Расходы государства на отрасли социальнокультурной сферы 1991 100

Работа добавлена на сайт samzan.net:

2.10. Отрасли социально-культурной сферы

В 1999 г. затраты консолидированного бюджета на отрасли социально-культурной сферы, исчисленные в процентном выражении к ВВП, составили 6,1% по сравнению с 6,5% в 1998 г. Расходы на образование - уменьшились в реальном выражении на 6%. В то же время бюджетные ассигнования на здравоохранение в реальном выражении практически не сократились, а на сферу культуры и на средства массовой информации выросли соответственно на 10% и 16%.

Таблица 1.

Расходы государства на отрасли социально-культурной сферы (1991 = 100 %)

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Здравоохранение в т.ч.	100	80	108	98	72	71	81	67	67
Государственный бюджет	100	80	91	81	59	57	65	51	51
Обязательные страховые взносы юридических лиц	-	-	17	17	13	14	16	16	16
Образование*	100	79	79	76	56	58	64	52	49
Культура, искусство и средства массовой информации*	100	91	81	87	63	54	60	46	51

* - расходы из государственного бюджета.

Источник: рассчитано по данным Росстатагентства c использованием индексов-дефляторов ВВП.

Таблица 2.

Расходы государства на отрасли социально-культурной сферы (в % ВВП)

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Здравоохранение в т.ч.	2,9	2,5	3,7	3,9	2,9	3,1	3,7	3,1	3,0
Государственный бюджет	2,9	2,5	3,1	3,2	2,4	2,5	3,0	2,4	2,3
Обязательные страховые взносы юридических лиц	-	-	0,6	0,7	0,5	0,6	0,7	0,7	0,7
Образование*	3,6	3,6	4,1	4,5	3,4	3,7	4,3	3,6	3,3
Культура, искусство и средства массовой информации*	0,5	0,6	0,6	0,8	0,6	0,5	0,6	0,5	0,5

* - расходы из государственного бюджета.

Источник: рассчитано по данным Росстатагентства.

Бюджетная задолженность в отраслях социально-культурной сферы. В течение 1999 г. бюджетная задолженность по заработной плате из бюджетов всех уровней по отраслям социальной сферы была сокращена более чем в 2,7 раза, в том числе в сфере образования - в 2,7 раза, в здравоохранении – в 2,9 раза, в культуре – 2,5 раза. Но если правительству с долгами образованию из федерального бюджета удалось рассчитаться уже к февралю 1999 г., то задолженность из региональных и местных бюджетов продолжала сохраняться на высоком уровне. Для разрешения этой проблемы правительству удалось договориться с губернаторами о направлении не менее 40% собственных доходов территорий с учетом федеральных трансфертов на выплату заработной платы работникам бюджетной сферы. Такая схема позволяла осуществлять ежемесячные выплаты заработной платы и постепенное погашение уже накопленной в сфере образования задолженности. Однако в июне-июле вновь произошел всплеск бюджетной задолженности по заработной плате, что было обусловлено в первую очередь пришедшимся по договоренности с МВФ именно на этот период началом погашения регионами полученных ими бюджетных ссуд. Именно с июля Минфин РФ начал уменьшать объемы трансфертов регионам, вычитая средства на возврат ссуд, что сразу же сказалось на темпах погашения бюджетной задолженности. По-видимому, следовало использовать иные формы возврата бюджетных ссуд (за счет взаимозачетов, пролонгирования сроков погашения ссуд), чтобы сохранить наметившуюся тенденцию сокращения долгов по заработной плате. Во втором полугодии положение изменилось, и бюджетная задолженность по заработной плате из бюджетов всех уровней по отраслям социальной сферы снизилась на 1480 млн. руб., т.е. на 42%.

Вместе с тем, именно социальная сфера продолжает по итогам 1999 г. оставаться основной болевой точкой проблемы задолженности по заработанной плате: на эту сферу приходится 61,2% всех невыплат, в том числе на образование - 32,5%, на здравоохранение – 16,4%. Недостаточность доходов территориальных бюджетов, отсутствие законодательных норм для обеспечения целевого использования федеральных трансфертов, остаточный принцип финансирования социальной сферы продолжают оставаться основными факторами сохраняющейся бюджетной задолженности по заработной плате в отраслях социально-культурной сферы.

Таблица 3.

Динамика бюджетной задолженности по заработной плате в социально-культурной сфере в 1999 г.

Бюджетная задолженность по заработной плате	на 1.01	на 1.02	на 1.03	на 1.04	на 1.05	на 1.06	на 1.07	на 1.08	на 1.09	на 1.10	на 1.11	на 1.12	на 1.01. 2000
Всего, млн. руб. в том числе:	20051	19371	18998	16958	15288	14571	14605	14995	13753	13692	13369	12358	10165
Отрасли социальной сферы,	16675	15611	15135	13485	12088	11477	11555	11881	10726	10683	8302	7725	6223
из них:
Образование	5522	4794	4638	4008	3444	3250	3437	3506	2628	2641	2777	2597	2026
Здравоохранение	2920	2537	2346	1944	1663	1558	1610	1825	1775	1795	1620	1412	1023
Культура и искусство	776	685	636	547	482	461	475	502	458	450	436	400	312

Источник: Росстатагентство

Забастовочное движение в отраслях социально-культурной сферы. Основной накал забастовочного движения в социально-культурной сфере пришелся на январь 1999 г., когда в забастовках приняло участие более 134 тысяч работников образования (98% от всех бастующих), представляющих 5 тыс. образовательных организаций. Основные требования носили экономический характер и были вызваны сохраняющейся практикой невыплат текущей заработной платы и накопившимися объемами задолженности по оплате труда. Наиболее острая ситуация сложилась в Алтайском крае, Брянской, Смоленской, Читинской и Оренбургской областях.

Таблица 4.

Забастовочное движение в отраслях социально-культурной сферы

	янв.	фев.	март	апр.	май	июнь	июль	авг.	сент.	окт.	ноябрь	дек.
Число организаций, участвовавших в забастовках:
ВСЕГО:	5305	972	95	169	69	11	11	15	192	359	341	729
в том числе:
Образование	5280	952	84	157	52	-	-	3	176	343	305	702
Здравоохранение	8	2	2	-	1	2	1	-	-	4	27	3
Число вовлеченных работников, (тыс. чел.):
ВСЕГО:	134,3	31,1	4,5	6,5	4,7	0,7	2,7	3,6	5,7	11,4	5,7	28,5
в том числе:
Образование	131,7	25,9	3,1	5,8	2,4	-	-	0,1	3,9	9,2	4,3	25,5
Здравоохранение	1,0	0,6	0,4	-	0,2	0,2	-	-	-	0,4	0,4	0,3

Источник: Росстатагентство

Здравоохранение

В 1999 г. показатели заболеваемости населения продолжали расти по многим видам болезней, включая кишечные инфекции, корь, краснуха, вирусный гепатит, туберкулез и др. Тенденция к уменьшению показателей смертности и увеличению средней ожидаемой продолжительности жизни, наметившаяся с 1995 г., продолжилась, но позитивные изменения минимальны.

Государственная политика в сфере здравоохранения в 1999 г. отличалась от предыдущих лет двумя главными моментами: внедрением механизма планирования обеспечения государственных гарантий медицинского обслуживания населения и расширением регулирования фармацевтического рынка.

