Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
33
Содержание
Введение 3
1. Понятие, классификация и основы правового регулирования целевых государственных и местных фондов 4
2. Правовой режим целевых бюджетных фондов 10
3. Правовой режим государственных и местных внебюджетных фондов 15
4. Правовой режим целевых фондов Правительства РФ 27
Заключение 30
Список используемой литературы 31
Целевые государственные и местные фонды денежных средств появились в финансовой системе России недавно. Первоначально они создавались преимущественно как государственные внебюджетные фонды. Создание внебюджетных фондов в России относится к 1990 г. Как внебюджетный в числе первых был создан Пенсионный фонд РФ, затем стали появляться и другие.
С помощью внебюджетных фондов государство стремится более эффективно и целесообразно использовать свои финансовые ресурсы. Через государственный бюджет, как показала практика прошлых лет, не всегда удавалось достаточно последовательно проводить в жизнь те или иные социальные и экономические программы. Это связано с тем, что в государственном бюджете доходы не закреплены за конкретными видами расходов, поэтому расходы на конкретные программы, как правило, оказываются урезанными.2
Трансформация отдельных внебюджетных фондов в целевые бюджетные фонды была нацелена на борьбу с распылением государственных средств и на восстановление государственного финансового контроля за их целевым использованием.
Практически определились три вида целевых фондов: 1) государственные и местные внебюджетные фонды денежных средств; 2) целевые бюджетные фонды денежных средств; 3) государственные целевые фонды Правительства РФ.
В рамках данной работы будут последовательно рассмотрены каждая группа этих целевых денежных фондов. Автор будет опираться на действующее законодательство и судебную практику, а также на научные работы, посвященные данному вопросу.
Целевые государственные и местные фонды денежных средств характеризуют следующие отличительные особенности: фонды создаются компетентными органами со строго определенной целью, используются сугубо по целевому назначению; правовой статус целевого фонда определяется Положением о фонде, которое утверждается компетентным органом.
Государственные и местные внебюджетные фонды могут быть классифицированы по различным основаниям: по целевому назначению, по способу образования, по уровню управления фондом, по юридической природе. В зависимости от целевого назначения внебюджетные фонды делятся на экономические и социальные. К числу последних относятся Пенсионный фонд РФ, Государственный фонд занятости населения РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования РФ. Остальные внебюджетные фонды в основном могут быть отнесены к экономическим. По способу образования целевые государственные фонды подразделяются на те, которые выделены в составе бюджетов, и те, которые имеют самостоятельное управление.
В зависимости от уровня управления целевые фонды подразделяются на федеральные и региональные. Многие целевые фонды являются одновременно и федеральными, и региональными. Это обусловлено тем, что многие внебюджетные фонды, создаваемые на федеральном уровне, как правило, характеризуются выделением части, передаваемой в распоряжение территориальных властных структур.
Правовой режим целевых государственных и местных фондов денежных средств определяется как законами, так и иными нормативными актами. В их числе Законы Российской Федерации «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»3, «О дорожных фондах в РФ»4, «О занятости населения в РФ»,5 «О медицинском страховании граждан в РФ»6, о федеральном бюджете на конкретный год.7 В них определены порядок формирования и использования целевых государственных и местных фондов денежных средств, порядок утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов и отчетов об их исполнении.
Средства целевых фондов не могут расходоваться на иные цели.
Так, прокурор Ивановской области обратился в суд с заявлением, в котором просил признать пункт 10 статьи 1 Закона Ивановской области от 16.03.2004 № 37-ОЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Ивановской области «Об областном бюджете на 2004 год», содержащей указание "приобретение жилья для специалистов управления» и включающей это положение в раздел «расходы» приложения № 24 Закона Ивановской области «Об областном бюджете на 2004 года», противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня вступления в силу данного Закона.
Заявленное требование обосновано тем, что оспариваемое положение Закона принято в противоречие со статьей 17 Бюджетного кодекса РФ и п. 4 ст. 1 Закона РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации».
Представители администрации и Законодательного Собрания Ивановской области с заявлением не согласны, считают, что оспариваемое положение закона Ивановской области не противоречит Закону РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации», так как согласно п. 4 ст. 1 данного Закона средства дорожного фонда направляются, в том числе, и на финансирование затрат на управление дорожным хозяйством. Направление средств на приобретение жилья для специалистов управления является одним из видом расходов на управление дорожным хозяйством.
Решением Ивановского областного суда от 20 августа 2004 г. заявленное прокурором требование удовлетворено в полном объеме.
В кассационной жалобе администрация Ивановской области просит отменить состоявшееся по делу решение, ссылаясь на неправильное толкование и применение судом ряда положений федерального законодательства, регулирующих бюджетные отношения.
Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации находит вынесенное Ивановским областным судом решение подлежащим оставлению без изменения по следующим основаниям.
