Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ЛЕКЦИЯ 8: ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ.
Необходимость реформирования системы образования
В период трансформации государства и экономики в глубоких реформах нуждается и российская система образования. Сегодня усиливается разрыв между конституционными гарантиями в области образования, реальным финансированием образовательных учреждений и уровнем образовательных услуг. Подорваны механизмы воспроизводства ведущих научно-педагогических школ. Нестабильность выделения бюджетных ассигнований, неразвитость легальных механизмов привлечения внебюджетных средств и практика запретительства со стороны органов управления, отсутствие реального контроля за использованием имеющихся ресурсов деструктивно влияют на образовательный процесс, стимулируют распространение практики теневой оплаты образовательных услуг и теневой приватизации, перераспределение национального образовательного фонда в пользу недобросовестных лиц и организаций. Усиливается неравенство в возможности получения качественного образования в зависимости от доходов семьи и местожительтва. Эти тенденции сформировались под воздействием изменяющихся экономических и политических условий, которые требовали адекватного им изменения характера образовательной деятельности, нового уровня знаний и навыков у членов общества. Необходимость изменений в системе образования осознавалась обществом и порождала определенные намерения реформирования и раньше. В 1984 г., например, была предпринята попытка углубить профессиональную направленность общего среднего образования путем обучения учащихся старших классов школы массовым профессиям. В 1989 г. была повышена вариативность образовательных программ и учебных планов, а также расширено многообразие типов учебных заведений, что реально привело к появлению гимназий, лицеев, разного рода экспериментальных школ и т.д.
Однако эти попытки реформирования системы образования были мало результативными, поскольку задумывались почти исключительно «изнутри» самого образовательного сообщества и касались почти исключительно содержания образования. Они не учитывали нарастающих в обществе ресурсных ограничений, базировались на призывах к сохранению уровня обеспечения системы образования общественными ресурсами. Сталкиваясь с ситуацией объективного сокращения бюджетных средств, они угасали.
Образование как инерционная система в современном обществе всегда отстает от ожиданий различных социальных групп общества, в том числе и педагогического сообщества, поскольку не может чутко и быстро реагировать на все эти ожидания. Это порождает общественные процессы, направленные на формирование внутри системы образования различных подсистем, дифференцированных в соответствии с запросами различных социальных групп. Это, собственно говоря, и является причиной возникновения частных школ, гимназий, лицеев, школ с углубленным изучением отдельных предметов, спецклассов, инновационных школ и т.п. В конечном итоге реформирование системы образования заключается в создании таких условий ее функционирования, которые позволяли бы в максимальной степени привести соотношение подсистем в соответствие выраженным общественным ожиданиям. Проще говоря, в определенный момент у какой-то части общества возникает потребность не просто в образовании, а в образовании определенного уровня:
• когда, например, выясняется, что для поступления в вуз требуется доучивать молодого человека, поскольку по окончании школы он не может успешно сдать вступительные экзамены;
• когда «вдруг» выясняется, что хорошо выученный инженер не способен объясняться на хотя бы одном иностранном языке;
• когда из некоторых школ учащиеся успешно сдают любые экзамены и занимают призовые места на олимпиадах и т.д.
Так вот, когда налогоплательщики видят эти характеристики системы образования, они начинают в той или иной степени проявлять заинтересованность в изменении системы образования. Это и является движущим мотивом реформирования. При этом различные подсистемы, «ростки» нового, возникая и развиваясь, неизбежно требуют соответствующего ресурсного обеспечения. В условиях ограниченности общественных ресурсов это приводит сначала к перераспределению ресурсов в эти подсистемы, а затем — к деградации массовой школы, что вызывает негативную реакцию общества в целом и ставит вопрос об очередном изменении системы образования и выделении ей дополнительных ресурсов.
Именно эти процессы, модифицированные общей нехваткой ресурсов, наблюдаются в настоящее время. Необходимость очередного реформирования системы общего образования хорошо осознается и обществом, и педагогическим сообществом. Вместе с тем приоритеты реформирования оцениваются по-разному, при этом вопросы смены организационно-экономической модели отодвигаются на задний план, поскольку потребителя образовательных услуг прежде всего затрагивает конечное качество образования, как он его понимает, а не условия, которые бы это качество обеспечивали. В силу этого педагогическое сообщество как производитель образовательных услуг, декларируя необходимость повышения качества, требует от системы управления образованием и правительства полного ресурсного обеспечения своей деятельности. Общество же в лице государства стремится получить результат, адекватный расходам, т.е. эффективно «купить» образовательные услуги. Очевидно, стремление «реформировать образование» существует столько же времени, сколько и само образование. Всегда и всем кажется, что учат не так, не тому, слишком перегружают, мало времени уделяют тому или иному предмету, жизнь (читай — экономика) требует других знаний, выпускники работают не по специальности, на образование выделяют мало ресурсов, государство не следит или слишком пристально следит за содержанием образования, учебные заведения не могут самостоятельно решить ни одного вопроса или, наоборот, слишком самостоятельны, общественность мало участвует (не допускается) к решению проблем образования (подразумевается — распределению ресурсов) и т.д. «…В те времена, когда каждый магистр учил независимо и когда слово «университет» оставалось еще неизвестным, было
гораздо больше лекций и диспутов и наблюдалось гораздо больше интересного в учебных делах. Сейчас же, когда вы объединились в университет, лекции и диспуты проходят реже; все делается наспех, меньше учатся, а время, необходимое для учебы, бесполезно расходуется во встречах и спорах». Так оценивал современное ему состояние образования Филипп де Греве в начале XIII в. «В конце прошлого века (XIX-го — прим. автора) большое распространение получило мнение, согласно которому в России наблюдалось перепроизводство специалистов с высшим образованием. Сторонники такой позиции исходили из факта преобладания мелкого производства, не готового воспринять достижения инженерной мысли. В связи с этим, полагали они, промышленность в первую очередь нуждается в умелых техниках со средним и низшим образованием. Этот вывод подкреплялся и тем фактом, что многие выпускники вузов работе на предприятиях предпочитали государственную службу фабричными инспекторами или акцизными чиновниками. И дело действительно обстояло так, но уход молодых инженеров на государственную службу имел очень простое объяснение: здесь были лучшие материальные и бытовые условия по сравнению с теми, которые могли предложить предприятия». С 1917 г. политика в сфере образования в нашей стране стала исключительно государственной, что, однако, не решило проблем образования. Недовольство состоянием этой сферы стало выражаться в официальных документах. Приведем некоторые примеры. Из обращения народного комиссара по просвещению от 29 октября (старого стиля) 1917 г.: «Пока не обеспечено возможно более высокое образование для всех…естественный переход по всем ступеням школы вплоть до университета, переход на высшую ступень должен быть поставлен в зависимость исключительно от дарований ученика…». Из постановления ЦК РКП(б) от 12 января 1925 г. «О ближайших задачах в деле установления связи вузов с производством». «Основной задачей вузов должна быть подготовка работников для практической деятельности, для производства в широком смысле слова во всех его отраслях. Поэтому все построение преподавания и вся жизнь вузов должны связаться с практикой возможно ближе, причем связь должна увеличиваться из года в год. Теоретические задания, практические упражнения в стенах вуза и работа в производстве должны быть тесно увязаны друг с другом. Производственная практика студента должна в качестве составной части входить в учебный план вузов. Связь студентов с производством (предприятием, школой и т.п.) должна быть постоянной или возможно более длительной, причем в определенные промежутки времени практический опыт и наблюдения студентов должны подвергаться теоретической проработке в вузе…Практика должна, прежде всего, ввести студента в понимание той среды и тех условий, в которых ему придется работать». «Школы рабочих подростков…должны дать подросткам, занятым в производстве, практические навыки в данной производственной деятельности, специальные и общеобразовательные знания, а также общественно-политические знания и навыки, необходимые для сознательного участия квалифицированного рабочего в социалистическом строительстве страны». В конце 1920-х гг. начали формироваться подходы к определению масштабов подготовки специалистов в зависимости от требований экономики. Примером тому может служить резолюция пленума ЦК ВКП(б) от 12 июля 1928 г. «Об улучшении подготовки новых специалистов»6. «Теперешнее положение нашей промышленности характеризуется ... чрезвычайно низким процентом инженеров и еще более низким процентом техников; ненормально высоким процентом на технических должностях «практиков» (39%); малым притоком новых кадров молодых специалистов и недостаточностью их научно-технической подготовки… Система подготовки специалистов органически не увязана с промышленностью и не приспособлена к требованиям и темпу ее развития. Производственная практика поставлена неудовлетворительно. Громадным недостатком является чрезмерная продолжительность (6—8 лет) пребывания во втузах и малочисленные выпуски оканчивающих втузы. Подготовка учащихся втузов по экономике соответствующих отраслей промышленности, как правило, отсутствует… В отношении подготовки среднего технического персонала большинство из указанных недостатков проявляется еще острее…
Крупнейшие недостатки в деле подготовки новых специалистов отражают пережитки старой, не связанной с производством, высшей технической школы, наличие известного консерватизма в существующей постановке этого дела и отсутствие должного внимания к развитию новых способов подготовки специалистов». Важным итогом констатации указанных недостатков является, на наш взгляд, четкая постановка конкретных целей в
этой области:
• увеличить вдвое (!) удельный вес инженерно-технического состава в крупной промышленности к концу пятилетки;
• начать с 1928 г. (т.е. в совершенно конкретные сроки!) организацию нескольких втузов нового типа с доведением срока обучения в них до 3—4 лет;
• расширить контингент и сеть техникумов с тем, чтобы к концу пятилетия (!) соотношение между количеством инженеров и техников было не менее как 2 : 3;
• приступить с 1928/29 учебного года к унификации систем технического образования в СССР.
Эти положения выстраиваются в программу действий, причем программу, в современном понимании, с четко поставленными целями, т.е. некоторыми новыми состояниями системы образования, в последовательность действий по их достижению. Следует обратить внимание на конкретные, количественно определенные параметры системы (т.е. некоторое новое ее состояние), которые должны быть достигнуты. По таким ориентирам и двигаться можно. Отметим также постановку проблемы унификации систем технического образования, что можно считать первым шагом на пути разработки государственных образовательных стандартов и создания условий для обеспечения мобильности студентов. Другой вопрос, что это могло бы выродиться в общее снижение требований к уровню подготовки, но будем думать об этом процессе хорошо. Соответствующие решения были приняты и в части обеспечения этой деятельности необходимыми финансовыми ресурсами. Аналогичного плана задачи были поставлены и в области педагогического образования. Разумеется, работа по совершенствованию системы образования продолжалась и далее. Вот более близкие к нашему времени примеры. В 1987 г. ЦК КПСС были приняты «Основные направления перестройки высшего и среднего специального образования в стране»8. В констатирующей части отмечалось недостаточное качество подготовки специалистов, перегрузка учащихся, необходимость развития навыков самостоятельного творческого мышления. Отмечались также необоснованное снижение роли средней специальной школы в подготовке кадров среднего звена, ведомственная разобщенность учебных
заведений, отставание системы переподготовки и повышения квалификации, усиливающийся разрыв между уровнем подготовки специалистов и запросами общественной практики и многое другое. Отмечался также недостаток ассигнований в развитие материальной базы. Современная система образования, как видим, этих недостатков также не лишена. Из перечисленных недостатков был сделан естественный вывод о необходимости глубокой перестройки высшего и среднего специального образования, приведении его в соответствие с задачами ускорения социально-экономического развития страны на современном этапе. Основные задачи, которые были сформулированы (поставлены) для решения, сводились к следующим проблемным областям:
• интеграция образования, производства и науки. Эта область включала в себя развитие подготовки кадров по договорам с частичным возмещением затрат, перенесение части учебного процесса непосредственно в производство, развитие договорных научных исследований, привлечение дополнительных средств для модернизации учебного процесса, учет и формирование потребностей народного хозяйства в специалистах и т.д.;
• повышение качества подготовки специалистов. В этой области приоритеты отдавались усилению индивидуального подхода, уменьшению количества студентов на одного преподавателя, увеличению количества факультативов и дисциплин по выбору, наличию 15-процентного резерва учебного времени в учебных планах и др.;
• улучшение качественного состава научно-педагогических и научных кадров — расширение подготовки через аспирантуру, создание докторантур в ведущих вузах и НИИ, подъем действенности повышения квалификации преподавателей;
• техническое переоснащение учебных заведений;
• совершенствование управления учебными заведениями, расширение прав и ответственности учебных заведений, в том числе в финансово-хозяйственной деятельности.
Соответствующие решения, направленные на достижение поставленных целей, были приняты. Некоторые из них действуют до сих пор:
• были установлены расчетные соотношения числа студентов на одного преподавателя, что особенно важно для финансирования;
• введено частичное возмещение затрат на подготовку (обучение по договорам), прообраз современного платного или «коммерческого» обучения;
• указано на необходимость учета и формирования потребности экономики в специалистах (разрабатываемые положения государственного заказа на подготовку специалистов).
Кто сейчас будет оспаривать правомерность поставленных проблем? Никто, пожалуй. Тем более, что эти же задачи (несколько измененные) поставлены и в последних документах по модернизации образования.
Тем не менее, генеральной линией (вектором) изменений было избрано усиление государственного планового начала. В частности, основной целью совершенствования управления («требованием времени») считалось улучшение централизованного руководства системой подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров в сочетании с расширением демократических начал управления, самостоятельности и творческой инициативы учебных заведений, но все же при ведущей роли централизованного руководства. Расширение прав и ответственности вузов, т.е. их самостоятельности, автономии, «признавалось необходимым»:
• в вопросах обучения и воспитания учащихся;
• в учебно-научной и финансово-хозяйственной деятельности, включая регулирование штатов профессорско-преподавательского, административно-управленческого и учебно-вспомогательного персонала в пределах выделенных ассигнований и общей численности штатов;
• в деятельности по формированию и использованию фондов материального поощрения для стимулирования работников за достижение высоких результатов в организации учебно-научного процесса.
Нетрудно заметить, что именно эти положения, характеризующие автономию образовательных учреждений, вошли и в Закон «Об образовании». Были поставлены задачи по исключению мелочной регламентации деятельности учебных заведений по подъему и укреплению роли деканатов, кафедр, по поддержке постоянных связей между профилирующими кафедрами и их воспитанниками. Причем эти направления совершенствования управления были поставлены на первое место, что можно было расценивать как придание им более важного значения по сравнению с
совершенствованием централизованной составляющей. Предусматривалось также повысить роль Министерства высшего и среднего специального образования СССР по следующим направлениям деятельности:
• долгосрочного прогнозирования, перспективного и текущего планирования образования с учетом тенденции и темпов развития производительных сил страны. В качестве задачи предусматривалось углубить специализацию вузов, расширить кооперацию и устранить неоправданный параллелизм в обучении кадров, совершенствовать номенклатуру специальностей и содержание образования;
• эффективного использования интеграции высшей школы с производством и наукой в интересах повышения уровня обучения и переподготовки кадров, результативности научных разработок;
• повышения научно-методического руководства учебными заведениями путем усиления влияния Министерства через учебно-методические объединения;
• усиления контрольных функций Министерства, расширения его прав в подборе и расстановке научно-педагогических и руководящих кадров, в назначении и освобождении ректоров вузов.
Среди этих задач можно выделить четыре основных направления государственной политики в сфере высшего образования:
• ориентация подготовки специалистов на требования экономики;
• повышение эффективности использования научного потенциала высшей школы;
• усиление методического влияния на содержание высшего профессионального образования;
• усиление контроля за деятельностью высших учебных заведений.
Разумеется, государственная политика только этими направлениями не ограничивалась, но все-таки именно их можно считать наиболее общими. В дальнейшем постараемся показать, что именно эти направления остались наиболее общими и в государственной политике в конце 1990-х гг. и в начале XXI в.
1992—1996 годы. Закон Российской Федерации от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» (в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г. № 12-ФЗ), Федеральный закон Российской Федерации от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Про эти законы говорилось много. Анализировались их сильные и слабые стороны, предлагались (и вносились) дополнения и изменения. Закон «Об образовании» даже был утвержден в новой редакции, что свидетельствует о стремлении максимально приблизить его к требованиям жизни. И если рассматривать их отдельно от остального законодательства (что делать можно исключительно в научных целях), то впечатление они оставляют самое благоприятное. Не вдаваясь в подробности, укажем только на некоторые положения:
• самостоятельность в распоряжении всеми бюджетными и внебюджетными средствами;
• право ведения практически любой приносящей доходы деятельности;
• освобождение от налогов, сборов и пошлин, включая плату за землю;
• наличие «собственных» объектов собственности;
• договорные отношения с учредителем;
• и т.д.
Необходимо отметить также и следующее. На органы управления образованием законодательно возложены вопросы обеспечения (координации, помощи) взаимодействия учебных заведений между собой и с другими организациями, обеспечения системного единства образования через стандарты, аттестацию и аккредитацию, программы и т.п. Это не исключает «самодеятельности» образовательных учреждений в этих вопросах, но все-таки возлагает ответственность на внешнюю структуру за интеграционные процессы в среде автономных (!) организаций. Что касается практической реализации этих законодательных положений, то тут имеет место обычный процесс последовательного усиления централизованной составляющей управления и, на этой основе, «размывания» принципа автономии и последовательного же ограничения самостоятельности образовательных учреждений. Это подтверждается следующим:
• Гражданский кодекс, принятый после Закона «Об образовании», определил несколько иные отношения собственности для учреждений, отнеся доходы, полученные учреждением с использованием имущества учредителя, к собственности учредителя.
• Бюджетный кодекс установил несколько (если не сказать — совсем) иной режим распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами, введя новую бюджетную классификацию, бюджетную роспись, определив целевой характер использования средств как соответствие сметным назначениям, установив для внебюджетных средств такой же режим, как и для бюджетных, отнеся их к тому же к доходам соответствующего бюджета, поскольку получены они с использованием государственного или муниципального имущества.
• Правительство Российской Федерации ввело Единую тарифную сетку по оплате труда работников бюджетной сферы (ЕТС). Мало того, что ЕТС не соответствует положениям закона относительно оплаты труда работников образования. Но даже и она не всегда обеспечивается необходимым бюджетным финансированием.
• Налоговое законодательство определило режим налогообложения учебных заведений, не реализовав при этом принцип освобождения от уплаты налогов, а Налоговый кодекс довершил начатое снятием некоторых налоговых льгот.
В результате законодательство об образовании во многом так и осталось на бумаге. Недаром раздаются предложения не проводить никаких реформ или модернизаций в образовании, а реализовать в полном объеме все положения законодательства об образовании. Поэтому так важно рассматривать законодательство об образовании в связи с другими законодательными актами.
1997 год. Реформа образования. Необходимость реформирования образования9 в рамках системной реформы социальной сферы была вызвана изменениями в государственно-политическом и социально-экономическом устройстве России:
• обновлением и укреплением российской государственности;
• демократизацией общественной жизни;
• переходом на рыночные механизмы экономического развития и преобразованием форм собственности;
• децентрализацией управления;
• усилением роли субъектов Федерации и местного самоуправления в решении социальных, экономических и административных вопросов;
• интеграцией в мировое политическое, экономическое и социокультурное пространство.
Насколько эти изменения требовали собственно «реформирования» образования, это вопрос обсуждаемый. Направления же совершенствования системы образования новизной, в принципе, не отличались. Ставились задачи:
• обновить содержание и повысить качество образования (эту задачу можно считать «дежурной»);
• улучшить социальное положение и оплату труда педагогического персонала и руководителей учебных заведений;
• провести структурную перестройку образования, пересмотреть и упорядочить сеть образовательных учреждений, направления подготовки специалистов, обеспечив их соответствие спросу на рынке труда;
• обеспечить стабилизацию и укрепление финансового положения системы образования, перейти к новым экономическим отношениям в этой сфере, в полной мере использовать возможности рыночных механизмов;
• улучшить управление системой образования на всех уровнях. Завершить переход от распределительного и директивного к регулирующему руководству этой системой, обеспечивающему развитие образования на базе инновационных процессов. Эти задачи во многом перекликаются с модернизацией 1987 г., положениями законодательства об образовании, а так
же связываются с обострившимся к этому времени финансовым положением системы образования ввиду недостаточного бюджетного финансирования. Вспомним также, что именно начиная с 1996 г. практически до нуля сократилось финансирование расходов, не связанных с социально значимыми выплатами (заработная плата, стипендии). Разумеется, в этой ситуации надо было искать какие-то варианты практических решений. Они и были предложены:
• в первую очередь меры по экономии бюджетных средств (известное постановление Правительства Российской Федерации от 17 июня 1998 г. № 600 «Об утверждении Программы экономии государственных расходов»);
• меры по рационализации экономических, в первую очередь финансовых, отношений в системе образования с целью привлечения в нее дополнительных средств.
Ставилась также цель создания эффективной системы государственно-общественного управления образованием, обеспечивающей динамичное развитие и высокое качество образования, его многообразие и ориентацию на удовлетворение запросов личности, общества и государства. Иными словами, нужно было создать систему управления, обеспечивающую эффективное функционирование системы образования, ее движение «в нужном направлении», а точнее сказать — сохранение образовательного потенциала. Понятно, что формулировка такого рода является в значительной мере абстрактной и должна быть конкретизирована. Были поставлены следующие проблемы в области управления сферой образования:
• обеспечить развитие общественной составляющей системы управления;
• упорядочить разделение и наладить координацию функций, полномочий и ответственности между различными уровнями управления образованием;
• преодолеть ведомственность в управлении системой образования, в том числе за счет использования практики многоучредительства учебных заведений;
• создать полноценное информационно-статистическое обеспечение органов управления и учреждений образования.
Основные направления реформирования системы управления образованием:
• дальнейшее расширение автономии учреждений образования с одновременным повышением их ответственности за конечные результаты деятельности;
• уточнение компетенции, полномочий и ответственности органов управления образованием всех уровней и обеспечение их эффективного взаимодействия;
• переход от распределительного и директивного к регулирующему управлению системой образования;
• развитие общественно-государственных форм управления образованием.
Трудно подводить итоги работы в этом направлении (по некоторым оценкам итогов и вовсе нет). Главным, по-видимому, было то, что заложенные идеи не умерли, а были восприняты в проектных разработках последующего периода.
2000 год. Модернизация образования. В принятом 26 июля 2000 г. распоряжении Правительства Российской Федерации № 1072-р, утвердившем «План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000—2001 годы» определены следующие основные направления модернизации образования:
• создание университетских комплексов и исследовательских университетов; • финансирование на конкурсной основе инвестиционных проектов высших учебных заведений;
• повышение хозяйственной самостоятельности и увеличение разнообразия организационно-правовых форм учебных организаций (именно так!);
• введение государственного заказа на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием, распределяемого на конкурсной основе;
• введение единого государственного экзамена;
• финансирование системы высшего образования на основе государственных именных финансовых обязательств.
Работа по этим направлениям проводится с участием в ней представителей высших учебных заведений. О результатах говорить можно пока только в первом приближении, хотя оценки предлагаемых изменений далеко не однозначны, а разработаны пока только документы, определяющие основные положения изменений по указанным направлениям. К IV кварталу 2001 г. были подготовлены и изданы постановления Правительства Российской Федерации:
• от 16 февраля 2001 г. № 119 «Об организации эксперимента по введению единого государственного экзамена»;
• от 23 марта 2001 г. № 224 «О проведении эксперимента по совершенствованию структуры и содержания общего образования»;
• от 27 июня 2001 г. № 487 «Об утверждении Типового положения о стипендиальном обеспечении и других формах материальной поддержки студентов государственных и муниципальных образовательных учреждений высшего и среднего профессионального образования»;
• от 5 июля 2001 г. № 505 «Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования»; • от 21 августа 2001 г. № 606 «О конкурсном порядке размещения государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием»;
• от 17 сентября 2001 г. № 676 «Об университетских комплексах».
Одновременно были разработаны нормативные приказы Министерства образования Российской Федерации:
• от 27 февраля 2001 г. № 645 «Об утверждении Положения о проведении единого государственного экзамена» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 марта 2001 г., регистрационный № 2633);
• от 28 марта 2001 г. № 1351 «Об утверждении формы свидетельства о результатах единого государственного экзамена» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 8 мая 2001 г., регистрационный № 2703);
• от 21 мая 2001 г. № 2093 «Об утверждении Положения о порядке проведения эксперимента по совершенствованию структуры и содержания общего образования» (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 27 июня 2001 г., регистрационный № 2767). Подготовлены предложения и иные необходимые материалы по:
• установлению конкурсного порядка финансирования инвестиционных проектов высших учебных заведений с допуском к конкурсу аккредитованных высших учебных заведений;
• организации эксперимента по введению персонализации титула бюджетного финансирования профессионального образования (государственных именных финансовых обязательств);
• принципам минимального бюджетного финансирования образовательных стандартов на федеральном и региональном (местном) уровнях• повышению хозяйственной самостоятельности и увеличению разнообразия организационно-правовых форм учебных организаций. Обращает на себя внимание, с одной стороны, выраженное стремление разработчиков программ и предложений по реформированию образования усилить самостоятельность системы образования в определении условий своей деятельности, а с другой — столь же выраженное стремление усилить государственную составляющую управления этой сферой через государственный заказ, единый экзамен, отбор инвестиционных проектов и др. Если рассматривать задачи каждого этапа совершенствования (модернизации, реформирования) сферы образования с точки зрения учебного заведения («изнутри»), то можно выделить три общих направления совершенствования:
• развитие общественной составляющей управления (такая задача в том или ином виде ставилась и продолжает ставиться практически на всех этапах);
• углубление автономии образовательного учреждения;
• укрепление связей образовательного учреждения с «внешним миром» — с рынком труда, экономикой, обществом и др.
Разумеется, эти направления нужно рассматривать в контексте основных (стратегических) направлений развития всей системы образования. Рассматривая совершенствование системы образования извне, со стороны органов управления образованием, можно выделить несколько иные направления совершенствования:
• повышение эффективности управления образованием в том виде, как это сложилось к настоящему времени. Можно ожидать, что это направление деятельности будет постепенно свертываться по мере изменения системы образования и институциональных условий ее функционирования (развитие автономии, изменение характера взаимоотношений учебного заведения с государством, развитие общественных форм управления). История, однако, свидетельствует об обратном: система управления меняется мало;
• создание условий и управление переходом системы образования в некоторое новое состояние, которое обрисовано на сегодняшний день в разработанных документах, таких как Федеральная программа развития образования, Национальная доктрина развития образования, Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации;
• формирование управления новой, измененной системой образования, ее отдельными новыми составными элементами по мере их образования.
Совершенствование системы управления, в том числе на уровне образовательных учреждений, должно охватывать все три указанных направления, решая при этом на разных уровнях различные задачи. Необходимо управлять тем, что есть в настоящее время, т.е. существующей системой образования. Важными направлениями этой работы, в частности, являются:
• передача функций управления общественным органам. Особенно это можно отнести к содержанию образования и оценке его качества, но следует иметь в виду и необходимость общественного участия в управлении ресурсами;
• более четкое определение взаимодействия между образовательным учреждением и вышестоящим органом. На сегодняшний день эти отношения определены разными документами, но все равно остаются неурегулированными;
• управление ресурсами. В первую очередь это касается финансирования: как распределять, как перераспределять, как доводить сметы, критерии распределения, учитываемые параметры и нормативы и т.д. Управление переходом системы образования в новое состояние предусматривает наряду с исполнением «обычных» управленческих функций осуществление проектного подхода к управлению:
• инициирование работ, имеющих конечные цели и решающих конкретные задачи, оценку хода выполнения этих работ и степени достижения поставленных целей;
• оценку хода всей работы по переходу к новому состоянию и корректировку хода всей работы;
• конкурсный отбор исполнителей работ по переходу.
Реализация этих направлений требует опыта разработки комплексных проектов, их реализации, привлечения дополнительных источников финансирования. Самым сложным направлением можно считать управление
формирующейся новой системой образования, поскольку новая система не просто формируется, а только начала формироваться. Поэтому трудно представить ее в действии. Отсюда следует, что необходимо:
• готовить кадры, способные осуществлять внедрение инноваций в образовании, в том числе экономических и организационных;
• формировать структуры, способные разрабатывать инновационные проекты, управлять их реализацией, оценивать эффективность внедрения инноваций и корректировать ход их осуществления;
• развивать реализацию функций управления инновационными процессами на различных уровнях управления;
• формировать структуры, способные самостоятельно ставить перед собой задачи исходя из результатов формирования новой системы образования, решать эти задачи, корректировать изменение системы, находясь внутри нее.
Основные подходы к реформированию систем образования в мире
Процессы реформирования или модернизации системы образования характерны и для других стран. Естественно, что не все в них происходило и происходит одинаково. Они находятся в разных социально-экономических и политических условиях, решают разные проблемы. Несмотря на существенные различия, в этих процессах можно выделить определенные общие характеристики и попытаться установить их зависимость от типов систем образования, сложившихся в той или иной стране и от уровня ее экономического развития. В современном мире можно выделить по крайней мере следующие основные типы систем образования и соответствующие им подходы к реформированию. Системы образования развитых стран характеризуются не только устойчиво высоким уровнем финансирования, о чем уже упоминалось в лекции по финансированию, но и регулярным и целенаправленным их реформированием для обеспечения необходимой обществу и отдельным социальным группам динамики социально-экономических процессов. В последние 15—20 лет в развитых странах происходил постоянный рост расходов на образование. К настоящему времени они достигают в среднем 5—7% валового внутреннего продукта (ВВП). В программах и прогнозах развития образования намечается довести этот показатель в перспективе до 10% ВВП. Оценивая эти проекты как оптимистичные (даже излишне оптимистичные) нельзя не отметить их общую направленность на увеличение объема общественных ресурсов, направляемых в систему образования. Такая политика позволила государствам этой группы обеспечить бесплатное (государственное) среднее образование для всех детей в возрасте до 16—18 лет (11—12 лет обязательного обучения) и существенно расширить базу высшего образования. В настоящее время в развитых странах примерно 33% выпускников средних школ продолжают обучение в высших учебных заведениях, в США эта цифра доходит до 44, а в Японии — до 40%. В результате в обществе формируется или начинает формироваться потребность к переходу на всеобщее высшее образование. В общем образовании развитых стран стратегической линией является переход от качественного элитарного образования, доступного лишь для некоторой части общества, и от доступного для всех остальных массового общего образования к всеобщему качественному индивидуализированному образованию, позволяющему все большему числу выпускников школ продолжать обучение в высших учебных заведениях. Реализа-ия этой стратегической линии осуществляется через повышение качества массового образования и обеспечивается растущим объемом общественных ресурсов.
Одновременно задачами средней школы стали социализация подрастающего поколения, т.е. повышение степени его готовности к жизни в условиях современного общества, и снятие за счет удлинения сроков обучения избыточного давления на рынок труда. Негосударственное среднее образование охватывает до 5% контингентов обучаемых. Высшее образование развитых стран, как уже отмечалось, характеризуется резким ростом контингентов обучаемых. Расширяется доступность высшего образования для выпускников средних школ в связи с ростом качества их подготовки (развитие системы послесреднего образования для компенсации недоработок общего образования и преодоления разрыва между общим и высшим образованием) и, следовательно, степени их готовности к получению образования более высокого уровня. В образовательный процесс вовлекаются также представители более старших возрастов, получающих первое высшее образование. Одновременно расширяются различные формы дистанционного обучения (например открытые университеты), стираются границы между формальным и неформальным процессами получения высшего образования, расширяется охват им населения. Быстрое расширение сферы высшего образования требует изыскания дополнительных, помимо бюджетных, источников финансирования. В условиях отставания роста объемов бюджетного финансирования расширяется практика привлечения дополнительных источников финансирования деятельности высших учебных заведений. Расширяется объем частичного возмещения студентами (семьями) затрат на образование в государственных университетах, развивается образовательное кредитование, интенсивнее привлекаются негосударственные инвесторы (фирмы, фонды и т.п.), увеличивается доля научноисследовательских и иных работ, выполняемых учебными заведениями по контрактам.
Одновременно складывается система привязки источников финансирования к основным статьям расходов. При возникновении финансовых проблем государственный бюджет сосредотачивается в первую очередь на финансировании заработной платы профессорско-преподавательского состава, а содержание и развитие материальной базы и инфраструктуры системы образования в основном начинает осуществляться за счет привлечения дополнительных (негосударственных) средств. Можно предположить, что наличие высшего образования и его широкая доступность скоро (в первой половине ХХI в.) станут важнейшей и в то же время обыденной характеристикой как современного экономически развитого общества, так и его граждан по аналогии с повсеместным распространением среднего образования во второй половине ХХ в. Вместе с тем отмечается тенденция снижения качества высшего образования при расширении его доступности, что неизбежно происходит в условиях недостаточности имеющихся ресурсов. Для сохранения потенциальных точек (зон) качественного роста высшего образования развитые страны вынуждены сохранять подсистемы элитарного высшего образования, которые все в большей степени становятся элементом, определяющим состояние всей системы высшего образования в той или иной стране. Мощность таких подсистем определяет способность всей системы высшего образования обеспечить высокий уровень подготовки. Выделение и поддержание именно данной составляющей образовательной системы становится важнейшим фактором образовательной политики в развитых странах. Расширение сферы высшего образования в развитых странах не приводит к сокращению сферы начального и среднего образования, поскольку базируется на общем увеличении ресурсов, направляемых в данную систему. Фокус внимания общества смещен в сторону высшего образования, что отражается в увеличении доли расходов на высшее образование в общем объеме расходов на образование. Реформирование сферы образования в развитых странах осуществляется по трем основным направлениям:
• создание необходимых условий для расширения ресурсной базы, в первую очередь, высшего образования при обеспечении стабильного финансирования общего образования;
• совершенствование содержания образования и обеспечение большей гибкости системы в целом и доступности высшего образования, в особенности для представителей малообеспеченных слоев населения;
• поощрение интегративных процессов — встраивания национальных систем в общеевропейскую и мировую образовательные системы.
Системы образования развивающихся стран характеризуются низким уровнем финансирования из государственных бюджетов. Экономический потенциал этих стран позволяет выделить ресурсы для решения задач, связанных с обеспечением получения большинством населения начального образования. Оно в той или иной форме доступно практически всем семьям,
что обеспечено, главным образом, реализацией национальных и международных программ по борьбе с неграмотностью. При этом доступ населения к более высоким уровням образования существенно ограничен. Полное среднее образование в настоящее время могут получить примерно 30—40% детей (по разным странам), получивших начальное образование. Высшее образование представляет собой достаточно локальную (элитарную) составляющую системы образования. В целом оно ориентировано на встраивание в зарубежные образовательные системы (через стажировки, доучивание, обмен и т.п.) Доступ к высшему образованию ограничен уровнем 10— 15% от выпускников средних школ.
Таким образом, в развивающихся странах высшее образование могут реально получать от 3 до 6% детей. Управление такими системами образования, как правило, сильно централизовано, что объясняется необходимостью концентрации весьма небольших ресурсов. На практике это приводит к резкому возрастанию влияния (власти) органов управления на распределение средств, особенно в кризисных ситуациях. Привлечение средств населения в образование ограничено в силу бедности его основной массы. Основной проблемой образования в развивающихся странах является переход от начального образования как основного к обязательному среднему образованию. В этих условиях совершенствование системы образования находится в прямой зависимости от размера средств, которые государство может выделить в сферу среднего (общего) образования. Основная цель государственной образовательной политики состоит в обеспечении:
• стабильного функционирования систем начального и высшего образования в достигнутых (сложившихся) масштабах;
• привлечения дополнительных средств в систему среднего образования для ее расширения и, следовательно, роста ее доступности для всего населения.
Системы образования новых индустриальных стран (НИС) характеризуются повышенной динамичностью и выступают как инструмент экономической и социальной модернизации, как элемент технологического развития. Поэтому основной упор сделан в первую очередь на построение систем целевой подготовки начального и среднего уровней профессионального образования. Основная задача, которая решалась этими системами, состояла и состоит в подготовке высококвалифицированных рабочих и техников, способных эффективно обслуживать приходящие в страну извне современные технологии и оборудование. Этот путь был использован на практике при экономических модернизациях Южной Кореи, Тайваня, Сингапура и других стран азиатско-тихоокеанского региона. Добившись высокого и устойчивого уровня технологического развития, эти страны создали базу для рывка (крупномасштабного расширения) в сфере высшего образования для захвата ведущих позиций в мировой экономике при одновременном совершенствовании структур начального и среднего профессионального образования. Среднее образование здесь является массовым и практически обязательным (следовательно — доступным) для всех детей соответствующего возраста, но пока еще мало индивидуализированным по сравнению с развитыми странами. Начальное и среднее профессиональное образование характеризуются специфической организацией, высоким уровнем подготовки и широкой доступностью. Они в массовом порядке готовят для сферы производства работников, способных освоить поступающие в страну современные технологии. Высшее образование постепенно становится доступным для значительной части выпускников школ (35—40%), утрачивая свою первоначальную элитарность. Роль государства в системе высшего образования является решающей. Именно государство финансирует подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием. Помимо государственного финансирования и поощрения притока негосударственных средств в образовательную сферу (престижные вложения), широко практикуется оплата государством подготовки специалистов в лучших университетах мира.
В странах НИС велики (часто выше, чем в развитых странах) доли ВВП, расходуемые на нужды образования. Меры по реформированию системы образования, взятые на вооружение в странах ЦВЕ, можно разделить на краткосрочные и среднесрочные.
В краткосрочной перспективе осуществляется:
• поддержание высоких стандартов дошкольного и базового образования, т.к. недовложение средств в базовый человеческий капитал может привести в результате к огромным затратам в будущем, поскольку плохо образованные люди потребляют непропорционально больше государственных услуг;
• перестройка среднего образования для того, чтобы создать гибкую и реактивную на обучение рабочую силу, адекватно реагирующую на резкие изменения, происходящие на рынке труда.
Реформы охватывают и послешкольный уровень. Важным компонентом любой преуспевающей рыночной экономики является диверсифицированная система послесреднего и высшего образования для предоставления возможности реализации широкого круга личных наклонностей и обеспечения экономики высококвалифицированными и образованными работниками. Возможно, последнее следует поставить на первое место. В среднесрочной перспективе:
• реформируется система образования и профессионального обучения взрослых для облегчения повышения квалификации или изменения сферы профессиональной деятельности с тем, чтобы они могли конкурировать на быстро изменяющемся рынке труда. Здесь можно выделить следующие меры:
— меры, связанные с повышением качества образования и поиском оптимального соотношения общеобразовательной и профессиональной подготовки;
— меры, нацеленные на повышение эффективности при реализации мероприятий первого типа;
— меры, связанные, в основном, с институциональными преобразованиями;
• расширяется послешкольное и высшее образование для удовлетворения растущего спроса на него;
• реорганизуется подготовка школьных учителей и преподавателей вузов.
Это чрезвычайно существенно, поскольку учителя являются ключевыми фигурами в системе образования и профессионального обучения;
• осуществляются меры по поддержке производителей образовательных услуг в частном секторе, в значительной мере в связи с необходимостью диверсифицировать источники финансирования этой сферы.
В то же время реальные изменения в сфере организации и финансирования образования происходили и происходят как своего рода реакции на рост бюджетных ограничений и не несут какой-либо целевой нагрузки за исключением общих слов о повышении качества и доступности образования. В результате в развитии образования преобладают инерционные тенденции.