Реализация программы государственных гарантий. Осенью 1998 г. правительством была утверждена Программа государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью (Постановление Правительства РФ № 1096 от 11.09.98). Перечень видов медицинской помощи, которые должны предоставляться населению бесплатно, не изменился. Но были определены показатели объемов медицинской помощи в расчете на 1000 населения, которые должны быть финансово обеспечены государством. Принятие программы было направлено на конкретизацию государственных обязательств, а также на создание инструмента для осуществления структурных сдвигов в системе медицинского обслуживания. Показатели программы предполагают серьезную трансформацию структуры оказания медицинской помощи в пользу менее ресурсоемких ее видов: сокращение объема лечения в стационарных условиях и перемещение его в сектор амбулаторно-поликлинического обслуживания. В последнее десятилетие уже идет процесс сокращения числа больничных коек (табл. 5). Программа ориентирует на дальнейшее движение по этому пути и на сокращение больничных мест, использование которых имеет низкую затратную эффективность. Объем лечения в стационарных условиях предусмотрено уменьшить на 18,5% и осуществлять лечение ряда заболеваний в дневных стационарах больниц и в поликлиниках (Табл. 6). Удельный вес расходов государства на амбулаторно-поликлиническую помощь, который составляет в среднем по стране 27%, должен возрасти до 35-40%. В результате затраты на предоставление медицинских услуг в объемах, определенных программой государственных гарантий, требуются меньшие, чем в 1998 г. Так, стоимость объемов медицинской помощи, фактически оказанной населению в 1998 г., составила 4,0% ВВП, а стоимость принятой программы государственных гарантий в расчете на 1999 г. равнялась 3,6% ВВП.

Таблица 5.

Показатели сети медицинских организаций

	1985	1990	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Число больничных учреждений (тыс.),	12,5	12,8	12,7	12,6	12,6	12,3	12,1	12,0	11,5	11,2
- в них коек (на 1000 населения)	13,5	13,8	13,5	13,1	12,9	12,7	12,6	12,4	12,1	11,9
Число амбулаторно-поликлинических учреждений (тыс.)	19,4	21,5	20,9	20,7	20,9	21,6	21,1	22,0	21,7	22,0
Число врачей всех специальностей, всего, тыс.	620,7	667,3	632,2	637,2	641,6	636,8	653,4	669,2	673,7	682,0
на 10000 населения	43,2	45,0	42,6	43,0	43,4	43.3	44,5	45,7	46,2	46,9
Численность среднего медицинского персонала Всего, тыс.	1756,7	1844,0	1717,3	1709,1	1674,2	1613,2	1628,4	1648,6	1626,0	1615,0
на 10000 тыс. населения	122,4	124,5	115,8	115,3	113,1	109,7	110,0	112,7	111,5	111,1

Источник: Росстатагентство.

После того, как была принята федеральная программа государственных гарантий, правительство проводило политику внедрения процедур планирования деятельности территориальных (региональных и муниципальных) систем здравоохранения, определения размеров их финансирования из разных источников и координации с этой целью действий различных органов. Субъектам РФ было рекомендовано разработать территориальные программы государственных гарантий на основе федеральной программы. Минздрав РФ и Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ОМС) по согласованию с Минфином РФ 16.10.98 утвердили «Методические рекомендации по порядку формирования и экономического обоснования территориальных программ государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью».

Таблица 6.

Показатели программы государственных гарантий обеспечения бесплатной медицинской помощью

Виды медицинской помощи	Объем в расчете на 1000 чел.	Расчетные нормативы стоимости единицы объема в 2000 г, руб.	Стоимость на 1 жителя в 2000 г., руб.
	1998 факт	1999	2000
Скорая помощь, вызов	320	340	318	310,7	98,8
Стационарная, койко-дней	3476,0	2901,5	2812,5	200,3	563,3
Медицинская помощь в дневных стационарах, койко-дней	29	660	749	70,6	52,9
Поликлиническая, Врачебных посещений	8731	9198	9198	34,1	313,7
Затраты на поддержание Системы здравоохранения					147,4
ИТОГО на 1 жителя					1176,1

Источник: Минздрав России.

Однако принятие федеральной программы не было однозначно поддержано всеми субъектами РФ. Предметом критики стали следующие два момента. Во-первых, количественные показатели утвержденной программы не были дифференцированы по регионам, и для многих субъектов РФ были неадекватны реальным показателям заболеваемости. Во-вторых, сомнению подвергался смысл разработки и утверждения правительством программы, которая не обеспечена финансовыми ресурсами.

Источниками финансирования программы служат средства бюджетов субъектов РФ и средства системы обязательного медицинского страхования (ОМС). Расходы на здравоохранение из бюджетов субъектов РФ достигли 2,1% ВВП. Взносы на ОМС работающего населения и прочие доходы фондов ОМС составили, по данным за 9 месяцев 1999 г., 0,7% и 0,1% ВВП, соответственно. Таким образом, уровень обеспеченности принятой федеральной программы государственных гарантий был равен 81%.

Однако эта оценка представляется заведомо завышенной по двум причинам. Во-первых, нереально ожидать осуществления за один год масштабных изменений в структуре медицинской помощи, предусмотренных программой. Во-вторых, расчетные нормативы стоимости медицинской помощи, приведенные в методических рекомендациях по разработке территориальных программ государственных гарантий, ниже показателей потребности в финансовых средствах, рассчитываемых самими регионами. Федеральные нормативы стоимости определялись на основе нормативных показателей расходов на заработную плату, на приобретение медикаментов, на питание больных, на осуществление других хозяйственных расходов (оплата коммунальных услуг и др.) в расчете на единицу объема медицинской помощи и на основе нормативных показателей интенсивности использования мощностей лечебно-профилактических учреждений (показателей среднегодовой занятости больничных коек и т.д.). Фактические показатели интенсивности использования мощностей лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) ниже нормативных. Соответственно фактические потребности средств на оплату хозяйственных расходов существующей сети ЛПУ и на оплату труда их персонала выше расчетных стоимостных нормативов. Иными словами, федеральные стоимостные показатели не рассчитаны на содержание всей существующей сети ЛПУ в неизменном виде и с прежней интенсивностью деятельности, а предполагают реструктуризацию этой сети.

По результатам практической разработки территориальных программ государственных гарантий, дефицит финансовых средств на выполнение территориальных программ оценивался в 1999 г. в размере 40%.

В качестве механизма реализации утвержденной правительством федеральной программы государственных гарантий было решено использовать механизм заключения трехсторонних соглашений о взаимодействии в решении проблем организации медицинской помощи между Минздравом, Федеральным фондом ОМС и органами исполнительной власти субъектов РФ. Предметом соглашения является предоставление региону средств в рамках целевых программ, финансируемых из федерального бюджета, квот на бесплатное лечение в федеральных клиниках и субсидий ФФОМС в обмен на принятие субъектом РФ территориальной программы государственных гарантий, соответствующей федеральной программе, и обязательств провести соответствующие структурные преобразования в системе здравоохранения. В конце 1998 г. - начале 1999 г. работа по согласованию содержания территориальных программ государственных гарантий с показателями федеральной программы и по подготовке на этой основе трехсторонних соглашений началась с 52 субъектами РФ.

Установленные в федеральной программе показатели сокращения объемов стационарной помощи и перенесения части необходимой помощи в амбулаторно-поликлинический сектор, а также расчетные стоимостные показатели, приведенные в методических рекомендациях по разработке территориальных программ, воспринимались регионами как нереалистичные. Но в ходе переговоров удавалось достичь согласия о значениях соответствующих показателей, весьма близких к тому, что изначально предлагали Минздрав и Федеральный фонд ОМС. Тем не менее, уже в начале весны 1999 г. активность федеральных органов по заключению таких соглашений ослабла. Одной из причин этого было замедление процесса заключения общих рамочных соглашений о распределении полномочий между Российской Федерацией и ее отдельными субъектами. Помимо того выяснилось, что Минздрав РФ не готов гарантировать выделение субъектам РФ однозначно определенных квот на бесплатное лечение в федеральных медицинских учреждениях и на получение лекарственных средств и оборудования в рамках целевых программ. В качестве причины указывалось на сохраняющуюся нестабильность и соответственно неопределенность выделения ассигнований из федерального бюджета на финансирование федеральных медицинских учреждений и федеральных целевых программ. В результате, к концу года трехсторонние соглашения были подписаны только с 12 субъектами РФ, и 25 соглашений было готово к подписанию.

