте с Министерством экономики роль «второй скрипки». В конечном счете все окончательные решения о перечне реализуемых региональных программ принимает Министерство экономики. Но, как показывает практика, пока этот дуэт нещадно фалыпивш-. Может быть, одна из причин фальшивой игры не совсем верное распределение обязанностей внутри Правительства? Может быть, необходимо наделять Министерство национальностей гораздо более широкими полномочиями, сделав реальным ходатаем в Правительстве за активную и дееспособную региональную политику? В
' См.: Постановление Правительства РФ от 11.04.94 г. №312 «Об утверждении положения о Министерстве РФ по делам национальностей и региональной политике» // Собрание актов... 1994. №16. С. 1534-1542; Указ Президента РФ от 04.03.96 г. №31^ «О Министерстве Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям» // Собрание законодательства... 1996. №11. Ст. 102 5.
частности, почему не сделать это Министерство ответственным за весь блок предполагаемых к принятию федеральных программ развития регионов, с выделением определенного процентного лимита расходной части бюджета? А государственными заказчиками программ могут стать администрации регионов или специально создаваемые коллегиальные надрегионалыше комиссии в случае принятия комплексных межрегиональных программ.
В принципе это предложение соответствует общемировой тенденции, где, как правило, так или иначе, но приходят к выделению специального административного органа, отаетственного за региональное развитие и региональные программы. Наиболее яркий пример успешности такого решения - это создание в Канаде министерства регионального экономического развития (Department of Regional Economic Expansion - DREE). Данному министерству были переданы практически все региональные программы развития, и оно было определено в качестве ответственного органа перед Правительством Канады за их реализацию. Именно деятельность данного министерства позволила постепенно ввести в рабочее русло межпровинциальные противоречия в канадской федерации.
Российская Федерация имеет во многом сходные проблемы, с которыми в свое время столкнулись канадцы. Так, может быть, и их опыт окажется нам полезным?
Кроме двух министерств Правительства РФ, существует и еще один центр принятия решений - это Центр президентских программ Администрации Президента Российской Федерации. Данное образование призвано обеспечить выполнение так называемых президентских программ, т. е. программ, инициатором которых выступает Президент РФ\ При данном
' См.: Указ Президеига РФ от 07.04.94 г. №680 «О Цешре президентских программ Администрации Президента Российской Федерации» // Собрание актов... 1994. №5. С.1441-1444; Указ Президента РФ от 01.07.94 г. №1387 «О президентских программах» // Собрание законодательства... 1994. №10. С.1577-1578.
Центре создан также в форме некоммерческой организации Фонд президентских программ, который должен создать механизмы внебюджетного финансирования их выполнения. Первоначальный замысел предполагал для этого организовать финансовые подразделения Фонда в виде инвестиционной холдинговой компании и инвестиционного банка\ Насколько нам известно, эта часть замысла пока осталась нереализованной.
Идея выделения президентских программ восходит, как нам представляется, к проблеме определения национальных приоритетов. Их. по-видимому, следует трактовать как программы особо приоритетные. В число президентских могут попасть и региональные программы. Достаточно вспомнить уже упоминавшуюся программу по Дальнему Востоку и Забайкалью^. Но реальная практика финансирования президентских программ достаточно неоднозначна. В целом можно утверждать, что они финансируются лучше, чем обычные федеральные программы, но вряд ли это финансирование отражает их особую номинальную приоритетность.
Но самое главное, конечно, не в этом. На наш взгляд, дифференциация ответстаенности за выполнение программ должна осуществляться только внутри Правительства, оставляя за ним конечную, итоговую ответственность. Формирование двух центров ответственности - это все-таки шаг к безответственности. Вряд ли может быть признано целесообразным формирование параллельных Правительству структур, хотя сам «президентский» титул программ, возможно, надо и сохранить, имея в виду подчеркивание их особой значимости в кругу федеральных целевых программ,
См.: Указ Президента РФ от 21.11.94 г. №2092 «О Фонде президентских программ» // Собрание законодательства... 1994. №31. Ст. 3248, ^См.: Указ Президента РФ от 23.04.96 г. №601 «О федеральной целевой программе экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы» // Собрание законодательства... 1996. №18. Ст.2113.