Как установлено в ходе судебного разбирательства, оспариваемый прокурором Закон области «О внесении изменений дополнений в Закон Ивановской области «Об областном бюджете на 2004 год» № 37-ОЗ был принят 16.03.2004 и опубликован в официальном печатном издании «Собрание законодательства Ивановской области» № 6 (240) 31.03.2004.
Пунктом 10 ст. 1 Закона области № 37-ОЗ внесены изменения в приложение № 24 «Доходы и расходы целевого бюджетного территориального дорожного фонда Ивановской области на 2004 год» к Закону Ивановской области «Об областном бюджете на 2004 год» путем внесения в раздел «расходы» строки «приобретение жилья для специалистов управления –». Таким образом, законодатель определил направление расходов территориального дорожного фонда Ивановской области в размере 1 млн. руб. на финансирование приобретения жилья.
Соглашаясь с заявленным требованием прокурора, суд отметил, что в указанной части пункт 10 ст. 1 Закона области № 37-ОЗ противоречит ст. 17 Бюджетного кодекса РФ и п. 4 ст. 1 Закона РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации».
С данным выводом суда следует согласиться, так как статья 17 Бюджетного кодекса РФ устанавливает, что средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
Согласно п. 4 ст. 1 Закона РФ «О дорожных фондах в Российской Федерации» средства территориальных дорожных фондов направляются на финансирование, содержание, ремонт, реконструкцию и строительство автомобильных дорог общего пользования, относящихся к собственности республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, а также затрат на управление дорожным хозяйством. Расходы на приобретение жилья в данном случае не предусмотрены.
Правильно судом отмечено и то, что в силу ч. 2 ст. 2 Бюджетного кодекса РФ законы Российской Федерации, регулирующие бюджетные правоотношения, не могут противоречить положениям данного Кодекса.
С учетом приведенного правового анализа суд обоснованно признал оспариваемое положение, содержащееся в п. 10 ст. 1 Закона Ивановской области № 37-ОЗ, противоречащим федеральному законодательству, а поэтому являющимся недействующим с момента вступления его в законную силу.
Довод администрации Ивановской области в кассационной жалобе о том, что направление средств на приобретение жилья для специалистов управления является одним из видов расходов на управление дорожным хозяйством, при этом делается ссылка на п. 4 ст. 53 ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ8, предусматривающий расходы на улучшение жилищных условий для государственных служащих, судом обоснованно признан несостоятельным.
Единовременную субсидию на приобретение жилой площади один раз за весь период гражданской службы, которая предусматривается пунктом 4 ст. 53 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ, законодатель рассматривает как дополнительную государственную гарантию гражданских служащих, относящуюся к социальной сфере.
Понятие «управление дорожным хозяйством», используемое законодателем в п. 4 ст. 1 Закона «О дорожных фондах в Российской Федерации», относится к оперативно-хозяйственной деятельности дорожного фонда по обеспечению содержания ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог. Данное обстоятельство находит свое подтверждение в Указе Президента Российской Федерации от 29.02.1992 № 204 «Об оперативном распоряжении средствами, поступающими в Федеральный дорожный фонд»9, где, в частности, к понятию «управление дорожным хозяйством» отнесены: подготовка предложений по долгосрочным программам и прогнозам развития автомобильных дорог, организация проведения конкурсов и заключение контрактов (договоров) с производителями работ по проектированию, содержанию, ремонту, реконструкции и строительству федеральных дорог, контроль выполнения работ в соответствии с нормами и правилами, обеспечение своевременного применения санкций при нарушении договорных условий, приемку работ и иные меры, связанные с обеспечением беспрепятственного и бесперебойного движения транспортных средств на федеральных дорогах.
Таким образом, приобретение жилья для сотрудников дорожного фонда не может рассматриваться как деятельность по управлению дорожным хозяйством.
При таких обстоятельствах вынесенное Ивановским областным судом решение по данному делу является законным и обоснованным, в связи с чем подлежащим оставлению без изменения.10
Целевые бюджетные фонды могут создаваться не только на федеральном уровне. Действующая бюджетная классификация (раздел 3100) предусматривает возможность формирования территориальных дорожных и экологических фондов, территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы, а также целевых бюджетных фондов субъектов Российской Федерации, которые утверждаются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.
Например, в Красноярском крае действует целевая программа «Безопасность музейных и библиотечных фондов Красноярского края» на 2002 –годы,11 небезызвестный (хотя и скандальный) целевой бюджетный фонд «Правопорядок»12, в городе Красноярске –целевой внебюджетный фонд развития системы инженерной и социальной инфраструктуры и благоустройства города Красноярска13 и т.д.
Трансформация отдельных внебюджетных фондов в целевые бюджетные фонды была нацелена на борьбу с распылением государственных средств и на восстановление государственного финансового контроля за их целевым использованием.