Осенью 1999 г. Правительство внесло коррективы в программу государственных гарантий обеспечения граждан бесплатной медицинской помощью (Постановление Правительства РФ от 26.10.1999 № 1194). Суть изменений – в сокращении объемов гарантируемой скорой медицинской помощи (на 6%) и стационарной медицинской помощи (на 3%) с перемещением последних в стационары одного дня (Табл. 6). В таблице 7 представлены два варианта прогноза финансового обеспечения государственных гарантий в 2000 г.

Таблица 7.

Финансовая обеспеченность государственных гарантий предоставления населению бесплатной медицинской помощи (% ВВП)

	1998	1999	2000 прогноз
			1	2
ВВП, млрд.руб.	2684	4476	5370	5370
Индекс-дефлятор ВВП, %	111,5	160,9	124,4	124,4
Расходы государства на обеспечение гарантий медицинской помощи	3,06	2,91	2,98	2,98
в том числе
Бюджеты субъектов РФ	2,19	2,08	2,15	2,15
Взносы на ОМС работающего населения	0,75	0,73	0,73	0,73
Прочие доходы фондов ОМС*	0,12	0,10	0,.10	0,10
Необходимые затраты на обеспечение государственных гарантий**	4,02	3,59	3,20	3,720
в т.ч. стоимость базовой программы ОМС	2,81	2,51	2,03	2,60
Уровень финансового обеспечения государственных гарантий, %***	76	81	93	80

* Доходы фондов ОМС от вкладов на депозит, штрафы, пени, прочие доходы.

** В расчетах на 1998 г. - стоимость фактически оказанных объемов медицинской помощи. В расчетах на 1999 г. и в прогнозе 1 на 2000 гг. – стоимость программы государственных гарантий. В прогнозе 2 на 2000 г. – стоимость медицинской помощи, объемы которой соответствуют показателям 1998 г.

*** Показатель рассчитывается делением суммы расходов из бюджетов субъектов РФ, взносов на ОМС работающего населения и прочих доходов фондов ОМС на стоимостную оценку государственных гарантий медицинского обслуживания населения.

Источник: рассчитано на основе данных Росстатагентства, Минздрава, Минэкономики России, Института экономики переходного периода.

Оба варианта построены на основе статистической оценки макроэкономических показателей в 2000 г., выполненной Институтом экономики переходного периода (см. выше): прогнозируется рост ВВП на 2,0%, темп инфляции 124,4%1. Расходы бюджетов субъектов РФ на здравоохранение, исчисленные в % к ВВП, оценены на уровне 2,15%, что примерно соответствует среднему значению этого показателя за последние два года. В сумме со взносами на ОМС работающего населения и прочими доходами фондов ОМС это составит почти 3,0% ВВП. В первом варианте прогноза в качестве необходимых затрат на обеспечение государственных гарантий взята стоимость принятой федеральной программы государственных гарантий. Во втором варианте прогноза предполагается, что структура и объемы медицинской помощи будут примерно такими же, как и в 1998 г. В этом случае стоимость медицинского обслуживания населения достигнет 3,7% ВВП.

В первом варианте прогноза уровень финансовой обеспеченности государственных гарантий составит 93%. Если же размеров финансирования здравоохранения из бюджетов субъектов РФ увеличатся в реальном выражении на 14% по сравнению с 1999 г., то программа государственных гарантий будет полностью сбалансирована с финансовыми ресурсами. Но не будем забывать, что реализация этой программы требует следующих действий:

сокращение почти на 20% объемов стационарной помощи и ее перемещение в однодневные стационары и амбулаторно-поликлинический сектор;

сокращение гарантируемых объемов бесплатного лекарственного обеспечения больных в стационарах;

отказ от расходования средств на содержание сложившейся сети медицинских учреждений и переход к оплате объемов медицинской помощи; это будет означать необходимость выведения из системы общественного здравоохранения части ЛПУ, избыточных по отношению к имеющимся средствам;

введение системы комплексного территориального планирования здравоохранения; обеспечивающей рациональность использования совокупного ресурсного потенциала областных и муниципальных медицинских учреждений;

усиление прозрачности и установление строгого контроля за целевым использованием государственных средств.

Очевидно, что реалистичность искомого увеличения бюджетных расходов на здравоохранение и выполнения всех вышеперечисленных условий в течение и 2000 года и последующих года-двух весьма проблематична. Оценивая этот путь, следует принять во внимание, что необходимая глубокая реструктуризация медицинской помощи потребует для своего осуществления достаточно значительного времени.

Согласно второму варианту прогноза, финансовая обеспеченность предоставляемых населению объемов медицинской помощи составит 80%.

В этом случае для создания нормальных экономических условий развития здравоохранения необходим пересмотр государственных гарантий населению по предоставлению бесплатной медицинской помощи. Такой пересмотр предполагает легализацию платежей населения за получаемую медицинскую помощь. В настоящее время недостаток государственного финансирования здравоохранения компенсируется неформальными платежами населения. Об этом свидетельствуют данные социологических опросов населения России о расходах на медицинские нужды, проведенных в январе 1998 г. и январе 1999 г. Институтом социальных исследований в рамках Проекта поддержки законодательных инициатив в области здравоохранения Бостонского университета в 14 субъектах РФ2. Используя результаты опросов, величину расходов населения на лекарственное обеспечение и медицинскую помощь в 1997 г. можно оценить в размере, равном 4,1% ВВП, а в 1998 г. - 4,5% ВВП. Расходы государства на здравоохранение, выраженные в процентах к ВВП, сократились за тот же период с 3,6% до 3,1%. Таким образом, совокупные расходы государства и населения на здравоохранение почти не изменились (Табл. 8).

Таблица 8.

Расходы на здравоохранение (в текущих ценах)

		1997	1998
№		трлн. руб.	% ВВП	мрлд. руб.	% ВВП
1	Государственный бюджет	75,1	2,93	64,4	2,40
2	Взносы работодателей на обязательное медицинское страхование	18,3	0,71	20,0	0,75
3	Общие расходы государства (1 + 2 )	93,4	3,64	84,4	3,14
4	Расходы населения на медицинские услуги	32,5	1,27	38,1	1,42
5	Расходы населения на приобретение лекарств в аптеках	71,7	2,80	83,1	3,10
6	Расходы населения на добровольное медицинское страхование	0,9	0,03	0,4	0,01
7	Общие расходы населения на медицинские нужды (4 + 5 + 6)	105,1	4,10	121,6	4,53
8	Всего (3 + 8)	198,5	7,75	206,0	7,67

Источник: рассчитано на основе данных Росстатагентства и Отчета Института социальных исследований “Расходы населения России на медицинские услуги и лекарства (Результаты социологического мониторинга)”, представленного USAID. М. 1999.

Важным результатом проведенных опросов стало крушение мифа о том, что население большую часть оплаты медицинской помощи осуществляет неформальным образом - “в руки” врачам и медицинским сестрам. Оплата населением медицинских услуг “в руки” составила меньшую часть - всего 23 процента от расходов населения на медицинскую помощь в 1998 г. Остальные 77 процентов своих расходов респонденты отнесли к категории официально производимой оплаты. Фактически же значительную часть этих расходов следует квалифицировать как полуофициальные, или квазиформальные платежи: медицинские учреждения официально предлагали пациентам заплатить за лечение, которое по закону должно предоставляться бесплатно.

