Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
"Жилищное право: Учебник"
(2-е издание, переработанное и дополненное)
(Толстой Ю.К.)
("Проспект", 2011)
ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО
УЧЕБНИК
Издание второе, переработанное и дополненное
Ю.К. ТОЛСТОЙ
Об авторе
Толстой Юрий (Георгий) Кириллович, академик Российской академии наук, заслуженный деятель науки Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор Санкт-Петербургского государственного университета.
Много лет изучает жилищное законодательство и практику его применения, участвует в подготовке законов и подзаконных нормативных актов в области жилищного, гражданского и иных отраслей права. Автор работ по жилищному праву (учебников, комментариев, монографий), вызвавших широкий общественный резонанс.
В книге дан взыскательный анализ новейшего жилищного законодательства, в первую очередь Жилищного кодекса Российской Федерации. Автор выявляет пробелы и недостатки, допущенные в ходе кодификации жилищного законодательства, формулирует конкретные предложения по их устранению, ориентирует органы государственной власти и местного самоуправления, суды и иные правоохранительные органы на обеспечение всемерной охраны прав и законных интересов граждан в такой жизненно важной сфере, как удовлетворение потребностей в жилье, применение законов и иных нормативных актов в строгом соответствии с их духом и буквой.
Книга рассчитана на широкий круг читателей - граждан, которые сталкиваются с вопросами жилищного права в повседневной жизни; студентов; аспирантов и преподавателей учебных заведений; работников научно-исследовательских учреждений; органов юстиции и прокуратуры; жилищных органов; адвокатов; нотариусов; юрисконсультов; на всех, кто интересуется новейшим жилищным законодательством и практикой его применения.
Глава I. ЖИЛИЩНАЯ ПРОБЛЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В ряду социальных проблем, которые наша страна унаследовала от административно-командной системы, наиболее острой остается жилищная проблема. За годы перестройки острота этой проблемы не только не спала, а еще более возросла. Не вдаваясь в детальный анализ причин, почему это произошло, отметим наиболее очевидные из них.
В предшествующий период за счет централизованных источников финансирования, а также за счет средств государственных предприятий в широких масштабах велось жилищное строительство. Удовлетворение потребностей граждан в жилье происходило главным образом путем распределения в организованном плановом порядке жилой площади во вновь вводимых в эксплуатацию домах, принадлежавших на праве собственности государству. Жилье гражданам предоставлялось бесплатно независимо от их имущественного положения. Правда, до получения вожделенного ордера, который давал гражданам право на занятие конкретной жилой площади, не один год приходилось выстаивать в очереди нуждающихся в жилье. Но перспектива получения жилья была все же достаточно реальной.
Набирала силы и жилищная кооперация, которая благодаря оценке жилья по нормам, установленным для государственного жилищного строительства, предоставлению на длительный срок дешевого кредита, который достигал иногда 70 процентов стоимости возводимого жилья, целого ряда других льгот и преимуществ, оказалась притягательной для широких слоев населения, составлявших в тот период средний класс нашего общества, - квалифицированных рабочих и служащих, офицеров, научной и творческой интеллигенции и т.д.
Нельзя, однако, закрывать глаза на то, что бесплатное предоставление жилья из государственных фондов порождало иждивенческие настроения и становилось для государства все более непосильным. Поскольку основная доля средств направлялась на новое строительство, качество которого к тому же оставляло желать лучшего, не уделялось должного внимания обеспечению сохранности существующего жилищного фонда, который все более ветшал, а нередко приходил и в аварийное состояние. Словом, социальная инфраструктура в области жилищно-коммунального хозяйства становилась все более запущенной.
В период перестройки, которая длилась с начала 1990-х годов, в соответствии с идеологическими установками реформаторов был взят магистральный курс на то, чтобы переложить на плечи самих граждан решение основных задач по обеспечению их жильем. В целях реализации этого курса гражданам было предоставлено право приватизировать жилые помещения, полученные ими по ордерам на началах жилищного найма в государственных и муниципальных домах.
За гражданами, получившими жилые помещения в домах ЖСК, а впоследствии и в домах жилищных и жилищных накопительных кооперативов, полностью выплатившими паевой взнос, автоматически признается на эти помещения право собственности, причем никакого волеизъявления на сей счет от самих граждан не требуется. Став собственниками указанных жилых помещений, граждане могут либо сохранить членство в кооперативе, либо выйти из него.
Стала активно внедряться такая организационно-правовая форма управления домами, в которых хотя бы часть граждан приобрела на квартиры право собственности - путем приватизации, полной выплаты паевого взноса или путем общегражданских способов приобретения права собственности (купля-продажа, дарение, наследование и т.д.), как товарищество собственников жилья <1>.
--------------------------------
<1> К тому, насколько оправдано в современных условиях повсеместное внедрение такой формы управления многоквартирными домами, как ТСЖ, мы будем обращаться неоднократно. Здесь же ограничимся указанием на то, что пока мы к этому готовы далеко не всегда. Сомнения на сей счет испытывают и работники жилищно-коммунального хозяйства. Да и законодатель не занимает в этом вопросе последовательной позиции, с одной стороны, предусматривая преобразование жилищных кооперативов в ТСЖ, а с другой - допуская обратную метаморфозу, а именно возвращение ТСЖ в лоно прежних организационно-правовых форм. Но при всех обстоятельствах совершенно недопустимо сколачивать ТСЖ в принудительном порядке.
Дабы в очередной раз не скомпрометировать на корню идею реформы жилищно-коммунального хозяйства, к ее реализации необходимо подходить подготовленными, руководствуясь немудреным житейским правилом: семь раз отмерь - один отрежь. Должна быть проведена подготовительная работа, чтобы каждый гражданин, проживающий в доме, знал, в каком состоянии дом находится и что сулит ему создание ТСЖ. Пока же большинство граждан, которых заманивают в ТСЖ, находятся на сей счет в неведении.
Граждан все настойчивее призывают к приобретению жилья на первичном рынке во вновь строящихся домах, рекламируя получение для этого банковского кредита под залог недвижимости (ипотеки). При этом квартиры в таких домах нередко приобретаются без "начинки", дабы сами граждане могли оборудовать их на свой лад и вкус, сообразуясь с размерами своего кошелька. Все это нередко приводит к затоплению помещений, пожарам, взрывам, обрушению несущих конструкций и сопровождается человеческими жертвами.
В числе мер, призванных содействовать приумножению собственников жилья, следует назвать и отмену с 1 января 2006 г. налога на имущество, переходящее в порядке наследования и дарения. При этом, если отмена налога на наследство касается всех наследников, то отмена налога на имущество, переходящее в дар, - членов семьи и (или) близких родственников дарителя. Эта мера также направлена на то, чтобы укрепить положение собственников жилья, вселить в них уверенность в том, что приобретенное ими право собственности незыблемо.
Что же касается социальных обязательств самого государства по обеспечению граждан жильем, то они сохранены главным образом в отношении нуждающихся в жилье наименее защищенных слоев нашего общества - малоимущих, многосемейных, инвалидов, а также тех слоев, без активной поддержки которых государство не может существовать, - военнослужащих, чиновников, лиц, имеющих перед государством особые заслуги, и т.д.
При определении круга указанных лиц срабатывают и начала милосердия, которые окончательно еще не вытравлены, и инстинкт самосохранения (повышение рождаемости, укрепление социальной базы, уменьшение протестного электората и т.д.).
Изменение позиций власти в выборе путей если не решения, то по крайней мере смягчения жилищной проблемы отражено и в ныне действующем Основном Законе - Конституции РФ 1993 г. В Конституции СССР 1977 г. и в Конституции РСФСР 1978 г. право граждан на жилище было закреплено в числе основных социально-экономических прав граждан и были прописаны его гарантии. Такой подход был развит и конкретизирован как в Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г., так и в ЖК РСФСР 1983 г. Напротив, в нынешней Конституции это право если и закреплено, то скорее в качестве бланкетной возможности, которая, дабы воплотиться в субъективное право на конкретное жилое помещение, отвечающее современным требованиям благоустройства, санитарии и гигиены, должна пройти целый ряд этапов. А для этого многим нашим согражданам не хватит и целой жизни (ср. ст. 58 Конституции РСФСР 1978 г., ст. 1 ЖК РСФСР 1983 г., с одной стороны, и ст. 40 Конституции РФ 1993 г. и ст. ст. 1 - 3 ЖК РФ 2004 г., с другой).
Разумеется, с момента смены ориентиров в решении жилищной проблемы прошел слишком небольшой срок для окончательных выводов. Но предварительные итоги можно подвести уже сейчас. То, что жилищно-коммунальная реформа пока буксует и не в полной мере оправдывает возлагавшиеся на нее надежды, признается во всех эшелонах власти. Но вот почему это происходит - об этом если и говорилось, то чаще всего вполголоса.
Лишь в последнее время по требованию Президента РФ чиновников в центре и на местах заставили наконец повернуться к жилищной проблеме лицом, немедленно покончить с надувательством граждан и выполнять принятые на себя обязательства. Президент с полным основанием выразил возмущение тем, что широко разрекламированные жилищные сертификаты лишь на треть соответствовали рыночной стоимости жилья, перекладывая оплату остальных двух третей на плечи тех, кто их получал, что было для них совершенно непосильным и по существу лишало граждан, в том числе военнослужащих, возможности обзавестись жильем даже в отдаленной перспективе. Тем не менее жилищная проблема в ряду других социальных проблем продолжает оставаться самой острой.
Одна из основных причин состоит в том, что реформа рассчитана на общество, которое находится на куда более высоком уровне благосостояния, чем наше. Этим, между прочим, объясняется недоступность ипотеки для подавляющего большинства граждан, которые испытывают острую нужду в жилье, но, с одной стороны, не относятся к малоимущим (по ныне существующим меркам, явно заниженным), а с другой - не вытянут и ипотеку, поскольку кредит нужно погашать с уплатой достаточно высоких процентов, что для бюджета семьи, которая еле-еле сводит концы с концами, не под силу.
В сущности, эти граждане оказались в "мертвой зоне" - они и на государство рассчитывать не могут, и своих силенок для решения жилищной проблемы у них недостаточно. К тому же если они своевременно не расплатятся за кредит, то им маячит весьма мрачная перспектива - взыскание будет обращено на выстраданное ими жилье, а сами они окажутся переселенными на другую площадь, отмеренную по нормам общежитий (т.е. из расчета 6 кв. м на человека). Причем эта площадь должна быть лишь пригодной к жилью, но не обязательно благоустроенной. Не нужно обладать пылким воображением, чтобы представить себе, что это за площадь.
Другая причина, вытекающая из предыдущей, кроется в глубоком социальном расслоении нашего общества. Рост благосостояния на одном полюсе резко контрастирует с нищетой на другом, охватывающем пока еще значительную часть общества. Из этого проистекает недоверие людей как друг к другу, так и к власти. Отсюда социальная инфантильность людей, неверие в собственные силы, нежелание даже пальцем пошевелить, чтобы как-то улучшить свое положение.
Как это ни прискорбно, вклад в то, чтобы люди в очередной раз разуверились во власти, внес и новый Жилищный кодекс (далее - ЖК). Оценка ЖК, его плюсов и минусов дана в ходе последующего изложения. Здесь же ограничимся общим замечанием, которому придаем принципиальное значение.
За два с лишним десятилетия, которые истекли с момента принятия ЖК РСФСР 1983 г., в жизни нашей страны произошли коренные изменения. Многие из них должны были найти отражение в новом Жилищном кодексе. Необходимость совершенствования жилищного законодательства, причем именно на кодификационном уровне, не вызывала сомнений. Она не только назрела, но и, можно даже сказать, перезрела.
Другой вопрос - как подойти к решению этой исключительно важной во всех отношениях государственной задачи. Здесь важно было избежать двух крайностей, каждая из которых может повлечь целую цепь неблагоприятных последствий.
С одной стороны, нужно считаться со сложившимися в обществе реалиями независимо от того, нравятся они или нет, не стремиться реставрировать отношения, которые безвозвратно ушли в прошлое, не обманывать ни себя, ни других бездумными обещаниями, для выполнения которых нет сколько-нибудь значимых предпосылок. Эти обещания щедро раздавались в прошлом, но выполнялись далеко не полностью, а то и вовсе забывались.
С другой стороны, нужно постоянно помнить, что мы живем в обществе, в котором миллионы людей находятся за чертой бедности, которые без действенной помощи государства и других социальных институтов свои даже достаточно скромные потребности в жилье в обозримом будущем удовлетворить не смогут.
Механизмы, которые широко применяются в обществе с развитой рыночной экономикой, высокими и достаточно устойчивыми доходами значительной части населения, в условиях, в которых мы живем сейчас, если и могут применяться, то с очень существенными социальными коррективами. Если они не будут задействованы, то дела с удовлетворением потребности людей в жилье будут идти даже хуже, чем в доперестроечные времена, с чем мы в настоящее время и сталкиваемся.
Попытки перескочить через необходимые этапы социально-экономического развития к добру не приводят, о чем свидетельствует печальный опыт "шоковой терапии". Было бы во всех отношениях крайне опасно репродуцировать этот опыт в сфере удовлетворения потребностей людей в жилье. А то, что такие попытки предпринимаются, не вызывает сомнений.
Вообще надо сказать, что на ЖК лежит печать двойственности, которую порой трудно объяснить. С одной стороны, ЖК вроде бы смоделирован в расчете на рыночную экономику. С другой стороны, одной из базовых категорий, из которых исходит ЖК, является категория малоимущих граждан. Только малоимущие могут рассчитывать на получение социального жилья, только малоимущие могут претендовать на закрепление за ними на тех же началах комнаты, освободившейся в коммунальной квартире, и т.д. При этом разработчики ЖК закрыли глаза на то, что сама категория малоимущих граждан является антирыночной. Особенно это становится очевидным, когда речь идет о гражданах, которые могут претендовать на то, чтобы их поставили на учет нуждающихся в жилье для предоставления впоследствии социального жилья. Чтобы встать на учет, гражданин должен не только нуждаться в жилье, но и относиться к категории малоимущих. Не говоря уже о том, что гражданин должен приложить немало усилий и претерпеть немало унижений, дабы доказать и то и другое, пройдет немалый срок, исчисляемый годами, пока наконец он сможет получить социальное жилье. Совершенно очевидно, что за этот срок гражданину придется систематически проходить проверку, т.е. вновь и вновь доказывать, что он и в жилье нуждается, и по-прежнему является малоимущим. Стоит ему покинуть категорию малоимущих, выбиться, что называется, в люди, как он будет снят с учета. Однако рыночная экономика переменчива. Гражданин, который был малоимущим, но в дальнейшем стал успешно вести свой бизнес, может разориться и остаться ни с чем, т.е. вновь оказаться малоимущим.
В этом случае все опять повторится сначала. Гражданину вновь придется доказывать, что он относится к малоимущим, и вновь добиваться постановки его на учет. При этом время, которое истекло, когда он ранее состоял на учете, учитываться, конечно, не будет.
Тем самым законодатель, возможно, сам того не желая, рекомендует гражданам, принятым на учет как малоимущим, не стремиться покинуть ряды малоимущих до тех пор, пока они не получат социальное жилье. Антирыночный характер такого подхода очевиден.
Положение становится еще более запутанным, если вспомнить, что в наследство от прошлого режима мы получили многотысячные очереди лиц, нуждающихся в жилье, причем в последние годы они, по существу, не двигались. А ведь люди уже выстояли в этих очередях долгие годы, а то и не один десяток лет. Закрепление на законодательном уровне жестких критериев принятия на учет граждан, нуждающихся в жилье (среди них требование, чтобы гражданин был малоимущим), сопровождается обещаниями сохранить и прежнюю очередь, которая образовалась на основе иных, щадящих по сравнению с нынешними критериев. В результате, если эти обещания захотят реализовать, возникнут две очереди и никто не будет знать, что с ними делать. Поскольку жилья в обозримой перспективе на всех все равно не хватит, неизбежно возникнет вопрос, кому отдать предпочтение - очередникам прежней очереди, которые не соответствуют ныне закрепленным критериям (например, не относятся к малоимущим), или очередникам новой очереди, сформированной на основе указанных критериев.
К сожалению, той же двусмысленностью отличается подход ЖК и ко многим другим наболевшим вопросам удовлетворения потребностей граждан в жилье. Но об этом речь пойдет в ходе дальнейшего изучения жилищного законодательства и практики его применения.
Глава II. ЖИЛИЩНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
Понятие жилищного законодательства
Под жилищным законодательством следует понимать совокупность или систему правовых норм, регулирующих жилищные отношения, т.е. отношения, обеспечивающие удовлетворение потребностей граждан в жилье. Необходимость удовлетворения потребности в жилье сопровождает человека на протяжении всей его жизни - от первого крика до последнего вздоха. В то же время способы удовлетворения этой потребности различны. Выбор этих способов во многом зависит от того, идет ли речь об удовлетворении постоянной или временной потребности в жилье. От этого зависит и целевое назначение жилого помещения. Жилые помещения, принадлежащие гражданам на праве собственности, предоставленные им внаем или как членам кооператива, рассчитаны преимущественно на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Напротив, жилые помещения в общежитиях, маневренном фонде, служебные жилые помещения, хотя они и предоставляются на началах найма, обычно удовлетворяют лишь временную потребность граждан в жилье.
Действие жилищного законодательства распространяется на такие отношения по удовлетворению потребности граждан в жилье, предметом которых является жилое помещение, пригодное для постоянного в нем проживания, хотя бы оно и было рассчитано на то, чтобы обеспечить граждан жильем при наличии ряда условий лишь на время. Жилищное законодательство регулирует отношения по предоставлению и использованию жилья в общежитиях (в том числе учащимся, сезонным и временным работникам), маневренном фонде, служебных жилых помещений. Оно регулирует отношения по использованию жилья поднанимателями и временными жильцами. В то же время оно не распространяется на отношения по использованию дачных жилых помещений (на дачах, дачно-строительных кооперативах, садоводческих товариществах), хотя бы они и были пригодны для круглогодичного в них проживания. Указанные помещения в состав жилищного фонда не входят.
Жилищное законодательство не регулирует отношения по использованию приспособленных под жилье помещений в вагончиках, сборно-разборных сооружениях и иных строениях, не рассчитанных на удовлетворение постоянной потребности в жилье. Они также не входят в состав жилищного фонда.
Пожалуй, наибольшую сложность представляет отграничение жилищных отношений от тесно соприкасающихся с ними отношений собственности. В юридической литературе в качестве жилищных иногда квалифицируют все отношения, которые складываются в связи с удовлетворением потребностей граждан в жилье <1>. Эта точка зрения находит известную опору в новейшем законодательстве. Так, в ЖК включены специальные разделы, в которых определено правовое положение жилищных кооперативов, товариществ собственников жилья и их членов (см. разд. V и VI ЖК). Нельзя, однако, сбрасывать со счетов, что правовые нормы, помещенные в эти разделы, юридически разнородны и рассчитаны на отношения, которые существенно отличаются друг от друга. Одни из этих норм носят ярко выраженный публично-правовой характер, другие - регламентируют отношения по использованию членами кооператива, товарищества собственников жилья и другими лицами полученного ими жилого помещения. К тому же состав указанных лиц неоднороден, что отражается на их правовом положении и юридической природе отношений, участниками которых они являются. Это и собственники жилых помещений, и члены кооператива, еще не ставшие собственниками, и граждане, проживающие в доме, в котором создано товарищество собственников жилья, но не являющиеся членами товарищества, а то и собственниками используемых ими жилых помещений, и члены семьи лиц, у которых жилые помещения находятся в собственности, и проживающие в жилом помещении поднаниматели и временные жильцы. Между указанными лицами, другими гражданами и организациями складываются самые различные по социально-экономической и юридической природе отношения. Некоторые из них не выходят за пределы отношений собственности (например, отношения собственника с лицами, составляющими с ним одну семью). Напротив, другие должны квалифицироваться как жилищные (например, отношения собственника и нанимателя). Указанные отношения могут претерпевать метаморфозу. Если, скажем, семья распалась, то собственник при определенных обстоятельствах может требовать, чтобы его отношения с бывшими членами семьи строились уже как отношения найма.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право: В 4 т. Том 3: Обязательственное право" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное).
<1> См.: Гражданское право: Учеб. 2-е изд. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1999. Т. II. Полутом. Гл. 35 (автор гл. - С.М. Корнеев); Гражданское право: Учеб. для вузов / Отв. ред. М.К. Сулейменов, Ю.Г. Басин. Алматы, 2002. Т. II. Гл. 39 (автор гл. - Ю.Г. Басин). В 3-м издании учебника, подготовленного кафедрой гражданского права МГУ, в развитие указанной точки зрения среди гражданско-правовых жилищных отношений выделены обязательственные, вещно-правовые и корпоративные отношения (см.: Гражданское право: Учеб.: В 4 т. 3-е изд. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2006. Т. III. (авторы гл. 46 - С.М. Корнеев, Е.А. Суханов). С. 532 - 534). Аналогичная позиция изложена также: Российское гражданское право: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2010. Т. II. Гл. 36 (авторы гл. - С.М. Корнеев, Е.А. Суханов).
С утилитарной точки зрения отношения по удовлетворению потребности граждан в жилье целиком или в большей своей части могут быть урегулированы в каком-то одном законодательном акте. Такая попытка, которая берет начало с законодательных актов 1980-х годов, продолжена и в ЖК 2004 г.
Нужно, однако, отдавать отчет в том, что само понятие "жилищные отношения" является собирательным и охватывает различные по своей юридической природе отношения. Для правильной квалификации указанных отношений, а следовательно, и для выбора подлежащего применению к ним метода правового регулирования необходимо, не ограничиваясь характеристикой соответствующих отношений как жилищных, устанавливать, какое именно отношение за этим собирательным понятием кроется.
Жилищное законодательство относится к числу комплексных правовых образований, включающих в свой состав нормы различной отраслевой принадлежности. Это нормы государственного права, закрепляющие право граждан на жилище, основные принципы его осуществления и охраны, служащие отправными при классификации жилищных фондов; нормы административного права, обеспечивающие управление жилищным фондом, учет граждан, нуждающихся в жилье, распределение жилых помещений, контроль за их надлежащим содержанием и эксплуатацией; нормы гражданского права, регулирующие отношения по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями; нормы финансового права, обеспечивающие направление денежных средств на капитальный ремонт жилого фонда, иные нужды жилищно-коммунального хозяйства, и т.д.
Жилищное законодательство не распространяется на отношения по строительству и реконструкции жилых домов независимо от того, кто выступает в них в качестве инвестора, заказчика и подрядчика.
Как видим, отношения, регулируемые жилищным законодательством, тесно соприкасаются с отношениями, составляющими предмет иных подразделений системы законодательства. А это подлежит учету при разграничении жилищного и смежных отраслей законодательства, в первую очередь гражданского. Переплетение жилищных и соприкасающихся с ними отношений особенно часто наблюдается сейчас, когда в широких масштабах происходит преобразование собственности в жилищной сфере.
В юридической науке распространено мнение о необходимости различать жилищное право и жилищное законодательство. При этом жилищное право рассматривается как структурное подразделение гражданского права, состоящее из гражданско-правовых по своей юридической природе норм, а жилищное законодательство - как комплексное правовое образование, состоящее из нормативных актов различной отраслевой принадлежности. С нашей точки зрения, необходимости в таком разграничении нет. В конечном счете и жилищное право, и жилищное законодательство состоят из норм. Утверждение, будто жилищное право состоит из норм, а жилищное законодательство - из нормативных актов, опровергается уже тем, что сами нормативные акты состоят из норм, именно поэтому они и называются нормативными.
Таким образом, в ходе дальнейшего изложения понятия "жилищное право" и "жилищное законодательство" мы употребляем как тождественные, рассматривая их как комплексные правовые образования <1>.
--------------------------------
<1> Пожалуй, наиболее прямолинейно поступил В.Н. Литовкин. Он ограничился указанием на то, что жилищное законодательство существует как отрасль законодательства. Что же касается жилищного права, то он признает его существование лишь как подотрасли гражданского права, но не как отрасли права. К сожалению, для него прошло незамеченным, что даже при столь скоропалительной попытке размежевания права и законодательства вопрос о том, что такое жилищное право, по существу, остался открытым. К тому же буквально несколькими строками ниже автор признает, что разнородность правоотраслевой принадлежности норм осложняет формирование жилищной отрасли законодательства (соответствующие положения приводятся в редакции В.Н. Литовкина). Очевидно, той же разнородностью отличаются и нормы, входящие в состав жилищного права. Но если это так, то почва для противопоставления жилищного законодательства и жилищного права отсутствует: и то и другое правовое образование является комплексным, что на протяжении всего комментария к ЖК доказывает и В.Н. Литовкин, признавая, что жилищные отношения по своей юридической природе неоднородны и состоят из имущественных (гражданских) и управленческих (административных) отношений. С нашей точки зрения, как те так и другие отношения составляют предмет не только жилищного законодательства, но и жилищного права. А вот В.Н. Литовкин этого почему-то не признает, невольно создавая в исследовании правового регулирования жилищных отношений дополнительные трудности, которых и без того предостаточно (см.: Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. М., 2006. С. 13 - 20). Не вносит ясности в этот вопрос и статья В.Н. Литовкина "Жилищное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства" // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 47 - 53.
Куда более значимо выявление социально-экономической и юридической природы отношения, с которым в каждом конкретном случае приходится иметь дело, поскольку от этого напрямую зависит выбор подлежащих применению к нему правовых норм.
Еще раз отметим, что понятие "жилищные отношения", соответственно, и понятие "жилищные правоотношения" являются собирательными, охватывающими различные по своей природе отношения. В качестве собирательного понятие "жилищные отношения" закреплено и в новом ЖК. С учетом указанного обстоятельства мы и перейдем сейчас к изучению структуры жилищного законодательства.
Структура жилищного законодательства
Общая широкомасштабная кодификация жилищного законодательства была проведена в нашей стране еще до распада Союза ССР, в первой половине 1980-х гг. 24 июня 1981 г. Верховный Совет СССР принял Основы жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик <1>, а через два года (24 июня 1983 г.) Верховный Совет РСФСР принял на базе Основ Жилищный кодекс РСФСР <2>. Примерно в то же время жилищные кодексы на базе Основ были приняты и в других союзных республиках. С тех пор в жизни страны произошли коренные изменения, обусловленные главным образом распадом Союза ССР и переводом экономики на рельсы рыночного хозяйства, в результате чего ЖК РСФСР, не говоря уже об Основах, которые практически не применялись, утратил в Российской Федерации роль базового законодательного акта в области жилищного законодательства. Многие нормы ЖК РСФСР, которые были рассчитаны на принципиально иной социально-экономический, политический и духовный строй общества, устарели и к тому же пришли в противоречие с позднее принятыми законодательными актами.
--------------------------------
<1> Ведомости СССР. 1981. N 26. Ст. 834.
<2> Ведомости РФ. 1983. N 26. Ст. 883.
Конституция РФ относит гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации, а жилищное законодательство - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. "о" ст. 71 и подп. "к" п. 1 ст. 72 Конституции РФ). Чем вызван различный подход законодателя к решению этого вопроса? С одной стороны, в Российской Федерации необходимо гарантировать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности (ст. 8 Конституции РФ; п. 3 ст. 1 Гражданского кодекса РФ, далее - ГК). С другой, необходимо обеспечить учет в законодательстве социально-экономических, национально-бытовых, демографических, природно-климатических и иных особенностей регионов, без чего в области жилищных отношений нельзя обойтись. К тому же жилищное законодательство должно выполнять широкий спектр социально-обеспечительных функций. А это также невозможно без учета особенностей регионов.
В то же время различный подход законодателя к определению органов государственной власти, к ведению которых относится гражданское и жилищное законодательство, вызвал в ходе кодификационных работ дополнительные трудности. Начать с того, что многие нормы жилищного законодательства по своей юридической природе являются гражданско-правовыми, а потому, строго говоря, наличие их в нормативных актах не только федерального, но и регионального уровня вызывает известные сомнения. С другой стороны, без появления на региональном уровне гражданско-правовых по своей юридической природе норм, причем не только в области регулирования жилищных отношений, нельзя обойтись, о чем свидетельствует сложившаяся в регионах уже после принятия Конституции РФ 1993 г. практика.
Бросая взгляд в прошлое, можно сказать, что к исключительному ведению Российской Федерации следовало бы отнести не все гражданское законодательство, а лишь принятие Гражданского кодекса, одновременно установив, что нормативные гражданско-правовые акты и федерального, и регионального уровня должны ему соответствовать. Тогда все встало бы на свое место. Напомним, что даже в Конституции СССР 1936 г., которая была принята в тот период, когда централизация государственной власти достигла апогея, к ведению Союза ССР было отнесено не все гражданское законодательство, а лишь принятие Гражданского кодекса.
Другой вопрос связан с тем, что по ныне действующей Конституции органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а жилищное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ср. п. 2 ст. 3 и подп. "к" п. 1 ст. 71 Конституции РФ). В связи с этим возникает вопрос: насколько правомерно в состав жилищного законодательства включать нормативные правовые акты органов местного самоуправления и какова юридическая природа этих актов (ср. п. п. 1 и 2 ст. 5 ЖК)? Представляется, что не было достаточных оснований выводить органы местного самоуправления за пределы органов государственной власти, а следовало исходить из того, что они обладают двойственной природой, будучи и органами общественного самоуправления, и sui generis органами государственной власти. Ведь от того, что в систему органов государственной власти их не включили, ближе к народу они не стали. Напротив, это породило бесконтрольность в их деятельности, растранжиривание отпускаемых им немалых средств на цели, далекие от муниципальных нужд.
В обоснование того, что акты органов местного самоуправления, хотя они и не относятся к органам государственной власти, можно вслед за ЖК квалифицировать в соответствующих случаях как нормативные, следует опираться на ст. 132 Конституции РФ.
Работы по кодификации жилищного законодательства начались еще до распада Союза ССР. После принятия 12 декабря 1993 г. новой Конституции РФ они оживились и с переменным успехом длились свыше десяти лет. Дополнительный стимул этим работам был придан принятием в 1994, 1995 и 2001 гг. трех частей ГК РФ.
Действующий ЖК принят Государственной Думой 22 декабря 2004 г., одобрен Советом Федерации 24 декабря 2004 г. и подписан Президентом РФ 29 декабря 2004 г. <1>. Одновременно с ним происходило принятие, одобрение и подписание Федерального закона "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации" (далее - Вводный закон) <2>, ЖК введен в действие с 1 марта 2005 г. Поскольку срок введения в действие Вводного закона специально не определен, надлежит руководствоваться общими положениями о действии Закона во времени. Вводный закон, как и ЖК, впервые был официально опубликован 12 января 2005 г. в "Российской газете", поэтому он введен в действие (вступил в силу) с 22 января 2005 г. Более подробно вопросы о действии жилищных законов и иных нормативных правовых актов рассмотрены в дальнейшем. Здесь же определим место ЖК в системе законов и иных нормативных источников регулирования жилищных отношений.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 14.
<2> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 15. Закон о введении ЖК в действие надлежит применять с учетом Постановления Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г. (СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876), которым признана не соответствующей Конституции, а следовательно, и не подлежащей применению ст. 12 Закона о введении ЖК в действие. Анализ и оценка изменений, внесенных в Закон и, соответственно, в практику его применения, даны в тех частях настоящей работы, к которым они относятся.
Главенствующее место среди них принадлежит Конституции РФ. Особо должны быть отмечены ст. ст. 25 и 40 Конституции РФ. Первая из них - ст. 25 - закрепляет право на неприкосновенность жилища, вторая - ст. 40 - провозглашает, что каждый имеет право на жилище, добавляя к этому, что никто не может быть произвольно лишен жилища.
В сущности, это добавление излишне, поскольку оно дублирует то, что прописано в ст. 25. Но если право на неприкосновенность жилища, из чего вытекает, что никто не может быть произвольно лишен жилища, действительно относится к субъективным правам абсолютного характера, поскольку обязанность не проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения, возлагается на всякого и каждого, в том числе и на должностных лиц, то характеристика права на жилище как субъективного права вызывает большие сомнения, поскольку многие граждане до сих пор не имеют не только благоустроенного жилища, но и жилища вообще. Эти сомнения еще более возрастают, если вспомнить, что гарантии реализации права на жилище, предусмотренные той же ст. 40, значительно ослаблены по сравнению с теми, которые были закреплены в Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. В таком подходе сквозит явная недооценка законодателем социально-экономических прав граждан, которые во многом обескровлены. Достаточно напомнить, что произошло с правом на труд, правом на образование, правом на охрану здоровья, материнства и детства, правом на материальное обеспечение в старости, в случае потери трудоспособности или утраты кормильца.
Этой участи не избежало и право на жилище, которое можно квалифицировать как субъективное право в лучшем случае тогда, когда гражданин уже имеет жилище, хотя если он занимает его по договору коммерческого найма, особенно в частном жилищном фонде, он запросто может быть его лишен. В остальных же случаях право на жилище - это бланкетная возможность, причем под большим вопросом остается, сможет ли гражданин ее реализовать, т.е. обрести крышу над головой.
Не случайно сейчас предпринимаются энергичные попытки преодолеть неблагополучное положение, сложившееся в указанных сферах жизни и деятельности людей, без чего сохранение общества и его нормальное функционирование немыслимо. Одной из общенациональных программ, реализации которых придается первостепенное значение, является и программа "Жилище".
В числе конституционных норм, которые могут понадобиться гражданину для охраны его жилищных прав, как имеющихся, так и могущих возникнуть в будущем, следует отметить ряд других норм, помещенных в гл. 2 "Права и свободы человека и гражданина" Конституции РФ.
Вслед за Конституцией РФ в ряду источников жилищного законодательства располагается ЖК. При ознакомлении с ним и сопоставлении его с прежним ЖК РСФСР 1983 г., а также примыкавшими к нему законодательными и иными нормативными актами сразу же бросается в глаза, что сфера действия нового ЖК значительно расширена - он закрепляет и регулирует многие из тех отношений, которые ранее составляли предмет других законов, а то и иных отраслей законодательства. Будучи поглощенными Кодексом, причем в переработанном виде, утратили силу Закон об основах федеральной жилищной политики, Закон о товариществах собственников жилья, не говоря уже об Основах жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. и о ЖК РСФСР 1983 г. Что же касается Закона о приватизации жилищного фонда, то ныне сохраняют силу те его нормы, которые обеспечивают гражданам, получившим жилье по договору социального найма, право приватизировать это жилье до 1 марта 2013 г. В остальной же части Закон о приватизации жилищного фонда также утратил силу.
В то же время помимо ЖК есть немало законов, в том числе и принятых в последнее время, которые в соответствующей части могут быть отнесены к источникам правового регулирования жилищных отношений. В их числе Градостроительный кодекс, Закон о жилищных накопительных кооперативах, Закон об ипотеке, Закон о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Особую сложность и практическую значимость представляет вопрос о размежевании норм жилищного и гражданского законодательства. Напомним, что в части второй ГК имеется гл. 35 "Наем жилого помещения", нормы которой хотя и рассчитаны в первую очередь на коммерческий наем, включают и такие, которые относятся лишь к социальному найму (ст. 672 ГК) либо смоделированы в расчете как на коммерческий, так и на социальный наем. Хотя в гл. 35 ГК в связи с принятием ЖК и внесены изменения, они не сняли всех вопросов, которые возникают или могут возникнуть при размежевании норм ГК и ЖК. С другой стороны, и в ЖК, особенно в разд. I "Общие положения", есть немало норм, рассчитанных не только на социальный, но и на коммерческий наем. Те же вопросы возникают при сопоставлении ЖК с гл. 18 ГК "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения", норм ЖК и ГК об общей собственности, о наследовании и во многих других случаях.
Положение усугубляется тем, что как ГК, так и ЖК склонны настаивать на своем первородстве, т.е. на том, что именно его нормы в спорных случаях подлежат приоритетному применению (см. ч. 2 п. 2 ст. 3 ГК; ст. 7 ЖК). К тому же в ЖК немало норм, гражданско-правовая природа которых не вызывает сомнений. Как быть в этих случаях?
Если нормы жилищного законодательства, которые содержатся в законах и иных нормативных актах, не соответствуют ЖК, применяются положения ЖК (ч. 8 ст. 5 ЖК). В ст. 8 очерчен круг жилищных отношений, к которым в приоритетном порядке применяется иное законодательство, но с учетом требований ЖК. Это отношения, связанные с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг и их оплатой.
В тех же случаях, когда жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением их участников, применению подлежат нормы гражданского и иного законодательства, прямо регулирующего эти отношения. Когда же таких норм нет, к указанным отношениям, если это не противоречит их существу, применяется по аналогии закона жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения.
Если аналогию закона использовать невозможно, права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости (ст. 7 ЖК).
Наконец, в ст. 9 закреплено приоритетное применение норм международного договора Российской Федерации, если в нем установлены иные правила, чем в жилищном законодательстве.
К сожалению, в этих разъяснениях при всей их значимости не дан ответ на вопрос, какие правила подлежат применению в тех случаях, когда гражданско-правовые по своей юридической природе нормы, закрепленные в актах жилищного законодательства и рассчитанные на регулирование жилищных отношений, расходятся с нормами ГК. Вопрос остается открытым <1>.
--------------------------------
<1> Попытка ответить на вопрос, когда жилое помещение выступает как объект гражданских, а когда - жилищных правоотношений, предпринята в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации". (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. N 9) (в дальнейшем - Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14). В п. 4 указанного Постановления судам разъяснено, что гражданское законодательство в отличие от жилищного регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением жилым помещением как объектом экономического оборота (например, сделки с жилыми помещениями, включая передачу в коммерческий наем жилых помещений). Критерий достаточно шаткий, поскольку во многих отношениях, регулируемых жилищным законодательством (например, при обмене жилых помещений, используемых на началах социального найма), жилые помещения также выступают как объект экономического оборота, причем доминирующее значение в этих отношениях придается такому правомочию нанимателей, как распоряжение закрепленными за ними помещениями. Тщетность попыток четкого размежевания гражданского и жилищного законодательства наглядно продемонстрировал И.А. Дроздов. На почве действующего законодательства, в том числе конституционного, гражданского и жилищного, это, по-видимому, и невозможно (см.: Дроздов И.А. Обслуживание жилых помещений: гражданско-правовое регулирование. М., 2006. С. 30 - 43).
Состав жилищного законодательства определен в ст. 5 ЖК. В нем, в отличие от ГК, границы законодательства определены шире. В состав законодательства включаются не только законы, но также подзаконные нормативные акты, принятые соответствующими органами государственной власти в пределах их полномочий, - указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления.
Любой орган государственной власти и орган местного самоуправления может, а иногда и должен издавать нормативные правовые акты в пределах своих полномочий, причем эти акты не должны противоречить актам более высокого уровня. Так, указы Президента РФ, регулирующие жилищные отношения, не должны противоречить ЖК и другим федеральным законам.
Принятие ЖК и примыкающих к нему законов и иных нормативных актов федерального уровня вызвало усиление нормотворческой деятельности в области жилищного законодательства на региональном уровне, причем не только субъектов РФ, но и органов местного самоуправления. В связи с этим между органами государственной власти в центре и на местах, а также между ними и органами местного самоуправления нередко возникают споры о разграничении полномочий, т.е. о том, к полномочиям какого органа относится издание того или иного акта.
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регулирования жилищных отношений определены в ст. ст. 12 - 14 ЖК <1>. Разобраться в содержании этих норм и научиться правильно их применять далеко не просто. Так, определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и порядка предоставления им указанных помещений в муниципальном жилищном фонде отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти; установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, для признания их малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений в муниципальном жилищном фонде отнесено к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ; наконец, установление размера дохода каждого члена семьи и стоимости имущества, находящегося в собственности семьи и подлежащего налогообложению, для признания граждан малоимущими и предоставления им социального жилья, равно как и предоставление малоимущим гражданам социального жилья, отнесено к полномочиям органов местного самоуправления. Вот и попробуй, разберись, что к чему.
--------------------------------
<1> Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ (СЗ РФ. 2007. N 43. Ст. 5084) в наименование и редакцию ст. ст. 12 - 14 ЖК РФ внесены изменения: слово "компетенция" заменено (в соответствующем падеже) словом "полномочия". Принципиальное значение этим изменениям мы не придаем. По-видимому, они навеяны тем, что в понятие "компетенция" зачастую вкладывается более широкое содержание, нежели в понятие "полномочие (полномочия)". Под компетенцией нередко понимают как пределы ведения соответствующего органа, так и круг полномочий, необходимых для ее реализации. Замена компетенции на полномочия призвана сузить границы соответствующего понятия, сблизив его с понятиями правосубъектности и субъективного права. Впрочем, эта цель едва ли достигнута, поскольку само полномочие нередко трактуют как сплав права и обязанности.
Мы уже не говорим о том, что полномочия и органов государственной власти субъектов РФ, и органов местного самоуправления в решении этих вопросов неосновательно сужены. А ведь речь идет о предоставлении жилья в муниципальном жилищном фонде, и здесь крайне важно учитывать особенности не только регионов в целом, но и отдельных муниципальных образований. Одно из них может кормить весь регион, а другое - сидит на дотациях и не вылезает из долгов.
Оставляют желать лучшего и многие другие положения ЖК о разграничении полномочий соответствующих органов в области регулирования жилищных отношений.
Рассмотрим теперь, какое значение в качестве источников правового регулирования жилищных отношений придается руководящим разъяснениям (постановлениям) Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам применения законодательства, в том числе и их совместным постановлениям, а также постановлениям Конституционного Суда РФ.
Вопрос этот обсуждался задолго до учреждения Конституционного Суда РФ. С нашей точки зрения, указанные Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ могут быть отнесены к числу нормативных источников правового регулирования жилищных отношений, поскольку в них содержатся правила, рассчитанные на многократное применение. Соблюдение этих правил обеспечивается тем, что если суд (общей юрисдикции или арбитражный) вынесет решение, им противоречащее, оно будет отменено вышестоящей судебной инстанцией в кассационном (апелляционном) порядке или в порядке надзора, причем основанием для отмены решения послужит его несоответствие указанным правилам. В настоящее время в числе этих постановлений в первую очередь следует отметить уже упомянутое Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14. При всей спорности ряда данных в нем разъяснений оно в целом призвано содействовать утверждению единообразия судебной практики по жилищным делам.
Руководящие разъяснения Пленумов Верховного Суда РФ и ВАС РФ по отдельным категориям дел или по более общим вопросам применения законодательства следует отличать как от единичного судебного прецедента - постановлений по конкретным делам, так и от множественного судебного прецедента - сложившейся судебной практики по определенным категориям дел. Как единичный, так и множественный судебный прецедент при всей их значимости к источникам права в нашей правовой системе не относятся.
Что же касается постановлений Конституционного Суда РФ, то, поскольку в них производится проверка законов и иных нормативных правовых актов на соответствие их Конституции РФ, они могут быть отнесены к нормативным источникам правового регулирования жилищных отношений. Судьба законов и иных правовых актов напрямую зависит от того, признает ли их Конституционный Суд РФ соответствующими Конституции или нет. В этом можно убедиться, вспомнив, какая участь постигла ст. ст. 54, 60 и ст. ст. 90 и 99 ЖК РСФСР после того, как Конституционный Суд РФ в Постановлениях от 5 февраля 1993 г., 25 апреля 1995 г. и 23 июня 1995 г. признал ряд положений, которые содержались в этих нормах, не соответствующими Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости РФ. 1993. N 12. Ст. 445; СЗ РФ. 1995. N 18. Ст. 1708; N 27. Ст. 2622.
Вне всякого сомнения, они оказали влияние и на подход законодателя к решению этих и других вопросов в новом ЖК.
Особо следует остановиться на Постановлении Конституционного Суда РФ от 15 июня 2006 г., поскольку оно принято уже после введения в действие нового ЖК и более чем годичного его применения <1>.
--------------------------------
<1> См.: СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2876.
Суть дела, рассмотренного КС РФ, сводится к следующему. Законом о введении ЖК в действие с 1 января 2007 г. были признаны утратившими силу те нормы Закона о приватизации жилищного фонда, которые предусматривают для нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищных фонда возможность бесплатной приватизации этих помещений.
Кроме того, Законом о введении ЖК в действие была изменена редакция ч. 1 ст. 4 Закона о приватизации жилищного фонда, в результате чего право на бесплатную приватизацию жилых помещений сохранялось до 1 января 2007 г. лишь за теми нанимателями, которые получили их в социальный наем на 1 марта 2005 г. включительно. Те же наниматели, которые получили жилые помещения в социальный наем после 1 марта 2005 г., права на бесплатную приватизацию, хотя бы до 1 января 2007 г., вообще не имели.
В связи с этим Верховный Суд РФ обратился в КС РФ с запросом, соответствуют ли эти положения Закона о введении ЖК в действие Конституции РФ. С жалобой по тому же предмету в Конституционный Суд обратились и граждане Орловы, которые получили в социальный наем квартиру 18 апреля 2005 г. Поскольку квартира была получена Орловыми в социальный наем после 1 марта 2005 г., жилищные органы отказали им в приватизации квартиры, опираясь на положения ст. 12 Закона о введении ЖК в действие.
Как же подошел к рассмотрению этого дела Конституционный Суд? Конституционный Суд признал, что установление в Законе предельного срока (на момент принятия Постановления КС РФ - до 1 января 2007 г.) бесплатной приватизации жилых помещений, предоставленных в социальный наем, Конституции в принципе не противоречит, поскольку федеральный законодатель в рамках своих дискреционных полномочий вправе как издавать акты, обеспечивающие в течение определенного периода правовое регулирование отношений по бесплатной передаче в собственность граждан занимаемых ими на правах нанимателей жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда, так и отменять их: "...федеральный законодатель, осуществляя законотворчество в жилищной сфере, вправе как ввести бесплатную приватизацию жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов, так и прекратить ее, исходя из необходимости обеспечения сохранности в государственной и муниципальной собственности определенной доли жилищного фонда, позволяющей публичной власти выполнять социальную функцию в области жилищных отношений".
Вместе с тем различия в правах и обязанностях субъектов права допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им. Установив запрет на бесплатную передачу в собственность граждан жилых помещений, предоставленных им после 1 марта 2005 г. в социальный наем, и обосновав это тем, что с введением ЖК в действие договоры социального найма жилых помещений заключаются на новых условиях, федеральный законодатель фактически поставил таких граждан в неравное положение с гражданами, получившими жилье до указанной даты и, следовательно, сохранившими право на приватизацию в пределах общего срока действия норм о приватизации жилищного фонда. Конституционный Суд с полным основанием отметил, что единственным различием в условиях заключения договоров социального найма до и после 1 марта 2005 г. является форма административного решения о предоставлении нуждающемуся гражданину жилого помещения: до 1 марта 2005 г. оно предоставлялось на основании ордера, а после этой даты - на основании решения органа местного самоуправления. Данное различие носит формально-юридический характер и не является существенным. Добавим от себя, что и ордер выдавался на основании решения органа местной власти.
По указанным основаниям КС РФ пришел к выводу о том, что запрет на бесплатную приватизацию жилых помещений, предоставляемых гражданам по договору социального найма после 1 марта 2005 г. в пределах общего срока действия норм о приватизации жилого фонда (на момент принятия упомянутого Постановления КС РФ до 1 января 2007 г.), не имеет конституционного обоснования и противоречит части второй ст. 19 Конституции РФ.
Возвращаясь к жалобе Орловых, Конституционный Суд решил, что их дело подлежит пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий. Иными словами, в приватизации квартиры, предоставленной Орловым после 1 марта 2005 г., им было отказано неосновательно.
Полностью соглашаясь с тем, что граждане, получившие жилые помещения в социальный наем, должны иметь равные права на их бесплатную приватизацию независимо от того, были ли они получены до или после 1 марта 2005 г., мы вместе с тем не разделяем мнение о том, что федеральный законодатель может ограничить право на бесплатную приватизацию каким-либо предельным сроком. С нашей точки зрения, право на бесплатную приватизацию должно быть неотъемлемым элементом права на жилое помещение, полученное в социальный наем, независимо от того, когда оно было получено, без установления для приватизации какого-либо предельного срока.
К тому же, какой бы предельный срок для бесплатной приватизации жилых помещений, полученных в социальный наем, ни был установлен, граждане, получившие указанные помещения впритык (что называется, под завязку) истечения этого срока, все равно окажутся в неравном положении с теми, кто получил их раньше и тем самым будет располагать для приватизации большим сроком.
Впрочем, надлежит учитывать, что если бы Конституционный Суд признал не соответствующим Конституции установление для бесплатной приватизации жилых помещений какого-либо предельного срока, то он вышел бы за пределы тех требований, с которыми заявители по данному делу - граждане Орловы обратились в Конституционный Суд.
Законодатель по пути, который, с нашей точки зрения, является оптимальным, все же не пошел. Законом от 1 февраля 2010 г. установлено, что право на бесплатную приватизацию жилых помещений, предоставленных в домах государственного и муниципального жилищного фонда в социальный наем, когда бы эти помещения ни были получены: до 1 или после 1 марта 2005 г., граждане могут осуществить лишь до 1 марта 2013 г. (см. ч. 2 ст. 2 Закона о введении ЖК в действие в ред. Закона от 1 февраля 2010 г.) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2010. N 6. Ст. 566.
В числе последних постановлений Конституционного Суда, имеющих существенное значение для правильного истолкования и применения норм гражданского и жилищного законодательства, отметим Постановление от 8 июня 2010 г. "По делу о проверке конституционности п. 4 ст. 292 ГК РФ в связи с жалобой гр-ки В.В. Чадаевой" <1>. Это Постановление призвано сыграть важную роль в укреплении жилищных прав граждан и усилении защиты этих прав (анализ постановления и выводы, которые из него следуют, см. на в главе VI (Субъекты жилищных правоотношений)).
--------------------------------
<1> Российская газета. 2010. 17 июня.
В то же время при оценке роли и значения постановлений Конституционного Суда РФ как источников права не следует впадать в эйфорию. Постановления Конституционного Суда РФ имеют не столько правообразующее, сколько правопогашающее действие, способствуя расчистке нашего законодательства от положений, не соответствующих Конституции, побуждая законодателя к скорейшему восполнению пробелов и устранению противоречий, которые в результате очистительной деятельности Конституционного Суда обнаруживаются. Но эти постановления ни при каких обстоятельствах нельзя ставить вровень с положениями самой Конституции. Иной подход подорвал бы значение принципа разделения властей, наделив судебную власть полномочиями законодательной власти. К тому же особые мнения членов Конституционного Суда зачастую более обоснованны, чем постановления самого Конституционного Суда.
Действие жилищного законодательства <1>
--------------------------------
<1> В дальнейшем ради краткости употребляется термин "закон".
Чтобы установить, какой закон в данном конкретном случае подлежит применению, и правильно его применить, необходимо определить временные и пространственные границы применения закона, а также круг лиц, на которых его действие распространяется.
Общим принципом действия закона во времени является немедленное действие нового закона. Это значит, что новый закон применяется к тем правоотношениям, которые возникают с момента его введения в действие. Если же правоотношение носит длящийся характер, то новый закон применяется к тем правам и обязанностям, которые возникают после введения его в действие. Эти положения относятся и к жилищному законодательству. В частности, они отражены в Законе о введении ЖК в действие. Изъятиями из общего правила о действии закона во времени являются придание новому закону обратной силы и так называемое "переживание" старого закона.
Придание новому закону обратной силы означает, что он подлежит применению и к тем правам и обязанностям, которые возникли до введения его в действие и были урегулированы прежним законом. Новому закону придается обратная сила и тогда, когда он применяется к правам и обязанностям, которые возникли до введения его в действие, но в прежнем законе урегулированы не были. Так, ст. 7 Вводного закона предусмотрено, что нормы ЖК о договоре социального найма применяются к отношениям по пользованию жилыми помещениями и в домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо учреждениям и использовавшихся в качестве общежитий, и переданных в ведение органов местного самоуправления. А это и есть придание закону обратной силы.