Определяя целевой бюджетный фонд, законодатель выделяет такие его основные характеристики, как:
) законодательная основа формирования целевого бюджетного фонда;
) образование фонда в составе бюджета;
) пополнение фонда за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений;
) использование средств фонда по отдельной смете;
) использование средств фонда исключительно на цели, соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.
В разные периоды времени в состав федерального бюджета включались: Федеральный дорожный фонд Российской Федерации, Федеральный экологический фонд Российской Федерации, Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам и Федеральной службы налоговой полиции РФ, Государственный фонд борьбы с преступностью, Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Целевой бюджетный фонд содействия военной реформе, Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов, Фонд контрольно - ревизионных органов Министерства финансов РФ, Фонд развития таможенной системы Российской Федерации, Фонд развития Федеральной пограничной службы, Фонд Министерства РФ по атомной энергии и др.
Целевой бюджетный фонд –фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством Российской Федерации в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого бюджетного фонда.14
Целевые бюджетные фонды денежных средств создаются в бюджетах для направленного финансирования наиболее приоритетных отраслей народного хозяйства, государственных программ или конкретных регионов. Целевые бюджетные фонды создаются в основном на федеральном уровне в силу Закона РФ о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год. Положения об этих фондах устанавливаются Правительством РФ. Однако не исключена возможность создания аналогичных фондов на уровне субъектов Федерации и административно-территориальных образований. Особенностью целевых бюджетных фондов является то, что они, как и бюджет, действуют в течение одного года, после чего создаются вновь или прекращают свое существование.
В 1998 г. на федеральном уровне в соответствии с Законом РФ «О федеральном бюджете на 1999 год»15 были созданы следующие целевые бюджетные фонды: фонд государственной поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, фонд финансовой поддержки важнейших отраслей народного хозяйства.
Этот фонд образован впервые в федеральном бюджете в 1993 г. В соответствии с Положением об этом фонде, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 23 апреля 1994 г.16, фонд создан для обеспечения гарантированного снабжения населения и предприятий северных регионов нефтью, нефтепродуктами, топливом, продовольствием, медикаментами, лекарственными средствами, а также продукцией производственно-технического назначения. Источниками образования этого фонда являются: средства федерального бюджета, процентные платежи за использование средств этого фонда на возвратной основе, внебюджетные средства. Основным источником формирования фонда являются бюджетные ассигнования. Их размер определяется законом о федеральном бюджете на предстоящий год. Использование средств фонда осуществляется путем предоставления возвратных ссуд регионам, а также предприятиям, производящим закупку и завоз продукции в порядке централизованных поставок. Средства фонда аккумулируются Министерством финансов РФ на специальном счете. Аналогичные фонды могут быть созданы на региональных уровнях.
Целевые бюджетные фонды – весьма подвижное явление в финансовой системе РФ. Правовые нормы, регулирующие порядок образования и использования этих фондов, составляют часть правового института «бюджетное право».
Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учитываются в доходах федерального бюджета по ставкам, установленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.17
Согласно ч. 3 ст. 39 Бюджетного кодекса РФ в составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы бюджетных уровней. При этом, денежные средства считаются зачисленными в доход соответствующего бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда с момента совершения Банком России или кредитной организацией операции по зачислению (учету) денежных средств на счет органа, исполняющего бюджет, бюджет государственного внебюджетного органа (ч. 2 ст. 40 Бюджетного кодекса РФ).18
Необходимо отличать целевые бюджетные фонды от резервных фондов. Согласно ст. 81 БК РФ под резервным фондом бюджета следует понимать совокупность бюджетных средств, предназначенных для покрытия потребностей государства и местного самоуправления, носящих случайный, но вероятный характер. Случайность таких потребностей выражается в том, что при составлении, рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета нельзя предвидеть, возникнут они или нет. Их вероятность состоит в том, что при составлении, рассмотрении и утверждении соответствующего бюджета допускается возможность их наступления.
Средства резервных фондов расходуются на финансирование непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно - восстановительных работ по ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, имевших место в текущем финансовом году.
Необходимо отметить еще одну особенность целевых бюджетных фондов. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов предусматривает, что все бюджетные расходы должны покрываться общей суммой доходных поступлений в бюджет и поступлений из источников финансирования бюджетного дефицита. При этом устанавливается запрет специализации источников покрытия расходов бюджета: доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами.19
Бюджетный кодекс РФ допускает три исключения из упомянутого запрета специализации источников. В том числе, с определенными расходами бюджета могут быть увязаны доходы целевых бюджетных фондов.
Пункт 3 статьи 39 БК РФ предусматривает, что в составе доходов бюджетов обособленно учитываются доходы целевых бюджетных фондов. Речь идет о доходах:
а) территориальных дорожных фондов (налог на пользователей автомобильных дорог, налог с владельцев транспортных средств, прочие поступления);
б) территориальных экологических фондов;
в) территориальных фондов воспроизводства минерально-сырьевой базы;
г) всех прочих целевых бюджетных фондов субъектов Российской Федерации, утверждаемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации.