Данные указанного исследования позволяют сделать вывод, что система здравоохранения адаптируется к сокращающемуся государственному финансированию и его замещению средствами населения. В некоторых субъектах РФ уже предпринимаются попытки легализовать механизмы соплатежей, невзирая на очевидные их противоречия с федеральным законодательством. Так, в Пермской области приказом департамента здравоохранения областной администрации была введена фиксированная плата за каждое посещение врача и за каждый день пребывания в стационаре. Правда, после протеста со стороны областной прокуратуры этот приказ был отменен. Введение соплатежей населения предусматривает проект закона Калужской области “О государственных гарантиях предоставления медицинской помощи населению Калужской области”. В Республике Карелия используется механизм перечисления медицинскому учреждению 80% пенсий тех пенсионеров, которые помещены в стационар для общего терапевтического лечения.

Все это свидетельствует о том, что задача пересмотра конституционных гарантий и введения соплатежей населения за медицинскую помощь назрела. В сложившейся ситуации, когда за получение формально бесплатной медицинской помощи приходится платить, в худшем положении оказываются менее обеспеченные слои населения и семьи, живущие вне крупных городов. Население с доходами ниже прожиточного минимума тратит на медицинское обслуживание и лекарства троекратно большую часть своих доходов, чем та часть населения, которая имеет наивысшие доходы. При этом бедные люди реже состоятельных посещают амбулаторно-поликлинические учреждения. У представителей малодоходных групп людей короче сроки пребывания в больницах, в сравнении с представителями высокодоходных групп.

Таким образом, сохранение разрыва между конституционными гарантиями предоставления населению бесплатной медицинской помощи и размерами их государственного финансирования ведет на практике к замещению государственных расходов на здравоохранение частными и росту социальной несправедливости.

Возможный путь решения проблемы сбалансированности государственных гарантий и их финансового обеспечения состоит в легализации соучастия населения в финансировании общественного здравоохранения. При этом возможны разные варианты такого соучастия.

1. Введение соплатежей (доплат) граждан в момент потребления ими медицинской помощи. Речь идет о том, что при каждом обращении к врачу (при оказании как амбулаторной, так и стационарной помощи) пациент платит некоторую фиксированную сумму, которая идет в общий доход учреждения. В качестве одной из возможных схем введения соплатежей может рассматриваться взимание платы с лиц с доходами выше прожиточного минимума в расчете на одного члена семьи за стационарную и амбулаторно-поликлиническую медицинскую помощь. В этом случае для балансировки стоимости существующих объемов медицинского обслуживания и их финансового обеспечения потребуется взимать с пациентов с доходами выше среднего примерно по 129 рубля (в ценах 2000 г.) за день пребывания в стационаре, 18 рублей за каждое посещение врача, 25 руб. за обслуживание в дневном стационаре.

2. Введение соплатежа страхового взноса на ОМС для работающих граждан. Например, помимо платежа работодателя, страховой взнос в виде определенного процента от заработка платит еще и сам работник. Для финансирования существующих объемов скорой, амбулаторно-поликлинической и стационарной помощи размер такого взноса должен составить примерно 4,54% от заработка.

3. Определение по каждому заболеванию минимального набора медицинских услуг и лекарственных средств, бесплатное получение которых гарантируется каждому больному. Получение медицинской помощи сверх такого минимального набора должно оплачиваться полностью либо в определенной пропорции самими пациентами, или за них - страховыми компаниями по программам добровольного медицинского страхования. При этом для пациентов с низкими доходами, а также для инвалидов и ряда категорий хронически больных могут быть сохранены гарантии бесплатного получения необходимой медицинской помощи в полном объеме.

Третий вариант является наиболее сложным с точки зрения подготовительной работы и контроля. Однако, в отличие от первых двух вариантов, он сохраняет и легализует возможности экономического контроля пациентов за объемом и качеством оказываемых им услуг. В случае же реализации первого или второго варианта введение соплатежей может привести просто к тому, что пациентам придется платить еще больше.

Регулирование рынка лекарственных средств. В первой половине 1999 г. правительство предприняло ряд мер по регулированию фармацевтического рынка и порядка обеспечения населения лекарственными средствами. Ранее предметом государственного регулирования выступали лишь торговые надбавки к ценам на медикаменты. Субъектам РФ было предоставлено право устанавливать предельные размеры таких надбавок. Но следует особо подчеркнуть, что в качестве цен, по отношению к которым исчислялись регулируемые оптовые и розничные надбавки, выступали не отпускные цены отечественных производителей и не декларируемые на таможне цены на импортируемые медикаменты, а цены первого оптового покупателя, по которым он реализует лекарства, приобретенные им у отечественных производителей или закупленные им за рубежом. Размеры цены первого оптового покупателя (размеры устанавливаемых им торговых надбавок) никак не регулировались. Такой порядок установления предельных размеров надбавок в значительной мере обессмысливал используемые меры ценового регулирования. Это и определяло большой разброс цен на одинаковые лекарственные средства не только между регионам страны, но и внутри регионов.

В структуре российского фармацевтического рынка импорт составлял в 1997 гг. 59%3. Следствием августовского1998 г. финансового кризиса стало сокращение объема импорта на 22% - с 1,8 до 1,4 млрд. долл. Объем отечественного фармацевтического производства в долларовом исчислении сократился в той же пропорции, на 22% - с 1,3 до 1,0 млрд. долл., что объясняется высокой зависимостью фармацевтической промышленности от импортных ингредиентов. В результате доля импорта на российском фармацевтическом рынке не изменилась, а рост цен на медикаменты - 208,5 % за 1998 г. - существенно обогнал общий рост потребительских цен - 184,4%. Возникли серьезные трудности с лекарственным обеспечением медицинских организаций. Размер расходов государства (бюджетные ассигнования и средства ОМС), использованных для приобретения лекарств, составил в 1997 г. 15,4 млрд. деноминированных рублей, а в 1998 г. - 16,9 млрд.руб.4 Из сравнения этих цифр с индексом роста цен следует, что в натуральном выражении объем лекарств, оплачиваемых государством, сократился в 1998 г. примерно вдвое.

Это стимулировало Минздрав России к поиску путей усиления контроля государства за ценообразованием на рыке лекарственных средств. Такие устремления отвечали общей линии правительства Е.М.Примакова на расширение государственного регулирования экономики. 29 марта 1999 г. было принято постановление Правительства РФ N 347 "О мерах государственного контроля за ценами на лекарственные средства". Объектом государственного контроля за ценами стали лекарственные средства, включенные в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств и изделий медицинского назначения. Такой перечень был утвержден Правительством РФ в 1996 г. (Постановление от 15 апреля 1996 г. N 478) в фискальных целях. Производители лекарственных средств, включенных в перечень, освобождены от налога на прибыль от производства таких медикаментов. В мае 1999 г. перечень был расширен (Постановление Правительства РФ от 20.05.99 N 546), и сейчас он содержит более 750 наименований лекарственных средств. Это международные непатентованные наименования. На российском рынке им соответствует примерно 6 тысяч торговых наименований из почти 14 тысяч зарегистрированных медикаментов. Государственной регистрации подлежат цены на все лекарственные средства отечественного и импортного производства, включенные в перечень. Регистрация должна осуществляться Минздравом России после того, как цена будет согласована заявителем с Минэкономики России. Решения правительства не затронули права органов исполнительной власти субъектов РФ самостоятельно устанавливать размеры оптовых и розничных надбавок к ценам на лекарственные средства.

На практике процесс регистрации разворачивался очень медленно. Постановлением Правительства от 29 марта 1999 г. было предусмотрено провести в двухмесячный срок регистрацию отпускных цен производителей на лекарственные средства, включенные в перечень. Но к сентябрю 1999 г. было зарегистрировано всего 170 торговых наименований медикаментов.