Итак, можно выделить две принципиальные особенности институциональной структуры управления региональным программированием в России, Во-первых, отсутствует специальный административный орган, ответственный за региональные программы. Вернее, соответствующее министерство в структуре Правительства есть, но его роль пока серьезно принижена. Во-вторых, если брать исполнительную власть в целом, то имеет место дублирование функций Правительства со стороны Администрации Президента. По крайней мере, характер взаимодействия Министерстеа экономики и Центра президентских программ абсолютно неочевиден. Обе эти позиции вряд ли можно оценить положительно. И если задача преодоления хаоса финансово необеспеченных программ все-таки будет поставлена, то ее решение потребует, на наш взгляд, выделения административного органа в Правительстве, несущего исключительную ответственность за реализацию региональных программ.
Вторую группу институтов управления региональным программированием создают органы управления непосредственно программами. Мы уже отмечали, что нормативная база российского программирования предлагает практически единственную схему организации управления: государственный заказчик - дирекция программы. Но внутри нее все-таки есть определенные содержательные элементы разнообразия.
Обычно государственный заказчик региональной программы формируется как коллегиальный. Стандартная практика состоит в том, что одному из министерств присваивается титул заказчика-координатора. Но встречаются и некоторые варианты. Так, в программе по Курильским островам в качестве государственного заказчика создали Межведомственную комиссию но реализан^н программы. В качестве председателя ее возглавил первый заместитель Министра Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям. Заместителями стали заместители
министров по делам национальностей, по финансам, а также Глава администрации Сахалинской области. Членами комиссии -министры, заместители министров, зам. Главы областвой администрации и т.д.
Основные функции комиссии - координация деятельности министерств и ведомств в рамках реализации программы. И хота значительными и специальными властными функциями комиссия не наделена, ее можно рассматривать как прообраз полновластной штабной управленческой структуры, способной руководить реализацией многоотраслевой комплексной региональной программы^ Создание аналогичной межведомственной комиссии предполагалось также для реализации программы экономического и социального развития Республики Мордовия на 1996-2000 годы^
С отклонением от стандартной схемы были сформированы и органы управления программой социально-экономического развития Республики Саха (Якутия). Инновация состояла в стремлении найти источники финансирования, относительно автономные от федерального бюджета, для чего было учреждено акционерное общество закрытого типа «Фонд реализации Программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия)»^. В определенном смысле данную структуру можно рассматривать как прообраз корпоративной формы управления региональной программой. В аналогичном смысле
' См.: Постановление Правительства РФ от 28.02.94 г. №176 «Об утверждении Положения о Межведомственной комиссии по реализации Федеральной программы социально-экономического развития Курильских островов Сахалинской области на 1994-1995 годы и до 2000 года и ее составе» // Собрание актов... 1994. №10. С.921-925. ^ См.: Постановление Правительства РФ от 26.12.95 г. №1257 «О Федеральной программе экономического и социального развития Республики Мордовия на 1996-2000 годы» // Собрание законодательства... 1996. №2. Ст. 102.
" См.: Постановление Правительства РФ от 29.03.94 г. №243 «О создании акционерного общества закрытого типа «Фонд реализации Программы социально-экономического развития Республики Саха (Якутия)» // Российская газета. 1994. 6 апр.
следует воспринимать и идею учреждения фонда реконструкции и развития Дальнего Востока и Забайкалья, которая выдвигалась в рамках реализации соответствующей президентской программы'.
Представляется, что обе приведенные вариации в схемах управления программами заслуживают и развития, и более широкого применения. Форма комиссии (и не только межведомственной, но и межрегиональной) является весьма перспективной для региональных программ. Именно комиссия может быть тем органом, в котором возможно организовать взаимодействие региональных и федеральных властей над конкретными проектами программы. Но для того чтобы комиссии в полной мере проявили свои положительные стороны, они должны по возможности дальше уходить от исключительно совещательных функций, а наделяться реальными властными полномочиями и собственными ресурсами. Необходимо делегирование полномочий от министерств и ведомств непосредственно комиссиям. По крайней мере, об этом свидетельствует мировой опыт.