В то же время обратную силу следует придавать лишь таким правилам закона и подзаконных нормативных актов, которые устанавливают для граждан более льготный правовой режим по сравнению с прежним. Конституционный Суд РФ с полным основанием обращает внимание на то, что по смыслу Конституции РФ и Федерального закона от 14 июня 1994 г. общим для всех отраслей права является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно, и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет (см. Постановления Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. и от 24 мая 2001 г.) <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202; 2001. N 22. Ст. 2276.
С этой точки зрения, вызывает серьезные сомнения ст. 20 Вводного закона (в ред. Закона от 1 февраля 2010 г.), которая существенно ограничивает право граждан, в свое время приватизировавших жилые помещения в государственном или муниципальном жилищном фонде, на деприватизацию, т.е. на то, чтобы вновь стать нанимателем по договору социального найма.
Вопрос этот имеет свою историю. Первый раз право граждан на деприватизацию было ограничено в 2002 г., Законом РФ от 20 мая 2002 г. N 55-ФЗ оно было сохранено лишь за теми гражданами, для которых ранее приватизированное жилое помещение является единственным местом постоянного проживания (см. ст. 9.1 Закона "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации") <1>.
--------------------------------
<1> Закон о приватизации жилищного фонда был дополнен ст. 9.1 Законом от 20 мая 2002 г. (СЗ РФ. 2002. N 21. Ст. 1918).
Законом о введении ЖК в действие это право подверглось дальнейшим ограничениям. Оно было сохранено за малоимущими гражданами, которые к тому же могли осуществить его лишь до 1 января 2007 г. Поскольку право граждан на приватизацию было сохранено лишь в отношении помещений, полученных гражданами в социальный наем до 1 марта 2005 г., то и право на деприватизацию они могли осуществить только в отношении тех же помещений, т.е. полученных до 1 марта 2005 г. (см. ст. 20 Закона о введении ЖК в действие в ее первоначальной редакции). Ныне ст. 20 Вводного закона действует в редакции Закона от 1 февраля 2010 г. В нынешней редакции право на деприватизацию признано за гражданами, получившими жилое помещение в социальный наем, если оно является для них единственным местом постоянного проживания, независимо от того, относится ли гражданин к малоимущим, но он может осуществить его только до 1 марта 2013 г. Таким образом, предельный срок, установленный для приватизации жилых помещений, полученных в социальный наем, - 1 марта 2013 г. законодатель механически перенес и на деприватизацию, хотя в данном случае речь идет о прямо противоположном, т.е. об отказе от приватизации. Выше указывалось, что никакого предельного срока для приватизации жилых помещений, полученных в социальный наем, с нашей точки зрения, устанавливать не следовало. Тем более незачем устанавливать предельный срок для их деприватизации.
Следовало бы отказаться и от такого условия деприватизации, как то, что приватизированное жилое помещение является для гражданина единственным местом постоянного проживания.
В то же время необходимо прямо прописать в законе, что как право на бесплатную приватизацию, так и право на деприватизацию гражданин может осуществить только один раз.
"Переживание" старого закона означает, что он применяется к тем правоотношениям, которые урегулированы или подлежат урегулированию в новом законе. Например, с "переживанием" старого закона мы сталкиваемся при применении к жилищным отношениям, которые согласно ЖК могут регулироваться только законами Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации и СССР, изданных до введения в действие ЖК. Однако они применяются постольку, поскольку не противоречат ЖК и Закону о введении его в действие (см. ст. 4 Вводного закона). При отказе от их применения образовался бы правовой вакуум, который во всех отношениях нежелателен. Переживание старого закона предусмотрено также ст. 8 Вводного закона.
Говоря о действии закона в пространстве, следует напомнить, что по общему правилу он распространяется на всю территорию Российской Федерации. Нередки, однако, случаи, когда пространственные пределы действия закона ограничены (например, он распространяется на районы Крайнего Севера или на районы, подвергшиеся стихийному бедствию).
Наконец, действие закона может быть ограничено и по кругу лиц. Особенно это относится к законам и иным нормативным актам, предусматривающим различного рода льготы при предоставлении жилья, оплате жилых помещений и коммунальных услуг.
К числу лиц, имеющих право на льготы, относятся участники Великой Отечественной войны и приравненные к ним лица, чернобыльцы, воины-интернационалисты, военнослужащие, уволенные в запас или в отставку, беженцы и вынужденные переселенцы, многие другие категории лиц, которые нуждаются в особой социальной защите со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.
Эффективность действия жилищного законодательства в настоящее время снижается не только потому, что как на федеральном, так и на региональном уровнях издается множество нормативных актов, не имеющих надлежащего обеспечения, но и потому, что они нередко коллидируют, т.е. сталкиваются друг с другом.
При разрешении коллизий между нормативными актами жилищного законодательства следует исходить, во-первых, из того, что нормы ЖК подлежат приоритетному применению по сравнению с нормами жилищного права, которые содержатся в других законах и тем более подзаконных нормативных актах (см. ч. 8 ст. 5 ЖК); во-вторых, из того, что последующий закон отменяет действие закона предыдущего в части, в какой предыдущий закон противоречит последующему; в-третьих, из того, что при столкновении закона с подзаконным нормативным актом применению подлежит закон.
Поскольку жилищное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, коллизии между нормативными актами в этой области, принятыми на федеральном и региональном уровнях, должны решаться в пользу федеральных актов.
Многие законы и иные нормативные акты с равным основанием могут считаться актами как жилищного, так и гражданского законодательства.
Так, ФЗ "О приватизации жилищного фонда" влечет преобразование отношений собственности в жилищной сфере и с этой точки зрения должен быть отнесен к актам гражданского законодательства. В то же время он порождает или может породить жилищные отношения (между собственником и членами его семьи, не пожелавшими стать участниками приватизации; между собственником и иными лицами, проживающими в приватизированном помещении, и т.д.), а потому относится и к актам жилищного законодательства.
Близость жилищного законодательства с гражданским нашла отражение и в том, что наем жилого помещения специально урегулирован в части второй ГК (см. гл. 35 ГК). Указанное обстоятельство подлежит учету, поскольку Конституция Российской Федерации относит гражданское законодательство к ведению РФ, а жилищное - к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Глава III. ЖИЛИЩНЫЕ ФОНДЫ
Понятие жилищного фонда
Краткая характеристика жилищного фонда дана в ч. 1 ст. 19 ЖК: жилищный фонд - совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации. Эту характеристику едва ли можно считать определением жилищного фонда, поскольку, по существу, она сводится к тавтологии. Чтобы дать определение жилищного фонда, которое было бы сколько-нибудь содержательным, нужно обратиться и к другим положениям нового жилищного законодательства, сосредоточенным в первую очередь в гл. 2 ЖК "Объекты жилищных прав. Жилищный фонд". В характеристике жилищного фонда, данной в ЖК, ключевым является понятие жилого помещения. Поэтому для определения жилищного фонда нужно раскрыть содержание указанного понятия, т.е. выявить его сущностные признаки. О жилых помещениях речь идет во всех статьях гл. 2 ЖК <1>. Особенно важны следующие положения. Во-первых, жилые помещения относятся к объектам жилищных прав. Во-вторых, жилым признается изолированное жилое помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан, т.е. отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, а также иным требованиям законодательства. В-третьих, к видам жилых помещений относятся жилой дом, часть жилого дома; квартира, часть квартиры; комната. При этом часть жилого дома, часть квартиры и комната составляют один из видов жилых помещений лишь тогда, когда они изолированы от других жилых помещений в том же доме (той же квартире). В-четвертых, жилые помещения предназначены для проживания граждан. В-пятых, право собственности и иные вещные права граждан на жилые помещения подлежат государственной регистрации. В-шестых, осуществляется государственный контроль за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным требованиям. В-седьмых, может осуществляться страхование жилых помещений, дабы гарантировать возмещение связанных с их утратой или повреждением убытков.
--------------------------------
<1> См. также: п. п. 4, 5 и 6 Постановления Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу" // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702.
Какие же из указанных признаков жилых помещений должны быть отражены в определении жилищного фонда, а какие могут быть опущены либо как само собой разумеющиеся либо как факультативные? В определение необходимо включить указание на то, что жилое помещение предназначено и пригодно для постоянного проживания граждан, хотя бы на данный момент в силу особенностей его правового режима или иных обстоятельств (например, неотложной необходимости расселения граждан из аварийного дома) оно и используется для временного проживания граждан. Указывать же на то, что помещение должно быть изолированным, по-видимому, не нужно, дабы не сложилось мнения, будто неизолированные жилые помещения находятся вне жилищного фонда. В определении жилищного фонда из-за краткости невозможно объяснить, что неизолированное жилое помещение - часть изолированного. Это пояснение предшествует определению.
Указание на то, что жилое помещение является объектом жилищных прав, также можно опустить. Этот признак очевиден.
Не воспроизводятся и такие признаки, как государственная регистрация жилых помещений и их страхование, поскольку они являются факультативными.
В то же время в определении необходимо указать на то, что жилые помещения входят в состав жилищного фонда независимо от формы собственности, т.е. независимо от того, кому они принадлежат на праве собственности. Сейчас это особенно важно, поскольку в одном доме и в одной квартире могут находиться жилые помещения, представляющие различные формы собственности.
Наконец, в определении должно быть отражено, что жилые помещения могут находиться не только в жилых домах, но и в иных строениях (например, в здании образовательного или оздоровительного учреждения).
С учетом сказанного жилищный фонд может быть определен как совокупность всех находящихся на территории Российской Федерации жилых помещений независимо от формы собственности, предназначенных и пригодных для постоянного проживания, расположенных в жилых домах или иных строениях; помещений, которые в зависимости от формы собственности, характера использования, других обстоятельств подчиняются особому правовому режиму и удовлетворяют потребности граждан в жилье постоянно или временно.
Классификация жилищных фондов
Не ограничиваясь общей характеристикой жилищного фонда, ЖК закрепил классификацию жилищного фонда на виды. Эта классификация проводится, во-первых, в зависимости от формы собственности и, во-вторых, в зависимости от целей использования.
В зависимости от формы собственности жилищный фонд подразделяется на частный, находящийся в собственности граждан и юридических лиц; государственный, находящийся в собственности Российской Федерации и ее субъектов; муниципальный, находящийся в собственности муниципальных образований.
В зависимости от целей использования жилищный фонд подразделяется на жилищный фонд социального использования; специализированный жилищный фонд; индивидуальный жилищный фонд; жилищный фонд коммерческого использования.
При всей значимости классификации жилищного фонда на виды как в зависимости от форм собственности, так и в зависимости от целей использования соответствующих жилых помещений она все же не устраняет, да и не может устранить чересполосицы в правовом режиме жилых помещений, находящихся не только в одном доме, но и в одной квартире. Указанные помещения могут представлять различные формы собственности и использоваться в различных целях. Так, в одной квартире часть жилых помещений может быть приватизирована, а другая использоваться на началах социального найма. Соответственно этому приватизированные жилые помещения будут находиться в частной собственности граждан, а другие жилые помещения - в государственной или муниципальной собственности. Места общего пользования в квартире окажутся в общей долевой собственности сособственников, представляющих различные формы собственности.
Пожалуй, для всех этих жилых помещений общим является один признак - все они в конечном счете должны использоваться для проживания граждан, т.е. для удовлетворения их потребности в жилье. Именно эта цель использования жилых помещений доминирует. Все же остальные цели по отношению к ней являются побочными (см. ст. 17 ЖК).
При оценке закрепленной в законе классификации жилищных фондов нужно также учитывать, что каждая форма собственности в жилищной сфере может использоваться в самых различных целях.
Так, жилые помещения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут использоваться на началах не только социального, но и коммерческого найма. Они могут находиться в специализированном жилищном фонде и использоваться в качестве служебных жилых помещений, общежитий и т.д.
Жилые помещения, находящиеся в частной собственности граждан, собственники могут использовать не только для своего проживания и проживания членов своей семьи, но и для сдачи внаем или в аренду.
Словом, жилые помещения, находящиеся в одной форме собственности, могут оказаться в различных классификационных рубриках по цели их использования.
Перейдем теперь к более подробному рассмотрению правового режима жилых фондов, классифицируемых по цели их использования. Обратим внимание на следующие моменты.
Во-первых, границы специализированного жилищного фонда очерчены в ЖК значительно шире, чем в Законе об основах федеральной жилищной политики, ныне утратившем силу <1>. В состав этого фонда включены жилые помещения, предоставляемые гражданам по правилам разд. IV ЖК, в том числе служебные жилые помещения.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 "Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений" // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 697. См. также: Закон Санкт-Петербурга от 4 апреля 2006 г. "О специализированном жилищном фонде Санкт-Петербурга" // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2006. N 4.
И это правильно. Сомнения, однако, вызывает то, что специализированный жилищный фонд замкнут в пределах государственной и муниципальной собственности. Разве помещения, входящие в состав этого фонда, не могут принадлежать хозяйственным обществам и товариществам, кооперативным и общественным организациям, имущество которых относится к частной собственности? Почему им не могут принадлежать, например, служебные жилые помещения и общежития?
Во-вторых, вычленение индивидуального жилищного фонда призвано объединить в одном фонде не все жилые помещения, находящиеся в частной собственности граждан и юридических лиц, а только те из них, которые используются на безвозмездных началах для удовлетворения потребительских нужд граждан (см. п. 3 ч. 3 ст. 19 ЖК). Граждане - собственники жилых помещений используют их для своего проживания, проживания членов своей семьи и (или) проживания иных граждан на условиях безвозмездного пользования (например, для проживания временных жильцов).
Сложнее обстоит дело с собственниками таких помещений - юридическими лицами. В законе сказано, что юридические лица используют эти помещения для проживания граждан на указанных условиях пользования, т.е. на условиях безвозмездного пользования. Как очертить круг граждан, которым юридическое лицо может предоставить жилое помещение в безвозмездное пользование? В.Н. Литовкин относит к ним сотрудников юридического лица, а также иных граждан, с которыми юридическое лицо не связано служебными отношениями <1>. Критерий определения граждан, которым юридическое лицо может предоставить жилое помещение в безвозмездное пользование, достаточно размыт, но, по-видимому, ничего лучше вследствие неудачной редакции закона нельзя придумать.
--------------------------------
<1> См.: Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. С. 56.
С не меньшими трудностями мы сталкиваемся, очерчивая границы жилищного фонда коммерческого использования, а также определяя основания предоставления жилых помещений в этом фонде и круг лиц, которым они предоставляются. Во-первых, как явствует из самого названия фонда, он используется на коммерческих началах в целях получения дохода. Во-вторых, жилые помещения на коммерческих началах могут быть использованы независимо от того, кому они принадлежат. Указанные помещения могут находиться и в частной собственности граждан и юридических лиц, и в государственной, и в муниципальной собственности. В-третьих, собственники таких помещений используют их для проживания граждан на условиях возмездного пользования; они могут быть предоставлены гражданам по иным договорам; они могут быть предоставлены собственниками таких помещений другим лицам во владение и (или) пользование (см. п. 4 ч. 3 ст. 19 ЖК). Очевидно, что в первом случае имеется в виду предоставление гражданам жилых помещений в коммерческий наем; во втором случае - предоставление гражданам жилых помещений по иным договорам (например, по договору пожизненного содержания); в третьем случае - предоставление лицу (а следовательно, как юридическому лицу, так и гражданину) помещения во владение и (или) в пользование (например, в аренду). Правда, открытым остается вопрос, может ли жилое помещение быть сдано в аренду только юридическому лицу или также гражданину, например, индивидуальному предпринимателю (ср. п. 4 ч. 3 ст. 19; ч. 2 ст. 30 ЖК; п. 2 ст. 671 ГК). Но кому бы жилое помещение ни было сдано в аренду или по иному договору, оно при всех обстоятельствах может использоваться лишь для проживания граждан.
Является ли закрепленная в ЖК классификация жилищных фондов исчерпывающей или нет? Охватываются ли ею жилые помещения в жилищно-строительных и иных кооперативах, в которых не все жилые помещения выкуплены их пайщиками? По-видимому, охватываются. До выкупа жилых помещений их собственником остается соответствующий кооператив как юридическое лицо. После того, как член кооператива полностью выплатит паевой взнос, он становится собственником полученной им квартиры. Нередки случаи, когда одни члены кооператива полностью выплатили паевой взнос, а другие этого не сделали. При таких обстоятельствах одни квартиры принадлежат на праве собственности выкупившим их гражданам (независимо от того, остались ли они членами кооператива или нет), а другие - продолжают находиться в собственности кооператива.
Что же касается товарищества собственников жилья, то не все граждане, проживающие в доме, в котором образовано товарищество, являются собственниками занимаемых ими жилых помещений. Более того, далеко не все, кто является собственником таковых, вступили в товарищество или собираются в него вступить. Хотя само товарищество собственником квартир не становится, и здесь может иметь место сочетание в жилищной сфере различных форм собственности. Например, квартиры, которые граждане не приватизировали и занимают по договорам социального найма, продолжают находиться в муниципальной или государственной собственности. Те же квартиры, которые граждане приватизировали, независимо от того, образовано ли в доме товарищество собственников жилья, равно как и независимо от того, вступили ли собственники квартир в товарищество, находятся в их частной собственности.
В свою очередь, эти квартиры собственники могут использовать либо для удовлетворения своих нужд в жилье, либо в коммерческих целях, либо, наконец, как в тех, так и в других целях.
Глава IV. ПОНЯТИЕ ЖИЛИЩНОГО ПРАВООТНОШЕНИЯ
Жилищное правоотношение как межотраслевое понятие
Понятие жилищного правоотношения является собирательным, охватывающим правоотношения различной отраслевой и видовой принадлежности. Это отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его сохранности, учету нуждающихся в жилье граждан и предоставлению жилых помещений, а также отношения по использованию пригодных для постоянного проживания жилых помещений, полученных по самым различным основаниям (социальный наем, коммерческий наем, членство в жилищно-строительном и ином кооперативе, семейные отношения с гражданином, имеющим дом или квартиру в собственности, предоставление жилья в силу рентных обязательств, по завещательному отказу и т.д.). Понятием "жилищные отношения" охватываются не только отношения по использованию жилых помещений нанимателями, членами кооперативов, получателями ренты, отказополучателями и другими гражданами, но также неразрывно связанные с ними отношения по управлению и эксплуатации жилищного фонда, обеспечению его сохранности, учету нуждающихся в жилье граждан и распределению жилой площади. Таким образом, понятие "жилищные отношения" является собирательным. На это следует обратить внимание, поскольку в обыденном сознании жилищные отношения ассоциируются с отношениями по использованию уже полученного или приобретенного жилья.
Жилищное законодательство регулирует, с одной стороны, организационные отношения, которые складываются на началах власти и подчинения (например, по управлению жилищным фондом, по учету нуждающихся в жилье граждан и распределению жилых помещений), а с другой - отношения, которые складываются на началах равенства их участников и, в свою очередь, подразделяются на имущественные и личные неимущественные. Имущественные отношения, регулируемые жилищным законодательством, как правило, возмездные (например, по найму жилых помещений); личные неимущественные отношения обычно неразрывно связаны с имущественными. Таковы отношения соседства в коммунальной квартире.
Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие "жилищные отношения". Их регулирование происходит путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм: государственного, административного, гражданского и иных отраслей права, причем далеко не все из них кодифицированы. Именно поэтому жилищное законодательство и относится к комплексным правовым образованиям, состоящим из различных по своей юридической природе как нормативных актов, так и норм.
Жилищное правоотношение как вид гражданского правоотношения
Характеристика жилищных правоотношений не завершается их раскассированием по отраслям права. Необходимо учитывать, к какому виду правоотношений, хотя бы в пределах гражданского права, они относятся. Напомним, что, помимо деления гражданских правоотношений на имущественные и личные неимущественные, они классифицируются по таким видам, как абсолютные и относительные, вещные и обязательственные. Поскольку правоотношения собственности не включаются в число жилищных, ни одно из жилищных правоотношений нельзя отнести к абсолютным, хотя многие из них и оказывают отраженное действие на всех третьих лиц. Решающее влияние на юридическую природу указанных отношений имеет правовая связь пользователя жилого помещения с его собственником или уполномоченным им органом, которая носит не абсолютный, а относительный характер. То же можно сказать и об отношениях нанимателя с наймодателем, и об отношениях члена кооператива, не выкупившего квартиру, с кооперативом, и об отношениях собственника жилого помещения с членами его семьи, и обо всех других отношениях, в которых пользователю жилого помещения противостоит конкретное лицо - собственник жилого помещения, уполномоченный им орган или иное лицо, предоставившее данное помещение в пользование конкретному лицу или группе лиц.
Значительно сложнее ответить на вопрос, тяготеет ли жилищное правоотношение к вещным или обязательственным. Однозначно на него ответить нельзя.
В новейшем жилищном законодательстве явно просматривается тенденция сузить круг лиц, которым на занимаемые ими жилые помещения принадлежат вещные права, равно как и ограничить содержание самих этих прав. Пожалуй, эта тенденция не затронула, да и то отчасти, лишь тех лиц, которым жилые помещения уже принадлежат на праве собственности либо за которыми сохраняется возможность стать их собственниками. Однако при определенных обстоятельствах указанные лица, как это ни парадоксально, могут оказаться даже в худшем положении по сравнению с теми лицами, которые пользуются жилыми помещениями на ином, менее сильном, нежели право собственности, праве. Именно поэтому тенденция ограничения прав пользователей жилых помещений лишь отчасти не затронула их собственников. Так, если дом идет на снос или земельный участок, на котором он находится, изымается для государственных или муниципальных нужд, то проживающие в таком доме собственники оказываются в худшем положении по сравнению с лицами, занимающими жилые помещения в доме на ином правовом основании (например, нанимателями по договору социального найма или членами жилищного кооператива, еще не успевшими выкупить свои квартиры, - см. ст. ст. 32, 86, 134 ЖК). Если указанным лицам взамен занимаемого помещения должны быть предоставлены другие благоустроенные жилые помещения, то собственнику маячит довольно мрачная перспектива получения компенсации по рыночной стоимости изымаемых квартир, что в условиях инфляции не позволяет ему ни на первичном, ни на вторичном рынке приобрести жилье, равноценное тому, которое он имел.
Что же касается лиц, за которыми может признаваться вещное право на занимаемые ими жилые помещения, то к ним во всяком случае нельзя отнести теперь нанимателей и членов их семей (сонанимателей) по договору социального найма. Указанный договор приобрел ярко выраженные черты казарменного договора. Правовой режим жилых помещений, сдаваемых в социальный наем, значительно сблизился с правовым режимом служебных жилых помещений. Жилые помещения социального использования нельзя разделить, их можно обменять лишь на жилые помещения того же правового режима и т.д. А это зачастую парализует реализацию и многих других вроде бы признаваемых за гражданами жилищных прав - и права на приватизацию (хотя бы до 1 марта 2013 г.), и права на вселение членов семьи (кроме вселения несовершеннолетних детей), и права на обмен (даже в тех узких пределах, в каких он теперь допускается), поскольку для осуществления всех этих прав требуется согласие остальных членов семьи. Если по ранее действовавшему законодательству при отсутствии согласия можно было прибегнуть к такому эффективному средству, как раздел жилой площади, то теперь эта возможность закрыта. Все это приводит к выводу о том, что сонаниматели по договору социального найма, не говоря уже о нанимателях по договору коммерческого найма или о гражданах, вселенных в жилое помещение арендующим его лицом, вещных прав на это помещение не имеют.
То же, в принципе, можно сказать и о членах семьи собственника, поскольку в случае прекращения семейных отношений с собственником право пользования жилым помещением за бывшим членом семьи собственника не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом семьи (см. ч. ч. 4 и 5 ст. 31 ЖК).
Одним из исключений из этого правила является случай, когда бывший член семьи собственника, приватизировавшего жилое помещение, имел то же право на приватизацию, что и собственник, но этим правом не воспользовался и вместе с тем дал согласие на то, чтобы жилое помещение без его участия было приватизировано. За таким бывшим членом семьи сохраняется право на занимаемое им жилое помещение, если иное не установлено законом или договором (см. ст. 19 Вводного закона к ЖК). Тем более оно сохраняется за ним, когда согласие на приватизацию вообще получено не было.
Что же касается прав на жилое помещение членов семьи в жилищном кооперативе, то вопрос о юридической природе этих прав должен решаться в зависимости от ряда обстоятельств. В частности, следует учитывать: когда член жилищного кооператива вступил в кооператив; было ли жилое помещение предоставлено с учетом тех членов семьи, которые претендуют на признание за ними права на это помещение; за счет чьих средств был внесен первоначальный паевой взнос и происходило погашение задолженности по ссуде; каков состав членов семьи пайщика, имеются ли в составе семьи лица, которых пайщик обязан алиментировать; что представляет собой жилое помещение, в котором проживают пайщик и члены его семьи (в том числе и бывшие); имеется ли у них какое-либо другое жилое помещение, пригодное для постоянного проживания, и как оно было приобретено.
Если, скажем, гражданин на момент вступления в кооператив состоял в браке, причем как первоначальный паевой взнос, так и погашение задолженности по ссуде происходило за счет общих средств супругов, то пай относится к общему имуществу супругов со всеми вытекающими из этого последствиями. Последующее расторжение брака, разумеется, не прекращает права бывшего супруга на жилое помещение в кооперативе, он имеет такие же права на него, как и супруг-пайщик, хотя бы помещение и нельзя было разделить (например, квартира однокомнатная или состоит из неизолированных жилых помещений, которые технически нельзя превратить в изолированные).
Аналогичным должен быть подход к квалификации прав других бывших членов семьи, проживающих в кооперативной квартире. Путь к тому открывает ч. 2 ст. 125 ЖК. Необходимо, однако, учитывать, что при всех обстоятельствах у члена кооператива общая совместная собственность на кооперативную квартиру может возникнуть только с лицом, с которым он состоит (состоял) в браке. С остальными членами семьи у него при определенных обстоятельствах может возникнуть на квартиру только общая долевая собственность.
К вещным правам на жилые помещения могут быть отнесены право пользования жилым помещением по завещательному отказу (ст. 33 ЖК) и право пользования жилым помещением по договору пожизненного содержания с иждивением (ст. 34 ЖК).
Жилищным правам, которые относятся к вещным, свойственны такие признаки, как право следования и абсолютный характер защиты (п. п. 3 и 4 ст. 216 ГК).
Абсолютные и относительные, вещные и обязательственные правоотношения нередко сосуществуют и переходят друг в друга. Сказанное в полной мере распространяется на жилищные и тесно связанные с ними отношения. Так, до приватизации квартиры наниматель и члены его семьи находились с собственником квартиры или уполномоченным им органом в жилищном правоотношении обязательственного типа. После приватизации квартиры возникло правоотношение собственности, которое носит абсолютный и вещный характер. Если участниками приватизации являются все члены семьи собственника и кроме них в квартире никто не проживает, то все они в этом правоотношении выступают в качестве управомоченных лиц и действие жилищного правоотношения прекращается. Если же не все члены семьи, давшие согласие на приватизацию (его получение обязательно), являются ее участниками, то наряду с правоотношением собственности возникает жилищное правоотношение собственника (сособственников) с членами его семьи, которое принадлежит к относительным и в то же время вещным. Если же в квартире проживают другие лица, то правоотношение с ними собственника квартиры, будучи жилищным, является и относительным, и обязательственным. Все это лишний раз подтверждает, что грань, разделяющая вещные и обязательственные жилищные права, условна и подвижна.
Глава V. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Возникновение права на жилые помещения в жилищном фонде
социального использования
Как уже отмечалось, ЖК определяет жилищный фонд социального использования как совокупность предоставляемых гражданам по договорам социального найма жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда (см. п. 1 ч. 3 ст. 19 ЖК). Отпочкование указанного вида договора жилищного найма произошло еще до принятия ЖК, в том числе в Законе об основах федеральной жилищной политики и в части второй ГК. В ГК этот договор стал называться договором социального найма жилого помещения, что позволяет отграничить его от другого договора найма жилого помещения, который получил название договора коммерческого найма.
Определение договора социального найма жилого помещения таково (см. ч. 1 ст. 60 ЖК): по договору социального найма жилого помещения одна сторона - собственник жилого помещения государственного или муниципального жилищного фонда (действующие от его имени уполномоченный государственный орган или орган местного самоуправления) либо управомоченное им лицо (наймодатель) обязуется передать другой стороне - гражданину (нанимателю) жилое помещение во владение и в пользование для проживания в нем на условиях, установленных ЖК.
Договор социального найма жилого помещения - это консенсуальный, взаимный и возмездный договор. Договор заключается без установления срока его действия, т.е. является бессрочным. Заключению договора предшествует процедура установления того, имеет ли данный гражданин право на предоставление ему жилого помещения из жилищного фонда социального использования. Для этого гражданин должен быть признан по установленным законом основаниям нуждающимся в жилом помещении. Соблюдение этого условия необходимо для предоставления гражданину жилого помещения по договору социального найма независимо от того, в каком жилищном фонде социального использования ему предоставляется жилое помещение: муниципальном или государственном (Российской Федерации или субъекта Российской Федерации); независимо от того, по каким нормам жилое помещение предоставляется, равно как и независимо от того, предоставляется ли оно в порядке очередности или вне очереди.
Основания признания гражданина нуждающимся в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, определены в ст. 51 ЖК.
По общему правилу гражданин для получения жилого помещения по договору социального найма в муниципальном жилищном фонде должен относиться к малоимущим. Признание граждан малоимущими в целях предоставления им социального жилья производится органом местного самоуправления в порядке, установленном законом субъекта РФ. При этом учитываются приходящийся на каждого члена семьи доход и стоимость имущества, которое находится в собственности членов семьи и подлежит налогообложению <1>.
--------------------------------
<1> В Санкт-Петербурге малоимущими в целях предоставления им социального жилья признаются граждане, чей ежемесячный доход не превышает двукратной официально установленной в Санкт-Петербурге величины прожиточного минимума на душу населения, а стоимость находящегося в собственности и подлежащего налогообложению имущества не превышает десятикратную среднюю рыночную стоимость квадратного метра общей площади жилья в Санкт-Петербурге (ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 407-65 "О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге" (в ред. от 5 мая 2006 г.) // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2005. N 10; Санкт-Петербургские ведомости. 2006. N 83).
Определенные категории граждан обеспечиваются жилыми помещениями из жилищного фонда социального использования, хотя бы они и не относились к малоимущим. Но при всех обстоятельствах они должны быть признаны нуждающимися в жилых помещениях.
Обратимся теперь к ст. 50 ЖК, в которой речь идет о норме предоставления и учетной норме площади жилого помещения.
В ранее действовавшем законодательстве закреплялись не нормы площади жилого помещения, а нормы жилой площади, причем различие в названии этих норм отражает и их различие по существу.
Нормы площади жилого помещения - это нормы общей площади жилого помещения, включая не только жилую, но и полезную площадь (площадь мест общего пользования). Нормы жилой площади - это нормы только жилой площади, без учета в жилом помещении полезной площади.
Различались по крайней мере следующие нормы жилой площади:
1) учетная норма жилой площади. Если обеспеченность жильем не превышала этой нормы, то гражданин при наличии всех прочих условий мог требовать принятия его на учет нуждающихся в жилье. В Санкт-Петербурге учетная норма составляла 5,5 кв. м жилой площади на одного человека;
2) норма предоставления жилой площади на одного человека, из которой исходили, предоставляя жилую площадь лицам, состоящим на учете. Эта норма жилой площади в том же Санкт-Петербурге не могла быть менее 9 кв. м и обычно не превышала 12 кв. м;
3) норма жилой площади - 12 кв. м на человека, из которой исходили при установлении предельного размера предоставляемой гражданину жилой площади; при определении излишков жилой площади, что имело значение при оплате жилой площади (излишки жилой площади подлежали оплате в тройном размере), при выселении с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения, при решении вопроса, имеет ли гражданин право на дополнительную площадь, и т.д. Эта норма жилой площади была закреплена в ст. 38 ЖК РСФСР.
Отход от этих норм и связанных с ними юридических последствий начался в законодательстве об оплате жилья и был продолжен в Законе об основах федеральной жилищной политики.
Основное различие в подходах законодателя к наименованию указанных норм и определению их содержания сводится к тому, что теперь и при постановке граждан на учет, и при предоставлении им жилых помещений, и при их оплате значение придается размеру не только жилой, но и полезной площади, т.е. общей площади жилого помещения, которое гражданин занимает (если оно у него есть) и которое ему должно быть предоставлено. Соответствующие изменения внесены и в ГК. Вместо прежнего названия "норма жилой площади на одного человека" появилось новое: "норма общей площади жилого помещения на одного человека" (см. ч. 2 ст. 679, ч. 1 ст. 680, п. 2 ст. 685 ГК).
Согласно ст. 50 ЖК нормой предоставления и учетной нормой является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется в первом случае размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма, а во втором - уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях принятия их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. При этом размер учетной нормы не может превышать размер нормы предоставления <1>.
--------------------------------
<1> В Санкт-Петербурге учетная норма площади жилого помещения на одного человека составляет 9 кв. м общей площади жилого помещения для проживающих в отдельных квартирах и жилых домах и 15 кв. м для проживающих в коммунальных квартирах. Норма предоставления площади жилого помещения составляет 18 кв. м на одного члена семьи, состоящей из двух и более человек, и 33 кв. м для одиноко проживающего гражданина.
Как норма предоставления, так и учетная норма площади жилого помещения устанавливаются органом местного самоуправления.
Замена норм жилой площади на нормы общей площади жилого помещения на одного человека отражает ужесточение политики государства в жилищном вопросе, снижение уровня гарантий социальных прав граждан.
В ряде регионов страны сложилась практика, при которой принятие граждан на учет нуждающихся в жилье ставится в зависимость от длительности постоянного проживания гражданина в данном населенном пункте как месте его жительства. Так, в Санкт-Петербурге для постановки на учет нуждающихся в жилье, помимо прочих условий, требуется, чтобы гражданин проживал в Санкт-Петербурге в общей сложности не менее десяти лет. Иногда эта практика подвергается критике как нарушающая права и свободы граждан, в том числе право граждан на выбор места жительства. Эта критика едва ли обоснована, поскольку и в отдаленной перспективе трудно рассчитывать на обеспечение социальным жильем даже тех граждан, которые длительное время проживают в данном населенном пункте с постоянной пропиской, а ныне - регистрацией по месту жительства <1>.
--------------------------------
<1> Замена прописки регистрацией свелась к тому, что вместо постоянной и временной прописки появилась регистрация по месту жительства и по месту проживания. По существу же мало что изменилось.
Право на выбор места жительства гражданин может реализовать, использовав иные предусмотренные законом способы удовлетворения потребности в жилье, в частности, путем покупки жилья на первичном или вторичном рынке. В этом случае регистрация гражданина по месту приобретенного в собственность жилого помещения как месту его жительства не встретит никаких препятствий.
Если гражданин по основаниям, предусмотренным законом, и в установленном законом порядке признан компетентным органом, имеющим право на получение жилого помещения по договору социального найма, то выносится решение о принятии его на учет в качестве нуждающегося в жилье.
Отказ в принятии на учет, равно как и снятие с учета, гражданин может обжаловать в судебном порядке по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (см. ч. 3 ст. 54 и ч. 2 ст. 56 ЖК, подразд. III разд. II ГПК).
С момента принятия гражданина на учет нуждающихся в жилье до получения им жилья обычно проходит длительный срок, исчисляемый годами. Если гражданин не снят с учета, а это может произойти по самым различным основаниям (вследствие смерти гражданина, выезда его на другое постоянное место жительства, уменьшения состава семьи, вследствие того, что он перестал быть малоимущим, и т.д.), и дождется своего часа, то орган местного самоуправления выносит решение о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма. Это решение служит основанием для заключения договора социального найма в установленный данным решением срок (см. ч. ч. 3 и 4 ст. 57 и ст. 63 ЖК). Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315 во исполнение ст. 63 ЖК утвержден Типовой договор социального найма жилого помещения <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2126.
Договоры социального найма жилого помещения, которые заключаются с нанимателями, должны соответствовать требованиям, установленным в нормах ЖК и Типового договора.
Новое жилищное законодательство отказалось от оформления решений о предоставлении социального жилья таким документом, как ордер, по-видимому, расценив его как атрибут административно-командной системы, хотя еще никому не пришло в голову отказаться от наименования многих ценных бумаг (например, векселя) ордерными. По существу же мало что изменилось, поскольку ни у кого не вызывает сомнений характеристика решения органа местного самоуправления о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма как административного акта. Никаких оснований для отказа от ордера как документа, коим такое решение оформлялось, не было <1>.
--------------------------------
<1> Конституционный Суд РФ в Постановлении от 15 июня 2006 г. с полным основанием отметил: "...единственным различием в условиях заключения договоров социального найма до и после 1 марта 2005 г. является форма административного решения о предоставлении нуждающемуся гражданину жилого помещения: до 1 марта 2005 г. оно предоставлялось на основании ордера, а после этой даты - на основании решения органа местного самоуправления. Данное различие носит формально-юридический характер и не является существенным, оно не влияет на правовой режим жилого помещения, занимаемого по договору социального найма, а потому не предопределяет каких-либо его особенностей". Добавим к этому, что и ордер выдавался гражданину на основании решения органа власти о предоставлении ему жилья, т.е. по существу представлял собой форму, в которую это решение облекалось.
Не подлежит, однако, сомнению то, что и в настоящее время право гражданина и членов его семьи на жилое помещение, предоставленное им в социальный наем, возникает из юридического состава, элементами которого являются решение органа местного самоуправления о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма и заключаемый на основе и во исполнение указанного решения договор.
Решение органа местного самоуправления, будучи актом публичной власти, порождает гражданское правоотношение между гражданином и членами его семьи, коим жилое помещение предоставлено, с одной стороны, и уполномоченным собственником органом или иным лицом, с другой. В силу этого правоотношения гражданин может требовать заключения с ним договора социального найма, а уполномоченное собственником лицо обязано такой договор с гражданином заключить. Об обязанности гражданина заключить договор речи не идет, поскольку гражданин может отказаться от жилого помещения и после того, как решение о предоставлении указанного помещения выдано ему на руки, и нельзя понудить его к заключению договора.
К тому же предписание закона о заключении договора социального найма жилого помещения в письменной форме не сопровождается оговоркой: под страхом недействительности, что приводит к выводу о возможности заключения договора и путем совершения так называемых конклюдентных действий: гражданин сдает лицу, уполномоченному собственником на заключение договора, - наймодателю решение о предоставлении жилого помещения, а наймодатель открывает ему финансово-лицевой счет и выдает документы, необходимые для регистрации гражданина и членов его семьи по месту нахождения соответствующего помещения.
Как это ни парадоксально, публично-правовые элементы в договоре социального найма жилого помещения, несмотря на отказ от выдачи ордера, резко возросли, что выражено не только в сужении круга лиц, которым такое помещение может быть предоставлено, но и в ограничении их прав по распоряжению предоставленным помещением (в том числе права на его приватизацию, права на обмен и т.д.). Поэтому в настоящее время отпали основания для характеристики права нанимателя на жилое помещение, предоставленное ему в социальный наем, как вещного. Это обязательственное право с изрядной примесью административно-правовых ограничений.
Возникновение права на жилые помещения, сдаваемые
в коммерческий наем, в аренду или по иным договорам
Речь пойдет о возникновении права на жилые помещения, находящиеся в пределах жилищного фонда коммерческого использования. При этом необходимо учитывать ряд обстоятельств. Во-первых, жилые помещения, относящиеся к указанному фонду, могут находиться в любой форме собственности - государственной, муниципальной, частной, они могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, гражданам и юридическим лицам. Во-вторых, во всех случаях речь идет о предоставлении жилых помещений на условиях возмездного пользования, хотя плата за пользование может быть особо и не выделена, а быть составной частью каких-либо иных обязательств (например, по оказанию услуг). В-третьих, в законе отсутствует замкнутый перечень оснований, по которым в указанных случаях жилое помещение может предоставляться в пользование. В-четвертых, в одних случаях жилое помещение предоставляется во владение и пользование, в других - только в пользование. Наконец, в-пятых, по какому бы основанию и кому бы жилое помещение ни предоставлялось в пользование, оно во всех случаях либо непосредственно, либо в конечном счете должно использоваться для проживания граждан. Если же жилое помещение намерены использовать для иных целей (например, под склад или магазин), то предварительно необходимо в установленном законом порядке перевести жилое помещение в нежилое <1>. Только если против этого нет возражений (например, со стороны органов по охране памятников или органов по охране окружающей среды или органов здравоохранения) и порядок перевода жилого помещения в нежилое полностью соблюден, указанное помещение, которое перестанет быть жилым, можно использовать для иных целей.
--------------------------------
<1> В Санкт-Петербурге перевод жилых помещений жилищного фонда в нежилые и нежилых в жилые осуществляется с учетом требований ЖК и законодательства о градостроительной деятельности в порядке, определенном ст. 23 ЖК. См. также: подпункт 10 п. 3 ст. 3 Закона Санкт-Петербурга от 5 мая 2006 г. N 221-32 "О жилищной политике Санкт-Петербурга" // Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга. 2006. N 7.
В части второй ГК предпринята попытка развести такие понятия, как социальный наем, коммерческий наем и аренда. По тому же пути пошел и ЖК. Чем же эти понятия отличаются друг от друга и что между ними общего?
Как по договору социального найма, так и по договору коммерческого найма нанимателем может быть только гражданин. Напротив, по договору аренды арендатором согласно п. 2 ст. 671 ГК вроде бы может быть только юридическое лицо, хотя и оно может использовать жилое помещение только для проживания граждан. Правда, этот признак, отличающий договор жилищного найма (как социального, так и коммерческого) от договора аренды, в ЖК размыт (ср. п. 2 ст. 671 ГК и п. 4 ч. 3 ст. 19 ЖК). Да и по существу он достаточно шаток, поскольку не вызывает сомнений, что арендовать жилое помещение может не только юридическое лицо, но и во всяком случае индивидуальный предприниматель для поселения нанятых им работников.
Далее, по договору как социального, так и коммерческого найма жилое помещение предоставляется нанимателю во владение и пользование для проживания в нем. По договору же аренды жилое помещение может быть предоставлено арендатору либо во владение и пользование, либо только в пользование. Например, юридическое лицо арендует здание под общежитие для своих работников. Часть помещений предназначена для проживания работников, а часть - для удовлетворения иных социально-бытовых нужд (столовая, спортивный зал, лечебные кабинеты, лекторий, прачечная, душевые, бытовки и т.д.). И те и другие помещения находятся как во владении, так и в пользовании арендатора. Если же организация, на балансе которой находится здание, сдает в аренду под общежитие лишь часть расположенных внутри здания жилых помещений (например, несколько комнат с определенным количеством мест), а другие использует под общежитие сама, то сдаваемые в аренду помещения поступают не во владение и пользование, а лишь в пользование арендатора, а тот, в свою очередь, предоставляет их для проживания своим работникам.
Наконец, в п. 2 ст. 671 ГК и в ч. 2 ст. 30 ЖК говорится о предоставлении юридическому лицу жилого помещения во владение и (или) пользование на основе не только договора аренды, но и иного договора. Например, по договору подряда предусмотрена обязанность заказчика предоставить подрядчику жилые помещения для размещения рабочих подрядчика на время строительных работ.
В числе других особенностей, отличающих коммерческий наем и аренду от договора социального найма, надлежит отметить, что оба они носят срочный характер (ср. ст. 683 ГК и ч. 2 ст. 60 ЖК).
Но, пожалуй, наиболее существенные особенности, отличающие коммерческий наем и аренду от социального найма жилых помещений, состоят в том, что размер недвижимости в жилищной сфере, включая жилые помещения, сдаваемой в коммерческий наем или аренду, не ограничивается. Что же касается платы за жилое помещение и коммунальные услуги, то применительно к коммерческому найму и аренде она нормируется тогда, когда в коммерческий наем (аренду) сдается жилое помещение государственного или муниципального жилищного фонда.
Надлежит также подчеркнуть, что если основанием для заключения договора социального найма жилого помещения служит решение органа местного самоуправления или иного органа публичной власти о предоставлении гражданину жилого помещения, то договор коммерческого найма и договор аренды в соответствии с принципом свободы договора заключаются по воле самих договаривающихся сторон, хотя заключение договора (особенно если речь идет о жилых помещениях государственного или муниципального жилищного фонда) и может требовать соблюдения целого ряда условий, находящихся в сфере деятельности исполнительно-распорядительных органов. Как коммерческий наем, так и аренда относятся к консенсуальным, взаимным и возмездным договорам.
Выше уже отмечалось, что предоставление в пользование жилых помещений в составе жилищного фонда коммерческого использования может происходить не только на началах коммерческого найма и аренды, но и на иных законных основаниях, перечень которых не является исчерпывающим. Некоторые из этих оснований были кратко рассмотрены. Более подробное их рассмотрение затруднено крайне неудачной редакцией как п. 4 ч. 3 ст. 19 ЖК, так и ч. 2 ст. 30 ЖК, которые далеко не во всем согласуются друг с другом. Стоит, однако, упомянуть, что одним из таких оснований может быть передача собственником принадлежащего ему жилого помещения в доверительное управление. В свою очередь, доверительный управляющий предоставляет указанное помещение в возмездное пользование гражданину или юридическому лицу. Плату за пользование помещением доверительный управляющий за вычетом следуемого ему вознаграждения перечисляет учредителю управления либо указанному им выгодоприобретателю.
Возникновение права на жилые помещения
в специализированном жилищном фонде
Статья 19 ЖК определяет указанный фонд как совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан и предоставляемых им по правилам разд. IV ЖК жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда. Поэтому для того, чтобы установить, какие именно жилые помещения составляют специализированный жилищный фонд, обратимся к разд. IV ЖК. Именно в нем определены виды жилых помещений специализированного жилищного фонда. Это служебные жилые помещения; жилые помещения в общежитиях; жилые помещения маневренного фонда; жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения; жилые помещения фондов для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами; жилые помещения для социальной защиты отдельных категорий граждан.
В соответствии со ст. ст. 92 и 100 ЖК Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42 утверждены Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду и типовые договоры найма специализированных жилых помещений <1>. Всего утверждено пять типовых договоров найма специализированного жилого помещения: 1) для временного поселения вынужденных переселенцев; 2) для временного поселения лиц, признанных беженцами; 3) жилого помещения маневренного фонда; 4) служебного жилого помещения; 5) жилого помещения в общежитии.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 697. В развитие законов и подзаконных нормативных актов, принятых на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации принимаются нормативные правовые акты, обеспечивающие привязку федеральных актов к условиям регионов (см., напр.: Закон Санкт-Петербурга "О специализированном жилищном фонде Санкт-Петербурга" от 4 апреля 2006 г.).
Указанные типовые договоры не распространяются на специализированные жилые помещения в домах системы социального обслуживания населения и на жилые помещения, предназначенные для социальной защиты отдельных категорий граждан. Объясняется это тем, что в первом случае речь идет о домах-интернатах для инвалидов и ветеранов, в том числе и о специальных домах-интернатах, в которые помещаются нуждающиеся в постоянном постороннем уходе лица, освобожденные из мест лишения свободы, за которыми установлен административный надзор.
Во втором случае - это лица без определенного места жительства и занятий (бомжи), дети-сироты, безнадзорные несовершеннолетние и другие лица, нуждающиеся в особой социальной защите.
В обоих случаях, которые достаточно близки друг к другу, с указанными лицами договор найма специализированного жилого помещения, которое им предоставляется, иногда на достаточно краткий срок, не заключается. Применительно ко второму случаю подчеркивается, что предоставление жилых помещений для социальной защиты отдельных категорий граждан осуществляется по договорам безвозмездного пользования (ст. 109 ЖК; п. 11 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду).
Одно из достоинств ЖК состоит в том, что он, в отличие от Закона об основах федеральной жилищной политики, не выносит служебные жилые помещения за пределы специализированного жилищного фонда, а рассматривает их в качестве одного из видов жилых помещений указанного фонда.
Хотя ЖК определяет правовой режим специализированных жилых помещений, находящихся лишь в пределах государственного и муниципального жилищного фонда, такие помещения (например, служебные жилые помещения и общежития) могут находиться и в других жилищных фондах, в том числе в частном жилищном фонде юридических лиц. Но, разумеется, жилым помещениям, находящимся в частном жилищном фонде, может быть придан статус специализированных жилых помещений лишь с согласия их собственников.
Наиболее характерной чертой правового режима всех специализированных жилых помещений является то, что он ужесточен по сравнению с правовым режимом жилых помещений, входящих в жилищный фонд социального использования и предоставляемых гражданам по договорам социального найма.
Так, специализированные жилые помещения не подлежат отчуждению (в том числе обмену), передаче в аренду, внаем, кроме передачи указанных помещений внаем или безвозмездное пользование тем гражданам, для поселения которых они предназначены. Предоставление жилых помещений происходит по более низким нормам по сравнению с теми, по каким жилые помещения предоставляются гражданам по договорам социального найма. Предусмотрены специальные основания прекращения договора найма специализированного жилого помещения и т.д.
Надо, однако, отметить, что в ЖК обозначилась тенденция сближения правового режима жилых помещений, предоставляемых гражданам по договорам социального найма и по договорам найма специализированных жилых помещений.
Использование жилого помещения в качестве специализированного допускается только после отнесения его к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и порядка, устанавливаемых Правительством РФ.
Жилищный кодекс определяет назначение специализированных жилых помещений (ст. ст. 93 - 98), основания их предоставления, условия пользования ими, основания расторжения и прекращения договора найма специализированного жилого помещения, а также выселения граждан из указанных помещений.
Специализированные жилые помещения во всех случаях предоставляются гражданам на основании решений собственников таких помещений или уполномоченных ими лиц. Помещения предоставляются по установленным законом основаниям гражданам, не обеспеченным жилыми помещениями в данном населенном пункте.
На основании решения о предоставлении специализированного жилого помещения с гражданином заключается договор найма указанного помещения, за исключением случаев, когда гражданин относится к той категории граждан, которым жилые помещения предоставляются по договорам безвозмездного пользования (см. ст. ст. 99, 100 и 109 ЖК).
Таким образом, право пользования специализированным жилым помещением независимо от того, о каком помещении идет речь, кому и по каким основаниям оно предоставлено, во всех случаях покоится не только на решении собственника о предоставлении такого помещения, но и на договоре.
Законодательство о служебных жилых помещениях и общежитиях развивается противоречиво. С одной стороны, наблюдается тенденция к расселению общежитий и использованию помещений в них при соответствующем переоборудовании в качестве жилых помещений, сдаваемых в социальный наем, коммерческий наем или в аренду. Появилось немало семейных общежитий, предназначенных не для поселения одиночек, а для проживания семей, в первую очередь молодежных. А это позволяет многим молодым людям вовремя создать семью, не обрекая себя на безбрачие и случайные связи, что чревато самыми негативными последствиями. С другой стороны, нередко наблюдались и наблюдаются попытки подвести под служебные жилые помещения и общежития обычные жилые помещения в целях ужесточения их правового режима и снижения уровня гарантий для проживающих в них лиц, причем иногда этому придается обратная сила. А это уж совсем недопустимо. Поэтому крайне важно четко ответить на вопрос, какие помещения относятся к служебным жилым помещениям и общежитиям, и определить, кому и на каких условиях они могут быть предоставлены.
Начнем со служебных жилых помещений. Их назначение определено в ст. 93 ЖК. Содержание этой нормы позволяет установить круг лиц, которым указанные помещения могут быть предоставлены. Среди них лица, которым служебные жилые помещения предоставляются в связи с характером их трудовых отношений, прохождением службы, назначением на государственную должность либо избранием на выборные должности.
Жилое помещение относится к числу служебных, если, во-первых еще до предоставления его данному лицу оно признано таковым решением компетентного органа; во-вторых, предоставлено лицу, которое по характеру возложенных на него обязанностей может быть поселено на служебной площади; в-третьих, предоставлено данному лицу по решению собственника соответствующего помещения или уполномоченного им лица; в-четвертых, пользование указанным помещением осуществляется на основании договора.