Само по себе введение государственной регистрации цен на медикаменты и даже согласования цен не идет в разрез с практикой стран с рыночной экономикой. Различные меры государственного регулирования ценообразования на фармацевтическом рынке применяются во всех западноевропейских странах. Оценивая оправданность введения того или иного механизма регулирования, необходимо принимать во внимание степень проработанности соответствующей нормативной базы и характер его влияния на мотивацию производителей и дистрибьюторов.

В нормативных актах Правительства РФ и Минэкономики России критерии согласования цены не определены четко. В случае медикаментов отечественного производства заявитель должен представить в Минэкономики экономическое обоснование цены, включающее отчетные и прогнозные данные об объеме производства, калькуляцию себестоимости лекарственного средства, отчетные и планируемые размеры прибыли. В случае импортных медикаментов заявитель представляет данные о ценах на это лекарственное средство в стране производителя и в других странах, где оно зарегистрировано, данные об объеме его реализации на российском рынке за предыдущее полугодие. В качестве оснований для отказа в согласовании названы предоставление недостоверной информации или существенное превышение заявляемой цены над ценой за рубежом при сопоставимых расходах на транспортировку и хранение. Подобные формулировки открывают большой простор для их произвольного толкования, и следовательно, для извлечения чиновниками ренты из своего положения.

Цены на отечественные медикаменты регистрируются в рублях, а на импортные - в иностранной валюте и в рублях. Цены в рублях должны корректироваться при очередной публикации отпускной цены производителя. Публикация должна осуществляться не реже одного раза в квартал. Такой порядок создает возможность отставания зарегистрированной цены от темпа инфляции и стимулирует заявителей к завышению регистрируемых цен, чтобы предотвратить инфляционные потери.

Оптовые организации, осуществляющие закупки медикаментов за рубежом и у отечественных производителей, должны теперь либо при назначении своих цен вписываться в предельные размеры торговых надбавок, установленных субъектами РФ, либо участвовать в перераспределении доходов производителей.

В итоге результативность применяемых мер для решения задач сдерживания цен и лекарственного обеспечения медицинских организаций может оказаться невысокой: производители и импортеры становятся заинтересованными в завышении регистрируемых цен, а механизм регистрации позволяет добиваться такого завышения. Начало государственной регистрации цен на лекарственные средства подтвердило эти опасения. Зарегистрированные цены оказались в среднем на 30% выше, чем оптовые цены, опубликованные в рекламных изданиях.

Меры правительства по регулированию цен были дополнены мерами по регулированию назначения и продажи лекарственных средств. Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 1999 г. N 393 предусмотрено ввести еще один перечень медикаментов - минимальный ассортимент необходимых для оказания медицинской помощи лекарственных средств, наличие которого обязательно для аптечных учреждений. Предполагается, что он будет несколько шире перечня жизненно необходимых и важнейших лекарственных средств. Одновременно указанный минимальный ассортимент становится основой для нормирования отпуска обеспечения лекарственными средствами граждан, имеющих право на бесплатное получение медикаментов или на льготы по их оплате. Согласно вышеупомянутому постановлению, рецепты льготным категориям граждан на лекарственные средства, не входящие в минимальный ассортимент, могут теперь выписываться лечащим врачом только на основании решения клинико-экспертной комиссии поликлинического учреждения или врачами онкологических, туберкулезных, психиатрических и других специализированных учреждений. Путем усложнения порядка выписки лекарств предполагается ограничить количество назначаемых дорогостоящих препаратов.

В принципе, подобного рода меры по ограничению спроса на лекарственные средства, финансируемые государством, вполне оправданы. В наших условиях это особенно актуально, поскольку подобные меры фактически уменьшают размеры государственных гарантий в области лекарственного обеспечения и позволят сократить разрыв между государственными гарантиями и их финансированием Вопрос в том, как установленные правила будут реализованы на практике. Легче всего будет контролировать соблюдение установленного порядка назначения лекарств и ввести дополнительные ограничения на количество препаратов, которые могут выписывать лечащие врачи и клинико-экспертные комиссии. Труднее проконтролировать наличие в аптеках обязательного минимального ассортимента лекарственных средств. В результате часть лекарственных средств может оказаться в дефиците. При таком обороте дела сокращение доступности лекарственных средств для льготных категорий населения может оказаться значительнее, чем предполагалось.

Начало конца обязательного медицинского страхования? Еще в 1996 г. Правительство РФ направило в Государственную Думу проект закона "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Он был направлен на ограничение возможностей фондов ОМС и страховых медицинских организаций. В течение почти трех лет этим группам специальных интересов удавалось тормозить рассмотрение правительственного законопроекта в Государственной Думе. Да и правительство поначалу не очень сильно настаивало на его принятии, а затем, после президентских выборов как бы и забыло об этом проекте. Но в 1999 г. все кардинальным образом изменилось. Правительство оказало сильное давление на депутатов и руководство Федерального фонда ОМС. Законопроект был принят Государственной Думой в первом чтении 11 июня.

Для неискушенных в вопросах медицинского страхования большинства депутатов дело было представлено так, что законопроект позволит навести порядок в системе обязательного медицинского страхования, сэкономить средства, устранить излишних посредников между фондами ОМС и медицинскими учреждениями, усилить государственный контроль за целевым использованием средств ОМС. На деле принятие закона позволит не столько навести порядок, сколько поставить средства ОМС под полный контроль исполнительной власти, что еще не дает никаких гарантий против нецелевого использования средств ОМС.

Законопроект содержит изменения, кардинальным образом меняющие концепцию и содержание действующего Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации". Фактически речь идет не о внесении изменений и дополнений в действующий закон, а о его замене на закон с другим названием ("Об обязательном медицинском страховании") и другим содержанием. Законопроект исключает страховые медицинские организации из числа субъектов обязательного медицинского страхования (ОМС). Функции страховщиков в системе ОМС будут выполнять лишь территориальные фонды ОМС. Каждый из них занимает монопольное положение на территории соответствующего субъекта РФ. Законопроект допускает, что территориальный фонд ОМС может, если посчитает это необходимым, привлекать страховые организации в качестве своих агентов в страховой деятельности. Но принятый в июле 1999 г. Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» № 165-ФЗ от 16.07.1999 содержит запрет на посредническую деятельность в системе ОМС. Следовательно, предлагаемое в законопроекте исключение страховых медицинских организаций из числа субъектов ОМС будет означать их полное выведение из системы ОМС.

Законопроект предполагает лишить фонды ОМС права ведения финансово-кредитной деятельности, что вызывало особое раздражение чиновников региональных администраций и в самом деле служило средством злоупотреблений исполнительных дирекций некоторых территориальных фондов.

Текст законопроекта содержит положения, позволяющие субъектам РФ корректировать правовой статус территориальных фондов ОМС. В части первой действующего «Положения о территориальном фонде обязательного медицинского страхования», утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 24 февраля 1993 г. № 4543-1, четко определено, что территориальный фонд ОМС осуществляет свою деятельность в соответствии с законодательством Российской Федерации и указанным положением. Это лишает субъекты РФ возможности утверждать учредительные документы, отличные по содержанию от федерального положения. В новом же законопроекте говорится, что Правительство РФ утверждает только типовой устав территориального фонда ОМС. Уставы фондов утверждаются органами исполнительной власти субъектов РФ. Ничего не сказано о том, что не допускается отличий утверждаемых уставов от устава типового. Если подобные коррективы останутся в окончательном тексте закона, это будет означать передачу субъектам РФ значительных прав по регулированию правового положения территориальных фондов ОМС. В частности, ничто не помешает субъектам РФ подчинить территориальные фонды ОМС органам управления здравоохранением, воссоздав на региональном уровне административно интегрированную систему управления здравоохранением. Для этого достаточно ввести в устав территориального фонда ОМС положение о том, что назначение руководителя фонда производится по представлению руководителя органа управления здравоохранением, а также обязать фонд согласовывать детальный проект своего бюджета с органом управления здравоохранением и ежемесячно представлять последнему отчеты о выполнении бюджета. В итоге фонд ОМС на законных основаниях окажется под плотным административным контролем органа управления здравоохранением.