Следует признать, что в последнее время институт целевых бюджетных фондов на федеральном уровне игнорируется. Согласно ст. 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 г.» упразднен последний из существовавших целевых бюджетных фондов –ЦБФ Министерства Российской Федерации по атомной энергии. Видимо, это связано со стремлением использовать бюджетные средства по своему усмотрению, что, в целом, может поспособствовать гибкости финансовой системы РФ, однако может привести и к злоупотреблениям в определенных сферах.
Государственный внебюджетный фонд –фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном Бюджетным Кодексом РФ.20
Государственный внебюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном настоящим Кодексом.
Возникновение внебюджетных фондов в Российской Федерации связано с появлением реальной потребности в значительных объемах финансовых ресурсов и целесообразностью их концентрации на государственном и (или) территориальном уровне для проведения ряда важных социально - экономических мероприятий. С помощью внебюджетных фондов можно оказывать социальные услуги населению (выплата пенсий, финансирование социальной инфраструктуры и т.д.); влиять на производственные процессы путем финансирования и кредитования отдельных отечественных предприятий; финансировать различные природоохранные мероприятия и т.д. Иными словами, внебюджетные фонды представляют собой форму перераспределения и использования финансовых ресурсов для финансирования важнейших общественных потребностей.
Появление внебюджетных фондов и их использование в целях перераспределения публичных финансов параллельно с государственными и местными бюджетами в отечественной науке объясняется следующим образом:
«Ограниченность финансовых ресурсов в любой момент вызывает необходимость перераспределения финансовых ресурсов. Потребность в перераспределении существенно возрастает при сложном финансовом состоянии экономики. Государственный бюджет во многом способствует мобильности средств благодаря незакрепленности доходов за конкретными видами расходов. Однако нельзя допустить излишних переливов средств по статьям расходов; в частности, особую заботу вызывают урезания расходов именно на эти цели. Поэтому очень важно определить наиболее острые участки развития и обеспечить целевое направление и использование поступающих средств».21
Внебюджетные фонды денежных средств являются разновидностью целевых государственных и местных фондов денежных средств. Они создаются как на федеральном, так и на региональном уровнях, как в силу самих законов РФ и постановлений Правительства РФ, так и в соответствии с законами РФ, указами Президента РФ, но по решению компетентных органов. Внебюджетные фонды весьма разнообразны: по своему целевому назначению они могут быть подразделены на социальные и экономические фонды.
К числу социальных внебюджетных фондов денежных средств относятся Пенсионный фонд РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, фонд социального страхования РФ.22 Эти фонды называются внебюджетными социальными фондами потому, что созданы в целях эффективной реализации социальных задач, а именно: финансирования выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т.д.
Пенсионный фонд РФ создан в соответствии со ст. 8 Закона Российской Федерации «О государственных пенсиях в РФ», а ныне его деятельность регулируется Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании».23 Его правовой режим определен Положением о Пенсионном фонде РФ, утвержденном Постановлением Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г.24 В соответствии с названными нормативными актами Пенсионный фонд России образован в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения в РФ. Он передан на переходный период в ведение Правительства РФ. Денежные средства фонда являются государственной собственностью, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.
Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации составляется страховщиком на финансовый год с учетом обязательного сбалансирования доходов и расходов этого бюджета. При формировании бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на очередной финансовый год устанавливается норматив оборотных денежных средств. Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации и отчет о его исполнении утверждаются ежегодно по представлению Правительства Российской Федерации федеральными законами в порядке, определяемом Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации является консолидированным.
Статьей 16 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании» предусматривается также, что при формировании бюджета ПФР устанавливается норматив оборотных средств. Установление норматива оборотных средств необходимо в первую очередь в силу специфики функционирования той части пенсионной системы, которая продолжает работать на распределительной основе, в связи с чем по окончании финансового периода в бюджете ПФР должны быть предусмотрены средства, за счет которых начнется финансирование выплаты пенсий в следующем финансовом периоде.
Положение о том, что бюджет ПФР является консолидированным, означает, что в состав бюджета ПФР входят бюджеты всех его отделений в субъектах РФ. Это означает также, что бюджеты отделений ПФР в субъектах РФ являются составной частью консолидированного бюджета ПФР в целом как бюджета государственного внебюджетного фонда РФ и не являются бюджетами территориальных внебюджетных фондов. В связи с этим на бюджеты отделений ПФР в субъектах РФ не распространяются положения абз. 2 п. 2 ст. 145 БК о том, что проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются органами исполнительной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных (представительных) органов субъектов РФ одновременно с представлением проектов законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год и утверждаются одновременно с принятием законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год.