Несоблюдение этих условий может повлечь различные правовые последствия. Так, если жилое помещение до вселения в него гражданина не признано служебным или предоставлено лицу, которому оно вообще не могло быть предоставлено (например, лицу, которому по характеру его трудовых обязанностей служебное помещение вообще не полагается), то на указанное помещение не может быть распространен правовой режим служебного жилого помещения. Но если вселение лица в служебное жилое помещение не было оформлено письменным договором, хотя и состоялось, то такое лицо можно считать проживающим в служебном жилом помещении, поскольку несоблюдение письменной формы договора в данном случае не влечет его недействительности.
Согласно ч. 1 ст. 104 ЖК служебные жилые помещения предоставляются гражданам в виде отдельной квартиры. Это положение конкретизировано в п. 5 Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду: "К служебным жилым помещениям относятся отдельные квартиры.
Не допускается выделение под служебное жилое помещение комнат в квартирах, в которых проживает несколько нанимателей и (или) собственников жилых помещений".
Означает ли это, что гражданину, имеющему право на предоставление служебного жилого помещения, во всех случаях может быть выделена только отдельная квартира? При всей желательности такого решения вопроса, в условиях острого дефицита служебной жилой площади и нехватки кадров, особенно в системе жилищно-коммунального хозяйства, это нереально. Речь идет о другом, а именно о невозможности выделения под служебные жилые помещения квартир со смешанным правовым режимом, в которых наряду с жилыми помещениями, которые использовались бы как служебные, были бы комнаты, сдаваемые в социальный или коммерческий наем или находящиеся в собственности проживающих в них лиц. К такому выводу приводит систематическое толкование п. п. 3 и 5 указанных Правил. Вместе с тем жилое помещение в виде отдельной комнаты, предоставляемое как служебное, должно отвечать всем требованиям, предусмотренным п. 4 Правил, и уже в силу того, что оно является жилым, быть изолированным (см. ч. 2 ст. 15 ЖК).
Что же касается жилых помещений в общежитиях, то они предназначены для временного проживания граждан в период их работы, службы или обучения. Под общежития предоставляются специально построенные или переоборудованные для этих целей жилые дома. Общежития укомплектовываются мебелью, другими предметами культурно-бытового назначения, необходимыми для проживания, занятий и отдыха граждан.
Общежития подлежат регистрации в районной или городской администрации. Принадлежность помещения к общежитию определяется наличием санитарного (ныне технического) паспорта.
Ордер на занятие жилого помещения в общежитии независимо от того, идет ли речь о заселении семейного общежития или общежития для одиночек, в настоящее время не выдается, зато на основании решения о предоставлении места или комнаты в общежитии (например, решения администрации вуза и студсовета) заключению подлежит договор найма специализированного жилого помещения.
Типовой договор найма жилого помещения в общежитии смоделирован в расчете лишь на семейные общежития. Вот что сказано на сей счет в п. 4 Типового договора: "Нанимателю и членам его семьи в общежитии может быть предоставлено отдельное изолированное жилое помещение. Совместно с нанимателем в жилое помещение вселяются члены его семьи". Ну а как быть с общежитиями, хорошо известными даже по кинофильму "Одиноким предоставляется общежитие"? Разве у нас перевелись общежития для одиночек (например, студентов), которые еще не обзавелись семьями, но хотят работать, учиться и где-то жить?
Возможно, сочли достаточным указание на то, что изолированное жилое помещение в общежитии нанимателю и членам его семьи может быть предоставлено. Выходит, что если таких членов семьи у нанимателя нет, то изолированное жилое помещение нанимателю может и не быть предоставлено. Было бы, однако, юридически грамотнее прямо записать в законе, что нанимателю-одиночке в общежитии может быть предоставлено и койко-место. На практике это нередко и происходит.
Обратим внимание на то, что ст. 13 Закона о введении ЖК в действие не допускает в отношении служебных жилых помещений и общежитий поворота к худшему. Что это значит? Согласно ст. 13 Вводного закона граждане, которые проживают в служебных жилых помещениях и общежитиях, предоставленных им до введения ЖК в действие, т.е. до 1 марта 2005 г., состоят или имеют право состоять на учете нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, не могут быть выселены из указанных помещений без предоставления других жилых помещений, если их выселение не допускалось законом до введения ЖК в действие.
Другой вопрос связан с изменением правового режима жилых помещений, которые использовались в качестве общежитий. Если они находились в жилых домах, принадлежавших государственным или муниципальным предприятиям либо учреждениям, но переданы в ведение органов местного самоуправления, то они статус общежитий утратили и к отношениям по пользованию ими применяются нормы ЖК не о договоре найма специализированного жилого помещения, а о договоре социального найма, хотя бы к моменту возникновения спора о правовом режиме указанного помещения такой договор в письменной форме и не был заключен (см. ст. 7 Вводного закона). Соответственно этому проживающие в них граждане независимо от того, занимают ли они отдельную комнату или лишь место в комнате, могут приватизировать приходящуюся на них часть жилого помещения. Но если речь идет о проживании в комнате нескольких лиц, то они могут это сделать только по взаимной договоренности.
Возникновение права на жилые помещения в жилищных,
жилищно-строительных и иных кооперативах
В последнее время произошло оживление интереса к жилищной кооперации, который заметно упал после того, как был взят курс на широкомасштабную приватизацию жилых помещений и образование товариществ собственников жилья (ТСЖ). Наряду с известными ранее жилищно-строительными и жилищными кооперативами (далее - жилищные кооперативы) появились иные специализированные потребительские кооперативы - жилищные накопительные кооперативы (далее - ЖНК), призванные объединять средства граждан - своих членов на приобретение или строительство жилых помещений в целях удовлетворения потребностей членов кооператива в жилье. В этих целях ЖНК может вкладывать имеющиеся у него денежные средства в строительство жилых помещений (в том числе в многоквартирных домах), а также участвовать в строительстве жилых помещений в качестве застройщика или участника долевого строительства. Но в каком бы качестве ЖНК ни выступал, жилые помещения должны быть переданы гражданам для удовлетворения их потребности в жилье.
Жилищным и жилищно-строительным кооперативам посвящен разд. V ЖК. Он состоит из двух глав - 11 и 12. В первой из них закреплены основные положения об организации и деятельности указанных кооперативов, во второй - определен правовой статус их членов.
30 декабря 2004 г. принят ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах" (далее - Закон о ЖНК), который аккумулировал многие положения, наработанные ранее в отношении жилищных кооперативов <1>. Закон вступил в силу с 1 апреля 2005 г. Вместе с тем в ряде вопросов этот Закон развил и уточнил положения, сформулированные в прежнем законодательстве.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 41. См. также: Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 46 "О нормативах оценки финансовой устойчивости деятельности жилищных накопительных кооперативов" (СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 701). Отметим, что такая организационно-правовая форма объединения граждан в кооперативы, как ЖНК, распространения не получила. В дальнейшем положения Закона о ЖНК использованы главным образом для сопоставления их с нормами ЖК, относящимися к жилищным и жилищно-строительным кооперативам, поскольку в указанном законе соответствующие правила сформулированы зачастую более четко, чем в ЖК.
Как жилищный кооператив, так и ЖНК, будучи потребительскими кооперативами, относятся к некоммерческим организациям и наделены не общей, а специальной правоспособностью. Это положение особенно жестко прописано в отношении ЖНК (см. п. 1 ст. 3 Закона о ЖНК).
Членами жилищного кооператива могут быть как граждане, так и прочие лица, членами ЖНК - только граждане. Граждане могут вступить в члены кооператива с 16 лет.
Количество членов жилищного кооператива не может быть менее пяти, но не должно превышать количество жилых помещений в строящемся или приобретаемом кооперативом многоквартирном доме. Количество членов ЖНК не может быть менее 50 и более 5 тысяч человек.
Членство в жилищном кооперативе возникает с момента уплаты гражданином или юридическим лицом вступительного взноса после того, как решение правления о приеме в члены кооператива утверждено общим собранием (конференцией) членов кооператива.
Процесс возникновения членства в ЖНК согласно Закону от 30 декабря 2004 г. проходит несколько стадий: 1) заявление гражданина о приеме в кооператив; 2) положительное решение по этому заявлению уполномоченного уставом органа кооператива (обычно правления кооператива); 3) сообщение соответствующих сведений об этом гражданине федеральному органу исполнительной власти (в лице его территориального органа), осуществляющему государственную регистрацию юридических лиц; 4) внесение указанных сведений в Единый государственный реестр юридических лиц; 5) уплата гражданином вступительного членского взноса и первого платежа в счет паевого взноса.
Таким образом, для гражданина, подавшего заявление о вступлении в кооператив, членство в кооперативе возникает с момента уплаты им вступительного взноса и первой части паевого взноса, причем эти взносы подлежат уплате после того, как необходимые сведения об этом гражданине внесены в Единый государственный реестр юридических лиц.
Отношения между кооперативом и его членами основаны на членстве в кооперативе. Споры между кооперативом и членом (членами) кооператива могут разрешаться в судебном порядке независимо от того, на какой стадии членских отношений возник спор, равно как и независимо от существа спора. В судебном порядке могут разрешаться также подведомственные суду споры кооператива с третьими лицами. Таковы споры кооператива с третьими лицами, имеющими преимущественное право на вступление в кооператив в силу гражданско-правовых оснований (например, с наследниками умершего члена кооператива), или споры с теми же наследниками о размере и сроках подлежащей им выплате компенсации (взамен приема в кооператив), или споры с третьими лицами, с которыми кооператив находится в договорных отношениях, и т.д.
Членские отношения ЖНК с его членом проходят ряд этапов: 1) с момента возникновения, т.е. с момента уплаты вступительного взноса и первой части паевого взноса до момента уплаты той части паевого взноса, которая дает члену кооператива право получить в пользование жилое помещение, приобретенное кооперативом в собственность; 2) с момента получения жилого помещения в пользование до полной выплаты паевого взноса, т.е. до перехода жилого помещения в собственность члена кооператива; 3) если с момента перехода жилого помещения в собственность члена кооператива его членские отношения с кооперативом не прекращаются (см. п. 6 ч. 1 ст. 9 Закона о ЖНК), то наступает третий этап членских отношений, который длится до прекращения их по основаниям, предусмотренным законом.
Последствия прекращения членства в кооперативе зависят от того, по каким основаниям и на какой стадии развития членских отношений они прекращены.
Более четко, нежели в ЖК, эти последствия прописаны в Законе о ЖНК. К нему мы и обратимся.
Членство в ЖНК прекращается в случае: добровольного выхода из кооператива; исключения члена кооператива из кооператива; передачи пая другому члену кооператива или третьему лицу; смерти члена кооператива или объявления его умершим вследствие безвестного отсутствия; обращения взыскания на пай; внесения членом Кооператива паевого взноса и передачи жилого помещения в собственность члена кооператива, если у члена кооператива нет других паенакоплений и если иное не предусмотрено уставом кооператива; ликвидации кооператива, в том числе в связи с его банкротством (ср. ч. 1 ст. 130 ЖК).
Если членство в кооперативе прекращается в случае смерти члена кооператива или объявления его умершим, то открывается наследство, в результате чего наследник умершего члена кооператива имеет право быть принятым в кооператив. Если кооператив отказывает наследнику в приеме в кооператив, такой отказ может быть оспорен в судебном порядке. То же может иметь место и тогда, когда член кооператива передает свой пай третьему лицу, не являющемуся членом кооператива, а кооператив отказывается принять это лицо в кооператив. Если пай умершего члена кооператива перешел к нескольким наследникам, то наследник, подлежащий приему в кооператив, определяется соглашением между наследниками или решением суда. Наследник, не ставший членом кооператива, имеет право на получение от наследника, ставшего членом кооператива, компенсации, которая должна соответствовать принадлежащей наследнику доле, действительной стоимости пая. Срок выплаты компенсации определяется соглашением между наследниками, но не может превышать один год со дня открытия наследства. Если ни один из наследников не воспользовался своим правом быть принятым в кооператив, соответствующая компенсация выплачивается кооперативом в порядке и сроки, установленные ст. 32 Закона о ЖНК и уставом кооператива (ср. ч. 4 ст. 130 и ст. 131 ЖК).
Одним из оснований прекращения членства является исключение члена кооператива из кооператива.
Основания, порядок и последствия исключения из кооператива конкретизированы в ст. ст. 10 и 31 Закона о ЖНК.
Член кооператива может быть исключен из кооператива в случае: 1) неоднократного неисполнения лежащих на нем обязанностей либо если в результате его действий (бездействия) кооператив не может осуществлять свою деятельность или она существенно затруднена; 2) систематического нарушения порядка внесения паевого и иных взносов, которым признается нарушение сроков внесения взносов или их недоплата более трех раз в течение 12 месяцев, даже если каждая просрочка или размер каждой недоплаты незначительны, либо однократная просрочка внесения взносов более трех месяцев.
В указанных случаях член кооператива может быть исключен из кооператива в судебном порядке на основании решения общего собрания.
Если из кооператива исключен член кооператива, которому кооператив уже передал жилое помещение в пользование, то такой член кооператива до вступления в силу решения суда о его исключении вправе внести оставшуюся часть паевого взноса. В этом случае он становится собственником переданного ему жилого помещения и выселению из него не подлежит. Если он этого не сделал, то он сам и проживающие совместно с ним лица утрачивают право пользования жилым помещением и обязаны его освободить в течение двух месяцев со дня вступления в законную силу решения суда о его исключении. В противном случае они подлежат выселению по решению суда без предоставления другого жилого помещения.
Предоставление гражданину, исключенному из кооператива, если на момент исключения он получил жилое помещение в пользование, права до вступления в силу решения суда о его исключении полностью выплатить оставшуюся часть паевого взноса и тем самым предотвратить свое выселение из этого помещения вызывает известные сомнения.
Исключение гражданина из кооператива по основаниям, предусмотренным пп. 1 и 2 ч. 1 ст. 10 Закона о ЖНК, является санкцией за совершенное правонарушение, которая применяется к тому же лишь при грубом, вызывающем нарушении членом кооператива лежащих на нем обязанностей. Предоставляя гражданину право путем полной оплаты оставшейся части паевого взноса стать собственником жилого помещения, полученного им в пользование, закон по существу амнистирует такого гражданина, обеспечивая ему возможность выйти сухим из воды. То, что он лишается членства в кооперативе, если и является санкцией, то нечувствительной, поскольку полная выплата паевого взноса по общему правилу влечет для него прекращение членства, хотя бы никаких правонарушений он и не совершал (см. п. 6 ч. 1 ст. 9 Закона о ЖНК). В данном случае разработчики закона, с нашей точки зрения, проявили неоправданный либерализм, вольно или невольно встав на путь поощрения правонарушителей.
Порядок и сроки выплаты действительной стоимости пая в случаях прекращения членства в кооперативе, в том числе и при исключении из кооператива, предусмотрены ст. 132 ЖК и ст. 32 ЖНК.
В ЖК и Законе о ЖНК имеются нормы, предусматривающие как реорганизацию, так и ликвидацию кооператива (соответственно жилищного кооператива или ЖНК). Поскольку, однако, эти правила подлежат применению в тесной увязке с положениями о способах управления многоквартирными домами, в том числе и таком способе, как товарищество собственников жилья (ТСЖ), они в методических целях рассмотрены в следующем разделе настоящей работы, к чему мы сейчас и перейдем. Такой подход продиктован и тем, что нормы, относящиеся к жилищному кооперативу, ЖНК и ТСЖ, при определенных условиях предусматривают реорганизацию указанных форм друг в друга. А это также требует совместного их изучения (см. ст. ст. 122 и 140 ЖК и ч. 2 ст. 13 Закона о ЖНК).
Товарищество собственников жилья.
Правовые формы управления многоквартирными домами
Приватизация отношений собственности в жилищной сфере поставила в порядок дня вопрос, оправдано ли сохранение в современных условиях тех форм управления многоквартирными домами, которые сложились на протяжении десятилетий, когда дома находились в государственной собственности, а жилые помещения в них использовались на началах жилищного найма, именуемого ныне социальным наймом. Постановка этого вопроса тем более оправданна, поскольку сложившаяся со второй половины 30-х гг. прошлого столетия система управления многоквартирными домами вызывала множество справедливых нареканий. К ней в полной мере приложимо мудрое народное изречение: без хозяина и дом сирота. Жилищный фонд постепенно ветшал, многие дома находились и находятся в аварийном состоянии, средств на капитальный ремонт катастрофически не хватало и не хватает, поскольку основные финансовые и материальные ресурсы были брошены на строительство новых домов, о качестве которого тоже не всегда задумывались. Обслуживание жилых домов и концентрированного в них сложного, а порой и далеко небезопасного хозяйства либо вовсе отсутствует, либо находится на крайне низком уровне.
Широкомасштабная приватизация, как это ни парадоксально, в известной мере даже усугубила сложившееся неблагоприятное положение, поскольку вызвала нежелательную во всех отношениях чересполосицу в правовом режиме жилых помещений, находящихся не только в одном доме, но и в одной квартире. На состоянии домов, их надлежащей эксплуатации и сохранности негативно сказывается и то, что в одном доме проживают граждане, находящиеся на прямо противоположных ступенях социальной лестницы: одни пребывают за чертой бедности, другие выбились в люди и не хотят мириться с теми условиями, в которых им приходится жить. Добиться между ними взаимопонимания хотя бы на бытовом уровне, не говоря уже о товарищеских отношениях, чрезвычайно трудно.
К тому же и сами дома, в которых проводилась и проводится приватизация, к этому не готовы уже потому, что многие из приватизированных помещений, а то и дома в целом нуждались в капитальном ремонте, который никто и не думал проводить. Тем более они нуждаются в нем сейчас.
Намечая пути и цели приватизации, реформаторы исходили из того, что, поскольку жилые помещения переходят в частные руки, управление ими будет наиболее эффективным и экономичным, если оно тоже будет сосредоточено в частных руках. При этом сбросили со счетов, что управление таким хозяйственным и социальным организмом, как современный многоквартирный дом, который вмонтирован в сложную сеть связей с множеством систем жизнеобеспечения, требует высоких профессиональных навыков. А этими навыками граждане, проживающие в жилых домах, особенно хрущевках, независимо от того, являются ли они собственниками занимаемых помещений или проживают в них на иных правовых основаниях, как правило, не обладают. Мировой опыт свидетельствует о том, что оптимальные результаты в управлении достигаются далеко не всегда, когда собственность и управление сосредоточены в одном лице.
Но как бы то ни было, тенденция передать управление жилищным фондом в частные руки, т.е. в руки тех, кому он принадлежит, просматривается достаточно отчетливо, и с этим независимо от ее оценки приходится считаться.
Эта тенденция на законодательном уровне наиболее рельефно прослеживается по двум основным направлениям: во-первых, в развернутом урегулировании правового статуса товарищества собственников жилья (ТСЖ) и правового положения его членов; во-вторых, в закреплении способов управления многоквартирным жилым домом.
В ЖК товариществам собственников жилья (ТСЖ) посвящен разд. VI, который состоит из двух глав - 13 и 14. В гл. 13 предусмотрены правила, регламентирующие создание и деятельность ТСЖ, в гл. 14 определено правовое положение членов товарищества.
Товариществом собственников жилья признается некоммерческая организация, объединение собственников помещений в многоквартирном доме для совместного управления комплексом недвижимого имущества в многоквартирном доме, обеспечения эксплуатации этого комплекса, владения, пользования и в установленных законодательством пределах распоряжения общим имуществом в многоквартирном доме (ч. 1 ст. 135 ЖК). В то же время членство в товариществе проживающих в доме собственников жилых помещений является добровольным. Может случиться так, что далеко не все проживающие в доме собственники жилых помещений захотят вступить в товарищество. Учитывая эту ситуацию, закон предусматривает, что число членов товарищества, его создавших, должно превышать 50 процентов голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме. Если этого большинства нет, товарищество не может быть создано, а если было создано, но большинство голосов утрачено (например, вследствие выхода собственников из состава товарищества), то такое товарищество подлежит ликвидации (ч. 2 ст. 141 ЖК). Количество голосов, которым обладает каждый собственник, пропорционально его доле в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме. А она, в свою очередь, пропорциональна размеру общей площади помещения, занимаемого собственником в этом доме.
Будучи некоммерческой организацией, ТСЖ как юридическое лицо наделяется не общей, а специальной правоспособностью, что сближает его с жилищными и жилищными накопительными кооперативами. В то же время гражданин, вступивший в кооператив, какова бы ни была его организационно-правовая форма, поначалу еще не получает жилое помещение в собственность. Он в лучшем случае получает его в пользование, и только тогда, когда полностью выплатит свой паевой взнос, он приобретет на жилое помещение право собственности. В ТСЖ дело обстоит иначе. Претендовать на вступление в ТСЖ может только то лицо, которое на момент подачи заявления о вступлении в ТСЖ уже является собственником занимаемого им жилого помещения, ТСЖ жилого помещения ему не предоставляет, а получает "готового" собственника. В этом известные преимущества ТСЖ по сравнению с кооперативами, но в то же время они создают для ТСЖ и немалые трудности, обусловленные как различиями в правовом режиме жилых помещений многоквартирного дома, так и в социальном положении проживающих в доме граждан.
Высшим органом управления ТСЖ является общее собрание его членов. Однако оно может решать далеко не все вопросы управления многоквартирным домом. Наряду с ним существует общее собрание собственников помещений этого дома, участие в котором принимают все собственники указанных помещений независимо от того, являются ли они членами ТСЖ или нет. Однако и оно не охватывает напрямую всех проживающих в доме граждан, поскольку не все они являются собственниками: некоторые из них проживают на началах социального найма, коммерческого найма, договора найма специализированного жилого помещения (например, служебного) и на иных правовых основаниях.
Их интересы на общем собрании должен представлять собственник занимаемого ими жилого помещения (например, представитель органа местного самоуправления или органа государственной власти, если речь идет о помещении, находящемся в муниципальной или государственной собственности). К сожалению, в ЖК этот вопрос оставлен открытым. Остается неясным, кого в данном случае относит закон к собственникам жилых помещений: только тех, кто занимает эти помещения (живет в них), или всех собственников вообще, в том числе и тех, кто сами их не занимают, но используют их, сдавая внаем, в аренду или на иных правовых основаниях. Однозначно на этот вопрос ответить нельзя. Если ограничить круг собственников жилых помещений только теми, кто в них живет, то граждане, которые проживают в доме, но собственниками занимаемых ими помещений не являются, окажутся на положении изгоев - их интересы на собраниях собственников никто представлять не будет. С другой стороны, участие в этих собраниях с правом голоса представителей органа местного самоуправления или органа государственной власти по самому существу подлежащего решению вопроса может быть исключено. Так, если на общем собрании предстоит решить вопрос, создавать ТСЖ или нет, то право голоса на этом собрании представитель органа местного самоуправления или органа государственной власти иметь не должен, поскольку членами товарищества могут быть только те собственники, которые используют принадлежащие им жилые помещения для проживания и удовлетворения связанных с проживанием бытовых и иных нужд. Наделение представителя органа местного самоуправления или органа государственной власти правом голоса при решении на общем собрании собственников вопроса о создании ТСЖ могло бы противоречить интересам граждан, которые проживают в доме, но не желают ни становиться собственниками занимаемых ими помещений (или не могут ими быть), ни создавать ТСЖ. Если же представитель органа местного самоуправления или органа государственной власти имеющимися у него голосами проголосует за создание ТСЖ, то именно это может склонить чашу весов в пользу тех, кто ратует за создание ТСЖ (см. ч. 3 ст. 135 ЖК) <1>.
--------------------------------
<1> Ныне не предусмотрен лимит голосов, которые на общем собрании всех собственников жилых помещений в многоквартирном доме могли принадлежать представителям органа местного самоуправления или органа государственной власти. По ранее действовавшему законодательству им могло принадлежать не более 30 процентов голосов независимо от доли государственной и муниципальной собственности в праве общей собственности на общее имущество многоквартирного дома.
Между общим собранием собственников - членов ТСЖ и общим собранием всех собственников жилых помещений в многоквартирном доме возникают споры о разграничении компетенции, причем эти споры не всегда разрешаются мирно. К сожалению, побудительным толчком для них нередко служит несовершенство действующего законодательства, нормы которого противоречивы и не согласованы друг с другом <1>.
--------------------------------
<1> На пробельность и несогласованность многих норм, призванных урегулировать отношения по оптимальному управлению многоквартирными домами, справедливо обратил внимание И.А. Дроздов (см.: Дроздов И.А. Обслуживание жилых помещений. Гражданско-правовое регулирование. М., 2006).
Начнем с того, что законодатель так и не определился в вопросе о том, какая правовая форма организации собственников жилых помещений в многоквартирном доме является оптимальной. Вначале вроде бы был взят курс на форсированное создание ТСЖ, но через несколько лет был дан отбой, что нашло отражение как в ЖК, так и в Законе о введении его в действие, а вскоре и в Законе о ЖНК. В первую очередь это сказалось на нормах, предусматривающих создание, реорганизацию и ликвидацию жилищных и жилищных накопительных кооперативов, а также ТСЖ.
Так, не только жилищный, жилищно-строительный или жилищный накопительный кооператив может быть преобразован в ТСЖ, но и ТСЖ, в свою очередь, может быть преобразовано в жилищный или жилищно-строительный кооператив (см. ст. 122 и ч. 2 ст. 140 ЖК; ч. 2 ст. 13 Закона о ЖНК). А ТСЖ может быть образовано только в том случае, если за его создание будет подано свыше 50 процентов голосов от общего числа голосов собственников помещений в многоквартирном доме. Если же число голосов падает ниже этой отметки (составит 50 процентов голосов или менее того), то общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме обязано принять решение о ликвидации ТСЖ (см. ч. 3 ст. 135 и ст. 141 ЖК).
Согласно ст. 14 Закона о введении ЖК в действие жилищный или жилищно-строительный кооператив, если все его члены полностью внесли паевые взносы за предоставленные им кооперативом жилые помещения, т.е. стали собственниками указанных помещений, подлежал до 1 января 2007 г. преобразованию в ТСЖ.
Это предписание было навеяно взглядом, который озвучил В.Н. Литовкин. По его мнению, если все члены кооператива стали собственниками предоставленных им помещений, то отпадают основания для сохранения кооператива как организационно-правовой формы объединения таких собственников, поскольку сам кооператив перестает быть собственником. А вот ТСЖ для объединения таких собственников вполне подходит <1>. С этим мнением нельзя согласиться. Для использования такой организационно-правовой формы юридического лица, как кооператив (а в данном случае речь идет о потребительском кооперативе, который является некоммерческой организацией и наделяется специальной правоспособностью, что, между прочим, сближает его с ТСЖ), вовсе не обязательно, чтобы кооператив был собственником всего или хотя бы части имущества, с которым он выступает в гражданском обороте. Для юридического лица вполне достаточен такой признак, как имущественная обособленность, степень которой может быть различной: от закрепления имущества на праве собственности до аренды имущества, наличия денежных средств на банковских счетах и т.д. Такой имущественной обособленностью кооперативы, создаваемые в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье, во всяком случае обладают, а потому не было необходимости всеми правдами и неправдами создавать вместо них ТСЖ. В конечном счете дело может ограничиться сменой вывески и очередными поборами, если граждане откажутся добровольно взамен кооператива образовать ТСЖ и будет поставлен вопрос о принудительной ликвидации кооператива в судебном порядке.
--------------------------------
<1> См.: Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации. С. 201 - 202.
К тому же в ЖК и Законе о введении его в действие не прописаны последствия ликвидации кооператива, а в соответствующих случаях - ликвидации ТСЖ (см. ст. ст. 123 и 141 ЖК). Ведь люди, которые в них живут, никуда не денутся. Даже при ликвидации кооператива в связи с его банкротством (а этот случай специально предусмотрен п. 7 ч. 1 ст. 9 Закона о ЖНК) возникнет необходимость обеспечения их жильем. Правда, ч. 5 ст. 14 Закона о ЖНК предоставляет члену кооператива, которому кооператив предоставил жилое помещение в пользование, право до утверждения промежуточного ликвидационного баланса внести остававшуюся часть своего паевого взноса. Если член кооператива воспользуется этим правом, он становится собственником предоставленного жилого помещения и выселению из него не подлежит.
Можно с удовлетворением отметить, что Законом от 30 июня 2006 г. ст. 14 Закона о введении ЖК в действие признана утратившей силу. Этим устранено несоответствие Закона о введении ЖК в действие как с ч. 2 ст. 140 ЖК, так и со ст. 122 ЖК и ч. 2 ст. 13 Закона "О жилищных накопительных кооперативах", согласно которым соответствующий кооператив только может быть преобразован в ТСЖ. Тем самым кооператив отнюдь не обязан принимать решение о его преобразовании в ТСЖ, что предписывалось ныне отмененной ст. 14 Закона о введении ЖК в действие. К тому же согласно ст. 140 ЖК не только жилищный кооператив может быть преобразован в ТСЖ, но и ТСЖ - в кооператив. Признание ст. 14 Закона о введении ЖК в действие утратившей силу означает, что жилищные и жилищные накопительные кооперативы, в которых все члены выплатили свои паевые взносы, также могут действовать в прежней организационно-правовой форме и преобразованию в ТСЖ под угрозой их ликвидации не подлежат.
Закрепленные в законе положения о создании, реорганизации и ликвидации жилищных, жилищно-строительных и жилищных накопительных кооперативов, а также товариществ собственников жилья необходимо иметь в виду при изучении организационно-правовых форм управления многоквартирными домами, к чему мы сейчас и перейдем.
Хотя ЖК многократно оперирует понятием "многоквартирный дом", однако определения этого понятия не дает. Оно содержится в Постановлении Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу" <1>. Согласно п. 6 Положения многоквартирным домом признается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме. Многоквартирный дом содержит в себе элементы общего имущества собственников помещений в таком доме в соответствии с жилищным законодательством. Не допускаются к использованию в качестве жилых помещений помещения вспомогательного использования, а также помещения, входящие в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702.
Разумеется, при характеристике многоквартирного дома как объекта жилищных прав к числу существенных относятся и те признаки жилого помещения и видов жилых помещений, которые закреплены в ст. ст. 15 и 16 ЖК, а также в п. п. 4 и 5 упомянутого Положения.
Жилищный кодекс обязывает собственников помещений в многоквартирном доме выбрать один из способов управления домом: 1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме; 2) управление товариществом собственников жилья либо жилищным кооперативом или иным специализированным потребительским кооперативом; 3) управление управляющей организацией (см. ч. 2 ст. 161 ЖК).
Казалось бы, закон открывает собственникам жилых помещений в многоквартирном доме, в первую очередь проживающим в них гражданам, широкие возможности выбора такого способа управления домом, который более всего их устраивает и обеспечивает квалифицированное, экономичное, безопасное управление им. Не зря, однако, говорится: гладко было на бумаге, да забыли про овраги... К сожалению, ни один из этих способов не гарантирует собственникам комфортных и безопасных условий проживания при доступных затратах и предоставлении качественных услуг.
Начать с того, что проживающие в доме граждане, как уже отмечалось, социально неоднородны, уровень их доходов существенно разнится, их интересы далеко не совпадают, а то и прямо противоположны.
Другая опасность, которая подстерегает собственников при выборе хотя бы приемлемого для них способа управления многоквартирным домом, состоит в том, что они, как правило, не обладают элементарными управленческими навыками, а потому не знают, на чем остановить свой выбор. Граждане, не сведущие в организационных, финансовых, юридических, производственно-технических вопросах управления таким сложным организмом, как современный многоквартирный дом, могут стать и становятся легкой добычей мздоимцев, которые едва ли откажутся поживиться за их счет. Не готовы к выбору нового способа управления и сами дома, которые находятся в крайне запущенном состоянии, нуждаются в капитальном ремонте, а средств на него нет. Инвентаризация домов, как правило, давно не проводилась. Никто толком не знает, сколько чердаков, мансард и иных помещений в этих домах работники жилищно-коммунального хозяйства успели распродать, сколько сдать в аренду, кому и на каких условиях.
Словом, приступая к выбору одного из предложенных законодателем способов управления многоквартирным домом, собственники, в первую очередь проживающие в нем граждане, нередко имеют дело с котом в мешке.
Но как бы там ни было, такой выбор должен быть сделан.
Наименее реальным и бесперспективным представляется непосредственное управление многоквартирным домом самими собственниками помещений в этом доме. По-видимому, формой объединения таких собственников может служить договор простого товарищества. Поскольку простое товарищество не является юридическим лицом, от имени участников договора может действовать по доверенности один из товарищей, который будет заключать договоры и вступать в иные отношения с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и просто шабашниками, дабы обеспечить сколько-нибудь нормальные условия проживания в многоквартирном доме. Именно такой путь урегулирования отношений собственников жилых помещений с третьими лицами намечен в ч. 3 ст. 164 ЖК. В то же время в ч. 1 той же статьи предусмотрено, что договоры оказания услуг по содержанию и (или) ремонту общего имущества дома на основании решений общего собрания заключают сами собственники, которые выступают в этих договорах в качестве одной стороны, представленной в данном случае не одним лицом, а несколькими лицами. Иными словами, на стороне собственников имеет место множественность лиц в обязательстве. Поскольку они выступают в роли потребителей услуг, для них это обязательство является долевым.
Кроме того, в ч. 2 ст. 164 ЖК очерчен широкий круг договоров, которые каждый из собственников жилого помещения, осуществляющих непосредственное управление многоквартирным домом, заключает от своего имени.
На первый взгляд, привлекательнее выглядит второй способ управления многоквартирным домом, который ныне всячески рекламируется. Это управление при посредстве товарищества собственников жилья либо жилищного кооператива или иного специализированного потребительского кооператива. Однако помимо теневых сторон указанного способа управления, которые уже отмечены, при его выборе возникает целая цепочка отношений, в каждом звене которой может произойти сбой. Первичное звено цепочки - это собственники помещений в многоквартирном доме. Второе звено - это организация, в которую проживающие в доме собственники объединились (ТСЖ, жилищный кооператив, ЖНК или иной специализированный потребительский кооператив). Если речь идет о кооперативе, то его членами могут быть не только собственники, но и иные проживающие в доме лица (например, лица, которые полностью еще не выплатили паевой взнос). Указанная организация независимо от того, идет ли речь о ТСЖ или потребительском кооперативе, относится к некоммерческим организациям. Поэтому для управления многоквартирным домом она, как правило, вынуждена прибегнуть к услугам специализированной коммерческой организации - управляющей организации. Заметим, что к услугам такой организации обычно приходится прибегать и тогда, когда собственники помещений отказываются от учреждения посредствующего звена в виде ТСЖ или потребительского кооператива. Управляющая организация при выборе второго способа управления многоквартирным домом - это уже третье звено цепочки, которая складывается при управлении им.
Наконец, и сама управляющая организация, дабы обеспечить надлежащую эксплуатацию дома и бесперебойное функционирование в нем всех систем жизнеобеспечения, вступает в договорные отношения со многими другими организациями <1>. А это уже четвертое звено в цепочке отношений, которые складываются в ходе управления многоквартирным домом в современных условиях.
--------------------------------
<1> Указание в ч. 9 ст. 161 ЖК на то, что многоквартирный дом может управляться только одной управляющей организацией, не следует понимать в том смысле, что никакие другие организации к оказанию услуг и выполнению работ по надлежащему содержанию и эксплуатации дома не могут быть привлечены. Речь идет о другом. В отношении управляющей организации использована та же модель, что и в отношении генерального подрядчика в договоре строительного подряда. Генеральный подрядчик отвечает перед заказчиком (в нашем примере - заказчиком работ и услуг) за выполнение всех работ, как общестроительных, так и специальных. Для выполнения специальных работ он привлекает субподрядчиков, однако заказчик имеет дело только с генеральным подрядчиком, который отвечает перед ним не только за себя, но и за привлеченных им субподрядчиков.
Поддержание этой цепочки в рабочем состоянии требует значительных затрат, которые многим гражданам явно не под силу. Достаточно сказать, что учреждение ТСЖ и обеспечение его деятельности невозможно без услуг председателя правления, который должен обладать хотя бы минимумом управленческих навыков, бухгалтера и юриста. А эти услуги в условиях рыночной экономики никто бесплатно оказывать не будет.
Особые трудности возникают при выборе управляющей организации. В законе и подзаконных нормативных актах вроде бы прописаны правила, соблюдение которых гарантирует собственников помещений в многоквартирном доме от ошибок при выборе управляющей организации (см. разд. VIII ЖК "Управление многоквартирными домами"; Постановление Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. N 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом" <1>). Эти правила вкратце сводятся к следующим.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 7. Ст. 786.
Собственникам помещений в многоквартирном доме предоставляется право самим выбрать на общем собрании способ управления домом, причем они могут в любое время, опять же на общем собрании, его изменить. Решение общего собрания о выборе способа управления для всех собственников помещений многоквартирного дома обязательно (см. ч. 3 ст. 161 ЖК).
Если в течение года со дня проведения конкурса сами собственники не выбрали способ управления домом или принятое ими решение в течение того же срока не реализовано, открытый конкурс по отбору управляющей организации проводит орган местного самоуправления (см. ч. 4 ст. 161 ЖК) <1>. На орган местного самоуправления возложена обязанность в течение десяти дней со дня проведения открытого конкурса уведомить всех собственников о результатах конкурса и об условиях управления домом. Собственники обязаны в этом случае заключить договор управления домом с управляющей организацией по результатам конкурса (см. ч. 5 ст. 161 ЖК).
--------------------------------
<1> Любой собственник помещения в многоквартирном доме может обратиться в суд с требованиями обязать органы местного самоуправления выбрать управляющую организацию в соответствии с положениями ч. 4 ст. 161 ЖК (см. ч. 7 ст. 161 ЖК).
Договор управления многоквартирным домом заключается не менее чем на один год и не более чем на пять лет.
В случае, предусмотренном ч. 5 ст. 161 ЖК, когда договор управления домом подлежит заключению на основании открытого конкурса, проведенного органом местного самоуправления, договор заключается не менее чем на один год и не более чем на три года. Не позднее чем за месяц до окончания срока действия указанного договора орган местного самоуправления созывает общее собрание собственников помещений в многоквартирном доме для решения вопроса о выборе способа управления этим домом, если такое решение ранее не приняли сами собственники.
Если ни одна из сторон не заявит о прекращении договора по окончании срока его действия, такой договор считается продленным на тот же срок и на тех же условиях, какие были предусмотрены договором.
Применяя правила о конкурсе, предусмотренные разд. VIII ЖК, надлежит учитывать предписания на сей счет ст. 18 Закона о введении ЖК в действие. Согласно ст. 18 орган местного самоуправления в соответствии с положениями ст. 161 ЖК проводит открытый конкурс по выбору управляющей организации, если собственниками помещений в многоквартирном доме до 1 января 2007 г. не выбран способ управления этим домом или принятое собственниками решение о выборе способа управления не реализовано. Субъектам РФ предоставлено право установить сроки начала и окончания указанных конкурсов для всех или отдельных муниципальных образований при условии их проведения не позднее 1 мая 2008 г.
Ранее возникшие обязательства организаций, отвечающих за управление, содержание и ремонт многоквартирного дома, сохраняются до возникновения обязательств, связанных с управлением многоквартирным домом в соответствии с разд. VIII ЖК.
В ст. 162 ЖК дана развернутая характеристика договора управления многоквартирным домом. Определены содержание и форма договора, его субъектный состав. Обратим внимание на то, что управляющая организация в тех случаях, когда в доме создано ТСЖ либо учрежден жилищный кооператив или иной потребительский кооператив, заключает договор как с ТСЖ либо кооперативом, так и с каждым из собственников помещений в этом доме. Если же собственники жилых помещений решили прибегнуть к услугам управляющей организации, не создавая ни ТСЖ, ни кооператив, то договоры заключаются лишь с каждым из собственников, интересы которых может представлять один из них, снабженный доверенностью. Предусмотрено, что для всех собственников помещений в многоквартирном доме устанавливаются одинаковые, т.е. равные, условия договора управления этим домом.
В тех случаях, когда договор управления многоквартирным домом собственники заключили по результатам открытого конкурса, проведенного органом местного самоуправления в порядке, предусмотренном ч. 4 ст. 161 ЖК, они вправе в одностороннем порядке по истечении каждого последующего со дня заключения указанного договора года отказаться от исполнения договора, если до истечения срока действия договора общее собрание собственников приняло решение об ином выборе или об изменении способа управления домом (ч. 8.1 ст. 162 ЖК). Иными словами, при наличии указанных условий (истечение годичного срока со дня заключения договора и принятое общим собранием еще до истечения этого срока решение об ином выборе или об изменении способа управления домом) собственники вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения договора, хотя бы управляющая организация условия договора выполняла. Например, собственники могут предпочесть воспользоваться услугами другой управляющей организации или перейти к управлению домом своими силами (последнее маловероятно). В данном случае в интересах собственников допускается отступление от общего правила гражданского законодательства о недопустимости одностороннего отказа от исполнения обязательства и одностороннего изменения его условий (ст. 310 ГК).
Собственники помещений в многоквартирном доме на основании решения общего собрания вправе также отказаться от исполнения договора управления домом, если управляющая организация не выполняет условий такого договора (ч. 8.2 ст. 162 ЖК). В данном случае отказ от исполнения договора является санкцией за совершенное управляющей организацией правонарушение, т.е. применяемой к ней мерой ответственности (например, управляющая организация в течение 30 дней со дня подписания договора не приступает к его выполнению). При этом для отказа от исполнения договора здесь не имеет значения, был ли заключен договор на основании конкурса, проведенного органом местного самоуправления или самими собственниками. Не требуется также соблюдение выжидательного срока, предусмотренного ч. 8.1 ст. 162 ЖК. Однако и в этом случае для того, чтобы собственники в одностороннем порядке могли отказаться от исполнения договора, необходимо решение общего собрания, которое одобрило (санкционировало) такой отказ. Решение общего собрания в сущности предваряет (воплощает) односторонний отказ собственников от исполнения договора, поскольку сами собственники и принимают это решение.
Закреплены положения о прекращении договора управления многоквартирным домом по окончании срока его действия, а также об изменении и (или) расторжении договора. При этом подчеркивается, что изменение и (или) расторжение договора осуществляются в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.
Правила проведения открытого конкурса, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 6 февраля 2006 г. N 75, предписывают, чтобы конкурсная документация, утверждаемая организатором конкурса, предусматривала, что обязательства сторон по договору управления многоквартирным домом могут быть изменены только в случае непреодолимой силы либо по решению общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. При наступлении непреодолимой силы выполнение работ и оказание услуг производится за дополнительную плату. Соответственно размер платы должен быть повышен пропорционально объемам и количеству фактически выполненных работ и оказанных услуг.
Риск случайного удорожания работ и услуг (риск простого случая) в соответствии с п. 4 ст. 401 ГК несет управляющая организация, поскольку для нее выполняемые обязательства связаны с предпринимательской деятельностью.
Что же касается многоквартирных жилых домов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, то управление ими согласно ст. 163 ЖК также должно осуществляться на основании договора управления с управляющей организацией, выбираемой по результатам открытого конкурса, т.е. с победителем конкурса. Если же конкурс признан несостоявшимся, то договор управления данным домом с управляющей организацией заключается без проведения конкурса. Наконец, ст. 165 ЖК предписывает органам местного самоуправления создавать необходимые условия для управления многоквартирными домами.
Дело за тем, чтобы эти условия действительно были созданы. Настораживает то, что органы местного самоуправления только могут (выходит, не обязаны) предоставлять управляющим организациям, ТСЖ или кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт многоквартирных домов. Ясно, что выбить эти средства чрезвычайно трудно. А это ставит под сомнение передачу управления многоквартирными жилыми домами в руки самих собственников жилых помещений независимо от того, созданы ли в них ТСЖ или нет, поскольку на момент приватизации дома уже могут находиться в таком состоянии, что они требуют капитального ремонта. Где взять средства на капитальный ремонт таких домов - уравнение со многими неизвестными. Во всяком случае, большинству проживающих в них граждан эти затраты явно не по карману.
Возникновение права на жилые помещения,
находящиеся в собственности граждан
Если жилое помещение, будь то дом или квартира, принадлежит гражданину на праве собственности и никто, кроме самого собственника, в этом помещении не проживает, то по поводу указанного помещения жилищных правоотношений не возникает. Реализация права на жилое помещение как субъективного гражданского права в данном случае не выходит за пределы правоотношения собственности. Но так бывает далеко не всегда. Как правило, кроме собственника в этом жилом помещении проживают и другие лица. К ним относятся и члены семьи собственника, круг которых очерчен в ч. 1 ст. 31 ЖК, и отказополучатели (ст. 33 ЖК), и получатели ренты (ст. 34 ЖК), и наниматели, и временные жильцы, и другие лица. Со всеми этими лицами собственник может находиться в жилищных правоотношениях.
В последнее время произошло заметное ужесточение отношений собственника с проживающими в принадлежащем ему жилом помещении членами его семьи, в том числе и бывшими членами семьи. Законом РФ от 30 декабря 2004 г. было внесено существенное изменение в п. 2 ст. 292 ГК <1>. Оно состоит в следующем.Согласно ранее действовавшей редакции п. 2 ст. 292 ГК переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу не являлся основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. Ныне закреплено прямо противоположное правило: переход права собственности к другому лицу таким основанием как раз является, если иное не установлено законом. Тем самым существенно поколеблено, если не сказать больше, право следования, поскольку право пользования за жилым помещением не следует, а в связи со сменой собственника по общему правилу прекращается.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 39.
Изменения тем же Законом внесены и в п. 4 ст. 292 ГК. Ныне действующая редакция п. 4 ст. 292 такова: "Отчуждение жилого помещения, в котором проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника данного жилого помещения либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены семьи собственника (о чем известно органу опеки и попечительства), если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства". По-видимому, слова в скобках относятся лишь к несовершеннолетним, оставшимся без родительского попечения, поскольку о лицах, находящихся под опекой или попечительством, указанный орган знает или, во всяком случае, должен знать. Но и помимо этого нынешняя редакция п. 4 ст. 292 оставляет желать лучшего.
Тенденция на ограничение жилищных прав, на этот раз бывших членов семьи собственника, прослеживается и в ЖК. В случае прекращения семейных отношений с собственником жилого помещения право пользования указанным помещением за бывшим членом семьи собственника по общему правилу не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом семьи (см. ч. 4 ст. 31 ЖК). В Вводном законе к ЖК это правило с полным основанием подвергнуто ограничительному толкованию. Предусмотрено, что оно не распространяется на бывших членов семьи собственника приватизированного жилого помещения, при условии что в момент приватизации указанные лица имели равные права пользования этим помещением с лицом, его приватизировавшим, если иное не установлено законом или договором (см. ст. 19 Вводного закона). Очевидно, этим разъяснением надлежит руководствоваться и в случаях применения ст. 292 ГК в ее последней редакции.
Дабы оградить права лиц, которые могут быть нарушены при отчуждении собственником принадлежащих ему жилых помещений, необходимо в соответствии с п. 1 ст. 558 ГК относить перечень этих лиц с указанием их прав на пользование отчуждаемым жилым помещением к существенным условиям подлежащего заключению договора. Если это условие не соблюдено, то договор не может считаться заключенным.
В связи с приватизацией жилого фонда участились случаи переплетения правоотношения собственности с жилищными. Одного из них, хотя и в несколько ином ракурсе, мы уже коснулись. Например, члены семьи нанимателя жилого помещения дают согласие на его приватизацию, но сами быть участниками приватизации не хотят. В результате приватизации прежний наниматель становится собственником жилого помещения, и у него возникают жилищные правоотношения с членами семьи, которые не являются участниками приватизации. Если на момент приватизации жилое помещение было сдано в поднаем, то после приватизации вместо отношений поднайма возникают отношения найма, но к ним, если собственник не желает признавать за бывшим поднанимателем самостоятельное право пользования жилым помещением, нужно применять нормы о поднайме.
Таким образом, основаниями возникновения жилищных правоотношений с собственником жилого помещения могут служить в числе других семейные отношения с собственником, сдача помещения внаем, исполнение завещательного отказа или рентных обязательств либо поселение в помещение временных жильцов.
Иные основания возникновения права на жилые помещения
Рассмотренные выше основания возникновения права на жилые помещения не являются исчерпывающими. Встречаются и иные основания. Так, граждане могут получить жилое помещение в бесплатное пользование (см., например, п. 3 ч. 3 ст. 19 и ч. 2 ст. 30 ЖК). К ним относятся, в частности, специалисты, проживающие и работающие в сельской местности и рабочих поселках (см. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1930 г. "О льготах квалифицированным работникам в сельских местностях и рабочих поселках" <1>).
--------------------------------
<1> Собрание узаконений РСФСР. 1930. N 39. Ст. 481.
Не исключено также, что юридическое лицо обременено легатом (завещательным отказом), по которому оно обязано предоставить гражданину (отказополучателю) право пользования жилым помещением в унаследованном доме (квартире).
К числу иных оснований возникновения права на жилые помещения можно отнести случаи деприватизации жилья. Гражданин, который в свое время воспользовался правом на приватизацию государственного или муниципального жилья, отказывается от права собственности на него и остается проживать в том же жилом помещении как наниматель по договору социального найма. В данном случае имеет место прекращение правоотношения собственности и возникновение взамен него жилищного правоотношения, в котором соответствующий орган государственной власти, орган местного самоуправления или уполномоченное им лицо выступает в качестве наймодателя, а гражданин, отказавшийся от права собственности, - в качестве нанимателя. Правда, за последние годы право граждан на деприватизацию дважды подвергалось ограничениям. Законом от 20 мая 2002 г. было установлено, что гражданин может реализовать свое право на деприватизацию жилого помещения и получение его по договору в социальный наем лишь тогда, когда указанное помещение является для него единственным местом постоянного проживания <1>. Теперь же к этому ограничению добавилось и другое. Граждане могут воспользоваться этим правом лишь до 1 марта 2013 г. (см. ст. 20 Закона о введении ЖК в действие в ред. Закона от 1 февраля 2010 г.) <2>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 21. Ст. 1918.
<2> Это ограничение критически проанализировано в главе II (Действие жилищного законодательства).
Препоны, которые законодатель ставит гражданам на пути как приватизации жилых помещений, так и их деприватизации, еще раз доказывают, хотел того законодатель или нет, что бесплатный сыр бывает только в мышеловке. Широко разрекламированная программа приватизации жилых помещений в конечном счете может обернуться для граждан очередным ущемлением их прав. Нередко они лишаются даже тех куцых прав, коими наделены граждане, занимающие жилые помещения по договорам социального найма. С этим, в частности, сталкиваются граждане, которые проживают в доме, подлежащем расселению. Если гражданам, которые занимают жилые помещения по договорам социального найма, должно быть предоставлено другое благоустроенное жилое помещение, то гражданам, которые в свое время приватизировали жилое помещение, полученное в социальный наем, предлагают взамен выплату компенсации, которая явно недостаточна для приобретения хотя бы равноценного жилья, особенно в условиях инфляции <1>.
--------------------------------
<1> Гарантии прав граждан при изъятии для государственных нужд Санкт-Петербурга земельного участка, на котором расположен многоквартирный дом, предусмотрены ст. 14 Закона Санкт-Петербурга от 5 мая 2006 г. "О жилищной политике Санкт-Петербурга". В этом случае собственникам выплачивается выкупная цена подлежащих изъятию жилых помещений, которая в соответствии с ЖК определяется соглашением сторон, либо предоставляется другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену по соглашению сторон. Если собственники подлежащих изъятию жилых помещений, зарегистрированные в указанных помещениях, и члены их семей состоят на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, то при изъятии жилых помещений им могут предоставляться в собственность по договору мены другие жилые помещения по норме предоставления площади жилого помещения. К сожалению, в этом Законе, как и в ст. 32 ЖК, прямо не прописано, что именно собственнику в указанных случаях предоставлено право выбора между получением другого жилого помещения или выкупной цены.