Если такой закон будет все же принят, то система ОМС лишится стратегической перспективы, связанной с развитием конкуренции страховщиков, и, наоборот, возникает перспектива восстановления в новой форме системы административного управления здравоохранением, на преодоление недостатков которой и было направлено введение ОМС в начале 90-х годов.

Во второй половине 1999 г. рабочая группа Всемирного банка при поддержке Федерального фонда ОМС провела исследование деятельности территориальных фондов ОМС, их филиалов и страховых медицинских организаций5. Исследование проводилось методом анкетного опроса, на который ответили примерно 80% страховых организаций и территориальных фондов ОМС, и половина филиалов этих фондов. Анализ показал, что ресурсный потенциал страховых медицинских организаций (СМО) заметно выше, нежели у филиалов фондов ОМС, которые также выполняют функции страховщиков в системе ОМС. Страховые компании имеют относительно больше специалистов в расчете на тысячу застрахованных и более развитые автоматизированные системы. Конкуренция между страховыми медицинскими организациями за медицинские учреждения практически отсутствует, но во многих регионах имеет место конкуренция за страхователей и застрахованных. СМО в целом более активны в выполнении функций страховщиков в системе ОМС. Правда, последний вывод справедлив примерно для половины страховых организаций, ответивших на вопросы анкеты.

Для того, чтобы деятельность каждой страховой компании в системе ОМС позитивно влияла на качество медицинского обслуживания застрахованных и эффективность использования средств в системе ОМС, нужно усилить требования к деятельности СМО, чтобы исключить возможность получать доходы за счет простой перекачки денег от фондов ОМС медицинским учреждениям. Следует установить четкие правила информирования страховщиками застрахованных, рассмотрения их жалоб, экономического обоснования договоров с медицинскими организациями, осуществления контроля за обоснованностью госпитализации застрахованных, за выполнением медико-экономических стандартов лечения и т.п. Они должны войти в перечень условий получения лицензии на осуществление ОМС. В таких рамках активность страховщиков будет направлена в нужное русло.

Образование

В целом для системы образования прошедший год был относительно “урожайным” как с точки зрения принятия новых нормативных актов, нацеленных на регулирование в этой сфере, так и с точки зрения улучшения ситуации с задолженностью по заработной плате. Рассмотрим подробнее оба этих момента.

В 1997-1998 гг. в правительстве обсуждался широкий круг вопросов, связанных с осуществлением организационно-экономических преобразований в данной области, включая перераспределение управленческих функций между федеральным центром и территориальными органами власти, усиление экономической самостоятельности образовательных учреждений, изменение отношений собственности, привлечение внебюджетных источников финансирования и т.п. Со сменой правительства осенью 1998 г. эти обсуждения затухли. Новый импульс деятельности по реформированию сферы образования был дан в конце марта 1999 г., когда Президент представил Федеральному собранию свое ежегодное послание “Россия на рубеже эпох”, часть которого была посвящена “рубежным” проблемам сферы образования. В качестве общей политической установки была провозглашена необходимость безотлагательного принятия Федеральной программы развития образования, цель которой - “вернуть уважение к учителю, обеспечить людям этой профессии достойные условия жизни”. В качестве общей задачи властей всех уровней было определено совершенствование организационно-экономических механизмов жизнеобеспечения системы образования, причем подчеркивалось, что “давно пора сделать шаг к разработке механизмов стимулирования внебюджетного финансирования ... дополнительные источники финансирования должны вводиться только вместе с бюджетными, а не вместо них”.

В Послании были сформулированы следующие принципиальные установки относительно содержания реформы школьного и вузовского образования:

ориентация образовательной политики на обеспечение доступности образования для каждого человека;

сохранение качества образования и усиление его гуманистической направленности; введение системы независимой диагностики качества полученных знаний и внедрение таких стандартов образования, которые расширяли бы возможности школы, а не подавляли инициативу учителя;

повышение мобильности системы образования, ее восприимчивости к переменам.

Однако ряд острейших проблем, характерных для нынешнего состояния сферы образования, остались за рамками задач реформы, обозначенных в Послании. Во-первых, это проблема межбюджетных отношений, прежде всего - отсутствие эффективных механизмов целевого использования на нужды образования направляемых регионам федеральных трансфертов. Во-вторых, не может не вызвать сомнений установка на сохранение качества образования, поскольку она предполагает, что в настоящее время массовой российской школе и вузам присуще высокое качество обучения, что далеко не соответствует действительности. Утверждение, которое часто высказывается руководителями образования, особенно среднего звена, - “в российском образовании все хорошо, не хватает только денег” - говорит лишь об их нежелании всерьез повышать качество обучения, а не о том, что это качество действительно высоко. В-третьих, без внимания остался принципиальный вопрос, связанный с политикой муниципализации образовательных учреждений. Дело в том, что, в соответствии с действующей Конституцией, муниципальные органы как органы местного самоуправления не относятся к государственным структурам, последние включают лишь два уровня - федеральный и субъектов Федерации. Тем самым данная установка вступает в противоречие с основами законодательной системы функционирования сферы образования в РФ, согласно которой система образования имеет преимущественно государственный характер.

17 марта 1999 г. Госдумой РФ был принят Федеральный закон “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О сохранении статуса государственных и муниципальных образовательных учреждений и моратории на их приватизацию”. В законе существенны два момента: во-первых, придание запрету на приватизацию образовательных учреждений характера бессрочного, а во-вторых - расширение перечня запрещенных к приватизации объектов путем включения в него также инфраструктурных звеньев сферы образования - учебно-опытных, учебно-производственных хозяйств и других научных, проектных, производственных предприятий, учреждений и организаций, ведущие научные исследования и обеспечивающие функционирование и развитие образования.

Важным моментом, связанным с усложнением условий деятельности негосударственных вузов, стало принятое в октябре 1999 г. решение Конституционного суда РФ об отказе на отсрочку от службы в армии студентам негосударственных вузов, не имеющих государственной аккредитации. Учитывая, что из 349 негосударственных вузов имеют такую аккредитацию менее половины, для значительной части молодых людей возникла угроза быть призванными со студенческой скамьи. Такая мера скорее всего повлечет заметное снижение привлекательности негосударственного высшего образования для молодежи, с одной стороны, и потребует от вузов, имеющих лишь лицензии, поиска новых возможностей защиты своих студентов от воинского призыва в период учебы.

24 июня Правительством РФ была одобрена Федеральная программа развития образования (ФПРО). Она была направлена на утверждение в Государственную Думу, где документ приняли единогласно. Следует отметить, что эта программа имеет весьма длительную историю. Конкурс на ее создание был объявлен правительством еще в 1992 г. В апреле 1994 г. она была рассмотрена на заседании правительства и внесена в Государственную Думу для утверждения в качестве закона. Однако ее рассмотрение парламентом сильно затянулось, что потребовало разработки уже нового варианта программы.

ФПРО, рассматриваемая в ряду концептуальных разработок реформирования российского образования, ставит цели и намечает направления действия, но не определяет ни конкретных способов, ни механизмов их достижения, а ведь именно организационно-экономические механизмы реализации программных мероприятий имеют принципиально важное значение. Столь общий характер названного нормативного акта сам по себе рассматриваться как негативная характеристика не может: программы как средства государственного регулирования существенно отличны от программ, существовавших в централизованно планировавшейся экономике и трактовавшихся как наперед заданный комплекс конкретных мероприятий. Поскольку в рыночных условиях программы ориентированы (точнее, должны быть ориентированы) на организацию взаимодействия государственных институтов и негосударственных организаций, которым нельзя приказать “сверху”, очевидно, что наполнение таких программ конкретными мероприятиями возможно только по ходу их осуществления, через проведение систематических переговоров и заключение контрактов между государственными органами управления и независимыми организациями. Поэтому вопрос о качестве ФПРО как программного документа - это вопрос об адекватности ее целевых установок и направлений действий актуальным проблемам развития образования в РФ.