Особо оговорено, что суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, средства, направляемые на инвестирование, выплаты за счет средств пенсионных накоплений, а также расходы бюджета ПФР, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, ведением специальной части ИЛС и выплатой накопительной части трудовой пенсии, учитываются в составе бюджета ПФР отдельно.
Это связано с тем, что в связи с введением накопительного элемента пенсионная система в Российской Федерации и ее бюджет стали функционировать одновременно и на распределительной (страховая часть трудовой пенсии), и на накопительной основе (накопительная часть трудовой пенсии), что потребовало обособить учет средств накопительной части пенсионной системы.
Предусмотрено, что денежные средства обязательного пенсионного страхования хранятся только в ЦБР, и только в случае его отсутствия хранение денежных средств обязательного пенсионного страхования может осуществляться в иных кредитных организациях, перечень которых на конкурсной основе определяет Правительство РФ. Данная норма соотносится как со ст. 23 Федерального закона от 10.07.02 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»25, так и со ст. 23 Закона об основах обязательного социального страхования. Положение о том, что плата за банковские услуги со средств обязательного пенсионного страхования не взимается, также соответствует ст. 23.
Государственный фонд занятости населения РФ был в свое время образован в соответствии с Законом Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации» и предназначен для финансирования мероприятий, связанных с разработкой и реализацией государственной политики занятости населения. В настоящее время этот фонд ликвидирован, его средства переданы в федеральный бюджет.
В целях исполнения Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» созданы Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования. Правовой режим этих фондов определен Положением о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования и Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утвержденном Постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993 г.26
Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования. Федеральный фонд создается Правительством РФ, а территориальные фонды —представительными и исполнительными органами власти субъектами РФ.
Финансовые средства фондов находятся в государственной собственности РФ, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.
Финансовые средства Федерального фонда образуются за счет:
) части страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых Верховным Советом Российской Федерации;
) взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;
) ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;
) добровольных взносов юридических и физических лиц;
) доходов от использования временно свободных финансовых средств Федерального фонда;
) нормированного страхового запаса финансовых средств Федерального фонда;
) поступлений иных финансовых средств, не запрещенных законодательством Российской Федерации.
Финансовые средства в Федеральный фонд перечисляются предприятиями, организациями, учреждениями и иными хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности в соответствии с Положением о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Временно свободные финансовые средства Федерального фонда в целях их защиты от инфляции используются для размещения банковских депозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг.
Доходы от использования временно свободных финансовых средств Федерального фонда могут быть использованы на финансирование только тех мероприятий, которые осуществляются в соответствии с задачами Федерального фонда.
Финансовые средства Федерального фонда образуются за счет:
) части страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых Верховным Советом Российской Федерации;
) взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;
) ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;
) добровольных взносов юридических и физических лиц;
) доходов от использования временно свободных финансовых средств Федерального фонда;
) нормированного страхового запаса финансовых средств Федерального фонда;
) поступлений иных финансовых средств, не запрещенных законодательством Российской Федерации.
Финансовые средства в Федеральный фонд перечисляются предприятиями, организациями, учреждениями и иными хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности в соответствии с Положением о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Временно свободные финансовые средства Федерального фонда в целях их защиты от инфляции используются для размещения банковских депозитов и приобретения высоколиквидных государственных ценных бумаг.
Доходы от использования временно свободных финансовых средств Федерального фонда могут быть использованы на финансирование только тех мероприятий, которые осуществляются в соответствии с задачами Федерального фонда, указанными в настоящем Положении.
Финансовые средства Территориального фонда образуются за счет:
) части страховых взносов предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование в размерах, устанавливаемых Верховным Советом Российской Федерации, а также средств, предусматриваемых органами исполнительной власти в соответствующих бюджетах на обязательное медицинское страхование неработающего населения;
) доходов, получаемых от использования временно свободных финансовых средств и нормированного страхового запаса финансовых средств Территориального фонда;
) финансовых средств, взыскиваемых со страхователей, медицинских учреждений и других юридических и физических лиц в результате предъявления им регрессных требований;
) добровольных взносов физических и юридических лиц;
) иных поступлений, не запрещенных законодательством Российской Федерации.
Финансовые средства в Территориальный фонд перечисляются предприятиями, организациями, учреждениями и иными хозяйствующими субъектами независимо от форм собственности, а также органами исполнительной власти в соответствии с Положением о порядке уплаты страховых взносов в Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования.