Особое чувство неудовлетворенности вызывает ст. 32 ЖК. Хотя она и носит широковещательное название "Обеспечение жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд", но по существу гарантии жилищных прав граждан в ней так и не закреплены. В ст. 32 ЖК в настоящее время введены дополнения, но они оказались косметическими, а в известной мере положение собственника даже ухудшили. Центр тяжести в этой экзотической норме перенесен не на обеспечение собственника другим, притом благоустроенным, жилым помещением, а на выкуп у него занимаемого жилого помещения. Эта компенсация в условиях растущей инфляции носит призрачный характер, да и ее приходится выбивать. К тому же размер компенсации определяется без учета того, что многоквартирный дом, подлежащий изъятию, сплошь и рядом нуждается в капитальном ремонте, который никто не думал проводить. А если принять во внимание, что речь идет о многоквартирных домах, в которых право частной собственности граждан чаще всего возникало в результате приватизации, то положение еще более усугубляется. Ведь в законе о приватизации жилищного фонда изначально было прописано, что жилые помещения могут быть приватизированы лишь в таких домах, в которых проведен капитальный ремонт, причем обязанность производства капитального ремонта в то время возлагалась на наймодателя, представлявшего в договоре жилищного найма (по нынешней терминологии - социального найма) собственника, т.е. орган государственной власти или орган местного самоуправления. Однако об этом положении тотчас забыли. В результате подавляющее большинство жилых помещений в государственных и муниципальных домах граждане приватизировали без производства в них какого бы то ни было капитального ремонта. Кто и за счет чьих средств будет его производить, до сих пор неизвестно.
При таком положении выкуп, который гражданам предлагают (а точнее, навязывают) в разы меньше стоимости дома, если приплюсовать к ней стоимость капитального ремонта, не говоря уже о рыночной стоимости жилья, которое гражданин чисто гипотетически может приобрести на вторичном или первичном рынке. К тому же гражданам нередко предлагают жилье в отдаленных районах, не имеющих развитой (а то и минимальной) инфраструктуры, что для людей больных или преклонного возраста может быть смерти подобно. Ничего хорошего это не сулит и молодежи, которая вынуждена менять место работы (что не так просто), переводить детей в другие дошкольные учреждения и школы, а их поблизости может и не быть. Нередко гражданам предлагают квартиры "без начинки", а то и с такой "начинкой", что лучше бы ее и не было. Если же граждане отказываются от переезда, то чиновники стращают их тем, что они ничего не получат кроме куцей компенсации, за счет которой в нынешних условиях они смогут рассчитывать в лучшем случае на приобретение неказистой комнаты в коммунальной квартире (в придачу с соседями). В Санкт-Петербурге поначалу многообещающе выглядела программа массового переселения граждан из хрущевок в благоустроенные дома, расположенные вблизи прежнего места жительства. К сожалению, она, по-видимому, забуксовала. Одна из причин, помимо отмеченных, в том, что свободных для застройки мест, где можно было бы развернуть новое строительство, внутри города катастрофически не хватает. Выяснилось, что переселять людей, живущих в хрущевках, даже на время, зачастую некуда. Многие граждане, осевшие в хрущевках несколько десятилетий назад, сопротивляются переселению. Чтобы не мытьем, так катаньем избавиться от граждан, которые проживают в домах, расположенных в лакомых для застройки местах, что резко снижает затраты на инфраструктуру, прибегают к вынесению решений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, после чего предлагают гражданам смириться либо с получением все той же пресловутой компенсации, либо, в лучшем случае, другого жилого помещения, которое по многим ранее названным, вполне уважительным причинам их не устраивает.
А если граждане начинают артачиться, то такие дома с помощью далеко не объективных заключений и экспертиз без особого труда подводят под аварийные дома, подлежащие сносу или реконструкции, в результате чего положение граждан, которые проживают в этих домах, становится еще более безвыходным. Пожалуй, самое фарисейское состоит в том, что в этих случаях никакого предварительного решения об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд не требуется (ведь "признание" дома аварийным производится якобы в интересах самих граждан). Осуществить же снос и реконструкцию дома предлагают самим собственникам, у которых для этого нет ни сил, ни средств. Судьба дома в этих случаях предрешена с момента признания его аварийным, поскольку, если собственники в разумный срок не снесут дом или не реконструируют его и не возведут взамен новый дом (!), земельный участок подлежит изъятию для муниципальных нужд. В этом случае собственники ни на что другое, кроме мизерной компенсации, рассчитывать не могут.
Правда, применительно к тем случаям, когда дом не признан аварийным и речь идет об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд, по соглашению с собственником ему может быть предоставлено взамен изымаемого другое жилое помещение. При этом применяется система зачета стоимости предоставляемого помещения в выкупную цену. А если вспомнить, что многоквартирный дом к моменту его изъятия нередко обесценен уже потому, что требует капитального ремонта, то стоимость помещений в нем (жилых и нежилых) намного ниже стоимости жилого помещения, которое сулят собственнику. А ведь он должен эту разницу покрыть, что изначально может быть для него неподъемно.
По существу и в этих случаях собственнику никакого права выбора не предоставлено (получить ли ему выкупную цену или другое жилое помещение). Указание на то, что другое жилое помещение может быть предоставлено собственнику по соглашению с ним - утешение довольно слабое, поскольку для того, чтобы соглашение было достигнуто, необходимо и согласие и другой стороны - органа государственной власти или органа местного самоуправления - стороны, по сравнению с собственником во всех отношениях сильнейшей, которой не составит большого труда надавить на него. Ведь в законе не прописано, что по требованию собственника соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан предоставить ему и постоянно проживающим совместно с ним членам его семьи другое благоустроенное жилое помещение в черте данного населенного пункта. При этом, во-первых, в законе должно быть закреплено, что, если право собственности на жилое помещение было приобретено собственником в результате приватизации жилого помещения, полученного в социальный наем, именно собственник имеет право выбрать, получать ли ему другое помещение в собственность или в социальный наем. Во-вторых, если к моменту приватизации жилого помещения капитальный ремонт дома не был произведен, причем обязанность его проведения возлагалась на наймодателя по договору социального найма, то стоимость ремонта при зачете взаимных требований должна учитываться в интересах собственника, т.е. уменьшать размер задолженности гражданина, приобретающего жилое помещение в собственность. Если же с учетом стоимости капитального ремонта, который обязан был проводить наймодатель, рыночная стоимость занимаемого собственником жилого помещения превышает рыночную стоимость жилого помещения, которое он приобретает в собственность, то эта разница из средств соответствующего бюджета должна быть ему возмещена.
Статья 32 ЖК предусматривает в указанных случаях судебный порядок разрешения споров между собственниками многоквартирных домов и органами государственной власти и органами местного самоуправления. Это, однако, не служит, особенно в современных условиях, действенной гарантией защиты интересов собственника. Не говоря уже о судебной волоките, известной зависимости судей от органов власти и денежных мешков, судебное решение, даже если оно и вынесено в пользу собственников, зачастую не исполняется.
Статья 32 наглядно демонстрирует отступление органов государственной власти и органов местного самоуправлении под напором корпоративных интересов, которые более чем далеки от удовлетворения насущных интересов подавляющей части граждан. Положение становится для граждан еще более безотрадным, если решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд или о признании дома аварийным принимается на достаточно высоком уровне - здесь трудно до кого-либо достучаться.
К сожалению, должной принципиальности в вопросе об обеспечении прав собственника жилого помещения при изъятии указанного помещения для государственных или муниципальных нужд не проявил и Верховный Суд РФ. В Постановлении от 2 июля 2009 г. N 14 Пленум Верховного Суда РФ истолковал ст. 32 ЖК в том смысле, что, поскольку она не возлагает на орган государственной власти или орган местного самоуправления, который вынес решение об изъятии жилого помещения для государственных или муниципальных нужд, обязанности обеспечить собственника другим жилым помещением, суды не вправе возлагать на них эту обязанность и можно ограничиваться присуждением собственнику лишь денежной компенсации. Между тем при истолковании соответствующих норм необходимо исходить из того, что гражданин - собственник жилого помещения не может быть поставлен в худшее положение по сравнению с нанимателем жилого помещения по договору социального найма. В случае изъятия для государственных или муниципальных нужд земельного участка, на котором расположен дом, граждане, проживающие в этом доме в качестве собственников, особенно если они приватизировали жилье, полученное ими в социальный наем, должны, как и наниматели социального жилья, иметь право выбора предоставляемого им взамен жилого помещения, которого они лишаются, компенсации. Она по требованию собственника (нанимателя) должна быть предоставлена ему в виде другого благоустроенного жилого помещения, удовлетворяющего всем предусмотренным в законе реквизитам: по метражу, месту расположения, набору социально-бытовых удобств, с учетом состава семьи собственника (нанимателя), их возраста, состояния здоровья, рода занятий и т.д.
Статья 32 ЖК нуждается в коренной переработке, приведении ее в соответствие с нормами гражданского, земельного, градостроительного и иных отраслей законодательства. В том виде, в каком она существует сейчас, несмотря на косметические изменения, которые иногда лишь ведут к худшему, ее в нашем законодательстве ни в коем случае нельзя сохранять. Пока же она служит укором властям предержащим и вызывает вполне оправданную и все возрастающую озабоченность широких слоев населения.
Это, по-видимому, постепенно осознают и в высших эшелонах власти. Закон о введении ЖК в действие дополнен ст. 21. В ней предусмотрено, что обеспечение жилищных прав собственника при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд в связи с проведением Олимпийских игр в Сочи регулируется ЖК. Однако это правило сопровождается существенной оговоркой: если иное не определено ФЗ "Об организации и проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>. Довольно многозначительная оговорка, свидетельствующая о явной недостаточности ст. 32 ЖК для проведения широкомасштабных мероприятий, связанных с изъятием земельных участков, затрагивающим жилищные права собственников и, добавим от себя, других проживающих в жилых помещениях на законных основаниях лиц. Тот же путь намечен и для города Владивостока в связи с проведением в нем в 2012 г. встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" (см. ст. 22 Закона о введении ЖК в действие. Введена Законом от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ). Остается надеяться на то, чтобы это здоровое направление и впредь успешно развивалось в интересах миллионов граждан и было адекватно отражено в национальных проектах, один из которых - "Жилище".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6071.
Крайне важно поддержать это направление и в самом ЖК, не ограничиваясь локальными рамками Сочи и Владивостока, внеся существенные изменения как в ст. 32 ЖК, так и в соприкасающиеся с ней законы и подзаконные нормативные акты независимо от их отраслевой принадлежности, а также независимо от того, на каком уровне они приняты.
Было бы оптимальным, чтобы вопросы, связанные с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, были урегулированы в консолидированном законодательном акте, принятом на федеральном уровне. Это и вопросы выкупа у собственников как самих земельных участков, так и жилых помещений, в которых собственники проживают в расположенных на этих участках домах, и вопросы обеспечения собственников другими жилыми помещениями, и многие другие. В настоящее время они если и урегулированы, то далеко не полностью в различных законодательных актах, в том числе ГК, ЖК, ЗК, Градостроительном кодексе, что само по себе служит питательной почвой для всякого рода злоупотреблений. К тому же даже эти акты не лишены пробелов и юридико-технических дефектов, не говоря уже о подзаконных актах, принятых на различном уровне. Иными словами, вопросы, связанные с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, подлежат урегулированию не порознь, а вкупе - путем принятия федерального закона.
Одним из оснований возникновения права на жилые помещения является их обмен, при котором гражданин утрачивает право на прежнее жилое помещение и приобретает право на другое жилое помещение. Правда, теперь возможности обмена как одного из средств улучшения жилищных условий граждан резко сужены, поскольку и здесь законодатель пошел по пути ограничения прав граждан.
Но как бы там ни было, право на жилое помещение может возникнуть у гражданина в силу самых различных оснований. Соответственно этому возникает и жилищное правоотношение, элементом которого указанное право является.
Глава VI. СУБЪЕКТЫ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Стороны в жилищных правоотношениях
Наименование сторон в жилищных правоотношениях, их правовое положение зависят от того, в силу каких оснований указанные правоотношения возникают. Ясно, например, что если жилищное правоотношение возникает на основе договора жилищного найма, то в качестве сторон в нем выступают наймодатель и наниматель. В связи с появлением двух разновидностей жилищного найма - социального и коммерческого - подход законодателя к определению сторон в жилищных правоотношениях претерпел изменения. Общим и для социального, и для коммерческого найма является то, что в качестве нанимателя в обоих случаях выступает гражданин. Этот вывод однозначно может быть сделан как путем систематического толкования п. 1 ст. 671 и п. 1 ст. 677 ГК, так и на основании ч. 1 ст. 60 ЖК. Вслед за этим подход к определению личности нанимателя в коммерческом и социальном найме характеризуется известными особенностями. В коммерческом найме в роли нанимателя по общему правилу выступает одно лицо. В то же время граждане, постоянно проживающие совместно с нанимателем, могут, известив наймодателя, заключить с нанимателем договор о том, что все они отвечают перед наймодателем солидарно. В этом случае такие граждане являются сонанимателями, т.е. возникает обязательство с множественностью лиц на стороне нанимателя. Поскольку договор жилищного найма - договор взаимный, налицо как активная, так и пассивная множественность.
При социальном найме проживающие совместно с нанимателем члены его семьи являются сонанимателями независимо от того, заключен ли по этому поводу договор между ними и нанимателем. Такой вывод может быть сделан как на основании ч. ч. 2 и 3 ст. 69 ЖК и п. 2 ст. 672 ГК, так и путем систематического толкования п. 2 ст. 672 и ст. 677 ГК.
По-разному определяется в коммерческом и социальном найме другая сторона в жилищном правоотношении - наймодатель. Напомним, что по договору социального найма жилые помещения предоставляются гражданам в домах государственного и муниципального жилищного фонда; в коммерческий наем могут сдаваться жилые помещения в любых жилищных фондах. Соответственно этому круг наймодателей при социальном найме очерчивается более узко, чем при коммерческом найме.
С учетом специфики оснований возникновения права на жилое помещение следует подходить и к определению сторон в других жилищных правоотношениях. Так, в кооперативных домах с не полностью выплаченным паевым взносом это соответствующий кооператив (жилищно-строительный и жилищный) и член кооператива, а также член его семьи, за которым признано право на часть пая. Наряду с этим существуют жилищные правоотношения между членом кооператива, с одной стороны, и членами его семьи, а также иными лицами, которые проживают в кооперативной квартире, - с другой. После выкупа квартиры жилищное правоотношение между лицом, выкупившим квартиру, и кооперативом прекращается и взамен него возникает правоотношение собственности.
Что же касается жилищных правоотношений гражданина, выкупившего квартиру, с другими проживающими в квартире лицами, то они сохраняются, но претерпевают изменения с учетом изменений правового режима квартиры.
Члены семьи в жилищном праве <1>
--------------------------------
<1> Полезные рекомендации об определении круга лиц, которые могут быть отнесены к членам семьи собственника жилого помещения, а также к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, даны в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14. С необходимыми коррективами они могут применяться и к другим случаям сдачи жилого помещения внаем (например, в специализированном жилищном фонде).
Члены семьи собственника жилого помещения, нанимателя жилого помещения по договору социального найма или по договору коммерческого найма имеют право пользования данным жилым помещением наравне с его собственником (соответственно нанимателем), если они проживают совместно с ним и если иное не установлено законом или договором. Именно поэтому определение круга лиц, относящихся к членам семьи пользователя жилого помещения, является одним из краеугольных в жилищном праве. Правда, применительно к коммерческому найму, в отличие от социального найма, речь идет не о членах семьи, а о гражданах, постоянно проживающих совместно с нанимателем. Поскольку, однако, эти граждане имеют равные с нанимателем права по пользованию жилым помещением, не подлежит сомнению, что к указанным гражданам в подавляющем большинстве случаев как раз и относятся члены семьи нанимателя, хотя круг тех и других лиц может и не совпадать.
В ЖК определение круга членов семьи собственника жилого помещения дано в ст. 31; определение круга членов семьи нанимателя по договору социального найма - в ст. 69. Круг лиц, бесспорно относящихся к членам семьи, в обоих случаях совпадает: это проживающие совместно с собственником (нанимателем) его супруг, а также дети и родители данного собственника (данного нанимателя).
Лица, которые не относятся к бесспорным членам семьи, но при наличии предусмотренных законом условий могут быть признаны членами семьи, в ст. 31 объединены в одной группе, а в ст. 69 разделены на две группы.
Согласно ст. 31 ЖК другие родственники (т.е. не относящиеся к детям и родителям собственника), нетрудоспособные иждивенцы и в исключительных случаях иные граждане могут быть признаны членами семьи собственника, если они вселены собственником в качестве членов своей семьи.
Согласно же ст. 69 ЖК другие родственники (не относящиеся к детям и родителям данного нанимателя), а также нетрудоспособные иждивенцы признаются членами семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, если они вселены нанимателем в качестве членов его семьи и ведут с ним общее хозяйство. В исключительных случаях иные лица могут быть признаны членами семьи нанимателя по договору социального найма в судебном порядке.
Различие в подходах законодателя к отнесению указанных лиц к членам семьи собственника жилого помещения, с одной стороны, и к членам семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма, с другой, очевидно, причем оно имеет существенное значение.
В первом случае решающее значение придается намерению самого собственника: если он вселил указанных лиц в жилое помещение в качестве членов своей семьи, причем они подпадают под перечень лиц, которые перечислены в ч. 1 ст. 31 ЖК, то они сохраняют право пользования жилым помещением наравне с собственником по крайней мере до тех пор, пока семейные отношения между ними не прекращены.
К определению критериев, при наличии которых граждане признаются или могут быть признаны членами семьи нанимателя по договору социального найма (кроме тех, которые относятся к бесспорным членам семьи нанимателя), законодатель подходит более жестко. Одного только вселения их в качестве членов семьи нанимателя, чтобы отнести их к числу таковых, для этого недостаточно. Для родственников и нетрудоспособных иждивенцев, помимо этого, необходимо ведение с нанимателем общего хозяйства. Что же касается иных лиц, то они могут быть признаны членами семьи нанимателя в исключительных случаях и в судебном порядке. По-видимому, судебный порядок возможен и в иных случаях, когда возникает спор о том, признавать ли гражданина членом семьи лица, которому принадлежит право на жилое помещение (членом семьи собственника жилого помещения, членом семьи нанимателя жилого помещения по договору социального или коммерческого найма, членом семьи пайщика жилого помещения в жилищном кооперативе и т.д.).
Различный подход законодателя к определению круга лиц, относящихся к членам семьи собственника и к членам семьи нанимателя по договору социального найма, объясняется тем, что в признании или, напротив, в непризнании того или иного лица членом семьи нанимателя жилого помещения (например, в случае смерти нанимателя) может быть заинтересован и наймодатель, дабы обеспечить целевое использование жилых помещений, сдаваемых в социальный наем.
Семейные отношения гражданина, проживающего в жилом помещении, могут быть прекращены как с собственником этого помещения, так и с нанимателем помещения по договору социального найма. Если гражданин перестал быть членом семьи нанимателя по договору социального найма, но продолжает проживать в занимаемом помещении, за ним сохраняются такие же права, какие имеют наниматель и члены его семьи (см. ч. 4 ст. 69 ЖК). В отношении же бывших членов семьи собственника жилого помещения сформулировано прямо противоположное правило: за бывшим членом семьи собственника жилого помещения право на это помещение не сохраняется, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи (см. ч. 4 ст. 31 ЖК).
Различия в подходе законодателя к бывшим членам семьи собственника и бывшим членам семьи нанимателя объясняются следующим. Права члена семьи собственника жилого помещения покоятся на семейных отношениях с собственником, производны от прав собственника. Поэтому прекращение семейных отношений влечет для бывшего члена семьи прекращение права пользования жилым помещением, в которое он был вселен. Принудительное, вопреки воле собственника, сохранение за бывшим членом семьи права пользования жилым помещением, кроме случаев, прямо предусмотренных законом, несовместимо, как полагает законодатель, с тем, что собственник может осуществлять свое право по своему усмотрению и в своих интересах.
Иным должен быть подход к члену семьи, проживающему в жилом помещении, полученном в социальный наем. Поскольку он проживает в этом помещении как сонаниматель, то прекращение семейных отношений, в принципе, не должно влечь для него прекращение прав и обязанностей по договору социального найма, в том числе и прекращение права пользования занимаемым жилым помещением. В противном случае принцип равенства по договору социального найма в отношениях как между сонанимателями, так и между ними и наймодателем был бы нарушен.
Законодатель, однако, учитывает, что при столь жестком подходе к определению правового положения бывших членов семьи собственника жилого помещения, проживающих в том же помещении, их права могут оказаться незащищенными. Не так уж редки случаи, когда бывший член семьи собственника жилого помещения никаким другим жилым помещением не располагает, а средств на его приобретение или на получение хотя бы в пользование у него нет. Деваться ему некуда. Положение может еще более осложниться, когда у бывшего члена семьи и собственника жилого помещения, брак между которыми расторгнут, имеются общие дети. В отношении детей родители имеют равные права и несут равные обязанности независимо от того, расторгнут брак между родителями или нет. Как обеспечить реализацию этих прав и обязанностей, если ребенок собственника жилого помещения относится к бывшим членам его семьи и вместе с другим родителем (например, матерью ребенка) может быть выселен из того жилого помещения, в котором он проживает вместе со своими родителями.
Законодатель эти обстоятельства учитывает и прибегает в ст. 31 ЖК к системе сдержек и противовесов, с помощью которой права бывших членов семьи собственника жилого помещения вроде бы могут быть защищены.
Если у бывшего члена семьи собственника жилого помещения отсутствуют основания приобретения или получения в пользование иного жилого помещения, а также если имущественное положение бывшего члена семьи собственника жилого помещения и другие заслуживающие внимания обстоятельства не позволяют ему обеспечить себя иным жилым помещением, за бывшим членом семьи собственника по решению суда на определенный срок может быть сохранено право пользования жилым помещением, принадлежащим данному собственнику. При этом суд вправе обязать собственника жилого помещения обеспечить иным жилым помещением бывшего супруга и других членов его семьи, в пользу которых собственник исполняет алиментные обязательства, по их требованию.
По истечении установленного судом срока пользования жилым помещением право пользования бывшего члена семьи прекращается, если иное не установлено соглашением между собственником и бывшим членом его семьи. До истечения указанного срока право пользования бывшего члена семьи прекращается одновременно с прекращением права собственности на данное жилое помещение этого собственника или если отпали обстоятельства, послужившие основанием для сохранения права пользования на основании решения суда.
Достаточны ли установленные в законе правила для защиты жилищных прав бывших членов семьи собственника жилого помещения? Полагаем, что недостаточны, хотя в этом вопросе жилищное законодательство идет в том же русле, что и гражданское. Как уже отмечалось, ст. 292 ГК в ныне действующей редакции предусматривает, что переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членами семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. Нетрудно заметить, что ст. 292 ГК в отношении членов семьи собственника жилого помещения занимает даже более жесткую позицию, нежели ч. 5 ст. 31 ЖК. Если ЖК в случаях перехода права собственности на жилое помещение к другому лицу предусматривает прекращение права пользования жилым помещением лишь в отношении бывших членов семьи собственника, то п. 2 ст. 292 ГК те же последствия, в принципе, устанавливает для всех, а не только для бывших членов его семьи. Правда, п. 4 ст. 292 ГК смягчает действие этого правила, если в жилом помещение проживают находящиеся под опекой или попечительством члены семьи собственника либо оставшиеся без родительского попечения несовершеннолетние члены его семьи. В указанных случаях отчуждение жилого помещения допускается с согласия органов опеки и попечительства. Однако такое согласие требуется, во-первых, если отчуждение жилого помещения затрагивает интересы проживающих в нем указанных лиц и, во-вторых, если органу опеки и попечительства известно о наличии несовершеннолетних, оставшихся без родительского попечения.
Нетрудно догадаться, что редакция этих норм создает самые широкие возможности для всякого рода злоупотреблений.
Вернемся, однако, к ст. 31 ЖК. В ч. 5 ст. 31 ЖК записано, что прекращение у собственника права собственности на данное жилое помещение влечет за собой и прекращение права пользования у бывших членов его семьи, хотя бы срок, на который право пользования жилым помещением по решению суда за ними было сохранено, к этому моменту еще не истек. Весь тот хрупкий механизм сохранения права пользования жилым помещением за бывшими членами семьи собственника, который предусмотрен ч. 4 ст. 31 ЖК, оказывается обесточенным в случае прекращения права собственности на жилое помещение у данного собственника. А это может произойти по самым различным причинам (например, вследствие смерти собственника или отчуждения собственником принадлежащего ему жилого помещения другому лицу).
В подвешенном состоянии находятся и дети собственника жилого помещения, проживавшие совместно с ним (в том числе нуждающиеся в опеке или попечительстве по возрасту или вследствие психофизических качеств). Остаются ли они членами семьи собственника жилого помещения или попадают в разряд бывших членов его семьи? Однозначный ответ на этот вопрос не может быть дан. Все зависит от того, как складываются отношения собственника жилого помещения с членами его семьи после прекращения семейных отношений, в том числе после прекращения брака. Прекращение брака между супругами само по себе не означает, что дети, рожденные в таком браке, перестают быть членами семьи собственника жилого помещения - ведь это его дети. Но если каждый из супругов создал новую семью, причем ребенок, рожденный в прежнем браке, ныне расторгнутом, стал членом одной из этих новых семей, то его едва ли можно считать и членом другой новой семьи. Указанное обстоятельство, разумеется, не освобождает ни одного из родителей от исполнения обязанностей по отношению к их общему ребенку, с кем бы этот ребенок ни стал проживать, - обязанностей по воспитанию, алиментированию, обеспечению жильем и т.д.
Возможна и ситуация, при которой собственник жилого помещения после прекращения брака обеспечил своего бывшего супруга вместе с общим ребенком, а то и не одним, другим жилым помещением, куда они и переехали, а сам остался проживать в прежнем помещении. Оба бывших супруга разъехались, создали новые семьи. Можно ли в этом случае считать их общего ребенка (общих детей) членами обеих вновь образовавшихся семей? По-видимому, нельзя. Скорее дети станут членами той семьи, в составе которой они будут совместно проживать с одним из родителей на приобретенной для них жилой площади. Сказанное, разумеется, не означает, что родитель детей, обеспечивший их другим жилым помещением, освобождается от других обязанностей по отношению к своим детям. Он имеет право и обязан участвовать в их воспитании, подготовке к общественно полезной деятельности, обязан в соответствии с законом доставлять им средства к существованию, следить за их здоровьем и т.д.
Родители в случае прекращения между ними семейных отношений обязаны обеспечивать своих детей жилым помещением независимо от того, остаются ли дети членами их семьи (семей) или нет. Может случиться так, что дети перестанут быть членами семей обоих родителей, что не освобождает последних от обязанности обеспечить детей для постоянного проживания другим благоустроенным жилым помещением. Для реализации такого подхода к обеспечению жилищных прав детей необходимо внести изменения как в гражданское, так и в жилищное законодательство.
В гражданском законодательстве следовало бы восстановить п. 2 ст. 292 ГК если не в первоначальной редакции, то по крайней мере в редакции Закона от 15 мая 2001 г. N 54-ФЗ: "Переход права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу не является основанием для прекращения права пользования жилым помещением членов семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом".
Что же касается правила п. 4 ст. 292 ГК РФ, то оно привлекло к себе внимание КС РФ, который 8 июня 2010 г. принял Постановление по делу о проверке конституционности указанного правила в связи с жалобой гр-ки В.В. Чадаевой.
Гражданка Чадаева, 1993 г. рождения, с 1997 г. проживала с родителями в квартире, принадлежавшей на праве собственности ее отцу. В 2007 г. квартира была продана, а в 2008 г. перепродана купившим ее лицом.
Мать несовершеннолетней Чадаевой в интересах дочери обратилась с иском в суд о признании договоров купли-продажи квартиры недействительными. Суд в удовлетворении исковых требований отказал, признав несостоятельным довод истицы о нарушении ответчиками п. 4 ст. 292 ГК. Решение суда об отказе в иске оставлено без изменения судом кассационной инстанции. По мнению судов, правило п. 4. ст. 292 ГК (в редакции Закона от 30 декабря 2004 г.) распространяется лишь на тех несовершеннолетних членов семьи собственника, которые находятся под опекой или попечительством либо остались без родительского попечения (о чем известно органу опеки и попечительства). В указанных случаях, если при этом затрагиваются права и законные интересы несовершеннолетних членов семьи собственника, для отчуждения жилого помещения требуется согласие органов опеки и попечительства. Поскольку, однако, несовершеннолетняя Чадаева к таковым лицам не относится (она не находилась под опекой или попечительством и не осталась без родительского попечения), правило п. 4 ст. 292 ГК, которое предусматривает повышенную защиту прав и законных интересов указанных лиц, на нее не распространяется.
Руководствуясь теми же мотивами, суд удовлетворил иск гр-ки Скорняковой, которая купила квартиру, о выселении из квартиры несовершеннолетней Чадаевой. Решение суда оставлено без изменения судом кассационной инстанции.
Конституционный Суд правильно определил предмет рассмотрения по настоящему делу, указав, что гр-ка Чадаева, действуя в интересах своей несовершеннолетней дочери, оспаривает конституционность п. 4 ст. 292 ГК в той части, в какой из него Законом от 30 декабря 2004 г. было исключено требование о необходимости получения согласия органа опеки и попечительства на отчуждение жилого помещения и в тех случаях, когда в нем проживают несовершеннолетние, находящиеся под родительским попечением. Конституционный Суд пришел к обоснованному выводу о том, что предметом его рассмотрения по настоящему делу является п. 4 ст. 292 ГК в части, определяющей порядок отчуждения жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника данного жилого помещения, если при этом затрагиваются их права или охраняемые законом интересы, причем, добавим от себя, независимо от того, находятся ли несовершеннолетние члены семьи на родительском попечении или нет. Предметом рассмотрения Конституционного Суда может быть и требование, основанное на том, что так называемое родительское попечение осуществляется вопреки интересам ребенка, что в данном случае имело место. Обязанность обеспечить ребенку нормальные условия проживания возлагается на обоих родителей. От ее выполнения тем более не может быть освобожден тот, кто этим помещением располагает, что в рассматриваемом деле и имело место - отец несовершеннолетней был собственником жилого помещения и отдавал отчет в том, что, продавая его, он лишает своего ребенка нормальных условий проживания. При указанных обстоятельствах Конституционный Суд должен был защитить интересы ребенка, что он в пределах своих полномочий и сделал.
Резолютивная часть Постановления Конституционного Суда по настоящему делу сводится к следующему.
Пункт 4 ст. 292 ГК признан не противоречащим Конституции РФ в той части, в какой он направлен на обеспечение прав несовершеннолетних, относительно которых родительское попечение, на момент совершения сделки по отчуждению жилого помещения, не осуществляется.
В то же время п. 4 ст. 292 ГК признан не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой он не позволяет при разрешении конкретных дел, связанных с отчуждением жилых помещений, в которых проживают несовершеннолетние, обеспечивать эффективную государственную, в том числе судебную, защиту прав тех из них, кто формально не отнесен к находящимся под опекой или попечительством или к оставшимся без родительского попечения, но либо фактически лишен его на момент совершения сделки по отчуждению жилого помещения, либо считается находящимся на попечении родителей, при том, однако, что такая сделка - вопреки установленным законом обязанностям родителей - нарушает права и (или) охраняемые законом интересы несовершеннолетнего.
И все же Постановление Конституционного Суда РФ вызывает чувство неудовлетворенности, которое, однако, самому суду не может быть поставлено в вину. Решения судов общей юрисдикции, которые вынесены по настоящему делу (как об отказе в иске матери Чадаевой, предъявленном в защиту интересов несовершеннолетней дочери, так и об удовлетворении иска купившей квартиру гр-ки Скорняковой о выселении из квартиры несовершеннолетней Чадаевой) и оставлены без изменения судом кассационной инстанции, вынесены в соответствии с п. п. 2 и 4 ст. 292 ГК в той редакции, в которой они на момент вынесения указанных судебных актов действовали. Более того, они находили опору не только в действующей редакции этих норм, но и в их историческом истолковании. Ведь Законами от 15 мая 2001 г. и 30 декабря 2004 г. первоначальное правило, закрепленное в п. 2 ст. 292 ГК, оказалось перевернутым: если на момент введения в действие части первой ГК, т.е. с 1 января 1995 г. переход права собственности на жилое помещение к другому лицу не являлся основанием для прекращения права пользования указанным помещением членов семьи прежнего собственника, то к моменту рассмотрения судами (как общей юрисдикции, так и Конституционным Судом) дела гр-ки Чадаевой действовало прямо противоположное правило: переход права собственности на жилое помещение к другому лицу служил основанием для прекращения права пользования этим помещением членов семьи прежнего собственника, если иное не установлено законом. Исключения из этого общего правила, хотя и крайне неудачно, очерчены в п. 4 ст. 292 ГК.
Суды общей юрисдикции не наделены полномочиями толковать действующий закон на предмет его соответствия Конституции РФ столь же широко, как Конституционный Суд, и отказывать в его применении по мотивам несоответствия Конституции, ибо это означало бы отказ в правосудии. Конституционный Суд в этом случае находится в лучшем положении, нежели суды общей юрисдикции, поскольку он может ограничиться признанием закона не соответствующим Конституции, а потому не подлежащим применению. На этом Конституционный Суд может считать свою миссию законченной, предоставив судам общей юрисдикции самим разрубить гордиев узел, который в рассматриваемом случае и возник. Слабым утешением для судов общей юрисдикции может служить указание резолютивной части Постановления КС от 8 июня 2010 г. на то, что правоприменительные решения по делу Чадаевой, основанные на п. 4 ст. 292 ГК, подлежат пересмотру с учетом настоящего Постановления, если для этого нет других препятствий. Весь вопрос в том, есть такие препятствия или нет, и если прежние решения подлежат пересмотру, то как обеспечить исполнение нового решения.
Суды общей юрисдикции имели достаточные основания считать, что дело Чадаевой под исключения из общего правила п. 2 ст. 292 ГК, которые предусмотрены п. 4 ст. 292 ГК, не подпадает (она не находится под опекой и попечительством и не осталась без родительского попечения), а потому ее права на жилое помещение прекратились и защите не подлежат. Признать же, что ее права подлежат защите, поскольку отец, продав квартиру без учета того, что он тем самым оставляет без жилья своего ребенка и нарушает родительские обязанности по отношению к нему, суды общей юрисдикции не решились, особенно зная о том, взамен какой нормы появился п. 2 ст. 292 ГК в действующей на момент рассмотрения дела редакции.
На этом примере можно убедиться в том, что за просчеты в законодательной деятельности приходится расплачиваться дорогой ценой.
В каком же направлении дело Чадаевой может быть пересмотрено? Нормы о виндикационном иске здесь неприменимы, поскольку жилое помещение выбыло из владения собственника - отца Чадаевой по его воле и было приобретено добросовестными и возмездными приобретателями - первым, а затем и вторым покупателями квартиры. Остается признать сделку недействительной как не соответствующую требованиям закона с применением в виде последствий ее совершения двусторонней реституции. Весь вопрос, как добиться реального исполнения вынесенного решения? Обязав гр-ку Скорнякову вернуть квартиру и выселив ее с помощью судебного пристава, возложив на отца Чадаевой обязанность возместить стоимость квартиры, мы по существу не обеспечиваем интересы потерпевшей в этом деле Скорняковой, поскольку никакого имущества, кроме квартиры, за счет которой Скорняковой могли бы быть возмещены убытки, у отца Чадаевой может и не быть. Обратить же взыскание на квартиру для погашения убытков Скорняковой, если квартира у нее будет изъята и передана отцу Чадаевой, нельзя в силу абз. 2 ст. 446 ГПК РФ, действующего в редакции ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 194-ФЗ.
Не исключено также, что опираясь на Постановление Конституционного Суда РФ от 8 июня 2010 г., пересмотра ранее вынесенных решений потребуют, иногда злоупотребляя своими правами, многие граждане, которые оказались в том же положении, что и несовершеннолетняя Чадаева.
С учетом проведенной Конституционным Судом проверки п. 4 ст. 292 ГК на предмет соответствия его Конституции РФ могут быть выдвинуты следующие предложения по его совершенствованию.
Во-первых, должны быть предусмотрены гарантии обеспечения жилищных прав не только для тех членов семьи собственника, которые находятся под опекой и попечительством либо остались без родительского попечения, но и для тех членов семьи, которые фактически лишены родительского попечения либо, хотя и считаются находящимися на попечении родителей, однако отчуждение жилого помещения вопреки возложенным на родителей и других лиц обязанностям нарушает права и (или) охраняемые законом интересы несовершеннолетнего и других членов семьи собственника, нуждающихся в опеке и попечительстве.
Во-вторых, следует расширить круг случаев, когда отчуждение жилого помещения, которое затрагивает права и (или) охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается лишь с согласия органов опеки и попечительства, не ставя необходимость такого согласия в зависимость от того, знал ли орган опеки и попечительства о том, что оно необходимо. Отчуждение жилого помещения с нарушением прав и интересов лиц, нуждающихся в опеке и попечительстве, не допускается, если орган опеки и попечительства хотя и не знал, но должен был знать о том, что его согласие необходимо.
В-третьих, отчуждение жилого помещения с нарушением прав и законных интересов членов семьи собственника, независимо от причин, по которым оно произошло: то ли вследствие отсутствия родительского попечения, то ли вследствие невыполнения обязанностей по отношению к подопечным со стороны опекунов (попечителей) и (или) органов опеки и попечительства, должно влечь признание сделок с жилым помещением недействительными и восстановление жилищных прав членов семьи собственника.
Споры, возникающие в связи с отчуждением собственником принадлежащего ему жилого помещения и необходимостью обеспечения жилищных прав членов его семьи, могут разрешаться судом.
Не менее сложно предусмотреть в жилищном законодательстве гарантии жилищных прав бывших членов семьи собственника жилого помещения. То, что их права, особенно права бывших членов семьи, находящихся под опекой или попечительством, нуждаются в большей защите со стороны закона, не вызывает сомнений. Но как это обеспечить, не посягая на неприкосновенность права частной собственности и не становясь на путь его чрезмерных ограничений?
Для этого в ч. 4 ст. 31 ЖК следует вменить суду в обязанность при наличии обстоятельств, предусмотренных во втором предложении ч. 4 ст. 31 ЖК, выносить решение о сохранении за бывшим членом семьи на определенный срок права пользования принадлежащим собственнику помещением. По ныне действующей редакции ч. 4 ст. 31 ЖК суд только вправе, но не обязан вынести такое решение.
Если речь идет об обеспечении жилым помещением находящихся под опекой или попечительством детей собственника жилого помещения, в отношении которых собственник исполняет обязанности по алиментированию, то хотя бы эти дети и перестали быть членами семьи собственника, последний обязан либо сохранить за ними право пользования жилым помещением, в котором они проживают, либо обеспечить их иным жилым помещением, что должно быть зафиксировано в решении суда. До тех пор, пока хотя бы одно из этих требований не выполнено, дети сохраняют право пользования жилым помещением, принадлежащим их родителю - собственнику указанного помещения. Те же правила подлежат применению и при переходе права собственности на жилое помещение к другому лицу. За детьми либо сохраняется право пользования жилым помещением, в котором они проживают, либо на указанное лицо возлагается обязанность обеспечить детей другим жилым помещением. До тех пор пока эта обязанность не выполнена, дети из занимаемого ими жилого помещения выселению не подлежат.
Разумеется, сформулированные предложения для закрепления их в законе должны быть доведены до состояния рабочих чертежей. А для этого необходимы коллективные усилия специалистов, в том числе и разработчиков ЖК, которые наверняка имеют на сей счет свои соображения.
Правила о членах семьи собственника жилого помещения (ст. 31 ЖК) и о членах семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма (ст. 69 ЖК) могут применяться и к другим случаям, когда в жилом помещении, помимо лица, которому оно было предоставлено или которым было приобретено, проживают иные лица. При этом в одних случаях они могут применяться по аналогии закона, а в других - потому, что на них рассчитаны, хотя в законе это может быть прямо и не выражено. Однако при всех обстоятельствах они подлежат применению с учетом специфики отношений, которые при их посредстве могут быть урегулированы.
Как в ст. 31, так и в ст. 69 ЖК к членам семьи собственника (соответственно нанимателя по договору социального найма) отнесены его супруг, а также его дети и родители.
При определении лиц, относящихся к супругам, детям и родителям, надлежит руководствоваться нормами семейно-брачного законодательства. К супругам относятся, во-первых, лица, брак которых зарегистрирован в органах загса; во-вторых, лица, совершившие религиозный брак, приравниваемый к гражданскому браку; в-третьих, лица, фактические брачные отношения которых признаны судом. Основанием возникновения жилищных прав и обязанностей родителей и детей является происхождение детей, удостоверенное в установленном законом порядке (ст. 47 Семейного кодекса РФ, далее - СК). Условия и порядок установления происхождения детей определены гл. 10 СК.
Жилищные права детей, родившихся в браке, признанном недействительным, или в течение 300 дней со дня признания брака недействительным, приравниваются к правам детей, родившихся в действительном браке (п. 3 ст. 30 и п. 2 ст. 48 СК).
Жилищные права усыновленных и усыновителей приравниваются к жилищным правам детей и родителей.
Членами семьи в жилищных правоотношениях могут быть признаны и другие лица, указанные в ч. 1 ст. 31 и ч. 1 ст. 69 ЖК. Это другие родственники, нетрудоспособные иждивенцы, а в исключительных случаях и иные лица.
Другие (т.е. не относящиеся к детям и родителям) родственники могут быть признаны членами семьи независимо от степени родства. К нетрудоспособным относятся лица, не достигшие 18 лет (учащиеся - 23 лет), женщины, достигшие 55 лет, мужчины - 60 лет, а также инвалиды I, II и III групп, в том числе инвалиды с детства. Состоящими (состоявшими) на иждивении нанимателя следует считать нетрудоспособных лиц, которые находятся (находились) на полном содержании нанимателя или получают (получали) от него такую регулярную помощь, которая является (являлась) для них постоянным и основным источником средств к существованию. Помимо родственников и нетрудоспособных иждивенцев членами семьи нанимателя в исключительных случаях могут быть признаны и иные лица. Это, в частности, лица, фактические брачные отношения которых не признаны судом; лица, брак которых признан недействительным; лица, родившиеся вне брака, при отсутствии оснований для признания отцовства.
Пожалуй, наиболее сложно определить правовое положение проживающих в жилом помещении лиц, брак которых признан недействительным. Решая этот вопрос, следует учитывать, по каким основаниям брак признан недействительным; мотивы вступления в брак; на какой площади проживали супруги на момент вступления в брак и на какой проживают в настоящее время; родились ли в браке дети; иные обстоятельства, которые позволят установить, образовали ли указанные лица семью или нет. Так, если один из супругов скрыл от другого, что уже находится в зарегистрированном браке, и вступил в новый брак не в целях создания семьи, а ради завладения жилой площадью супруга, находившегося в неведении, то ни о каком приобретении двоеженцем права на площадь обманутого супруга и речи быть не может.
Поднаниматели, временные жильцы и иные лица, не имеющие
самостоятельного права пользования жилым помещением
Помимо лиц, имеющих право пользования жилым помещением наравне с нанимателем, собственником или членом кооператива, в качестве сторон в жилищных правоотношениях могут выступать и такие лица, которым самостоятельное право пользования жилым помещением не принадлежит. Их права зависимы и производны от прав тех лиц, которые пользуются жилым помещением самостоятельно, в первую очередь от прав нанимателя, собственника или члена кооператива. От воли указанных лиц зависит самовселение в жилое помещение тех лиц, которые не приобретают на него самостоятельного права.
Правовое положение поднанимателей, временных жильцов и иных лиц, не обладающих самостоятельным правом пользования жилым помещением, определено в ЖК (ст. ст. 76 - 68, 126, 128) и части второй ГК (ст. ст. 680 и 685). Отметим, что отношения по сдаче жилого помещения в поднаем и при поселении в него временных жильцов, возникающие в жилищном фонде социального использования и в кооперативных жилых домах, урегулированы в ЖК значительно полнее, чем в ГК, нормы которого о поднайме и временных жильцах могут применяться к соответствующим отношениям, возникающим при коммерческом найме, да и то с рядом оговорок. К тому же в ГК - как в ст. 680, так и в ст. 685 в их нынешней редакции - оставлен открытым вопрос, какие нормы общей площади на одного человека должны соблюдаться при поселении как поднанимателей, так и временных жильцов. А это вызывает значительные трудности на практике и влечет многочисленные злоупотребления с тяжкими криминальными последствиями.
Для определения статуса лиц, проживающих без самостоятельного права на площадь, в необходимых случаях следует привлекать нормы семейно-брачного законодательства (см., например, ст. ст. 148, 149, 154 СК) и других правовых актов.
Основное отличие поднайма от поселения временных жильцов состоит в том, что в поднаем жилое помещение сдается за плату, тогда как временные жильцы пользуются им безвозмездно.
Рассмотрим вначале условия поселения поднанимателей и временных жильцов в жилые помещения, предоставленные нанимателям в социальный наем, а затем в коммерческий наем.
Наниматель, который занимает жилое помещение по договору социального найма, для поселения в него поднанимателя должен получить согласие в письменной форме наймодателя и проживающих совместно с ним членов его семьи. Договор поднайма может быть заключен при условии, если после его заключения на каждого проживающего в отдельной квартире будет приходиться не менее учетной нормы, а в коммунальной квартире - не менее нормы предоставления площади жилого помещения (см. ст. 50 ЖК). Кроме того, для сдачи жилого помещения в поднаем в коммунальной квартире требуется получить согласие всех проживающих в квартире нанимателей и собственников и членов их семей. Передача жилого помещения в поднаем не допускается, если в нем проживает или в него вселяется гражданин, страдающий одной из тяжелых форм хронических заболеваний, перечисленных в особом перечне.
Самостоятельное право пользования жилым помещением поднаниматель не приобретает. Ответственным перед наймодателем по договору социального найма остается наниматель.
Договор поднайма подлежит заключению в письменной форме. Договор заключается на срок, определяемый соглашением сторон. Если в договоре срок не указан, то он считается заключенным на один год.
Плата за поднаем жилого помещения, предоставленного по договору социального найма, устанавливается соглашением сторон.
Статьей 79 ЖК определены основания прекращения и расторжения договора поднайма. Если договор заключен без указания срока, то сторона, которая инициирует прекращение договора (чаще всего такой стороной является наниматель), обязана предупредить другую сторону о прекращении договора за три месяца.
При отказе поднанимателя освободить занимаемое им помещение он подлежит выселению вместе с проживающими с ним гражданами в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения.
Что же касается временных жильцов, то наниматель может разрешить им безвозмездное проживание в жилом помещении, предоставленном в социальный наем, по взаимному согласию проживающих совместно с ним членов его семьи и с предварительным уведомлением наймодателя. При этом наймодатель может не разрешить проживание временных жильцов, если после их вселения на каждого проживающего в отдельной квартире будет приходиться менее учетной нормы, а в коммунальной квартире - менее нормы предоставления площади жилого помещения (ст. 50 ЖК).
Срок проживания временных жильцов не может превышать шести месяцев подряд. Как и поднаниматели, временные жильцы самостоятельного права пользования жилым помещением не приобретают. Ответственность за их действия перед наймодателем несет наниматель.
Временные жильцы обязаны освободить помещение по истечении обусловленного срока проживания, а если он не указан, то не позднее семи дней со дня предъявления к ним соответствующего требования.
В случае прекращения договора социального найма, а также при отказе временных жильцов освободить занимаемое помещение по истечении согласованного срока проживания или предъявления к ним соответствующего требования они подлежат выселению в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения.
Что же касается норм ГК об условиях поселения и последующего выселения поднанимателей и временных жильцов, то они подлежат применению лишь в тех случаях, когда речь идет о жилом помещении, полученном нанимателем не в социальный, а в коммерческий наем (ст. ст. 680 и 685 ГК). Эти нормы отличаются следующими особенностями, порой трудно объяснимыми.
Во-первых, как уже указывалось, неясно, какие нормы общей площади жилого помещения должны соблюдаться при сдаче жилого помещения в поднаем и поселении временных жильцов.
Во-вторых, трудно понять, почему наниматель может сдать жилое помещение в поднаем без согласия постоянно проживающих с ним граждан (как правило, это члены его семьи), а для поселения временных жильцов необходимо общее согласие нанимателя и постоянно проживающих с ним лиц. Это тем более непонятно, когда наниматель и указанные лица в силу п. 4 ст. 677 ГК являются сонанимателями.
Наконец, ЖК устанавливает условия сдачи внаем жилого помещения членом кооператива, не выплатившим полностью паевой взнос (ст. 128 ЖК), а также условия поселения временного жильца в жилом помещении, находящемся в пользовании члена кооператива (ст. 126 ЖК). По-видимому, и в этом случае речь идет о ситуации, когда член кооператива не выплатил полностью паевой взнос, а следовательно, собственником квартиры еще не стал.
Хотя в ст. 128 и говорится о сдаче жилого помещения внаем, но поскольку член кооператива ни до, ни после выкупа квартиры не является нанимателем, а следовательно, не может сдать ее в поднаем, в ч. 3 ст. 128 ЖК правильно указывается на то, что на отношения члена кооператива с лицом, которому он за плату предоставил в пользование часть или все занимаемое им жилое помещение в доме кооператива, распространяются правила ЖК о сдаче жилого помещения в поднаем, поскольку у члена кооператива может не быть ни малейшего желания наделять поселяемое им лицо самостоятельным правом пользования жилым помещением.
Для поселения указанного лица членом кооператива, не ставшим собственником квартиры, требуется согласие как проживающих совместно с ним членов его семьи, так и правления кооператива. Иными словами, предусмотрена та же правовая модель, которая использована в ст. 76 ЖК для сдачи в поднаем жилой площади, полученной по договору социального найма. Когда же член кооператива станет собственником квартиры, то он для сдачи ее внаем (на этот раз именно внаем), в принципе, не должен испрашивать согласия ни правления кооператива (независимо от того, остался он в кооперативе или нет), ни согласия проживающих совместно с ним членов его семьи, кроме случаев, когда пай принадлежит не ему одному, а двум или более членам его семьи.
Что же касается условий поселения в доме кооператива временных жильцов, то они определены в ст. 126 ЖК, в которой сделана отсылка к ст. 80 ЖК. Член кооператива (опять-таки с невыплаченным полностью паевым взносом) и проживающие совместно с ним члены его семьи по взаимному согласию и с предварительным уведомлением правления кооператива могут разрешить проживание временных жильцов при соблюдении всех прочих условий, которые предусмотрены ст. 80 ЖК для проживания временных жильцов в помещении, предоставленном нанимателю по договору социального найма.
Поселить на жилую площадь лиц, не приобретающих на нее самостоятельного права, может не только наниматель, но также арендатор, член кооператива, не выплативший паевой взнос, собственник и т.д. Поселение указанных лиц может иметь место по самым различным основаниям. Это могут быть случаи поселения опекунов на площадь подопечных; передачи ребенка в приемную семью; поселения домработницы и т.д. Во всех указанных случаях поселяемые лица независимо от того, на какую площадь и по каким основаниям они поселены, не приобретают на нее самостоятельного права и сохраняют право на ту площадь, на которой ранее проживали, либо при наличии предусмотренных законом условий подлежат обеспечению другой площадью (см. ч. ч. 3 и 4 ст. 16 и ст. 17 ФЗ "Об опеке и попечительстве"). При этом они могут пользоваться предоставленной площадью как возмездно, так и безвозмездно. Самостоятельное право на площадь они смогут приобрести лишь при наличии предусмотренных законом оснований. Чаще всего это бывает, когда поселяемое лицо становится членом семьи того лица, к которому вселилось.
Глава VII. СОДЕРЖАНИЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Общие положения
Юридическое содержание жилищного правоотношения образуют права и обязанности его участников. Раскрыв содержание указанных прав и обязанностей, мы сможем раскрыть содержание самого жилищного правоотношения. Решению этой задачи необходимо предпослать несколько предварительных замечаний. Во-первых, речь пойдет о той стадии развития жилищного правоотношения, на которой жилое помещение управомоченным лицом уже получено. На это следует обратить внимание, поскольку в понятие жилищного правоотношения можно вкладывать и более широкое содержание. Во-вторых, в любом жилищном правоотношении, как и в правоотношении вообще, праву корреспондирует обязанность. Поэтому, раскрывая содержание прав, мы раскрываем тем самым содержание противостоящих им в жилищном правоотношении обязанностей, и наоборот. В-третьих, на данной стадии жилищного правоотношения независимо от того, является ли право на удовлетворение потребности в жилье обязательственным или вещным, решающее значение для удовлетворения этой потребности имеют собственные действия управомоченного лица.
Приступим теперь к раскрытию содержания отдельных прав и обязанностей в жилищном правоотношении. Содержание остальных прав и обязанностей либо уже было рассмотрено (например, право на сдачу жилого помещения в поднаем или на поселение в нем временных жильцов), либо подлежит рассмотрению при освещении тех вопросов настоящей главы, к которым они более всего тяготеют.
Право пользования жилыми помещениями
Поскольку жилые помещения независимо от оснований, по которым они получены, обеспечивают удовлетворение потребности граждан в жилье, именно право пользования в содержании жилищного правоотношения доминирует. Если, скажем, гражданину предоставлено место в общежитии, то у него нет ни права владения, ни права распоряжения жилым помещением, но право пользования у него, во всяком случае, есть. Право пользования жилым помещением, как и любое другое право, должно осуществляться в соответствии с его назначением. Однако к осуществлению права пользования предъявляются особые требования, что вызвано факторами социально-экономического, санитарно-эпидемиологического, экологического, нравственного и иного порядка. Решающее значение среди них придается тому, что жилые помещения остаются дефицитными, а потому крайне важно использовать их рачительно, по-хозяйски, не допуская того, чтобы они служили целям, противоположным их назначению.
Требования, предъявляемые к использованию жилых помещений, сформулированы в ст. ст. 288, 678 ГК, гл. 2, 3, 4, ст. ст. 30, 67, 93 - 98 и многих других положениях ЖК, Правилах пользования жилыми помещениями, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25 <1>, Типовом договоре социального найма жилого помещения (утвержден Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315 <2>), Правилах содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 491 <3>, и других нормативных актах. Правила пользования жилыми помещениями определяют порядок пользования указанными помещениями государственного и муниципального жилищного фонда (по договору социального найма жилого помещения, по договору найма специализированного жилого помещения, по договору коммерческого найма жилого помещения), а также принадлежащими гражданам на праве собственности жилыми помещениями в многоквартирных домах.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 546.
<2> СЗ РФ. 2005. N 22. Ст. 2126.
<3> СЗ РФ. 2006. N 34. Ст. 3680.
Жилые помещения предназначены для проживания граждан. Соответственно этому размещение в жилых домах промышленных производств не допускается. Размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в разряд нежилых. Перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством. Эти требования распространяются на жилые помещения независимо от того, какому собственнику они принадлежат. В то же время жилое помещение может быть использовано проживающими в нем на законных основаниях гражданами (наряду с проживанием) для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение. Адрес, по которому расположено жилое помещение, может быть использован для обозначения юридического адреса соответствующего предприятия, учреждения, организации в целях открытия банковского счета, постановки на учет в финансовых и налоговых органах, получения корреспонденции и т.д.
Пользуясь жилым помещением, гражданин соприкасается с целым рядом окружающих его лиц. Это и члены его семьи, и соседи по коммунальной квартире, и соседи по дому, наконец, и то лицо, которое предоставило ему жилое помещение. Все эти лица заинтересованы в том, чтобы отношения по использованию жилого помещения носили цивилизованный характер, соответствовали не только предписаниям правовых норм, но также сложившимся нормам морали и правилам общежития, т.е. не выходили за рамки приличий.
Пользование жилым помещением должно осуществляться с учетом прав и законных интересов проживающих в жилом помещении граждан и соседей, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований. Эти требования отнюдь не сводятся к тому, чтобы в ночное время (например, с 23 до 7 часов) соблюдалась полная тишина. Необходимо считаться с тем, кто именно проживает рядом. Это могут быть и малолетние дети, и лица преклонного возраста. Совершенно недопустимо содержание животных, причем иногда не только домашних, но и диких, которые свое пребывание в жилом помещении сопровождают многочасовым воем, устройство в квартире мастерской для занятия индивидуальной трудовой деятельностью с использованием инструментов, создающих шум и вибрацию, прослушивание музыкальных дисков на повышенной громкости и т.д.
Нередко весь этот арсенал средств используется не только ради самоутверждения, но и для того, чтобы отравить жизнь соседям как по квартире, так и по дому, приструнить их, заставить смириться с распоясавшимися квартирными хулиганами.
Является ли пользование жилым помещением только правом или также и обязанностью гражданина, которому помещение предоставлено? Разумеется, такую обязанность на гражданина возложить нельзя. Как говорится, вольному - воля. Однако если гражданин не осуществляет права пользования жилым помещением, то это может повлечь для него неблагоприятные последствия. В частности, не исключено, что ему будет отказано в заключении на новый срок договора коммерческого найма.
Обязанности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг
За годы перестройки, точнее, за годы "шоковой терапии", подход законодателя к оплате жилья и коммунальных услуг претерпел коренные изменения. Была поставлена задача в рекордно короткий срок добиться того, чтобы платежи граждан полностью возмещали затраты на содержание и ремонт жилья и коммунальные услуги. Уже сейчас оплата жилья и коммунальных услуг в некоторых районах, в частности в Санкт-Петербурге, возросла в сотни раз и приобретает все более устрашающие для бюджета семьи размеры. Особенно ощутимо это сказывается на семьях с невысоким уровнем дохода, которые не сводят концы с концами и отброшены за черту бедности. В виде утешения в счетах-извещениях на оплату жилья и коммунальных услуг указывают не только ту сумму, которую гражданину надлежит заплатить, но и среднюю нормативную стоимость, которая в несколько раз превышает начисленную сумму.
Основным нормативным актом, заложившим нынешний подход к оплате жилья и коммунальных услуг, стал Закон РФ "Об основах федеральной жилищной политики".
С введением в действие ЖК этот Закон со всеми изменениями и дополнениями, которые были в него внесены, утратил силу. Однако основные положения указанного Закона со всякого рода уточнениями, иногда довольно существенными, восприняты ЖК, а также другими законами и подзаконными нормативными актами. В ЖК оплате жилых помещений и коммунальных услуг посвящен разд. VII. В нем закреплена обязанность по оплате жилья и коммунальных услуг, определен порядок ее исполнения, установлены структура и размер платы за жилое помещение и коммунальные услуги, предусмотрено предоставление субсидий и компенсаций на оплату жилья и коммунальных услуг. Разумеется, для уяснения смысла положений, включенных в этот раздел ЖК, и правильного их применения необходимо обращаться ко многим другим нормам как самого ЖК, так и иных законов и подзаконных нормативных актов, принятых на федеральном и региональном уровне.
В пределах настоящей работы нет возможности рассмотреть все и даже большинство вопросов, возникающих в процессе изучения этих норм, особенно если учесть, что правила, сосредоточенные в ЖК, во многих случаях отсылают к нормативным актам, которые приняты или должны быть приняты на региональном уровне. А эти акты неизбежно характеризуются значительной спецификой, призванной учесть особенности регионов, которые в столь болезненной сфере, как оплата жилья и коммунальных услуг, весьма ощутимы. Сосредоточимся лишь на основных вопросах, представляющих главным образом цивилистический интерес. С остальным можно ознакомиться более подробно, обратившись к соответствующим комментариям к ЖК <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2005; Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный). М., 2005; Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. О.А. Городова. М., 2005. Общая оценка комментариев в нашу задачу не входит. Ограничимся указанием на то, что в каждом из них есть и свои достоинства, и свои недостатки.
Статья 153 ЖК закрепляет обязанность граждан и организаций по внесению платы за жилое помещение и коммунальные услуги и определяет, у кого и с какого момента она возникает. Вызывает известное удивление, почему обязанность по внесению платы за жилое помещение возлагается также и на собственника. Попытка исправить этот огрех предпринята в ч. 2 ст. 154 ЖК, где разъясняется, что плата за жилое помещение для собственника в многоквартирном доме означает плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию, текущему и капитальному ремонту общего имущества в этом доме.
Что же касается собственников жилых домов (имеются в виду индивидуальные дома), то они несут расходы на их содержание и ремонт. В ст. 153, пожалуй, наибольшая нагрузка выпадает на ч. 3, которой предусмотрено, что до заселения жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда расходы на их содержание и коммунальные услуги несут, соответственно, органы государственной власти и органы местного самоуправления и управомоченные ими лица. Эта норма полезна, поскольку на местах до сих пор не прекращаются попытки отнести эти расходы на лиц, которым жилые помещения предоставлены, еще до заселения их в установленном порядке (например, отнести их на нанимателя, получившего жилое помещение в социальный наем, еще до того как истек срок, в течение которого договор социального найма подлежит заключению).
Куда больший интерес представляет ст. 154 ЖК, которая устанавливает структуру платы за жилое помещение и коммунальные услуги, т.е. определяет, из чего эта плата складывается.
Для нанимателя жилого помещения по договору социального найма или по договору коммерческого найма в государственном или муниципальном жилищном фонде эта плата включает в себя:
1) плату за пользование жилым помещением (плату за наем);
2) плату за содержание и ремонт жилого помещения, включающую плату за услуги и работы по управлению многоквартирным домом, содержанию и текущему ремонту общего имущества в этом доме. Капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме проводится за счет собственника жилищного фонда; 3) плату за коммунальные услуги.
Размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема их потребления, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии - исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления (в г. Москве и г. Санкт-Петербурге - соответствующим органом государственной власти). Нормативы потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению утверждаются органами государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном Правительством РФ. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам устанавливаются Правительством РФ (см. ч. 1 ст. 157 ЖК в ред. Закона РФ от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ) <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 306 "Об утверждении Правил установления и определения нормативов потребления коммунальных услуг"; Постановление Правительства РФ от 23 мая 2006 г. N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам"; Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 491 утверждены "Правила изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность".
Собственник помещения в многоквартирном доме плату за наем не вносит, поскольку помещение ни у кого не нанимает, но зато, в отличие от нанимателя, участвует в падающей на него доле в расходах не только по содержанию и текущему ремонту, но и по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме. Как и наниматель, собственник помещения в многоквартирном доме вносит плату за коммунальные услуги. Порядок внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги: сроки внесения платы, кто вносит плату, кому вносится плата и т.д. - устанавливает ст. 155 ЖК.
Как и по ранее действовавшему законодательству, плата за жилое помещение и коммунальные услуги вносится ежемесячно до 10-го числа месяца, следующего за истекшим месяцем. Правда, теперь в договоре управления многоквартирным домом (ст. 162 ЖК) может быть установлен и иной срок оплаты. Оплата жилых помещений и коммунальных услуг вносится на основании платежных документов, которые должны быть представлены плательщику не позднее 1-го числа месяца, следующего за прожитым. Однако и здесь в договоре управления многоквартирным домом может быть установлен иной срок. Если платежный документ представлен позднее, то это может быть основанием для уменьшения ответственности плательщика за просрочку в оплате либо для полного освобождения его от ответственности. В случае изменения размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги (а такое изменение происходит лишь в сторону увеличения) плательщик должен быть уведомлен управомоченным лицом о таком изменении не позднее чем за 30 дней до даты представления платежных документов, на основании которых плата будет вноситься в ином размере, если иной срок не установлен договором управления. Иными словами, уведомление должно последовать не позднее 1-го числа месяца, предшествующего тому, за который изменена оплата.
Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг установлена ч. 14 ст. 155 ЖК. Она предусмотрена в виде пени в размере 1/300 ставки рефинансирования ЦБ РФ, действующей на момент оплаты, от не выплаченных в срок сумм за каждый день просрочки, начиная со дня, следующего за днем срока оплаты по день фактической выплаты включительно. Имеется в виду ставка рефинансирования, которая действовала в тот день, когда оплата должна была быть произведена. При этом увеличение размера пеней не допускается. Вопрос же о том, может ли размер подлежащих взысканию пеней быть уменьшен, оставлен открытым (ср. ч. 1 ст. 333 ГК). Поскольку взыскание пени за просрочку платежа является мерой гражданско-правовой ответственности, она не подлежит взысканию с гражданина при наличии уважительных причин, препятствовавших своевременной оплате жилых помещений и коммунальных услуг. Таковыми могут быть тяжелая болезнь, смерть члена семьи, рождение ребенка, увольнение с работы, вызванное банкротством предприятия, свертыванием производства, поиски нового места работы, не увенчавшиеся успехом, и т.д. Во всяком случае, ответственность гражданина покоится на началах вины, а не на началах риска, поскольку обязательство по оплате жилья и коммунальных услуг не связано для гражданина с предпринимательской деятельностью, а обеспечивает удовлетворение его повседневных бытовых нужд.
В то же время к злостному неплательщику оплаты жилья и коммунальных услуг могут быть применены предусмотренные законом меры вплоть до расторжения договора жилищного найма (см. п. 1 ч. 4 ст. 83 и ст. 90 ЖК; п. 2 ст. 687 ГК). Но при всех обстоятельствах совершенно недопустимы отключение жилых помещений неплательщиков от систем жизнеобеспечения, вторжение в их квартиры, понуждение их к погашению задолженности путем насилия и угроз. Подобные действия являются грубейшим нарушением конституционного права на неприкосновенность жилища и должны влечь для совершивших их лиц суровую ответственность, вплоть до уголовной.
Что же касается случаев сдачи жилого помещения в коммерческий наем в частном жилищном фонде, то размер оплаты жилья и коммунальных услуг устанавливается соглашением сторон. Если договором сроки оплаты не предусмотрены, то оплата должна производиться не позднее 10-го числа месяца, следующего за прожитым (п. 3 ст. 682 ГК; ч. 1 ст. 155 ЖК).
Наибольшее число вопросов вызывают правила об установлении размера платы за жилое помещение и коммунальные услуги, причем ответ на многие из них приходится искать на региональном уровне <1>. Поэтому ограничимся изложением лишь общих принципиальных положений, которые должны стать исходными в ходе их дальнейшей конкретизации.
--------------------------------
<1> См., напр.: Закон г. Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. N 395-53 "Об установлении платы за пользование жилым помещением (платы за наем) в Санкт-Петербурге" // Вестник Законодательного собрания г. Санкт-Петербурга. 2006. N 12. Размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем) для нанимателей жилых помещений государственного жилищного фонда г. Санкт-Петербурга, занимаемых по договорам социального найма, договорам коммерческого найма, договорам найма специализированного жилого помещения, устанавливается исходя из двух коэффициентов: во-первых, потребительских качеств жилья и, во-вторых, месторасположения дома.
Плата за содержание и ремонт жилого помещения согласно ст. 156 ЖК устанавливается в размере, обеспечивающем содержание общего имущества в многоквартирном доме в соответствии с требованиями законодательства. Этим правилом надлежит руководствоваться независимо от того, кто пользуется жилым помещением в многоквартирном доме, равно как и независимо от того, к какой форме собственности этот дом относится.
Размер платы за пользование жилым помещением (платы за наем), платы за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и по договорам коммерческого найма государственного или муниципального жилищного фонда определяется исходя из занимаемой общей площади жилого помещения независимо от того, идет ли речь об отдельной или коммунальной квартире. Таким образом, в настоящее время размер платы за наем, как и размер платы за содержание и ремонт, определяется не по жилой, а по общей площади жилого помещения, включающей как жилую, так и полезную площадь. Исключение составляет оплата отдельных комнат в общежитии. Они оплачиваются исходя лишь из размера жилой площади этих комнат независимо от того, поселен ли в эту комнату одинокий гражданин, или семья из двух и более человек, или несколько одиноких граждан, не связанных семейными отношениями (например, несколько однополых лиц, работающих в одной бригаде).
Размер платы за пользование жилым помещением государственного или муниципального жилищного фонда устанавливается в зависимости от благоустройства жилого помещения и месторасположения дома.
Граждане, признанные малоимущими и занимающие жилые помещения по договорам социального найма, освобождаются от внесения платы за пользование жилым помещением (платы за наем), но не освобождаются от платы за содержание и ремонт жилого помещения. В связи с этим возникает вопрос: освобождаются ли от платы за наем граждане, которые получили жилую площадь по договору социального найма, будучи малоимущими, но затем перестали быть таковыми, выбились, что называется, в люди? То, что они сохраняют право пользования предоставленным им жилым помещением, причем по договору социального найма, не вызывает сомнений. Но обязаны ли они платить за его наем (пусть и социальный) с того момента, когда перестали быть малоимущими? Очевидно, что в силу ст. 5 Вводного закона к ЖК с этого момента обязанность платить за наем (а не только за содержание и ремонт жилого помещения и за коммунальные услуги), от которой они ранее были освобождены, у них возникает.
Логическим продолжением норм о размерах платы за жилое помещение и коммунальные услуги и о расходах собственников помещений в многоквартирном доме (ст. ст. 156 - 158 ЖК) являются правила о предоставлении субсидий и компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг (ст. ст. 159, 160 ЖК). Субсидии предоставляются гражданам в счет будущих выплат, которые должны быть ими произведены (см. ч. 4 ст. 159 ЖК), компенсации потому так и называются, что они призваны возместить (компенсировать) гражданам уже произведенные ими расходы (затраты) на оплату жилых помещений и коммунальных услуг.
Субсидии и компенсации предоставляются далеко не всем гражданам. Статья 159 ЖК определяет условия предоставления субсидий и круг лиц, имеющих право на их предоставление. Субсидии предоставляются гражданам, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные по региональным стандартам, превышают максимально допустимую долю расходов граждан на эти цели в совокупном доходе семьи. Размеры региональных стандартов и максимально допустимые доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в совокупном доходе семьи устанавливаются субъектом РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон г. Санкт-Петербурга от 11 июля 2005 г. N 403-48 "О региональных стандартах в жилищной сфере" // Санкт-Петербургские ведомости. 2005. 21 июля; Постановление Правительства г. Санкт-Петербурга от 15 января 2010 г. N 9 "О региональных стандартах стоимости жилищно-коммунальных услуг" // Санкт-Петербургские ведомости. 2010. 27 янв. На основании региональных стандартов нормативной площади жилого помещения на одного человека, максимально допустимой доли расходов граждан на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (ныне она должна составлять не более 18 процентов от совокупного дохода семьи) и стоимости жилищно-коммунальных услуг определяется размер финансовой помощи, оказываемой гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в виде субсидий из средств бюджета Санкт-Петербурга.
Для семей с доходом на одного члена семьи (в ЖК он называется среднедушевым доходом) ниже прожиточного минимума максимально допустимая доля расходов уменьшается в соответствии с коэффициентом, равным отношению дохода на одного члена семьи к прожиточному минимуму.
Субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не предоставляются иностранным гражданам, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.
Компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг предоставляются за счет средств соответствующих бюджетов. В то же время компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг включаются в совокупный доход семьи при расчете субсидий. В противном случае финансовое содействие в оплате жилых помещений и коммунальных услуг из бюджетных средств можно было бы получить дважды - и за счет субсидий, и за счет компенсаций.
Обязанности по обеспечению сохранности, надлежащему
содержанию, использованию и ремонту жилого помещения
Содержание указанных обязанностей, круг лиц, на которых они возлагаются, равно как и распределение их между этими лицами, определены в ст. ст. 678 и 681 ГК, гл. 2, 3, 4, ст. ст. 30, 65, 67, 93 - 98 и многих других положениях ЖК, Типовом договоре социального найма жилого помещения, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2005 г. N 315, Правилах пользования жилыми помещениями, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25, Правилах содержания общего имущества в многоквартирном доме и Правилах изменения размера платы за содержание и ремонт жилого помещения в случае оказания услуг и выполнения работ по управлению, содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирном доме ненадлежащего качества и (или) с перерывами, превышающими установленную продолжительность, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 491, других нормативных правовых актах.
Наниматель по договору как социального, так и коммерческого найма обязан использовать жилое помещение по назначению и в пределах, установленных законом (см. ст. 17 ЖК), обеспечивать сохранность жилого помещения и поддерживать его надлежащее состояние.
Сразу же отметим принципиальную особенность, отличающую договор социального найма от договора коммерческого найма. Применительно к коммерческому найму закреплено традиционное для аренды (имущественного найма) положение, согласно которому производство текущего ремонта сданного внаем имущества (в данном случае - жилого помещения) является обязанностью нанимателя, а капитального ремонта - обязанностью наймодателя, если иное не установлено договором (см. ст. ст. 617 и 681 ГК). Применительно же к договору социального найма установлено, что наниматель обязан проводить текущий ремонт, а наймодатель - осуществлять капитальный ремонт жилого помещения. Кроме того, наймодатель по договору социального найма обязан принимать участие в надлежащем содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится сданное внаем жилое помещение.
Отметим прежде всего, что сфера действия таких нормативных актов, как Типовой договор социального найма жилого помещения (далее - Типовой договор) и Правила пользования жилыми помещения (далее - Правила), определена неодинаково. Если Типовой договор, как явствует уже из его названия, распространяется лишь на отношения нанимателя и наймодателя по договору социального найма жилого помещения, то сфера действия Правил определена значительно шире - они регламентируют порядок пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда по договору социального найма, по договору найма специализированного жилого помещения, по договору коммерческого найма, а также пользования жилым помещением в многоквартирном доме собственником жилого помещения и проживающими совместно с ним членами его семьи. В известной мере Правила распространяются также на члена жилищного кооператива и членов его семьи, поскольку указанные лица в "Общих положениях", которыми открываются Правила, перечислены в ряду лиц, имеющих право пользования жилым помещением.
Объясняется это тем, что после полной выплаты паевого взноса член жилищного кооператива становится собственником полученного им жилого помещения со всеми вытекающими из этого последствиями.
По договору социального найма, договору найма специализированного жилого помещения и договору коммерческого найма на нанимателей возлагается обязанность обеспечивать сохранность жилого помещения, поддерживать его надлежащее состояние, производить текущий ремонт жилого помещения (по договору коммерческого найма обязанность производить текущий ремонт возлагается на нанимателя, если иное не установлено договором).
Типовой договор перечисляет работы, которые относятся к текущему ремонту занимаемого жилого помещения, выполняемому нанимателем за свой счет. Если выполнение указанных работ вызвано неисправностью отдельных конструктивных элементов общего имущества в многоквартирном доме или оборудования в нем либо связано с капитальным ремонтом дома, то они производятся за счет наймодателя организацией, предложенной им.
Но если повреждения жилого помещения, санитарно-технического и иного оборудования произошли по вине нанимателя либо других совместно проживающих с ним лиц, то они устраняются нанимателем за свой счет или наймодателем, но опять-таки за счет нанимателя.
Что же касается капитального ремонта, то Типовой договор и Правила вслед за ЖК возлагают обязанность своевременно осуществлять (проводить) его по договору социального найма на наймодателя. Кроме того, наниматель по этому договору вправе требовать от наймодателя надлежащего участия в содержании общего имущества в многоквартирном доме. При неисполнении или ненадлежащем исполнении наймодателем обязанностей по своевременному проведению капитального ремонта сданного внаем жилого помещения, общего имущества в многоквартирном доме, санитарно-технического и иного оборудования, находящегося в жилом помещении, наниматель по своему выбору вправе потребовать уменьшения платы за пользование занимаемым жилым помещением, общим имуществом в многоквартирном доме либо возмещения убытков, причиненных ненадлежащим исполнением или неисполнением наймодателем указанных обязанностей (см. ч. 2 ст. 66; п. 5 ч. 1 ст. 67 ЖК; подп. "б" и "в" п. 5, подп. "г" п. 6 Типового договора; подп. "д" п. 9 Правил).
Вопрос о том, кто обязан производить капитальный ремонт жилого помещения в специализированном жилищном фонде, единообразно решен во всех типовых договорах найма специализированных жилых помещений. В них на наймодателя возлагается в числе прочих обязанность принимать участие в надлежащем содержании и ремонте общего имущества в многоквартирном доме, в котором находится жилое помещение, и осуществлять капитальный ремонт жилого помещения (см. подп. 2 и 3 п. 14 Типового договора найма служебного жилого помещения).
По договору социального найма наниматель и члены его семьи несут перед наймодателем солидарную ответственность за нарушение условий договора найма, в том числе и за нарушение обязанностей по ремонту жилого помещения, устранению повреждений помещения или оборудования и т.д. Если же помещение сдано в коммерческий наем, то за действия граждан, постоянно проживающих в этом помещении совместно с нанимателем, нарушающих условия договора найма, ответственность перед наймодателем несет только наниматель. Указанные граждане несут перед наймодателем солидарную ответственность лишь тогда, когда заключили соответствующий договор с нанимателем, известив об этом наймодателя. В этом случае такие граждане являются сонанимателями (см. п. п. 3 и 4 ст. 677 ГК).
Если граждане проживают в жилом помещении, сданном внаем, не постоянно, а временно (например, в качестве временных жильцов или поднанимателей), то наниматель тем более отвечает за их действия перед наймодателем. Это положение в равной степени относится как к социальному, так и к коммерческому найму (см. п. 3 ст. 76 и п. 3 ст. 80 ЖК, п. 3 ст. 672, ч. 2 ст. 680, п. 1 ст. 685 ГК).
Обязанности по надлежащему содержанию жилого фонда, обеспечению его сохранности и ремонту тесно переплетаются с переустройством и перепланировкой жилого помещения. В ЖК вопросам переустройства и перепланировки посвящена гл. 4, положения которой с известными модификациями распространяются на все виды переустройства и перепланировки, в каком бы жилищном фонде, кем бы и в каких бы целях они ни производились. Кроме того, эти вопросы так или иначе затрагиваются в ряде других норм ЖК (см. ст. ст. 40 и 127 ЖК), нормах ГК (ч. 2 ст. 678 и п. 3 ст. 681), Градостроительном кодексе, других законах и подзаконных нормативных актах.
В ст. 25 ЖК определены виды переустройства и перепланировки жилого помещения. Общее между переустройством и перепланировкой состоит в том, что речь идет о таких изменениях, которые требуют внесения изменений в технический паспорт жилого помещения. Переустройство представляет собой установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, перепланировка - изменение конфигурации жилого помещения.
При всех обстоятельствах переустройство и (или) перепланировка проводятся с соблюдением требований законодательства по согласованию с органом местного самоуправления или иным органом, осуществляющим согласование, на основании принятого им решения.
В орган, осуществляющий согласование, заявитель должен представить перечень документов, который исчерпывающе определен в ст. 26 ЖК. В их числе - согласие в письменной форме на переустройство (перепланировку) жилого помещения всех членов семьи нанимателя, занимающих помещение по договору социального найма. В случае принятия положительного решения о согласовании заявителю выдается на руки или направляется документ, подтверждающий принятие такого решения. Указанный документ служит основанием для переустройства (перепланировки) жилого помещения.
Основания для отказа в согласовании переустройства (перепланировки) исчерпывающе определены в ст. 27 ЖК, причем решение об отказе может быть обжаловано заявителем в судебном порядке. Завершение переустройства (перепланировки) подтверждается актом приемочной комиссии.
Последствия самовольного переустройства и (или) самовольной перепланировки жилого помещения определены в ст. 29 ЖК. Они прямо рассчитаны на случаи, когда самовольные действия совершил собственник жилого помещения или наниматель по договору социального найма. Представляется, однако, что они могут применяться и к случаям совершения самовольных действий нанимателем по договору коммерческого найма (ч. 2 ст. 678 ГК), равно как и при совершении указанных действий в доме жилищного кооператива.
Прежде всего лицо, совершившее указанные действия, обязано привести жилое помещение в прежнее состояние в разумный срок и в порядке, которые установлены органом, осуществляющим согласование. Здесь возможны самые различные варианты. Самовольщик вообще не обращался в орган, у которого нужно было получить согласование (своего рода визу), и решил поставить этот орган перед совершившимся фактом, рассчитывая на то, что самовольные действия будут узаконены. Это, однако, было обнаружено, и орган, осуществляющий согласование, потребовал все расставить по своим местам. Второй вариант: самовольщик обращался в указанный орган, но получил отказ, после чего либо обратился в суд, где тоже получил отказ, либо без обращения в суд приступил к переустройству (перепланировке), т.е. и в том, и в другом случае действовал напролом. И здесь реакция органа, осуществляющего согласование, та же, что и в первом варианте. И, наконец, третий вариант: согласие на переустройство (перепланировку) было получено, но в ходе реализации согласованного проекта допущены его существенные нарушения. Реакция органа по согласованию (а возможно, и иного органа, на который возложены надзорно-контрольные функции за ходом работ) - та же, что и в двух предыдущих случаях.
В то же время по решению суда жилое помещение может быть сохранено в переустроенном (перепланированном) состоянии, если это не нарушает права и законные интересы граждан и не создает угрозы их жизни или здоровью.
Если же жилое помещение не приведено в прежнее состояние в срок и в порядке, установленных органом, осуществляющим согласование, суд по иску этого органа (когда суд не принял решение об узаконении самовольного переустройства (перепланировки)) принимает в отношении собственника решение о продаже жилого помещения с публичных торгов с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения. На нового собственника возлагается обязанность привести жилое помещение в прежнее состояние. В отношении же нанимателя жилого помещения по договору социального найма суд принимает решение о расторжении договора с возложением обязанности привести жилое помещение в прежнее состояние на собственника (наймодателя) по договору социального найма.
Если собственник (как новый, так и являвшийся наймодателем по договору социального найма) не приведет жилое помещение в прежнее состояние в установленном порядке, орган по согласованию устанавливает для него срок для приведения жилого помещения в прежнее состояние. Ни для нового собственника, который приобрел жилое помещение с публичных торгов, ни для собственника, который был наймодателем по расторгнутому договору социального найма, этот срок не является новым, хотя срок для приведения жилого помещения в прежнее состояние действительно устанавливался (в первом случае - для прежнего собственника, жилое помещение которого продано с торгов, во втором - для нанимателя по договору социального найма, договор с которым расторгнут). Если жилое помещение не приведено в прежнее состояние в указанный срок и в установленном порядке, то оно подлежит продаже с публичных торгов. В данном случае речь идет о вторичной продаже жилого помещения с публичных торгов, причем эта мера не подлежит применению к помещению, которое находится в государственной или муниципальной собственности и предназначено для сдачи в социальный наем.
В ч. 2 ст. 29 ЖК говорится о том, что лицо, самовольно перестроившее (перепланировавшее) жилое помещение, несет предусмотренную законодательством ответственность. Эта норма является отсылочной, поскольку сама ст. 29 никакой ответственности за указанные правонарушения не предусматривает. Меры, закрепленные в ч. ч. 3 - 6 ст. 29, призваны лишь санировать последствия совершенного правонарушения. Что же касается ответственности за самовольную перестройку (перепланировку), то она предусмотрена Кодексом РФ об административных правонарушениях, Градостроительным кодексом РФ, природоохранным законодательством и обычно выражается в виде штрафов.
Выше уже отмечалось, что правила гл. 4 ЖК, в принципе, подлежат применению независимо от того, где, кем и в каких целях переустройство и перепланировка произведены. При этом, однако, необходимо учитывать и те нормы, которые на соответствующие случаи прямо рассчитаны.
Не вызывает сомнений правило п. 2 ст. 678 ГК о том, что наниматель не вправе производить переустройство и реконструкцию жилого помещения без согласия наймодателя. Это правило распространяется как на коммерческий, так и на социальный наем. Применительно к социальному найму его соблюдение обеспечивается как раз тем, что и переустройство, и перепланировка должны быть согласованы с органом местного самоуправления или с иным органом, от которого зависит принятие соответствующего решения. По своей юридической природе это решение является административным актом.
Куда большие сомнения вызывает правило п. 3 ст. 681 ГК, которое хотя и относится теперь лишь к коммерческому найму, более чем спорно по существу. Вот оно: "Переоборудование жилого дома, в котором находится сданное внаем жилое помещение, если такое переоборудование существенно изменяет условия пользования жилым помещением, без согласия нанимателя не допускается".
Это положение достаточно перикулезно, поскольку наймодатель и наниматель по договору коммерческого найма и без того неравноправны, причем слабейшей стороной является наниматель, который боится потерять жилое помещение либо столкнуться с непомерными требованиями наймодателя. Критерий "существенно или несущественно изменяет переоборудование условия пользования" достаточно шаток и не лишен субъективизма. Наймодателю гораздо легче добиться того, чтобы изменение было признано несущественным. К тому же когда механизм переоборудования запущен, сложно что-либо изменить. Было бы правильнее закрепить в законе, что изменения условия пользования жилым помещением в договоре коммерческого найма без согласия нанимателя не допускаются, опустив указание на то, что эти изменения должны быть существенными.
Обратим внимание на то, что, допуская раздел жилого помещения в доме жилищного кооператива, в том числе и путем переустройства и перепланировок, и это правильно (ст. 127), законодатель ни слова не говорит об этом применительно к жилым помещениям, сдаваемым в социальный наем. По-видимому, это объясняется общей, с нашей точки зрения, ошибочной позицией законодателя в вопросе о разделе жилых помещений, полученных в социальный наем. Подробнее об этом речь пойдет дальше. Здесь же ограничимся указанием на то, что перепланировка и переустройство жилых помещений могут и не быть связаны с их разделом. Например, семья в составе отца, матери и сына с невесткой занимают квартиру из двух смежных комнат. По взаимному согласию члены семьи, не ставя вопрос о разделе жилой площади, представили проект перепланировки квартиры, по которому комнаты будут превращены в изолированные. Оснований для отказа в согласовании проекта перепланировки в данном случае нет.
Все споры между членами семьи, занимающими жилое помещение по договору социального найма, о переустройстве (перепланировке) жилого помещения могут разрешаться судом. Нередко споры, связанные с переоборудованием, переустройством и реконструкцией жилых помещений, возникают между гражданами, проживающими в одном доме. Например, гражданин скупает в доме целый этаж и желает соорудить в одном из помещений плавательный бассейн или установить такое сантехническое оборудование, на которое межэтажные перекрытия дома не рассчитаны. Против этого возражают жильцы нижерасположенных этажей, не без оснований опасаясь быть затопленными водой или погребенными под рухнувшими перекрытиями (а такие прецеденты, к сожалению, есть). Совершенно очевидно, что подобные переоборудования, как правило, вообще недопустимы (например, потому, что влекут изменение целевого назначения жилого помещения), а если в принципе и допустимы, то лишь при строжайшем соблюдении всех строительных, сантехнических, противопожарных и иных правил и при условии получения разрешения компетентных органов. Споры, которые в этой связи возникают, также могут разрешаться судом при условии представления заинтересованной стороной необходимой документации (в частности, утвержденного проекта перепланировки), с назначением в спорных случаях экспертизы, привлечением к участию в деле представителей компетентных органов и отнесением расходов на сторону, требующую перепланировки и реконструкции находящихся в доме помещений.
Обмен жилыми помещениями
Мена в ее традиционном понимании наиболее близка купле-продаже. При купле-продаже происходит обмен вещи на деньги, при мене - обмен вещи на вещь. Каждая из сторон обязуется передать в собственность другой стороны один товар в обмен на другой. Мена в ее чистом виде может иметь место и тогда, когда предметом обменных операций являются жилые помещения. Например, один жилой дом обменивается на другой, причем оба дома принадлежат гражданам - сторонам в договоре мены на праве частной собственности. Или приватизированная квартира обменивается ее собственником на квартиру, полученную другой стороной в собственность по наследству. Указанные случаи вполне укладываются в ту модель отношений мены, которая прописана в ГК.
Гораздо чаще, однако, мы сталкиваемся с такими случаями обмена жилыми помещениями, при которых смены их собственников не происходит либо если и происходит, то лишь на одной стороне, участвующей в обмене.
Если смены собственников вообще не происходит (например, одно жилое помещение обменивается на другое, причем оба получены в социальный наем), то имеет место перемена лиц в обязательствах. До начала приватизации жилых помещений такие случаи обмена жилых помещений чаще всего и встречались. По существу речь шла об обмене однородными по своей юридической природе правами и обязанностями по договорам найма жилых помещений, которые хотя и не назывались договорами социального найма, но подлежали заключению на основании административного акта - ордера. Договор обмена жилыми помещениями считался заключенным в момент получения сторонами, участвующими в обмене, так называемых обменных ордеров.
Расширение операций по обмену жилыми помещениями происходило по нескольким направлениям.
Во-первых, еще до начала приватизации жилых помещений граждане нередко прибегали к обмену жилья, полученного в жилищных кооперативах, хотя бы паевой взнос и не был выплачен полностью. При этом жилое помещение в кооперативном доме обменивалось не только на другое жилое помещение в доме кооператива, но и на жилое помещение, полученное внаем (по нынешней терминологии - в социальный наем), а также на жилое помещение, принадлежащее гражданину на праве собственности. Случаи эти участились после того, как за членом кооператива, полностью выплатившим паевой взнос, стало признаваться право собственности на жилое помещение.
Во-вторых, в обмен все чаще стали вовлекаться приватизированные гражданами жилые помещения, причем нередко граждане обменивали их не только на другие помещения, также принадлежащие гражданам на праве собственности (эти случаи укладываются в рамки договора мены), но и на помещения, коими граждане пользуются на ином правовом основании (например, на началах социального найма или тогда, когда кооперативная квартира еще не выкуплена).
В-третьих, граждане, получившие жилое помещение внаем, нередко также стремились произвести обмен с лицом, которое пользуется жилым помещением на ином правовом основании - с собственником, членом кооператива, еще не выкупившим квартиру, и т.д.
В-четвертых, обмен использовался как для раздела жилого помещения (например, в связи с образованием новой семьи), так и для вселения нового члена семьи при условии переезда на другую площадь тех членов семьи, которые хотят жить самостоятельно (так называемый родственный обмен).
В-пятых, при определенных обстоятельствах обмен происходит не только по взаимному согласию всех лиц, имеющих самостоятельное право на занимаемое ими жилое помещение, что является общим правилом, но и в принудительном порядке. В одних случаях к принудительному обмену прибегают, дабы обеспечить всем членам семьи равные возможности в осуществлении их прав, в других - в виде санкции за правонарушение. Если, скажем, по вине одних членов семьи для других возникает невозможность совместного проживания, то при наличии предусмотренных законом условий не исключено выселение правонарушителей хотя и в судебном порядке, но без предоставления другого жилого помещения. Возможно, однако, и применение более слабой санкции, а именно выселение виновных лиц в порядке принудительного обмена с предоставлением им другого жилого помещения. Однако в этом случае предоставляемое жилое помещение должно быть лишь пригодным к жилью, но необязательно благоустроенным. Иными словами, по размеру, месторасположению, комфортности, уровню оснащенности санитарно-техническим и иным оборудованием жилое помещение может уступать тому, из которого производится выселение. Например, в доме может не быть лифта.
Что же произошло с нормами об обмене жилыми помещениями и сложившимися на практике правилами их применения после введения в действие нового ЖК? Какие из них сохранились, а какие претерпели изменения?
Отметим, прежде всего, что обмен жилыми помещениями, как правило, влечет прекращение одних правоотношений и возникновение других. Так, если обмен производится между нанимателями, занимающими жилые помещения по договору социального найма, то в результате обмена стороны, участвующие в обмене, заступают в соответствующих правоотношениях место друг друга. Но так бывает не всегда. При так называемом родственном обмене для сторон, которые переезжают в другое жилое помещение, одни жилищные правоотношения действительно прекращаются и возникают новые. Для тех же членов, которые остаются проживать в прежнем жилом помещении, но принимают в порядке обмена другого члена семьи взамен выбывшего, происходит не прекращение, а изменение жилищного правоотношения. Именно поэтому общие положения об обмене рассматриваются в настоящей главе, посвященной содержанию жилищных правоотношений. Их нельзя полностью подвести под случаи ни изменения, ни прекращения жилищных правоотношений. С другой стороны, если обмен по общему правилу происходит по воле участвующих в нем лиц, будь то наниматели, собственники или иные лица, то возможен и так называемый принудительный обмен, для совершения которого воля всех участников обмена не требуется. В этих случаях принудительный обмен выступает как один из способов охраны жилищных правоотношений и рассматривается в ряду других указанных способов.
Выше отмечалось, что в новом жилищном законодательстве применительно к договору социального найма произошло ограничение принципов дозволительной направленности, диспозитивности и свободы договора. Иными словами, поведение нанимателя и членов его семьи по сравнению с прежним законодательством поставлено в более жесткие рамки. Сказалось ли это на правилах об обмене жилыми помещениями? На этот вопрос приходится ответить утвердительно.
Прежде всего, нормы ЖК об обмене жилыми помещениями по существу рассчитаны на случаи обмена одних жилых помещений, полученных в социальный наем, на другие (см. ч. 1 ст. 72 ЖК). Иными словами, они вроде бы замыкаются на случаях обмена жилых помещений внутри жилищного фонда социального использования, хотя мы и попытаемся доказать, что это не так.
С другой стороны, граждане вынуждены прибегать теперь к обмену жилого помещения, дабы обойти целый ряд запретительных норм ЖК, которые без всяких оснований ограничивают права граждан (в первую очередь право на раздел жилого помещения). А это, в свою очередь, парализует осуществление других прав граждан, таких как право на приватизацию, право на вселение членов семьи и т.д.
Для обмена жилого помещения, полученного в социальный наем, наниматель должен получить согласие проживающих совместно с ним членов его семьи, в том числе и временно отсутствующих. Если в жилых помещениях проживают несовершеннолетние, т.е. не достигшие 18 лет, недееспособные или ограниченно дееспособные граждане, являющиеся членами семьи нанимателя, то для обмена указанных помещений требуется предварительное согласие органов опеки и попечительства. Если обмен нарушает права и законные интересы указанных лиц, то органы опеки и попечительства в согласии на обмен отказывают.
Помимо согласия на обмен членов семьи нанимателя, а в соответствующих случаях - органа опеки и попечительства, необходимо также получить согласие на обмен наймодателя жилого помещения. Однако отказать в согласии на обмен наймодатель может лишь в случаях, которые исчерпывающе определены в ст. 73 ЖК.
Споры об обмене жилого помещения, независимо от того, возникают ли они между нанимателем, членами его семьи, нанимателем и наймодателем, могут разрешаться в судебном порядке (см. ч. 3 ст. 72, ч. 4 ст. 74 ЖК).
Как уже отмечалось, в законе оставлен открытым вопрос, допускается ли обмен жилыми помещениями только между нанимателями по договорам социального найма или также и в иных случаях (например, между нанимателем жилого помещения по договору социального найма и собственником жилого помещения). До введения в действие нового ЖК такой обмен, по крайней мере в Санкт-Петербурге, допускался. Для этого требовалось, однако, согласие Санкт-Петербурга как собственника жилого помещения, занимаемого нанимателем по договору социального найма. В настоящее время такие обмены встречают возражения со ссылкой на то, что они нарушают целевое назначение жилищного фонда социального использования, поскольку в результате обмена жилое помещение в указанном фонде получает лицо, для которого оно не предназначено. Но ведь для такого обмена требуется согласие собственника жилого помещения - Санкт-Петербурга, который согласия не даст, если сочтет, что обмен нарушит интересы Санкт-Петербурга. К тому же лицо, получающее жилое помещение в порядке обмена, получает его не в собственность, а именно в пользование на началах социального найма, т.е. правовой режим указанного помещения не претерпевает изменений: оно как было, так и остается в жилищном фонде социального использования.
Не следует сбрасывать со счетов и то, что наниматель жилого помещения по договору социального найма сохраняет, во всяком случае до 1 марта 2013 г., возможность его приватизировать, т.е. стать его собственником. После этого возможность мены (здесь именно мены!) указанного помещения на другое жилое помещение, находящееся в частной собственности, сомнений не вызывает. Так зачем же огород городить и подталкивать гражданина к поиску каких-то обходных путей для реализации принадлежащих ему прав?
Тот же подход должен быть и при обмене жилых помещений в кооперативных домах на жилые помещения, полученные гражданами в социальный наем. И здесь собственник помещения, полученного в социальный наем (в нашем примере - Санкт-Петербург), не лишен права дать нанимателю согласие на его обмен, с тем чтобы помещение оставалось в собственности Санкт-Петербурга и использовалось на началах социального найма гражданином, который займет место первоначального нанимателя, а последний, в свою очередь, место указанного гражданина в жилом помещении кооперативного дома на том же основании, на каком занимал его прежний пользователь. При этом, поскольку жилое помещение полностью еще не выкуплено, для производства обмена требуется согласие правления кооператива. После же того как жилое помещение выкуплено, оно становится собственностью члена кооператива, и согласие правления на его обмен уже не требуется, независимо от того, сохранил ли собственник членство в кооперативе или вышел из него. Если, однако, пай в кооперативе принадлежит не одному лицу, а нескольким, то для обмена жилого помещения необходимо получить согласие на обмен всех этих лиц.
Пожалуй, еще более сложен случай, когда гражданин - собственник жилого помещения взамен него желает получить жилое помещение в социальный наем. Речь при этом не идет о жилом помещении, которое ранее было приватизировано, а теперь гражданин желает в этом же помещении остаться, но уже не в качестве собственника, а в качестве нанимателя по договору социального найма. Этот случай ранее уже был рассмотрен. Сейчас же мы имеем в виду случай, когда гражданин желает переехать в другое жилое помещение на началах социального найма из помещения, которое было приобретено им в собственность не в порядке приватизации, а по иному основанию (куплено, построено, унаследовано, получено в дар и т.д.). Мы не видим препятствий к тому, чтобы и такой обмен был разрешен. Например, гражданин имеет в пригородной местности жилой дом, пригодный для круглогодичного проживания, но желает получить в социальный наем жилое помещение в городе вблизи от места работы и лечебных учреждений.
Вполне возможен здесь и договор мены в его обычном понимании, когда гражданин взамен дома, принадлежащего ему на праве собственности, получает в собственность жилое помещение из государственного или муниципального жилищного фонда.
В Законе о жилищной политике Санкт-Петербурга о договоре мены жилых помещений говорится дважды: в ч. 2 ст. 14 и в ст. 23 "Мена жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга" <1>. Первый случай уже был рассмотрен. Собственникам жилых помещений при их изъятии, если изымается для государственных нужд земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, могут предоставляться в собственность по договору мены другие жилые помещения по норме предоставления площади жилого помещения. Но для этого собственники, зарегистрированные в указанных помещениях, и члены их семей должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях.
--------------------------------
<1> В ч. 1 ст. 12 Закона о жилищной политике Санкт-Петербурга передача гражданам жилых помещений по договору мены упоминается в числе способов распоряжения жилыми помещениями государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга.
О мене по существу идет речь и в ч. 1 ст. 14 упомянутого Закона, когда собственникам, жилые помещения которых подлежат изъятию, предоставляется другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену по соглашению сторон.
В ст. 23 того же Закона предусматривается заключение договоров мены жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга на жилые помещения частного жилищного фонда. Договоры мены на основании решения Правительства Санкт-Петербурга или уполномоченного Правительством Санкт-Петербурга исполнительного органа государственной власти заключает специализированная организация. Если стоимость жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга превышает стоимость жилых помещений частного жилищного фонда, передаваемых по договору мены, от оплаты разницы в их стоимости освобождаются граждане, состоящие на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или на учете нуждающихся в содействии Санкт-Петербурга в улучшении жилищных условий, если общая площадь передаваемого в собственность граждан жилого помещения не превышает норму предоставления площади жилого помещения по договору социального найма.
Что же касается жилых помещений, полученных в коммерческий наем, то их обмен с кем бы то ни было возможен, в принципе, лишь при согласии наймодателя, причем отказ дать такое согласие оспариванию не подлежит <1>.
--------------------------------
<1> Отрицательное отношение как к смешанному, так и к родственному обмену выразил Верховный Суд РФ в Постановлении от 2 июля 2009 г. N 14. Свою позицию Верховный Суд РФ мотивировал тем, что как смешанный, так и родственный обмен ЖК не предусмотрен. Вместе с тем Верховный Суд считает возможным принудительный обмен жилых помещений, причем не только в виде санкции за правонарушение, но и в тех случаях, когда между нанимателем и членами его семьи не достигнуто соглашение об обмене (см. п. п. 33 и 34 указанного Постановления). Нам уже приходилось выражать несогласие с позицией законодателя по этому вопросу, озвученной ныне в Постановлении Верховного Суда. В предлагаемой вниманию читателей работе остается лишь его подтвердить.
Права и обязанности при предоставлении
другого жилого помещения
До перестройки в гражданском и жилищном праве при распределении жилья и предоставлении гражданам возможности приобрести другое жилое помещение действовал уравнительный принцип. Считалось, что для удовлетворения потребности в жилье гражданину и его семье достаточно иметь одно жилое помещение, пригодное для постоянного проживания. Поэтому в законодательстве жестко регламентировались случаи, когда гражданину "дозволялось" приобрести другое жилое помещение, причем несоблюдение предписанных в законе условий влекло для него самые неблагоприятные последствия, вплоть до лишения права на это помещение. В ходе постепенного демонтажа административно-командной системы произошел отказ от ограничения количества предметов, которые могут находиться в собственности граждан, в том числе жилых помещений и жилых домов. Был также расширен круг способов приобретения на них права собственности. При этом приобретение гражданином жилого помещения в собственность, сколько бы раз оно ни произошло, не может служить основанием для лишения его права на другое жилое помещение (например, ранее предоставленное ему по договору социального найма).
Сказанное, однако, не означает, что оборот жилых помещений выведен из-под государственного и общественного контроля и пущен на самотек. При таком подходе на выполнении сменяющих друг друга программ, направленных в конечном счете на удовлетворение потребности в жилье, давно нужно было бы поставить крест. Нужно, однако, отдавать отчет в том, что возможности государства и других социальных институтов в этой области ограничены и не должны выходить за научно обоснованные пределы, дабы в очередной раз не потерпеть фиаско. Вот почему постановка вопроса, какие права и обязанности возникают у гражданина при предоставлении ему другого жилого помещения, равно как и на стадиях, предшествующих его предоставлению, не лишены оснований.
Чтобы быть поставленным на учет нуждающихся в жилых помещениях, равно как и на учет нуждающихся в оказании содействия в улучшении жилищных условий, гражданин должен представить целый пакет документов, причем содержащиеся в них сведения подлежат периодической проверке.
Чтобы быть принятым на учет нуждающихся в жилых помещениях, гражданин должен представить документы, подтверждающие, что он действительно нуждается в предоставлении ему жилого помещения, что он относится к малоимущим и что он постоянно проживает в данном населенном пункте в общей сложности не менее десяти лет. При отсутствии хотя бы одного из этих условий гражданину в принятии на учет, как правило, будет отказано и он в лучшем случае может рассчитывать на оказание ему содействия в улучшении жилищных условий.
До тех пор, пока жилое помещение гражданину не предоставлено, органы, распределяющие жилье, периодически производят проверки на предмет того, соответствует ли гражданин тем требованиям, при наличии которых оно может быть ему предоставлено. Если гражданин перестал им соответствовать (например, покинул ряды малоимущих или вследствие уменьшения состава семьи не может относиться к лицам, нуждающимся в жилых помещениях) или изначально им не соответствовал (например, завысил состав семьи или скрыл наличие у него другого жилого помещения), то это служит основанием для снятия его с учета. При этом решение о снятии гражданина с учета, равно как и решение об отказе в принятии на учет, может быть обжаловано гражданином в судебном порядке. Если граждане намеренно ухудшили свои жилищные условия, дабы приобрести право состоять на учете, то им отказывают в принятии на учет либо они снимаются с учета (если они уже были на него приняты), причем право быть принятым на учет при наличии всех прочих условий возникает у них не ранее чем через пять лет после совершения указанных намеренных действий. Обратим внимание на то, что эти действия должны быть намеренными, т.е. совершенными умышленно. Гражданин может и утаить сведения, которые воспрепятствовали бы принятию его на учет. Если же намеренности в поведении гражданина не было и он просто-напросто оплошал, то это не может служить основанием для применения к гражданину столь жесткой санкции. Иными словами, в этом случае его не нужно пять лет держать в карантине.
При предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма учитываются действия гражданина с жилыми помещениями, которые привели к уменьшению размера занимаемых им жилых помещений или к их отчуждению. Они учитываются за установленный законом субъекта РФ период, предшествующий предоставлению гражданину жилого помещения, который не может быть менее пяти лет.
Пожалуй, наибольшие трудности могут возникнуть при проверке того, продолжает ли гражданин быть малоимущим или нет. А ведь от этого зависит, сохраняет ли он право состоять на учете нуждающихся в жилье. С нашей точки зрения, было бы наиболее правильно руководствоваться этим критерием лишь при первоначальном решении вопроса о принятии гражданина на учет, а в дальнейшем, учитывая, насколько неустойчиво имущественное положение граждан в условиях рыночной экономики, не придавать ему значения. Иными словами, за гражданами, принятыми на учет как малоимущими, следует сохранять право состоять на учете, хотя бы они и перестали быть таковыми. При ином подходе мы обрекаем граждан на нескончаемую цепь унижений и широко открываем двери для всякого рода злоупотреблений со стороны чиновников. Ранее уже отмечалось, что сама категория малоимущих является антирыночной, порождает у граждан социальную апатию. В сущности, государство, узаконив эту категорию в сфере распределения жилья, расписывается в своей неспособности решить проблему бедности. Может случиться так, что гражданин перманентно будет попадать из одной категории в другую и до конца своих дней так и не получит сколько-нибудь полноценного жилья.
Со всякого рода злоупотреблениями в столь острой и деликатной сфере, как обеспечение жильем, мы сталкиваемся не только тогда, когда оно еще не предоставлено, но и на завершающей стадии предоставления жилых помещений, а то и после того, как оно предоставлено. Нередки случаи, когда часть членов семьи, в расчете на которую жилье предоставлено, всеми правдами и неправдами стремятся закрепиться на прежней площади, а заодно и заполучить новую площадь. Иногда эти требования основательны (например, связаны с рождением ребенка, вступлением в брак), иногда же выражают рваческие тенденции.
Сплошь и рядом уже после предоставления жилого помещения выясняется, что оснований для этого не было. Например, гражданин скрыл наличие у него другого благоустроенного жилого помещения, расположенного в том же населенном пункте, вполне достаточного для комфортного проживания всей семьи.
В этих случаях органы, распределяющие жилье, учитывая острую нуждаемость в нем многих тысяч действительно обездоленных, не должны сидеть сложа руки.
Если, скажем, требования о сохранении прежней площади и предоставлении другой жилой площади неосновательны, нужно застопорить предоставление новой площади или предложить меньшую площадь, умерив аппетиты ненасытных граждан.
Если часть членов семьи переехала на новую площадь, а другая без законных к тому оснований отказывается освободить прежнюю площадь, то весьма действенным средством, как показывает практика, может служить иск о признании недействительным решения о предоставлении новой жилой площади и заключенного на его основе договора социального найма.
В тех случаях, когда после предоставления другого жилого помещения выявлены злоупотребления со стороны граждан, получивших жилье, а то и со стороны должностных лиц, его распределяющих, совершенные намеренно, помимо иных последствий, вплоть до привлечения виновных к уголовной ответственности, необходимо предъявить иск о признании недействительным решения о предоставлении жилого помещения, договора социального найма и выселении граждан из предоставленного им жилого помещения. При этом граждане могут быть вселены в прежнее помещение либо, если оно уже занято, в другое жилое помещение. Договор социального найма в зависимости от оснований его недействительности может квалифицироваться либо как ничтожная, либо как оспоримая сделка. Соответственно этому к требованию о недействительности указанного договора и определению его последствий подлежит применению трехгодичный либо годичный срок исковой давности (см. ст. 181 ГК в ред. Закона от 21 июля 2005 г. N 109-ФЗ "О внесении изменения в статью 181 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации") <1>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. II). Ст. 3120.
Глава VIII. ПРЕДМЕТ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Требования, предъявляемые к жилым помещениям
Предметом жилищных правоотношений является жилое помещение, которое должно быть пригодным для постоянного в нем проживания, хотя бы оно и было предоставлено для удовлетворения лишь временной потребности в жилье. Пригодность жилого помещения для постоянного проживания определяется с учетом достигнутого в данном городе или населенном пункте уровня благоустройства. В то же время требования, предъявляемые к жилым помещениям, предназначенным для проживания граждан, различаются в зависимости от оснований предоставления указанных помещений и их функционального назначения. Так, жилые помещения в маневренном фонде, предназначенные для поселения граждан на время капитального ремонта, обычно отличаются невысоким уровнем благоустройства, нежели помещения, предоставляемые гражданам для постоянного проживания. Однако при всех обстоятельствах жилое помещение, предоставляемое гражданам для проживания, должно отвечать установленным санитарным и техническим требованиям, а если в законе прямо не допускается иное, то и быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта.
Предметом договора найма в домах государственного и муниципального жилищного фонда может быть лишь изолированное жилое помещение (квартира, жилой дом, часть квартиры или жилого дома). Это положение распространяется как на коммерческий, так и на социальный наем (ст. 673 ГК, ст. 62 ЖК). В указанных домах не могут быть самостоятельным предметом договора найма часть комнаты или комната, связанная с другой общим входом (смежные комнаты), а также подсобные помещения. В домах или квартирах, принадлежащих гражданам на праве собственности, внаем могут сдаваться и неизолированные жилые помещения (например, проходная комната или запроходная комната или часть комнаты). Если, скажем, гражданин приватизировал квартиру-"распашонку", то, хотя ни одна комната в ней не является изолированной, собственник не лишен права сдать часть этой квартиры внаем. Достаточно широко распространено и поселение угловых жильцов (например, студентов), т.е. сдача внаем части комнаты. Видимо, не случайно действие ст. 62 ЖК распространяется лишь на жилые помещения, которые сдаются в социальный наем. Статью 673 ГК нельзя безоговорочно распространять на все случаи коммерческого найма, что и было только что показано. Но при всех обстоятельствах предметом договора не может быть помещение, которое не является жилым (например, подсобное помещение).
В прежнем жилищном законодательстве был закреплен принцип посемейного заселения квартир. Этот принцип сопровождался, однако, оговоркой "как правило", которая зачастую сводила его на нет (см. ч. 1 ст. 28 ЖК РСФСР). Было также предусмотрено, что при предоставлении жилых помещений не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов (ч. 1 ст. 41 ЖК РСФСР). Административная и судебная практика истолковала это правило в том смысле, что старше девяти лет должны быть, по крайней мере, двое разнополых. Если, скажем, семья состоит из мужа, жены и двух разнополых детей в возрасте 10 и 7 лет, то дети могли быть поселены в одну комнату <1>. Но при всех обстоятельствах нельзя ради "однополости" разъединять супругов, т.е. поселять отца с сыном, а мать с дочерью <2>.
--------------------------------
<1> Автор настоящей работы придерживался на сей счет иного мнения исходя из того, что дети быстро растут, созревают и прозревают (см.: Толстой Ю.К. Новое советское жилищное законодательство. Л., 1984. С. 15).
<2> С "обоснованием" этого предложения выступал А.Е. Мушкин. Вот что он писал: "При предоставлении жилья можно исходить из возможности проживания супругов в разных комнатах для того, чтобы обеспечить принцип поселения разнополых лиц в разных комнатах" (См.: Мушкин А.Е. Предоставление жилых помещений и пользование ими. Л., 1985. С. 55). Это предложение иначе, как фарисейское и безнравственное, охарактеризовать нельзя.
Заселение одной комнаты лицами разного пола, кроме случаев, прямо предусмотренных ч. 1 ст. 41 ЖК РСФСР, в принципе не допускалось, хотя бы сами указанные лица и были на то согласны. Такой вывод мог быть сделан путем толкования ч. 1 ст. 41 ЖК РСФСР.
Новый ЖК занял в этом вопросе двойственную позицию. С одной стороны, он вроде бы не допускает предоставление в социальный наем комнат в коммунальных квартирах, кроме случая, предусмотренного ч. 4 ст. 59 ЖК (о нем речь пойдет дальше), т.е. исходит из того, что гражданам в социальный наем во всех случаях должна предоставляться отдельная квартира независимо от того, идет ли речь о предоставлении жилого помещения семье из двух и более человек или одинокому гражданину (см. ч. 6 ст. 57 ЖК). Предусмотрено также, что заселение одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, допускается только с их согласия (см. ч. 1 ст. 58 ЖК). Вроде бы все в порядке. Однако в формулировке ч. 1 ст. 58 заложена мина, которая может торпедировать благие намерения законодателя (если они есть). Позиция законодателя не вызывала бы никаких возражений, если бы ч. 1 ст. 58 ЖК была изложена так: "При предоставлении жилых помещений по договорам социального найма заселение одной комнаты лицами разного пола, за исключением супругов, не допускается". Тогда позиция законодателя в этом вопросе была бы лишена какой бы то ни было двойственности. При этом, чтобы не оставалось никаких сомнений в том, что и семью, состоящую только из супругов, нельзя поселить в комнату в коммунальной квартире, это правило нужно было бы поместить сразу же вслед за ч. 6 ст. 57 ЖК <1>.
--------------------------------
<1> Неудачно сформулирована и ч. 2 ст. 58 ЖК, поскольку она вроде бы также допускает предоставление в социальный наем не только однокомнатной квартиры, но и одной комнаты в коммунальной квартире, причем не только в случае, предусмотренном ч. 4 ст. 59 ЖК.
Сейчас же положение лиц, получающих жилое помещение по договорам социального найма, в известной мере даже ухудшено по сравнению с тем, каким оно было раньше. Почему? Да потому, что при наличии согласия указанных лиц они, будучи разнополыми, могут быть независимо от их возраста поселены в одну комнату (пусть и в виде однокомнатной квартиры), в то время как раньше разнополых детей, если хотя бы двое из них достигли 10 лет, в одну комнату поселить было нельзя.
Могут, правда, сказать, что такое вселение возможно лишь при наличии согласия указанных лиц, а в соответствующих случаях - их законных представителей. Ни для кого, однако, не секрет, как этого согласия можно добиться. Если согласие не получено, то лицам, нуждающимся в жилье, в его предоставлении просто-напросто откажут со ссылкой на то, что ничего другого предоставить не могут. В распоряжении органов, распределяющих жилье, имеется такой мощный рычаг давления на граждан, против которого они бессильны. Более того, не исключено истолкование правила ч. 1 ст. 58 в том смысле, что дети независимо от их возраста и пола вполне могут быть поселены в одну комнату с их родителями, если семье негде жить и она вынуждена соглашаться и на такой вариант получения жилья, а проживание супругов в одной комнате при этом обеспечивается.
На этом злоключения лиц, которые получают социальное жилье, не заканчиваются. По ранее действовавшему законодательству при предоставлении жилого помещения исходили из нормы жилой площади на одного человека, которая обычно составляла от 9 до 12 кв. м. При этом речь шла о норме именно жилой площади, а не о норме общей площади жилого помещения, включающей как жилую, так и полезную площадь, т.е. не о нынешней норме предоставления площади жилого помещения (ст. 50 ЖК). В каком соотношении в этой норме должны находиться полезная и собственно жилая площадь, в нормативном порядке не определено - это зависит от типа жилого дома и уровня благоустройства в нем. Может случиться, что это соотношение далеко не в пользу жилой площади, что отрицательно скажется на обеспечении интересов граждан.
В новом ЖК отсутствует прямое указание на то, что жилое помещение предоставляется с учетом состояния здоровья граждан и других заслуживающих внимания обстоятельств (см. ч. 2 ст. 41 ЖК РСФСР). А оно, как показывает многолетний опыт применения прежнего жилищного законодательства, далеко не лишнее, что отражено как в руководящих разъяснениях Пленума Верховного Суда СССР и Пленума Верховного Суда РСФСР по жилищным делам, так и в во всех комментариях к Жилищному кодексу 1983 г.
При предоставлении жилого помещения, разумеется, и сейчас нужно учитывать, кому оно предоставляется. Ясно, например, что нельзя безногому инвалиду предоставлять жилое помещение в верхних этажах дома без лифта. Учету подлежат и многие другие обстоятельства, как то: возраст, состояние здоровья, наличие детей, близость места работы, лечебных и учебных заведений и т.д. Помещение должно предоставляться в доме капитального типа в черте того населенного пункта, в котором гражданин состоит на учете нуждающихся в жилье. В то же время гражданин далеко не во всех случаях может требовать, чтобы жилое помещение было предоставлено ему именно в том микрорайоне, где он проживает.
В ч. 2 ст. 58 ЖК появилось правило, которого раньше (по крайней мере, на уровне закона) не было. Предусмотрено, в каких именно случаях жилое помещение может быть предоставлено в социальный наем с превышением нормы предоставления на одного человека, но не более чем в два раза. Включение этого правила служит косвенным подтверждением того, что право на дополнительное жилое помещение для лиц, страдающих тяжелыми формами хронических заболеваний, при определенных обстоятельствах сохраняется (см. п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК).
Жилищные нормы
В нашем законодательстве на протяжении десятилетий существует множественность жилищных норм, с каждой из которых связаны определенные правовые последствия. Это и норма средней обеспеченности жильем в данном населенном пункте, и норма, в пределах которой постоянно проживающие в данном населенном пункте граждане принимаются на учет нуждающихся в жилье (учетная норма), и норма, из которой исходят жилищные органы, предоставляя жилье гражданам, состоящим на учете (норма предоставления общей площади жилого помещения), и нормы, в пределах которых граждане имеют право на компенсации (субсидии) при оплате жилья и коммунальных услуг.
Минимальная норма, которая должна соблюдаться при заселении общежитий и жилых помещений маневренного фонда, составляет 6 кв. м жилой площади на человека. Аналогичная норма применяется и при выселении граждан с предоставлением другого жилого помещения в порядке ст. 90 ЖК. Указанная норма подлежит применению и тогда, когда на занимаемое гражданином жилое помещение, как на предмет ипотеки, обращено взыскание, но это помещение является для гражданина и членов его семьи единственным пригодным для постоянного проживания помещением. В этом случае гражданин и члены его семьи при отказе освободить предмет залога, чтобы на него можно было обратить взыскание, подлежат выселению по суду с предоставлением другого годного для жилья помещения, которое по размеру должно соответствовать нормам, установленным для вселения граждан в общежитие, т.е. из расчета 6 кв. м жилой площади на человека.
Особо следует сказать о праве на дополнительную площадь и о нормах дополнительной площади, которые подлежали (или подлежат?) применению. Перефразируя ставшее знаменитым изречение, можно сказать, что нет повести печальнее на свете, чем повесть о праве на дополнительную жилую площадь, которое, наподобие шагреневой кожи, постепенно ущемлялось, а возможно, и приказало долго жить. Таков, во всяком случае, неутешительный прогноз комментаторов новейшего жилищного законодательства. Мы не склонны делать столь поспешный вывод, хотя институт дополнительной площади действительно переживает далеко не лучшие времена. Основной законодательный акт, который регламентировал порядок предоставления дополнительной жилой площади и условия пользования ею - Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28 февраля 1930 г. <1>, - формально не отменен, но о нем давно забыли. Во многом это объясняется тем, что этим правом пользовался слишком широкий круг лиц, причем основания его предоставления четко прописаны не были. В частности, под действие указанного Постановления подпадало множество научных работников, артистов, партийных и советских работников, персональных пенсионеров и т.д. <2>. Правда, в последние десятилетия практика шла по тому пути, что предоставлять дополнительную площадь необязательно (ее нужно было "выбивать"). Однако для тех, кто успел отхватить свой кусок, право на дополнительную площадь было достаточно весомо: она подлежала оплате не в повышенном, а в одинарном размере, ее наличие нужно было учитывать при выселении с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения.
--------------------------------
<1> Собрание узаконений РСФСР. 1930. N 14. Ст. 181.
<2> Дабы оживить изложение, не могу не вспомнить такой эпизод. Много лет назад я принимал зачет по спецкурсу "Жилищное право". Студентку, которая ни на один вопрос не ответила, я спросил (в расчете на то, что на него она во всяком случае ответит и мне больше не придется с ней встречаться): "Кто имеет право на дополнительную площадь?" Она ответила: "Старинные члены КПСС". Пришлось встречаться с ней еще не один раз.
Нелишне напомнить, что даже В.И. Ленин, который отнюдь не жаловал интеллигенцию и не скупился отпускать в ее адрес далеко не лестные выражения, говорил, проявляя мягкотелость, что советской власти надо бы предоставлять ученому отдельную комнату для научных занятий.
Представляется, что какой-то суррогат права на дополнительную площадь все же сохранен в п. 4 ч. 1 ст. 51, ч. 2 ст. 58 ЖК, а также в Постановлении Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 715, которым утвержден Перечень заболеваний, дающих право на дополнительную площадь <1>, и в Приказе Минздрава СССР от 28 марта 1983 г. N 330, которым утвержден список заболеваний, дающих лицам, страдающим ими, право на первоочередное получение жилой площади. Кроме того, лица, которые имели право на дополнительную площадь и успели реализовать его (формально это право у них никто не прекращал), могут требовать, чтобы при выселении их с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения оно было равнозначным, причем не только по общей, но и по жилой площади, ранее занимаемому жилому помещению (ср. ч. 1 ст. 89 ЖК).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4916.
При ином подходе мы допустили бы явный поворот к худшему в отношении лиц, которые по состоянию здоровья, специфике их труда, наличию особых заслуг перед обществом и государством нуждаются в повышенной социальной защите.
В ранее действовавшем законодательстве немалое значение придавалось правовому режиму излишков жилой площади. При этом различались внутрикомнатные и приравненные к ним излишки и излишки в виде отдельных изолированных комнат. Наличие излишков имело значение при оплате жилого помещения (они подлежали оплате в тройном размере), реализации права на занятие комнаты, освободившейся в коммунальной квартире (ст. 46 ЖК РСФСР), определении размера жилого помещения при выселении с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения, при сдаче помещения в поднаем и в ряде других случаев.
Излишки жилой площади, в чем бы они ни выражались - в виде внутрикомнатных излишков или излишков в виде отдельных комнат, - изъятию у нанимателя не подлежат, по крайней мере до тех пор, пока не истек срок договора коммерческого найма, если договор заключен на срок. Если же договор заключен без указания срока и наниматель исправно исполняет свои обязанности, а наймодатель не имеет оснований требовать освобождения предоставленного нанимателю помещения (например, потому, что помещение необходимо для проживания самого наймодателя и членов его семьи), наличие излишков само по себе также не может служить основанием ни для прекращения договора, ни для его изменения (например, путем сдачи внаем меньшей площади).
В ч. 3 ст. 60 ЖК специально подчеркивается, что изменение оснований и условий, дающих право на получение жилого помещения по договору социального найма, не является основанием для расторжения указанного договора и, добавим от себя, изменения его условий. Так что никакое принудительное уплотнение или переселение на меньшую площадь исправному нанимателю не грозит. И все же наличие излишков может всплыть, если, скажем, речь идет об осуществлении нанимателем прав, предоставленных ему ст. 59 ЖК, или о выселении нанимателя при наличии законных к тому оснований с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения (ст. 89 ЖК), или при решении вопроса, какое жилое помещение должно быть предоставлено нанимателю в связи с капитальным ремонтом - прежнее или другое (ст. 88 ЖК).
В то же время утратило силу правило об оплате излишков жилого помещения в тройном размере, поскольку в основу оплаты жилья и коммунальных услуг положены иные критерии и коэффициенты (тип жилого дома и уровень благоустройства в нем, совокупный доход членов семьи, наличие льгот и т.д.).
Глава IX. ИЗМЕНЕНИЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Общие положения
Изменение жилищных правоотношений может происходить по самым различным основаниям и затрагивать все элементы правоотношения (субъекты, содержание, предмет), причем как порознь, так и в совокупности. В то же время к изменению правоотношения нельзя относить случай, когда у правоотношения полностью меняется объект: здесь происходит не изменение, а прекращение правоотношения.
Именно поэтому обмен жилыми помещениями в одних случаях влечет прекращение жилищного правоотношения с возникновением другого (жилищного или иного) правоотношения, а в других - его изменение и прекращение, что происходит, например, при родственном обмене. После этих вводных замечаний перейдем к рассмотрению основных случаев изменения жилищных правоотношений <1>.
--------------------------------
<1> Вопросы изменения жилищных правоотношений специально исследованы в ряде работ (см.: Лесин Б.С. Изменение жилищных правоотношений: Автореф. канд. дис. Л., 1967; Гонгало Б.М. Основания изменения жилищных правоотношений: Автореф. канд. дис. Свердловск, 1984; Соколов С.П. Изменение жилищных правоотношений: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Минск, 1988).
Изменение жилищного правоотношения при вселении
в помещение членов семьи и других лиц
В данном случае изменения происходят, прежде, всего в субъектном составе жилищного правоотношения. Подход законодателя к определению условий, при которых такое вселение допускается, подвергся в последние годы существенному пересмотру, вызванному главным образом двумя обстоятельствами: во-первых, отказом от прописки и переходом к регистрации населения по месту пребывания и месту жительства; во-вторых, разграничением социального и коммерческого найма и последовавшим за этим размежеванием условий, при которых допускается вселение других лиц в помещение, предоставленное в социальный и коммерческий наем. В первом случае условия вселения других граждан в жилое помещение определены ст. 70 ЖК, во втором - ст. 679 ГК.
Статья 70 ЖК очерчивает круг лиц, которых наниматель может в помещение вселить, причем он совпадает с кругом лиц, которые по ст. 69 ЖК относятся к членам семьи нанимателя, хотя условия их вселения и могут отличаться в зависимости от того, о каких членах семьи идет речь. Статья 679 ГК круг этих лиц не определяет, ограничиваясь указанием на то, что в жилое помещение могут быть вселены другие граждане в качестве постоянно проживающих с нанимателем.
Для вселения нанимателем в занимаемое им по договору социального найма жилое помещение своего супруга, своих детей и родителей требуется письменное согласие проживающих совместно с ним членов его семьи, в том числе и временно отсутствующих, но не требуется согласия наймодателя. Для вселения же других граждан в качестве членов своей семьи наниматель должен получить согласие в письменной форме также и от наймодателя. При этом наймодатель может запретить вселение граждан в качестве членов семьи нанимателя, если после их вселения общая площадь соответствующего жилого помещения на одного члена семьи составит менее учетной нормы. По существу запрет со стороны наймодателя на вселение нанимателем в занимаемое им жилое помещение других членов своей семьи означает отказ наймодателя дать согласие на их вселение. Этот запрет может распространяться на всех членов семьи, которых наниматель желает вселить в занимаемое им по договору социального найма жилое помещение, кроме вселения к родителям их несовершеннолетних детей. На их вселение не требуется ни согласия остальных членов семьи, ни согласия наймодателя. Не требуется также соблюдения какой-либо нормы жилого помещения на одного человека: ни учетной, ни нормы предоставления.
В силу прямого указания закона (ч. 2 ст. 70 ЖК) вселение граждан в жилое помещение в качестве членов семьи нанимателя относится к одному из случаев изменения договора социального найма.
Применение ст. 70 ЖК вызывает ряд вопросов, на которые следует дать ответ.
Согласие членов семьи нанимателя и наймодателя на вселение другого члена семьи должно быть дано в письменной форме. Поскольку, однако, это требование не сопровождается оговоркой "под страхом недействительности", заинтересованные стороны в случае возникновения спора не лишены права приводить иные письменные доказательства в подтверждение того, что согласие было дано (например, имевшую место между ними переписку).
В подкрепление того, что для вселения к родителям несовершеннолетних детей не требуется соблюдения какой-либо нормы жилого помещения на одного человека, в том числе и учетной, можно сослаться на то, что это правило помещено в ч. 1 ст. 70 ЖК вслед за требованием о необходимости соблюдения учетной нормы, а следовательно, им не охватывается.
Пожалуй, наиболее сложен вопрос, какие несовершеннолетние дети имеются в виду: только самого нанимателя или также и его супруга? Например, у граждан, вступающих в брак, имеются дети от других браков. Гражданин, проживающий в жилом помещении со своими детьми, получает от них согласие на вселение в жилое помещение своей супруги (супруга), после чего вселившаяся супруга начинает требовать вселения в указанное помещение и своих несовершеннолетних детей. Основательно ли такое требование? Мы склонны ответить на этот вопрос отрицательно, если только соглашением об условиях вселения в жилое помещение супруга (супруги) нанимателя не предусмотрено иное. В первом предложении ч. 1 ст. 70 ЖК не случайно говорится о праве нанимателя вселить в жилое помещение своих детей. Правда, в последнем предложении ч. 1 ст. 70 употребляется более широкая формулировка о вселении к родителям их несовершеннолетних детей, а ч. 2 ст. 69 предусмотрено, что члены семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма имеют равные с нанимателем права и обязанности. Жаль, конечно, что в новом ЖК не воспроизведено правило ст. 54 ЖК РСФСР о том, что граждане, вселенные нанимателем в качестве членов своей семьи, приобретают равные с нанимателем права и обязанности, если при вселении не было иного соглашения. Тогда решение этого спорного вопроса было бы облегчено.
Наконец, можно ли оспорить в судебном порядке отказ членов семьи нанимателя и отказ наймодателя дать согласие на вселение других членов семьи, когда оно требуется? В принципе, можно, но без радужных перспектив, особенно если речь идет об отказе со стороны остальных членов семьи. Что же касается отказа со стороны наймодателя, то можно сказать, что здесь надежда умирает последней. В частности, если при вселении нового члена семьи на каждого проживающего не будет приходиться менее учетной нормы, то суд может признать последовавший со стороны наймодателя отказ неосновательным. Например, наймодатель не дает согласия на вселение к одинокому нанимателю его родственника, который ухаживает за ним, опасаясь, что после смерти нанимателя жилое помещение будет закреплено за его родственником и "уплывет" от жилищных органов, которые не смогут его распределить.
Условия вселения других постоянно проживающих с нанимателем граждан по договору коммерческого найма определены в ст. 679 ГК, действующей в редакции Закона о введении ЖК в действие. Во-первых, как уже отмечалось, в ст. 679 ГК речь идет о вселении не членов семьи нанимателя, а других граждан в качестве постоянно проживающих с нанимателем. Во-вторых, на вселение во всех случаях требуется согласие не только нанимателя и постоянно проживающих с ним граждан, но и наймодателя. Исключение сделано здесь лишь для несовершеннолетних детей (о нем речь пойдет дальше). В-третьих, вселение допускается при условии соблюдения требований законодательства о норме общей площади жилого помещения на одного человека. При этом речь идет не об учетной норме, как в ч. 1 ст. 70 ЖК, а о норме предоставления. В этом убеждает, помимо всего прочего, и историческое толкование ст. 679 и других норм ГК, в которые соответствующие изменения внесены (см. ч. 1 ст. 679, ч. 1 ст. 680, п. 2 ст. 685 ГК). Раньше в законе говорилось о норме жилой площади на одного человека, т.е. о норме 12 кв. м жилой площади, которая была предусмотрена ст. 38 ЖК РСФСР, ныне, как и весь ЖК РСФСР, утратившей силу. Теперь ее место заняла норма предоставления жилой площади (см. ч. ч. 1 - 3 ст. 50 ЖК).
В-четвертых, хотя в ст. 679 ГК ничего не говорится о том, в какой форме согласие должно быть дано, законодатель, по-видимому, имеет в виду письменную форму согласия. Последствия ее несоблюдения те же, что и при социальном найме.
В-пятых, круг несовершеннолетних детей, которые могут быть вселены без согласия наймодателя, нанимателя, других постоянно проживающих с ним граждан и без соблюдения нормы предоставления жилой площади (по-видимому, здесь может не соблюдаться и учетная норма), очерчен шире, чем в ч. 1 ст. 70 ЖК. Не говорится, о чьих детях идет речь. Но, очевидно, здесь, учитывая, что постоянно проживающие с нанимателем другие граждане по общему правилу не являются сонанимателями, больше оснований утверждать, что к этим детям относятся несовершеннолетние дети только самого нанимателя.
Наконец, в-шестых, перспективы судебной защиты права на вселение других граждан в качестве постоянно проживающих, когда согласие на вселение не дает наймодатель, в договоре коммерческого найма отсутствуют. Когда же отказ исходит от постоянно проживающих с нанимателем других граждан, то эти перспективы возрастают по сравнению с аналогичной ситуацией при социальной найме. Объясняется это тем, что наниматель в договоре коммерческого найма занимает положение первого среди равных, поскольку по общему правилу другие постоянно проживающие в жилом помещении граждане в качестве сонанимателей не выступают, кроме случая, предусмотренного п. 4 ст. 677 ГК, поэтому их голос при решении этого вопроса куда менее весом, чем голос членов семьи нанимателя в договоре социального найма.
Изменение жилищного правоотношения при выбытии членов семьи
Изменение состава семьи может иметь место в случае смерти члена семьи, переезда его на другое постоянное место жительства и наступления иных обстоятельств. Выбытие члена семьи не сопровождается здесь вселением в жилое помещение другого члена семьи, как это происходит при так называемом родственном обмене. Совершенно очевидно, что этот случай изменения жилищного правоотношения необходимо отличать от того, при котором в жилое помещение вселяются новые члены семьи.
Выбытие члена семьи влечет изменения жилищного правоотношения лишь в строго очерченных законом пределах. В частности, оно может повлечь изменения в оплате жилья и коммунальных услуг. В то же время ни при каких обстоятельствах оно не может само по себе повлечь изменения в предмете жилищного правоотношения. Так, наймодатель не может требовать от нанимателя переезда на меньшую площадь по тем основаниям, что состав семьи уменьшился и занимаемая нанимателем жилая площадь для него, как полагает наймодатель, слишком велика.
Вопрос же о том, в субъектном составе какого именно жилищного правоотношения произойдут изменения, зависит от того, выступают ли члены семьи как сонаниматели, что имеет место при социальном найме, или находятся в правоотношении лишь с нанимателем, который заслоняет их от наймодателя, что может иметь место при сдаче жилого помещения в коммерческий наем.
В ранее действовавшем законодательстве (см. ст. 60 ЖК РСФСР в ее первоначальной редакции) было предусмотрено, что при временном отсутствии нанимателя или членов его семьи жилое помещение сохраняется за ними по общему правилу в течение шести месяцев. Правда, действие этой нормы было смягчено, во-первых, тем, что в законодательстве был предусмотрен широкий круг случаев, при которых жилое помещение сохранялось за временно отсутствующим на более длительный срок (например, при бронировании жилого помещения), и, во-вторых, тем, что при наличии уважительных причин отсутствия срок сохранения права на жилое помещение мог быть продлен наймодателем, а в случае спора - судом.
Решительный поворот в этом вопросе произошел с принятием Конституционным Судом РФ Постановления от 23 июня 1995 г. "По делу о проверке конституционности части первой и п. 8 части второй ст. 60 ЖК РСФСР". Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции РФ положения как ч. 1, так и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК, поскольку временное отсутствие гражданина (нанимателя жилого помещения или членов его семьи), в том числе в связи с осуждением к лишению свободы, само по себе не может служить основанием утраты права пользования жилым помещением. При всей спорности этого Постановления оно вступило в силу немедленно и стало действовать непосредственно. Руководствуясь им, законодатель внес изменения в ст. 60 ЖК РСФСР, хотя целый ряд норм, предусматривающих специальные основания сохранения жилой площади за временно отсутствующими, в том числе и норм ЖК РСФСР о бронировании жилых помещений, отменены не были, но применялись с учетом указаний на сей счет, данных в Постановлении Конституционного Суда РФ от 23 июня 1995 г. Постановление Конституционного Суда и последовавшие вслед за ним изменения в законодательстве встретили неоднозначную оценку как в юридической литературе, так и в правоприменительной практике. Указывалось, в частности, на то, что, решая вопрос о судьбе ст. 60 ЖК РСФСР, нельзя было игнорировать принцип целевого использования жилых помещений, который закреплен как в жилищном, так и в гражданском законодательстве. Согласно этому принципу жилые помещения предназначены для проживания граждан (см. ч. 1 ст. 7 ЖК РСФСР; ч. 1 ст. 17 ЖК; п. 2 ст. 288 ГК). Если этот принцип действует в отношении собственников жилых помещений, то он тем более должен действовать в отношении нанимателей <1>.
--------------------------------
<1> См.: Корнеев С.М., Крашенинников П.В. Приватизация жилого фонда. М., 1996. С. 52.
К тому же КС РФ не учел, что нередко и сами члены семьи не заинтересованы в сохранении жилого помещения за отсутствующим на неопределенно длительный срок, что ставит их в более чем двусмысленное положение: они не могут обменять помещение, вселить в него других лиц и т.д. Нужно иметь в виду, что осуждение отсутствующего лица нередко является результатом преступления, совершенного им против членов своей семьи. И что же, в "благодарность" они должны сохранять за ним право на жилое помещение и с ужасом ждать возвращения насильника, пьяницы, хулигана в родные пенаты?! Вот уж воистину: одним концом - по барину, другим - по мужику!
В новом жилищном законодательстве водораздел между случаями, когда жилое помещение сохраняется за не проживающим в нем нанимателем, кем-либо из членов его семьи, не проживающими в нем всеми членами семьи или не сохраняется, проводится в зависимости от того, выбыли ли они временно или постоянно. Временное отсутствие любого из этих граждан или их всех, сколько бы оно ни длилось, никакого изменения прав и обязанностей по договору социального найма не влечет. Иными словами, временное отсутствие указанных лиц на их правах и обязанностях по договору социального найма никак не отражается. А вот в случае выезда нанимателя и членов его семьи на другое место жительства договор социального найма жилого помещения считается расторгнутым со дня выезда (ст. 71; ч. ч. 1 - 3 ст. 83 ЖК).
Такой подход, разумеется, не снимает всех трудностей, возникающих при решении вопроса, сохранил ли наниматель и (или) члены его семьи право на жилое помещение по договору социального найма или не сохранил, поскольку в том или ином конкретном случае далеко не просто установить, отсутствует ли наниматель временно или выехал на другое постоянное место жительства. Для этого нужно обратиться к данным регистрации учета населения, который ведется в органах милиции. Косвенным подтверждением этих трудностей может служить п. 2 ч. 2 ст. 57, который предусматривает внеочередное предоставление жилых помещений детям, оставшимся без родительского попечения. Проблемы обеспечения таких детей жильем, по существу, никогда не сходили с повестки дня. Если обратиться к нормам ЖК РСФСР в их последней редакции (см. п. 2 ст. 37 и п. 3 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР), в которых эти вопросы затрагивались, то они предусматривали сохранение за детьми, выехавшими из жилых помещений государственного и муниципального фонда, права на эти помещения в течение всего времени пребывания детей в соответствующих учреждениях, в приемных семьях, детских домах семейного типа либо в течение всего времени пребывания их у родственников или опекунов (попечителей), если в жилых помещениях, из которых дети выбыли, остались проживать другие члены семьи. Если же в указанных помещениях не остались проживать другие члены семьи, то эти помещения передаются детям в собственность в соответствии с законодательством о приватизации жилищного фонда. Таким образом, в обоих этих случаях не предполагалось предоставление детям какого-либо другого жилого помещения взамен того, которое они ранее занимали. Если же жилые помещения, которые дети ранее занимали, не могут быть им возвращены, то им, хотя бы они и перестали быть детьми, вне очереди предоставляется другое жилое помещение. Оно предоставляется детям-сиротам и детям, оставшимся без родительского попечения (гражданам из числа таких детей), по окончании их пребывания в соответствующем учреждении, приемной семье, детском доме семейного типа, у родственников, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах либо по возвращении из мест лишения свободы.
Такая практика, хотя и продиктованная гуманными соображениями, себя не оправдала. По выходе из учреждения социального обслуживания, прекращении опеки (попечительства), возвращении из Вооруженных Сил и мест лишения свободы дети, пусть и выросшие, будучи предоставлены самим себе, оказывались совершенно неподготовленными к самостоятельной жизни и нередко становились легкой добычей преступников, наркоманов, извращенцев, которые прибирали их к рукам, отбирали выстраданную площадь и заманивали их в преступные сообщества.
Новый ЖК принес в этом отношении мало утешительного, ограничившись воспроизведением в п. 2 ч. 2 ст. 57 положений, которые ранее фигурировали в п. 2 ст. 37 ЖК РСФСР. Опущено лишь указание на то, что дети-сироты, дети без родительского попечения и граждане из числа этих детей обеспечиваются жилым помещением во внеочередном порядке, если им не могут быть возвращены помещения, которые они ранее занимали. По-видимому, это само собой разумеется.
Семейное законодательство по существу ограничилось отсылкой в этом вопросе к жилищному законодательству (см. абз. 5 п. 1 ст. 148; абз. 4 п. 1 ст. 155.3 СК).
Что же касается лиц, проходящих военную службу по призыву или по контракту, то о сохранении за ними права на жилое помещение, которое они занимали, будучи на гражданке, в новом ЖК специально ничего не говорится. По-видимому, отцы-законодатели исходят из того, что здесь вполне достаточно общих правил, закрепленных в ст. 71 и ч. ч. 1 - 3 ст. 83 ЖК. А жаль! В связи с изменениями условий призыва в ряды Вооруженных Сил и прохождения службы по контракту (они, в частности, коснулись большинства студентов учебных заведений) здесь могут возникать самые различные спорные ситуации, для разрешения которых общих указаний закона явно недостаточно.
Наконец, еще один вопрос, связанный с тем, что граждане, осужденные к лишению свободы, сохраняют право на жилое помещение в течение всего срока отбывания наказания. Эта новелла была навеяна Постановлением КС РФ от 23 июня 1995 г. и закреплена в новой редакции п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР.
Ныне это положение, хотя прямо и не прописано в законе, вытекает из ст. 71 ЖК, поскольку лица, отбывающие срок, считаются отсутствующими в жилом помещении только временно. Представляется, однако, что оно во всяком случае не должно распространяться на лиц, осужденных к пожизненному лишению свободы.
В то же время положение, сложившееся в связи с тем, что временное отсутствие нанимателя и членов его семьи в жилом помещении, предоставленном им по договору социального найма, сколько бы это отсутствие ни длилось, по ныне действующему законодательству не является само по себе основанием для признания отсутствующих (отсутствующего) утратившими на это помещение право, не следует драматизировать. Заинтересованные лица (органы местного самоуправления, наймодатель, лица, проживающие в указанном помещении) не лишены права предъявить иск о признании отсутствующего лица выехавшим на другое постоянное место жительства и соответственно этому о признании его в силу ч. 3 ст. 83 ЖК утратившим право на жилое помещение со дня выезда. Чаще всего надобность в предъявлении такого иска возникает при расторжении брака между супругами, когда один из супругов выбывает на другое постоянное место жительства, обзаводится новой семьей, но при этом сохраняет регистрацию по прежнему месту жительства (то ли на всякий случай, то ли для того, чтобы досадить бывшему супругу, то ли в расчете на то, чтобы отхватить часть жилого помещения при его приватизации или иных обстоятельствах), хотя и не участвует в оплате жилого помещения и коммунальных услуг. Подобная ситуация создает для членов распавшейся семьи, оставшихся проживать на прежней жилой площади, для которых она является единственным местом постоянного проживания, всякого рода трудности и неудобства. Без согласия лица, выбывшего на другое постоянное место жительства, но сохранившего регистрацию по прежнему месту жительства, они не могут произвести регистрацию (попросту говоря, прописать) новых членов семьи, обменять жилое помещение, приватизировать его и т.д.
Именно поэтому члены семьи, оставшиеся проживать на указанной площади, могут предъявить к выбывшему члену семьи иск о признании его утратившим право на площадь, но не в связи с временным отсутствием, а в связи с выездом на другое постоянное место жительства, хотя бы он и сохранил регистрацию по прежнему месту жительства <1>.
--------------------------------
<1> Полезные рекомендации на сей счет даны в п. 32 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. N 14. Верховный Суд ориентирует суды на то, что сохранение жилого помещения по договору социального найма за временно отсутствующим нанимателем и кем-либо из членов его семьи или всеми этими гражданами независимо от времени отсутствия не лишает заинтересованных лиц (в том числе лиц, оставшихся проживать в жилом помещении) права требовать признания отсутствующих лиц утратившими право на жилое помещение на основании ч. 3 ст. 83 ЖК в связи с выездом в другое постоянное место жительства и тем самым расторжения с ними договора социального найма.
Изменение жилищного правоотношения
при разделе жилого помещения
В данном случае изменение жилищного правоотношения затрагивает как его предмет, так и субъектный состав.
До введения в действие нового ЖК раздел жилого помещения при социальном найме был регламентирован в ст. 86 ЖК РСФСР. В ЖК РФ аналогичная норма отсутствует. Сразу же возник вопрос, что это: пробел в законодательстве или квалифицированное умолчание? Если это пробел, то он может быть восполнен исходя из основных начал жилищного законодательства, поскольку, не признавая за сонанимателями жилого помещения по договору социального найма права на его раздел, мы парализуем осуществление ими других прав, наличие и действие которых не должно вызывать сомнений. Если не признавать за гражданами права на раздел жилого помещения, предоставленного им по договору социального найма, то они во многих случаях лишаются возможности осуществить и право на вселение в жилое помещение других членов семьи, и право на приватизацию жилого помещения, и право на его обмен, и целый ряд других прав. Право на раздел жилого помещения нередко выступало в роли действенного рычага, которое способствовало беспрепятственному осуществлению жилищных прав по взаимному согласию всех членов семьи. Вот элементарный пример. Семья из трех человек - отца, матери и дочери - занимает двухкомнатную квартиру, состоящую из двух изолированных комнат размером 20 и 10 кв. м жилой площади. Дочь вступает в брак и желает вселить в квартиру своего мужа. Родители согласия на вселение зятя не дают. По ранее действовавшему законодательству дочь имела возможность предъявить иск о разделе жилой площади, после чего отпали бы какие бы то ни было препятствия для вселения мужа в комнату 10 кв. м, выделенную ей по решению суда. Теперь же ей не остается ничего другого, как предъявить иск о принудительном обмене всей квартиры и не мытьем, так катаньем вселить мужа в жилое помещение, которое она получит в порядке обмена.
Безысходная ситуация может возникнуть и тогда, когда одни члены семьи хотят приватизировать жилое помещение, предоставленное им в социальный наем, а другие против этого возражают, особенно если речь идет о приватизации комнаты в коммунальной квартире.
В настоящее время преобладает мнение о том, что в данном случае мы сталкиваемся не с пробелом в законодательстве, а с квалифицированным умолчанием. Иными словами, законодатель, вместо того чтобы прямо ввести запрет на раздел жилой площади, полученной в социальный наем, избрал более гибкую позицию, сознательно об этом умолчав и тем самым выразив свое негативное отношение к такому разделу. Это мнение поддержал и Верховный Суд РФ. В Постановлении от 2 июля 2009 г. N 14 Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что требование члена семьи нанимателя о заключении с ним отдельного договора социального найма жилого помещения удовлетворению не подлежит (см. п. 31 указанного Постановления). В обоснование этой точки зрения Верховный Суд РФ опять-таки сослался на то, что ЖК не содержит норм о праве члена семьи нанимателя жилого помещения требовать от наймодателя изменения договора социального найма путем заключения с ним отдельного договора социального найма.
В обоснование этой позиции приводят следующие аргументы. Во-первых, допустив такой раздел, мы продолжали бы плодить коммуналки. Во-вторых, в результате таких разделов значительная часть жилых помещений утратила бы свое целевое назначение и по существу выбыла бы из жилищного фонда социального использования, что сократило бы возможности в порядке социального найма предоставлять жилые помещения тем, кто более всего в них нуждается, т.е. наиболее обездоленным. Эти аргументы заслуживают внимания, но, с нашей точки зрения, они все же менее весомы, чем аргументы тех, кто считает, что за гражданами, получившими жилое помещение в социальный наем, право на его раздел следует сохранить.
Разъяснение по этому вопросу Верховного Суда РФ, который полагает, что член семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма не имеет права на раздел жилого помещения путем заключения с ним отдельного договора, не соответствует основополагающим принципам гражданско-правового регулирования (в том числе принципам дозволительной направленности и диспозитивности). Разумеется, раздел жилого помещения не может иметь места, если он направлен на создание искусственной нуждаемости в жилье, приводит для одних членов семьи к ухудшению условий пользования жилым помещением, не отвечает тем требованиям, которые должны соблюдаться при переустройстве или перепланировке. Жилое помещение должно удовлетворять требованиям, предъявляемым к предмету договора социального найма, в том числе быть изолированным. По своему размеру помещение должно соответствовать доле выделяющегося в жилой площади. При этом, однако, выдел производится также с учетом сложившегося порядка пользования. Требовать раздела жилого помещения могут не только совершеннолетние, но и не достигшие совершеннолетия члены семьи. Не вызывает сомнений, что такое право принадлежит эмансипированным гражданам, а также гражданам, которые с соблюдением предусмотренных законом условий вступили в брак до достижения 18 лет. Представляется, что право на раздел жилого помещения может признаваться за несовершеннолетними (в лице их законных представителей) и в других случаях.
Для заключения отдельного договора найма требуется согласие остальных членов семьи, в том числе временно отсутствующих, а если раздел жилого помещения связан с переустройством и перепланировкой, то и согласие наймодателя. Интересы несовершеннолетних при разделе жилых помещений должны представлять их законные представители, а также органы опеки и попечительства. Все споры, возникающие при разделе жилых помещений, предоставленных в социальный наем, независимо от того, возникают ли они между сонанимателями или между ними и наймодателем, могут разрешаться в судебном порядке.
Сложнее обстоит дело при коммерческом найме. Заключение отдельного договора найма возможно здесь лишь при согласии наймодателя. Требуется согласие и членов семьи нанимателя, а также других лиц, постоянно проживающих в жилом помещении. Возникающие при этом споры могут рассматриваться в судебном порядке, однако при отказе наймодателя дать согласие на заключение отдельного договора, а если члены семьи не являются сонанимателями - то и при отказе со стороны нанимателя, отдельный договор заключению не подлежит. Отказ гражданина, которому сдаваемое внаем помещение принадлежит на праве собственности, дать согласие на заключение отдельного договора найма с одним из совместно проживающих с нанимателем других лиц, в том числе с одним из членов его семьи, служит безусловным препятствием для заключения такого договора и оспариванию не подлежит.
Что же касается раздела жилой площади в кооперативных домах до полной выплаты паевого взноса, то условия и порядок такого раздела предусмотрены ст. 127 ЖК. Во-первых, ограничен круг лиц, между которыми такой раздел может быть произведен. Это лица, имеющие право на пай, в частности супруги и наследники. При этом раздел жилого помещения между членом кооператива и его супругом, имеющим право на пай, но не являющимся членом кооператива, может быть произведен, хотя бы брак между супругами и не был расторгнут <1>. Во-вторых, раздел допускается, если каждому из указанных лиц может быть выделено в доме жилищного кооператива изолированное жилое помещение или имеется техническая возможность переустройства и (или) перепланировки неизолированных помещений в изолированные. При этом вначале должен быть положительно решен вопрос о возможности такого переустройства (перепланировки), и лишь после этого есть смысл переходить к обсуждению вопроса о разделе жилого помещения между конкретными лицами, заинтересованными в таком разделе (например, между супругами). В-третьих, если о разделе жилого помещения возникнет спор (например, между лицами, заинтересованными в разделе, или указанными лицами и органом, с которым проект переустройства (перепланировки) должен быть согласован), то этот спор подлежит рассмотрению в судебном порядке.
--------------------------------
<1> О разделе жилого помещения в случае смерти члена жилищного кооператива, в том числе при наследовании пая см.: Елисеев И.В., Сергеев А.П., Толстой Ю.К. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации. Часть третья. 3-е изд. / Под общ. ред. А.П. Сергеева. М., 2006. С. 169 - 172.
После того как жилое помещение в кооперативном доме выкуплено, оно становится собственностью члена кооператива и при его жизни круг лиц, имеющих право требовать раздела жилого помещения, определяется в зависимости от того, может ли лицо, требующее раздела, считаться сособственником этого помещения.
Вопрос о разделе жилых помещений может возникнуть и в отношении помещений, находящихся в собственности граждан, в том числе в результате приватизации. Рассмотрим его в тех пределах, в каких отношения собственности в указанных случаях могут переплетаться с жилищными отношениями. Напомним, что поначалу Конституционный Суд РФ отрицательно относился к возможности приватизации комнат в коммунальных квартирах, мотивируя свою позицию тем, что не за горами обеспечение каждой семьи отдельной благоустроенной квартирой, коммуналки исчезнут, а потому незачем плодить квартиры, подпадающие под различный правовой режим: одни комнаты в них будут находиться в собственности граждан, а другие - использоваться на началах найма (по нынешней терминологии - социального найма). Но, как говорят в народе, гладко было на бумаге, да забыли про овраги. Стало очевидно, что до выполнения этой программной установки, которой тешила себя еще КПСС и, надо признать, многое сделала для ее реализации, очень и очень далеко. Это повлекло изменение позиции Конституционного Суда, который признал возможной приватизацию и отдельных комнат в коммунальных квартирах, с тем чтобы другие комнаты в этих квартирах продолжали использоваться на началах социального найма. Оставались, однако, спорными следующие вопросы: поступают ли они в раздельную собственность приватизировавших их лиц или в общую собственность всех лиц, приватизировавших эти комнаты, с определением долей как в жилой, так и в полезной площади квартир в зависимости от жилой площади приватизированных комнат? Другой вопрос сводился к тому, имеют ли преимущественное право покупки приватизированной комнаты в случае ее продажи другие граждане, проживающие в этой квартире и приватизировавшие свои комнаты.
Практика и доктрина испытывали в этих вопросах значительные колебания, которых не избежал и автор настоящей работы <1>. Поначалу считал, что на квартиру (соответственно, на комнаты, если приватизирована не вся квартира) возникает общая собственность всех участников приватизации. Полагал, что лишь таким путем удастся обеспечить реализацию преимущественного права покупки, которое должно принадлежать другим проживающим в квартире собственникам комнат. Затем пришел к выводу, что право собственности на приватизированные комнаты должно быть раздельным. Иными словами, если в двухкомнатной квартире проживает два нанимателя, причем оба они свои комнаты приватизировали, то их право собственности на эти комнаты является раздельным. Право общей собственности в квартире возникает у них на места общего пользования. Исходя из того что комнаты в квартире являются главной вещью, а места общего пользования - принадлежностью и что принадлежность следует судьбе главной вещи, пришел к выводу, что при такой конструкции преимущественное право покупки продаваемой комнаты лицам, уже проживающим в этой квартире в качестве собственников, не принадлежит.
--------------------------------
<1> См.: Гражданское право: Учеб. / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. 6-е изд. М., 2002. Т. 1. С. 529 - 530; 4-е изд. М., 2002. Т. 2. С. 317.
В ЖК, с одной стороны, закреплена раздельная собственность на приватизированные комнаты (общая собственность - долевая или совместная - между супругами возникает лишь у тех, кто, будучи сонанимателями комнаты (комнат) или квартиры, эту комнату (квартиру) по взаимному согласию приватизировали, став участниками приватизации). С другой стороны, предусмотрена общая собственность на места общего пользования в квартире. Для приватизации отдельной квартиры необходимо согласие на приватизацию всех сонанимателей квартиры. Для приватизации комнаты в коммунальной квартире необходимо согласие на приватизацию всех сонанимателей данной комнаты. При этом речь идет о нанимателях по договору социального найма либо о таких нанимателях, которые могут требовать перевода занимаемого ими жилого помещения в жилищный фонд социального использования. Если хотя бы один из нанимателей согласия на приватизацию не дает, она не может иметь места. Однако далеко не все наниматели, хотя их согласие на приватизацию необходимо, обязательно должны становиться участниками приватизации, т.е. собственниками приватизируемого жилого помещения, будь то квартира или комната.
Один из случаев переплетения жилищных отношений с отношениями собственности и наблюдается тогда, когда один из сонанимателей участником приватизации быть не желает и в то же время не налагает на нее вето. Совершенно ясно, что те, кто захотел квартиру или комнату приватизировать, не могут ответить черной неблагодарностью тому, кто не пожелал сам в этом участвовать, но и не чинил им препятствий. Именно поэтому законодатель с полным основанием указал на то, что к указанному лицу нельзя применять правила ч. 4 ст. 31 ЖК, т.е. право на жилое помещение за ним во всяком случае нужно сохранять, хотя и произошла смена его собственника (см. ст. 19 Вводного закона к ЖК) <1>.
--------------------------------
<1> В то же время явно ошибочное разъяснение на сей счет применительно к конкретному случаю дал Верховный Суд РФ в абз. 4 (последнем по счету) п. 18 Постановления от 2 июля 2009 г. N 14. О чем идет речь? Гражданин реализовал свое право на приватизацию жилого помещения, став его собственником (сособственником). После этого он вселился в другое жилое помещение в качестве члена семьи нанимателя по договору социального найма (например, путем вступления в брак). В разъяснении ставится вопрос: требуется ли согласие лица, вселившегося в помещение в качестве члена семьи нанимателя, на приватизацию и этого помещения? По смыслу разъяснения, на этот вопрос дан утвердительный ответ. С нашей же точки зрения, этого согласия не требуется, поскольку в данном случае одно и то же лицо, давая согласие на приватизацию как ранее занимаемого помещения, так и помещения, в которое оно впоследствии вселилось, дважды осуществило бы свое право на бесплатную приватизацию, что запрещено законом.
В ЖК предусмотрено, что собственник комнаты в коммунальной квартире не вправе: 1) осуществлять выдел в натуре своей доли в праве общей собственности на общее имущество в данной квартире; 2) отчуждать свою долю в праве общей собственности на общее имущество в данной квартире, а также совершать иные действия, влекущие за собой передачу этой доли отдельно от права собственности на указанную комнату.
При продаже комнаты в коммунальной квартире остальные собственники комнат в данной квартире имеют преимущественное право покупки отчуждаемой комнаты в порядке и на условиях, которые установлены ГК (ч. ч. 5 и 6 ст. 42 ЖК).
Преимущественное право покупки комнаты в данном случае принадлежит не только собственникам, но и проживающим в квартире нанимателям (сонанимателям) по договору социального найма.
К сожалению, эти правила смоделированы в расчете на то, будто при приватизации комнаты в коммунальной квартире у нее во всех случаях появляется лишь один собственник. А как быть, если комната находится в общей собственности (долевой или совместной) нескольких лиц, которые до приватизации были сонанимателями?
Начнем с простейшего случая. Сособственники комнаты в коммунальной квартире по взаимному согласию желают ее продать. В этом случае собственники (сособственники) либо наниматели (сонаниматели) по договору социального найма других комнат в данной квартире имеют преимущественное право ее покупки, причем продавцу принадлежит право выбора того, кому эту комнату продать. На этот случай распространяются правила о преимущественном праве покупки, закрепленные в ст. 250 ГК.
Продать же свою долю в праве общей собственности или произвести ее отчуждение иным предусмотренным в законе способом (например, подарить или обменять) сособственник может любому из других сособственников данной комнаты. Возможно отчуждение доли всем сособственникам либо нескольким из них. В этом случае доля сособственника-отчуждателя прирастает к доле сособственника, приобретающего его долю, а сам он снимается с регистрационного учета (попросту говоря, выписывается из квартиры). Если же никто из сособственников не желает приобрести долю выбывающего сособственника (никто не желает купить его долю, принять ее в дар и т.д.), то сособственник не может без согласия других сособственников данной комнаты произвести отчуждение своей доли другим лицам, хотя бы они и были собственниками или нанимателями других комнат в той же квартире.
Именно поэтому в указанных случаях нельзя говорить о том, что сособственникам комнаты принадлежит преимущественное право покупки продаваемой одним из них доли. Нельзя потому, что право покупки отчуждаемой доли или приобретения ее иным допускаемым законом способом только им и принадлежит. Отказываясь от осуществления этого права и вместе с тем не давая согласия на приобретение доли другими лицами, они налагают вето на приобретение доли в праве общей собственности на комнату в коммунальной квартире кем бы то ни было.
Тот же ход рассуждений, в принципе, приложим и к случаям, когда приватизирована отдельная квартира. Если квартира не разделена, то сособственник может распорядиться своей долей в общей собственности в тех же пределах, что и сособственник доли в общей собственности на комнату в коммунальной квартире. При разделе квартиры (по взаимному согласию или по суду) собственник одной или нескольких комнат, отделившийся от остальных, сможет самостоятельно распорядиться и этой комнатой, и своей долей в праве общей собственности на общее имущество в данной квартире, которая станет коммунальной, и своей долей в праве общей собственности на общее имущество в многоквартирном доме. При таких обстоятельствах собственник (собственники) остальных комнат в данной квартире, которая станет коммунальной, имеет преимущественное право покупки и комнаты, и долей в праве общей собственности на общее имущество как в квартире, так и в многоквартирном доме. То же право принадлежит и проживающим в квартире нанимателям по договору социального найма. Право выбора покупателя, если о намерении воспользоваться преимущественным правом покупки заявят несколько лиц, принадлежит продавцу.
Отдельная квартира, комната в коммунальной квартире, равно как и доля в праве общей собственности на квартиру или комнату, может перейти к другим лицам в порядке наследования как по завещанию, так и по закону. При этом, помимо общих положений о наследовании, подлежат применению правила ст. ст. 1168 и 1177 ГК, ст. 131 ЖК, ст. ст. 9 и 32 ФЗ "О жилищных накопительных кооперативах", иные законодательные акты.
Пожалуй, наибольшие трудности могут возникнуть, когда по наследству переходит доля в праве общей собственности на квартиру, особенно на комнату. Необходимо учитывать, проживал ли наследник в унаследованном жилом помещении или нет, испытывает ли он нужду в жилье, можно ли жилое помещение разделить или оно не подлежит разделу, кто и на каком правовом основании в этом помещении проживает и целый ряд других обстоятельств. Так, если наследник проживал совместно с наследодателем в унаследованном жилом помещении, но наряду с ними в нем проживают другие лица, не относящиеся к наследникам (например, сособственники, которым также принадлежат доли в праве общей собственности на это помещение), то доля, которая перешла к наследнику, может прирасти к его доле. А это может иметь значение при определении порядка пользования помещением, установлении размера подлежащей выплате компенсации, распределении между сособственниками доходов и расходов и т.д.
Если же наследник в жилом помещении не проживал, обеспечен другим жильем, а в жилом помещении проживают лица, которые другого жилья не имеют, причем изолированное жилое помещение наследнику не может быть выделено, то наследнику взамен выдела доли в натуре может быть выплачена за нее компенсация по рыночной стоимости.
Изменение жилищного правоотношения
при объединении в одну семью
Этот случай изменения жилищного правоотношения предусмотрен ч. 1 ст. 82 ЖК. Если граждане проживают в одной квартире и пользуются в ней жилыми помещениями по отдельным договорам найма, то в случае объединения в одну семью эти граждане вправе требовать заключения с кем-либо из них одного договора найма на все занимаемые ими помещения. Отказ наймодателя в заключении одного договора найма может быть оспорен в судебном порядке. Чаще всего отказ наймодателя в заключении одного договора найма вызван тем, что на момент предъявления соответствующего требования граждане еще не проживают совместно, но хотят заключить один договор найма на жилые помещения, которые рассчитывают получить. Например, граждане вступают в брак. Каждый из них имеет свою площадь, но они хотят обменять ее на общую площадь, заключив на нее один договор найма. Другой пример. На учете нуждающихся в улучшении жилищных условий состоят граждане, желающие объединиться в одну семью (скажем, пенсионеры, которые хотят заботиться друг о друге). Просят выделить им квартиру, оформив ее предоставление одним решением. Препятствий для этого в приведенных примерах, в принципе, нет, хотя изменений жилищных правоотношений здесь не происходит.
Препятствием для заключения на жилые помещения одного договора найма может служить то, что эти помещения подпадают под различный правовой режим (например, на одно помещение заключен договор социального найма, на другое - договор коммерческого найма). Под какой правовой режим следует подвести эти помещения в случае заключения на них одного договора найма? Иногда заключение одного договора не допускается самим законом. Так, если одна комната в квартире является служебной, а другая подпадает под обычный правовой режим, то объединение договоров в один невозможно в силу ст. 93 и ч. 5 ст. 100 ЖК. Иногда закон прямого ответа на вопрос не дает, и его приходится решать с учетом обстоятельств каждого конкретного дела.
Изменение жилищного правоотношения
при замене нанимателя или члена кооператива
Случаи изменения жилищного правоотношения по указанным основаниям предусмотрены абз. 2 п. 2 ст. 672, ст. 686 ГК; ч. 2 ст. 82 ЖК. Замена нанимателя или члена кооператива может произойти по самым различным основаниям. Таковыми могут быть: смерть нанимателя или члена кооператива; переезд нанимателя или члена кооператива на другое постоянное место жительства; отказ от осуществления прав и исполнения обязанностей нанимателя, добровольный выход из кооператива или исключение из него и т.д. В этих и других случаях неизбежно возникает вопрос: кто должен занять место первоначального нанимателя (члена кооператива)? В отношении социального найма признание нанимателем другого члена семьи предусмотрено абз. 2 п. 2 ст. 672 ГК и ч. 2 ст. 82 ЖК. Правила этих норм перекликаются друг с другом. Совершеннолетний член семьи нанимателя с согласия нанимателя и остальных совершеннолетних членов семьи может требовать признания его нанимателем по ранее заключенному договору найма вместо первоначального нанимателя. Такое же право в случае смерти первоначального нанимателя принадлежит любому совершеннолетнему члену семьи умершего. Возникающие в связи с этим споры разрешаются судом.
Несколько иной подход к замене нанимателя предусмотрен для случаев сдачи жилых помещений в коммерческий наем (ст. 686 ГК). Здесь для замены нанимателя, кроме требования самого нанимателя и других совместно проживающих с ним граждан, необходимо согласие наймодателя. Если первоначальный наниматель умер или выбыл из жилого помещения, договор продолжает действовать на прежних условиях. Нанимателем по общему согласию всех постоянно проживающих в жилом помещении граждан становится один из этих граждан. Если же согласие не достигнуто, то все указанные граждане становятся сонанимателями. Споры, связанные с заменой нанимателя в договоре коммерческого найма, могут разрешаться судом.
Замена члена кооператива также может происходить по различным основаниям и влечь далеко не одинаковые последствия. В случае смерти члена кооператива, выхода его из кооператива, исключения из состава кооператива претендовать на то, чтобы занять место члена кооператива, может один из постоянно проживающих в кооперативной квартире членов его семьи, а иногда и несколько членов семьи (как это может быть при наследовании). В соответствии с принципом добровольного членства сам член кооператива в любой момент может выйти из его состава, передав свой пай одному из постоянно проживающих с ним членов семьи, который может быть принят в кооператив. Если же член кооператива исключен из его состава (например, вследствие систематического нарушения устава), то решением общего собрания в члены кооператива может быть принят один из членов его семьи, который устав не нарушал. При этом если член кооператива, выбывший из его состава (по собственному заявлению или вследствие исключения), полностью или частично получил обратно свой паевой взнос, то гражданин, который принят в кооператив вместо него, обязан восполнить недостающую сумму взноса и затем участвовать в погашении имеющейся задолженности до полного погашения паевого взноса.
Все споры, связанные с заменой члена кооператива, восполнением недостающей части паевого взноса, погашением задолженности по ссуде, также могут рассматриваться судом. Если, например, кооператив отказывает члену семьи, проживающему в кооперативной квартире, в приеме в кооператив взамен выбывшего, то такой отказ может быть оспорен в судебном порядке.
Изменение жилищного правоотношения при предоставлении
освободившихся в коммунальной квартире жилых помещений
Одним из средств, используемых для сокращения числа коммуналок (а их у нас предостаточно), является предоставление нанимателю права при наличии предусмотренных в законе условий закрепить за собой освободившееся в той же квартире жилое помещение, которое занимал другой наниматель. Поначалу это право предусматривалось ст. 46 ЖК РСФСР, однако в дальнейшем оно подверглось существенным изменениям в ст. 16 Закона РФ "Об основах федеральной жилищной политики", которая применялась с учетом актов, принятых на региональном уровне. Имелась на сей счет и обширная судебная практика, которая сложилась главным образом на почве применения ст. 46 ЖК РСФСР. Ныне эти вопросы урегулированы ст. 59 ЖК.
Приходится констатировать, что и здесь наблюдается ужесточение правового режима жилых помещений, предоставленных в социальный наем. Освободившееся жилое помещение в коммунальной квартире может быть предоставлено в социальный наем только тем проживающим в квартире гражданам, которые относятся к малоимущим. Правда, они могут быть как нанимателями, так и собственниками. Иными словами, если один из проживающих в квартире малоимущих граждан является нанимателем, а другой - собственником занимаемого жилого помещения (например, он в свое время приватизировал комнату, полученную в социальный наем), то каждый из них, в принципе, может претендовать на то, чтобы освободившееся жилое помещение было закреплено именно за ним. В свою очередь, проживающие в квартире малоимущие граждане, претендующие на закрепление за ними освободившегося жилого помещения, разделены на две группы. К первой относятся те, которые признаны или могут быть признаны нуждающимися в улучшении жилищных условий, - иными словами, те, у которых обеспеченность жильем на каждого из постоянно проживающих граждан не превышает учетной нормы площади жилого помещения. Ко второй относятся те, у которых обеспеченность жильем на каждого из постоянно проживающих граждан не превышает нормы предоставления площади жилого помещения. Претендовать на закрепление освободившегося жилого помещения могут, прежде всего, те малоимущие граждане, которые относятся к первой группе, и лишь при их отсутствии или при их отказе от закрепления за ними освободившегося жилого помещения - те малоимущие граждане, которые относятся ко второй группе. За малоимущими гражданами, которые относятся как к первой, так и ко второй группе, освободившееся жилое помещение предоставляется в социальный наем на основе их заявления. Разумеется, граждане от выпавшей на их долю удачи, как правило, не отказываются.
Если ни тех, ни других нет, то освободившееся жилое помещение предоставляется по договору купли-продажи, т.е. в собственность, гражданам, проживающим в той же квартире, которые обеспечены общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее нормы предоставления. Разумеется, для этого также требуется заявление граждан. Понудить их к заключению договора купли-продажи никто не может, да скорее всего и не будет, поскольку жилое помещение продается в этих случаях не по рыночной, а по более низкой стоимости.
Наконец, если в квартире нет ни тех граждан, которым освободившееся жилое помещение может быть предоставлено в социальный наем, ни тех, кому оно может быть продано, вселение в освободившееся помещение осуществляется на основании договора социального найма в порядке, предусмотренном ЖК.
Статья 46 ЖК РСФСР начиналась с положения, необходимость применения которого очевидна: если в квартире освободилось помещение, которое не изолировано от помещения, занимаемого другим нанимателем, то оно подлежит передаче в его пользование независимо от размера указанных помещений, равно как и независимо от того, можно ли освободившееся помещение превратить в изолированное путем переоборудования или нет. По-видимому, это положение не закреплено в ст. 59 ЖК, поскольку предметом договора социального найма может быть только изолированное жилое помещение, а потому ситуация, на которую это положение рассчитано, в принципе не может иметь места.
Почему же порядок заселения освободившихся в коммунальных квартирах жилых помещений, предусмотренный ст. 59 ЖК, ущемляет права граждан по сравнению с тем, который был закреплен в ранее действовавшем законодательстве? Потому, что он по существу закрывает пути улучшения жилищных условий гражданам, у которых обеспеченность жильем не превышает либо учетной нормы, либо нормы предоставления, но которые не относятся к числу малоимущих. В то же время у них нет средств на покупку освободившегося жилого помещения, а потому они не могут воспользоваться и той возможностью, которая предоставлена им ч. 3 ст. 59 ЖК.
В заключениях на проекты ЖК многократно призывал разработчиков не лишать возможности получить освободившееся в коммунальной квартире жилое помещение в социальный наем и таких граждан, которые по нынешним меркам явно не соответствующим средним европейским стандартам, хотя и не относятся к малоимущим, но не обеспечены жильем ни по нормам предоставления, ни даже по учетным нормам. Не оспаривая права на получение освободившегося жилого помещения в первую и вторую очередь гражданами, обозначенными в ч. ч. 1 и 2 ст. 59, предлагал вслед за ними, т.е. в третью и четвертую очередь, предоставить право на получение жилого помещения в социальный наем гражданам, которые не относятся к малоимущим, но не обеспечены жильем либо по учетной норме (третья очередь), либо по норме предоставления (четвертая очередь). Соответственно этому ч. 3 ст. 59 ЖК подлежала бы исключению из проекта закона, а в последней части следовало бы сохранить правило о заселении освободившегося жилого помещения по договору социального найма в общем порядке при отсутствии граждан поименованных в законе четырех очередей или при их отказе воспользоваться предоставленным им правом.
При обосновании этих положений апеллировал к тому, что включение указанных правил особенно актуально для Санкт-Петербурга, который в центральных районах остается городом коммуналок. В них нередко живут граждане, пережившие блокаду, которые не имеют ни малейшей возможности выбраться из этих коммуналок и хотя бы напоследок пожить в нормальных человеческих условиях. Статья 46 ЖК РСФСР предоставляла им для этого какой-никакой шанс. По новому ЖК они и его лишены. К тому же, поскольку "под нож" пущено право на дополнительную площадь, гражданин, претендующий на предоставление ему освободившегося жилого помещения, едва ли может теперь рассчитывать на то, что при решении вопроса о судьбе указанного помещения будет учитываться наличие у него такого права (по ст. 46 ЖК РСФСР это право подлежало учету).
К сожалению, эти стенания на разработчиков проекта впечатления не произвели - в Белокаменной они остались твердокаменными.
Все споры, связанные с применением ст. 59 ЖК, подлежат разрешению в судебном порядке, если иное не вытекает из существа спора. Ясно, например, что если гражданин отказывается от закрепления за ним освободившегося жилого помещения на началах социального найма или от его покупки, то ни в каком порядке, в том числе и судебном, его понудить к этому нельзя.
Следует также учитывать, что в результате применения правил ст. 59 ЖК могут возникнуть и такие основания пользования жильем, как право собственности, а то и коммерческий наем <1>.
--------------------------------
<1> О практике применения ст. 46 ЖК РСФСР подробнее см.: Жилищное законодательство. Комментарий / Отв. ред. В.Ф. Яковлев, П.И. Седугин. М., 1991. С. 150 - 160. Хотя правила ст. 59 ЖК существенно отличаются от тех, которые были закреплены в ранее действовавшем законодательстве, многие вопросы, возникавшие на почве применения ст. 46 ЖК РСФСР, актуальны и по сию пору.
Изменение жилищного правоотношения при отказе пользователя
от части жилого помещения
Право нанимателя на предоставление ему жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого было закреплено и в ранее действовавшем законодательстве (см. ст. 75 ЖК РСФСР). Предусмотрено оно и в новом ЖК (см. ст. 81 ЖК). В то же время условия и порядок его осуществления определены по-новому. В ст. 75 ЖК РСФСР за точку отсчета была взята норма жилой площади, которая составляла 12 кв. м жилой площади на одного человека (см. ст. 38 ЖК РСФСР). Ныне такой нормы нет. Ее место, хотя и неадекватно, заняла норма предоставления площади жилого помещения по договору социального найма, которая устанавливается органом местного самоуправления (см. ч. ч. 1 и 2 ст. 50 ЖК). Во многих случаях эта норма устанавливается не органом местного самоуправления, а соответствующим органом государственной власти, что в том контексте, в каком вопрос сейчас рассматривается, значения не имеет. Норма предоставления, в отличие от нормы жилой площади, включает не только жилую, но и полезную площадь, предоставляемую нанимателю и членам его семьи по договору социального найма.
Закон закрепляет за нанимателем жилого помещения по договору социального найма, общая площадь которого на одного члена семьи превышает норму предоставления, право с согласия всех проживающих совместно с ним членов его семьи, в том числе и временно отсутствующих, обратиться к наймодателю с просьбой о предоставлении ему жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого. Наймодатель обязан предоставить нанимателю по согласованию с ним другое жилое помещение в течение трех месяцев со дня подачи соответствующего заявления (см. ч. 1 ст. 81 ЖК). Наряду с этим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ могут быть предусмотрены и иные основания замены гражданам жилых помещений (ч. 2 ст. 81 ЖК).
Дадим к этим правилам несколько пояснений. Возложив на наймодателя обязанность произвести замену занимаемого нанимателем по договору социального найма жилого помещения на меньшее, да еще в течение краткого срока - трех месяцев, законодатель ничего не сказал о том, чем обеспечивается исполнение такой обязанности. По-видимому, законодатель исходил из того, что наймодатель всегда заинтересован в том, чтобы взамен меньшей площади получить большую, что само по себе подстегивает его к скорейшему исполнению этой обязанности. Однако такой заинтересованности может и не быть. Нередко требования о замене жилого помещения исходят от жителей коммуналок, которые занимают комнаты размером 30 - 40 кв. м и хотят переселиться в отдельную квартиру меньшего размера. В Санкт-Петербурге это, как правило, коренные жители города, которым настолько докучают их соседи, что они готовы переселиться куда угодно (хотя бы в хрущевку), лишь бы их не видеть. К сожалению, владелец площади далеко не всегда может эти требования удовлетворить просто потому, что соответствующим жилым помещением не располагает. К тому же речь идет обычно о предоставлении жилой площади с более высоким уровнем благоустройства (взамен комнаты в коммуналке требуют предоставления отдельной квартиры). В небольших городах наймодатель при всем желании ни за три месяца, ни за более длительный срок подыскать нанимателю жилое помещение, которое бы его устраивало, зачастую не сможет.
С этим связан и другой вопрос: как быть, если наймодатель отказывает нанимателю в удовлетворении его просьбы, мотивируя отказ тем, что жилым помещением, которое удовлетворяло бы нанимателя, а то и каким бы то ни было другим жилым помещением, не располагает. Заметим, что использование в качестве коррелятивных таких понятий, как "просьба" и "обязанность", юридически некорректно. В этом также сказывается половинчатость позиции законодателя, поскольку друг другу коррелируют понятия "требование " и "обязанность".
Наниматель при отказе со стороны наймодателя может обратиться в суд. Однако перспективы судебной защиты в данном случае проблематичны, причем не только на стадии исполнения, но даже на стадии вынесения судебного решения. Ведь суд обязан в резолютивной части судебного решения указать, какое конкретно жилое помещение должно быть предоставлено нанимателю взамен занимаемого (указать конкретный адрес, номер дома, квартиры, размер комнаты и ее местоположение в квартире, если предоставляется комната). Но суд очень часто такой адрес не укажет, поскольку жилого помещения, в которое можно переселить нанимателя, и в помине нет. Если суд и вынесет решение без указания конкретного адреса, исполнить его все равно нельзя.
На первый взгляд, замена гражданам жилых помещений больших на меньшие означает прекращение одних и возникновение других жилищных правоотношений. Однако такая замена может сопровождаться также и изменением жилищных правоотношений. Например, наниматель и члены его семьи занимают по договору социального найма жилое помещение, состоящее из нескольких комнат. По взаимной договоренности члены семьи желают одну из комнат передать наймодателю, с тем чтобы взамен нее им была предоставлена комната меньшего размера, для переезда в нее не всех членов семьи, а только тех, которые образовали новую семью. При этом, дабы не создавать искусственной нуждаемости в жилье, на каждого члена семьи, независимо от того, остался ли он проживать в прежнем помещении или переехал в другое, должно приходиться не менее нормы предоставления площади жилого помещения. В приведенном примере для тех членов семьи, которые остались проживать в прежнем помещении, хотя и меньшего размера, произошло изменение жилищного правоотношения, а для тех, кто переехал в другое помещение, - прекращение одного и возникновение другого жилищного правоотношения.
Правила ст. 81 ЖК рассчитаны на социальный наем. При коммерческом найме требование нанимателя о предоставлении ему другого жилого помещения меньшего размера взамен занимаемого может быть удовлетворено лишь при согласии на то наймодателя.
Изменение жилищного правоотношения при капитальном ремонте
или реконструкции жилого дома
Вопросы переустройства и перепланировки были рассмотрены в гл. VII настоящей работы (см. с. 107 - 111). Сейчас же мы должны подойти к тому, какое влияние капитальный ремонт или реконструкция жилого дома оказывают (могут оказать) на права и обязанности участников жилищного правоотношения. Этим вопросам посвящена ст. 88 ЖК, которая во многом отличается от положений на сей счет в ранее действовавшем законодательстве (см. ст. ст. 82 - 84 ЖК РСФСР).
Статья 88 ЖК смоделирована в расчете на случаи, когда в доме необходимо провести капитальный ремонт или реконструкцию, причем они не могут быть проведены без выселения из дома (части дома) проживающего в нем нанимателя (нанимателей) и членов его семьи (членов их семей). На время проведения капитального ремонта или реконструкции дома наймодатель обязан предоставить нанимателю и членам его семьи другое жилое помещение маневренного фонда без расторжения договора социального найма жилого помещения в указанном доме. Статья 95 ЖК в числе оснований предоставления гражданам жилых помещений маневренного фонда, предназначенных для временного проживания, предусматривает предоставление их гражданам в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма (см. п. 1 ст. 95 ЖК). Как ст. 88, так и ст. 95 ЖК оставляют открытым вопрос, каким по уровню благоустроенности должно быть жилое помещение, на время предоставляемое гражданам в маневренном фонде. Как правило, жилые помещения в маневренном фонде по уровню благоустройства не дотягивают до тех параметров, коим должно соответствовать жилое помещение, предоставляемое гражданам не для временного, а для постоянного проживания. Правила ст. 89, хотя они вроде бы и охватывают случай переселения граждан в маневренный фонд, предусмотренный ч. 1 ст. 88 ЖК, на него явно не рассчитаны уже потому, что в этом случае не происходит расторжение договора социального найма на жилое помещение, занимаемое нанимателем в доме, подлежащем капитальному ремонту или реконструкции. По размеру помещение, предоставляемое гражданам в маневренном фонде, должно быть не менее 6 кв. м жилой площади на человека (см. Правила отнесения жилого помещения к специализированному жилищному фонду, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 26 января 2006 г. N 42).
При отказе нанимателя и членов его семьи переселиться в маневренный фонд наймодатель может потребовать их переселения в судебном порядке. Переселение нанимателя и членов его семьи в жилое помещение маневренного фонда и обратно осуществляется за счет наймодателя.
В законе оставлен открытым вопрос: какое жилое помещение должен оплачивать наниматель - то, которое он ранее занимал, или то, которое ему предоставлено на время в маневренном фонде? Не подлежит сомнению, что то помещение, которое предоставлено ему в маневренном фонде. То же помещение, которое он добровольно освободил или из которого был выселен, он оплачивать не должен <1>. Что же касается оплаты коммунальных услуг, то исходя из самого характера этих услуг и нормативов потребления, используемых при определении размера их оплаты, следует, что указанные услуги подлежат оплате по месту их предоставления.
--------------------------------
<1> Этот вопрос был четко решен в ч. 4 ст. 82 ЖК РСФСР.
В рассмотренном случае договор социального найма не подлежит расторжению, поскольку по окончании капитального ремонта или реконструкции дома наниматель и члены его семьи возвращаются в жилое помещение, которое ранее занимали.
Такой вариант наряду с преимуществами сулит нанимателю и его семье немало неудобств, поскольку они вынуждены довольно длительный срок мыкаться на маневренной площади, которая по многим параметрам уступает ранее занимаемому жилому помещению - и по размеру, и по месту расположения, и по благоустроенности. К тому же нормативные сроки ремонта или реконструкции часто затягиваются.
Поэтому наниматель и члены его семьи по взаимному согласию могут обратиться к наймодателю с предложением предоставить им в постоянное пользование другое благоустроенное жилое помещение. Если наймодатель дает на это добро, то заключается новый договор социального найма, а прежний договор на жилое помещение, от которого наниматель и члены его семьи отказываются, подлежит расторжению. Обратим внимание на то, что в данном случае предоставляемое помещение должно удовлетворять всем требованиям, предусмотренным ст. 89 ЖК, чего о жилом помещении в маневренном фонде сказать нельзя.
В третьем случае нанимателю и членам его семьи еще до начала капитального ремонта или реконструкции должно быть предоставлено по договору социального найма другое жилое помещение, удовлетворяющее всем требованиям, предусмотренным ст. 89 ЖК. Когда это должно иметь место? Во-первых, когда прежнее жилое помещение не может быть сохранено. Во-вторых, когда общая площадь жилого помещения уменьшается, в результате чего проживающие в нем наниматель и члены его семьи могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях. Представляется, однако, что в данном случае для признания нанимателя и членов его семьи нуждающимися в улучшении жилищных условий достаточно, чтобы в жилом помещении, в котором обеспеченность жилым помещением на каждого члена семьи была равна норме предоставления или превышала ее, она стала меньше этой нормы <1>. В-третьих, когда общая площадь жилого помещения увеличивается, в результате чего на одного члена семьи она существенно превысит норму предоставления. Здесь сразу же возникает вопрос: когда превышение нормы предоставления считать существенным, а когда нет <2>? Превышение в пределах нормы предоставления к существенному увеличению во всяком случае не относится. За этими пределами вопрос решается с учетом обстоятельств каждого конкретного дела.
--------------------------------
<1> В этом вопросе мы расходимся с В.Н. Литовкиным, по мнению которого уменьшению, если оно не приводит к обеспечению жилой площадью менее учетной нормы, можно и не придавать обязательного значения (см.: Литовкин В.Н. Комментарий к Жилищному кодексу РФ. С. 157).
<2> Кстати, с той же проблемой сталкивались и применяя ст. 46 ЖК РСФСР, когда приходилось решать вопрос, является ли превышение норм жилой площади, которые необходимо было соблюдать при заселении освободившегося в квартире жилого помещения, значительным или незначительным.
Наконец, последняя ситуация в известной мере перекликается с той, на которую рассчитана ст. 81 ЖК. Она предусмотрена ч. 4 ст. 88 ЖК.
После проведения капитального ремонта или реконструкции дома наниматель и члены его семьи вправе вселиться в жилое помещение, общая площадь которого в результате капитального ремонта или реконструкции уменьшилась. Представляется, однако, что наниматель и члены его семьи могут воспользоваться таким правом лишь тогда, когда его осуществление не приведет к признанию их нуждающимися в жилых помещениях. Иными словами, обеспеченность жильем при уменьшении общей площади жилого помещения во всяком случае должна превышать учетную норму.
Споры, возникающие в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, независимо от того, возникают ли они между наймодателем и нанимателем, или между нанимателем и членами его семьи, или между указанными лицами и подрядными организациями и т.д., могут рассматриваться в судебном порядке. В зависимости от существа возникшего спора они рассматриваются либо судами общей юрисдикции, либо арбитражными судами.
При капитальном ремонте и реконструкции жилого дома с жилищным правоотношением могут происходить различные метаморфозы: может иметь место приостановление действия договора социального найма и заключение договора особого рода о предоставлении на время жилого помещения в маневренном фонде; может иметь место расторжение договора социального найма на прежнее помещение и заключение нового договора на другое помещение, причем это может произойти как до, так и после проведения капитального ремонта или реконструкции дома. Может иметь место также изменение договора социального найма, причем это изменение может коснуться как предмета договора, так и круга его участников. Именно поэтому последствия, возникшие в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией жилого дома, рассмотрены в числе других случаев изменения жилищных правоотношений.
Изменение жилищного правоотношения при переводе
жилого помещения на другой правовой режим
При переводе жилого помещения в нежилое помещение и наоборот изменения жилищного правоотношения не происходит: в первом случае жилищное правоотношение прекращается, во втором - возникает. Вопросы такого перевода урегулированы в гл. 3 ЖК и подзаконных нормативных актах, принятых как на федеральном, так и на региональном уровне.
Перевод жилого помещения на другой правовой режим при том, однако, что помещение как было, так и остается жилым, может влечь в одних случаях прекращение, а в других - изменение жилищного правоотношения. Если, скажем, участниками приватизации являются все члены семьи, причем никто, кроме них, в приватизируемом помещении не проживает, то приватизация влечет прекращение жилищного правоотношения и возникновение вместо него правоотношения собственности для всех проживающих в помещении лиц со всеми вытекающими из этого последствиями. С другой стороны, перевод жилого помещения на другой правовой режим может повлечь и обратную ситуацию - прекращение правоотношения собственности и возникновение жилищного правоотношения. В частности, это имеет место при так называемой деприватизации, когда все возвращается на круги своя: гражданин, в свое время приватизировавший квартиру, вновь становится нанимателем той же квартиры (см. ст. 20 Вводного закона к ЖК).
Нередко, однако, перевод жилого помещения на другой правовой режим сопровождается также изменением жилищных правоотношений. Так, для приватизации жилого помещения требуется согласие всех членов семьи. В то же время не все они могут согласиться на то, чтобы стать участниками приватизации, хотя и не возражают против того, чтобы другие члены семьи приватизировали жилое помещение, но без их участия. В этом случае между членами семьи, которые стали сособственниками жилого помещения, и членами семьи, которые таковыми не стали, возникает жилищное правоотношение, во многом отличающееся как от того, которое существовало до приватизации, так и от обычного жилищного правоотношения, возникающего между собственником и членом его семьи, в том числе и бывшим членом семьи. В частности, в ст. 19 Вводного закона к ЖК в порядке аутентического толкования соответствующих норм ЖК разъяснено, что действие ч. 4 ст. 31 ЖК на указанных лиц не распространяется. Их нельзя рассматривать как обычных нанимателей; принадлежащее им право пользования жилым помещением, от участия в приватизации которого они в свое время отказались, тяготеет не столько к обязательственным, сколько к ограниченным вещным правам.
Изменения происходят и в других жилищных правоотношениях, которые существуют или могут возникнуть в дальнейшем по поводу приватизированного жилого помещения. Если, например, наниматель по договору социального найма сдавал жилое помещение в поднаем, то с момента его приватизации он перестает быть нанимателем, а потому, строго говоря, не может сдавать его в поднаем. Это, однако, не означает, что заключенный ранее договор поднайма с момента приватизации жилого помещения утрачивает силу. Действие его продолжается на прежних условиях до истечения срока, на который он был заключен. По истечении срока собственник может заключить договор на новый срок или без указания срока, соблюдая условия, необходимые для сдачи жилого помещения внаем. При этом в договоре во избежание споров стоит указать на то, что наниматель самостоятельное право пользования жилым помещением не приобретает.
Статья 64 ЖК предусматривает сохранение договора социального найма жилого помещения при переходе на него права собственности, права хозяйственного ведения или права оперативного управления. Закрепляя это правило, законодатель, следуя традиции, заложенной в Законе о приватизации жилищного фонда, исходит из того, что в отношении лиц, занимающих жилое помещение по договору социального найма, не допускается поворот к худшему. Так, указанные лица не могут быть лишены права на приватизацию жилого помещения, если это право принадлежит им на момент перехода на жилое помещение права собственности, права хозяйственного ведения или права оперативного управления. Незыблемость этих положений не вызывает сомнений, когда жилое помещение остается в государственной или муниципальной собственности. Ну а как быть, если оно переходит в частную собственность (например, в связи с преобразованием государственного предприятия в акционерное общество)? По Закону о приватизации жилищного фонда в этих случаях предписывается передача жилого фонда, который в нашем примере находился в хозяйственном ведении или оперативном управлении государственного предприятия, на баланс жилищных органов местного самоуправления. Однако указанные органы зачастую отказываются принимать жилой фонд, ссылаясь на его ветхое, а то и аварийное состояние и отсутствие средств на ремонт. Представляется, что и в этих случаях граждане, проживающие в жилом помещении на началах социального найма, не могут быть лишены права обратить его в свою собственность, хотя если оно оказалось в частной собственности АО или ООО, говорить о приватизации в строгом смысле слова не приходится, поскольку жилое помещение как было, так и остается в частной собственности. Происходит лишь переход его из частной собственности юридического лица в частную собственность гражданина (граждан). Однако и в этих случаях, как и при приватизации в чистом виде, метаморфозы в жилищных правоотношениях вполне возможны.
Наконец, перевод жилого помещения на другой правовой режим может иметь место при образовании жилищных кооперативов, ТСЖ, а также в случаях преобразования жилищных кооперативов в ТСЖ и наоборот. Поначалу законодатель взял курс на форсированное создание ТСЖ, испытывая, по-видимому, ностальгию по временам сплошной коллективизации. По Закону о товариществах собственников жилья (ныне, к счастью, отмененному) достаточно, чтобы в доме появился хотя бы один собственник - и можно было ставить вопрос о создании ТСЖ. При этом не принимались во внимание связанные с этим не только плюсы, но и минусы, в частности социальная неоднородность граждан, проживающих в многоквартирных домах, которая в период первоначального накопления капитала резко усиливается.
Затем вроде бы был услышан клич: ямщик, не гони лошадей! Однако корни не вполне продуманного подхода к созданию ТСЖ сказались и в новейшем жилищном законодательстве. В чем они выразились?
Согласно ст. 14 Закона о введении ЖК в действие жилищный кооператив, в котором все его члены полностью внесли паевые взносы, т.е. выкупили свои квартиры, подлежал до 1 января 2007 г. преобразованию в ТСЖ или ликвидации. По истечении указанного срока непреобразованный кооператив (кооператив-вольнодумец!) подлежал ликвидации в судебном порядке по требованию органа, осуществляющего государственную регистрацию юридических лиц. При этом предусматривалось освобождение кооперативов от уплаты госпошлины, которая взимается при регистрации изменений их правового статуса <1>.
--------------------------------
<1> Очевидно, имеются в виду изменения, которые должны быть отражены, когда кооператив преобразуется в ТСЖ.
Столь жесткие предписания в самом ЖК смягчены. Прежде всего предусматривается не только реорганизация жилищного кооператива в ТСЖ, но и реорганизация ТСЖ в жилищный или жилищно-строительный кооператив (см. ст. ст. 122 и 140 ЖК). Но если допускается преобразование ТСЖ в кооператив, причем как жилищный, так и жилищно-строительный, то предписание Вводного закона к ЖК об обязательном преобразовании кооператива, в котором выкуплены все квартиры, до 1 января 2007 г. в ТСЖ в значительной степени лишалось своей императивности.
К тому же и в ст. 122, и в ст. 140 ЖК подчеркивается, что преобразование кооператива в ТСЖ и наоборот только может иметь место, а следовательно, может и не иметь места. С точки зрения принципа добровольности членства в некоммерческих потребительских организациях формулировки ЖК юридически более выверены. К тому же совершенно не прописан правовой статус бывших членов кооператива, который по решению суда подлежал ликвидации за отказ от преобразования. Перевод жилых помещений в домах жилищного кооператива и ТСЖ на другой правовой режим может сказаться и на жилищных правоотношениях, которые при этом складываются, в том числе и вызвать их изменение. Наглядный тому пример - изменения, которые происходят в жилых помещениях в домах жилищного кооператива по мере выкупа этих помещений. До выкупа указанные помещения являются собственностью самого кооператива и закрепляются за его членами на ограниченном вещном праве. После выкупа они становятся собственностью членов кооператива, которые могут либо сохранить членство в кооперативе, либо выйти из него. Все это сказывается и на жилищных правоотношениях, в том числе на их предмете и субъектном составе.
В настоящее время, как уже отмечалось, ст. 14 Закона о введении ЖК в действие утратила силу (см. ст. 8 Закона от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ). В результате многие из тупиковых ситуаций, которые могли возникнуть при выполнении ее требований, оказались снятыми.
Существенные изменения могут произойти и в правовом режиме жилых помещений многоквартирных домов, в которых созданы ТСЖ. При этом необходимо учитывать, что собственники жилых помещений могут и не быть членами ТСЖ.
Жилищные правоотношения как в домах кооперативов, так и в домах, где созданы ТСЖ, могут претерпеть существенные изменения при наследовании (в том числе по завещательному отказу), при наличии рентных обязательств и т.д. Иными словами, перевод жилого помещения на другой правовой режим является одним из значимых оснований изменения жилищных правоотношений.
Глава X. ОХРАНА ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Общие положения
Жилищные правоотношения принадлежат к числу регулятивных. В то же время они, как и другие правоотношения, нуждаются в охране, причем не только от противоправных посягательств, но и в воспитательно-предупредительных целях. Если согласиться с классификацией мер защиты или мер охраны гражданских прав на меры самозащиты, меры оперативного воздействия и меры государственно-принудительного воздействия <1>, то можно сказать, что для охраны жилищных правоотношений применяются все эти меры. Так, меры самозащиты могут быть применены для ограждения неприкосновенности жилища; меры оперативного воздействия применяются тогда, когда наймодатель отказывает неисправному нанимателю в продлении договора на новый срок или когда наниматель засчитывает стоимость произведенного им капитального ремонта жилого помещения в счет следуемой с него наемной платы; меры государственно-принудительного воздействия выражаются в признании решения о предоставлении жилого помещения недействительным; в досрочном расторжении наймодателем договора при наличии оснований, предусмотренных п. 2 ст. 687 ГК; выселении граждан без предоставления другого жилого помещения (ст. 91 ЖК) и т.д. Классификация всех этих мер и тем более исчерпывающая их характеристика не входят в нашу задачу. Подчеркнем, однако, что во всех этих случаях речь идет о мерах, обеспечивающих стабильность и устойчивость жилищных прав, их беспрепятственное осуществление.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право: В 4 т. Том 1: Общая часть" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2008 (3-е издание, переработанное и дополненное).
<1> См.: Гражданское право: Учеб.: В 4 т. 3-е изд. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2004. Т. 1. Гл. 15 (автор гл. - В.С. Ем); Российское гражданское право: Учеб.: В 2 т. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2010. Т. 1. Гл. 10 (автор гл. - В.С. Ем).
С некоторыми из них мы и ознакомимся в ходе дальнейшего изложения. Необходимо при этом учитывать следующие обстоятельства. Во-первых, позиция законодателя в отношении ряда указанных мер по сравнению с ранее действовавшим законодательством претерпела существенные изменения. Во-вторых, некоторые из указанных мер ранее уже были рассмотрены. Поэтому в настоящем параграфе они подлежат изучению под несколько иным углом зрения. В-третьих, поскольку от такой меры, как административное выселение, законодатель вообще отказался, она рассмотрена главным образом в историко-правовом аспекте. Наконец, в-четвертых, целый ряд мер охраны либо достаточно подробно изучены ранее, либо будут рассмотрены в гл. XI настоящей работы.
Сохранение жилого помещения за временно отсутствующими
Наниматель жилого помещения с согласия членов своей семьи в любое время вправе расторгнуть договор жилищного найма. Это положение распространяется как на социальный, так и на коммерческий наем. Однако при коммерческом найме наниматель обязан за три месяца письменно предупредить наймодателя о предстоящем расторжении договора (п. 1 ст. 687 ГК). При социальном найме, поскольку никакого предупреждения наймодателя о расторжении договора не требуется, договор в случае выезда нанимателя и членов его семьи на другое постоянное место жительства считается расторгнутым со дня выезда (ч. 3 ст. 83 ЖК). Нередки, однако, случаи, когда наниматель и члены его семьи покидают жилое помещение лишь на время и заинтересованы не в расторжении договора жилищного найма, а напротив, в сохранении права на жилое помещение на возможно более длительный срок. Совершенно очевидно, что законодатель не мог оставаться в этих случаях безучастным. Позиция законодателя в этом вопросе претерпела радикальные изменения. Если по прежнему законодательству жилое помещение за нанимателем и членами его семьи, временно отсутствующими в жилом помещении, сохранялось, как правило, в течение шести месяцев, то ныне, если отсутствие действительно является временным, а не постоянным, оно сохраняется за ним независимо от срока и причин отсутствия. Как уже отмечалось, позиция законодателя изменилась благодаря Постановлению КС РФ от 23 июня 1995 г., в котором положения ч. 1 и п. 8 ч. 2 ст. 60 ЖК РСФСР были признаны не соответствующими Конституции РФ, а потому не подлежащими применению. Законодатель не только принял эти указания к исполнению, что отразилось на правоприменительной практике, но и пошел еще дальше, установив, что временное отсутствие нанимателя жилого помещения по договору социального найма, кого-либо из проживающих совместно с ним членов его семьи или всех этих граждан не влечет за собой изменение их прав и обязанностей по договору социального найма (ст. 71 ЖК). Но если временное отсутствие нанимателя и (или) проживающих с ним членов его семьи не влечет за собой изменения договора социального найма, то оно тем более не может влечь его расторжения или прекращения, которое происходит по основаниям, предусмотренным ст. 83 ЖК.
Нельзя сказать, что столь радикальное изменение позиции законодателя к определению последствий временного отсутствия нанимателя в жилом помещении, предоставленном ему в социальный наем, сняло все возникающие в связи с этим вопросы. Не повторяя ранее сказанного, отметим, что далеко не просто установить, когда наниматель отсутствует временно, а когда - в связи с выбытием на другое постоянное место жительства. Не решен вопрос, кто будет обеспечивать сохранность пустующего помещения, если в жилом помещении не остались проживать другие члены семьи, его оплату, каков его правовой режим, если гражданин находится в местах заключения, учреждениях социальной защиты, на военной службе (по призыву или по контракту), во всех ли случаях за отсутствующим нужно сохранять жилое помещение, которое он ранее занимал, или оно может быть заселено другими лицами с принятием на себя жилищными органами обязательства предоставить вернувшемуся из мест заключения, детского дома и т.д. другое жилое помещение во внеочередном порядке. Очевидно, все эти вопросы должны быть урегулированы на федеральном уровне путем принятия в развитие ЖК нормативного акта (лучше всего закона), в котором на них был бы дан ответ. Куцых норм, которые содержатся на сей счет в ЖК, явно недостаточно <1>.
--------------------------------
<1> Попытка надежнее защитить права детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе их жилищного права, предпринята в ФЗ "Об опеке и попечительстве". К сожалению, правила этого Закона недостаточно увязаны с нормами гражданского и жилищного законодательства, что снижает их эффективность.
Охрана жилищных прав граждан при капитальном ремонте
или реконструкции дома
В дополнение к ранее сказанному отметим, что в указанных случаях охрана жилищных прав граждан осуществляется в самых различных формах и может повлечь прекращение одних правоотношений и возникновение других, изменение правоотношений, приостановление действия прав и обязанностей по ранее заключенному договору, а также иные правовые последствия.
Прежде всего граждане на время капитального ремонта или реконструкции, если проведение капитального ремонта (реконструкции) невозможно без освобождения гражданами занимаемых ими помещений, подлежат обеспечению другими жилыми помещениями в маневренном фонде. На время ремонта действие прав и обязанностей по ранее заключенному договору социального найма приостанавливается и заключается договор найма жилого помещения в маневренном фонде. По окончании ремонта нанимателю должно быть возвращено прежнее жилое помещение, если оно сохранилось либо уменьшилось или увеличилось, но в предусмотренных законом пределах (ч. 3 ст. 88 ЖК). При определенных обстоятельствах наймодатель еще до начала ремонта может (с согласия нанимателя и членов его семьи) либо обязан предоставить нанимателю и членам его семьи другое благоустроенное жилое помещение. В указанных случаях прежний договор социального найма расторгается и заключается новый договор социального найма на предоставляемое нанимателю и членам его семьи другое благоустроенное жилое помещение (см. п. 2 ст. 88 ЖК).
Наконец, ч. 4 ст. 88 ЖК предоставляет гражданам право по окончании ремонта вселиться в ранее занимаемое ими помещение, общая площадь которого в результате ремонта или реконструкции уменьшилась. Об уменьшении общей площади жилого помещения речь идет и в ч. 3 ст. 88 ЖК. Но если в ч. 3 ст. 88 говорится об уменьшении, при котором наниматель и члены его семьи могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, то в ч. 4 ст. 88 вопрос о том, какое уменьшение имеется в виду, оставлен открытым. Представляется, что уменьшение не должно падать ниже той отметки, при которой общая площадь жилого помещения на одного члена семьи либо равна учетной норме, либо менее этой нормы. Таким образом, понятие "уменьшение общей площади жилого помещения" применительно к ч. ч. 3 и ч. 4 ст. 88 ЖК нужно определять по-разному. В первом случае уменьшению придается юридическое значение, когда общая площадь жилого помещения на одного человека в том помещении, в котором до ремонта она была не менее нормы предоставления, после ремонта окажется ниже нормы предоставления. Во втором случае гражданин не сможет воспользоваться правом вселиться в прежнее помещение, когда уменьшение привело к тому, что на каждого члена семьи стало приходиться общей площади жилого помещения либо по учетной норме, либо менее учетной нормы.
Расшифровку понятия "уменьшение" как такового, при котором наниматель и члены его семьи могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях, следовало дать не в ч. 3, а в ч. 4 ст. 88 ЖК. В ч. 3 ст. 88 ЖК следовало бы указать (в извлечении): "...или его общая площадь уменьшится, в результате чего на одного члена семьи будет приходиться общей площади менее чем по норме предоставления, либо..." - и далее по тексту.
Тогда все встало бы на свои места.
В случае, подпадающем под действие ч. 4 ст. 88 ЖК, происходит изменение жилищного правоотношения в связи с изменением его предмета.
То же может иметь место и тогда, когда происходит уменьшение или увеличение предмета договора социального найма, причем в таких пределах, при которых наниматель и члены его семьи вселяются в прежнее помещение, хотя оно и изменилось.
Правила ст. 89 ЖК смоделированы в расчете на социальный наем. Как быть, если на капитальный ремонт ставится жилой дом, в котором есть приватизированные квартиры, а также квартиры, сдаваемые в коммерческий наем? По-видимому, владельцы таких квартир, будь то собственники или наниматели, не могут быть поставлены в худшее положение по сравнению с гражданами, которые используют квартиры на началах социального найма. Опору для такого хода рассуждений можно найти в п. 2 ст. 681 ГК, который относится к коммерческому найму, а также в п. 20 Постановления Пленума Верховного Суда СССР от 11 октября 1991 г. N 11. В частности, собственник приватизированной квартиры, а также выкупленной квартиры в доме кооператива может требовать обеспечения его на время капитального ремонта другим жильем. Если же квартира не сохранится, то он может требовать предоставления ему в собственность другой равноценной квартиры.
В тех случаях, когда наниматель снимает жилое помещение в доме, принадлежащем гражданину на праве собственности, на собственника не может быть возложена обязанность обеспечить нанимателя на время ремонта другим жильем. В то же время при разрешении возникающих в этой связи споров суд должен установить, действительно ли дом требует такого ремонта, при котором выселение нанимателя необходимо, располагает ли собственник реальными возможностями приступить к ремонту и не затеял ли он ремонт лишь для отвода глаз, чтобы избавиться от нанимателя. В решении о выселении суду с учетом характера ремонта следует указать срок, на который наниматель и члены его семьи подлежат выселению.
Таким образом, при капитальном ремонте и реконструкции дома мы сталкиваемся как с изменением жилищных правоотношений, так и с прекращением прежних и возникновением новых правоотношений, приостановлением действия одних обязательств и появлением других, что вызывает самые различные способы охраны прав и интересов их участников.
Принудительный обмен
Вопросы обмена жилых помещений уже были рассмотрены. Подчеркивалось, что обмен по общему правилу возможен лишь по взаимному согласию лиц, участвующих в обмене. В то же время при определенных обстоятельствах допускается и так называемый принудительный обмен, который происходит вопреки воле одного из участников обмена. Практика по делам о принудительном обмене складывалась по-разному. Бывали периоды, когда принудительный обмен допускался достаточно часто. Затем в делах о принудительном обмене наступил спад: суды исходили из того, что принудительный обмен возможен лишь в виде санкции за совершенное правонарушение. Так, если по вине одного из нанимателей, проживающих в коммунальной квартире, создается невозможность совместного с ним проживания и налицо условия, при которых он может быть выселен без предоставления другого жилого помещения, то суд может обязать такого гражданина произвести обмен занимаемого помещения на другое помещение, указанное заинтересованной в обмене стороной. При этом потребительские качества помещения, получаемого в порядке обмена, могут быть ниже тех, которым соответствует занимаемое помещение. Но при всех обстоятельствах помещение должно быть пригодным для постоянного проживания и отвечать установленным санитарным и техническим требованиям.
Впоследствии, однако, все вернулось на круги своя: принудительный обмен стал допускаться не только в виде санкции за совершенное правонарушение, т.е. в виде меры гражданско-правовой ответственности, хотя и более слабой, нежели выселение без предоставления другого жилого помещения, но и как средство разрешения спора, при котором никто из его участников правонарушения не совершал, но они не могут договориться между собой о том, как выйти из возникшей ситуации при максимально возможном соблюдении их прав и интересов. Нередко такая ситуация возникает при расторжении брака между супругами. Ведут они себя по отношению друг к другу безупречно, но жить вместе в одной комнате невмоготу. Каждый желает создать новую семью, но вместе с тем они не могут договориться об обмене комнаты, на которую имеют равные права. При таких обстоятельствах не исключено предъявление одним бывшим супругом иска к другому о принудительном обмене комнаты, которую они занимают, на две комнаты в разных квартирах, чтобы они могли разъехаться. При этом истец должен представить конкретный вариант обмена, а к участию в деле привлекаются лица, с которыми обмен может быть произведен. Если суд придет к выводу, что предложенный истцом вариант обмена в максимально возможной степени учитывает интересы ответчика, иск будет удовлетворен. В данном случае принудительный обмен в качестве санкции рассматриваться не может, а выступает как способ охраны интересов обеих сторон.
Едва ли можно сомневаться в том, что судебная практика по делам о принудительном обмене, которая будет складываться на почве нового жилищного законодательства, пойдет именно по этому пути, допуская принудительный обмен не только в виде санкции за правонарушение, но и тогда, когда между нанимателем и членами его семьи (в том числе и бывшими) не достигнуто соглашение об обмене, хотя обмен и направлен на обеспечение законных интересов лиц, проживающих в обмениваемом жилом помещении. Правовой базой для рассмотрения дел о принудительном обмене именно в таком русле служит ч. 3 ст. 72 ЖК. Той же позиции придерживается и Верховный Суд РФ (см. абз. 1 п. 29 и п. 34 Постановления от 2 июля 2009 г. N 14).
Более того, если судебная практика будет негативно относиться к рассмотрению дел о разделе жилой площади, стороны будут вынуждены прибегать к принудительному обмену значительно чаще, чем сейчас, поскольку он окажется по существу одним из немногих средств, с помощью которых граждане смогут реализовать принадлежащие им права, такие как право на вселение других членов семьи, право на приватизацию и ряд других. Принудительный обмен во всех его вариантах призван быть одним из средств охраны жилищных правоотношений, обеспечивать нормальное и беспрепятственное осуществление жилищных прав.
Административное выселение
Послевоенные и последующие годы характеризуются сокращением предусмотренных в законе оснований административного выселения граждан из занимаемых ими помещений, которое ранее применялось достаточно широко. К моменту введения в действие нового ЖК сохранились лишь два основания для выселения граждан в административном порядке: выселение лиц, самоуправно занявших жилое помещение; выселение граждан, проживающих в домах, грозящих обвалом (см. ч. 2 ст. 90; п. 2 ст. 91, ст. 99 ЖК РСФСР). Кроме того, ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 5 июля 1999 г.) было предусмотрено, что неосвобождение членом Совета Федерации или депутатом Государственной Думы предоставленного ему на период осуществления им своих полномочий жилого помещения в течение одного месяца со дня прекращения указанных полномочий влечет за собой выселение в административном порядке <1>. При этом выселение из аварийных домов в административном порядке допускалось лишь в случаях, не подпадающих под действие абз. 2 п. 3 ст. 687 ГК, т.е., по существу, в случаях когда жилые помещения в домах государственного или муниципального жилищного фонда используются на началах социального найма. Если же жилое помещение сдано в коммерческий наем, то расторжение договора жилищного найма и, как его последствие, выселение нанимателя и в то время производилось в судебном порядке.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3466. Законом от 9 мая 2005 г. N 42-ФЗ (СЗ РФ. 2005. N 19. Ст. 1749) формулировка "влечет выселение в административном порядке" была заменена другой: "влечет за собой выселение в порядке, установленном жилищным законодательством" (иными словами, выселение в судебном порядке).
Ориентиром для применения указанных выше норм служило Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 20 мая 1985 г. "О порядке применения части второй статьи 36 Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик" <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости СССР. 1985. N 21. Ст. 370.
Выселение граждан в административном порядке могло иметь место только с санкции прокурора. Выселение в административном порядке из аварийных домов государственного и муниципального жилищного фонда допускалось только с предоставлением выселяемым другого благоустроенного жилого помещения. Выселение граждан, самоуправно занявших жилое помещение, производилось без предоставления другого жилого помещения. Занятие помещения признавалось самоуправным, когда оно произведено без разрешения собственника, уполномоченного им органа или должностного лица. Одним из доказательств самоуправного занятия жилого помещения могло служить отсутствие у занявшего помещение лица ордера. Занятие жилого помещения признавалось самоуправным и влекло его освобождение в административном порядке, хотя бы помещение было занято не для проживания, а для других целей (например, под мастерскую или под склад).
Санкция на административное выселение, равно как и отказ в даче санкции, могли быть обжалованы в инстанционном порядке - вышестоящему прокурору.
При решении поистине гамлетовского вопроса - давать санкцию или не давать - органы прокуратуры почти всегда сталкивались с обстоятельствами, требующими, по существу, судебной проверки, поскольку во многих случаях далеко не просто установить, является ли дом аварийным или его намеренно подводят под аварийный, дабы поскорее освободить пятно застройки, а проживающих в нем граждан на неопределенно долгий срок распихать по жилым помещениям маневренного фонда, которые по благоустроенности явно уступают тем, из которых граждан с помощью прокуратуры и милиции хотят выселить. То же можно сказать и о выселении из самоуправно занятых помещений, поскольку критерии разграничения помещений, занятых самоуправно, и помещений, занятых, хотя и с нарушением установленного порядка, но при отсутствии признаков самоуправства, достаточно шатки. По опыту прохождения практики в органах прокуратуры могу сказать, что каждая такая санкция отнимала у прокуроров немало сил и многим из них укоротила жизнь. Дашь санкцию на административное выселение и невольно можешь оказаться орудием в руках всякого рода проходимцев, не дашь, а дом, скажем, рухнет и можешь быть привлечен к ответственности, вплоть до уголовной.
Крутой поворот в порядке рассмотрения указанных дел ознаменован Постановлением Конституционного Суда РФ от 5 февраля 1993 г., вынесенным по индивидуальной жалобе гражданина Серебрякова <1>. В этом Постановлении Конституционный Суд РФ признал не соответствующим Конституции РФ обыкновение правоприменительной практики выселения граждан из самоуправно занятых жилых помещений в административном порядке только с санкции прокурора без возможности последующего обращения в суд. Обоснованность занятой Конституционным Судом позиции получила свое прямое подтверждение в содержании п. 2 ст. 11 ГК.
--------------------------------
<1> См.: Ведомости РФ. 1993. N 12. Ст. 445.
Хотя это Постановление вынесено в связи с рассмотрением вопроса, было ли занятие жилого помещения самоуправным или нет, оно повлияло и на практику по делам о выселении из аварийных домов.
Органы прокуратуры по обеим категориям этих дел стали отказывать в даче санкции на административное выселение, рекомендуя заинтересованным лицам для разрешения возникшего спора обращаться в суд. В этом есть свой резон: если дача прокурором санкции на административное выселение, равно как и отказ в даче санкции, могут быть обжалованы в суд (а это повлечет то, что исполнение постановления прокурора будет приостановлено), то основная цель, которая преследовалась административным выселением - в кратчайший срок реагировать на возникшую ситуацию (аварийное состояние дома или самоуправное занятие жилого помещения) и незамедлительно устранить или свести к минимуму связанные с этим вредоносные последствия, которые наступили или могут наступить, - не только не оказывается достигнутой, а становится еще более труднодостижимой. Незачем огород городить, а лучше действовать напрямую - путем обращения в суд. Правда, за время рассмотрения дела в суде дом может рухнуть, а последствия самоуправного занятия жилого помещения могут стать еще более отягчающими, но это все же вариант наименьшего зла по сравнению с тем, когда и граждане, и соответствующие организации вынуждены мыкаться между прокуратурой и судом.
Таким образом, позиция, занятая в этом вопросе Конституционным Судом, а вслед за ним и законодателем, который полностью отказался от административного выселения граждан как из аварийных домов, так и из самоуправно занятых жилых помещений, в принципе, заслуживает поддержки.
Но, как у нас бывает, и здесь не обошлось без издержек. Если порядок выселения граждан из аварийных домов с предоставлением им другого благоустроенного жилого помещения не бог весть как, но все-таки прописан (здесь можно опираться на ст. ст. 85 - 87 ЖК, хотя жаль, конечно, что в ЖК не нашлось места норме, аналогичной ст. 93 ЖК РСФСР) <1>, то вопрос о выселении из самоуправно занятых жилых помещений, по существу, завис, и для его решения приходится обращаться к общим нормам как ЖК, так и ГК. Это признают и авторы Комментария к ЖК, они же основные разработчики проекта ЖК <2>. Перефразируя слова известной песни, задаешься вопросом: где же вы раньше были?! К сожалению, это далеко не единственное упущение, допущенное при подготовке ЖК.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу" // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 702.
<2> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М., 2005. С. 398 - 399.
Какие же общие нормы ГК и ЖК могут определить основания и порядок выселения граждан из самоуправно занятых жилых помещений? Поскольку они заняты самоуправно, проживание в них либо использование их в иных целях не опирается на правовое основание, т.е. является незаконным. Выселение лиц, самоуправно занявших жилые помещения, может производиться только в судебном порядке, хотя бы они были заняты не для проживания, а для иных целей, поскольку административное выселение нашим законодательством вообще не допускается.
Занятие помещения может считаться самоуправным, если оно произошло без разрешения собственника, уполномоченного им органа или должностного лица. Поскольку в настоящее время решение органа местного самоуправления или органа государственной власти о предоставлении жилого помещения не оформляется выдачей ордера, занятие помещения может считаться самоуправным, если указанного решения вообще не было либо оно является недействительным (например, вынесено за взятку). Впрочем, сейчас вопрос об отграничении самоуправного занятия жилого помещения от иных случаев его незаконного получения или занятия утратил былую остроту, поскольку во всех этих случаях выселение занявшего помещение лица (при наличии к тому оснований) должно производиться в судебном порядке. При всех обстоятельствах вызывает удивление ремарка на сей счет в Комментарии под редакцией П.В. Крашенинникова. Констатируя, что по ЖК основаниями для вселения в жилое помещение служат решение о предоставлении жилого помещения и заключение договора социального найма, авторы далее пишут: "В случае самовольного вселения лица отсутствуют оба названных условия. Однако это не лишает законного владельца жилого помещения права предъявить требование о выселении самовольно вселившихся граждан" <1>. При чем здесь "однако"? Законный владелец может потребовать выселения самовольно вселившихся граждан именно потому, что оба эти условия отсутствуют, а не вопреки тому, что они отсутствуют.
--------------------------------
<1> Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. С. 398 - 399.
Более сложен вопрос: как квалифицировать требование лица, которому принадлежит право на указанное помещение, о выселении из него самовольно вселившихся лиц?
В данном случае можно прибегнуть к тем средствам защиты, которые прописаны в ст. 12 ГК и по существу воспроизведены в ст. 11 ЖК. Речь идет о таком способе защиты, как восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих это право или создающих угрозу его нарушения.
Под этот способ защиты применительно к интересующему нас случаю подпадают способы защиты, которые предусмотрены гл. 20 ГК. Выбор того из них, который юридически наиболее адекватен возникшей ситуации, зависит, во-первых, от того, кто предъявляет иск, и, во-вторых, от характера заявленного требования. Это может быть и виндикационный иск, если истец - собственник, а требование направлено на освобождение незаконным владельцем самоуправно занятого помещения (ст. 310 ГК). Это может быть иск о защите прав владельца, не являющегося собственником, например нанимателя по договору социального найма (ст. 305 ГК). Это, наконец, может быть иск, в котором сочетаются требования о восстановлении прежнего положения и требования о пресечении действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.
Поскольку самоуправное занятие жилого помещения относится к длящимся правонарушениям, на указанные требования не распространяется действие исковой давности.
При выселении из аварийных домов с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения имеет место прекращение одного и возникновение другого жилищного правоотношения. При выселении из самоуправно занятых жилых помещений ни того, ни другого нет, поскольку самоуправное занятие жилого помещения никаких прав на него не порождает, а выселение происходит без предоставления другого жилого помещения. Не вызывает, однако, сомнений то, что в обоих случаях имеет место охрана прав граждан и организаций: в первом случае - гражданина, который проживает в аварийном доме; во втором - лица, которому принадлежит самоуправно занятое жилое помещение.
Глава XI. ПРЕКРАЩЕНИЕ ЖИЛИЩНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ. ВЫСЕЛЕНИЕ
Основания прекращения жилищных правоотношений
Хотя жилищные правоотношения и носят длящийся характер, рано или поздно наступают обстоятельства, с которыми закон связывает их прекращение. Указанные обстоятельства именуются юридическими фактами и в соответствии с общепринятой классификацией подразделяются на события и действия.
Если в данной местности произошло землетрясение, в результате чего рухнул жилой дом, то хотя бы его обитатели и уцелели, действие жилищного правоотношения прекратилось, поскольку помещений, в которых люди жили, больше нет. Прекращение жилищного правоотношения имеет место и тогда, когда человек, который этим помещением пользовался, умирает. В приведенных примерах прекращение жилищного правоотношения связано с наступлением юридического события, т.е. обстоятельства, не зависящего от воли людей (стихийного явления или смерти). Иногда, как это ни прискорбно, имеет место и то, и другое. Так было, в частности, при землетрясениях в Спитаке или Нефтегорске. Прекращение жилищного правоотношения может быть обусловлено истечением срока, если правоотношение носит срочный характер (например, при краткосрочном найме), непригодностью помещения для проживания, выкупом кооперативной квартиры и другими обстоятельствами. В указанных случаях речь идет либо о событиях, либо о таких обстоятельствах, с которыми сам закон связывает прекращение жилищного правоотношения. Так, выкуп кооперативной квартиры влечет прекращение жилищного правоотношения и возникновение правоотношения собственности ipso jure, т.е. в силу закона, независимо от того, как относится к этому сам член кооператива. Гораздо чаще прекращение жилищного правоотношения обусловлено действиями либо его участников, либо третьих лиц, либо, наконец, актами соответствующих органов местного самоуправления или органов государственной власти, в том числе органов суда, причем нередко имеет место их сочетание.
Действия участников жилищного правоотношения либо третьих лиц, которые влекут его прекращение, могут быть как правомерными, так и неправомерными. Жилищное правоотношение может быть прекращено по взаимному соглашению его участников. В случаях, предусмотренных законом, жилищное правоотношение может быть прекращено по волеизъявлению одного из его участников (см., например, п. 1 ст. 687 ГК, ч. 2 ст. 83 ЖК). Прекращение жилищного правоотношения может иметь место и в результате действий третьих лиц. Так, гражданин был необоснованно привлечен к уголовной ответственности, впоследствии реабилитирован. Во время его отсутствия в принадлежащий ему дом по распоряжению органов исполнительной власти поселили других лиц. По возвращении собственник требует освобождения дома от посторонних лиц.
Действия, которые влекут прекращение жилищного правоотношения, могут быть как правомерными, так и неправомерными. Например, собственник поджигает свой дом с целью получить страховое возмещение, а заодно и избавиться от неугодного нанимателя. Или преступник убивает проживающих в квартире граждан, чтобы завладеть их имуществом.
Чаще всего действий участников жилищного правоотношения и третьих лиц еще недостаточно для его прекращения. Помимо этого необходимы акты соответствующих органов местного самоуправления или органов государственной власти. Так, для прекращения жилищного правоотношения вследствие того, что гражданин систематически нарушает права и интересы соседей, создавая условия, невозможные для совместного проживания, необходимо решение суда о расторжении договора жилищного найма, вынесенное по иску заинтересованного лица. Властные акты соответствующих органов как основания прекращения жилищных правоотношений могут сочетаться не только с действиями их участников или других лиц, но также с иными юридическими фактами. Так, аварийное состояние дома, подтвержденное актом межведомственной комиссии, служит основанием для предъявления в суд иска о выселении проживающих в доме лиц.
Нередки случаи, когда для прекращения жилищного правоотношения необходимо наличие не одного, а нескольких властных актов. Например, по решению органа местного самоуправления или органа исполнительной власти дом, в котором граждане проживают, подлежит сносу или переоборудованию в нежилой. Граждане отказываются освободить дом и переселиться в предоставляемые им другие благоустроенные жилые помещения. Для освобождения дома от проживающих в нем лиц необходимо предъявить иск, конкретно указав, какие жилые помещения предоставляются выселяемым.
Прекращение жилищного правоотношения может как сопровождаться, так и не сопровождаться выселением граждан. Ясно, например, что если прекращение жилищного правоотношения произошло вследствие смерти одиноко проживавшего гражданина, то выселять некого. Выселение не происходит и тогда, когда жилое помещение приватизировано. Как уже указывалось, в данном случае вместо жилищного правоотношения возникает правоотношение собственности, хотя жилищные правоотношения с иным субъектным составом и иные по содержанию могут сохраниться. В частности, это имеет место тогда, когда не все члены семьи, давшие согласие на приватизацию жилого помещения, сами становятся ее участниками, или тогда, когда в жилом помещении проживают и другие лица. Однако во всех указанных случаях приватизация сама по себе не влечет выселения из жилого помещения проживающих в нем лиц. Если, скажем, на момент приватизации в жилом помещении проживает поднаниматель, то он сохраняет право пользования жилым помещением на прежних условиях на срок, который предусмотрен договором поднайма, хотя и перестает быть поднанимателем.
Но, конечно, наибольшую сложность представляют те случаи, когда прекращение жилищных правоотношений связано с выселением проживающих в жилом помещении лиц. На них в дальнейшем мы и сосредоточимся.
Выселение. Общие положения
Выселение во всех случаях допускается лишь по основаниям, предусмотренным законом, производится по решению суда и относится к принудительным мерам государственно-правового воздействия. В то же время выселение далеко не всегда можно квалифицировать как санкцию и тем более как меру правовой ответственности. Если дом, в котором проживает гражданин, подлежит сносу, но гражданин не освобождает его, считая, что предоставляемое ему другое помещение не является благоустроенным, возникший спор подлежит разрешению в судебном порядке. В случае удовлетворения иска о выселении гражданина нельзя говорить о применении к нему ни санкции, ни тем более меры ответственности. Меры ответственности не применяются к гражданину и тогда, когда он подлежит выселению из самоуправно занятого жилого помещения. В данном случае прав на помещение гражданина не лишают, поскольку в результате самоуправного занятия помещения он никаких прав на него не приобрел. А вот если гражданин выселяется за порчу или разрушение жилого помещения или за невозможностью совместного проживания, то к нему применяются меры гражданско-правовой ответственности.
Если состоялось решение суда о выселении гражданина, то при освобождении помещения речь должна идти именно о выселении гражданина, хотя бы он и подчинился решению суда и для освобождения помещения не пришлось прибегать к содействию судебного пристава.
Следуя системе, принятой в жилищном законодательстве, судебное выселение подразделяется на выселение с предоставлением гражданам другого благоустроенного жилого помещения; выселение с предоставлением гражданам другого жилого помещения; выселение без предоставления гражданам другого жилого помещения.
Но есть и такие случаи, которые не могут быть безоговорочно отнесены ни к одному из указанных видов судебного выселения. Так, п. 3 ст. 687 ГК предусматривает, что договор жилищного найма может быть расторгнут в судебном порядке по требованию любой из сторон в договоре, если помещение перестает быть пригодным для постоянного проживания. Подлежит ли в указанных случаях выселяемый из помещения наниматель обеспечению другим жильем? Однозначно на этот вопрос ответить нельзя. Если речь идет о нанимателе, занимающем жилое помещение в доме государственного или муниципального жилищного фонда, то подлежит, причем благоустроенным жильем. В данном случае не имеет значения, было ли предоставлено ставшее непригодным для постоянного проживания жилое помещение в коммерческий или социальный наем. А вот если непригодным стало помещение, сданное внаем в доме, принадлежащем гражданину на праве собственности, то на собственника по общему правилу нельзя возложить обязанность обеспечить выселяемого нанимателя другим жильем.
Судебное выселение с предоставлением гражданам другого
благоустроенного жилого помещения
Основания и порядок выселения граждан из жилых помещений с предоставлением других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма, требования, коим эти помещения должны удовлетворять, определены в ст. ст. 85 - 89 ЖК. Помимо этого для правильного разрешения возникающих при выселении по указанным основаниям вопросов необходимо обращаться к другим нормам ЖК (см., например, гл. 3 ЖК), нормам иных законов (например, Градостроительного кодекса РФ) и подзаконных нормативных актов (см., например, Постановление Правительства РФ от 10 августа 2005 г. N 502 "Об утверждении формы уведомления о переводе (отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) помещение" <1>).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 33. Ст. 3430.
Жилищный кодекс предусматривает следующие основания выселения граждан из жилых помещений с предоставлением им других благоустроенных жилых помещений по договорам социального найма: 1) дом, в котором находится жилое помещение, подлежит сносу; 2) жилое помещение подлежит переводу в нежилое помещение; 3) жилое помещение признано непригодным для проживания; 4) при проведении капитального ремонта или реконструкции дома. Остановимся на каждом из этих случаев, кроме последнего, поскольку он уже рассмотрен. Напомним лишь, что капитальный ремонт или реконструкция дома далеко не всегда влекут предоставление выселяемым гражданам другого благоустроенного жилого помещения - при наличии предусмотренных законом условий они могут и вернуться в прежнее помещение (см. с. 140 - 143 настоящей работы).
Изучению трех оставшихся случаев следует предпослать несколько соображений общего порядка. Отметим прежде всего, что речь идет о выселении граждан из жилых помещений, предоставленных им по договорам социального найма, в другие благоустроенные жилые помещения, также предоставляемые им по договорам социального найма <1>.
--------------------------------
<1> Сказанное, однако, не означает, что при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд собственнику жилого помещения, подлежащего изъятию, по соглашению с ним не может быть предоставлено взамен изымаемого жилого помещения другое жилое помещение с зачетом его стоимости в выкупную цену (см. ч. 8 ст. 32 ЖК). Но в этом случае жилое помещение предоставляется не в социальный наем, а в собственность.
Далее, хотя ст. ст. 85 - 89 ЖК и смоделированы в расчете на случаи, когда приходится прибегать к такой принудительной мере, как выселение, что по действующему законодательству возможно только в судебном порядке, это вовсе не исключает того, что лицо, подлежащее выселению, добровольно освобождает соответствующее помещение, например, находящееся в аварийном состоянии, и тогда прибегать к выселению, связанному обычно с накладками, в том числе и психологического порядка, не нужно.
Основания выселения, предусмотренные ст. ст. 85 - 89 ЖК, довольно тесно соприкасаются, а потому нередко возникает вопрос, какое из них наиболее адекватно конкретному случаю, с которым приходится иметь дело. Так, дом может подлежать сносу и потому, что находится в аварийном состоянии, и потому, что возникла необходимость освободить земельный участок для других нужд, например для возведения здания гостиницы или бизнес-центра. В первом случае предъявлению иска о выселении граждан должно предшествовать составление компетентными органами акта об аварийном состоянии дома и утверждение его в установленном порядке. Кроме того, до сведения граждан путем проведения общественных слушаний должно быть доведено, в каких целях освобожденный от аварийного дома земельный участок будет использован. Все эти акты и документы (и акт об аварийном состоянии дома, и протокол об общественных слушаниях, и вынесенное на сходе граждан решение) могут быть заинтересованными лицами обжалованы, в том числе и в судебном порядке. Не исключено, что сплошь и рядом под аварийный искусственно подводят дом, который переживет еще не одно поколение граждан, поскольку получение под застройку земельного участка, снабженного готовой инфраструктурой, даже при расселении проживающих в доме граждан обходится дешевле, нежели получение участка в необжитом районе, где для него придется прокладывать всякого рода коммуникации.
Столь же остро стоит вопрос об основаниях перевода жилого помещения в нежилое. К сожалению, и в п. 2 ст. 85, и в ст. 87 ЖК, как, впрочем, и в гл. 3 ЖК, не зафиксировано, что такой перевод допускается для государственных или муниципальных нужд, что широко открывает шлюзы для всякого рода злоупотреблений.
В комментариях к ЖК предлагается решать этот вопрос в каждом конкретном случае, что может служить лишь слабым утешением для граждан, которым угрожает перевод занимаемого ими жилого помещения в нежилое <1>. Продолжая сопоставление норм, регламентирующих основания и порядок выселения граждан с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения, обратим внимание на то, что в ст. 85 такие основания, как перевод жилого помещения в нежилое и признание жилого помещения непригодным для проживания, вроде бы выделены как самостоятельные, в то время как оба они находятся в статье под одним порядковым номером - ст. 87, хотя и разделены союзом "или". Представляется, однако, что принципиальной разницы в таких подходах нет - оба основания должны рассматриваться как самостоятельные. Перевод же нежилого помещения в жилое ни в том, ни в другом случае не предусмотрен, поскольку освобождение нежилого помещения от занявших его лиц хотя и может иметь место, никак не относится к выселению граждан из жилых помещений, предоставленных им по договорам социального найма.
--------------------------------
<1> См.: Постатейный комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. С. 383.
Заметим, что в ст. 86 обязанность предоставления гражданам благоустроенных жилых помещений возлагается на орган государственной власти или орган местного самоуправления, принявший решение о сносе дома, в то время как в ст. 87 обязанность предоставления такого помещения возлагается на наймодателя. Случайно ли это и как подойти к разграничению случаев применения ст. ст. 86 и 87 ЖК? Следует согласиться с тем, что при сносе дома для государственных или муниципальных нужд применению подлежит ст. 86 ЖК, и именно поэтому обязанность предоставления выселяемым другого благоустроенного жилого помещения возлагается на орган государственной власти или орган местного самоуправления, который принял решение о сносе. Если же дом сносится вследствие ветхости или аварийности, то, поскольку этот случай по существу означает непригодность жилого помещения для проживания, применению подлежит ст. 87 ЖК, а обязанность предоставить выселяемым другое благоустроенное жилое помещение возлагается на наймодателя.
Наконец, каким требованиям должно удовлетворять благоустроенное жилое помещение, предоставляемое гражданам по договору социального найма в связи с выселением? Формулируя эти требования, законодатель, с одной стороны, воспринял ряд положений, закрепленных в ранее действовавшем законодательстве, а с другой - предусмотрел ряд новелл, которые прежнему законодательству известны не были и навеяны тем, что ныне размер предоставляемого гражданину жилого помещения определяется не только по жилой, но и по полезной площади, т.е. по общей площади жилого помещения. Эти новеллы не могут оцениваться однозначно: в чем-то они усиливают гарантии прав граждан, а в чем-то ослабляют их. Эти требования зафиксированы в ст. 89 ЖК.
Есть в нем положения, которые для жилищного законодательства являются традиционными: другое жилое помещение по договору социального найма, предоставляемое в связи с выселением, должно применительно к условиям соответствующего населенного пункта быть благоустроенным; отвечать установленным требованиям; находиться в черте данного населенного пункта. Предоставляемое помещение должно находиться в черте города (населенного пункта), в доме капитального типа, быть благоустроенным применительно к условиям данного населенного пункта и отвечать всем санитарным и техническим требованиям. Так, в условиях г. Москвы и г. Санкт-Петербурга благоустроенным может считаться помещение, которое газифицировано, имеет водо- и теплоснабжение, канализацию и ванную.
При выселении с предоставлением другого благоустроенного жилого помещения необходимо иметь в виду, что отсутствие коммунальных удобств и неблагоустроенность того жилого помещения, из которого производится выселение, не является основанием для предоставления жилого помещения, не соответствующего требованиям ст. 89 ЖК.
Но есть и положения, отличающиеся известной новизной. Предусмотрено, что предоставляемое помещение должно быть равнозначным по общей площади ранее занимаемому помещению. Вроде бы оно может оцениваться положительно. Весь вопрос, однако, в том, как в этой общей площади соотносятся жилая и полезная площади. Должно ли выдерживаться то соотношение, которое было в жилом помещении, из которого производится выселение, или оно может и измениться, причем не в пользу жилой площади, но без уменьшения размера общей площади?
Не отличаются необходимой четкостью правила ч. 2 ст. 89: "Если наниматель и проживающие совместно с ним члены его семьи до выселения занимали квартиру или не менее чем две комнаты, наниматель, соответственно, имеет право на получение квартиры или на получение жилого помещения, состоящего из того же числа комнат в коммунальной квартире". Возникает вопрос: относится ли правило о получении жилого помещения из того же числа комнат только к коммунальным или также и к отдельным квартирам? Например, супруги занимают большегабаритную квартиру, состоящую из двух или более комнат. Должна ли быть предоставлена им отдельная квартира из того же числа комнат или им может быть предоставлена отдельная квартира из меньшего числа комнат, при условии что по общей площади она будет равнозначна жилому помещению, из которого производится выселение? Ответа на этот вопрос нет. Скорее, это условие на отдельные квартиры не распространяется. Если бы дело обстояло иначе, то ч. 2 ст. 89 (в извлечении) следовало бы сформулировать так: наниматель, соответственно, имеет право на получение квартиры из того же числа комнат или на получение в коммунальной квартире жилого помещения, состоящего из того же числа комнат.
Опущено (по-видимому, сознательно) указание на то, что жилое помещение нанимателю, который имел право на дополнительную площадь и фактически ею пользовался, должно предоставляться с учетом права на дополнительную площадь (ср. ч. 3 ст. 96 ЖК РСФСР).
Наконец, в ч. 3 ст. 89 воспроизводится традиционное положение о том, что в резолютивной части решения суда о выселении должно быть записано, какое именно жилое помещение предоставляется выселяемому. В противном случае решение суда не обладало бы свойством исполнимости и в порядке истолкования его все равно пришлось бы дополнить.
Судебное выселение с предоставлением
другого жилого помещения
При наличии предусмотренных ЖК оснований судебное выселение с предоставлением другого жилого помещения может иметь место из жилых помещений, входящих в состав различных жилищных фондов: жилищного фонда социального использования, специализированного жилищного фонда, индивидуального жилищного фонда, жилищного фонда коммерческого использования. Другое жилое помещение может предоставляться как для временного, так и для постоянного проживания. В одних случаях предоставление другого жилого помещения взамен занимаемого является санкцией за совершенное правонарушение, в других - мерой государственной или общественной необходимости, обеспечивающей использование жилого помещения по целевому назначению, исполнение должником его обязательств, в третьих - мерой охраны интересов граждан, нуждающихся в повышенной социальной защите. При выселении граждан с предоставлением другого жилого помещения возможно и сочетание указанных функций. Но по каким бы основаниям и с какой бы целью такое выселение ни производилось, предоставляемое помещение должно находиться в черте данного населенного пункта, быть пригодным для постоянного проживания, т.е. соответствовать санитарным и техническим требованиям, и предоставляться из расчета тех норм, которые установлены при вселении граждан в общежитие, т.е. из расчета не менее 6 кв. м жилой площади на одного человека. При этом выселение, подчеркнем еще раз, может иметь место только в судебном порядке.
В то же время, поскольку выселение производится с предоставлением другого жилого помещения, а указание на то, что оно должно быть благоустроенным, опущено, предоставляемое помещение по уровню благоустройства может и не дотягивать до того общего уровня, который достигнут в данном населенном пункте. Но при всех обстоятельствах должны выдерживаться критерии, о которых только что шла речь.
Нужно сказать, что правилам, предусматривающим выселение в судебном порядке с предоставлением другого жилого помещения, в ЖК явно не повезло. Не говоря уже о том, что они разбросаны, причем иногда по достаточно спорным основаниям, а то и отсутствуют, в ЖК почему-то нет норм, аналогичных нормам ст. ст. 48 и 100 ЖК РСФСР, которые предусматривали основания, порядок и последствия признания ордера на жилое помещение недействительным. По-видимому, это произошло вследствие отказа разработчиков от оправдавшей себя практики оформления решений о предоставлении жилых помещений ордерами. Но ведь по существу мало что изменилось. Решения о предоставлении жилых помещений в жилищном фонде социального использования независимо от того, принимают ли их органы местного самоуправления или органы государственной власти, как были, так и остались административными актами, причем они могут оказаться недействительными (ничтожными или оспоримыми) по тем же основаниям, что и ордер. Видимо, разработчики хотели избежать упрека в излишнем администрировании, а в результате переусердствовали. Между тем, в ст. ст. 48 и 100 прежнего ЖК достаточно было указание на ордер заменить ссылкой на решение о предоставлении жилого помещения, включив соответствующие правила в ЖК, - и допущенный в нем пробел был бы восполнен. При этом место соответствующих норм в ЖК следовало бы определить с учетом того, что последствия недействительности решения о предоставлении жилого помещения могут быть различными. Возможно, ими следовало бы замкнуть гл. 7 ЖК.
Остановимся теперь на отдельных случаях судебного выселения граждан с предоставлением другого жилого помещения. При этом мы не ограничимся предусмотренным п. 1 ч. 4 ст. 83 и ст. 90 ЖК, а именно выселением за неоплату жилых помещений и (или) коммунальных услуг, хотя с этого случая и начнем.
Статья 83 ЖК в числе оснований расторжения договора социального найма жилого помещения в судебном порядке по требованию наймодателя предусматривает невнесение нанимателем платы за жилое помещение и (или) коммунальные услуги в течение более шести месяцев. При этом ст. 83 ЖК в виде последствия расторжения договора социального найма предусматривает в данном случае прекращение договора. Основания и последствия расторжения (соответственно, прекращения) договора конкретизированы в ст. 90 ЖК.
Во-первых, невнесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги лишь тогда служит основанием для расторжения договора и выселения нанимателя, когда она не вносится по неуважительным причинам. Оценка причин как уважительных или неуважительных, равно как и степени их уважительности, должна производиться жилищными органами и судом с учетом обстоятельств каждого конкретного случая. К числу уважительных могут относиться такие причины, как болезнь нанимателя, потеря места работы вследствие закрытия предприятия и невозможность трудоустройства ввиду безработицы, рождение ребенка, смерть члена семьи и многие другие факторы как социального, так и техногенного характера. Очевидно, к выселению нанимателя можно прибегать лишь в крайних случаях, когда все иные меры воздействия на него (как воспитательно-предупредительные, так и принудительные) не дали положительных результатов. Разумеется, нужно учитывать наличие в семье детей, не достигших совершеннолетия, членов семьи, служащих по призыву и контракту, и т.д. Словом, ни в коем случае нельзя рубить сплеча - необходимо проявлять максимум такта и выдержки, постоянно помня о том, сколько наших сограждан находятся за чертой бедности. Не дай бог, непродуманными, грубыми мерами, не соответствующими степени правонарушения (если оно имело место), вызвать накал напряженности, который может привести к тяжким, а порой и необратимым последствиям!
Вместе с нанимателем выселению подлежат и проживающие совместно с ним члены его семьи. Но если они относятся к недееспособным, частично или ограниченно дееспособным, то к участию в деле в целях обеспечения интересов указанных лиц следует привлекать представителей органов опеки и попечительства.
Далее, плата за жилое помещение и коммунальные услуги не должна вноситься в течение более шести месяцев без уважительных причин (п. 1 ч. 4 ст. 83 ЖК). В практике применения законодательства неоднократно возникал вопрос, должна ли идти речь о просрочке за шесть месяцев подряд или для применения санкций, предусмотренных законом, достаточно просрочки одного платежа более шести месяцев подряд. Верховный Суд РФ истолковал правило закона в том смысле, что для применения санкций достаточно просрочки одного платежа более шести месяцев подряд (п. 38 Постановления от 2 июля 2009 г. N 14). Впрочем, различный подход к истолкованию соответствующего правила едва ли имеет практическое значение, поскольку трудно представить, чтобы один платеж более чем на шесть месяцев был просрочен (по забывчивости?), а последующие платежи производились в срок. Если это и имело место, то скорее всего задолженность будет погашена во внесудебном порядке и до ее взыскания через суд и тем более до расторжения договора дело не дойдет.
При наличии предусмотренных в законе условий для расторжения договора наниматель и проживающие с ним члены его семьи могут быть выселены с предоставлением по договору социального найма другого жилого помещения, размер которого соответствует размеру жилого помещения, установленному для вселения граждан в общежитие (ч. 1 ст. 105 ЖК). При этом выселение в другое жилое помещение не освобождает нанимателя и членов его семьи от погашения образовавшейся задолженности по оплате жилого помещения и коммунальных услуг вместе с уплатой пени за просрочку, начисленной в порядке ч. 14 ст. 155 ЖК.
Выселение нанимателя и членов его семьи за неоплату жилого помещения и коммунальных услуг, хотя и с предоставлением другого жилого помещения для постоянного проживания, относится к мерам гражданско-правовой ответственности, а потому, как уже отмечалось, возможно лишь при наличии состава правонарушения, в том числе и вины в форме умысла.
В случаях расторжения или прекращения договоров найма специализированных жилых помещений граждане обязаны освободить жилые помещения, которые они занимали по этим договорам. При отказе освободить указанные помещения граждане подлежат выселению в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения. Однако из этого правила в законе предусмотрены исключения.
Во-первых, не могут быть выселены из служебных жилых помещений и жилых помещений в общежитиях без предоставления других жилых помещений граждане, указанные в п. п. 1 - 4 ч. 2 ст. 103 ЖК, если только они не относятся к лицам, перечисленным в абз. 1 ч. 2 настоящей статьи.
Во-вторых, переход права собственности на эти помещения или передача права хозяйственного ведения или права оперативного управления на них другому юридическому лицу не влечет прекращения договора найма жилого помещения, если новый собственник или юридическое лицо, которому жилое помещение передано, является стороной в трудовом договоре с работником - нанимателем указанного помещения. Поскольку прекращение договора жилищного найма в данном случае не происходит, наниматель выселению не подлежит. Если же наниматель не является стороной в трудовом договоре с новым собственником (новым владельцем) жилого помещения, то наниматель может быть из него выселен с предоставлением другого жилого помещения (ч. 2 ст. 102 ЖК). Но в этом случае выселение осуществляется прежним собственником (прежним владельцем) жилого помещения с возложением на него обязанности предоставить выселяемым другое жилое помещение (ч. 4 ст. 103 ЖК).
Выселение граждан с предоставлением другого жилого помещения производится в тех случаях, когда жилые помещения, которые являются для граждан единственными, стали непригодными для проживания вследствие чрезвычайных обстоятельств. В этих случаях жилые помещения предоставляются гражданам в маневренном фонде для временного проживания (п. 3 ст. 95; ч. 1 и п. 3 ч. 2 ст. 106 ЖК). Обратим внимание на то, что в указанных случаях круг граждан, подлежащих обеспечению другим жилым помещением, не ограничивается теми, кто занимал жилое помещение по договору социального найма в жилищном фонде социального использования.
Во всех указанных случаях выселение с предоставлением другого жилого помещения, будучи мерой государственной или общественной необходимости, обеспечивающей охрану прав и интересов граждан, а в соответствующих случаях также и использование жилых помещений по целевому назначению, к мерам ответственности не относится, хотя и может быть связано с совершением гражданином какого-либо правонарушения. Например, гражданин, который занимает служебное жилое помещение или жилое помещение в общежитии, уволен за нарушение трудовой дисциплины, после чего встает вопрос о выселении его из занимаемого помещения. Если он не подпадает под перечень лиц, перечисленных в ч. 2 ст. 103 ЖК, его можно выселить хотя и в судебном порядке, но без предоставления другого жилого помещения. Если же он относится к указанным лицам, то он может быть выселен опять-таки в судебном порядке, но лишь с предоставлением другого жилого помещения. В первом случае выселение, очевидно, можно квалифицировать как меру ответственности, во втором нельзя.
Наконец, судебное выселение с предоставлением другого жилого помещения предусмотрено п. 2 ст. 95, п. 2 ч. 2 ст. 106 ЖК, абз. 1, 2 и 3 части первой ст. 446 ГПК (в ред. от 29 декабря 2004 г. N 194-ФЗ) <1>. О чем идет речь? Гражданин приобрел жилое помещение за счет банковского кредита либо средств целевого займа. В обеспечение возврата кредита (заемных средств) гражданин это помещение заложил, однако свои обязательства по своевременному погашению кредита (возврату заемных средств) нарушил. Поскольку жилое помещение находится в залоге у банка или организации, предоставившей целевой заем, залогодержатель может обратить на заложенное имущество (в данном случае жилое помещение) взыскание в порядке, установленном законом - ГК, ГПК, законодательством об ипотеке.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 2
Согласно закону то обстоятельство, что заложенное жилое помещение является для гражданина-должника и проживающих совместно с ним членов его семьи единственным пригодным для постоянного проживания помещением, в настоящее время не служит препятствием для обращения на него взыскания. Если заложенное помещение в порядке, установленном для исполнения судебных решений, будет продано, оно должно быть освобождено от лиц, которые его занимают (гражданина-должника, членов его семьи и других лиц). При отказе добровольно освободить помещение указанные лица подлежат выселению. Если у них имеется какое-либо другое жилое помещение, пригодное для постоянного проживания, выселение производится без предоставления выселяемым другого жилого помещения. Если такого помещения нет, то выселяемым для временного проживания предоставляется другое жилое помещение в маневренном фонде. При этом договор найма жилого помещения маневренного фонда заключается на период до завершения расчетов с гражданами, которые утратили жилые помещения в результате обращения на них взыскания.
Жилое помещение предоставляется самому должнику и проживающим совместно с ним членам его семьи. Другие лица (например, проживающие в жилом помещении наниматели) при предоставлении жилого помещения в маневренном фонде не учитываются.
Выселение из жилого помещения в связи с обращением на него взыскания независимо от того, производится ли оно с предоставлением или без предоставления другого жилого помещения, к мерам гражданско-правовой ответственности не относится, как, впрочем, не относится к таковым любое другое обращение взыскания на предмет залога, которое сопровождается его изъятием у должника.
Судебное выселение без предоставления
другого жилого помещения
Будучи принудительной мерой государственно-правового воздействия, судебное выселение без предоставления другого жилого помещения может выступать в виде санкции за совершенное правонарушение. Но так бывает не всегда. При выселении из служебного помещения работника, прекратившего трудовые отношения, или лица, закончившего обучение, из общежития учебного заведения или при выселении нанимателя из помещения, принадлежащего гражданину на праве собственности, по тем основаниям, что помещение необходимо для проживания самого собственника и членов его семьи, выселение не является санкцией за правонарушение. Речь идет о применении меры государственной или общественной необходимости или иной меры, перед которой интересы проживающего в данном помещении лица отступают на задний план.
Вначале остановимся на случаях судебного выселения без предоставления другого жилого помещения, которые могут быть отнесены к мерам гражданско-правовой ответственности. Они предусмотрены применительно к социальному найму п. 3 ст. 84, п. п. 2, 3 и 4 ч. 4 ст. 83 и ст. 91 ЖК; применительно к коммерческому найму - п. п. 2 и 4 ст. 687 ГК; применительно к договору найма специализированного жилого помещения - ч. 3 ст. 101 и ч. 1 ст. 103 ЖК; применительно к выселению бывшего члена жилищного кооператива - ч. 3 ст. 130 и ст. 133 ЖК; применительно к выселению гражданина - по основаниям, установленным ст. 35 ЖК.
Статья 91 ЖК определяет круг лиц, подлежащих выселению, а также основания, условия и порядок выселения указанных лиц из жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма, без предоставления другого жилого помещения. Выселению подлежат наниматель и (или) проживающие совместно с ним члены его семьи. В законе при определении указанных лиц неслучайно использован не только соединительный союз "и", но и разделительный союз "или". Это означает, что такая мера ответственности, как выселение, применяется в данном случае только к тем лицам, в поведении которых содержатся элементы состава правонарушения, в том числе и вина. Применять же эту меру по принципу круговой поруки к невиновным членам семьи нельзя.
Основаниями для выселения могут быть: использование жилого помещения не по назначению; систематическое нарушение прав и законных интересов соседей, причем не только по квартире, но и по дому; бесхозяйственное обращение с жилым помещением, которое ведет к его разрушению. При этом для наличия состава правонарушения достаточно, чтобы имело место хотя бы одно из указанных нарушений (например, систематическое нарушение прав и законных интересов соседей). Если нарушения налицо, наймодатель обязан предупредить нанимателя и членов его семьи о необходимости их устранить. Если указанные нарушения влекут разрушение жилого помещения, наймодатель вправе также назначить нанимателю и членам его семьи разумный срок для устранения нарушений. Если и после предупреждения наймодателя нарушения не будут устранены, виновные граждане по требованию наймодателя или других заинтересованных лиц (например, соседей) выселяются в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения.
Часть 2 ст. 91 ЖК предусматривает также выселение из жилого помещения без предоставления другого жилого помещения граждан, лишенных родительских прав, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным. При этом необходимо незамедлительно решить судьбу как самих детей, так и жилого помещения, из которого подлежат выселению граждане, лишенные родительских прав. А это, как уже отмечалось, далеко не просто.
Основания и порядок расторжения по требованию наймодателя договора коммерческого найма определены ст. 687 ГК с учетом того, идет ли речь об обычном договоре коммерческого найма, который заключается на срок не свыше пяти лет, а если срок в договоре не определен, то он считается заключенным на пять лет, либо о договоре, заключенном на срок до одного года (краткосрочном найме). При обычном найме договор может быть расторгнут в судебном порядке по требованию наймодателя в случаях невнесения нанимателем платы за жилое помещение за шесть месяцев, если договором не установлен более длительный срок, а при краткосрочном найме - более двух раз по истечении установленного договором срока платежа.
Как при обычном, так и при краткосрочном найме договор может быть расторгнут в судебном порядке по требованию наймодателя в случаях разрушения или порчи жилого помещения нанимателем или другими гражданами, за действия которых он отвечает.
Если наниматель и другие граждане, за действия которых он отвечает, используют жилое помещение не по назначению либо систематически нарушают права и интересы соседей, наймодатель может предупредить нанимателя о необходимости устранить нарушения. Если же нарушения продолжаются и после предупреждения, наймодатель вправе в судебном порядке расторгнуть договор жилищного найма.
При обычном найме к нанимателю могут быть применены меры, предусмотренные абз. 4 п. 2 ст. 687 ГК. Нанимателю может быть предоставлен судом срок не более года для устранения допущенных нарушений. Если в течение определенного судом срока наниматель не устранит допущенных нарушений или не примет необходимых мер для их устранения, суд по повторному обращению наймодателя принимает решение о расторжении договора. При этом по просьбе нанимателя суд может отсрочить исполнение решения на срок не более года. Все эти меры не могут быть, однако, применены, если речь идет о расторжении краткосрочного договора найма (см. п. 2 ст. 683 ГК).
Последствия расторжения договора жилищного найма определены в ст. 688 ГК: наниматель и другие граждане, проживающие в жилом помещении к моменту расторжения договора, подлежат выселению из жилого помещения на основании решения суда о расторжении договора. В указанных случаях они подлежат выселению без предоставления другого жилого помещения, что должно быть зафиксировано в резолютивной части судебного решения.
В п. п. 2 и 4 ст. 687 ГК право требовать расторжения договора жилищного найма предоставлено только наймодателю. Очевидно, что соседи, не будучи стороной в договоре, требовать расторжения договора не могут. Но соседи не лишены права требовать выселения нанимателя по тем основаниям, что наниматель разрушает или портит жилое помещение или использует его не по назначению либо иным путем систематически нарушает их права и интересы (например, создает условия, невозможные для совместного проживания). К участию в рассмотрении таких дел суды должны привлекать наймодателя, а в соответствующих случаях - и жилищные органы.
Что же касается договора найма специализированного жилого помещения, то он может быть расторгнут в судебном порядке по требованию наймодателя при неисполнении нанимателем и проживающими совместно с ним членами его семьи обязательств по договору, а также в иных случаях, предусмотренных ст. 83 ЖК. Обратим внимание на то, что, поскольку в этом договоре члены семьи не выступают как сонаниматели, для расторжения договора не имеет значения, по чьей вине обязательства по договору были нарушены. Расторжение договора по основаниям, предусмотренным п. п. 2 - 4 ч. 4 ст. 83 ЖК, которое влечет выселение нанимателя и членов его семьи без предоставления другого жилого помещения, относится к мерам гражданско-правовой ответственности. Выселение из специализированного жилого помещения без предоставления другого жилого помещения может квалифицироваться как мера ответственности и в ряде других случаев. Например, работник, получивший служебное жилое помещение и уволенный за нарушение трудовой дисциплины, не относится к категории лиц, перечисленных в ч. 2 ст. 103 ЖК. Его можно выселить без предоставления другого жилого помещения. Выселение в данном случае можно отнести к мерам ответственности, поскольку нарушитель трудовой дисциплины сам в этом повинен.
В случаях, предусмотренных законом, выселению без предоставления другого жилого помещения подлежат не только граждане, занимающие жилые помещения по договорам найма - социального, коммерческого или найма специализированного жилого помещения, но и иные граждане. В их числе члены жилищного кооператива, исключенные из него в случае грубого неисполнения членом кооператива без уважительных причин своих обязанностей (см. ч. 3 ст. 130 и ст. 133 ЖК). Член кооператива, не выплативший полностью паевого взноса и исключенный из кооператива по основаниям, указанным в ч. 3 ст. 130 ЖК, а также проживающие совместно с ним члены его семьи утрачивают право пользования жилым помещением в доме кооператива и обязаны это помещение освободить в течение двух месяцев со дня принятия кооперативом решения об исключении такого члена из кооператива. При отказе освободить помещение указанные граждане подлежат выселению в судебном порядке без предоставления другого жилого помещения.
Выселение гражданина, право пользования которого жилым помещением прекращено или который нарушает право пользования жилым помещением, предусмотрено ст. 35 ЖК. Отметим, что в ст. 35 ЖК этот гражданин ни разу не назван нанимателем. Из этого следует вывод, что право пользования жилым помещением у такого гражданина может покоиться не только на договоре найма, но и на ином правовом основании. Часть 2 ст. 35 предусматривает два таких основания: решение суда, принятое с учетом положений ч. 2 ст. 31 ЖК, и завещательный отказ (ст. 33 ЖК). Если гражданин нарушает правила пользования жилым помещением, то его выселение по требованию собственника на основании решения суда без предоставления другого жилого помещения относится к мерам гражданско-правовой ответственности.
Наконец, в законе предусмотрены и такие случаи выселения гражданина без предоставления другого жилого помещения, которые, хотя и основаны на принуждении, мерами ответственности не являются. В качестве примера таковых можно привести выселение из жилых помещений маневренного фонда по истечении периода, на который они были предоставлены, хотя бы это выселение и не сопровождалось вселением граждан в другие жилые помещения.