ФПРО включает в себя два этапа: 1999-2001 гг. и 2002-2005 гг. К первому этапу в программе отнесены меры, нацеленные на (а) сохранение сети образовательных учреждений и (б) проведение в регионах ряда экспериментов, по результатам которых будут осуществляться массовые нововведения на втором этапе осуществления программы. Конкретные мероприятия по программе предполагается утверждать на правительственном уровне с выделением в бюджете соответствующих средств для их осуществления ежегодно.

Для решения задачи сохранения сети образовательных учреждений авторы программы идут традиционным путем формулирования финансовых запросов федеральному центру. Общие расходы, необходимые для развития системы образования и реализации инновационных мероприятий программы, рассчитаны исходя из норм законодательства об образовании, включая положения по обеспечению государственных гарантий участникам образовательного процесса. В разделе, посвященном вопросам финансового обеспечения системы образования, предлагается “обеспечить постепенное увеличение ассигнований как на функционирование системы (раздел бюджета "Образование"), так и на мероприятия и проекты (инновации) Программы с выходом к 2005 г. на удовлетворение расчетной потребности в финансовых средствах”. Такой подход вызывает серьезные сомнения в реалистичности своего осуществления, а, следовательно, и возможности реального финансового обеспечения всех заложенных в программу мероприятий.

Что же касается набора конкретных направлений действий и мероприятий, включенных в программу, то его характерной чертой является отсутствие сколько-нибудь ясно сформулированных приоритетов. Так, в ряду общих задач программы такая чрезвычайно важная из них, как “совершенствование экономических механизмов обеспечения системы образования” занимает далеко не первые позиции, следуя позади “защиты и содействия развитию национальных культур в сфере образования” и “ развития и комплексного координационного регулирования научной и научно-технической деятельности вузов”. В перечне направлений развития отдельных уровней образования такие принципиально важные для обеспечения стабильности финансирования системы образования направления, как “введение нормативного финансирования” или “обеспечение самостоятельности образовательных учреждений”, идут за существенно менее значимыми типа “выполнение актуальных исследований в области общественных и гуманитарных наук”, “разработка мер по широкому привлечению студентов к научно-исследовательской работе”, и т.п.

Представленная в документе структура расходов из федерального бюджета и внебюджетных источников на программные мероприятия и проекты (инновации) и капитальные вложения по годам не позволяет оценить соотношение этих расходов по отдельным уровням образования, что также выдвигает на первый план вопрос о приоритетах, заложенных в программу.

Из числа экспериментов, которые предполагается провести в рамках первого этапа, особого внимания заслуживают, с нашей точки зрения, два: (1) реализация 12-летнего обучения в ряде общеобразовательных учреждений в формате полномасштабного эксперимента (подготовительный и начальный этапы); (2) осуществление возврата в систему образования всех незаконно приватизированных, разгосударствленных образовательных учреждений на основе всеобъемлющей проверки.

Первое из этих нововведений имеет, как отмечалось, огромное значение как с точки зрения экономических, так и социальных последствий для общеобразовательной школы, в то время как второе - вызывает серьезные сомнения с точки зрения проработанности процедур и механизмов его осуществления и возможных социальных последствий. Факт включения в ФПРО обоих этих нововведений для экспериментального опробования свидетельствует, по нашему мнению, о недостаточно полном учете результатов обсуждения предложений к концепции, проходивших осенью-зимой 1998 г.

Существенным недостатком программы является практически полное игнорирование ею возможности существования различных сценариев (гипотез) развития российской экономики в среднесрочной перспективе. В условиях нестабильности российской экономики отсутствие учета внешних по отношению к сфере образования факторов, в т.ч. и макроэкономических, реализуемость заложенных в нее мероприятий представляется невысокой.

Таким образом, ФПРО фактически представляет собой лишь основу для формирования собственно годовых целевых программ, уточнение приоритетов и организационно-экономических механизмов реализации которых позволит осуществить реальные трансформации в образовательной сфере. Тем не менее, сам факт того, что спустя семь лет после начала работ над ФПРО этот документ в новой редакции приобрел статус официального, должен быть оценен положительно.

Важным этапом в развитии общественно-государственных форм управления и в организационно-экономическом укреплении финансовых основ деятельности школьных заведений стало подписание 31.08.99 г. Указа Президента РФ № 1134 “О дополнительной поддержке общеобразовательных учебных заведений Российской Федерации”. Учитывая, что в ближайшей перспективе вряд ли следует ожидать резкого увеличения бюджетного финансирования школ из местных бюджетов, а внебюджетные финансовые потоки заняли в практической деятельности школ заметное место, в указе ставится задача повсеместного создания школьных попечительских советов, как общественно-государственных органов, стимулирующих приток в школу дополнительных внебюджетных средств и обеспечивающих контроль за их целевым использованием.

Следует отметить, что еще в Законе “Об образовании”, принятом в 1992 г., указывалось на возможность создания при школах попечительских советов для активизации притока в школы внебюджетных ресурсов и обеспечения общественного контроля за их использованием. Однако к концу 1999 г. в России попечительские советы существовали, по данным Министерства образования, не более, чем в 8% всех школ, что объясняется, во-первых, отсутствием четко прописанной нормативно-правовой базы деятельности таких советов, во-вторых, слабой экономической заинтересованностью спонсоров в инвестировании средств на нужды школ, в-третьих, отсутствием соответствующей организационной поддержки со стороны местных и региональных органов власти, в-четвертых, существенной дифференциацией возможностей родителей учащихся в материальной поддержке попечительских советов.

В рамках реализации президентского указа Министерство образования РФ разработало проект примерного положения о попечительском совете государственного, муниципального образовательного учреждения. Положение содержит, по сути, лишь основные функции и возможные направления деятельности попечительского совета в рамках школы, конкретный же порядок его выборов и границы полномочий должны быть определены уставом школы, учитывая конкретные особенности и специфику деятельности каждого общеобразовательного учреждения. При этом важно отразить такие принципиальные для эффективной работы этого нового института моменты, как (а) формы и методы контроля за расходованием внебюджетных поступлений на счет школы, (б) механизм координации и взаимодействия с местными органами управления образованием и финансовыми структурами, (в) обеспечение открытости и доступности для общественности отчетов о результатах деятельности попечительских советов.

Очевидно, что само по себе издание вышеупомянутого указа не способно гарантировать резкий приток дополнительных ресурсов в школы, однако поставленная в нем задача легализации внебюджетных потоков и повышения эффективности их использования путем расширения форм общественного контроля на местах четко отражает один из существенных резервов стабилизации экономического положения общеобразовательных учебных заведений. Для превращения попечительских советов в реально действующие органы общественного управления необходимо:

1) в уставе каждой школы закрепить, какой именно орган общественного самоуправления и контроля при ней действует и каковы его функции и полномочия; это позволило бы избежать неоправданного дублирования деятельности попечительских советов, родительских комитетов, советов школы и т.п.;

2) на муниципальном и региональном уровнях разработать и принять комплекс экономических мер по стимулированию спонсорских взносов и пожертвований на нужды школ;

3) учитывая разные возможности школ в организации деятельности попечительских советов, региональным и местным властям оказывать организационно-методическую поддержку школам, предусмотрев возможности (а) включения в состав попечительских советов наряду с родителями представителей местных властей, работодателей, меценатов, т.п.; (б) создания региональных попечительских советов, например, для нескольких малокомплектных сельских школ и т.п. Наконец, следует снять возможные противоречия между вступившим в действие Бюджетным кодексом РФ и положениями о попечительских советах в части полномочий и степени свободы школ в расходовании внебюджетных финансовых ресурсов.