Фонд социального страхования РФ является специализированным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. В соответствии с Указом Президента РФ «О фонде социального страхования Российской Федерации» от 7 августа 1992 г.27 он создан для финансирования выплат, пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, санаторно-курортного лечения и оздоровления трудящихся и членов их семей, а также других целей государственного социального страхования. Правовой режим фонда определен Постановлением Правительства РФ «О фонде социального страхования РФ» от 12 февраля 1994 г.28
Средства Фонда образуются за счет:
–страховых взносов работодателей (администрации предприятий, организаций, учреждений и иных хозяйствующих субъектов независимо от форм собственности);
–страховых взносов граждан, занимающихся индивидуальной трудовой деятельностью и обязанных уплачивать взносы на социальное страхование в соответствии с законодательством;
–страховых взносов граждан, осуществляющих трудовую деятельность на иных условиях и имеющих право на обеспечение по государственному социальному страхованию, установленному для работников, при условии уплаты ими страховых взносов в Фонд;
–доходов от инвестирования части временно свободных средств Фонда в ликвидные государственные ценные бумаги и банковские вклады. Помещение этих средств Фонда в банковские вклады производится в пределах средств, предусмотренных в бюджете Фонда на соответствующий период;
–добровольных взносов граждан и юридических лиц; поступления иных финансовых средств, не запрещенных законодательством;
–ассигнований из федерального бюджета на покрытие расходов, связанных с предоставлением льгот (пособий и компенсаций) лицам, пострадавшим вследствие чернобыльской катастрофы или радиационных аварий на других атомных объектах гражданского или военного назначения и их последствий, а также в других установленных законом случаях;
–прочих поступлений (возмещаемых страхователем расходов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и не принятых расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимок по обязательным платежам, сумм штрафов и иных санкций, предусмотренных законодательством; уплаченных в установленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхователем за счет средств Фонда; средств, возмещаемых Фонду в результате исполнения регрессных требований к страхователям, и других).
Средства Фонда направляются на:
–выплату пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рождении ребенка, при усыновлении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет, а также социального пособия на погребение или возмещение стоимости гарантированного перечня ритуальных услуг;
–оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребенком-инвалидом или инвалидом с детства до достижения им возраста 18 лет; оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории Российской Федерации и в санаторно-курортные учреждения в государствах – участниках СНГ, аналогичных которым нет в Российской Федерации, а также на лечебное (диетическое) питание;
–частичное содержание находящихся на балансе страхователей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культурно-массовое обслуживание);
–частичную оплату путевок в детские загородные оздоровительные лагеря, находящиеся на территории Российской Федерации, для детей работающих граждан;
–частичное содержание детско-юношеских спортивных школ (оплата расходов на оплату труда тренерско-преподавательского состава и аренду помещений, необходимых для учебно-тренировочного процесса);
–оплату проезда к месту лечения и обратно;
–создание резерва для обеспечения финансовой устойчивости Фонда на всех уровнях.
–обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда;
–финансирование деятельности подразделений органов исполнительной власти, обеспечивающих государственную защиту трудовых прав работников, охрану труда (включая подразделения надзора и контроля за охраной труда) в случаях, установленных законодательством;
–проведение научно-исследовательской работы по вопросам социального страхования и охраны труда;
–осуществление иных мероприятий в соответствии с задачами Фонда, включая разъяснительную работу среди населения, поощрение внештатных работников Фонда, активно участвующих в реализации мероприятий по социальному страхованию;
–участие в финансировании программ международного сотрудничества по вопросам социального страхования.
В отличие от социальных, к числу экономических внебюджетных фондов денежных средств относятся фонды, предназначенные для развития и возрождения каких-то регионов, видов деятельности, а также фонды, направленные на финансирование научных исследований, отдельных направлений хозяйственной деятельности и т.д. Они создаются как на федеральном, так и на региональном уровнях. К таким фондам сегодня относятся: фонд развития таможенной системы РФ, региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства, отраслевые и межотраслевые фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ и др. Эти фонды создаются как в силу законов РФ, так и в соответствии с законами РФ и указами Президента РФ, но по решениям компетентных органов. Так, например, Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2281 «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы»29 рекомендовано создавать региональные и местные внебюджетные фонды развития жилищного строительства.
Разновидностью целевых государственных фондов денежных средств являются целевые фонды Правительства РФ. Эти фонды создаются по инициативе Правительства и по его же решению ликвидируются. Как правило, источником их формирования выступают бюджетные ассигнования. Эти фонды могут быть отнесены к экономической группе, ибо они создаются для решения экономических задач. К числу таких фондов относятся, в частности, фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере и фонд национально-культурного возрождения народов России.
Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере создан в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 1994 г.30, которым утверждено и Положение об этом фонде. Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере является государственной некоммерческой организацией и образован для развития малого предпринимательства в научно-технической сфере (создание малых наукоемких фирм – инкубаторов бизнеса, инновационных, инжиниринговых центров и др.), а также поощрения конкуренции в научно-технической сфере путем оказания финансовой поддержки высокоэффективным наукоемким проектам, разрабатываемым малыми предприятиями. Источниками формирования средств фонда являются бюджетные ассигнования в размере 0,5% средств, предусмотренных ежегодно в федеральном бюджете на финансирование науки, добровольные взносы юридических и физических лиц и др. Средства фонда используются на предоставление финансовой помощи для реализации проектов малого инновационного предпринимательства, на долевое участие фонда в создании хозяйствующих субъектов, на финансирование подготовки и повышения квалификации кадров для малого предпринимательства, на финансирование научных исследований и т.д. Деятельность фонда прекращается по решению Правительства РФ.
Основными задачами Фонда являются:
–содействие проведению государственной политики формирования рыночных отношений в научно-технической сфере путем поддержки создания и развития инфраструктуры малого инновационного предпринимательства, поощрения конкуренции через привлечение финансовых ресурсов и их целевое и эффективное использование для реализации программ и проектов по созданию производства наукоемких продуктов;
–участие в разработке, проведении экспертизы, конкурсном отборе и реализации федеральных, отраслевых, региональных программ и проектов, обеспечивающих демонополизацию процесса создания и освоения новых технологий, насыщение рынка произведенными на их основе конкурентоспособными товарами;
–содействие созданию новых рабочих мест для эффективного использования имеющегося в Российской Федерации научно-технического потенциала;
–поддержка освоения и внедрения новых технологий и «ноу-хау» с использованием патентов и лицензий;
–привлечение на конкурентной основе субъектов малого предпринимательства, отечественных и иностранных инвесторов к реализации государственных научно-технических программ и заказов.
Фонд национально-культурного возрождения народов России создан по Постановлению Правительства РФ от 25 мая 1994 г.31, которым утверждено и Положение об этом фонде. Финансовые ресурсы фонда формируются за счет средств федерального бюджета и добровольных взносов организаций и частных лиц. Средства фонда расходуются на организацию и проведение национальных праздников и юбилеев, финансовую поддержку религиозно-культурных мероприятий, оказание помощи в сохранении памятников национальной культуры.
Средства фонда расходуются в соответствии с решениями специально созданной комиссии Правительства РФ.
Задачей Фонда является участие в реализации государственной национальной политики, способствование предупреждению конфликтных ситуаций в межнациональных отношениях, снятию социальной напряженности в регионах Российской Федерации путем возрождения и развития национально-культурных традиций народов России.
Как уже отмечалось, в последнее время наблюдается тенденция к сокращению числа целевых фондов как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Согласно ст. 5 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2005 г.» упразднен последний из существовавших целевых бюджетных фондов –ЦБФ Министерства Российской Федерации по атомной энергии.
Упразднен и фонд занятости, что свидетельствует о том, что «под сокращение» попали не только бюджетные, но и внебюджетные фонды.
Видимо, это связано со стремлением использовать бюджетные средства по своему усмотрению, что, в целом, может поспособствовать гибкости финансовой системы РФ, однако может привести и к злоупотреблениям в определенных сферах.
В целом, целевые денежные фонды способны сыграть положительную роль в развитии финансово-экономической и социальной политики государства, поскольку они позволяют сконцентрировать финансовые средства на определенных «узких» направлениях, имеющих приоритетное значение в жизни страны ввиду своей социальной значимости. Особенно гибкими в этом отношении являются целевые бюджетные фонды, поскольку их можно создавать и ликвидировать практически каждый финансовый год.
Тем не менее, на мой взгляд, не стоило упразднять фонд занятости и экологический фонд, поскольку данные фонды имеют столь же высокое социально-экономическое значение в жизни страны, как и пенсионный фонд, и, возможно, в скором времени придется их заново сформировать.
Нормативные акты
Специальная литература
Судебная практика
2 Финансовое право: Учебник / Под ред. Горбуновой О. Н. – М.: Юристъ, 2002. – С. 357.
3 Утратил силу.
4 Утратил силу.
5 Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 19.04.1991 № 1032-1 (ред. от 22.08.2004) // СЗ РФ от № 17, 22.04.1996, ст. 1915, СЗ РФ от 30.08.2004, № 35, ст. 3607.
6 Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» от 28.06.1991 № 1499-1 (ред. от 23.12.2003) // ВСНД и ВС РСФСР от 04.07.1991, № 27, ст. 920, СЗ РФ от 29.12.2003, № 52 (часть I), ст. 5037.
7 Например, Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 год» от 23.12.2004 № 173-ФЗ // СЗ РФ от 27.12.2004, № 52 (часть 1), ст. 5277.
8 Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27.07.2004 № 79-ФЗ // СЗ РФ от 02.08.2004, № 31, ст. 3215.
9 Указ Президента РФ «Об оперативном распоряжении средствами, поступающими в федеральный дорожный фонд» от 29.02.1992 № 204 // Российская газета от 21.03.1992, № 66.
10 Определение Верховного Суда РФ № 7-Г04-14 от 17.11.2004 // СПС Гарант.
11 Закон Красноярского края «О краевой целевой программе «Безопасность музейных и библиотечных фондов красноярского края» на 2002 – 2006 год» от 02.11.2001 № 16-1568 (ред. от 18.02.2005) // Красноярский рабочий от 28.11.2001, № 223, Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края от 31.12.2004, № 37.
12 Закон Красноярского края «О краевом целевом бюджетном фонде «Правопорядок» от 05.12.2000 № 12-1021 (ред. от 26.04.2004) // Красноярский рабочий от 21.12.2000, № 235, Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края от 31.05.2004, № 14.
13 Решение Красноярского городского Совета «О бюджете целевого внебюджетного фонда развития системы инженерной и социальной инфраструктуры и благоустройства города Красноярска на 2005 год» от 01.03.2005 № 5-91 // Городские новости от 09.04.2005, № 37/1.
14 Ст. 17 Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 09.05.2005) // СЗ РФ от 03.08.1998, № 31, ст. 3823, СЗ РФ от 09.05.2005, № 19, ст. 1756.
15 Федеральный закон «О федеральном бюджете на 1999 год» от 22.02.1999 № 36-ФЗ (ред. от 02.01.2000) // СЗ РФ от 01.03.1999, № 9, ст. 1093, СЗ РФ от 10.01.2000, № 2, ст. 156.
16 Постановление Правительства РФ «О федеральном фонде государственной финансовой поддержки завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности» от 23.04.1994 № 385 (ред. от 08.05.1996) // СЗ РФ от 02.05.1994, № 1, ст. 26, СЗ РФ от 13.05.1996, № 20, ст. 2356.
17 Ст. 54 Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 09.05.2005) // СЗ РФ от 03.08.1998, № 31, ст. 3823, СЗ РФ от 09.05.2005, № 19, ст. 1756.
18 Постановление ФАС Центрального округа от 09.03.2005 № А64-5539/04-13 // СПС Гарант.
19 Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Химичева Н. И. – М.: Юристъ, 2003. – С. 341.
20 Ст. 13 Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 09.05.2005) // СЗ РФ от 03.08.1998, № 31, ст. 3823, СЗ РФ от 09.05.2005, № 19, ст. 1756.
21 Финансы / Под ред. В.М. Родионовой. М., 1993. С. 289 - 290.
22 Федеральный закон «Об основах обязательного социального страхования» от 16.07.1999 № 165-ФЗ (ред. от 05.03.2004) // СЗ РФ от 19.07.1999, № 29, ст. 3686, СЗ РФ от 08.03.2004, № 10, ст. 836.
23 Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в российской федерации» от 15.12.2001 № 167-ФЗ (ред. от 28.12.2004) // СЗ РФ от 17.12.2001, № 51, ст. 4832, СЗ РФ от 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 9.
24 Постановление ВС РФ «Вопросы Пенсионного Фонда Российской Федерации (России)» от 27.12.1991 № 2122-1 (ред. от 05.08.2000) // ВСНД и ВС РСФСР от 30.01.1992, № 5, ст. 180, СЗ РФ от 07.08.2000, № 32, ст. 3341.
25 Федеральный закон «О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)» от 10.07.2002 № 86-ФЗ (ред. от 29.07.2004, с изм. от 23.12.2004) // СЗ РФ от 15.07.2002, № 28, ст. 2790, СЗ РФ от 27.12.2004, № 52 (часть 1), ст. 5277.
26 Постановление ВС РФ «О порядке финансирования обязательного медицинского страхования граждан на 1993 год от 24.02.1993 № 4543-1 (ред. от 24.03.2001) (вместе с «Положением о федеральном фонде обязательного медицинского страхования», «Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования», «Положением о порядке уплаты страховых взносов в федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования») // ВСНД и ВС РФ от 29.04.1993, № 17, ст. 591, СЗ РФ от 29.12.2003, № 52 (часть I), ст. 5038.
27 Указ Президента РФ «О Фонде Социального Страхования Российской Федерации» от 07.08.1992 № 822 (ред. от 05.08.1995) // САПП РФ от 10.08.1992, № 6, ст. 319.
28 Постановление Правительства РФ «О Фонде Социального Страхования Российской Федерации» от 12.02.1994 № 101 (ред. от 19.07.2002) // САПП РФ от 21.02.1994, № 8, ст. 599, СЗ РФ от 29.07.2002, № 30, ст. 3044.
29 Указ Президента РФ «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы» от 24.12.1993 № 2281 // САПП РФ от 27.12.1993, № 52, ст. 5132.
30 Постановление Правительства РФ «О Фонде содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере» от 03.02.1994 № 65 (ред. от 26.10.2000, с изм. от 13.07.2004) // САПП РФ от 07.02.1994, № 6, ст. 447, СЗ РФ от 19.07.2004, № 29, ст. 3055.
31 Постановление Правительства РФ «Об образовании Фонда национально-культурного возрождения народов России» от 25.05.1994 № 535 (ред. от 26.07.2004) // СЗ РФ от 06.06.1994, № 6, ст. 608.