Корпоративная форма управления программами интересна прежде всего для решения проблем освоения новых территорий. Она лучше других управленческих решений приспособлена к развертыванию режима самофинансирования программы. Учитывая большие масштабы нуждающихся в хозяйственном освоении территорий, а также «неумирающую» идею увеличения доли внебюджетных источников в финансировании программ, следует, отталкиваясь как от мирового опыта, так и от «крупиц» собственного, резко увеличить число программ, управляемых на корпоративной основе.
В то же время было бы непростительным упущением сводить потребность инноваций в управлении региональными
' См.: Постановление Правительства РФ от 15.04.96 г. №480 «Об утверждении Федеральной целевой программы экономического и социального развития Дальнего Востока и Забайкалья на 1996-2005 годы» // Собрание законодательства... 1996. №11. Ст.2007.
программами к упомянутым двум формам. На самом деле «зд кадром» российской практики остаются пока многие сложнейшие региональные проблемы, а соответственно и управленческие формы их решения.
Так, на повестке дня - официальное экономическое районирование с целью выделения локальных ареалов проблемности внутри субъектов федерации. Экономическая политика по преодолению их отсталости потребует развертывания специальной федеральной программы, реализация которой вызовет необходимость создания местных администраций выделяемых ареалов. Возможно создание специальных финансово-кредитных институтов, призванных финансировать эту программу.
Особых управленческих решений потребует неизбежный переход к выделению региональных блоков в отраслевых программах. Один из возможных вариантов, наряду с обсуждаемой идеей создания федеральных межрегиональных округов развития, может быть пока как паллиатив - наделение функциями координаторов регионального участия в отраслевых программах полномочных представителей Президента в субъектах федерации.
Перечень назревших региональных проблем можно было бы продолжить. Но очевидно главное: существующая негибкая система управления программами уже сегодня не удовлетворяет всем потребностям регионального программирования. Жизнь много богаче унифицированной схемы. Поэтому, наверное, назрела необходимость радикально расширить регламент, допуская даже поиск своей для каждой программы, в чем-то уникальной схемы управления и соответствующего набора институтов.
Итак, мы рассмотрели основные стороны процесса становления регионального программирования в масштабах Российской Федерации. И прежде чем переходить к конкретному анализу нескольких программ, реализованных в одном из
депрессивных регионов центра России, необходимо подвести некоторые итоги.
На первом этапе рыночной трансформации, когда абсолютно доминировали глобальные общероссийские макроэкономические проблемы, региональному программированию отводили весьма скромное место. Программа реформ-92 полагала, что «число федеральных региональных программ должно быть невелико: только для регионов с критическими социально-экономическими и экологическими условиями или же для регионов, способных при государственной поддержке совершить рывок в своем развитии, ускоряющий экономический рост в целом по России»'.
Эта либеральная конструкция, пожалуй, так и осталась лишь на бумаге. Ход реформ: значительный спад производства, тотальное распространение по регионам признаков проблемности, «махровый» расцвет этнического сепаратизма -обусловили нарастающую экспансию региональных программ, весьма отдаленно связанных с общероссийскими приоритетами^
Результатом этой экспансии стала ситуация, которая заставила уже в Программе реформ-93 предусмотреть «инвентаризацию начатых и обновленных программ, разработку принципов приоритетности и смешанного финансирования региональных программ»^. Но и этому намерению не суждено было в полной мере воплотиться в жизнь. «Вопреки замыслу о ревизии начатых и объявленных программ, отборе новых, наиболее эффективных программ и новом механизме их финансирования и реализации. Правительство, по сути, «потеряло» свои региональные программы. В 1994 году федеральный статус имела только программа по Курильским
' Гранберг А.Г. Региональная политика в программах экономических реформ // Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт / Под ред. В.Е.Селиверстова. Новосибирск, 1995. С.22. ^ См.; Федеральные и региональные программы России. 1995. Вып.1. С.7-10, 41-42; Вып.2. С.5, 6, 17-23; 1996. Вып.З. C.9-12, 13-15, 23-24; Вып.4. Q26-30. ' Гранберг А.Г. Указ. соч. С.37.
островам. Тергогт фиаско программа по Дальнему Востоку и Забайкалью, вторично объявленная в 1992 году, а также поддержанные специальными постановлениями Правительства РФ программы социально-экономического развития ряда республик и областей»'.
В Программе реформ - 95 Правительство в очередной раз попыталось преодолеть тенденцию накопления плохо исполняемых региональных программ. Ряд контрпредложений Правительства были, на наш взгляд, весьма конструктивными. Среди них следует отметить намерение отказаться с целью консолидации финансовых ресурсов в федеральном бюджете от всякого рода льгот как источника финансирования программных мероприятий. Как средство взаимодействия отраслевых и региональных программ следует оценивать намерение разрабатывать в каждой федеральной целевой программе территориальный блох, И, наконец, как стремление выйти на объективные критерии в отборе программ следует рассматривать идею разработки специальной федеральной программы для депрессивных регионов^.
К сожалению, в очередной раз основная часть замыслов оказалась только декларацией. Процесс продолжал развиваться в соответствии с набранной инерцией. В результате Министерство экономики вынуждено констатировать, что «лавинообразно увеличивается количество программ социально-экономического развития регионов, решающих отдельные, частные вопросы развития районов и даже городов, имеющих при этом статус федеральных программ»^. При этом количество никак не хочет переходить в качество. «Существенно увеличилось количество региональных программ, но их качество остается низким», -отмечает руководитель рабочего аппарата Экспертного совета при Правительстве РФ".
' Там же. С.48. ^ Там же. С.42,45.
^ Федеральные и региональные программы России. Вып.4. С.81-82. * Там же. Вып.2 . С 68.
Лавинообразный рост низкокачественных региональных программ, локальных по содержанию планируемых мероприятий, но претендующих на федеральный статус - эта характеристика регионального программирования по-прежнему сохраняет свою актуальность. Каков будет очередной сценарий преодоления «регионального мелкотемья» в программировании?
В своей предвыборной программе Президент Б.Н.Ельцин заявил, что «нам нужны сегодня федеральные программы развития регионов. В них будет отражена точка зрения федеральной власти на то, какое направление в развитии данного района отвечает интересам страны в целом. Именно это направление государство будет поддерживать своими субсидиями, льготами и другими мерами. Такие программы станут лоцманами государственной региональной политики»^
В послании 1997 года Президенгта РФ Федеральному Собранию впервые акцент сделан на среднесрочном планировании государственных инвестиций и на перспективном бюджетном планировании, а надежды на государственное стимулирование экономического роста связаны с реализацией подготовленной Правительством среднесрочной программы на 1997-2000 годы «Структурная перестройка и экономический рост».
Удастся ли сделать совокупность федеральных программ развития регионов составной частью среднесрочной программы социально-экономического развития? Или региональные программы окажутся вновь инородным телом в экономической политике Правительства и будут оттеснены на ее периферию? Ответ на этот вопрос не может быть абстрактным. Чтобы желанная интеграция состоялась, необходим целый ряд конкретных предпосылок. Но наше представление о них - в конце работы.
Ельцин Б.Н. Указ. соч. С. 1 II.
' См. : Ведомости Съезда... 1992. №11. С. 707-717. ^ См. : Ведомости Съезда... 1992. №9. С. 536-542 ^ См. : Закон РФ от 04.04.92г. №2662-1 «Об уточнении показателей бюджетной системы Российской Федерации на 1 квартал 1992 года» // Ведомости Съезда... 1992. №20. С. 1412-1415. " Постановление ВС РФ от 22.05.92г, №2819-1 «О финансировании республиканских расходов Российской Федерации в мае-июне 1992 года» // Ведомости Съезда... 1992. №22. С. 1528-1530.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и ВС РСФСР. 1991. №52. С. 2138.,стр.
2 Постановление ВС РСФСР от 27.12.91г. №3015-1 «Об основных направлениях формирования бюджетной системы Российской Федерации на 1 квартал 1992 года» // Ведомости Съезда... 1992. №3. С. 89.,стр.