В связи с отставанием в развитии новых институтов рынка труда серьезно обострилась проблема трудоустройства выпускников вузов, техникумов, ПТУ. Очевидно, что в условиях, когда подавляющая доля потенциальных работодателей относится к негосударственному сектору, необходимы новые подходы к разработке и реализации мер по повышению адаптивности и конкурентоспособности молодежи на рынке труда. По инициативе Российской ассоциации профессиональных организаций студентов и выпускников вузов Министерство образования РФ совместно с Министерством труда и социального развития РФ издали приказ № 175 от 4.10.99. "О мерах по эффективному функционированию системы содействия трудоустройству выпускников профессиональных образовательных учреждений и адаптации их к рынку труда".

К числу основных мероприятий по улучшению положения молодежи на рынке труда отнесены: (1) обеспечение абитуриентов, учащихся, студентов старших курсов, выпускников учебных заведений услугами по профессиональной ориентации, профессиональному консультированию на базе региональных центров информатизации, центров новых информационных технологий, консалтинговых служб образовательных учреждений Минобразования РФ и территориальных центров профессиональной ориентации молодежи Минтруда России; (2) на основе прогноза изменения структуры вакансий, численности и профессионально-квалификационного состава кадров в территориальном и отраслевом разрезах органам управления образованием субъектов РФ и территориальным органам службы занятости совместно с государственными учебными заведениями определить потребности предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности и хозяйствования в квалифицированных молодых специалистах; (3) создать в каждом субъекте Федерации банка данных о вакантных рабочих местах, объединенных в единую общероссийскую сеть; (4) разработать региональные и муниципальные программы содействия трудоустройству и адаптации к рынку труда выпускников учреждений профессионального образования.

Очевидно, что реализация этих мер потребует серьезной работы по пересмотру перечня специальностей в вузах: достаточно сказать, что инженерные вузы у себя таковой перечень уже сократили с 305 до 72, стремясь перейти к более гибкой специализации на базе многоуровневой подготовки.

Вместе с тем, в нынешних российских условиях, как известно, факт принятия какого-либо закона или другого нормативного акта вовсе не гарантирует того, что его положения будут исполняться. Кроме общеизвестных фактов (реализация Указа Президента РФ № 1 - наиболее яркое тому свидетельство) подтверждают этоутверждение результаты проведенной Министерством антимонопольной политики России проверки учебных заведений всех уровней и форм собственности по вопросу соблюдения законодательства о защите прав потребителей при оказании платных образовательных услуг. Проверка проводилась в 62 регионах России. В каждом регионе ей подвергалось в среднем по два (государственное или муниципальное и негосударственное) из каждого типа образовательных учреждений - дошкольные, общеобразовательные, учреждения начального, среднего и высшего профессионального образования; в целом по 10 образовательных учреждений на регион (всего 657 образовательных учреждений, в том числе 325 государственных, 159 муниципальных и 173 негосударственных). При этом только в 56 (8,5%) образовательных учреждениях не было выявлено никаких нарушений федерального законодательства. Общее количество нарушений составило 712, из них: 350 - нарушений прав потребителей при предоставлении информации об исполнителе услуги и об оказываемых образовательных услугах; 362 - нарушения при оформлении договоров на оказание платных образовательных услуг и включение в договора условий, ущемляющих права потребителей по сравнению с правилами, установленными законодательством о защите прав потребителей. В материалах проверки отмечается, что рынок платных образовательных услуг интенсивно развивается, однако его развитие в основном идет за счет того, что все большее число государственных и муниципальных учреждений начинают оказывать платные образовательные услуги, в то время как количество негосударственных образовательных учреждений увеличивается в последние годы незначительно. Иными словами, обследование подтвердило известный вывод о развертывающейся спонтанной приватизации и коммерциализации в сфере государственного образования.

Второй важный вывод из данного обследования касается множественных противоречий регионального и местного законодательства федеральному: субъекты РФ часто выходят за рамки своей конституционной компетенции в части регулирования вопросов образования. Эти противоречия касаются и правил предоставления платных образовательных услуг, принятых в регионах. Принятие таких правил, устанавливающих гражданско-правовое регулирование данного вида услуг, является нарушением ст.71 Конституции РФ, относящей гражданско-правовое законодательство к ведению исключительно Российской Федерации.

Анализ законодательства об образовании, проведенный Министерством антимонопольной политики России, выявил также несоответствие Закона “Об образовании” некоторым положениям Конституции РФ. В частности, этот закон оставил нерешенным вопрос о том, на каком уровне должно осуществляться правовое регулирование отношений по договорам на оказание платных образовательных услуг. Используя созданную правовую неопределенность, ряд субъектов РФ и органов местного самоуправления (Республика Татарстан, Владимирская область, города Пермь, Новосибирск, Челябинск) приняли правила о предоставлении платных образовательных услуг, регулирующих гражданско-правовые отношения. С целью прекращения нормотворчества, противоречащего Конституции РФ, необходимо внести дополнения в Закон “Об образовании” и отнести вопросы правового регулирования отношений по предоставлению платных образовательных услуг в исключительное ведение РФ.

1 БЭА. Информационно-аналитический бюллетень. № 20, декабрь 1999 г., с. 9.

2 В.Бойков, Ф.Фили, И.Шейман, С.Шишкин. Расходы населения на медицинскую помощь и лекарственные средства. Вопросы экономики, 1998, N 10, с.101-117; Отчет Института социальных исследований “Расходы населения России на медицинские услуги и лекарства (Результаты социологического мониторинга)”, представленный USAID. М. 1999.

3 RMBC (REMEDIUM GROUP) Pharmaceutical market volume forecast. Moscow, 1999.

4 Справка к заседанию Правительства Российской Федерации «О мерах по государственному регулированию лекарственного обеспечения населения Российской Федерации» 14 января 1999 г.

5 Отчет по проекту Всемирного банка «Исследование рынка посреднических услуг по медицинскому страхованию». Москва, 1999.

1. Реферат- Лечебная физкультура (Теория физического воспитания)
2. Пояснительная записка2
3. дефектология считалась чемто вроде малой педагогики наподобие того как медицина выделяет малую хирургию
4. Проблемы применения цифровых технологий
5. правовом поле Из этих актов реализации правовых предписаний в повседневной жизни людей складывается тот
6. Реферат- Методы диагностики потенциальных факторов риска (рискогенных сотрудников) в работе с персоналом
7. ВІЗЬМИ Й ПЕРЕДАЙ Діти сидять на стільцях у колі й передають одне одному уявні предмети називаючи їх
8. Нижегородская государственная областная детская библиотека ГБУК НО НГОДБ Положение о международно
9. Полупроводниковый диод
10. это способность своими действиями приобретать права обязанности и нести ответственность
11. 120 озимого 300340 дней
12. Электрическая тяга Э
13. РЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата медичних наук Київ~2003 Дисе
14. Понятие субъекта федерации Российской Федерации
15. Понятие и значение залога
16. Организации бухгалтерского учета по упрощенной форме учета на предприятиях малого и среднего бизнеса
17. Обработка прямой кокетки с клапаном Материалы- кокетка переда нижняя часть полочки клапан 2 дет
18. Тема 8 Товарознавча характеристика САНІТАРНОТЕХНІЧНОГО УСТАТКУВАННЯ ТА УСТАНОВЧОЇ АРМАТУРИ План В
19. Реферат по информатики и ИКТ
20. Проинформировать пациентку о ходе и цели манипуляции.html

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе