Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО УКРАИНЫ
Учебное пособие
Ответственные редакторы: А.П. Гетьман, М.В. Шульга
Харьков
Одиссей
2007
ББК67.3 Э31
Ответственные редакторы:
Гетьман А.П. — доктор юр ид. наук,
профессор НЮАУ им. Ярослава Мудрого,
академик Академии правовых наук Украины;
Шульга М.В. — доктор юрид. наук,
профессор НЮАУ им. Ярослава Мудрого,
член-кор. Академии правовых наук Украины.
Рецензенты: Бобкова А.Г. — доктор юрид. наук, профессор; Жушман В.П. — канд. юрид. наук, профессор.
Авторский коллектив:
Анисимова А.В., Гетьман А.П., Гордеев В.И.,
Разметаев СВ., Соколова А.К., Ткаченко Е.Н.,
Шарапова СВ., Шахов В.С, Шульга М.В.
Экологическое право Украины: Учебное пособие. — X.: 000 «Одиссей», 2007.— 464 с.
18ВЫ 966-633-590-5
Учебное пособие подготовлено коллективом преподавателей кафедры экологического права Национальной юридической академии Украины име ни Ярослава Мудрого на основе обновленного экологического законодатель ства в соответствии с учебной программой курса экологического права.
Материал учебного пособия составлен с учетом внедрения в академии Болонского процесса, составной частью которого является кредитно-модуль-ная система. Его содержание будет способствовать развитию сотрудничест ва между студентами, аспирантами и преподавателями юридических вузов Украины и стран Европейского Союза.
© Анисимова А.В., Гетьман А.П., Гордеев В.И. и др., 2007
©ООО «Одиссей», подготовка к печати, 2007
18ВИ 966-633-590-5
ПРЕДИСЛОВИЕ
Охрана окружающей природной среды, рациональное использо вание природных ресурсов и обеспечение экологической безопас ности — необходимое условие устойчивого экономического и со циального развития современной Украины как суверенного госу дарства.
Изучение экологического права Украины — важная составная часть эколого-правового образования студентов высших учебных заведений. Как самостоятельная дисциплина оно предусмотрено для изучения учебными планами юридических вузов и факультетов по специальности «Правоведение».
Юридическое экологическое образование представляет собой самостоятельное направление деятельности государства в области правовой регламентации природопользования и охраны окружаю щей природной среды. В рамках этого направления решается задача не только подготовки юристов, занимающихся проблемами охраны окружающей природной среды, но и более существенная — эколо гического воспитания и формирования экологической культуры, гражданских качеств будущих юристов.
Особое значение приобретает знание экологического права в со временный период — время становления, развития и укрепления государственности, ускорения реформирования экологических правоотношений в Украине и существенного обновления правовых основ регламентации экологических отношений, связанных с при нятием новой редакции поресурсовых кодексов и ряда иных основ ных эколого-правовых актов.
Учебное пособие «Экологическое право Украины» подготовлено коллективом кафедры экологического права Национальной юри дической академии Украины имени Ярослава Мудрого. Его главная цель — создать необходимую основу для углубленного изучения студентами, предусмотренной государственным стандартом высше го юридического образования, дисциплины «Экологическое право», самостоятельной и индивидуальной работы, подготовки к практи ческим занятиям и экзаменам, написанию курсовых работ, выпол нению других учебных заданий в рамках внедрения в академии кредитно-модульной системы, как неотъемлемой части Болонского процесса. Оно существенно дополняет содержание учебника «Еко-лопчне право Украши» (2005 г.).
Учебное пособие структурно сформировано в соответствии с ме тодологическими и методическими началами экологического права как самостоятельной отрасли в системе права Украины с учетом потребностей правоприменительной практики и направлено на формирование у студентов необходимого запаса теоретических знаний, а также овладение навыками практического применения эколого-правовых норм в конкретных жизненных условиях.
3
По своей структуре оно состоит из двух частей — Общей и Осо бенной. В общей части изложены основные науковедческие вопро сы о понятии, структуре, предмете, специфических чертах и мето дах экологического права, его источниках, праве собственности на природные ресурсы и природопользования, управлении в сфере ис пользования и охраны окружающей природной среды, юридической ответственности и др.
Особенная часть учебного пособия посвящена исследованию во просов, касающихся правового регулирования использования, охраны и воспроизводства отдельных природных ресурсов и при родных комплексов.
Каждому разделу учебного пособия предоставлены вопросы для самоконтроля, предложены темы для написания курсовых работ и рефератов, а также список литературных источников.
Материалы учебного пособия излагаются на основе обновленно го экологического законодательства и практики его применения.
Работа с учебным пособием предполагает изучение соответствую щих эколого-правовых законодательных актов, среди которых важное место занимают:
Конституция Украины;
Земельный кодекс Украины (Ведомости Верховной Рады, 2002, № 3-4, ст. 27);
Водный кодекс Украины (Ведомости Верховной Рады, 1995,
№ 24, ст. 189);
Лесной кодекс Украины (Ведомости Верховной Рады, 2006,
№21, ст. 170);
Кодекс Украины «О недрах» (Ведомости Верховной Рады, 1994,
№ 36, ст. 340);
Закон Украины «Об экологической сети» (Ведомости Верховной
Рады, 2004, № 45, ст. 502);
Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» (Ведомости Верховной Рады, 1991, № 41, ст. 546);
Закон Украины «О животном мире» (Ведомости Верховной Рады, 2002, № 14, ст. 97);
Закон Украины «О растительном мире» (Ведомости Верховной
Рады, 1999, № 22-23, ст. 198);
Закон Украины «О природно-заповедном фонде Украины» (Ве домости Верховной Рады, 1992, № 34, ст. 502);
Закон Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» (Ведомости Верховной Рады, 1995, № 21, ст. 152);
Закон Украины «Об охране атмосферного воздуха» (Ведомости ' Верховной Рады, 1992, №2 50, ст. 678);
Закон Украины «Об экологической экспертизе» (Ведомости Вер ховной Рады, 1995, № 8, ст. 54);
Закон Украины «О Красной книге Украины» (Ведомости Вер ховной Рады, 2002, № 30, ст. 201);
4
Закон Украины «Об отходах» (Ведомости Верховной Рады, 1998, № 36-37, ст. 242).
Кроме перечисленных, при подготовке к практическим заняти ям студенты могут использовать и другие нормативно-правовые акты, помещенные в сборнике «Законодавство Украши про довкшля» (в 2-х томах). — Харьков: «Одиссей». — 2006 г. / Соста вители: А.П. Гетьман, М.В. Шульга.
Рекомендованная литература ко всем темам
Аграрное, земельное и экологическое право Украины. Общие части учебных курсов: Учебное пособие / Под редакцией докт. юрид. наук, проф. Погребного А. А., канд. юрид. наук КаракашаИ.И. — X.: ООО «Одиссей», 2000. — 368 с.
Аграрное, земельное и экологическое право Украины. Особенные части учебных курсов. Учебное пособие / Под редакцией докт. юрид. наук, проф. Погребного А. А., канд. юрид. наук КаракашаИ.И. — X.: ООО «Одиссей», 2001. — 560 с.
Андрейцев В.1. Еколопчне право. Курс леквдй: Навч. пособник для юрид. фак. та вузгв. — К.: Вентур!, 1996. — 208 с.
Антолог1Я укра1неько1 юридично! думки. В 6 т. / Редкол. Ю.С.Шемшученко (голова) таш. — К.: Видавничий Д1м «Юридич-на книга», 2002.
Балюк ГЛ. Еколопчне право Украши: Конспект лекщй у схемах (Загальна 1 Особлива частини): Навч. пос1бник. — К.: Юршком 1нтер, 2006. — 192 с.
Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА М, 1999. — 448 с.
Бринчук М.М. Экологическое право (окружающей среды): Учеб ник для высших учебных заведений. — М.: Юристъ, 1998. — 688 с.
Гавриш СБ. Кримшально-правова охорона довшлля в Украшк Проблеми теорп, застосування 1 розвитку кримшального законо-давства / Верховна Рада Украши. 1нститут законодавства. — К., 2002. — 634 с.
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. — 584 с.
Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О.Л.Дубовик. — М.: Изд-во «Эксмо», 2005.— 768 с.
Еколопчне право: Особлива частина: Подручник для студ. юрид. вуз1в 1 фак.: Повний акад. курс / За ред. акад. АПрН В.1. Андрей-цева. — К.: Гстина, 2001. — 544 с.
Еколопчне право Украши. Академхчний курс: Шдручник / За заг. ред. Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична Думка», 2005. — 848 с.
5
Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. — 2-е изд. перераб. и доп. — М.: Юрист, 1996. — 624 с.
Костицький В.В. Еколопя перехадного перюду: держава, право, економша (економшо-правовий мехашзм охорони навколишнього природного середовища в Украш1). — 2-е вид. — К.: Украшський шформацшно-правовий центр, 2001. — 390 с.
Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експертизи, 2003. — 124 с.
Костицький В.В. Охорона довшлля: економшо-правове забез-печення. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правовое експерти зи, 2002. — 52 с.
Костицький В.В. Економша переходного перюду: право, держава, економша. (Еколого-правовий мехашзм охорони навколишнього природного середовища в Украип). — К.: 13П1ПЗ, 2003. — 772 с.
Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. — 768 с.
Малышева Н.Р. Гармонизация экологического законодательст ва в Европе. — К.: Видання ф1рми «КГГ», 1996. — 233 с.
Петров В.В. Экологическое право России.— М.: Изд-во «БЕК», 1996.— 557 с.
Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. — М.: Зерцало, 2000. — 192 с.
Природноресурсове право Украши: Навч. пособник / За ред. Ы.Каракаша. — К.: 1стина, 2005. — 376 с.
Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Науко-ва думка, — 1989. — С. 64-75.
Юридична енциклопед1я: В 6 т. / Редкол.: Ю.С.Шемшученко (в1дп. ред.) та ш.— К.: «Укр. енцикл.», 1998.
Яковлев В.Н. Экологическое право. — Кишинев: Штиинца, 1988. — С.35.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
— Раздел!
ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
План
§ 1. Предмет экологического права
В современных условиях сфера общественных отношений, регу лируемых экологическим правом, определяется на основе его со держания и тенденции развития. Однако в научной литературе нет четкого, единообразного подхода к определению содержания эко логического права. Анализ действующего законодательства об охране окружающей природной среды позволяет определить, какие вопросы и как регулируются этой отраслью законодательства, а также каковы тенденции развития данной отрасли. Это позволяет считать экологическое право самостоятельной отраслью права, обладающей специфическим предметом правового регулирова ния — отношениями в сфере взаимодействия общества с окру жающей природной средой, т.е. экологическими отношениями.
Взаимодействие общества и природы — объективно сущест вующее явление. Природа возникла раньше, чем общество и чело век, и они являются порождением природы. Природа развивается по объективным законам, тогда как общество функционирует на основе законов социального развития. А человек, будучи биологи ческим существом, является социальным индивидом. Процесс взаимодействия человека с природой всегда осуществляется с по мощью определенных способов привлечения природных объектов, их полезных свойств и качеств, в сферу жизнедеятельности челове-
7
ка с целью удовлетворения разнообразных потребностей и интере сов. Соответственно определенный тип и уровень экономического, исторического, социального и демографического развития позво ляет выделить особенности взаимодействия общества и природы на определенном этапе. Процесс взаимодействия общества и природы осуществляется на основании определенных закономерностей.
Экологическая функция государства направлена на гармониза цию отношений общества и природы, обеспечение оптимального сочетания экономических и экологических интересов общества. Поэтому государство, реализуя интересы общества, и осуществляя экологическую функцию, определяет правовые формы регулирова ния общественных отношений, которые возникают в сфере не толь ко принадлежности природных объектов, обеспечения экологиче ской безопасности, но также их использования, воспроизводства, охраны окружающей природной среды и человека от негативного воздействия. Объективно существующее взаимодействие обще ства и природы порождает разнообразные экологические отно шения между определенными субъектами, а также правовые формы, которые должны оптимально отвечать и соответствовать этим отношениям.
Предметом экологического права являются общественные отношения, возникающие между субъектами по поводу обеспе чения экологической безопасности, принадлежности, использо вания, воспроизводства (восстановления) природных объектов и комплексов, а также охраны, в определенных случаях защиты человека, окружающей природной среды от вредного воздействия в целях его предотвращения, устранения и удовлетворения экологических и иных интересов.
Термин «экология» был введен в научную терминологию немец ким биологом Эрнстом Геккелем в 1866 году в монографии «Общая морфология организма», который определял экологию как учение об условиях существования живых организмов во взаимодействии со средой, в которой они существуют (в границах биологии). Хотя автор слишком узко подходил к пониманию экологии, его заслуга состоит в том, что он впервые выделил экологию в самостоятельное понятие, а это стимулировало углубленное ее исследование в науке и дальнейшее практическое применение в разных сферах общест венной, правотворческой и правоприменительной деятельности.
Кроме биологического определения экологии сформировались и продолжают свое становление другие разновидности экологии (гео экология, антропоэкология, социальная экология и др.). Таким образом, экология в современном ее понимании — понятие более широкое и сложное, чем биологическое явление, рассматриваемое Геккелем. Узкое понимание экологии без ее социального аспекта обедняет это понятие и не согласовывается с объективно сущест вующим взаимодействием общества и природы. Поэтому широкое понимание экологии способствует: осознанию и проведению необ-
ходимых экологических мероприятий; созданию надлежащей пра вовой основы регулирования экологических отношений; обеспече нию поддержки безопасного экологического состояния окружающей природной среды, экологического равновесия и гармоничного взаи модействия общества и природы. Широкое понимание экологии не исключает существования ее разновидностей в рамках единого понятия. Однако во всех названных разновидностях экологии при нимает участие человек как социальное существо.
Экологические отношения по своему содержанию являются разнообразными, но они взаимосвязаны и едины. Их единство обусловлено связью всех природных объектов между собой, вслед ствие чего существует единая экологическая система. Вместе с тем единство экологических отношений не исключает существования их разновидностей, обусловленных экологическими факторами.
В частности, природные объекты (земля, воды, растительный мир, леса, недра, фауна, атмосферный воздух и др.) по своим при родным характеристикам отличаются один от другого природно-ан-тропогенными ценностями, в силу чего возникают разновидности единых экологических отношений: земельные, водные, флористи ческие, фаунистические, атмосферно-воздушные и прочие, которые обусловливают необходимость определения их правовых форм. Дифференциация экологических отношений по природным объек там не нарушает единства экологических отношений, их предметной целостности. В соответствии со ст. 5 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» от 25 июня 1991 года1 объектом правовой охраны выступают также жизнь и здоровье людей наряду с природными ресурсами, природными территориями и объек тами, подлежащими особой охране. Непосредственно все многооб разие особо охраняемых территорий и объектов охватывается поня тием экологическая сеть, правовой режим которой устанавливается в соответствии с Законом Украины «Об экологической сети Украины» от 24 июня 2004 года2.
Дифференциация экологических отношений возможна также и по основным сферам деятельности людей в области взаимо действия с окружающей природной средой: 1) отношения, которые возникают по поводу принадлежности природных объектов и природных комплексов определенным субъектам на праве соб ственности или на праве пользования; 2) отношения, относитель но эксплуатации экологических объектов конкретными субъекта ми с целью удовлетворения своих интересов; 3) отношения, которые возникают при обеспечении экологической безопасности окружа ющей среды, общества и граждан; 4) отношения, которые склады ваются в области воспроизводства, восстановления природных объектов, улучшение их качества; 5) отношения, которые возника-
1 В1домост1 Верховно!" Ради Украши. — 1991. — № 41. — Ст. 546.
2 Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 2004. — № 45. — Ст. 502.
8
9
ют в сфере охраны окружающей природной среды, а в определенных случаях и защиты.
Возможно существование производных от них отношений, в частности, эколого-процессуальных, эколого-информационных, а также отношений в сфере рассмотрения экологических споров и пр. Указанные отношения носят производный, подчиненный характер относительно основных экологических отношений и могут иметь место во всех вышеуказанных основных сферах.
В условиях проведения экономической и административной реформы в Украине претерпевают значительные изменения и эко логические отношения относительно принадлежности природ ных объектов и комплексов в их видовом многообразии. Принад лежность природных объектов и комплексов в экологическом праве осуществляется на праве собственности и на праве приро допользования .
До начала 90-х годов все природные объекты в пределах терри тории Украины находились в исключительной государственной собственности. Право природопользования считалось производным и зависимым от права государственной собственности, им могли обладать граждане и юридические лица.
В соответствии со статьей 13 Конституции Украины земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономи ческой зоны являются объектами права собственности Украинско го народа. От имени Украинского народа права собственника осу ществляют органы государственной власти и органы местного са моуправления в пределах, определенных Конституцией. Каждый гражданин имеет право пользоваться объектами права собствен ности народа в соответствии с законом.
Украинское законодательство развивается в направлении право вого закрепления многообразия форм собственности (публичная и частная) на некоторые природные объекты. Это позволяет оказывать содействие более эффективному их использованию, развитию ини циативы собственников в обеспечении надлежащей охраны при родной среды, соблюдению ряда нормативов и правовых предписа ний по вопросам экологии. Значительная часть природных ресурсов все же находится в собственности государства. Обусловлено это не посредственно особенностями природных объектов, создающих единую экологическую систему. Поэтому их пребывание в собствен ности государства на определенном этапе развития украинского общества оказывается целесообразным в силу специфики правово го режима установленного для них, а также способствует поддер жанию экологического равновесия на территории Украины. Одна ко это не исключает возможности постепенного перехода части природных объектов в иные формы собственности.
Отношения в области использования субъектами экологиче ских объектов — это эксплуатация природных ресурсов, вовлече ние их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Вышеука занные отношения имеют определенные особенности: приоритет ность экологических отношений перед другими отношениями; платность за специальное использование природных ресурсов; взи мания сбора за загрязнение природной среды и ухудшение качества природных ресурсов; обязательное соблюдение субъектами отноше ний экологических стандартов, нормативов и лимитов в процессе эксплуатации природных объектов; значительно расширенная су дебная защита прав природопользователей и т.п. Отношения в об ласти использования природных объектов необходимо рассматри вать в неразрывной связи с отношениями по их охране, восстанов лению и обеспечению экологической безопасности.
Особую группу представляют правоотношения в сфере обе спечения экологической безопасности. В юридической литературе не сформировалось общепризнанное мнение относительно вопроса о месте экологической безопасности в предметной сфере экологиче ского права. В настоящее время существует три основных направ ления. Первое (наиболее приемлемое) — признание отношений по обеспечению экологической безопасности определяющими, осново полагающими в системе экологических отношений. Второе — им отводят лишь роль института экологического права. И третье — ука занные отношения не имеют специфики и полностью охватывают ся отношениями по охране окружающей природной среды, где обеспечение экологической безопасности может рассматриваться как цель, на достижение которой может быть направлено множество способов воздействия (политических, экономических, экологиче ских и пр.) и эколого-правовое регулирование.
Отношения в сфере экологической безопасности оказывают со действие защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, окружающей природной среды, постоянному развитию экологических отношений, своевременному выявлению, предотвра щению и нейтрализации реальных и потенциальных угроз эколо гическим интересам. Они обеспечиваются сбалансированным взаимодействием природных, технических и социальных систем, осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных политиче ских, экономических, организационных, государственно-правовых и других мероприятий. Украина проводит экологическую полити ку, являющуюся важной и необходимой в современных условиях при значительной антропогенной нагрузке, отрицательных эколо гических последствиях. Законодатель регулирует вопросы предот вращения чрезвычайных ситуаций и устранения их вредных по следствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Задача предотвращения аварий и катастроф техногенного и при-
10
11
родного характера решается путем строгого соблюдения соответст вующих норм и правил по безопасной эксплуатации объектов, об ращению с опасными веществами и объектами повышенной эколо гической опасности.
Особое значение в современных условиях развития рыночной экономики приобретают отношения в области воспроизводства (восстановления) природных объектов, улучшение их качест венного состояния. Воспроизводство и восстановление природных объектов — объективный процесс, происходящий в окружающей природной среде, его нельзя приостанавливать, наоборот, ему надо всячески способствовать. К сожалению, в действующем законода тельстве отсутствует четкое определение воспроизводства, восста новления природных объектов, и законодатель довольно непосле довательно применяет данные термины. В экологическом законо дательстве в зависимости от вида природного объекта, его естественных характеристик и проводимых мероприятий возника ют общественные отношения в сфере их воспроизводства либо вос становления. Только Кодексом о недрах Украины не регулируются общественные отношения по воспроизводству (либо восстановле нию). Недра, как объект экологического права, относятся к прак тически не восстанавливаемым природным объектам в силу их ес тественных особенностей и длительного периода времени, необхо димого для их воспроизводства. А общественные отношения по их воспроизводству в современных условиях не могут быть предметом правового регулирования.
Статья 1 Закона «Об охране окружающей природной среды» одной из целей экологической политики государства рассматрива ет воспроизводство природных ресурсов, а в ч. 2 ст. 69 предусмот рено, что лица, которым причинен ущерб, в результате нарушения законодательства об охране природной среды, имеют право на воз мещение неполученных доходов за время, необходимое для восста новления здоровья, качества окружающей природной среды, вос производства природных ресурсов до состояния, пригодного для использования по целевому назначению.
Земельным кодексом Украины (ст. 152) и Законом Украины «Об охране земель» от 19 июня 2003 года1 (ст. 1 и др.) регулируются об щественные отношения по воспроизводству и повышению плодоро дия почв, повышению продуктивности земель лесного фонда, обес печению особого режима использования земель природоохранитель ного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. Кроме того в п. б ч. 1 ст. 205 ЗК Украины предусмот рена необходимость выделения средств государственного или мест ного бюджета гражданам и юридическим лицам для восстановления предыдущего состояния земель, нарушенных не по их вине.
1 Офицйний В1сник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1431.
В Водном кодексе Украины вопросу воспроизводства водных ресурсов посвящены ст.ст. 2, 11, 12, 13, 14-23 и др. Закон «О жи вотном мире» регламентирует отношения в сфере воспроизводства животного мира (ст.ст. 1, 2, 9,10, 36, 57-62 и др.). Закон «Об охра не атмосферного воздуха» также направлен на регулирование вос становления естественного состояния атмосферного воздуха, а Закон «О природно-заповедном фонде Украины» определяет правовые основы воспроизводства природных комплексов и объектов.
Наиболее урегулирована сфера воспроизводства природных ресурсов флористическим законодательством, в частности лесным. В Законе «О растительном мире» регламентируется воспроизвод ство природных растительных ресурсов, которое осуществляется собственниками и пользователями (в том числе арендаторами) зе мельных участков, на которых находятся объекты растительного мира. Воспроизводство природных растительных ресурсов обеспе чивается: а) содействием природному восстановлению раститель ного покрова; б) искусственным восстановлением природных рас тительных ресурсов; в) предупреждением нежелательных измене ний природных растительных группировок и отрицательного воздействия на них хозяйственной деятельности; г) приостановле нием (временно) хозяйственной деятельности с целью создания условий для восстановления деградированных природных расти тельных группировок (ст. 23). Объемы работ по их воспроизводству и способы их проведения определяются проектами, которые утвер ждаются специально уполномоченными центральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды. Воспроизводство природных растительных ресурсов прово дится на основании специально разработанных и утвержденных правил.
Лесным кодексом Украины регулируются отношения по воспро изводству лесов (ст.ст. 79-82), которое осуществляется путем их восстановления и лесоразведения. При этом восстановление лесов осуществляется на лесных участках, которые были покрыты лесной растительностью, а лесоразведение — на предназначенных для создания лесов землях, не покрытых лесной растительностью, пре жде всего низкопродуктивных и непригодных для использования в сельском хозяйстве, на землях сельскохозяйственного назначения, выделенных для создания полезащитных лесных полос и иных защитных насаждений. Более детально данный вопрос рассматри вается в Постановлении Кабинета Министров Украины от 16 янва ря 1996 года № 97 «Об утверждении Правил восстановления лесов и лесоразведения»1.
Значительную группу составляют экологические охрани тельные отношения, которые тесным образом связаны с отноше ниями, возникающими в области воспроизводства и восстановления экологических объектов, но имеют и некоторую самостоятельность
1 ЗП Украши. — 1996. — № 6. — Ст. 185.
12
13
в рамках единых экологических отношений. Они складываются в процессе осуществления комплекса охранительных экологических мероприятий соответствующими субъектами. Охрана окружающей природной среды представляет собой систему политических, эко номических, правовых, организационных, технических, техноло гических, санитарных и иных государственных и общественных мероприятий, направленных на обеспечение безопасной для здоро вья человека окружающей природной среды. Охранительные отно шения по своему смыслу являются сложными. Они включают в себя научно обоснованную организацию учета природных ресурсов, прогнозирование, планирование, материально-техническое обес печение и финансирование мероприятий, направленных на преду преждение, нейтрализацию вредного воздействия на окружающую природную среду и ликвидацию этих последствий, нормирование и регулирование природопользования, оценку воздействия произ водственной и хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, экологическое образование и воспитание, госу дарственный и общественный контроль за исполнением требований экологического законодательства и пр.
Экологические правоотношения классифицируются на виды и по иным основаниям. По методам регулирования делятся на: управленческие, основанные на властных взаимоотношениях субъ ектов, и договорные, для которых характерно равенство сторон, автономное положение их относительно друг друга. В зависимости от взаимоотношений субъектов экологического правоотношения они подразделяются на относительные и абсолютные. В относитель ных четко определяется и управомоченный, и обязанный субъект. В абсолютных персонально определено лишь управомоченное лицо, а обязанными являются все остальные субъекты, призванные воз держиваться от посягательств на интересы управомоченного. В за висимости от характера экологических отношений можно вы делить материальные, устанавливающие содержание прав и обя занностей и процессуальные, регулирующие порядок разрешения конкретных вопросов. Для дифференциации экологических право отношений могут применяться и иные критерии, например, по функциям права, по составу участников, по времени действия и иные.
Экологические отношения как вид общественных отношений имеют много общего с имущественными, административными и другими отношениями, которые регулируются соответствующими отраслями права, и вместе с тем им присущи отличия. Их тождество проявляется: в вопросах содержания собственности; субъектном составе ряда правоотношений; при заключении соглашений, объ ектами которых выступают природные ресурсы, как имущество особого рода; расширении договорной формы в природопользовании и др. Однако такие элементы не дают оснований для их отождест-
вления и тем более поглощения экологических отношений имуще ственными или административными. Эти отношения существуют самостоятельно. Между экологическими и иными отношениями существуют значительные отличия, которые позволяют считать их самостоятельными, едиными правоотношениями с присущими только им формами и методами правового регулирования. Основ ным отличительным признаком выступает экологический фактор, который проявляется в различных аспектах.
14
15
§ 2. Понятие экологического права
Юридической формой экологических отношений выступает экологическое право, которое представляет собой объективно обо собившуюся внутри системы права совокупность взаимосвязанных между собой норм, объединенных общностью предмета и метода правового регулирования. Однако в эколого-правовой литературе нет единства мнений относительно определения понятия и сущности экологического права. Существует множество различных концеп ций относительно данного вопроса, которые охватывают различные мнения о природе экологического права как отрасли (комплексной либо самостоятельной), так и о полном отсутствии таковой. Наи более правильной, хотя и не доминирующей является позиция, где экологическое право рассматривается как самостоятельная отрасль права с внутренней дифференциацией.
Научные концепции о понятии экологического права как отрас ли права в общих чертах сводятся к двум основным направлениям. Одни авторы полагают, что экологическое право относится к числу комплексных (интегрированных) отраслей права, в состав которой входит несколько самостоятельных отраслей права, которые регу лируют разные виды экологических отношений. При этом нет еди нообразного подхода при рассмотрении комплексности экологиче ского права1. Например: а) каждая отрасль права, которая входит в состав экологического права, регулирует самостоятельный вид экологических отношений, в основе которых лежат разные эколо гические объекты. Поэтому и существуют такие самостоятельные отрасли права, как земельное, флористическое, водное, горное, фаунистическое, атмосферновоздушное и др.; б) экологическое право — интегрированная правовая общность (комплексная отрасль права), которая объединяет совокупность эколого-правовых норм, которые регулируют экологические отношения с целью эффектив ного использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, обеспечения качества окружающей природной среды, гарантиро вания экологической безопасности, реализации защиты экологи ческих прав2, либо рассматривают экологическое право, как систе му правовых норм, которые регулируют отношения, складываю-
1 Андрейцев В.1. Еколопчне право. Курс лекцш: Навч. поыбник для
юрид. фак. 1 вуз1в. — К.: Вентур1,1996. — С. 23; Андрейцев В.1. Екологачне
право. Особлива частина: Шдручник для студ. юрид. вуз1в 1 фак. Повний
акад. курс. — К.: 1стина, 2001. — 544 с; Бринчук М.М. Экологическое
право (окружающей среды): Учебник для высших учебных заведений. —
М.: Юристъ, 1998. — С. 74-76; Яковлев В.Н. Экологическое право. — Ки
шинев: Штиинца, 1988. — С.35; Бобылев А.И., Белашенко С.А. Вопросы
общей теории экологического права. —Минск, 1991. —С. 14-15идругие
авторы.
2 Андрейцев В.I.Еколопчне право. Курс лекцш: Навч. пос1бник для
юрид. фак. 1 вуз1в. — К.: Вентур!, 1996. — С. 23.
щиеся в сфере взаимодействия общества и природы с целью ра ционального природопользования, сохранения, восстановления и улучшения состояния окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности1, а также как комплексную отрасль права, которой регулируются общественные отношения в сфере охраны окружающей природной среды; использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности и охраны особо охраняемых природных объектов и территорий (объектов и терри торий экосети) в интересах настоящих и будущих поколений2.
Существует также мнение о том, что название отрасли должно выражать объект правового регулирования в силу того, что прояв ление и признание социальной экологии как науки не может слу жить причиной наименования отрасли права экологическим. Как известно, в последние годы трансформация в названии отрасли права в экологическое стала происходить под влиянием социальной экологии как одного из направлений экологии, предметом которой стало изучение взаимодействия общества и окружающей среды.
Ученые, разделяющие точку зрения о том, что в широком смыс
ле — все отношения в сфере «общество—природа» — предмет эко
логического права, вместе с тем обращают внимание на опасность
его расширенного толкования, так как в этом случае предмет эко
логического права будет включен в отношения, возникающие в
процессе материального производства. Ведь именно в рамках этого
процесса преимущественно осуществляются как использование
природных ресурсов, так и охрана окружающей природной среды.3
Правовым нормированием охватывается, в принципе, какой угодно
объем экологических общественных отношений, которые могут
быть предметом экологического права. Юридические нормы спо
собны, в принципе, регулировать все общественные отношения,
которые могут быть подвергнуты внешнему контролю и обеспечены
в процессе своей реализации государством. При этом государство,
определяя круг таких общественных отношений, исходит из объ
ективных потребностей развития, определенную роль может сы
грать и субъективный фактор (включая и то, в какой мере понята
необходимость регулирования данных отношений). Кроме того,
содержание экологических отношений не всегда требует всеобъ
емлющего регулирования и не всегда возможно регулировать
некоторые.
1 Балюк ГЛ. Еколопчне право Украши. Конспект лекцш у схемах
(Загальна 1 Особлива частини): Навч. пойбник. — К.: Юршком 1нтер,
2006.—С. 9.
2 Еколопчне право Украши: Академ1чний курс: Шдручник / За заг.
Ред. Ю.С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка»,
2005.— С. 19.
3 Голиченков А.К. Проблемы экологического, земельного права и за
конодательства в современных условиях / Обзор выступлений участников
научно-практической конференции // Государство и право. — 1999. —
№ 2. — С. 38.
16
17
В юридической литературе бытует мнение о том, что необходимо вместо термина «экологическое право» ввести термин «право окру жающей среды». С этой позицией нельзя согласиться, так как первое включает помимо экологических производственно-хозяйст венные и иные отношения, что не дает возможности четко опреде лить границы действия данной отрасли права.
О.Л. Дубовик рассматривает экологическое право как самосто ятельную комплексную отрасль права, регулирующую отношения в области взаимодействия общества и человека с окружающей при родной средой и предлагает определить место экологического права в правовой системе как над/супер/сверх отрасли права, мотивируя это тем, что главная цель экологического права — сохранение жиз ни на Земле и обеспечение необходимых условий жизнедеятельно сти человека1.
Получает развитие и концепция, в соответствии с которой эко логическое право не является комплексной отраслью права, а пред ставляет собой самостоятельную отрасль права в общей системе права. Так, Ю.А. Вовк считает, что природоресурсовое (экологиче ское) право имеет самостоятельный предмет правового регулирова ния — своеобразные общественные отношения, существующие по поводу рационального использования и охраны природных ресур сов, объектов природы нашей страны. Этот предмет един в силу единства и неразрывной связи всех объектов природы, а также об щих принципов природопользования2. Другие авторы, поддерживая указанную мысль, полагают, что единые экологические отношения имеют внутреннюю дифференциацию (земельные, водные, флори стические, горные, фаунистические, атмосферовоздушные и про чие), которой присущи специфические особенности и специальные правовые формы в виде подотраслей экологического права: земель ного, водного, лесного, горного, фаунистического, атмосферовоз-душного, природно-заповедного и прочие3. По их мнению, такой подход к пониманию экологического права обеспечивает его един ство как самостоятельной (некомплексной) отрасли права и его внутреннюю дифференциацию.
Следует отметить, что В.В. Петров, продолжительное время не разделявший таких взглядов, в последних работах обоснованно утверждает, что экологическое право, учитывая его предмет, явля-
1 Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во
«Проспект», 2006. — С.7-9,18-19.
2 Вовк Ю.А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана ок
ружающей природной среды. (Общая часть). — Харьков: Вища школа.
Изд-во при Харьк. ун-те, 1986. — С. 9-13.
3 Попов В.К. О понятии экологического права и преподавании его в
вузах // Вестник МГУ. — Серия 11. — Право. —1987. — №5. — С. 37-38;
Попов В.К. Предмет, метод 1 система еколоНчного права // Еколопчне
право Украши (Загальна частина): Навчальний поыбник.— Харюв: АТ
Полщ>аф1чна ф1рма «Прштал», 1995. — С.3-9.
ется совокупностью однородных общественных экологических от ношений, поэтому его не следует относить к комплексным отраслям права1. В литературе справедливо утверждается, что экологические отношения являются едиными2.
Таким образом, в науке идет активный поиск оптимального по нимания сущности экологического права, его места в системе права. Наиболее аргументированной, можно полагать, является позиция тех авторов, которые рассматривают экологическое право как са мостоятельную (некомплексную) отрасль права с подотраслевой структурой.
Изложенное позволяет сделать вывод, что экологическое право как самостоятельная отрасль права представляет собой сис тему правовых норм, которые регулируют экологические от ношения, возникающие между субъектами по поводу обеспечения экологической безопасности, принадлежности, использования, воспроизводства (восстановления) природных объектов и ком плексов, а также охраны, в определенных случаях защиты че ловека, окружающей природной среды от вредного воздействия в целях его предотвращения, устранения, поддержания эколо гического равновесия в стране и отдельных ее регионах для удовлетворения экологических и иных интересов.
§ 3. Объекты и субъекты экологического права
Под объектом права понимают материальные, природные и ду ховные блага (а также интересы и права), получение и использова ние которых составляет интерес управомоченной стороны и по по воду которых возникают правоотношения. Объектами экологиче ского права являются природные блага, которые существуют, как правило, без участия человека или с определенной долей его участия. Следует иметь в виду, что не все природные явления могут быть объектами экологического права. Некоторые природные яв ления не поддаются правовому регулированию, в частности, водные отливы и приливы, грозовые явления, извержения вулканов и т.п. Объектами экологического права могут быть те природные явления, по поводу которых возможно возникновение общественного отно-
' Петров В.В. Экологическое право России. — М.: Изд-во «БЕК», 1996. — С. 55-56.
2 Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. — С 39-41; Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. — 2-е изд. перераб. и доп. — М.: Юрист, 1996. — С. 86, 87,120-124; Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОР-МА-ИНФРА. — М., 1999. — С. 10-12; Шемшученко Ю.С. Правовые про блемы экологии. — К.: Наукова думка, 1989. — С. 64-75 и др.
18
19
шения, с их последующим правовым регулированием. В науке объ ект экологического права рассматривается как природные и при-родно-антропогенные ценности, относительно которых складыва ются соответствующие отношения1.
К основным признакам объектов экологического права от носятся: а) природный, природно-антропогенный либо антропо генный характер происхождения; б) отсутствие стоимости у при родных и природно-антропогенных объектов; в) невозможность (либо ограниченная возможность) восстановления в натуре есте ственных и естественно-антропогенных объектов; г) экологическая взаимосвязь с окружающей природной средой и др.
В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 5) к объектам государственной охраны и регулирования использования на территории Украины относятся: окружающая природная среда как совокупность природных и природно-соци-альных условий и процессов, природные ресурсы, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неиспользуемые в народном хозяй стве в данный период (земля, недра, воды, атмосферный воздух, лес и иная растительность, животный мир), ландшафты и иные при родные комплексы. Особой охране подлежат территории и объекты природно-заповедного фонда Украины, а также здоровье и жизнь людей. Таким образом, все охраняемые указанным Законом объ екты природы подразделяются на три категории: интегрирован ные, дифференцированные, особо охраняемые.
Право непосредственно не влияет на природные объекты, его воздействие проявляется в правовом регулировании поведения субъектов экологических отношений. Экологическое право высту пает регулятором отношений, так как субъектами этих отношений есть индивиды, коллективы людей, органы управления, государ ство. В праве определяется мера возможного и надлежащего пове дения субъектов экологических отношений, что обеспечивает оптимальное использование природных ресурсов, их воспроизвод ство и охрану окружающей природной среды (экологической систе мы), обеспечение экологической безопасности.
В правовой литературе определены соотношения между природ ными явлениями. Так, окружающая природная среда, являясь объектом экологического права, рассматривается как «совокупность природных и природно-социальных условий и процессов». Это со вокупность компонентов природной среды, природных и природ но-антропогенных объектов, всех природных объектов, которые находятся в неразрывной связи и создают единую экологическую систему. Исходя из этого, окружающая природная среда является 1 Еколопчне право Украши: Академ1чний курс: Шдручник / За заг. ред. Ю.С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. — С. 13.
20
составной частью экосистемы. Объектом экологического права по охранительной направленности выступает вся природная среда.
Природные объекты составляют неотъемлемые компонен ты окружающей природной среды, а природные ресурсы обра зовывают часть природных объектов, которые используются как источник удовлетворения разных интересов человека. Иными словами, природные ресурсы — компоненты природной среды (земля, недра, водные объекты, атмосферный воздух, леса, объекты животного и растительного мира), которые используют ся или могут быть использованы в процессе хозяйственной или иной деятельности. Природные объекты, в свою очередь, делят ся на дифференцированные (земля, недра, животный мир, леса и иная растительность, воды и пр.); интегрированные (окружающая природная среда, жизнь и здоровье граждан); комплексные (исклю чительная морская(экономическая)зона,континентальный шельф, курортные, лечебно-оздоровительные и рекреационные зоны, природно-антропогенные комплексы (зоны), природные заповедники и пр.).
Природно-антропогенный объект — природный объект, изме ненный1 вследствие производственной или иной деятельности че ловека.
Природные комплексы — это совокупность взаимосвязанных между собой частей природных объектов, выделенных с целью соз дания заповедной территории. Ландшафтом считается территори альная система, которая состоит из взаимодействующих природных компонентов. Кроме того, в экологическом законодательстве выде лены также конкретные природные объекты, которым присущи специфические признаки, имеющие юридическое значение.
Земля относится к основным природным объектам и входит в состав единой экологической системы как неотъемлемая ее часть. Понятие земли закреплено в ст. 1 Закона Украины от 19 июня 2003 года « Об охране земель »2, где она рассматривается как поверхность суши с почвами, полезными ископаемыми и другими природны ми элементами, органично сочетающимися и функционирую щими вместе с ней. Земельные ресурсы — совокупный природный ресурс поверхности суши как пространственного базиса рассе ления и хозяйственной деятельности, основное средство произ водства в сельском и лесном хозяйстве. Почва же представляет собой природно-историческое органо-минеральное тело, образо вавшееся на поверхности земной коры и являющееся центром наибольшей концентрации питательных веществ, основой жиз ни и развития человечества благодаря ценнейшему своему свой ству — плодородию.
1 Антропогенные изменения — изменения, происходящие в результате
жизни и деятельности человека.
2 Офщдйний В1сник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1431.
21
Землю следует рассматривать в двух аспектах: как совокупность всех природных богатств (планета) и как поверхностный слой зем ли, который выполняет экологические, экономические (средства производства, пространственный базис), культурно-оздоровитель ные функции. Во втором случае земля используется как террито риальный базис, природный ресурс, основное средство производст ва. Только с началом и последующим развитием земельной реформы стало возможным говорить о земле как об объекте недвижимости и гражданского оборота.
Земельное законодательство регулирует использование поверх ностного слоя земли и вместе с тем взаимодействует с водным, лесным, горным, фаунистическим, атмосферовоздушным, природ-но-заповедным, охранительным законодательством. Земельное законодательство выступает основной правовой формой земельных отношений. В правовой системе земельное право призвано регули ровать ту часть отношений, которая непосредственно связана с ис пользованием и охраной земель. Поэтому предметом земельного права являются отношения по предоставлению (приобретению) земельных участков, совершению сделок с ними, по организации управления в сфере использования и охраны земель различных форм собственности, реализации прав и исполнению обязанностей участниками земельных отношений, другие вопросы обеспечения эффективного использования земель.
К землям Украины относятся все земли в границах ее террито рии, в том числе острова и земли, занятые водными объектами, которые по основному целевому назначению подразделяются на категории земель (ч. 1 ст. 18 ЗК Украины). Поэтому в законодатель стве учтена специфика правового регулирования использования категорий земель: сельскохозяйственного назначения; жилой и общественной застройки; природно-заповедного и иного природо охранного назначения; оздоровительного назначения; рекреацион ного назначения; историко-культурного назначения; лесохозяй-ственного назначения; водного фонда; промышленности, транс порта, связи, энергетики, обороны и другого назначения.
Недра являются самостоятельным природным объектом, частью единой экологической системы. Они являются исключительной собственностью народа Украины и предоставляются только в поль зование (ст. 4). В ст. 1 Кодекса Украины о недрах закреплено поня тие недр как части земной коры, расположенной под поверхнос тью суши и дном водоемов и простирающейся до глубин, доступ ных для геологического изучения и освоения. Из этого следует, что законодательство о недрах рассчитано на ту часть недр, которая ис пользуется для удовлетворения потребностей государства, юриди ческих и физических лиц. Эту часть недр называют природными ресурсами. Не следует отождествлять недра с полезными ископае мыми, последние являются частью недр, их основой. Полезные
ископаемые — природные (естественные) минеральные образования органического и неорганического происхождения в недрах, на по верхности земли, в источниках вод и газов, на дне водоемов, а также техногенные минеральные образования в местах складирования отходов производства и потерь продуктов переработки минерально го сырья, пригодного для промышленного использования. Полезные ископаемые по своему значению делятся на полезные ископаемые общегосударственного и местного назначения.
Однако не все недра доступны для деятельности человека из-за технологических, экономических и иных причин. Поэтому по промышленному значению полезные ископаемые подразделяют ся на три группы: балансовые — запасы, которые на момент оцен ки в соответствии с технико-экономическими расчетами можно экономично эффективно добывать и использовать; условно балан совые — запасы, эффективность добывания и использования кото рых на момент оценки не может быть однозначно определена, а также запасы, которые соответствуют требованиям, предъявляемым к балансовым запасам, но по различным причинам не могут быть использованы на момент оценки; внебалансовые — запасы, добы вание и использование которых на момент оценки являются эконо мически нецелесообразными, но в будущем они могут стать объек том промышленного значения1.
Государственный фонд недр включает как используемые участ ки недр, так и участки недр, не привлеченные к использованию, в том числе континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны.
Кодекс Украины о недрах выделяет пять видов пользования не драми в зависимости от целей их использования (ст. 14). Объектами права выступает та часть недр, которая может использоваться для удовлетворения потребностей общества.
В соответствии с Водным кодексом Украины (ст. 1) понятие вод определяется как все воды (поверхностные, подземные, морские), входящие в состав природных звеньев кругооборота воды. Водный объект — это природный или созданный искусственно элемент окружающей среды, в котором сосредотачиваются воды (море, река, озеро, водохранилище, пруд, канал, водоносный горизонт). Все воды (водные объекты) на территории Украины составляют ее водный фонд, к которому относятся: а) поверхностные воды — есте ственные водоемы (озера), водотоки (речки, ручьи); искусственные водоемы (водохранилища, пруды) и каналы; другие водные объ екты; б) подземные воды и источники; в) внутренние морские воды и территориальное море (ст. 3 Водного кодекса). Водные объекты
1 Про затвердження Класифшацп запасцв 1 ресурсов корисних копалин Державного фонду надр: Постанова Кабшету Мш1стр1в В1д 5 травня 1997 р. № 432 31 змшами та доповненнями // Офщшний вхсник Украши. — 1997. — число 19. — С. 104.
22
23
являются исключительной собственностью народа Украины и предоставляются только в пользование (ст. 6). В зависимости от значимости водные объекты делятся на два вида: общегосударствен ные и местного значения (ст. 5), что определяет разный правовой режим их использования и охраны. В зависимости от целевого на значения различают такие виды: для питьевых целей, промышлен ности, сельского хозяйства, транспорта, рыбного и охотничьего хозяйства, лечебно-оздоровительных целей и др. Соответственно приведенной классификации в водном законодательстве установлен правовой режим каждого вида водопользования. Использование вод осуществляется в порядке общего и специального водопользо вания (ст. 46).
Растительный мир представляет собой совокупность всех видов растений, а также грибов и образованных ими сообществ на определенной территории (ст. 1 Закона Украины «О раститель ном мире »). Законодательством о растительной мире регулируются общественные отношения в сфере охраны, использования и вос производства дикорастущих и других несельскохозяйственного назначения сосудистых растений, мохообразных, водорослей, ли шайников, а также грибов, их группировок и местопроизрастаний. Объекты растительного мира — дикорастущие и другие несельско хозяйственного назначения сосудистые растения, мохообразные, водоросли, лишайники, а также грибы на всех стадиях развития и образованные ими природные сообщества. Природные растительные ресурсы — объекты растительного мира, которые используются или могут быть использованы населением для потребностей производ ства и других нужд. Они делятся на природные ресурсы общегосу дарственного и местного значения (ст. 4). Их использование осу ществляется в порядке общего или специального использования (ст. 8). Кроме этого они могут находиться в различных формах соб ственности. Составной частью природных растительных ресурсов есть леса.
Леса — тип природных комплексов, в котором соединяются преимущественно древесная и кустарниковая растительность с соответствующими почвами, травяной растительностью, животным миром, микроорганизмами и иными природными компонентами, которые взаимосвязаны в своем развитии, влия ют друг на друга и на окружающую среду. Все леса на территории Украины составляют ее лесной фонд и находятся под охраной госу дарства.
К лесному фонду Украины относятся лесные участки, в том чис ле защитные насаждения линейного типа, площадью не менее 0,1 гектара. Не являются лесным фондом: зеленые насаждения в преде лах населенных пунктов (парки, сады, скверы, бульвары и т.п.), которые не отнесены в установленном порядке к лесам; отдельные деревья и группы деревьев, кустарники на сельскохозяйственных
24
угодьях, приусадебных, дачных и садовых участках. Вопросы соз дания, охраны и использования таких насаждений регулируются иными законодательными актами.
Леса, которые находятся в пределах территории Украины, яв ляются объектами права собственности Украинского народа. Леса могут находиться в государственной, коммунальной и частной соб ственности (ст. 7 ЛК). Объектом лесных отношений является лесной фонд Украины и отдельные лесные участки (ст. 2).
Атмосферный воздух является одним из основных жизненно важных компонентов окружающей природной среды, представ ляющий собой природную смесь газов, находящуюся за предела ми жилых, производственных и других помещений. Критерием распределения атмосферного воздуха (как природного объекта) и иного воздуха выступает природная, неотъемлемая связь первого с окружающей средой. В соответствии с положениями Конституции Украины (ст. 13) атмосферный воздух, находящийся в пределах территории Украины, является объектом права собственности Украинского народа. Отношения в области охраны атмосферного воздуха регулируются Законом Украины «Об охране атмосферного воздуха» и подзаконными нормативными актами. Данным норма тивным актом регулируются отношения, направленные на сохра нение и восстановление естественного состояния атмосферного воздуха, создание благоприятных условий для жизнедеятельности, обеспечение экологической безопасности и предотвращение вред ного воздействия атмосферного воздуха на здоровье людей и окру жающую природную среду. Охранительные отношения занимают главное место в системе отношений, регулируемых указанным За коном. Они рассматриваются как система мер, связанных с сохра нением, улучшением и восстановлением состояния атмосферного воздуха, предотвращением и снижением уровня его загрязнения и воздействия на него химических соединений, физических и био логических факторов.
Животный мир является одним из компонентов окружающей природной среды. В соответствии с Законом «О животном мире» объектами животного мира, на которые распространяется дейст вие Закона, являются дикие животные — хордовые, в том числе позвоночные и беспозвоночные во всем их видовом и популяционном многообразии и на всех стадиях развития, находящиеся в состоянии естественной свободы, содержащиеся в полувольных условиях или в неволе; части диких животных; продукты их жизнедеятельности. Объекты животного мира, а также норы, домики, логовища, мура вейники, бобровые запруды и другое жилище и сооружения живот ных, места токования, линьки, гнездовые колонии птиц, постоянные или временные скопления животных, нерестилищ, другие террито рии, являющиеся средой обитания и пути миграции, подлежат ох ране, т.е. являются объектом охраны. Следует иметь в виду, что
25
отношения в области использования, воспроизводства и охраны сельскохозяйственных, домашних животных, а также деятельность, связанная с охраной и использованием останков ископаемых жи вотных, регулируется соответствующим законодательством Украи ны. Объекты животного мира, пребывающие в состоянии естествен ной свободы и находящиеся в пределах территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономиче ской зоны, являются объектами права собственности Украинского народа. Они могут находиться в государственной, коммунальной и частной собственности (ст. 5). Использование объектов животного мира подразделяется на общее (ст. 16) и специальное (ст. 17).
Природно-заповедный фонд является специфическим комплекс ным объектом экологического права. Его составляют участки суши и водного пространства, природные комплексы и объекты, которые имеют особую природоохранную, научную, эстетичную, рекреаци онную и другую ценность и выделенные с целью сохранения при родного разнообразия ландшафтов, генофонда животного и расти тельного мира, поддержания общего экологического баланса и обеспечение фонового мониторинга окружающей природной среды. Он представляет собой совокупность природных объектов и ком плексов, с установленным заповедным режимом, и состоит из при родных заповедников, биосферных заповедников, национальных природных парков, региональных ландшафтных парков, заказни ков, памятников природы, заповедных урочищ, ботанических садов, зоологических парков и т.п. Правовой режим объектов данного фонда определен Законом Украины от 16 июня 1992 года «О при-родно-заповедном фонде Украины» х.
Континентальный шельф географически является подводным продолжением континента (материка). Определение Континен тального шельфа впервые было дано в Женевской конвенции о континентальном шельфе (1958 г.) и находит более детальное отра жение в ст. 76 Конвенции ООН (1982 г.) по морскому праву. В соот ветствии со ст. 1 Конвенции ООН (1958 г.) рассматривается как: а) поверхность и недра морского дна и подводных районов, приле гающих к побережью, но находящиеся вне зоны территориального моря, до глубины 200 метров или за этой границей до места, где глубина покровных вод дает возможность вести разработку природ ных богатств в этих районах; или б) поверхность и недра подобных подводных районов, прилегающих к берегам островов. Природные ресурсы континентального шельфа включают в себя минеральные и иные неживые ресурсы морского дна, а также живые организмы, которые относятся к категории «сидячих видов», т.е. организмы, которые в период возможного их промысла, находятся в состоянии недвижимости на морском дне или под ним, протяженностью до 200 метров глубины от государственной границы.
1 Вадомост! Верховно!" Ради Укргини. — 1992 .— ^ 34 . — Ст. 502.
26
В Конвенции ООН по морскому праву дается иное определение континентального шельфа. В соответствии со ст. 76 континенталь ный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами его терри ториального моря на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмечается ширина территориального моря, при усло вии, что внешняя граница подводной окраины материка не прости рается на такое расстояние1.
Использование и охрана природных ресурсов континентального шельфа регламентируется международным и национальным зако нодательством: Конвенцией ООН по морскому праву (1982 г.), Кон венцией о континентальном шельфе (1958 г.), Протоколом о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности ста ционарных платформ, расположенных на континентальном шель фе (1988 г.), и действующим экологическим законодательством (Водным кодексом Украины, Кодексом Украины о недрах, Законом «О животном мире» и т.п.).
Исключительная (морская) экономическая зона Украины — это морские районы, внешне прилегающие к территориальному морю Украины, включая районы вокруг принадлежащих островов. Ширина данной зоны составляет до 200 морских миль, отсчитанных от одних и тех же исходных линий, что и территориальное море Украины (ст. 2 Закона Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» от 16 мая 1995 года2). В соответствии с Конституцией Украины (ст. 13) природные ресурсы континенталь ного шельфа и исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности Украинского народа. Украина на указанной территории обладает суверенными правами относительно изучения, разработки, восстановления и охраны при родных ресурсов, как живых, так и неживых в водах, которые по крывают морское дно, на морском дне и его недрах, а также с целью управления этими ресурсами относительно осуществления других видов деятельности.
Исключительная (морская) экономическая зона и континен тальный шельф относятся к комплексным природным объектам, природным ресурсам общегосударственного значения.
В соответствии со статьей 60 Закона Украины «Об охране окру жающей природной среды» особой охране подлежат природные территории и объекты, имеющие большую экологическую ценность как уникальные и типовые природные комплексы, для сохранения
1 Морское право. Официальный текст Конвенции ООН по морскому
праву с приложением и предметным указателем. — Нью-Йорк, 1984. —
С. 40.
2 Вадомост! Верховно! Ради Украши.—1995.—№ 21.— Ст.152.
27
благоприятной экологической обстановки, предупреждения и ста билизации негативных природных процессов и явлений. Природные территории и объекты, подлежащие особой охране, образуют единую территориальную систему и включают территории и объекты при-родно-заповедного фонда, курортные и лечебно-оздоровительные, рекреационные, водозащитные, полезащитные и иные типы терри торий и объектов, определенных законодательством. С целью улуч шения условий формирования и восстановления окружающей при родной среды, повышения природно-ресурсного потенциала терри тории Украины, сохранения ландшафтного и биоразнообразия, мест поселения и произрастания ценных видов животного и раститель ного мира, генетического фонда, путей миграции животных путем объединения территорий и объектов природно-заповедного фонда, а также других территорий, имеющих особую ценность для охраны окружающей природной среды создается единая территориальная система — экосеть.
В составляющие структурные элементы экосети включаются: территории и объекты природно-заповедного фонда; земли водного фонда, водно-болотные угодья, водоохранные зоны; земли лесного фонда; полезащитные лесные полосы и иные защитные насаждения, не отнесенные к землям лесного фонда; земли оздоровительного назначения с их природными ресурсами; земли рекреационного назначения, используемые для организации массового отдыха на селения и туризма, проведения спортивных мероприятий; другие природные территории и объекты (участки степной растительности, пастбища, сенокосные угодья, каменные россыпи, пески, солончаки, земельные участки, в пределах которых есть природные объекты, имеющие особую природную ценность); земельные участки, на ко торых произрастают природные растительные группировки, зане сенные в Зеленую книгу Украины; территории, являющиеся места ми обитания или произрастания видов животного и растительного мира, занесенные в Красную книгу Украины; частично земли сель скохозяйственного назначения экстенсивного использования — пастбища, луга, сенокосные угодья и т.п.; радиоактивно загрязнен ные земли, не используемые и подлежащие отдельной охране как природные регионы с отдельным статусом.
Объект экосети — отдельная составная часть экосети, имеющая признаки пространственного объекта — определенную площадь, границы, характеристики и т.п. К объектам экосети относятся тер ритории и объекты природно-заповедного фонда, водного фонда, лесного фонда, сельскохозяйственные угодья экстенсивного ис пользования (пастбища, сенокосные угодья) и т.п. Включение тер риторий и объектов в перечень территорий и объектов экосети не влечет изменения формы собственности и категории земель на со ответствующие земельные участки и другие природные ресурсы, их собственника либо пользователя.
В последнее время приобретает актуальность вопрос о расшире нии круга объектов экологического права. Это касается в первую очередь объектов, представляющих повышенную опасность, а так же тех, которые подлежат, особой охране. К последним относится в качестве самостоятельного объекта и человек.
Отходы — любое вещество, материалы и предметы, образовы вающиеся в процессе человеческой деятельности и не имеющие дальнейшего использования по месту образования или выявления, и от которых собственник должен избавиться путем утилизации или удаления. Правовой режим обращения с отходами устанавливается Законом Украины от 5 марта 1998 года с изменениями и дополне ниями «Об отходах»1 и иными нормативно-правовыми актами.
Вопрос о признании человека объектом, остается дискуссионным в науке экологического права, хотя в статье 5 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» непосредственно упомина ется, что объектом охраны от негативного воздействия выступает здоровье и жизнь людей. В самом экологическом праве человек имеет (или должен иметь) особое положение. Это особое положение предопределено тем, что человек является связующим звеном ме жду природой и обществом. Он является органичной, неотъемлемой частью того и другого. Сама природа и сущность человека биосоци альна. С учетом биосоциальной природы и сущности человека важ ным в теоретическом и практическом отношениях в экологическом праве, науке и отрасли законодательства является вопрос о челове ка как объекте охраны и объекте экологических отношений.
Субъектами экологического права являются: народ Украины, государство (которое реализует свои правомочности через соответ ствующие органы государственной власти, наделенные компетен цией по регулированию экологических отношений), территориаль ные громады (реализуют свои правомочности непосредственно или через органы местного самоуправления), физические и юридические лица, общественные, международные и религиозные объединения, иностранные государства и др. Субъекты экологического права имеют характерные признаки: они наделены юридическими пра вами и обязанностями; реально способные принимать участие в экологических правоотношениях. Юридические нормы создают обязательную основу участия субъектов экологического права в соответствующих правоотношениях (собственности на природные ресурсы, природопользовании и др.). Способность иметь экологи ческие права и нести обязанности составляет экологическую пра воспособность, а способность своими действиями самостоятельно реализовывать экологические права и обязанности — экологической дееспособностью. В совокупности правоспособность и дееспособ ность создают экологическую правосубъектность.
1 Ввдомост! Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 36-37. — Ст. 242.
28
29
Физические лица — это преобладающая разновидность индиви дуальных субъектов в экологическом праве. При наличии опреде ленных условий они могут быть субъектами права: собственности на определенные в законодательстве природные ресурсы, пользова ния ими, на получение экологической информации; владеют правом на подачу исков против виновных лиц о возмещении убытков, при чиненным загрязнением природной среды, и т.п.
Физическое лицо-предприниматель имеет право на осуществле ние не запрещенной законом предпринимательской деятельности в области использования природных ресурсов при условии ее госу дарственной регистрации.
Юридическим лицом признается организация, созданная и за регистрированная в установленном законом порядке. В зависимости от порядка их создания эти субъекты делятся на юридические лица частного права и юридические лица публичного права. Юридиче ские лица могут создаваться в форме обществ, учреждений и в других формах, установленных законом. Общества, в свою очередь, делятся на предпринимательские и непредпринимательские. Юри дические лица публичного права создаются распорядительными актами Президента Украины, органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления.
Правосубъектность органов, которые выполняют управленческие функции в сфере экологии, определяется их компетенцией. Данные субъекты делятся на органы общей и специальной компетенции. К первым принадлежат Верховная Рада Украины, Президент Украи ны, Кабинет Министров Украины, органы местного самоуправления, их исполнительные комитеты и государственные администрации. Ко вторым относятся органы, которые решают специальные вопросы в области экологии. Это министерства, госкомитеты и иные.
Полномочия общественных объединений в области охраны ок ружающей среды определены в ст. 21 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды».
§ 4. Метод правового регулирования экологических отношений
Метод правового регулирования отвечает на вопрос, каким об разом право регулирует общественные отношения. Под методом правового регулирования общественного отношения понимают со вокупность средств и приемов, с помощью которых право влияет на общественное отношение через поведение субъектов. Это общее определение метода правового регулирования общественного от ношения в своей основе касается и метода регулирования экологи ческих отношений.
Этот юридический критерий в значительной степени зависит от предмета правового регулирования и определяется с учетом харак тера общественного отношения. Таким образом, регулируемые об щественные отношения характеризуют способы и приемы влияния на них.
В действующей системе права используются два основных спо соба воздействия на поведение человека — диспозитивный (граждан ско-правовой) и императивный (административно-правовой). Дис позитивный метод основывается на равноправии и независимости сторон друг от друга. Императивный метод исходит из неравенства участников отношений, между которыми складываются отношения власти и подчинения.
Если исходить из данной классификации метода правового ре гулирования, то исчезает необходимость установления метода для каждой отрасли права, поскольку указанные элементы охватывают основные способы и приемы влияния на общественные отношения. Однако использование указанных методов не исключает, а даже предусматривает установление дополнительных и специфических способов влияния на субъектов отношений, которые регулируются, с учетом их характера. Кроме того, в литературе справедливо утверждается, что метод правового регулирования является много элементным явлением и может заимствовать приемы и способы влияния на субъектов у однородных отраслей права, формируя при этом определенные специфические черты метода самостоятельной отрасли права1.
В экологическом праве применяются приемы и способы импера тивного (административно-правового) и диспозитивного (граждан ско-правового) метода правового регулирования экологических отношений. Этот особый метод (смешанный) складывается из на званных компонентов. Их сочетание создает данный отраслевой метод, определяет его специфику, проявляющуюся во всех элемен тах системы экологического права.
В свою очередь специфика метода регулирования экологических отношений происходит из характера указанных отношений. Так, экологические отношения возникают по поводу определенных при родных объектов, взаимосвязанных и влияющих друг на друга, составляющих единую экологическую систему и развивающихся по своим законам.
Приемы и способы диспозитивного метода чаще всего использу ются при регулировании: отношений собственности на природные объекты; договорных отношений; возмещения ущерба, причинен ного экологическими правонарушениями; экологического аудита и т.п. В современных условиях, учитывая активное развитие ры-
Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Наукова ДУмка, 1989. — С. 71, 72.
30
31
ночных отношений, диспозитивный метод будет иметь все большее значение.
Такая тенденция, прежде всего, обусловливается появлением кроме государственной, частной и коммунальной собственности на природные ресурсы, а также расширением перечня природных объектов, которые могут находиться в частной собственности, — земли, лесов, животного мира, природно-заповедного фонда. Ме жду тем метод правового регулирования экологических отношений .включает не только компоненты диспозитивного, но и императив ного методов. Сочетание названых методов — по сути является правильным направлением их надлежащего правового регулиро вания.
Использование императивного метода регулирования экологи ческих отношений на сегодня является необходимым и оправдан ным. Данному методу характерно проявление власти и подчинения. Участники этих отношений не являются равноправными, так как один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Сущность указанного метода заключается в установлении предписаний, разрешений, запретов, ограничений и др. Он выражается в проведении: экологической экспертизы, в случаях возникновения чрезвычайных экологических ситуаций, при нарушении собственниками или пользователями, в том числе арендаторами, экологических требований при использо вании природных ресурсов; экологических стандартов, нормативов и предписания соответствующих государственных органов об уст ранении таких недостатков.
Нередки случаи, когда интересы собственников и природополь-зователей, в том числе арендаторов не совпадают с общественными интересами по поддержанию в нормальном состоянии экологиче ских систем. Так, властная деятельность соответствующих компе тентных органов вполне оправдана в процессе воспроизводства, улучшения качества природных объектов и др.
Необходимо подчеркнуть, что преимущественно при регулиро вании экологических правоотношений применяется именно импе ративный метод.
Поэтому, метод правового регулирования экологических от ношений основывается на объединении императивных и диспо-зитивных способов и приемов воздействия норм экологического законодательства на субъектов указанных отношений. Таким образом, экологическое право как самостоятельная отрасль права имеет свой метод правового регулирования экологических отношений.
§ 5. Принципы экологического права
Принципам экологического права присущи общие черты и свой ства, характерные всем другим правовым принципам. Поэтому при рассмотрении принципов экологического права необходимо руко водствоваться, прежде всего, общими положениями, выработанны ми в теории права.
В лингвистике, этимологии «принцип» в переводе с латинского означает «начало», «основа», что означает основное, исходное по ложение чего-либо: теории, мировоззрения, науки и т.д.; убеждение, взгляд на вещи1.
В юридической литературе общепризнанно, что принципы пра ва — это основные, отправные положения или идеи, которые определяют общую направленность права, выражают основные устои общественного строя, объективно обусловленные существу ющими экономическими отношениями, которые выражают сущ ность права и происходят из идей справедливости и свободы, а также определяют общую направленность и основные характери стики действующей правовой системы.
Принципы выступают в качестве своеобразной несущей кон струкции, на основе которой создаются и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся система права. Они служат своеобразными ориентирами для правотворческой, правопримени тельной и правоохранительной деятельности.
Принципы экологического права как элемент основных начал правового регулирования экологических отношений могут форми роваться из содержания эколого-правовых норм, политических норм, на основании судебных решений, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Однако принципы эко логического права, закрепленные непосредственно в правовых нормах, становятся нормами-принципами. Вместе с тем нормы-прин ципы экологического права являются законодательными предпи саниями, которые выражают и закрепляют принципы экологиче ского права.
Общие экологические принципы на законодательном уровне сформулированы в статье 3 Закона Украины «Об охране окружаю щей природной среды ». К ним относятся: а) приоритетность требо ваний экологической безопасности, обязательность соблюдения экологических стандартов, нормативов и лимитов использования природных ресурсов при осуществлении хозяйственной, управлен ческой и иной деятельности; б) гарантирование экологически без-
1 Ожегов СИ. Словарь русского языка / Под ред. Шведовой Н.Ю. — 9-е изд., испр., и доп. — М.: Сов. энциклопедия, 1972. — С. 547; Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров / Редкол. А.А. Гусев, И.Л. Кнунянц, М.И. Кузнецов и др. — 4-е изд. — М.: Сов. энциклопедия, 1987.—С. 1061.
32
33
опасной среды для жизни и здоровья людей; в) упреждающий ха рактер мероприятий по охране окружающей природной среды; г) экологизация материального производства на основе комплекс ности решений в вопросах охраны окружающей природной среды, использования и воспроизводства восстанавливаемых природных ресурсов, широкого внедрения новейших технологий; д) сохранение пространственного и видового разнообразия и целостности природ ных объектов и комплексов; е) научно обоснованное согласование экологических, экономических и социальных интересов общества на основе сочетания междисциплинарных знаний экологических, социальных, естественных и технических наук и прогнозирование состояния окружающей природной среды; ё) обязательность эколо гической экспертизы; ж) гласность и демократизм при принятии решений, реализация которых влияет на состояние окружающей природной среды, формирования у населения экологического миро воззрения; з) научно обоснованное нормирование воздействия хо зяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду; и) бесплатность общего и платность специального использова ния природных ресурсов для хозяйственной деятельности; й) взима ние сборов за загрязнение окружающей природной среды и ухуд шение качества природных ресурсов, компенсация ущерба, причи ненного нарушением законодательством об охране окружающей природной среды; к) решение вопросов охраны окружающей при родной среды и использования природных ресурсов с учетом степе ни антропогенной измененности территории, совокупного действия факторов, отрицательно влияющих на экологическую обстановку; л) сочетание мер стимулирования и ответственности в деле охраны окружающей природной среды; м) решение проблем охраны окру жающей природной среды на основе широкого межгосударственно го сотрудничества.
Некоторые из перечисленных принципов являются специфиче скими для экологического права, некоторые — общими для любой отрасли права.
Рассмотрим основные, наиболее значимые принципы экологиче ского права. Основополагающим принципом экологического права является принцип обеспечения достижения гармоничного взаи модействия общества и природы. Он является базовым для воз никновения и формирования иных принципов, которые обеспечи вают гармонизацию общества и природы, их экологически сбалан сированное развитие, а также поддержание экологического равно весия в Украине. Официально это положение закреплено в преам буле Закона Украины «Об охране окружающей природной среды». Гармоничность взаимодействия общества и природы — это объек тивно существующая связь общества и природы, которая предпола гает согласованную деятельность людей в отношении природы с соблюдением законов природы, экологически сбалансированную
эксплуатацию природных ресурсов, их воспроизводство и охрану. Поэтому не случайно в литературе обращается внимание на основные компоненты гармонизации общества и природы: рациональное при родопользование; качество природной среды; оптимальное социаль но-экономическое развитие регионов; уровень здоровья населения; состояние трудового потенциала и пр.1 Правовое обеспечение гармо низации взаимодействия общества и природы осуществляется по многим направлениям: установление экологических нормативов; определение лимитов на использование природных ресурсов; уста новление правил использования природных ресурсов, их воспроиз водства, охраны и т.п. Осуществление этого принципа вместе с другими принципами оказывает содействие предотвращению вред ного для окружающей среды влияния субъектов.
Принцип правового обеспечения экологической безопасности способствует поддержанию такого состояния окружающей природ ной среды, при котором обеспечивается предупреждение ухудшения экологической обстановки и возникновение опасности для здоровья человека. Экологическая безопасность гарантируется гражданам осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных политиче ских, экологических, экономических, технических, организацион ных, государственно-правовых и других мероприятий (ст. 50 За кона «Об охране окружающей природной среды»). В экологическом законодательстве определены основные направления деятельности всех органов управления, юридических и физических лиц в осу ществлении вышеуказанных мероприятий (ст.ст. 51-59). Данный принцип довольно емкий по своему содержанию. Он содержит со вокупность правовых предписаний, которые регулируют разные общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения экологической безопасности в государстве.
С указанным принципом тесно связан принцип приоритетно сти права граждан на безопасную для жизни и здоровья окружа ющую природную среду, закреплен в ст. 50 Конституции Украины, ст. 9 Закона «Об охране окружающей природной среды». Каждый гражданин имеет неотъемлемое, естественное право на охрану здо ровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Данное право носит комплексный характер.
Важное значение имеет принцип правового закрепления при надлежности природных ресурсов конкретным субъектам эколо гического права для их использования с целью удовлетворения экологических, имущественных и других интересов в пределах за конодательства. Принадлежность природных объектов выступает в двух основных правовых формах — на праве собственности и пра-
1 Бачинский Г. А. Социоэкология: теоретические и практические аспек ты. — К.: Наукова думка, 1991. — С.53.
34
35
ве пользования. В законодательстве закреплены разные виды при родопользования и формы собственности на природные ресурсы, определены права и обязанности субъектов, формы и способы за щиты прав.
Особую роль играет принцип правового обеспечения рациональ ного и эффективного использования природных ресурсов. Раци ональность в экологоиспользовании заключается в том, что каждый собственник или пользователь природных ресурсов обязан в про цессе их использования придерживаться правовых экологических требований, чтобы не навредить окружающей природной среде. В основе этого принципа лежит объективный фактор — взаимосвязь всех природных объектов, которые образовывают в совокупности экологическую систему. Эксплуатация природных ресурсов долж на осуществляться на максимально экономичном и устойчивом уровне. Экономическая эффективность выражается в получении высочайших экономических показателей при эксплуатации при родных ресурсов с наименьшими затратами. Рациональность и эффективность использования последних — взаимосвязанные по нятия, однако не тождественные. Рациональность охватывает, главным образом, экологический, а эффективность — экономиче ский аспект. Эти два понятия следует рассматривать относительно любого природного ресурса, поскольку каждый природный объект имеет свои специфические черты, присущие только ему. Биологи ческие ресурсы должны использоваться лишь в пределах их при родной способности к восстановлению; ресурсы многократного пользования, включая воду, — повторно или рециркулироваться.
Чрезвычайно важное значение имеет принцип правового обе спечения целевого использования природных объектов. Он объеди няет два основных фактора: а) объективную необходимость удовлет ворения требований общества, коллективов людей и индивидов в продуктах питания, сырья, эстетических, хозяйственных и других нужд за счет использования природных объектов; б) необходимость поддержания экологической системы (природной среды) в нормаль ном состоянии. Целевое использование природных объектов опреде ляется государством в нормах земельного, водного, лесного, горного, фаунистического, атмосферовоздушного, природнозаповедного и иного законодательства. Невыполнение требований целевого ис пользования природного ресурса рассматривается как фактическое использование природного объекта, которое не отвечает его целево му назначению, установленному при передаче природного объекта в собственность либо в пользование, в том числе в аренду, невыпол нение требований относительно режима его использования.
Не менее важную роль оказывает принцип правового обеспече ния стимулирования собственников и пользователей природных объектов относительно надлежащего использования природных ресурсов, их воспроизводства и охраны. Он выражается в юриди-
36
ческом закреплении совокупности экономических мер стимулиро вания за надлежащее выполнение субъектами своих прав и обязан ностей, проведение необходимых экологических мероприятий, в применении санкций за нарушение экологических требований и законодательства. Стимулирование следует понимать в двух аспек тах — использование поощрительных мероприятий и применение санкций1. Стимулирование побуждает субъектов права к осуществ лению положительных действий. Это в полном объеме касается и сферы экологии. Поэтому в экологическом законодательстве закреп лена система мероприятий, как поощрения, так и применения соот ветствующих видов имущественной, административной, дисципли нарной, уголовной ответственности, предусмотренной действующим законодательством. В поресурсовом законодательстве установлены разные формы экономического стимулирования собственников и пользователей природных ресурсов. Названные два аспекта стиму лирования приобрели общее признание и широко применяются на практике.
Принцип правового обеспечения стабильного (продолжитель ного) использования природных ресурсов состоит в том, что их собственники и пользователи могут быть лишены права собствен ности и права пользования только при наличии оснований, предусмо тренных законодательством и договорами, в установленном порядке. Законодательство дает исчерпывающий перечень таких оснований. Правоприменительные органы не вправе по своему усмотрению уста навливать основания и порядок прекращения, приостановления либо ограничения права природопользования. В законодательстве уста новлены разнообразные формы защиты нарушенных прав собствен ников и пользователей природных ресурсов. Этот принцип обеспе чивает добросовестное отношение субъектов права к использованию последних, стимулирует проведение мероприятий, улучшающих качество природной среды и ее отдельных элементов.
Принцип правового обеспечения комплексного подхода к ис пользованию и воспроизведению природных ресурсов, а также к охране окружающей природной среды открывает возможности использовать в единстве как основные природные объекты, так и сопроводительные природные компоненты.
В законах о соответствующих природных ресурсах требования комплексного подхода конкретизируются с учетом особенностей каждого природного объекта. Необходимость комплексного решения вопросов обусловлена тем, что экологическая система состоит из множества экологических комплексов. Поэтому комплексный подход определяется определенными объективными экологическими фак торами. Особое значения приобретает единство при осуществлении всех экологических мероприятий по охране природной среды.
1 Даниленко О.В. Стимулирование охраны природы в народном хозяй стве.— М.: Наука. — 1989.— С.11-12.
37
Принцип международного сотрудничества в сфере экологии
реализуется в соответствующих нормах международного экологи ческого права, а также находит отражение в национальном праве. Защита природы и рациональное использование ее ресурсов — гло бальная проблема современного человечества. Основными условиям решения этой проблемы являются: а) проведение всеми государ ствами единой экологической политики по отношению к природе;
б) мир во всем мире и ядерное разоружение; в) активное участие
государств в акциях по международной охране окружающей среды,
осуществляемой в рамках ООН; г) разработка и принятие междуна
родных договоров по охране окружающей природной среды1.
§ 6. Система экологического права
Экологическое право занимает самостоятельное место в общей системе права, так как оно направлено на регулирование конкрет ного вида общественных отношений — экологических отношений. Оно имеет свою систему.
Под системой экологического права понимается размещение в определенной логической последовательности его структурных подразделений, обусловленное содержанием экологических отно шений, которые выступают предметом экологического права.
Система экологического права может рассматриваться в трех качествах: как отрасль права, учебная дисциплина, наука.
Как отрасль права экологическое право состоит из Общей и Осо бенной части и складывается из подотраслей права; сложных и простых институтов; субинститутов и норм права.
Общая часть экологического права содержит правовые нормы, относящиеся ко всей отрасли в целом. Она включает в себя такие положения: а) общую характеристику экологических отношений и экологического права; б) источники (формы) экологического права;
в) право собственности на природные объекты; г) управление в облас
ти использования, воспроизводства и охраны окружающей природ
ной среды; д) общие положения природопользования; е) общая ха
рактеристика экологических прав и обязанностей граждан; ж) пра
вовое обеспечение экологической безопасности; з) правовое обеспе
чение экономического механизма в сфере экологии; и) общие вопро
сы охраны природной среды; к) юридическая ответственность за
нарушение экологического законодательства.
В Особенную часть экологического права входят правовые нормы, регулирующие отдельные виды экологических отношений с учетом их специфики: право пользования землей, водами, недрами, расти тельным миром, животным миром, а также охрана атмосферного
1 Международное экологическое право: Учебное пособие. — Ростов н/Д: Феникс, 2005. — С. 8.
воздуха; общая характеристика сохранения, рационального исполь зования экосистемы. В Особенную часть входят нормы, посвящен ные регулированию: обращения с отходами; отношениям, возни кающих при чрезвычайных экологических ситуациях, нормы, касающиеся международных форм сотрудничества в области эко логии.
При характеристике системы экологического права необходимо указать на наличие в ней соответствующих подотраслей. Они пред ставляют собой совокупность правовых норм, которые регулируют однородную группу экологических отношений, с присущими для них специфическими чертами, которые являются неотъемлемой частью общих экологических отношений. Такими подотраслями следует назвать земельное, горное, фаунистическое, водное, флори стическое, атмосферовоздушное, природно-заповедное право и др.
Подотраслевая структура экологического права обеспечивает дифференцированный подход к правовому регулированию соот ветствующих видов экологических отношений. Экологическое право, его подотрасли объединяют сложные, простые правовые институты и субинституты. Они могут входить в состав подотрасли или же занимать самостоятельное место в системе экологического права. Так, водное право, как подотрасль экологического права, содержит ряд сложных правовых институтов: право пользования водами, которые в свою очередь подразделяются на простые инсти туты — право пользования для удовлетворения питьевых и хозяй ственно-бытовых нужд населения; право пользования для нужд рыбного и охотничьего хозяйства и др.; правовая охрана вод, кото рая также включает ряд простых институтов. Правовые институты экологической безопасности, чрезвычайных экологических ситуа ций занимают самостоятельное место в системе экологического права. По такому же принципу систематизируются и иные подот расли экологического права.
Рассматривая систему экологического права как учебную дис циплину, в ней следует выделить две части: Общую и Особенную. Общая часть содержит вопросы: 1) о предмете, методе, принципах и системе экологического права; 2) о понятии, содержании, функ циях управления природопользованием и охраной окружающей природной среды, системе и компетенции органов управления в этой сфере; 3) об экологических правах и обязанностях граждан; 4) права собственности на природные ресурсы; 5) права природо пользования; 6) правового обеспечения экологической безопасности; 7) экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей природной среды; 8) юридической ответственности за экологические правонарушения.
Особенная часть включает характеристики: права пользования землями, водами, недрами, растительным миром, животным ми-Ром, природно-заповедным фондом, правовой охраны атмосферно-
38
39
го воздуха, правового режима чрезвычайных экологических ситуа ций и др.
Исходя из правовых реалий и учитывая перспективы развития экологического права, можно предположить необходимость созда ния новых учебных спецкурсов в пределах экологического права, что будет способствовать усовершенствованию учебного процесса и более углубленного изучения конкретных вопросов.
Система экологического права как эколого-правовая наука ис ходит из системы этой отрасли права. Она представляет собой си стему научных взглядов, правовых идей, концепций, понятий, а также знаний закономерностей правового регулирования экологи ческих отношений, которые образовывают предмет экологического права. Эколого-правовая наука оказывает содействие усовершен ствованию системы экологического права как учебной дисциплины, системы экологического законодательства.
Вопросы для самоконтроля:
10. Правовая характеристика основополагающих принципов
экологического права.
Темы рефератов
40
Рекомендованная литература:
Андрейцев В.1. Еколопчне право. Курс лекщй: Навч. пойбник для юрид. фак. та вуз1в. — К.: Вентур1, 1996. — С. 30-54.
Андрейцев В.1. Еколопчне право. Особлива частина: Шдруч-ник длястуд. юрид. вуз1В1фак. Повний акад. курс. — К.: 1стина, 2001. — 544 с.
Бачинский Г.А. Социоэкология: теоретические и прикладные аспекты. — К.: Наукова думка, 1991. — С.26-29.
Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА М, 1999. — С. 10-12.
Бринчук М.М. Экологическое право (окружающей среды): Учеб ник для высших учебных заведений. — М.: Юристъ, 1998. — С.74-76.
Бобылев А.И., Белашенко С.А. Вопросы общей теории экологи ческого права. — Минск, 1991. — С. 14-15
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. — 584 с.
Дубовик О. Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О.Л.Дубовик. — М.: Изд-во «Эксмо», 2005. — 768 с.
Еколопчне право Укра'ши. Академ1чний курс: Шдручник / За заг. ред. Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. — 848 с.
Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. — 2-е изд. перераб. и доп. — М.: Юрист, 1996. — С. 86, 87, 120-124.
41
Костицький В.В. Екологая перехщного перюду: держава, право, економша (економшо-правовий мехатзм охорони навколишнього природного середовища в Украш1). — 2-е вид. — К.: Украшський шформацшно-правовий центр, 2001. — 390 с.
Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правовое експертизи, 2003. — 124 с.
Костицький В.В. Охорона довшлля: економшо-правове забез-печення. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експерти зи, 2002. — 52 с.
Костицький В.В. Економша перехщного пер1оду: право, держа ва, економша. (Еколого-правовий мехашзм охорони навколишньо го природного середовища в Украий). — К.: 13П 1 ПЗ, 2003. — 772 с.
Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. — С. 39-41.
Петров В.В. Экологическое право России. — М.: Изд-во «БЕК», 1996. — С. 55-56.
Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. — М.: Зерцало, 2000. — 192 с.
Соломина С.Н. Взаимодействие общества и природы. — М.: Мысль, 1983. — С. 5-18.
Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Науко-ва думка,1989. — С. 64-75.
Яковлев В.Н. Экологическое право. — Кишинев: Штиинца, 1988. — С. 35.
= Раздел II ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
План
§ 1. Общая характеристика источников экологического права
Источниками права вообще принято считать акты компетент ных государственных органов, которые устанавливают или санк ционируют нормы права. Иначе говоря, это внешняя форма вы ражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполне ния всеми субъектами. Наиболее распространенным в Украине видом источников права выступают нормативно-правовые акты уполномоченных органов, которые содержат правовые нормы, рассчитанные на многократное применение, адресованы неопреде ленному числу субъектов, обязательные для исполнения всеми субъектами права.
Нормативно-правовыми актами считаются акты государственной (публичной) власти, посредством которых устанавливаются (санк ционируются), вводятся в действие, изменяются или отменяются правила поведения субъектов правоотношения в обществе.
Под источниками экологического права следует понимать при нятые уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления нормативно-правовые акты, содержащие правовые нормы, регулирующие общественные экологические от ношения, которые формируются в сфере принадлежности, исполь зования, воспроизводства природных ресурсов и охраны окружаю щей природной среды с целью удовлетворения экологических,
43
экономических и других интересов, как отдельных индивидуумов, так и общества в целом. Другими словами, источники экологиче ского права — это нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и при роды. Это понятие источников экологического права в узком смыс ле. В широком смысле оно охватывает и другие совокупности правовых норм, регулирующих экологически значимое поведение людей.
Наличие развитой системы источников экологического права — одно из существенных условий для выделения определенной сово купности эколого-правовых норм в самостоятельную отрасль в си стеме отечественного права.
В зависимости от сложности структурированной иерархической системы экологического законодательства нормативно-правовые акты, как источники экологического права, не являются однород ными. Они находятся между собой в строгой иерархической под чиненности и взаимозависимости.
С учетом юридической силы и правовой специализации эколо-го-правовые акты могут отображать структуру государственной (публичной) власти, характеризуют правовой статус и компетенцию уполномоченных органов, которые их принимают.
В зависимости от специализации и назначения нормативно-пра вовых актов, которые регламентируют общественные экологические отношения, с учетом предмета регулирования, источники экологи ческого права можно классифицировать на две группы: общие и специальные.
Характерная черта общих источников экологического права со стоит в том, что предмет их регламентации достаточно обширен и охватывает не только экологические, но и иные общественные от ношения. К таким актам относится, в частности, Конституция Украины. Специальные — Законы Украины «О животном мире», «О растительном мире», Лесной кодекс Украины, Водный кодекс Украины и др.
Если за основу классификации источников экологического пра ва принимать юридическую силу, то их можно подразделять на за коны и подзаконные акты.
Законами считаются правовые акты, принимаемые Верховной Радой Украины.
Законы в иерархической структуре экологического законодатель ства занимают центральное место, а иные эколого-правовые норма тивные акты издаются на основе, в развитие и во исполнение требо ваний законов, а потому и называются подзаконными актами.
Особенностью экологического права является высокий уровень кодифицированности его источников. В настоящее время разработан и подан на рассмотрение Верховной Радой Украины проект Эколо гического кодекса Украины.
44
В годы становления экологического законодательства в незави симой Украине основным нормативно-правовым актом стал Закон Украины «Об охране окружающей природной среды», который аккумулировал в себе общественные отношения в сфере принадлеж ности, использования, воспроизводства природных ресурсов, обе спечения экологической безопасности, охраны генетического фон да живой природы, ландшафтов и объектов, связанных с истори ко-культурным наследием государства.
Следует отметить, что экологические нормативно-правовые акты делятся также на акты законодательной и исполнительной власти, акты органов местного самоуправления, а также другие источники экологического права.
Верховная Рада Украины, как единственный орган законода тельной власти, кроме принятия именно законов, имеет право при нимать нормативно-правовые акты в форме постановлений, которые являются источниками экологического права. Например, постанов лением Верховной Рады Украины от 5 марта 1998 утверждены «Основные направления государственной политики Украины в сфе ре охраны окружающей природной среды, использования природ ных ресурсов и обеспечения экологической безопасности».1
Президент Украины, в пределах своей компетенции на основе Конституции и законов Украины, как гарант законности, прини мает указы и распоряжения, которые носят нормативно-правовой характер. Например, Указом Президента Украины от 27 декабря 2005 г. утверждено «Положение о Министерстве охраны окружаю щей природной среды Украины»2, которое является важнейшим эколого-правовым актом.
Кабинет Министров Украины на основе и во исполнение Консти туции, законов, указов и распоряжений Президента Украины из дает постановления и распоряжения, которые являются обязатель ными для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, ор ганизациями, должностными лицами и гражданами. Так, Кабинет Министров Украины постановлением от 30 марта 1998 года утвердил «Положение о государственной системе мониторинга окружающей природной среды».3
Источниками экологического права выступают также акты со ответствующих министерств, государственных комитетов, ведомств, органов хозяйственного управления и контроля, на которые дейст вующим законодательством возложены функции организации ра ционального и эффективного природопользования, а также охраны окружающей природной среды. К таким органам относятся Мини стерство охраны окружающей природной среды Украины, Государ ственный комитет Украины по земельным ресурсам, Государствен-
1 В1домост1 Верховно! Ради Укра'ши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.
2 ОфщДйний В1СНИК Укра'ши. — 2005. — № 52. — Ст. 3257.
3 Офщшний вкник Укра'ши. — 1998. — № 13. — Ст. 495.
45
ный комитет лесного хозяйства Украины и др. Так, например, Министерство аграрной политики Украины издало приказ от 26 февраля 2004 года № 51 «Об утверждении Положения о монито ринге почв на землях сельскохозяйственного назначения».1
Подзаконные акты министерств, комитетов и ведомств носят ведомственный, а иногда межведомственный характер. В по следнем случае эти нормативно-правовые акты являются обязатель ными для исполнения всеми министерствами, комитетами, депар таментами, ведомствами, юридическими и физическими лицами на территории Украины. В частности, Министерством экологии и природных ресурсов Украины приказом от 27 февраля 2002 г. ут верждено «Положение об общественных инспекторах по охране окружающей природной среды».2 Этот документ носит межведом ственный характер.
Органы местного самоуправления и местные органы исполнитель ной власти, согласно Закону Украины от 21 мая 1997 года «О местном самоуправлении в Украине »3, принимают решения и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции Украины (ст. 144) и действующему экологическому законодательству. Они являются обязательными для исполнения всеми субъектами на подведомст венной этим органам территории.
Большое значение для совершенствования практики применения законодательства об охране окружающей природной среды имеют документы, принимаемые высшими судебными органами (судами общей юрисдикции, хозяйственными и административными суда ми). Названные суды выполняют важную роль, обеспечивая в про цессе применения экологического законодательства защиту эколо гических прав и законных интересов как физических, так и юри дических лиц.
Постановления пленумов Верховного Суда Украины, Высшего хозяйственного и Административного судов Украины обязательны для соответствующих судов, но они не являются источниками пра ва в собственном смысле слова.
На развитие законодательства об охране окружающей природной среды значительное влияние оказывают решения Конституционно го Суда Украины.
Так, решением Конституционного Суда Украины от 22 сентября 2005 г. по делу по конституционному представлению 51 народного депутата Украины по поводу соответствия Конституции Украины (конституционности) положений статьи 92, пункта 6 раздела X «Переходные положения» Земельного кодекса Украины (дело о постоянном пользовании земельными участками) признаны некон-
1 Офпцйний В1СНИК Украши. — 2004. — № 13. — Ст. 922.
2 Офщдшгай В1СНИК Украши. — 2002.— № 12. — Ст. 631.
3 Оф1щйний В1СНИК Украши. — 1997. — № 25. — Стор. 20-77 (хз змша-
ми та доповненвями).
ституционными положения п. 6 раздела X «Переходные положе ния» Земельного кодекса Украины, касающиеся обязанности пере оформить право постоянного пользования земельным участком на право собственности или право аренды без соответствующего зако нодательного, организационного и финансового обеспечения; п. 6 Постановления Верховной Рады Украины «О земельной реформе» от 18 декабря 1990 г. с последующими изменениями в части утраты гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями после истечения срока оформления права собственности или права пользования землей ранее предоставленного им права пользования земельным участком1.
Это означает, что данное решение Конституционного Суда фак тически является источником права, так как с его принятием утра тили силу названные выше положения.
§ 2. Законы как источники экологического права
Основными и доминирующими источниками экологического права выступают законы.
Закон — это нормативный акт, принятый высшим представи тельным органом государственной власти или непосредственно народом (Всеукраинским референдумом), который устанавливает исходные юридические нормы, обладает высшей юридической силой и принимается с соблюдением особой законодательной процедуры. Закон как источник экологического права, выступая средством закрепления государственной экологической политики, выражает волю народа в определении политики государства в сфере взаимо действия общества и природы. Его особое место в системе источни ков экологического права обусловлено тем, что все другие норматив но-правовые акты носят подзаконный характер.
Среди законов, которые регулируют экологические отношения, главное место принадлежит Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 года. Исходя из принципа верховенства права, Консти туция Украины имеет высшую юридическую силу. Ее нормы явля ются нормами прямого действия. Все законы и нормативно-правовые акты, регулирующие экологические отношения, должны прини маться на основе Конституции Украины и ей соответствовать.
Конституционные основы регулирования экологических отно шений закреплены, в частности, ст.ст. 13,14,16,41, 50, 66, 85, 92, 116, 119, 137, 138. Данными нормами урегулированы важнейшие общественные экологические отношения. В частности, в ст. 13 оп ределено, что земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и другие
•Офнцйний вшник Украши. — 2005. — № 39. — Ст. 2490.
46
47
природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собст венности Украинского народа.
Обеспечение экологической безопасности и поддержание эколо гического равновесия на территории Украины, преодоление послед ствий Чернобыльской катастрофы — катастрофы планетарного масштаба, сохранение генофонда Украинского народа является, согласно ст. 16 Конституции Украины, обязанностью государства.
В Основном Законе государства закреплены принципиальные основы взаимоотношений « гражданин-государство-природа». Так, согласно ч. 1 ст. 50 Конституции Украины каждый имеет право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и на возме щение причиненного нарушением этого права вреда. Ч. 2 ст. 50 Конституции Украины устанавливает, что каждому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также право на ее распространение. Такая информация никем не может быть засекречена.
Подчеркивая юридическую силу Основного Закона государства, ст. 92 предусматривает, что наиболее важные экологические от ношения, в частности, основы использования природных ресурсов, исключительной (морской) экономической зоны, континентально го шельфа, освоения космического пространства, а также отношения экологической безопасности, должны регулироваться исключитель но законами. Указанные конституционные нормы являются исход ными положениями для принятия соответствующего экологическо го законодательства по любым конкретным вопросам.
Ряд норм Конституции закрепляют основы и принципы деятель ности, а также компетенцию государственных органов в экологи ческой сфере (Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины и др.), в том числе и путем принятия ими соответствующих нормативно-правовых актов, регулирующих отношения охраны окружающей природной среды. Так, согласно Конституции Украины Кабинет Министров Украины, осуществляя государственное управление на основе Конституции и законов Укра ины, актов Президента Украины, обеспечивает проведение поли тики в сфере охраны природы, экологической безопасности и при родопользования (ст. 116 п. 3).
В соответствии с Конституцией Украины исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации. В частности, они обе спечивают на соответствующей территории соблюдение прав и свобод граждан, в том числе и экологических, а также выполнение государственных и региональных программ охраны окружающей среды (ст. 119 п. 3).
Заглавным и системообразующим актом самостоятельной отрасли экологического законодательства является Закон Ук раины «Об охране окружающей природной среды» от 25 июня 1991 г.1, который определяет правовые, экономические и социаль ные основы организации охраны окружающей природной среды в интересах нынешнего и будущих поколений. В соответствии с дан ным законом задачи законодательства об охране окружающей природной среды состоят в регламентации отношений в среде охра ны, использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспе чения экологической безопасности, предупреждения и ликвидации отрицательного влияния хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, сохранения природных ресурсов, генетического фонда живой природы, ландшафтов и иных природ ных комплексов, уникальных территорий и природных объектов, связанных с историко-культурным наследием.
Место этого специализированного закона в системе экологиче ского законодательства определено его статьей 2, согласно которой отношения в сфере охраны окружающей природной среды в Украи не регулируются данным законом, а также разрабатываемыми в соответствии с ним земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании растительного и животного мира и другим специальным законодательством.
В составе кодифицированных поресурсовых актов самостоятель ное место занимают Земельный кодекс Украины, принятый 25 ок тября 2001 года2, Водный кодекс Украины, принятый 6 июня 1995 года3, Лесной кодекс Украины в редакции от 8 февраля 2006 года4, Кодекс Украины «О недрах», принятый 27 июля 1994 года5. Как ранее отмечалось, отдельную группу среди законов как источников экологического права составляют поресурсовые кодексы. К поре-сурсовым актам относятся также законы Украины «О животном мире» от 13 декабря 2001 года6, «Об охране атмосферного воздуха» в редакции Закона от 21 июня 2001 года, «О растительном мире» от 9 апреля 1999 года7, «О природно-заповедном фонде Украины» от 16 июня 1992 года8.
Особенностью указанных источников экологического права яв ляется то, что они призваны стать интегрирующей основой развития в области соответствующего экологического законодательства.
1 Вщомост1 Верховно!' Ради Украши.— 1991.— № 41.— Ст. 546.
2 Офщшний вшник Украши. — 2001. — № 46. — Ст. 2038.
3 Офщшний В1СНИК Украши. — 2003. — № 49. — Ст. 2552.
4 Офщшний В1СНИК Украши. — 2006. — № 11. — Ст.691.
5 Вщомост1 Верховно!' Ради Украши. — 1994. — № 36. — Ст. 340.
6 Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 2. — Ст. 47.
7 Офщшний в1сник Украши. — 1999. — № 18. — Ст. 775.
8 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 34. — Ст. 502.
48
49
Структура и содержание поресурсовых кодексов характеризует ся, прежде всего, общими чертами, присущими предмету и объекту правового регулирования, принципам и подходам к регламентации однородных общественных отношений и пр.
В это же время для поресурсовых кодексов и законов присущи и некоторые отличия, обусловленные спецификой конкретного при родного ресурса и экологических отношений, которые возникают по поводу его использования и охраны, а также разной полнотой регламентации однотипных экологических отношений.
К законам, регулирующим общественные экологические отно шения, интегрированным, общим объектом которых является природа, относятся законы Украины «Об охране окружающей при родной среды», «Об экологической сети Украины» от 24 июня 2004 года1, «О зоне чрезвычайной экологической ситуации» от 13 июля 2000 года2 и др.
Кроме законов специального экологического назначения источ никами экологического права выступают также законы общего ха рактера, содержащие соответствующие эколого-правовые нормы. К ним относятся, например, законы Украины «О туризме» в редакции от 18 ноября 2003 года3, «Об обеспечении санитарного и эпидемиче ского благополучия населения» от 24 февраля 1994 года4 и др.
§ 3. Подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права
Среди источников экологического права важную роль играют подзаконные нормативные акты, которые образуют сложную ие рархическую систему и занимают соответствующее место во всей системе нормативного регулирования.
К подзаконным нормативно-правовым актам — источникам экологического права — относятся указы Президента Украины, нормативно-правовые акты министерств и других центральных органов исполнительной власти, а также нормативные акты мест ных органов исполнительной власти и органов местного самоуправ ления.
Группу подзаконных нормативных актов разделяют на виды по различным критериям: по внешней форме выражения (например, постановления, приказы, решения, правила и др.); по субъектам (например, нормативные акты правительства, центральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и т.п.); по времени действия — постоянные и временные и пр.
1 В1домост1 Верховно! Ради Украши.— 2004.— № 45.— Ст. 502.
2 Офщшний В1СНИК Украши. — 2000. — № 32. — Ст. 1340.
3 Офщшний В1сник Украши. — 2003. — № 50. — Ст. 2600.
4 В1домост1 Верховно! Ради Украши.— 1994.— № 27.— Ст. 218.
Особое место среди источников экологического права занимают нормативные правовые акты (указы и распоряжения) Президента Украины. В соответствии со ст. 106 Конституции Украины он, в частности, принимает в случае необходимости решение о введении в Украине либо в отдельных ее местностях чрезвычайного положе ния, а также объявляет в случае необходимости местности Украины зонами чрезвычайной экологической ситуации — с последующим утверждением решений Верховной Радой Украины.
Нормотворческая компетенция Президента Украины достаточно обширна. Так, Указом от 23 мая 2005 года утверждены меры по дальнейшему развитию природно-заповедного дела в Украине1. Указом Президента Украины от 27 декабря 2005 года утверждено Положение о Министерстве охраны окружающей природной среды Украины2.
Значительный удельный вес среди источников экологического права составляют постановления и распоряжения Кабинета Мини стров Украины. Они принимаются согласно ст. 117 Конституции Украины на основании и во исполнение Конституции Украины, законов Украины, указов Президента Украины и являются обяза тельными к исполнению.
Среди предусмотренных Конституцией Украины полномочий Кабинета Министров Украины необходимо выделить такие, которые относятся к регулированию и реализации экологических отношений: обеспечение политики в сфере охраны природы, экологической безопасности и природопользования; обеспечение равных условий развития всех форм собственности; принятие мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина и некоторые др. Путем приня тия постановлений и распоряжений Правительство реализует свою исполнительно-распорядительную функцию в сфере экологии. При этом следует иметь в виду, что в одних случаях Кабинет Министров Украины принимает соответствующие постановления экологическо го содержания по собственной инициативе, детализируя и конкре тизируя конкретный вопрос, в других — он реализует прямое указа ние соответствующих законов или указов Президента Украины. Так, в соответствии со ст. 31 Закона Украины «О растительном мире» Кабинет Министров Украины постановлением от 29 августа 2002 года утвердил «Положение о Зеленой книге Украины»3.
Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты министерств и других центральных органов исполнительной власти. К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, принятые центральными органами исполнительной власти.
1 Урядовий кур'ер. Орхентир. — 2005. — № 100. — Стор. 3
2 Офщшний В1сник Украши. — 2005. — № 52. — Ст. 3257.
3 Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 36. — Ст. 1692.
50
51
В систему центральных органов исполнительной власти Украи ны входят министерства, государственные комитеты (государствен ные службы) и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом.
Министерства и государственные комитеты являются главны ми ведущими органами в системе центральных органов исполни тельной власти в обеспечении реализации государственной поли тики в определенной сфере деятельности. Наиболее широкими полномочиями в сфере регулирования экологических отношений путем издания приказов, инструкций и других подзаконных ве домственных нормативных актов наделены Министерство охраны окружающей природной среды Украины, Министерство охраны здоровья Украины, Государственный комитет Украины по земель ным ресурсам, Государственный комитет Украины по водному хозяйству, Государственный комитет лесного хозяйства и некото рые другие.
Нормативные акты указанных органов с учетом их правовой природы подразделяют на две группы: обязательные только для подчиненных этим органам субъектам (ведомственные); обязатель ные для всех субъектов экологических отношений (межведомст венные).
Значительной компетенцией по изданию эколого-правовых актов наделено Министерство охраны окружающей природной среды Украины (Минприроды Украины). Данное Министерство является специально уполномоченным центральным органом исполни тельной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, эколо гической безопасности, заповедного дела, «обращения» с отходами, геологического изучения недр, а также топографо-геодезической и картографической деятельности.
Одной из основных задач Минприроды Украины является обеспе чение реализации государственной политики в сфере охраны окру жающей природной среды, рационального использования воспроиз водства и охраны природных ресурсов, обращения с отходами и пр.
Минприроды Украины в пределах своих полномочий на основе и во исполнение актов законодательства издает приказы, организует и контролирует их исполнение. В качестве примера, нужно привес ти Приказ Министерства охраны окружающей природной среды Украины от 18 декабря 2003 года «Об утверждении Положения о порядке предоставления экологической информации»1.
В случаях, предусмотренных законодательством, эколого-пра-вовые акты Минприроды являются обязательными для исполнения центральными органами государственной исполнительной власти, Советом министров Автономной Республики Крым, местными госу дарственными администрациями, органами местного самоуправле-
1 Офщшний В1СНИК Украши. — 2004. — № 6. — Ст. 358.
ния, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от формы собственности и гражданами. При необходимости Мини стерство принимает вместе с другими центральными органами го сударственной исполнительной власти общие нормативно-правовые акты, которые носят межведомственный характер.
Государственный комитет (государственная служба) является центральным органом исполнительной власти, который вносит предложения по поводу формирования государственной политики Кабинету Министров Украины и обеспечивает ее реализацию в определенной сфере деятельности, осуществляет управление в обо значенной сфере, а также межотраслевую координацию и функцио нальное регулирование по вопросам, отнесенным к его ведению.
Так, Государственный комитет Украины по водному хозяйству вносит в установленном порядке предложения, касающиеся фор мирования государственной политики в сфере развития водного хозяйства, мелиорации земель, обеспечения нужд населения и на циональной экономики в водных ресурсах, а также обеспечивает ее реализацию, осуществляет управление в данной сфере. Кроме того, названный комитет осуществляет межотраслевую координацию и функциональное регулирование отношений по вопросам, отнесен ным к его ведению.
Приказами министерств и других центральных органов государ ственной исполнительной власти утверждаются в том числе и эко-лого-правовые акты: инструкции, положения и др. Например, Инструкция о порядке осуществления проверок субъектов, исполь зующих водные ресурсы или осуществляющих хозяйственную деятельность в пределах водоохранных зон, утверждена Приказом Государственного комитета Украины по водному хозяйству от 29 января 2001 года.
Источниками экологического права выступают также норматив ные правовые акты органов местного самоуправления (постановле ния, решения, нормативные приказы) и местных органов государ ственной исполнительной власти (постановления, решения).
Согласно Конституции Украины органы местного самоуправле ния в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, которые являются обязательными к исполнению на соот ветствующей территории. Так, Закон Украины «Об охране окру жающей природной среды» определяют полномочия органов мест ного самоуправления, которые в пределах своей компетенции: ор ганизовывают разработку экологических программ; сбор, перера ботку, утилизацию и погребение отходов на своей территории; ре гулирование планирования и застройки и пр. Перечисленные на правления деятельности указанных органов реализуются с помощью принятия ими нормативных правовых актов.
Нормативно-правовые акты министерства и других центральных органов государственной исполнительной власти подлежат государ-
52
53
ственной регистрации в порядке, установленном законом. Регист рация возложена на Министерство юстиции Украины и имеет своей целью упорядочение ведомственного нормотворчества, установле ния законности и устранения дублирования.
Регистрацию нормативно-правовых актов министерств и респуб ликанских комитетов Автономной Республики Крым осуществля ет Главное управление юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым.
Государственную регистрацию нормативно-правовых актов об ластных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, их управлений, отделов и других подразделений, а также местных органов хозяйственного управления и контроля осуществляют областные, Киевское и Севастопольское городские управления юстиции. Районные, районные в городах Киеве и Сева стополе управления юстиции осуществляют регистрацию норматив но-правовых актов районных в городах Киеве и Севастополе госу дарственных администраций, их управлений, отделов, других подразделений.
В Украинском государственном центре правовой информации Министерства юстиции Украины создан банк данных о норматив но-правовых актах, которые занесены в государственный реестр.
Итак, подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права образуют сложную систему, в которой раз личают следующие уровни:
Указы Президента Украины;
нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины;
нормативно-правовые акты министерств и других централь ных органов государственной исполнительной власти;
нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и местных органов государственной исполнительной власти.
Вопросы для самоконтроля
54
9. Дайте характеристику нормативно-правовых актов, издавае мых Министерством охраны окружающей природной среды Укра ины.
Темы рефератов
Рекомендованная литература
Гетьман А. Термшолопя екологхчного законодавства: мето-долопчн1 засади та перспективи утфшаци // В1сн. Акад. право-вих наук Украши: 36. наук, праць № 2-3 (33-34). — 2003. — X., 2003. — С. 580-592.
Гетьман А.П. Методолопчш засади еколопчного нормотворен-ня // Методолопчш проблеми правово! науки: Матер1али м1жна-родно! науково! конференци. — X., 13-14 грудня 2002 р. — X., 2003. — С.247-249.
Костицький В. Еколопчне право Украши: деяш проблеми теори та кодифжацп // Право Украши. — 1998. — № 3. — С. 67.
Малишко М. Актуальш проблеми розвитку 1 кодифшаци еко-лопчного законодавства // Право Украши. — 1993. — № 7. — С. 22.
Шемшученко Ю.С. Теоретичш засади концепцп розвитку зако нодавства Украши // Право Украши. — 1996. — № 8. — С. 3-6.
55
Раздел III
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ
ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ
И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ
ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
(ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ)
План
§ 1. Понятие управления
природопользованием и охраной
окружающей природной среды
Все мировое сообщество последние десятки лет находится перед необходимостью выработки и осуществления стройной системы организационных, технических, экономических, правовых и других мер, направленных на предотвращение экологического кризиса, обеспечение устойчивого равновесия в окружающей природной
56
среде и экологической безопасности. Важным элементом достиже ния поставленной задачи является управление как необходимый механизм правового воздействия на обеспечение рационального природопользования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей природной среды.
За многие десятилетия механизм управления в данной сфере подвергался многообразному реформированию. Во многом это предопределялось задачами, выдвигаемыми каждым историческим периодом перед экологией и диктовалось стремлением максималь но полно согласовать ее интересы с интересами экономического развития, обеспечить потребности производства, населения и миро вого хозяйства. Преобразования в управлении природопользовани ем и охраной окружающей природной среды во многом также были связаны с эволюционными процессами всей системы управления мировым хозяйством, процессами его глобализации.
Украина, как суверенное и независимое, демократическое, со циальное, правовое государство, ставшее на путь развития рыноч ных отношений, не может находиться в стороне общепланетарных процессов становления экологической политики, геополитических и социально-экономических особенностей экологического развития мирового сообщества. Для Украины предопределена необходимость изменения приоритетов в механизме управления природопользова нием и охраной окружающей природной среды, где в центре вни мания должен находиться человек, для которого Конституция за крепила право на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду. Это требует изменения стереотипов ценностей, гуманизации общества. Управление в этой сфере должно осущест вляться так, чтобы обеспечить равенство возможностей развития и сохранения природных ресурсов, окружающей природной среды как для нынешнего, так и для будущего поколения, обеспечения экологической безопасности всех людей, проживающих как в определенном регионе, так и всего человечества на планете.
В современной научной юридической литературе, учебниках, учебных пособиях и других учебно-методических изданиях, каса ющихся проблем экологии, правового регулирования экологических отношений, предлагаются различные определения понятия управ ления природопользованием и охраной окружающей природной среды. Однако при всем своем многообразии они характеризуются определенными общими чертами. Во-первых, управление — это деятельность органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления; во-вторых, — это деятельность в сфере публичных экологических отношений, возникающих в связи с природопользованием, воспроизводством природных ре сурсов, охраной окружающей природной среды, обеспечением экологической безопасности; в-третьих, эта деятельность имеет строго определенную управленческую (административно-правовую) направленность.
57
Таким образом, управление природопользованием и охраной окружающей природной среды — это механизм организации и система деятельности органов государственной исполнитель ной власти и местного самоуправления в сфере публичных эко логических отношений, возникающих в связи с природопользо ванием, воспроизводством природных ресурсов, охраной окру жающей природной среды, обеспечением экологической безопас ности.
Управленческая деятельность в сфере публичных экологических отношений обеспечивает: осуществление мер по сокращению с по следующей полной ликвидацией поступления в окружающую при родную среду опасных для жизни и здоровья человека веществ; создание экологически обоснованного размещения и дальнейшего развития производительных сил в отдельных регионах и государстве в целом; формирование системы слежения за показателями здоро вья населения с выявлением негативно влияющих факторов окру жающей природной среды; создание и развитие на территории го сударства сети природно-заповедного фонда с целью сохранения эталонов качества окружающей природной среды, защиты и охра ны исторических и культурных природных ценностей; достижение рационального природопользования посредством землелесоустрой-ства, паспортизации водных объектов, устройства территорий за поведного, оздоровительного, историко-культурного и рекреацион ного назначения.
Для этого требуется качественно новый уровень управления при родопользованием, экологизации экономики, переход к новой ступени материальной культуры, совместимой и сбалансированной с природно-ресурсным потенциалом.
Содержание управления природопользованием и охраной окру жающей природной среды характеризуется такими принципами: законности в осуществлении управления; приоритета в обеспечении экологической безопасности, рационального природопользования и охраны окружающей природной среды; плановости государствен ного управления в этой сфере; сочетания государственного управ ления с местным самоуправлением.
В зависимости от сферы воздействия на управляемые объекты различают следующие виды управления природопользованием и охраной окружающей природной среды: государственное (управле ние осуществляется в масштабах всего государства либо его отдель ных регионов органами государственной исполнительной власти или местного самоуправления); отраслевое (управление осущест вляется в масштабах отдельной отрасли народного хозяйства, — на пример, сельскохозяйственной, природоохранными органами, находящимися в структуре соответствующей отрасли); производ ственное (управление осуществляется в рамках отдельного произ водственного субъекта природоохранными о^згь чами, находящими-
ся в структуре соответствующего производственного субъекта); общественное (управление осуществляется в масштабах всего госу дарства или его отдельных регионов общественными природоохран ными объединениями либо отдельными гражданами, в рамках, предоставленных им полномочий).
§ 2. Система и компетенция органов
управления природопользованием
и охраной окружающей природной среды
В соответствии со ст. 16 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», государственное управление природопользова нием и охраной окружающей природной среды осуществляют Ка бинет Министров Украины, органы местного самоуправления, а также специально уполномоченные на то государственные органы по охране окружающей природной среды и иные государственные органы в соответствии с законодательством Украины.
Специально уполномоченными государственными органами управления природопользованием и охраной окружающей природной среды являются специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, его органы на местах, иные государственные органы, к ком петенции которых законодательством Украины и АРК отнесено осуществление соответствующих экологических функций.
В юридической литературе существуют различные классифика ции органов управления на виды. Различают органы общей, спе циальной, межведомственной и отраслевой (ведомственной) компетенции; органы общего (комплексного) государственного управления, функциональные органы, координационные специ ально уполномоченные органы управления. Существуют также деления на органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции осуществляют управление природопользова нием и охраной окружающей природной среды наряду с управле нием многими другими функциями и видами деятельности. Напро тив, для органов специальной компетенции управление в экологи ческой сфере является основным или исключительным видом и направлением их деятельности.
2.7. Система и полномочия органов управления общей компетенции
К государственным органам общей компетенции относятся Вер ховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, Верховный Совет и Совет министров АРК, органы мест ного самоуправления, государственные администрации регионов.
58
59
Верховная Рада Украины. Ей принадлежит главенствующая роль в системе регулирования общественных экологических отношений. Основополагающей функцией парламента Украины является его законодательная функция. Посредством принятия законодательных актов Верховная Рада Украины наиболее эффективно и радикально воздействует на состояние общественных отношений, возникающих в связи с рациональным использованием и воспроизводством при родных ресурсов, охраной окружающей природной среды, обеспе чением экологической безопасности. Масштабность решаемых за даний в сфере законотворчества требует функционирования в пар ламенте специальных подразделений, которые бы обеспечили прогнозирование, планирование, разработку и экспертизу законо дательных актов в сфере экологии, принимаемых Верховной Радой Украины. Такие функции в парламенте осуществляют:
комитет по вопросам экологической политики;
научно-экспертный отдел Секретариата ВР Украины;
юридический отдел Секретариата ВР Украины.
В соответствии со ст. 85 Конституции Украины, к полномочиям Верховной Рады Украины в сфере регулирования экологических общественных отношений относятся:
принятие законов;
утверждение общегосударственных программ охраны окру жающей природной среды;
утверждение Указов Президента об объявлении отдельных территорий зонами чрезвычайных экологических ситуаций.
Президент Украины. Место и роль Президента Украины в реше нии экологических проблем определяется его конституционным статусом главы государства. С учетом потребностей природоохран ной практики Президент Украины, как один из субъектов законо дательной инициативы, имеет право вносить на рассмотрение Верховной Рады Украины соответствующие проекты законодатель ных актов, направленных на регулирование экологических обще ственных отношений.
В своей деятельности, направленной на обеспечение экологиче ской безопасности, Президент Украины осуществляет руководство Советом Национальной безопасности и обороны Украины. Главной задачей этого органа является обеспечение единой государственной политики в сфере национальной безопасности, составной частью которой является экологическая безопасность.
Кабинет Министров Украины, как высший орган в системе ор ганов исполнительной власти, имеет собственную сферу деятель ности по управлению природопользованием и охраной окружающей природной среды. Это направление деятельности КМУ реализует с помощью таких его функциональных аспектов, как:
— обеспечение проведения государственной экологической по
литики;
разработка государственных экологических программ, обе спечение их выполнения;
координация деятельности министерств и иных органов цен тральной исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды;
принятие решений об ограничении, временном запрете (при остановление) либо прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций в случае нарушения ими экологическо го законодательства;
осуществление в рамках своих полномочий государственного управления в сфере охраны и рационального использования земли, ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, иных природных ресурсов.
Верховный Совет АРК осуществляет представительские функ ции и полномочия в рамках, предусмотренных Конституцией Укра ины и Конституцией АРК. Так, ВС утверждает программы рацио нального использования и охраны окружающей природной среды, решает вопросы использования и охраны земельных и иных при родных ресурсов, организует создание и управление территориями заповедного фонда республики.
Совет министров АРК осуществляет исполнительные функции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей природной среды на территории АРК. К ним относятся вопросы сельскохозяйственного производства, лесовосстановления и лесо разведения, землеустройства, водохозяйственного строительства и орошаемого земледелия, охраны окружающей природной среды, организации лечебно-оздоровительной, курортной и рекреационной сферы и туризма.
Органы местного самоуправления осуществляют управление природопользованием и охраной окружающей природной среды в соответствующем регионе, руководствуясь Законом «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 № 280/97-ВР и Законом «Об охране окружающей природной среды». К управленческим функциям этих органов относятся: организация разработки мест ных экологических программ; утверждение с учетом экологических требований проектов планировки и застройки населенных пунктов, генеральных планов и схем промышленных узлов; организация проведения экологической экспертизы; принятие решений об орга низации территорий и объектов природно-заповедного фонда мест ного значения и иных территорий, подлежащих особой охране; осуществление контроля за соблюдением законодательства об охра не окружающей природной среды.
Государственные администрации регионов осуществляют свою деятельность в соответствии с Законом Украины «О местных госу дарственных администрациях» от 09.04.1994 (№ 586-Х1У). Они обеспечивают выполнение программ охраны окружающей природ-
60
61
ной среды, реализацию делегированных органами местного само управления полномочий по вопросам предоставления земельных участков для градостроительных нужд, организацию охраны тер риторий и объектов природно-заповедного фонда местного значения, ликвидацию последствий экологических катастроф, взаимодей ствия с органами местного самоуправления в сфере управления природопользованием и охраной окружающей природной среды.
2.2. Система и полномочия органов управления специальной компетенции
К государственным органам управления специальной компетен ции относятся: Министерство охраны окружающей природной среды Украины; Государственный комитете Украины по земельным ресурсам; Государственный комитет Украины по водному хозяй ству; Государственный комитет лесного хозяйства Украины, а также Министерство здравоохранения Украины, Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы, Министер ство строительства и архитектуры и жилищно-коммунального хо зяйства Украины, Министерство аграрной политики Украины, Государственный комитет по промышленной безопасности, охраны труда и горного надзора.
Министерство охраны окружающей природной среды Украины (Минприроды) в соответствии с Указом Президента Украины от 27 декабря 2005 г. № 1842/2005, является специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, рационального использования при родных ресурсов, экологической безопасности, заповедного дела, обращения с отходами, геологического изучения недр, а также топографо-геодезической и картографической деятельности.
На Минприроды возлагается осуществление комплекса задач, среди которых выделяют: обеспечение реализации государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды, рацио нального использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов (земля, недра, поверхностные и подземные воды, атмо сферный воздух, леса, животный и растительный мир, природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и исклю чительной (морской) экономической зоны Украины), обращения с отходами (кроме обращения с радиоактивными отходами), опасны ми химическими веществами, пестицидами и агрохимикатами, экологической и в рамках своей компетенции, радиационной без опасности, заповедного дела, формирования, сохранения и исполь зования экологической сети, геологического изучения недр, топо графо-геодезической и картографической деятельности; осуществ ление управления и регулирования в сфере охраны окружающей
природной среды, рационального использования, восстановления и охраны природных ресурсов; осуществление государственного контроля за соблюдением требований законодательства об охране окружающей природной среды, рациональном использовании, восстановлении и охране природных ресурсов, экологической и в рамках своей компетенции радиационной безопасности, по вопросам обращения с отходами (кроме обращения с радиоактивными отхо дами), а также обеспечение осуществления государственного геоде зического надзора за топографо-геодезической и картографической деятельностью.
Для осуществления возложенных на него задач, Минприроды обладает широким кругом полномочий: готовит предложения по формированию государственной политики в сфере охраны окружа ющей природной среды, рационального использования, воспроиз водства и охраны природных ресурсов; обеспечивает разработку и выполнение государственных программ по вопросам охраны окру жающей природной среды, обеспечения экологической безопасно сти, геологического изучения недр; организует и осуществляет го сударственную экологическую экспертизу; организует проведение мониторинга окружающей природной среды, создание и функцио нирование географических, экологических, геологических и иных информационных систем; обеспечивает ведение государственных кадастров растительного и животного мира, принимает участие в ведении водного кадастра; осуществляет государственный контроль за соблюдением правил, нормативов, норм, лимитов, квот, условий разрешений в сфере использования и охраны природных ресурсов, требований экологической безопасности, режима территорий и объ ектов природно-заповедного фонда, а также в сфере обращения с отходами.
В структуре Минприроды Украины функционируют:
Государственная служба заповедного дела, которая обеспечива ет управление территориями и объектами природно-заповедного фонда Украины, организует ведение Красной книги и Зеленой кни ги Украины;
Государственная экологическая инспекция, которая осущест вляет контроль в сфере использования природных ресурсов и охра ны окружающей природной среды;
Государственная межрегиональная Азово-Черноморская эко логическая инспекция, которая осуществляет управление бассей нами Азовского и Черного морей, их континентального шельфа и территориальных вод;
Государственная инспекция по контролю за охраной, защитой, использованием и восстановлением лесов, которая осуществляет контроль в данной сфере общественных отношений.
На региональном уровне в системе Минприроды Украины функ ционируют Государственный комитет по охране окружающей при-
62
63
родной среды и природных ресурсов АРК, государственные управ ления экологии и природных ресурсов в областях, городах Киеве и Севастополе.
Государственный комитет Украины по земельным ресурсам. В соответствии с Указом Президента от 14 августа 2000 г. (№ 970_ 2000) Государственный комитет Украины по земельным ресурсам (Госкомзем), — это центральный орган исполнительной власти, основными задачами которого являются: подготовка предложений по формированию государственной политики в сфере регулирования земельных отношений, использования, охраны и мониторинг зе мель, ведение государственного земельного кадастра и обеспечения его реализации; координация проведения земельной реформы в Украине; осуществление государственного контроля за использо ванием и охраной земель; осуществление землеустройства; разра ботка и участие в реализации государственных, отраслевых и реги ональных программ по вопросам регулирования земельных отно шений рационального использования, охраны и мониторинга земель, возобновления плодородия почв, ведения государственного земельного кадастра, осуществление землеустройства.
В составе Госкомзема функционирует Государственная инспек ция по контролю за использованием и охраной земель, а на регио нальном уровне — главные областные, городские управления, ре гиональные отделы земельных ресурсов, инженеры-землеустроители сел и поселков.
Государственный комитет Украины по водному хозяйству (Гос-комводхоз) является центральным органом исполнительной власти в сфере использования и охраны вод. В соответствии с положением о Госкомводхозе, утвержденном Указом Президента Украины от14 июля 2000 г., его основными задачами являются: подготовка пред ложений по формированию государственной политики в сфере раз вития водного хозяйства, мелиорации земель, обеспечения нужд населения и отраслей национальной экономики в водных ресурсах, осуществление в этой сфере единой технической политики, внедре ние достижений науки и техники, новых технологий, передового опыта работы и обеспечения реализации этой политики; разработка и участие в реализации общегосударственных и региональных про грамм использования и охраны вод, воспроизводства водных ресур сов; осуществление мероприятий, связанных с предупреждением вредного воздействия вод и ликвидацией его последствий.
В систему Госкомводхоза входят бассейновые водохозяйственные объединения, областные управления комплексного использования водных ресурсов, бассейновые (территориальные) инспекции по использованию и охране вод, их участки и гидрохимические лабо ратории.
Государственный комитет лесного хозяйства Украины. В соответ ствии с Указом Президента Украины от 14 августа 2000 г. Государ-
ственный комитет Украины по лесному хозяйству Украины (Гос-комлесхоз) — это центральный орган исполнительной власти, ос новными задачами которого являются: обеспечение реализации государственной политики в сфере лесного и охотничьего хозяйст ва, а также охраны, защиты, рационального использования и вос становления лесных ресурсов, охотничьих животных, повышения эффективности лесного и охотничьего хозяйства; разработка и ор ганизация выполнения общегосударственных, межгосударственных и региональных программ в сфере защиты, повышения продуктив ности, рационального использования и воспроизводства лесов, а также участие в разработке и выполнении таких программ по во просам использования и воспроизводства охотничьих животных, развития охотничьего хозяйства.
В структуру Госкомлесхоза входят областные производственные лесохозяйственные объединения (в Закарпатской, Ивано-Фран-ковской и Черновицкой области — управления лесного хозяйства), гослесхозы, лесничества и лесосеменные станции.
Министерство здравоохранения Украины в соответствии с По ложением о нем, утвержденным Указом Президента Украины от 24 июля 2000 г. * обеспечивает санитарно-гигиеническую охрану окру жающей природной среды, утверждает отдельные экологические нормативы, предупреждает вредное экологическое воздействие на здоровье человека.
Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской ката строфы (положение о Министерстве утверждено Указом Президен та Украины от 10 октября 2005 г.2) координирует работу государст венных и иных органов по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера и ликвидации их последствий; осуществляет государственный надзор и контроль за состоянием технологической безопасности в окружаю щей природной среде; выполняет функции по реабилитации загряз ненных территорий вследствие аварии на ЧАЭС.
Министерство строительства, архитектуры и жилищно-комму нального хозяйства Украины (положение о Министерстве утвер ждено Указом Президента Украины от 1 июня 2005 г.3) осуществ ляет разработку документации по вопросам планирования населен ных пунктов с соблюдением экологических требований.
Министерство аграрной политики Украины осуществляет управ ление природопользованием и охраной окружающей природной среды в соответствии с Положением, утвержденным Указом Пре зидента Украины от 7 июня 2000 г.4.
1 Офщшний В1СНИК Украши. — 2000. — № 30. — Ст. 1256.
2 Офшдйний В1сник Украши. — 2005. — № 41. — Ст. 2599.
3 Офщшний В1сник Украши. — 2005. — № 22. — Ст. 1191.
4 Офщшний В1сник Украши. — 2000. — № 23. — Ст. 933.
64
65
В рамках Министерства функционирует: Государственный депар тамент рыбного хозяйства, осуществляющий организацию охраны, рационального использования и воспроизводства водных биоресур сов, ведения рыбного хозяйства и регулирования промышленного и любительского рыболовства; Государственный департамент ветери нарной медицины, осуществляющий профилактические и лечебные мероприятия относительно болезней дикой фауны; Государственная служба по карантину растений, осуществляющая государственный фитосанитарный контроль. Государственный комитет по промыш ленной безопасности, охране труда и горного надзора (положение утв. Кабинетом Министров Украины от 23 ноября 2006 г.) осущест вляет геологическое изучение недр, их использование и охрану, а также использование и переработку минерального сырья.
§ 3. Правовые вопросы участия
общественности в управлении
природопользованием и охраной окружающей
природной среды
На протяжении всей истории развития законодательства об охране окружающей природной среды (природоресурсового, при родоохранительного, экологического) вопрос об участии общест венности в управлении природопользованием и охраной окружаю щей природной среды всегда находился в поле зрения законодате ля. Это обосновывалось объективной необходимостью, обусловлен ной экономическими, правовыми предпосылками. Привлечение общественности к управлению являлось одним из важнейших пу тей реализации экологической политики государства. При этом общественность рассматривалась не только лишь в качестве обще ственных организаций, выполняющих природоохранительные функции, но в ее понятие включались также граждане государства. К числу общественных природоохранительных (экологических) организаций относились: общества охраны природы; общественные инспекции по охране отдельных природных ресурсов либо в целом окружающей природной среды; студенческие дружины по охране природы; массовые общественные организации, объединяющие своих членов по профессиональному, территориально-производст венному, возрастному и ряду других признаков, которые наряду со своей основной деятельностью выполняли и некоторые экологи ческие функции (профсоюзы, молодежные, научно-технические и спортивные общества, трудовые коллективы, добровольные народ ные дружины и многие др.)1.
1 См.: Разметаев СВ. Правовые вопросы участия общественности в ох ране окружающей природной среды: Автореф. дисс. канд. юрид. наук: 12.00.06. — М., 1990.
Чрезвычайно важным и актуальным остается этот вопрос и на сегодня. Его правовой основой является ст. 36 Конституции Украи ны, в соответствии с которой граждане Украины имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные орга низации для осуществления и защиты своих прав и свобод и удов летворения политических, экономических, социальных, культур ных и иных интересов, в т.ч. и экологических. Такое право являет ся одним из неотъемлемых прав, закрепленных Общей Деклараци ей прав человека, иными основополагающими международными юридическими документами.
Участие общественности в управлении природопользованием и охраной окружающей природной среды реализуется сквозь призму полномочий общественных организаций и объединений, выполняю щих экологические функции. В соответствии со ст. 21 Закона Ук раины «Об охране окружающей природной среды» общественные природоохранительные объединения имеют право:
принимать участие в разработке планов, программ по охране окружающей природной среды, разрабатывать и пропагандировать свои экологические программы;
принимать участие в проведении специально уполномочен ными государственными органами управления в области охраны окружающей природной среды проверок выполнения предприятия ми, учреждениями и организациями природоохранительных планов и мероприятий;
проводить общественную экологическую экспертизу, обнаро довать ее результаты и передавать их органам, уполномоченным принимать решения;
вносить в соответствующие органы предложения по органи зации территорий и объектов природно-заповедного фонда.
Так, например, субъектами организации и проведения общест венной экологической экспертизы являются общественные эколо гические организации, уставами которых предусмотрено осущест вление этого исследования либо специально создаваемые для про ведения такой деятельности негосударственные организации (РЭЦ-Киев и др.). Объектом такой экспертизы является деятель ность, направленная на обеспечение эффективных условий подго товки эколого-экспертного производства и проведения обществен ной экологической экспертизы путем исследований, анализа, оценки объектов, которые могут непосредственно или в процессе реализации отрицательно влиять на жизнь и здоровье граждан, состояние окружающей природной среды.1
В Украине существует около 30 общественных объединений и организаций, ассоциаций и групп экологической направленности
1 Позняк Е.В. Правов1 аспекти зд1Йснення громадсько! еколопчно! ек-спертизи в УкраХш: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.06. — Кш'в, 2005.
66
67
национального уровня и более 350 — местного уровня. Среди них необходимо выделить Украинское общество охраны природы, Физ-культурно-спортивное общество «Динамо» Украины, Украинское общество охотников и рыболовов, ассоциация «Зеленый мир», Ук раинская молодежная экологическая лига, Национальный эколо гический центр, Украинская экологическая академия наук, Обще ственный экологический совет и некоторые др.
Важная роль в управленческой экологической деятельности общественности Украины принадлежит общественным инспекторам по охране окружающей природной среды. В соответствии с Поло жением об общественных инспекторах по охране окружающей природной среды, утвержденном Минприроды Украины от 27 фев раля 2002 г. общественными инспекторами могут быть граждане Украины, которые достигли 18-летнего возраста и имеют опыт при родоохранительной работы, а также прошли собеседование в органах Минприроды.
Общественные инспекторы имеют право:
совместно с работниками органов Минприроды, иных государ ственных органов, осуществляющих контроль за охраной и рацио нальным использованием природных ресурсов, органов государ ственной исполнительной власти и местного самоуправления, обще ственных экологических (природоохранных) организаций принимать участие в проведении проверок соблюдения предприятиями, учреж дениями и организациями всех форм собственности и гражданами требований природоохранительного законодательства, норм эколо гической безопасности и использования природных ресурсов;
по направлению органов Минприроды производить рейды и проверки, а также составлять акты проверок;
принимать участие в проведении общественной экологической экспертизы в соответствии с Законом Украины «Об экологической экспертизе».
§ 4. Функции управления
природопользованием и охраной
окружающей природной среды
Управление природопользованием и охраной окружающей при родной среды реализуется при помощи функционального инстру ментария, т.е. выполнения целого комплекса специфических функций. Среди ученых-юристов выработано единое мнение по во просу понимания содержания, видов и тенденций развития функций управления в этой сфере. Все это позволяет рассмотреть функции управления природопользованием и охраной окружающей при родной среды как наиболее характерные, специфические по со держанию, обособленные виды деятельности, направленные на
обеспечение организации рационального использования природ ных ресурсов, их воспроизводства, охраны окружающей природ ной среды и обеспечения экологической безопасности.
Все функции управления можно подразделить на различные группы. Так, различают общие функции управления и функции отдельных органов и звеньев системы управления. Различают так же организационные, предупредительно-охранительные и иные стабилизационные группы функций.
К организационным функциям экологического управления при надлежат: пространственно-территориальное устройство объектов природы; ведение природоресурсовых кадастров; экологическое планирование; экологическое прогнозирование. Предупредитель но-охранительные функции — это: экологический мониторинг; экологический аудит; экологическая экспертиза; экологический контроль. К стабилизационным функциям необходимо отнести: экологическая стандартизация и нормирование; экологическое ли цензирование. Рассмотрим каждую из названных выше групп.
4.1. Организационные функции экологического управления
Пространственно-территориальное устройство объектов при роды представляет собой деятельность уполномоченных государ ственных органов исполнительной власти и органов местного само управления, направленную на проведение работ по организации использования, воспроизводства, охраны и защиты естественных ресурсов, создание благоприятных экологических условий для жизни и здоровья населения, развития природной среды.
Термин « пространственно-территориальное устройство объектов природы» используется как обобщающее понятие, в состав которо го включаются: землеустройство, лесоустройство, индивидуализа ция недр, водных объектов и других природных ресурсов.
Землеустройство представляет собой совокупность социаль но-экономических и экологических мероприятий, направленных на регулирование земельных отношений и рациональной органи зации территории административных образований, субъектов хозяйствования, которые осуществляются под влиянием обществен но-производственных отношений и развития продуктивных сил (ст. 181 ЗК Украины).
Сущность землеустройства раскрывается посредством его содер жательных характеристик, к числу которых относятся: установле ние (восстановление) на местности границ административно-терри ториальных образований, землевладений и землепользовании; раз работка общегосударственной и региональной программ использо вания и охраны земель; составление схем землеустройства, разра ботка технико-экономических обоснований использования и охра-
68
69
ны земель соответствующих административно-территориальных образований; обоснование установления границ территорий с осо быми природоохранными, рекреационными и заповедными режи мами; составление проектов приведения в порядок существующих землевладений и землепользовании и создание новых; составление проектов отвода земельных участков; установление в натуре (на местности) границ земельных участков; подготовка документов, которые удостоверяют право собственности или право пользования землей; составление проектов землеустройства, которые обеспечи вают эколого-экономическое обоснование севооборотов, упорядоче ние угодий, а также разработка мероприятий по охране земель; разработка другой землеустроительной документации, связанной с использованием и охраной земель; осуществление авторского над зора за выполнением проектов использования и охраны земель.
Согласно Закону Украины от 22 мая 2003 г. «О землеустройстве» (858-1У), регулирование в сфере землеустройства осуществляют Верховная Рада Украины, Верховная Рада АРК, Кабинет Минист ров Украины, Совет министров АРК, органы местного самоуправ ления, местные государственные администрации, а также централь ный орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов в границах полномочий, установленных законом.
Лесоустройство включает систему государственных мероприя тий, направленных на обеспечение эффективной охраны и защиты, рациональное использование, повышение производительности ле сов, их воспроизводство, оценку лесных ресурсов, а также повы шение культуры ведение лесного хозяйства.
Согласно ст. 46 Лесного кодекса Украины в процессе лесоустрой ства осуществляется система мероприятий, направленных на определение границ и внутрихозяйственную организацию террито рии лесного фонда, находящегося в пользовании постоянных лесо пользователей; выполнение топографо-геодезических работ и спе циального картографирования лесов; обоснование деления лесов на группы и отнесение их к категориям защитности; определением рас четной лесосеки, объемов рубок, связанных с ведением лесного хо зяйства и объемов использования других видов лесных ресурсов.
Лесоустройство осуществляется государственными лесоустрои тельными службами Государственного комитета Украины по лес ному хозяйству за счет средств государственного бюджета и по единой системе. В материалах лесоустройства определяется ком плексная оценка ведения лесного хозяйства, использование лесных ресурсов, пользование земельными лесными участками, разраба тываются основные положения организации и развития лесного хозяйства.
Индивидуализация недр (пространственно-территориальное устройство недр) осуществляется при помощи пространственно-гео метрических (объемных) измерений. Формы и размеры участка
недр, которые предоставляются в пользование, ограничиваются натурными маркшейдерскими измерениями.
Участок недр, который предоставляется в пользование для про мышленной разработки месторождений полезных ископаемых и целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, называется горный отвод.
Пространственно-территориальное устройство недр осуществля ется маркшейдерскими службами Министерства охраны окружа ющей природной среды Украины.
Индивидуализация водных объектов осуществляется с помощью их паспортизации. Под паспортизацией следует рассматривать со вокупность государственных мероприятий, направленных на упорядочение использования водных объектов, охрану их от за грязнения, засорения и истощения, предотвращение вредных действий вод и ликвидация их последствий, улучшение состоя ния водных объектов.
Паспорт источника водного объекта (его акватории) предусмат ривает: место нахождения, состояние, характер использования, качество воды, необходимые мероприятия по упорядочению ис пользования и охраны водного объекта. Индивидуализация водных объектов осуществляется органами Государственного комитета Украины по водному хозяйству.
Ведение природоресурсных кадастров — это деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленная на системати зацию сведений относительно правового, природного и хозяйствен ного состояния объектов природы, а также их отдельных составных частей.
Ведение природоресурсовых кадастров включает в себя осущест вление: земельного, водного кадастра, кадастра растительного мира, лесного кадастра, кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, кадастра животного мира, кадастра территорий и объектов природно-заповедного фонда, учета в области охраны атмо сферного воздуха.
Термин «кадастр» (реестр) означает систематизированный банк количественных и качественных данных относительно определен ного объекта.
В соответствии со ст. 193 ЗК Украины, государственный земель ный кадастр представляет собой единую государственную систему земельно-кадастровых работ, которая устанавливает процедуру признания факта возникновения или прекращения права собствен ности и права пользования земельными участками и содержит со вокупность сведений и документов о местоположении и правовом режиме этих участков, их оценку, классификацию земель, количе ственную и качественную характеристику, распределение среди собственников земли и землепользователей.
70
71
Государственный земельный кадастр включает кадастровое зо нирование, кадастровые съемки, бонитировку почв, экономическую оценку земель, денежную оценку земельных участков, их государ ственную регистрацию, а также учет количества и качества зе мель.
Государственный водный кадастр представляет собой системати зированный свод сведений о поверхностных, подземных, внутренних морских водах и территориальном море; объемы, режим, качество и использование вод; состав водопользователей. В водный кадастр включаются также сведения о водохозяйственных объектах, которые обеспечивают использование воды, очищение и сброс обратных вод (сооружения для забора и транспортирования воды, сооружения, на которых осуществляется очистка обратных вод, и т.п.).
Назначением водного кадастра является систематизация данных государственного учета вод и определение имеющихся для исполь зования водных ресурсов.
Кадастр растительного мира содержит систему сведений и до кументов о распределении объектов растительного мира между собственниками и пользователями (в т.ч. арендаторами) земельных участков, количественные и качественные характеристики народ нохозяйственной и научной ценности растительных ресурсов, де ление естественных растительных групп на категории, экономиче скую оценку, технические, кормовые, врачебные, пищевые и другие свойства естественных растительных ресурсов, другие данные о растительных естественных ресурсах, необходимых для обеспече ния их неистощительного использования, воспроизводства и эф фективной охраны.
Государственный лесной кадастр содержит систему сведений и документов о правовом режиме лесного фонда, распределении его между пользователями, качественное и количественное состояние лесного фонда, деление лесов по группам и отнесение к категориям, экономическую оценку и другие данные, необходимые для рацио нального ведения лесного хозяйства и оценки результатов хозяйст венной деятельности в лесном фонде.
Задачей государственного учета лесов и лесного кадастра явля ются организация охраны и защиты лесов, рациональное исполь зование лесного фонда, воспроизводство лесов, осуществление систематического контроля за качественными и количественными изменениями в лесном фонде и обеспечение органов местного само управления, заинтересованных органов государственной исполни тельной власти, лесопользователей сведениями о лесном фонде.
Месторождения, в т.ч. техногенные, запасы и проявления полез ных ископаемых подлежат учету в государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых и государ ственном балансе запасов полезных ископаемых. Государственный
учет месторождений запасов и проявлений полезных ископаемых осуществляется в порядке, который устанавливается Кабинетом Министров Украины.
Государственный кадастр месторождений и проявлений полез ных ископаемых содержит сведения о каждом месторождении, включенном в Государственный фонд месторождений полезных ископаемых, по таким показателям: количество и качество запасов полезных ископаемых и имеющихся в нем компонентов, горнотех нические, гидрогеологические и другие условия разработки место рождения, его геолого-экономическая оценка, а также сведения о любом проявлении полезных ископаемых.
Государственный кадастр животного мира содержит системати зированную совокупность сведений о географическом распростра нении видов (групп видов) животных, их численность и состояние, характеристики среды пребывания и современного хозяйственного использования, а также другие сведения, необходимые для обеспе чения охраны и рационального использования животного мира.
Ведение кадастра животного мира предусматривает выполнение таких кадастровых работ: проведение экспедиционных работ (на блюдение и изучение численности, состояния и других характери стик животного мира непосредственно в естественной среде); анализ данных, полученных во время проведения экспедиционных работ, а также данных, которые имеются в материалах государственного лесоустройства, приведение в порядок охотничьих угодий, государ ственной и ведомственной статистической отчетности о состоянии животного мира, численность и объемы хозяйственного использо вания диких животных и т.п.
Ведение кадастра животного мира возлагается на Министерство охраны окружающей природной среды.
Государственный кадастр территорий и объектов природно-за-поведного фонда содержит сведения о правовом статусе, принад лежности, режиме, географическом положении, количественные и качественные характеристики этих территорий и объектов, их природоохранную, научную, образовательную, воспитательную, рекреационную и другую ценность.
Назначением кадастра территорий и объектов природно-запо-ведного фонда является: оценка состава и перспектив развития природно-заповедного фонда, состояния территорий и объектов, которые входят в него, организация их охраны и эффективного использования, планирование научных исследований, а также обеспечение государственных органов, других заинтересованных объектов соответствующей информацией, необходимой для решения вопросов социально-экономического развития, размещение продук тивных сил и в других целях, предусмотренных законодательством Украины.
72
73
Ведение указанного кадастра возложено на Министерство охра ны окружающей природной среды Украины.
Государственному учету в области охраны атмосферного возду ха подлежат: объекты, которые воздействуют или могут негативно влиять на здоровье людей и на состояние атмосферного воздуха; виды и объемы загрязняющих веществ, которые выбрасываются в атмосферный воздух; виды и степень влияния физических и биоло гических факторов на состояние атмосферного воздуха.
Государственный учет в области охраны атмосферного воздуха осуществляется по единой системе в порядке, определенном Каби нетом Министров Украины.
Экологическое планирование — это деятельность уполномочен ных государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленная на создание экологически обоснованных императивов рационального и комплексного исполь зования природных ресурсов, их воспроизводства, а также охраны окружающей природной среды.
Экологическое планирование осуществляется в форме разработ ки экологических программ.
Согласно статье 6 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» государственные, межгосударственные, регио нальные, местные и другие экологические территориальные про граммы разрабатываются с целью проведения эффективной и целе направленной деятельности государства по организации и коорди нации мероприятий по охране окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности, рациональному исполь зованию природных ресурсов.
Экологическое прогнозирование — это урегулированная эколо гическим законодательством деятельность специально уполномо ченных субъектов права, направленная на подготовку и проведение экологических прогнозов в области использования и воспроизвод ства природных ресурсов, обеспечения благоприятного состояния окружающей природной среды и экологической безопасности.
Экологическое прогнозирование подразделяется на краткосроч ное (до 5 лет) и долгосрочное (до 25 лет). Как указано в ч.4 ст. 22 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», спе циально уполномоченные государственные органы вместе с соот ветствующими научными учреждениями обеспечивают организа цию краткосрочного и долгосрочного прогнозирования изменений окружающей природной среды. Указанные изменения должны учитываться при разработке и выполнении программ и мероприятий по экономическому и социальному развитию государства, в том числе по охране окружающей природной среды, использованию и восстановлению природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности.
4.2. Предупредительно-охранительные экологические функции
Экологический мониторинг за использованием природных ре сурсов и охраной окружающей природной среды представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов исполни тельной власти по надзору, сбору, обработке, передаче, сохранении и анализе информации о состоянии окружающей природной среды, прогнозировании ее изменений и разработке научно обоснованных рекомендаций для принятия управленческих решений.
В соответствии с Положением о государственной системе мони торинга окружающей среды, утвержденном постановлением Каби нета Министров Украины от 30 марта 1998 г. (№ 391), различается общий (стандартный), оперативный (кризисный) и фоновый (науч ный) мониторинг.
Система государственного мониторинга базируется на трех уров нях: локальном — на территории отдельных объектов (предприятий, городов, участков ландшафта); региональном — в пределах адми нистративно-территориальных единиц, на территории экономиче ских и природных регионов; национальном — на территории госу дарства в целом.
Национальный мониторинг охватывает территорию, которая находится в пределах границ Украины. Региональный мониторинг проводится на территориях, которые характеризуются единством физико-географических, экологических и экономических условий. Локальный — на территориях ниже регионального уровня, к ко торым относятся отдельные природные ресурсы и элементарные структуры ландшафтно-экологических комплексов. В соответствии с международными программами Украина может принимать уча стие в работах по глобальному мониторингу окружающей природ ной среды.
Государственный мониторинг окружающей природной среды Украины осуществляют: Министерство охраны окружающей при родной среды; Национальное космическое агентство; Министерство здравоохранения; Министерство аграрной политики; Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства; Госкомитет по лесному хозяйству; Госкомитет по водному хозяй ству; Госкомитет по земельным ресурсам; другие заинтересованные министерства и ведомства.
Мониторинг окружающей природной среды осуществляется с соблюдением принципа совместимости разнородных данных, осно ванного на применении единых классификаторов, кодов, систем единиц и т.п. Для получения необходимой информации при мони торинге окружающей природной среды применяется дистанционное зондирование, наземные съемки-наблюдения, фоновые данные и др. По результатам оценки состояния окружающей природной сре-
74
75
ды составляются доклады, прогнозы и рекомендации для принятия необходимых решений центральными органами исполнительной власти.
Экологический аудит. Развитие рыночных отношений в Украи не привело к необходимости принятия большого числа нормативных документов для регламентации правовых вопросов деятельности хозяйствующих субъектов, бухгалтерского учета и отчетности, на логообложения, порядка формирования себестоимости произво димой продукции и выполняемых работ. Многие предприятия стали самостоятельно вести хозяйственную деятельность. В резуль тате возникла необходимость в создании новой формы контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов — независимого вневе домственного финансового контроля или аудита. В юридической литературе экологический аудит рассматривается в качестве важ ного правового инструмента совершенствования системы управле ния природопользованием и охраной окружающей природной среды на уровне предприятия (что необходимо сделать, чтобы пред приятие было техногенно-безопасным для окружающей природной среды, инвестиционно привлекательным, обеспечивающим эффек тивность производства) и на уровне регионов либо отраслей произ водства (как организовать различные виды деятельности — рекреа ционную, хозяйственную, градостроительную, чтобы при этом со хранить естественные экосистемы и природные ландшафты)1.
В соответствии с Законом Украины от 24 июня 2004 г. «Об эко логическом аудите»2, экологический аудит — это документально оформленный независимый системный процесс оценки объекта экологического аудита, включающий сбор и объективную оценку доказательств для установления соответствия определенных видов деятельности, мер, условий, системы управления окружающей природной среды и информации по этим вопросам требованиям законодательства Украины об охране окружающей природной сре ды и другим критериям экологического аудита.
Разработка правовых основ экологического аудита тесно взаимо связана с совершенствованием системы государственного экологиче ского управления, правовых аспектов устойчивого развития экоси стемы, определения понятий «экологическая безопасность» и «тех ногенная безопасность» как элементов управления в этой сфере.
Объектами экологического аудита являются:
предприятия, учреждения и организации, их филиалы и представительства либо объединения, отдельные производства, другие производственные объекты;
системы управления окружающей природной средой;
другие объекты, предусмотренные законом.
1 См.: Орлов Н.А. Правовые основы экологического аудита в Украине. —
Симферополь, 2005. — С. 20.
2 Вщомосп Верховно!' Ради Укра'ши. — 2004. — № 45. — Ст. 500.
Экологический аудит проводится в процессе приватизации объектов государственной собственности, а также для нужд экологического страхования, при передаче объектов государст венной и коммунальной собственности в долгосрочную аренду, в концессию, созданную на основе таких объектов совместных предприятий, создании, функционировании и сертификации системы управления окружающей природной средой, а также осуществления хозяйственной и иной деятельности.
Основными задачами экологического аудита являются:
сбор достоверной информации об экологических аспектах производственной деятельности объекта экологического аудита и формирование на ее основе заключения экологического аудита;
установление соответствия объекта экологического аудита требованиям законодательства об охране окружающей природной среды и другим критериям экологического аудита;
оценка воздействия деятельности объекта экологического аудита на состояние окружающей природной среды;
оценка эффективности, полноты и обоснованности мер, при нимаемых для охраны окружающей природной среды на объекте экологического аудита.
Экологический аудит может быть добровольным и обязатель ным.
Экологический контроль представляет собой деятельность упол номоченных государственных органов исполнительной власти по обеспечению соблюдения требований законодательства об охране окружающей природной среды всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности и подчинения, а также гражданами.
В зависимости от системы органов, которые осуществляют эко логический контроль и их ведомственно-отраслевого подчинения различают такие виды контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный.
Государственному экологическому контролю характерно выпол нение надведомственных задач, связанных с обеспечением соблюде ния требований экологического законодательства всеми государст венными органами, предприятиями, учреждениями и организация ми независимо от форм собственности и ведомственного подчинения, а также физическими лицами на всей территории Украины.
Выполнение государственного экологического контроля возла гается на центральные и местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.
Основным признаком, который характеризует ведомственный экологический контроль является его организационное и юридиче ское обособление пределами объектов соответствующего министер ства или ведомства. Поэтому ведомственный контроль осуществля ется министерствами, государственными комитетами за соблюде-
76
77
нием требований экологического законодательства предприятиями, учреждениями и организациями в пределах подчиненной им сферы управления (ведомства).
Производственный экологический контроль имеет целью про верку соблюдения экологических требований на соответствующем производстве. Поэтому он осуществляется предприятиями, учреж дениями и организациями, деятельность которых влияет на состоя ние окружающей природной среды в пределах своих организаци онно-подчиненных структур. Осуществление производственного контроля возлагается на специальные управления или отделы по охране природы, природоохранные лаборатории, другие структур ные подразделы, которые функционируют на соответствующих промышленных или других предприятиях.
Основным признаком общественного экологического контроля является его общественный статус, т.е. он осуществляется общест венными объединениями и организациями общего или отраслевого профиля. Общественный экологический контроль осуществляют Украинское общество охраны природы, Украинское общество охот ников и рыболовов, общественные инспекторы Министерства охра ны окружающей природной среды, студенческие общественные движения.
Экологический контроль возможно классифицировать по при знаку его ресурсной направленности, то есть в зависимости от кон тролируемых объектов природы. В частности, различают контроль в области: охраны окружающей природной среды; использования и охраны земель; использования и охраны вод; охраны, защиты, использования и воспроизводства растительных ресурсов; ведения работ по геологическому изучению недр, их использования и охра ны; охраны, использования и воспроизводства животного мира; соблюдения режима территорий и объектов природно-заповедного фонда; охраны атмосферного воздуха.
Экологическая экспертиза — это деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти, которая базиру ется на межотраслевом экологическом исследовании, анализе и оценке передпроектних, проектных и других материалов и объектов, реализация или действие которых могут отрицательно влиять или влияют на состояние окружающей природной среды и здоровье людей, и направленная на подготовку выводов о соответствии за планированной или осуществляемой деятельности нормам и требо ваниям экологического законодательства, обеспечение экологиче ской безопасности.
В соответствии с Законом Украины «Об экологической экспер тизе» (45/95-ВР) ее целью является предотвращение отрицатель ного влияния антропогенной деятельности на состояние окружаю щей природной среды и здоровья людей, а также оценка степени
экологической безопасности хозяйственной деятельности и эколо гической ситуации на отдельных территориях и объектах.
Объектами экологической экспертизы являются проекты зако нодательных и других нормативно-правовых актов, предпроектные, проектные материалы, документация по внедрению новой техники, технологий, материалов, веществ, продукции, реализация которых может привести к: нарушению экологических нормативов; отрица тельному влиянию на состояние окружающей природной среды, созданию угрозы здоровью людей. Экологической экспертизе под лежат экологические ситуации, которые сложились в отдельных населенных пунктах и регионах, действующие объекты и комплек сы, которые имеют значительное отрицательное влияние на состо яние окружающей среды и здоровье людей.
Субъектами экологической экспертизы являются:
Министерство охраны окружающей природной среды Украи ны, его органы на местах, создаваемые ими специализированные учреждения, организации и эколого-экспертные подразделы или комиссии;
органы и учреждения Министерства здравоохранения Укра ины;
другие государственные органы, органы местного самоуправ ления;
общественные организации экологической направленности или создаваемые ими специализированные формирования;
учреждения, организации и предприятия, в том числе ино странные юридические и физические лица, которые привлекаются к проведению экологической экспертизы;
отдельные граждане в порядке, предусмотренном экологиче ским законодательством.
Законодательством предусмотрена государственная, обществен ная и другие виды экологической экспертизы. Выводы государ ственной экологической экспертизы являются обязательными для выполнения.
Выводы общественной и другой экологической экспертизы име ют рекомендательный характер и могут быть учтены при проведении государственной экологической экспертизы, а также при принятии решений относительно дальнейшей реализации объекта экологи ческой экспертизы.
4.3. Стабилизационные функции экологического управления
Экологическое информирование о состоянии окружающей при родной среды представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти, направленную на обеспечение доступа к имеющимся открытым, полным и досто-
78
79
верным сведениям о событиях, явлениях, предметах, фактах, про цессах в сфере использования, воспроизводства природных ресур сов, природных комплексов, охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности.
Экологическое информирование подразделяется на срочное (опе ративное), периодическое, комплексное, отраслевое, территориаль ное (региональное), в зависимости от его целевой направленности и эколого-социальной важности.
Различают экологическое информирование:
об уровне загрязнения, в т.ч. радиоактивного, почвы, атмо сферного воздуха, поверхностных вод суши и морских вод, подзем ных вод, продуктов животноводства и растениеводства;
о состоянии экологически опасных промышленных предпри ятий и производствах;
о применении химических, биологических средств защиты сельскохозяйственных культур и мероприятиях по предотвращению загрязнения окружающей природной среды средствами химиза ции;
об уровне техногенных изменений геологической среды;
об объемах бытовых отходов, занятых ими площадей земель и размеры подтопленных городских территорий;
о выполнении задач по строительству и вводу в действие при родоохранных объектов, осуществлению природоохранных меро приятий;
о соблюдении требований экологической (радиационной) безопасности на атомных электростанциях;
о результатах контроля за охраной и использованием земель ных, водных и лесных ресурсов, состоянием атмосферного воздуха, соблюдение экологических стандартов;
— о другой статистической экологической информации.
Обеспечение соответствующей информацией Верховной Рады
Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других государственных предприятий, учреждений и организаций, распространение экологической информации в средствах массовой информации возложено на Министерство охраны окружающей природной среды Украины — в части сведений о качестве и режиме использования природных ресурсов, загрязнения окружающей природной среды, состояния экологической (в т.ч. радиационной) обстановки; Министерство здравоохранения Украины — в части сведений о степени влияния экологической обстановки и применяе мых загрязненных продуктов питания на здоровье и состояние за болеваний населения.
Стандартизация и нормирование в сфере охраны окружающей природной среды представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти, направленную на обеспечение единых требований, правил, норм, мерил относи-
тельно использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности.
Экологические стандарты представляют собой совокупность научно обоснованных, юридически значимых нормативно-техни ческих документов, которые содержат экологические требования, правила и нормы, утвержденные государственными органами и обязательные для выполнения субъектами экологического законо дательства. Основной целью экологических стандартов является:
определение понятий и сроков, которые используются в эко логической деятельности;
режима использования и воспроизводства природных ресур сов, охраны окружающей среды;
методов контроля за состоянием окружающей природной среды;
мероприятий по предотвращению отрицательного влияния загрязнения природной среды на здоровье людей;
других вопросов, связанных с охраной и использованием при родных ресурсов.
Экологические нормативы представляют собой совокупность предельно допустимых концентраций возможного физического, биологического, радиационного и иного антропогенного влияния на состояние окружающей природной среды, которые не вызывают существенных изменений его качества и ухудшения здоровья людей, а также показателей использования природных ресурсов, которые устанавливаются уполномоченными органами государства относи тельно видов деятельности юридических и физических лиц.
Систему экологических нормативов составляют:
нормативы экологической безопасности;
предельно допустимые выбросы и сбросы в окружающую при родную среду загрязняющих химических веществ, уровни вредно го влияния физических и биологических факторов;
нормативы использования природных ресурсов и другие эко логические нормативы.
К нормативам экологической безопасности относятся: предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в окружающей природной среде; предельно допустимые уровни акустического, электромагнитного, радиационного и иного влияния на окружаю щую природную среду; предельно допустимое содержание вредных веществ в продуктах питания.
Нормативы экологической безопасности должны отвечать тре бованиям охраны окружающей природной среды и здоровью лю дей.
Нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в окружающей природной среде и уровни вредного физи ческого влияния на него должны быть едиными для всей территории Украины. В отдельных случаях для курортных, лечебно-оздоро-
80
81
вительных, рекреационных и других отдельных территорий допу скаются более суровые нормативы предельно допустимых концен траций загрязняющих веществ и другого вредного влияния на ок ружающую природную среду.
Экологические нормативы разрабатываются и вводятся в действие Министерством охраны окружающей природной среды, Министер ством здравоохранения и другими уполномоченными государствен ными органами соответственно законодательству Украины.
Экологическое лицензирование. Значение лицензирования как одного из самостоятельных функций экологического управления определяется многими факторами информационного, превентив ного, контрольного характера. Оно является одним из основных и потенциально эффективных инструментов реализации публично-правовых методов управления природопользованием и охраной окружающей природной среды.
Под экологическим лицензированием необходимо понимать деятельность уполномоченных на то государственных органов ис полнительной власти и местного самоуправления, связанную с вы дачей официальных документов (экологических лицензий) на осуществление природопользования и охраны окружающей при родной среды.
Экологические лицензии являются разновидностями разреше ний на использование природных ресурсов. Вместе с тем, между ними есть определенные отличия, обусловленные характерными признаками. К признакам экологических лицензий относятся: а) они выдаются на конкурсной основе; б) в них отсутствуют инди видуализация природных объектов, на эксплуатацию которых они выдаются; в) они устанавливают экологические требования и огра ничения; г) лицензии могут выдаваться и на те виды деятельности, которые не связаны с использованием природных ресурсов, но воз действуют на состояние окружающей природной среды.
В соответствии с действующим экологическим законодатель ством, экологическому лицензированию подлежат: деятельность по использованию недр (геологическое изучение недр, добыча по лезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в т.ч. сооружений для подземного хранения нефти, газа, иных веществ и материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод, создания геологических территорий и объектов, имеющих важное научное, культурное, рекреационно-оздорови-тельное значение); по использованию источников минеральных вод; обращению с опасными для окружающей природной среды отхода ми; по осуществлению отдельных видов пользования объектами животного мира.
Так как лицензирование является одной из основных правовых мер обеспечения рационального использования природных ресурсов
и охраны окружающей природной среды, при определении содер жания лицензии необходимо обеспечивать соблюдение в процессе природопользования всех требований, предусмотренных действую щим экологическим законодательством.
Лицензии выдаются отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается.
Вопросы для самоконтроля
Темы рефератов
82
83
Рекоменованная литература
Андрейцев В.1. Структура еколопчного законодавства та системи управлшня охороною довшлля Украши // Гармошзащя законодав ства та вдосконалення системи управлшня охороною довкглля Украши в1дпов1дно до вимог бвропейського союзу (розддл заключ-ного звггу). — К.: Мш1стерство охорони навколишнього природного середовища та ядерно! безпеки Украши, 1998. — С.1-64.
Андрейцев В.И. Теоретические проблемы правового обеспече ния эффективности экологической экспертизы: Автореф. ...д-ра юрид. наук: 12.00.06/Украинская юридическая академия. —X., 1992.— 48 с.
Бакай О.О. Правове забезпечення еколопчного прогнозування: Автореф.дис.... канд. юрид. наук: 12.00.06/Нащональна юридич-на академ1я Украши. — X., 2002. — 19 с.
Гетьман А.П. Еколого-процесуальна правова теор1я: проблеми становления 1 розвитку: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.06 / Нащональна юридична академ1я Украши. — X., 1995. — 32 с.
Гетьман А.П. Вступ до теори еколого-процесуального права Украши: Навч. пос1б. — X.: Основа, 1998. — 204 с.
Гетьман А.П. Процессуальные нормы и отношения в экологиче ском права. — Харьков: Основа. — 136 с.
Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового регулирования. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 1993. — 162 с.
84
Державне управлшня в Украш1: Навчальний пособник / Авер'-янов В.Б., Андршко О.Ф., Голосшченко 1.П. та ш. / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К., 1999. — 266 с.
Здоровко Л.М. Правов1 питания регюнального еколопчного контролю в Укранп: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нащональна юридична академгя Украши. — X., 2003. — 17 с.
Еколончна експертиза: теор1я, методология, практика / О.Я Ла-зор; Укр. акад. держ. упр. при Президентов! Украши, Льв1в. рейон. ш-т держ. упр. — Л., 2002.
Еколойчний аудит: Шдручник / Шевчук В.Я., Саталкш Ю.М., Навроцький В.М. та ш. — К.: Вища школа, 2000. — 344 с.
Орлов Н.А. Правовые основы экологического аудита в Украине: Курс лекций. — Симферополь: Крымское учебно-педагогическое издательство, 2005. — 160 с.
Позняк Е.В. Правов! аспекти здшснення громадсько! еко-ЛОНЧН01 експертизи в Украши Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.06. — Киш, 2005.
Разметаев СВ. Правовые вопросы участия общественности в охране окружающей природной среды: Автореф. дисс. канд. юрид. наук: 12.00.06. — М., 1990.
Радик 1.Л. Правов1 проблеми еколопчного лщензування: Авто реф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нащональна юридична академгя Украши. — X., 2001. — 19 с.
Шарапова СВ. Правове забезпечення еколопчного мошторингу в Украшк Автореф. дис— канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нащональ на юридична академия Украши. — X., 2002. — 19 с.
Шпомер А. Лщензування як засхб державного регулювання господарсько! ддяльност! // Право Украши. — 2004. — № 2. — С.55-59.
= Раздел IV
ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН
План
4. Гарантии, охрана и формы защиты экологических прав граж
дан.
§ 1. Понятие экологических прав и обязанностей граждан
Проблема реализации и обеспечения экологических прав граж дан на современном этапе развития общества становится все более актуальной. В условиях интенсивного использования природных ресурсов, их восстановления и воспроизводства, в период формиро вания рыночных отношений в экономике Украины, ухудшения экологической обстановки существует объективная необходимость определения понятия экологических прав и обязанностей граждан, их содержания и унификации терминологии в данной сфере, а так же установление границ их осуществления, основных форм охраны и защиты указанных прав.
Исторически идея экологических прав первоначально нашла свое отображение в международно-правовых документах, хотя сам
термин «экологические права» не применялся. Всеобщая деклара ция прав человека не выделяла право человека на безопасную окру жающую природную среду. Однако наряду с правом человека на жизнь (ст. 3) в ней предусматривалось также право каждого чело века на такой жизненный уровень, который необходим для под держания его здоровья и благосостояния (ст. 25), который в свое содержание включает и непосредственно экологические характе ристики. Международные пакты1 о правах человека содержат общие тезисы, которые, безусловно, можно трансформировать и на эколо гические права граждан.
Проблема прав человека на благоприятную окружающую среду впервые была обсуждена как самостоятельная на Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде в 1972 г. Окру жающая человека среда в Декларации Стокгольмской конференции рассматривалась как общее достояние. Первый принцип этой Де кларации гласит: «Человек имеет право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество ко торой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей сре ды на благо нынешнего и будущих поколений».
Формулировка аналогичного положения, принятая на конфе ренции ООН в Рио-де-Жанейро, тоже не выглядит более конкретной. Первый ее принцип устанавливает, что человек имеет право вести здоровую и продуктивную жизнь в гармонии с природой.
Ряд положений о месте человека в природе, роли и принципах человеческой деятельности содержится во Всемирной хартии при роды, принятой в 1982 г. на 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН; в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию (1987 г.) «Наше общее будущее» и т.п.
Особое значение имеет Орхусская конвенция «О доступе к ин формации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Дания, 1998 г.)2. Она является первым международным документом, прямо закрепившим право на благоприятную (здоро вую) окружающую среду в преамбуле Конвенции: «Каждый человек имеет право жить в окружающей природной среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния», где также устанавливается обязанность «как индивидуально, так и совместно с другими охра нять и улучшать окружающую среду на благо нынешнего и буду щего поколений». Это право также упоминается в ст. 1 Конвенции, где говорится о необходимости защиты «права каждого человека
1 Див.: Мгжнародний пакт про громадсьш 1 псыптичт права, М1жнарод-
ний пакт про сощалыи, економ1чт 1 культурт права // Рабшович П.М.,
Хавронюк М.1. Права людини 1 громадянина: Навчальний пошбник. — К.:
Атша, 2004. — С. 326-344, 350-360.
2 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1999. — № 34. — Ст. 296.
86
87
нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благо приятной для его здоровья и благосостояния». Таким образом, в Орхусской конвенции раскрывается содержание основного эколо гического права, подчеркивается его социальный аспект, опреде ляется круг его субъектов. Таким образом, она не только провоз глашает, декларирует экологические права граждан (на благопри ятную окружающую среду, экологическую информацию, участие в принятии экологически значимых решений и т.п.), а и регулиру ет процедурные (процессуальные) вопросы их защиты. Конвенция направлена на защиту экологических прав общественности, а в первую очередь — защиты права на информацию. В ней дается определение общественности, как одного или более физических или юридических лиц, их объединения, организации или группы, дей ствующие в соответствии с национальным законодательством или практикой. Заслуживает внимания положение, относительно пра ва доступа к правосудию по вопросам охраны окружающей среды, которое создает новые условия относительно включения судебной власти в механизм решения экологических проблем.
Непосредственно термин «экологические права» впервые в законодательстве Украине был закреплен в Законе Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 9). Затем они были зафиксированы Конституцией Украины, что свидетельствует об их значимости в общей системе прав человека. Кроме этого экологиче ские права граждан закреплены в ряде законов Украины: «Об охра не атмосферного воздуха», «Обэкологической экспертизе», «О защи те населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера» и др.
Экологические права рассматриваются как сложная эколо-го-правовая система, закрепленных в международных актах, Конституции Украины, специальном экологическом и смежном с ним законодательстве прав человека. Они представляют собой сложный, комплексный институт экологического права. Экологи ческие права определяют меру дозволенного и необходимого пове дения людей в сфере взаимодействия природы, индивида и обще ства, обеспечивающих удовлетворение его основных потребностей в этой сфере. Экологические права представляют собой правовые предписания, которые: а) обращены к законодателю и опреде ляют содержание экологической политики и иных правовых норм; б) формируют правоприменительную практику, влияя на процесс принятия экологических решений; в) являются ин струментом прямого воздействия граждан на экологическую политику и практику'.
Ряд основных экологических прав граждан относится к естест венным правам: неотчуждаемым, выступающим в качестве высшей
1 Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. — С. 160.
88
социальной ценности; существующим неотъемлемо от индивида, его жизнедеятельности; независящим от их правового закрепления и являющиеся непосредственно действующими; находящимся под защитой государства и отвечающим международным стандартам в области прав человека. Экологические права признаются естествен ными исходя из необходимости и целесообразности признания их, как определенных правовых возможностей субъектов, которые не должны зависеть от правовых факторов и потому связываются лишь с фактом рождения и существования человека.
Экологические права, как вид субъективных прав, представ ляют собой совокупную меру возможного поведения в сфере обе спечения экологической безопасности, принадлежности природ ных объектов и комплексов, их использования, воспроизводства (восстановления) и охраны, а в определенных случаях защиты человека и окружающей природной среды от вредного воздей ствия в целях его предотвращения, устранения и удовлетворения экологических и иных интересов. Из этого вытекает, что гражда нину законодательством предоставляется юридическая возмож ность: пользоваться окружающей природной средой как естествен ной средой для проживания, жизнеобеспечения, при этом ОПС должна соответствовать требованиям экологической безопасности; требовать от государства, всех юридических и физических лиц ис полнения ими обязанностей по использованию, воспроизводству и охране окружающей среды, обеспечению его экологической безопас ности; обращаться в необходимых случаях к государственной или общественной защите своего нарушенного субъективного права.
Экологические права граждан образуют особую, самостоятель ную группу прав, обладающую определенной спецификой, обуслов ленную экологическими факторами.
Экологическим правам должны соответствовать определенные экологические обязанности, без осуществления которых права «зависают», не будучи обеспеченными надлежащими действиями, со стороны других лиц, организаций, государства и т.п., от которых зависит их непосредственная реализация. Корреляция экологиче ских прав и обязанностей граждан создает режим наибольшего содействия для жизнедеятельности людей. Такое соединение соз дает разумный баланс интересов всех субъектов экологических правоотношений, оказывает содействие достижению гармоничного взаимодействия природы и общества. Любые субъективные эколо гические права могут быть реализованы только через чьи-либо экологические обязанности, и наоборот, экологические обязанности предполагают чье-нибудь право требовать их исполнения. Вне кор реляции данные категории не могут существовать.
Экологическая обязанность представляет собой установлен ную в законодательстве или договоре меру надлежащего, обще ственно необходимого поведения, которое опирается на возмож-
89
ность государственного принуждения. В ней выражаются как личные, так и общественные экологические интересы. Через эко логическую обязанность удовлетворяется интерес управомоченного в любом эколого-правовом отношении. Обязанность отвечает также интересам самого правообязанного субъекта. В экологическом пра ве обязанность устанавливается как в интересах управомоченного, так и в экологических интересах государства в целом.
Функциональное назначение экологической обязанности заклю чается в соответствии с экологическим правом, реализации меха низма эколого-правового регулирования, неразрешении злоупот ребления гражданами своими правами. Социальное — в формиро вании экологического правосознания и культуры.
Экологическая обязанность также является одним из способов обеспечения экологических прав, условием их реальности и эффек тивности. Если субъективное экологическое право — это сфера воз можности и свободы индивида, то экологическая обязанность — сфе ра необходимости и подчинения.
Структура экологической обязанности содержит в себе следую щие элементы: необходимость осуществлять определенные действия или воздержаться от них; необходимость для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управо моченного; необходимость нести ответственность за несоблюдение требований, предусмотренных экологическим законодательством; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право (сервитут, эмфитевзис, суперфиций).
Если содержание субъективного экологического права образует мера возможного, дозволенного поведения, то экологической обя занности — мера надлежащего, необходимого поведения. Поэтому содержание экологической обязанности целесообразно рассматри вать в двух аспектах: во-первых, в необходимости осуществлять активные положительные действия, которые отвечают требованиям экологического законодательства. Во-вторых, в необходимости воздержаться от действий, запрещенных действующим экологиче ским законодательством.
Экологические права и обязанности в экологоправоотношени-ях — это не само поведение субъектов, а предоставленные возмож ности или необходимости определенного поведения в границах норм экологического права.
§ 2. Классификации экологических прав и обязанностей граждан
Экологическоие права, предусмотренные в законодательстве, довольно разнообразны, что позволяет пргзе! "и классификацию
этих прав в зависимости от различных оснований, чтобы детальнее раскрыть их специфику.
По юридической силе (акту, их закрепляющему), степени пра вовой урегулированности экологические права можно поделить на: а) конституционные (основные, неотчуждаемые, фундаменталь ные); б) установленные в специальных законах, подавляющее большинство норм которых направлено на регулирование непо средственно экологических отношений или связанных с этим отно шений; в) предусмотренные подзаконными нормативными акта ми и договорами.
К первой группе относятся права, предусмотренные в статье 50 Конституции Украины, посвященной основным экологическим правам, а именно: праву каждого на безопасную для жизни и здо ровья окружающую среду и на возмещение причиненного наруше нием этого права вреда, свободного доступа к информации о состоя нии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также права на ее распространение. К конституционным также относятся права: частной собственности на землю (ст. 14), экологической безопасности (ст. 16); обращаться за защитой нару шенного права и иные. Право на жизнь (ст. 27) неразрывно связано с правом на безопасную окружающую природную среду, с качеством среды обитания и другими правами, имеющими экологическую направленность.
Конституционное закрепление этих прав указывает на их важ ность, неотъемлемость и неотчуждаемость, хотя и не делает менее значимыми другие экологические права. Исходные конституцион ные положения гласят, что некоторые экологические права явля ются естественными и неотчуждаемыми, даны ему от рождения, признаются высшей ценностью и не носят исчерпывающего харак тера. При этом подчеркивается, что нормы Конституции являются нормами прямого действия, а защита конституционных прав и свобод человека и гражданина непосредственно на основании Кон ституции Украины гарантируется. Признание, соблюдение и за щита прав человека — обязанность государства.
Ко второй группе относятся перечисленные в статья 9 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды » права каждо го на: участие в обсуждении и внесении предложений в проекты нормативно-правовых актов, материалов по размещению, строи тельству и реконструкции объектов, которые могут отрицательно воздействовать на состояние окружающей природной среды, внесе ние предложений в органы государственной власти и органы мест ного самоуправления, юридическим лицам, принимающим участие в принятии решений по этим вопросам; участие в разработке и осу ществлении мероприятий по охране окружающей природной среды, рациональному и комплексному использованию природных ресур сов; осуществление общего и специального использования природ-
90
91
ных ресурсов; объединение в общественные природоохранные формирования; участие в публичных слушаниях или открытых заседаниях по вопросам воздействия запланированной деятельности на окружающую природную среду на стадиях размещения, про ектирования, строительства и реконструкции объектов и в прове дении общественной экологической экспертизы; получение эколо гического образования и иные права, определенные законодатель ством Украины.
Экологическую направленность имеют права, закрепленные другими законами. Например, в Законе Украины от 19 ноября 1992 года № 2801-ХИ «Основы законодательства Украины о здравоохра нении»1 в статье 6 предусмотрено, что каждый гражданин Украины имеет право на охрану здоровья, которое предусматривает: безопас ную для жизни и здоровья окружающую природную среду; санитар-но-эпидемическое благополучие территорий и населенного пункта, где он проживает; безопасные и здоровые условия работы, обучения, быта и отдыха; достоверную и своевременную информацию о со стоянии своего здоровья и здоровья населения, включая сущест вующие и возможные факторы риска и их степеней и т.п.
В третью группу входят экологического права, закрепленные в подзаконных нормативно-правовых актах и договорах. Перечень их очень разнообразен. Они не менее значимые, чем конституцион ные и закрепленные в законах экологического права.
Экологические права по форме реализации делятся на индиви дуальные и коллективные. Свои экологические права граждане могут осуществлять самостоятельно, а также совместно с другими лицами, объединившись в организации, группы, иные образования и объединения. При этом в зависимости от степени и правового ста туса, это могут быть неформальные объединения или группы, кото рые созданы для удовлетворения общей потребности, которая суще ствует в течение определенного времени, а также зарегистрирован ные в установленном порядке общественные экологические объеди нения. Создание общественных природоохранных объединений расширяет возможности гражданина в реализации экологических прав. Основными формами участия общественности в принятии эко логически значимых решений являются: референдум; обращения граждан (жалобы, замечания, предложения); работа с депутатами; общественные (публичные) слушания; сборы граждан по месту про живания; привлечение экспертов от общественности в рабочие группы, созданные органами государственной власти по экологиче ским вопросам; участие в проведении государственной экологиче ской экспертизы; общественная экологическая экспертиза; общест венный контроль; собрания, митинги, демонстрации и т.п.
Экологические права дифференцируются на абсолютные и относительные. Абсолютные права противоположны относитель-1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1993. — № 4. — Ст. 19.
92
ным, действующим в отношении одного конкретно определенного лица или нескольких лиц. Они характеризуются тем, что их носи телю противостоит в качестве обязанных субъектов неопределенное число лиц, каждый из которых должен воздержаться от нарушения этих прав. Круг абсолютных прав, как и вообще всех видов субъек тивных прав, определяется значимостью и характером обществен ных экологических отношений. В основном к ним относятся кон ституционные и естественные экологические права.
Экологические права также можно разделить в зависимости от того, какие экологические интересы и права защищаются: имуще ственные и личные неимущественные права. Некоторые природ ные объекты, хотя и приравниваются в ГК Украины к имуществу, но все-таки они остаются объектом особого рода, продолжая раз виваться по своим естественным законам, с учетом ряда эколо гических факторов. Природа не является результатом деятельности человека. Имущественные объекты не так унифицированы как эко логические. Основным критерием разграничения сферы граждан ского и экологического права является пребывание соответству ющего природного объекта во взаимосвязи с природной средой. Объекты природы и товарно-материальные ценности — разные ка тегории, которые имеют особые экологические, экономические и правовые признаки и характеристики. К группе имущественных прав в сфере экологии относятся права на: возмещение вреда, при чиненного здоровью и имуществу граждан вследствие отрицатель ного воздействия на окружающую природную среду; право приро допользования; право собственности на природные ресурсы и др.
Личные неимущественные права, как правило, принадлежат к категории абсолютных, обеспечивают естественное существование физического лица, относятся к жизнеобеспечивающим правам, возникают по поводу личных неимущественных благ. Основное среди них право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду, а также права на: достоверную информацию о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта и т.п.
Определенная классификация экологических прав граждан су ществует в сфере воспроизводства (восстановления) и улучшения качественного состояния природных объектов: право граждан на воспроизводство и восстановление природных объектов с исполь зованием установленных способов; право на осуществление меро приятий, которые улучшают качество экологических объектов и окружающей природной среды. Следует иметь в виду, что по на званию экологические права и обязанности могут совпадать, одна ко это не означает, что одно понятие трансформируется в другое и наоборот. Эти права содержатся в поресурсовом (подотраслевом) законодательстве; они тесно связаны с правами граждан на исполь зование природных объектов, а, в конечном счете, осуществления
93
этих прав направлено на предотвращение ухудшения качества окружающей природной среды и ее соответствие требованиям эко логической безопасности. При этом осуществление указанных действий в законодательстве закреплено только как исполнение установленных обязанностей. Действия в форме прав или обязан ностей по воспроизводству экологических объектов, улучшение состояния природной среды оказывает содействие нормальному осуществлению социально значимого экологического права граж данина — права на безопасную окружающую природную среду.
Возможно классифицировать экологические права граждан по охранно-защитной направленности. Анализ действующего эко логического законодательства свидетельствует, что понятия «охра на» и «защита» прав взаимозависимые, но не тождественные. За щита экологического права осуществляется тогда, когда оно нару шено, при этом нормативно закреплен порядок защиты нарушенно го права. Также правовой защите подлежат оспариваемые права и законные интересы. Экологические права в сфере защиты нарушен ных прав подразделяются на: а) требование в установленном поряд ке возмещения убытков, экологического вреда, причиненного при родным объектам, находящимся в собственности или пользовании граждан; вреда, причиненного здоровью загрязнением окружающей природной среды, а также в необходимых случаях и морального вреда; б) требование устранения препятствий в осуществлении граж данами своих экологических прав; в) оспаривание принадлежащих гражданам экологических прав, интересов и т.п. Охранительные предписания, содержащиеся в экологическом законодательстве, устанавливают специфические меры принуждения и формы защиты нарушенного права. Можно сказать, что охранительные нормы ста тичны, а нормы по защите нарушенного права — динамичны.
Экологические права граждан в сфере охраны окружающей при родной среды можно подразделить на право: принимать участие в мероприятиях, обеспечивающих рациональное использование при родных объектов; объединение в общественные природоохранитель ные формирования; обсуждение нормативных актов; участие в публичных слушаниях и других мероприятиях с целью предотвра щения отрицательного воздействия на окружающую природную среду либо его последствий.
Приведенные классификации экологических прав граждан ха рактеризуют лишь наиболее важные и социально значимые права. Экологические обязанности также можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от юридической силы, сте пени правовой урегулированности выделяют: а) конституционные и; б) установленные в специальных законах, подавляющее боль шинство норм которых направлено на регулирование экологических отношений или связанных с этим отношений; в) предусмотренные подзаконными нормативными актами и договорами.
В действующей Конституции Украины экологические обязанно сти граждан закреплены в статье 66, где предусмотрено «не наносить вред природе, культурному наследию, возмещать причиненные им убытки». Но к ним также можно отнести иные обязанности, которые трансформируются в сферу экологического права: собственность обязывает, она не должна использоваться во вред человеку и обще ству (ч. 4 ст. 13); платить налоги и сборы в порядке и размерах, установленных законом (ст. 67); неуклонно придерживаться Кон ституции и законов Украины, не посягать на права других людей (ст. 68) и т.п.
Ко второй группе относятся экологические обязанности, содер жащиеся в Законе Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 12). К ним относятся: беречь природу, охранять, рацио нально использовать ее богатства в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей природной среды; осу ществлять деятельность с соблюдением требований экологической безопасности, других экологических нормативов и лимитов исполь зования природных ресурсов; не нарушать экологические права и законные интересы других субъектов; вносить плату за специальное использование природных ресурсов и штрафы за экологические правонарушения; компенсировать ущерб, причиненный загрязне нием и иным отрицательным воздействием на окружающую при родную среду и т.п. Граждане обязаны выполнять и другие обязан ности в области охраны окружающей природной среды в соответ ствии с законодательством Украины.
Круг экологических обязанностей расширяется благодаря их более детальной регламентации в подзаконных нормативных актах. Например, в Постановлении Кабинета Министров Украины от 2 ок тября 2003 года «Об утверждении Порядка предоставления специ альных разрешений на пользование недрами»1 определяются до полнительные обязанности недропользователей: придерживаться требований, предусмотренных разрешением; обеспечивать сохра нение геологических территорий и объектов; придерживаться других условий, определенных соглашением на пользование не драми (п. 27).
Следующая классификация осуществлена в зависимости от субъ ектного состава (круга правообязанных граждан). Выделяют общие и специальные экологические обязанности. Общие присущие всем без исключения гражданам как субъектам экологического права, к ним принадлежат обязанности, закрепленные в Конституции Укра ины и Законе «Об охране окружающей природной среды».
Специальные обязанности, предусмотренные действующим по-ресурсовым экологическим законодательством, базируются на об щих положениях права собственности и природопользования, обе-спечения требований экологической безопасности и т.п. Но наряду
1 Офпцйний В1СНИК Украши. — 2003. — № 40. — Ст. 2100.
94
95
с этим данные обязанности обусловлены спецификой используемого природного ресурса, особенностями правового режима эксплуатации соответствующего объекта и непосредственно правовым статусом субъектов. Особую группу составляют обязанности, возникающие при введении режима чрезвычайного положения, при объявлении местности зоной чрезвычайной экологической ситуации.
Экологические обязанности также возможно подразделить на имущественные и неимущественные. К имущественным относят ся обязанности: компенсировать ущерб, вред, причиненный загряз нением и иным отрицательным воздействием на окружающую природную среду, а также здоровью человека; вносить плату за специальное использование природных ресурсов и штрафы за эко логические правонарушения; компенсировать затраты на проведе ние экологической экспертизы, аудиторского анализа относитель но объектов и видов деятельности, которые представляют повы шенную экологическую опасность; внедрять новые технологии, предотвращающие вредное воздействие на окружающую природную среду и здоровье человека и т.п. К неимущественным принадлежат: беречь природу, охранять, рационально использовать ее богатства; осуществлять деятельность в соответствии с требованиями эколо гической безопасности; не нарушать права других субъектов; про водить экологическую экспертизу экологически опасных объектов и видов деятельности и т.п.
Экологические обязанности можно классифицировать и по иным основаниям (критериям), к примеру, в зависимости от: правомер ного или неправомерного поведения гражданина; сферы существо вания экологических отношений (принадлежности, использования, охраны, защиты, обеспечения экологической безопасности); вида действия (активные и пассивные) и др.
§ 3. Конституционные экологические права граждан
Важнейшие отличительные особенности закрепленных в Кон ституции Украины основных экологических прав состоят в том, что они даны человеку от природы, носят естественный и неотчуждае мый характер, выступают в качестве высшей социальной ценности, являются непосредственно действующими, находятся под защитой государства, соответствуют международным стандартам. Систему конституционных экологических прав гражданина составляют права на: безопасную для жизни и здоровья окружающую среду; свободный доступ к информации о состоянии окружающей среды, качество пищевых продуктов и предметов быта и право на ее рас пространение, запрет засекречивать такую информацию; возмеще ние вреда, причиненного нарушением указанных прав и др. Наряду
с непосредственно экологическим правами в Основном Законе за креплены и иные права, которые тесно связаны с ними, и имеют экологическую направленность.
3.1. Право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду
Право граждан на безопасную для жизни и здоровья окружаю щую природную среду относится к основным (фундаментальным), естественным правам. Оно закреплено в ст. 50 Конституции Украи ны и ст. 9 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», а также некоторых международных документах1. Данное право присуще человеку с момента его рождения, независимо от усмотрения государственных органов. Это фактически право каж дого гражданина требовать соблюдения эколого-правовых предпи саний, которому соответствует обязанность каждого государства по его обеспечению.
В международно-правовых актах, в отличие от украинского за конодательства, предусмотрено право на: «среду, которая позволя ет вести достойную и процветающую жизнь», «жизнь в гармонии с природой» и т.п. Впервые право на жизнь в благоприятной окру жающей среде было опосредованно закреплено в декларации Сток-
1В Орхусской конвенции закреплено право на благоприятную (здоровую) окружающую среду, раскрывается его содержание, социальный аспект, определяется круг субъектов. В ней критерием качества окружающей среды служит термин «благоприятная для здоровья и благосостояния». «Здоровую» или «благоприятную для здоровья» окружающую среду мож но понимать как окружающую среду, которая (ни прямо, ни опосредован но) не оказывает неблагоприятного воздействия на здоровье человека, даже, может быть, способствует его улучшению. Что же касается такого критерия как качества окружающей среды, как «благоприятность для благосостоя ния человека», то он еще более размыт и неоднозначен. Возможно, ответ на данный вопрос частично содержится в самом тексте Конвенции, соглас но которой одной из составляющих экологической информации является информация об «условиях жизни людей, состоянии объектов культуры, зданий и сооружений» (ст. 2) Следовательно, можно сделать вывод, что под таковой надо понимать среду, которая не будет отрицательно влиять на условия жизни, бытовую, а также культурную и эстетическую сферу жиз ни людей. Таким образом, согласно Орхусской конвенции, каждый имеет право на такую окружающую среду, которая ни прямо, ни опосредованно не оказывает неблагоприятного воздействия на здоровье, условия жизни, культурную и эстетическую сферы жизни человека и даже, в какой-то сте пени, на его имущество // См.: Экологическое право России на рубеже XXI века // Сб. науч. статей преподавателей и аспирантов кафедры экологиче ского и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломо носова, посвященный памяти профессора В.В.Петрова. Составители: А.К. Голиченков, Т.В. Петрова / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. — М.: Зерцало, 2000. — С. 153-156.
96
97
гольмской конференции ООН по окружающей среде, где оно рас сматривалось как фундаментальное право человека, а благоприят ная окружающая среда — как среда, которая позволяет вести достойную и процветающую жизнь. (В этой декларации определен ное экологическое право более связывалось с ответственностью че ловека за охрану и улучшение его состояния во благо настоящего и будущего поколений). Далее концептуальные идеи прав граждан на безопасную окружающую среду нашли свое отображение в: Заклю чительном акте совещания по вопросам безопасности и сотрудниче ства в Европе (1975 г.); Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.); Декларации Рио-де-Жа нейро по окружающей природной среде и развитию (1992 г.); Вен ской конвенции об охране озонового слоя (1985 г.); Рамочной кон венции ООН об изменении климата (1992 г.); Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб (1963 г.); Конвенции о ядерной безопасности (1994 г.); Орхусской конвенции «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия ре шений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружаю щей среды» (1998 г.) и др.
Право человека на безопасную окружающую природную среду представляет собой юридическую возможность проживать в окру жающей природной среде, не причиняющей вреда его здоровью и жизни, а в случае нарушения этого права — требовать ее защиты в установленном законодательством порядке. Это общее определение охватывает все основные признаки данного субъективного права: право проживать в благоприятной для жизнеобеспечения окружа ющей природной среде, безопасной для здоровья и жизни человека; право требовать устранения различных препятствий при осущест влении указанного права в установленном законодательством по рядке; право обращаться в компетентные органы за защитой на рушенного права с целью его возобновления (восстановления); осуществления защиты нарушенного права путем установления государством ряда правовых гарантий.
В законодательстве, к сожалению, не определены в полной мере критерии состояния безопасности окружающей природной среды. Но само понятие «безопасная» указывает на то, что основным кри терием является отсутствие опасности, где экологически безопасным считается такое «состояние окружающей природной среды, при котором обеспечивается предупреждения ухудшения экологической обстановки и возникновения опасности для здоровья людей» (ст. 50 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»). Един ственными реально определенными и существующими критериями качества окружающей природной среды, на основании которых осу ществляется вывод относительно безопасности окружающей среды, являются экологические стандарты и нормативы (ст.ст. 31-33 Зако на Украины « Об охране окружающей природной среды »). Но они не
достаточно совершенны, не лишены определенных недостатков, не полностью удовлетворяют требования практики, не могут вместить все аспекты (критерии) безопасности. Право граждан на безопасную окружающую природную среду — это сложное, комплексное право, состоящее из множества разновидностей прав на: безопасный атмо сферный воздух, безопасные водные ресурсы и пр. При этом относи тельно каждого природного объекта устанавливаются специальные стандарты и нормативы экологической безопасности, а также ряд иных критериев, обеспечивающих их безопасное состояние. Прямое отношение к рассматриваемому праву имеет право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности (в т.ч. и эколо гической) и гигиены, право на охрану здоровья и медицинскую по мощь. Основными мероприятиями по обеспечению права граждан на безопасную окружающую среду являются экологическая стан дартизация и нормирование, оценка воздействия на ОПС, экоэкс-пертиза, лицензирование, сертификация, паспортизация, аудит, мониторинг, контроль, планирование и пр.
Данное право, закрепленное Конституцией, предполагает реаль ную возможность проживать в безопасной, отвечающей междуна родным и государственным стандартам окружающей среде, участ вовать в подготовке, обсуждении и принятии экологических реше ний, осуществлять контроль за их реализацией, получать надлежа щую информацию, а также право на возмещение вреда.
3.2. Право на возмещение вреда, причиненного
нарушением права на безопасную для жизни
и здоровья граждан окружающую среду
Право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду по своему характеру — пассивное право. Как для любого абсолютно го права для него характерно наличие неопределенного круга обя занных лиц, которые должны воздерживаться от его нарушения, в том числе и государство. В отличие от вышеуказанного права право на возмещение вреда, причиненного нарушением права на безопас ную окружающую среду, — это активное право лица, реализуемое путем предъявления в суд исков к государственным органам, пред приятиям, учреждениям, организациям и гражданам о возмещении вреда не только здоровью, но и имуществу вследствие отрицатель ного воздействия на окружающую природную среду (п. з ст. 9 Зако на Украины «Об охране окружающей природной среды»). (Вопросы, связанные с возмещением вреда требуют точного экономического расчета, гармоничного сочетания в правовом регулировании возме щения экологического вреда общих принципов и требований граж данского законодательства с особенными подходами, которые должны отражать специфику природных, сложные естественные механизмы взаимодействия явлений и предметов природы, воздей-
98
99
ствия на здоровье человека, изменений в природных условий1). Традиционные гражданско-правовые категории, такие, как при чинная связь между действием и наступившими последствиями, критерии установления факта причинения вреда, методика его оценки требуют своего развития с учетом особенностей. Основанием возникновения указанного права является состав экологического правонарушения. Составы экологических правонарушений опре делены в Кодексе об административных правонарушениях и Уго ловном кодексе Украины. Содержащиеся в этих актах нормы тол куются в соответствии с экологическим законодательством, в кото ром в необходимых случаях содержатся перечни правонарушений либо имеются статьи, определяющие права и обязанности субъектов регулируемых отношений, запреты и ограничения на совершение определенных действий.
Наряду с этим следует учитывать определенные особенности гражданско-правовой ответственности, установленные экологиче ским законодательством. В частности, в некоторых случаях эколо гическое законодательство устанавливает обязанность возместить экологический вред, причиненный в случае совершения правомер ных действий, т.е. при отсутствии правонарушения.
Вред — понятие социальное, имеющее различные оттенки: эко номический, экологический, моральный, государственный, меж государственный, международный. В юридической литературе он определяется, как уменьшение, уничтожение субъективного права или блага, т.е. вред подлежит возмещению, если он является след ствием нарушения имущественных прав гражданина и юридиче ского лица, либо личных неимущественных прав (благ) граждани на (здоровье, честь и пр.). Вред, предусмотренный в статье 50 Конституции, можно рассматривать как материальный и мораль ный вред. Первый причиняется физическим лицам в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых экологи ческих требований. Такой материальный вред выражается в утра те жизни или причинении вреда здоровью человека, утрате или повреждении природных объектов, деградации окружающей при родной среды. В экономическом аспекте это трансформируется в стоимость утраченного или поврежденного имущества, природных объектов и ресурсов, вынужденных расходов на очистку или ре культивацию окружающей среды, расходов на восстановление здоровья людей и компенсацию потерпевшим (реальный ущерб), а также стоимость недополученных доходов в результате утраты природных ресурсов — источников природного сырья (упущенная выгода)2. Наряду с возмещением вреда, причиненного здоровью и
1 Краснова И.О.Правовое регулирование возмещения экологического
вреда // Экологическое право. — 2005. — № 4. — С. 26-33.
2 Там же. — С. 26-27.
100
имуществу1 вследствие совершения экологического правонаруше ния, гражданин имеет право на компенсацию морального вреда, причиненного нравственным переживанием в связи с невозможно стью продолжать активную общественную жизнь, с потерей работы, а также с физической болью, связанной с причинением ущерба здоровью либо в связи с заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий.
В соответствии со ст. 69 Закона «Об охране окружающей природ ной среды» ущерб, причиненный в результате нарушения законо дательства об охране окружающей природной среды, подлежит компенсации, как правило, в полном объеме без применения норм снижения размера взимания и независимо от сбора за загрязнение окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов. Лица, которым причинен такой ущерб, имеют право на возмещение неполученных доходов за время, необходимое для вос становления здоровья, качества окружающей природной среды, воспроизводства природных ресурсов до состояния, пригодного для использования по целевому назначению.
3.3. Право свободного доступа к информации
о состоянии окружающей среды, о качестве
пищевых продуктов и предметов быта, а также
право на ее распространение
На основании предписаний, содержащихся в п. «е» ст. 9 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» право граж дан на получение экологической информации рассматривается, как «свободный доступ к информации о состоянии окружающей природной среды (экологическая информация) и свободное получе ние, использование, распространение и хранение такой информа ции, за исключением ограничений, установленных законом»2. Это право регламентируется Конституцией Украины; законами Украи ны «Об информации», «О государственной тайне», «О печатных средствах массовой информации (прессу) в Украине» и другими, а также ратифицированной Украиной в 1999 году Орхусской конвен цией «О доступе к информации, участии общественности в процес се принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касаю щимся окружающей среды».
1 Согласно действующему ГК ряд природных объектов рассматривается
как недвижимое имущество. Однако следует отметить, что они являются
не только имуществом, объектом права собственности, но и природными
объектами как составной частью окружающей природной среды, обладаю
щим признаком естественного происхождения, состоят в неразрывной
экологической взаимосвязи (экоцепи), способным выполнять экологиче
ские, экономические, рекреационные и иные функции и обеспечивать
качество среды обитания человека.
2 Офщшний в1сник Украши. — 2002. — № 46. — Ст. 2088.
101
Экологическая информация — открытые, полные, достоверные, доступные и своевременные сведения в письменной, аудиовизуаль ной, электронной или другой материальной форме о: состоянии окружающей природной среды либо ее объектов; биологическом раз нообразии и его компонентах,,включая генетически видоизмененные организмы и их взаимодействие с объектами окружающей природной среды; источниках, факторах, материалах, веществах, продукции, энергии, физических факторах (шуме, вибрации, электромагнитном излучении, радиации), которые воздействуют или могут воздейство вать на состояние окружающей природной среды; угрозе возникно вения и причинах чрезвычайных экологических ситуаций, резуль татах ликвидации этих явлений, рекомендациях относительно мер, направленных на уменьшение их отрицательного воздействия на природные объекты и здоровье людей; экологических прогнозах, планах и программах, мерах, в том числе административных, госу дарственной экологической политике, законодательстве об охране окружающей природной среды; расходах, связанных с осуществле нием природоохранительных мер за счет фондов охраны окружающей природной среды, других источников финансирования, экономиче ском анализе, проведенном в процессе принятия решений по вопро сам, касающимся охраны окружающей среды.
Полная информация — информация, являющаяся исчерпыва ющей и в ней в полной мере отображены реальные факты. Досто верная — отвечающая объективным данным о существующем со стоянии окружающей среды и здоровья людей, а также иным пока зателям. Сроки получения информации предусмотрены в законах Украины «Об информации» и «Об обращении граждан». Порядок ее предоставления регламентируется непосредственно Положением о порядке предоставления экологической информации, утвержден ным приказом Минприроды от 18.12.2003 г.1. Экологическая ин формация предоставляется в сроки, определенные в Законе Украи ны «Об информации», но не позднее одного месяца после подачи запроса, если только объемы и сложность сбора запрашиваемой информации не оправдывают продления этого срока до двух месяцев после подачи запроса. В случае необходимости продления сроков заинтересованное лицо должно быть оповещено не позднее десяти дней с момента поступления запроса (п. 3.5).
Особой регламентации подлежит информация об объектах, пред ставляющих повышенную опасность, а также объектах, которые являются наибольшими загрязнителями окружающей природной среды2.
1 Офщшний В1сник Украши. — 2004. — № 6. — Ст. 358.
2 Наказ Мшприроди Украши В1д 01.11.2005 р. № 397 «Про затверджен-
ня Положения про щоквартальне шформування населения через ЗМ1 про
об'екти, ям е наибольшими забруднювачами навколишнього природного
середовища» // Офщшний вкник Украши. — 2005. — № 51. — Ст. 3223.
Гражданам предоставлено право обращаться за получением эко логической информации, как к государственным органам, так и к субъектам хозяйственной деятельности, прежде всего, к Министер ству охраны окружающей природной среды Украины, которое осу ществляет в пределах своих полномочий экологическое информаци онное обеспечение. Министерство готовит вместе с другими органами исполнительной власти и подает в установленном порядке Нацио нальный доклад о состоянии окружающей природной среды.
Общим условием получения экологической информации явля ется ее открытый характер. В соответствии со ст. 28 Закона Укра ины «Об информации» информация по режиму доступности делит ся на открытую и с ограниченным доступом (конфиденциальную и тайную). Информация о состоянии окружающей природной среды, качестве продуктов и предметов быта; о состоянии здоровья насе ления, его жизненном уровне; об авариях, катастрофах, опасных природных явлениях, которые произошли или могут произойти или угрожают безопасности граждан, не относится к конфиденциальной. Некоторая информация экологического характера, которая нахо дится в ведении субъектов хозяйственной деятельности, может быть признана как коммерческая.
Соответственно с Законом Украины «Об информации», Приказом Главного Государственного ревизионного комитета Украины состав и объем сведений, которые составляют коммерческую тайну, поря док ее защиты определяется руководителем предприятия в прика зе. В любом случае приказ не может заменять положения законо дательства.
В соответствии с положениями Орхусской конвенции каждый имеет право на доступ к информации, а на государственную власть возлагаются обязанности ее сбора, распространения и предоставле ния. Особого внимания заслуживают такие принципы, как полнота учета экологических соображений при принятии решений на правительственном уровне и вытекающая из этого необходимость, чтобы государственные органы располагали точной, всеобъемлющей и новейшей экологической информацией; доступность и эффектив ность судебных механизмов; повышение открытости и большего участия общественности в процессе принятии решений о предна меренном выпуске генно-инженерно-модифированных организмов в окружающую среду. В Конвенции определяются цели, понятия, общие положения. В ней устанавливаются порядок доступа к эко логической информации и ограничения на него (ст. 4), правила сбора и распространения (ст. 50), решаются вопросы урегулирования споров. Для реализации положений Орхусской конвенции в насто ящее время ЕС готовит ряд решений и нормативных документов, в случае принятия которых в законодательство об экологической информации входящих в него государств будут внесены важные и масштабные изменения.
102
103
Законом Украины «Об охране окружающей природной среды» предусмотрена ответственность за: нарушение прав граждан на эко логически безопасную окружающую природную среду; отказ от предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, а также об источниках загрязнения, в сокрытии случаев аварийного загрязнения окружа ющей среды или фальсификации сведений о состоянии экологической обстановки или заболеваемости населения (пп. «а», «л» ч. 2 ст. 68).
§ 4. Гарантии, охрана и формы защиты экологических прав граждан
Гарантии прав в научной юридической литературе рассматрива ются как совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на фактическую реализацию прав человека, на устра нение причин и препятствий их ограничения, ненадлежащего их осуществления и защиты их от нарушений.
В ст. 10 Закона «Об охране окружающей природной среды» уста новлены эколого-правовые гарантии экологических прав граждан. Анализ гарантий свидетельствует об их различной направленности. Они обеспечиваются: а) проведением широкомасштабных государ ственных мероприятий по поддержанию, восстановлению, улучше нию состояния окружающей природной среды (имеет эколого-эко-номический характер, обеспечивает экологическое равновесие и гармоничное развитие природы и общества); б) обязанностью мини стерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций осуще ствлять технические и другие мероприятия для предотвращения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окру жающую природную среду, выполнять экологические требования при планировании, размещении производственных сил, строитель стве и эксплуатации народнохозяйственных объектов; в) участием общественных объединений и граждан в деятельности по охране окружающей природной среды; г) осуществлением государственно го и общественного контроля за соблюдением законодательства по охране окружающей природной среды; д) компенсацией в установ ленном порядке ущерба, причиненного здоровью и имуществу гра ждан вследствие нарушения законодательства об охране окружаю щей природной среды; е) неотвратимостью ответственности за нару шение законодательства об охране окружающей природной среды; ж) созданием и функционированием сети общегосударственной экологической автоматизированной информационно-аналитической системы обеспечения доступа к экологической информации.
В указанной статье также закреплено положение, согласно ко торому деятельность, препятствующая осуществлению права гра ждан на безопасную окружающую природную среду и других их
104
экологических прав, подлежит прекращению в порядке, установ ленном законодательством Украины1. По своему содержанию дан ная гарантия имеет пресекающий характер.
Кроме названных гарантий, имеющих общее значение, в зако нодательстве также установлены специальные гарантии экологи ческих прав, содержащиеся в экологическом законодательстве.
Правовая охрана экологических прав представляет собой систе му предписаний, закрепленных в законодательстве, которые обес печивают меру разрешенного и надлежащего поведения субъектов. Иными словами, охрана прав сводится к правотворческой деятель ности по установлению охранительных норм в статике (в объектив ном содержании), применяется в период нормального (беспрепят ственного) осуществления экологических прав, а защита наступает в случае их нарушения с целью их восстановления, где необходимо применить принуждение со стороны компетентных органов.
О защите прав граждан в сфере экологии речь идет в ст. 11 Зако на Украины «Об охране окружающей природной среды», где закреп лено общее правило, что государство гарантирует своим гражданам реализацию экологических прав, предоставленных им законода тельством. В частности, конкретные органы государственного управления обязуются предоставлять всестороннюю помощь граж данам при осуществлении ими своих экологических прав. Нару шенные права граждан должны быть восстановлены, а их защита осуществляется в судебном порядке.
Способы и формы защиты следует рассматривать как явле ния не тождественные. Формы защиты — административная, судебная, общественная, самозащита, обращение к Уполномочен ному по правам человека и т.п. А способы защиты в экологическом законодательстве (кроме земельного), в отличие от гражданского (ст. 16 ГК Украины), не содержатся в обобщенном виде, хотя они все же получили опосредованное закрепление в поресурсовом эко логическом законодательстве. В частности, к ним можно отнести следующие виды: признание экологических прав; восстановление нарушенных прав; прекращение деятельности, препятствующей осуществлению права; возмещение убытков и другие способы воз мещения имущественного вреда, а также морального вреда (эколо гического вреда); изменение правоотношения; прекращение пра воотношения; признание незаконным решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, местного самоуп-
1 Див.: Постанову Верховно!' Ради Укра1ни вщ 29 жовтня 1992 року № 2751-ХП «Про Порядок обмеження, тимчасово!' заборони (зупинення) чи припинення Д1Яльност1 шдприемств, установ, оргатзацш 1 об'ектв у разх порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 46. — Ст. 637.
105
равления, служебных и должностных лиц; и другие способы, уста новленные в нормативно-правовых актах.
Административная форма защиты регламентируется ст. 40 Кон-, ституции Украины, Законом Украины «Об обращении граждан» от 2 октября 1996 г. (393/96-ВР), в соответствии с которой граждане ; могут обращаться в органы государственной власти, местного само управления, объединения граждан, к предприятиям, учреждениям, организациям независимо от формы собственности с обращениями, в частности, замечаниями, предложениями и жалобами, в том чис ле и по экологическим вопросам. Лица, к которым направлены такие обращения, должны их рассмотреть и дать обоснованный от вет в месячный срок. Тем не менее, месячный срок рассмотрения обращений граждан может быть продлен руководителем соответ ствующего органа или его заместителем, если решить возникший вопрос в указанный срок невозможно. Они устанавливают необхо димый срок для его рассмотрения, при этом общий срок рассмотре ния обращения не может превышать 45 дней, о чем сообщают лицу, | подавшему обращение. При этом плата за рассмотрение обращений не взимается. Форма обращений может быть устной или письмен ной. Обращение может быть представлено как отдельным лицом (индивидуальное), так и группой лиц (коллективное).
Одной из главных функций Уполномоченного по правам челове ка в сфере экологии является контроль за деятельностью исполни тельных и других органов государственной власти путем рассмот рения жалоб граждан на действия тех или иных органов или долж ностных лиц, которые привели к нарушению экологических прав гражданина.
К общественному порядку защиты можно отнести: референ дум; общественные (публичные) слушания; общие сборы граждан по месту проживания; привлечение экспертов от общественности в рабочие группы по экологическим вопросам, образованным органа ми власти для участия в проведении государственной экологической экспертизы, а также проведении общественной экологической экс пертизы; собрания, митинги, шествия, демонстрации; работа с де путатами.
К самостоятельной форме защиты экологических прав следует отнести самозащиту. Возможность защищать право не в государ ственных органах является отличительной чертой самозащиты. Она относится к конституционным правам. Способы самозащиты могут быть определены в законе или договоре. Характерно, что число < способов самозащиты не ограничивается. Они могут применяться как в отдельности, так и в комплексе, но лишь с соблюдением усло вий правомерной реализации. Лицо может самостоятельно выбирать способы самозащиты с учетом содержания нарушенного права, характеристики противоправного поведения. Но избранный способ самозащиты не может противоречить требованиям закона.
Цод самозащитой экологических прав понимают предусмо тренные моральными основами общества и нормами законодатель ства, в определенных случаях в договоре, действия лица (то есть применение средств противодействия), наделенного указанным правом, направленное на обеспечение неприкосновенности права, прекращение нарушения и ликвидацию последствий.
К формам правовой защиты прав и свобод гражданина относится, в частности, судебная защита, которая является наиболее эффек тивным механизмом в данной сфере. Проведение и реализация судебно-правовой реформы в Украине обеспечивает приоритет прав во всех сферах жизни общества. Право на судебную защиту является конституционным и не требует дополнительного закрепления в дру гих нормативно-правовых актах. Статья 55 Конституции Украины содержит норму, которая устанавливает право каждого обращаться в суд, если: его права и свободы нарушены или нарушаются; созданы или создаются препятствия для реализации прав или свобод; имеют место незаконные ограничения прав и свобод. Указанные положения трансформируются и на нарушенные экологические права.
Надлежащая реализация экологических прав должна обеспечи ваться не только гарантиями, но и действием всей системы эколо гического законодательства относительно их обеспечения, в част ности: стандартизацией и нормированием качества окружающей природой среды, экологическим страхованием, государственным контролем за состоянием окружающей среды и иными мероприя тиями.
Вопросы для самоконтроля:
Каков порядок рассмотрения обращений граждан?
ентируется данные информационные отношения? о- Охарактеризуйте гарантии, обеспечивающие осуществление экологических прав граждан.
106
107
9. Проанализируйте формы и способы защиты экологических
прав граждан.
10. Определите особенности возмещения убытков, причиненных
нарушением экологических прав граждан.
Темы рефератов
Особенности права граждан на возмещение вреда, причинен ного нарушением их права на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду.
Рекомендованная литература:
Анисимова А.В. Осуществление гражданами экологических прав: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06. — X., 1996. — 168 с.
Васильева М.И. Право граждан СССР на здоровую окружающую среду: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Моск. гос. ун-т. — М., 1990. — 26 с.
Васильева М.И. Экологические права человека — важнейшие права нового поколения // Права человека: итоги века, тендеции, перспективы / Под общ. ред. Е.А. Лукашевой. — М.: Норма, 2002. — С.40-76.
Гетьман А.П. Законодавч1 аспекти зародження екологачних прав людини // Весник Академп правових наук Украши. — 2000. — №1(20).— С. 129-137.
Кобецька Н.Р. Еколопчш права громадян Украши: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.06. — К., 1998. — 173 с.
Краснова М. Право громадян на еколопчну шформащю: пробле-ми гарантш реал1зацп й захисту // Право Украши. — 1997. — № 3. — С. 42-48.
Лозо В.И. К вопросу об истории закрепления и обеспечения пра ва человека на естественную окружающую среду в международном праве и экологическом законодательстве ЕС // Проблеми закон ности — Вип. 71. — 2005. — С. 3-12.
Малишева Н.Р. Студенти Ки'шського утверситету права НАН Украши готов1 захищати еколойчш права громадян // Часопис Кшвського ун-ту права. — 2004. — № 4. — С. 112-113.
Рабинович П.М., Хавронюк МЛ. Права людини I громадянина. Навч. пособник. — К.: Атша. — 2004. — 463 с.
Степашко В. Реалхзащя еколопчних прав громадян в Украпп // Право Украши. — 2005. — № 9. — С. 28-33.
Судовий захист еколопчних прав громадян Украши: Довщ. Для судд1в / Краснова М.В., Малишева Н.Р., Шевчук П.1. та ш. — К.: Вид. д1м «КМ Академия», 2001. — 178.
Шуклша Н.Г. Конституцшно-правове регулювання прав 1 свобод людини 1 громадянина в Укра'ш! (проблеми теорп 1 практики): Монография. — К.: Центр навч. лгг. — 2005. — 424 с.
108
Раздел V
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ НА
ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ
План
§ 1. Общая характеристика права собственности на природные ресурсы
Институт права собственности на природные ресурсы занимает ключевое место в экологическом праве, поскольку эти отношения выступают предпосылкой возникновения всех иных правоотноше ний, связанных с использованием природных ресурсов. Отношения собственности на природные ресурсы регулируются нормами эко логического права, а в той мере, в какой они не урегулированы этими нормами, применяются нормы гражданского права.
Право собственности на природные ресурсы выступает юриди ческим выражением, формой закрепления экономических отноше ний собственности и представляет собой урегулированные законом общественные отношения по владению, пользованию и распоря жению природными ресурсами. Право собственности на природные ресурсы рассматривается здесь как правовой институт. Право соб ственности — это право лица на природные ресурсы, которое оно осуществляет в соответствии с законом по своей воле, независимо от воли других лиц.
Совокупность правовых норм экологического права, регули рующих отношения собственности на природные ресурсы, об разует право собственности на природные ресурсы в объектив ном смысле. На основе норм права возникает право собственности на природные ресурсы в субъективном смысле, то есть право соб ственности конкретных субъектов права на определенную индиви дуализированную часть природных ресурсов.
На протяжении последних лет в Украине сформировался новый институт права собственности на природные ресурсы, начало кото рому положил Закон Украины от 7 февраля 1991 г. «О собствен ности» (697-ХП). Положения этого закона стали определяющими для принятия в дальнейшем соответствующих поресурсовых кодек сов и законов. На основании анализа этих нормативных актов мож но сделать вывод о том, что право собственности на природные ресурсы представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения по поводу владения, пользо вания и распоряжения природными ресурсами в интересах, как отдельного лица, так и общества в целом.
В соответствии с Конституцией Украины все природные ресурсы, а именно: земля, ее недра, атмосферный воздух, воды и другие при родные ресурсы, которые находятся в пределах территории Укра ины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключи тельной (морской) экономической зоны, — являются объектами права собственности Украинского народа. Земля выступает основ ным национальным богатством, которое находится под особой охраной государства. Таким образом, в Конституции закреплен особый правовой статус природных ресурсов. Поэтому право соб ственности на природные ресурсы имеет ряд специфических осо бенностей, связанных как с экологическим содержанием последних, так и с особым правовым статусом их охраны и использования.
Во-первых, право собственности на природные ресурсы не явля ется всеобъемлющим, так как не все природные ресурсы по своим свойствам могут находиться в собственности, а только те из них, которые относятся к относительно стабильным, могут быть ка ким-либо образом индивидуализированы на местности, выделены в натуре. К ним относятся земля, недра, воды, леса, животный и растительный мир. Другие элементы природной среды не способны по объективным свойствам быть объектами собственности, напри мер, ветровая и солнечная энергия, климатические ресурсы и т.п., так как не могут служить объектом присвоения со стороны челове ка и общества с целью преобразования их в свою собственность.
Во-вторых, природные ресурсы, хотя и являются самостоятель ными объектами права собственности, тем не менее, находятся в неразрывной экологической взаимосвязи друг с другом, их нельзя отделять от окружающей природной среды, они подчиняются имен но законам развития окружающей среды. Поэтому эксплуатация
110
111
природных ресурсов путем изъятия отдельных полезных элементов в виде добычи полезных ископаемых, заготовки древесины, забора воды, отстрела животных, ловли рыбы и т.д., — не прекращает пра ва собственности на природные ресурсы, а лишь служит основанием возникновения права собственности на продукты труда, полученные путем эксплуатации полезных свойств природных ресурсов.
И, наконец, в-третьих, природные ресурсы как объекты при родного происхождения составляют национальное богатство Укра ины и, в отличие от товарно-материальных ценностей, не имеют стоимости. Стоимость товара возникает как оценка вложенного труда, а природные ресурсы не созданы трудом человека, поэтому они не являются имуществом в собственном значении этого слова. Денежная оценка земли и иных ресурсов природы выражает отно шения частной собственности на природные богатства. Цена в дан ном случае выступает в виде капитализированной ренты. Продавая природный объект, собственник, по сути, продает право на получа емую от него прибыль, продает право на ренту.
Экологическое законодательство определяет содержание права собственности на природные ресурсы как совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению природ ными ресурсами для целей и в объеме, определенных экологическим законодательством.
Ни в экологическом, ни в гражданском законодательстве, к со жалению, не содержатся определения этих правомочий, поэтому они сформулированы в научной юридической литературе.1 В юри дической науке определяют содержание субъективного права соб ственности как совокупность трех видов правомочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами в пределах, определенных законом.
Перечисленными правомочиями не исчерпывается содержание субъективных прав собственника. В юридической литературе пред лагается расширить перечень правомочий собственника относитель но объекта собственности, выделить, например, право на осущест вление собственной хозяйственной деятельности. Но, на наш взгляд, такая позиция является необоснованной.
Каждое из правомочий имеет свои особенности применительно к природным ресурсам и свое назначение. Так, право владения — это право фактического (физического или хозяйственного) господ ства над определенным природным объектом. Естественно, что фактическое владение тем или иным природным объектом, а в дан ном случае землей, недрами, лесами, животным миром, делает
1 См.: Носик В.В. Право собственности в Украине:Учеб.пособие / ОВ.Дзера,Н.С.Кузнецова, О.А. Подопригора и др.; Под ред. О.В.Дзеры, Н.С.Кузнецовой.—К., Юринком Интер, 2000. — С.432-441; Экологическое право Украины: Учебник / В.К.Попов, А.П.Гетьман, С.В.Разметаев и др.; Под ред. В.К.Попова, А.П.Гетьмана. — Харьков, Право, 2001. —С.83-88.
возможным осуществление других правомочий: пользования и рас поряжения ими. Очевидно, что нельзя использовать природные ресурсы, не имея хозяйственного или фактического господства над ними. Тем не менее, правомочие владения в отношении природных ресурсов как объектов права собственности, имеет определенную специфику. Это связано с неотделимостью отдельных природных ресурсов от окружающей природной среды в целом, их экологиче ской взаимосвязью, невозможностью их изъятия и переноса, ска жем, в другое место.
Право владения может принадлежать не только собственнику, но и лицу, которому собственник передал природные ресурсы на основе договора (например, аренды). Собственник при этом не те ряет права владения. Он перестает осуществлять его, но полностью сохраняет возможность иметь природные ресурсы в составе своего имущества. Право владения одними и теми же природными ресур сами принадлежит в подобных случаях и собственнику, и лицу, которому собственник передал природные ресурсы по договору в пользование. Здесь владение не отделяется от права собственности, так как собственник может, в соответствии с законом, истребовать природные ресурсы из чужого владения. Право владения всегда должно иметь то или другое правовое основание — титул. Правовым основанием владения собственника выступает его право собствен ности. Для пользователей таким основанием может быть договор с собственником, административный акт и иные юридические акты. Экологическое право признает только титульное владение. Если лицо фактически владеет природным ресурсом, но без надлежаще го основания (титула), оно считается незаконным собственником.
Пользование — это право собственника удовлетворять с помо щью природных ресурсов свои нужды. С учетом экологической специфики природных ресурсов как объектов права собственности под пользованием в данном случае надо понимать обеспеченную законом возможность их непосредственной хозяйственной эксплу атации для предоставленных целей путем извлечения из них их полезных свойств, в том числе получения плодов и иной прибыли.
Право пользования, как и право владения, может на основании договора с собственником принадлежать и несобственнику. Право пользования лиц, которые не являются собственниками, производ ное и зависимое от права собственности. В частности, арендатор может пользоваться арендованными природными ресурсами только на условиях, определенных договором и в соответствии с целевым назначением.
Третьим правомочием, которое присуще исключительно собст веннику, выступает право распоряжения. Право распоряжения — это признанная за собственником и гарантированная ему возмож ность совершать действия, направленные на изменение юридиче ского статуса, экономического назначения или состояния природ-
112
113
ных объектов, определение их юридической судьбы (передача их другим субъектам права в собственность).
Такими действиями являются, главным образом, сделки (куп ля-продажа, дарение, обмен и др.)- Вследствие совершения таких сделок собственник передает другому субъекту все свои правомочия, то есть исчерпывает свое право (например, в случае продажи).
Право распоряжения включает возможность совершать не толь ко сделки, но и другие юридические действия. Так, право распоря жения объектами государственной собственности на природные ресурсы возможно путем издания соответствующих администра тивных актов определяющих их юридическую судьбу.
Действующее законодательство провозглашает равенство всех собственников перед законом, предусматривает создание равных условий для их развития и защиты (ст.319 ГК Украины). Тем не менее, фактически собственники природных ресурсов обладают разным объемом прав.
В наиболее полном объеме право распоряжения принадлежит праву государственной собственности на природные ресурсы. Содер жание права распоряжения государства как собственника составля ют полномочия относительно передачи природных объектов в ком мунальную или частную собственность, предоставление их в пользо вание и изъятие их у пользователя. Не следует включать в понятие права распоряжения действия государства как органа государствен ной власти. Например, определение порядка, условий и форм при родопользования, осуществление учета природных ресурсов и кон троль за их рациональным использованием является функций госу дарства как органа власти, а не как собственника. Указанные дейст вия не приводят к изменению юридической судьбы природного объекта и не могут рассматриваться как правомочия собственника.
Для собственников, которым природные ресурсы принадлежат на праве частной собственности, законом установлены различные ограничения при совершении сделок с последними. Так, собствен ник природных ресурсов может изменять целевое назначение ис пользования природных ресурсов только с согласия органов госу дарственной власти или местного самоуправления, он также обязан заключать договор залога только с кредитным учреждением. Введен мораторий и относительно права частного собственника на отчуж дение земель сельскохозяйственного назначения и др.
Правомочия владения, пользования и распоряжения характе ризуют в совокупности обеспеченные собственнику возможности, но не раскрывают в полной мере специфики права собственности на природные ресурсы как субъективного права. Важным признаком, который характеризует отношение собственности, является их независимость. Субъективное право собственности необходимо рассматривать как обеспеченная и гарантированная лицу возмож-
ность владеть, пользоваться и распоряжаться природными объек тами независимо, по своему усмотрению.
Независимое (на свое усмотрение) владение, пользование и рас поряжение означает, что содержащиеся в перечисленных право мочиях возможности обеспечены и гарантированы собственнику законом, они не базируются на праве других лиц.
Независимый характер субъективного права собственности на природные ресурсы нельзя понимать в том смысле, что оно не за висит от отраженной в нормах права воли общества. Наличие определенных и устанавливаемых законом ограничений права соб ственности связано с необходимостью сохранения природных ре сурсов для будущих поколений и обеспечением безопасной окружа ющей среды для нынешнего. Поэтому собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами только в пределах, установленных законом. Тем не менее, ограничение пра ва частной собственности на природные ресурсы в части ограничения права распоряжения, которые содержатся в действующем законо дательстве, не обусловлены их экологическим содержанием и пред ставляются нецелесообразными и несоответствующими современ ным задачам создания многофункциональной рыночной экономики с развитым экологически ориентированным рынком природных ресурсов.1
Право собственности на природные ресурсы в Украине выража ется различными организационно-правовыми формами, которые по-разному определяются в действующих нормативных актах. Су ществует разночтение по этому вопросу между Конституцией Укра ины, Законом Украины «О собственности», Гражданским кодексом Украины и экологическим законодательством. Тем не менее, анализ именно экологического законодательства, и, в первую очередь, по-ресурсовых нормативных актов, позволяет выделить три основные формы собственности на природные ресурсы, а именно: государ ственную, коммунальную и частную. Права коллективной собствен ности на природные ресурсы в Украине больше не существует. Бывшим коллективным собственникам — сельскохозяйственным кооперативам, садоводческим обществам и др. природные ресурсы переоформляются в частную собственность или в долгосрочную аренду.
В наиболее полном объеме вопросы собственности урегулирова ны в Земельном кодексе Украины. В других поресурсовых законах вопрос о собственности на те или иные природные ресурсы урегу лирован лишь в общих чертах.
1 См.: Колякин О. А. Земельное законодательство Украины: перспекти вы развития; Кулинич П. Ф. Рыночная реформа и структурная перестрой ка земельного законодательства Украины//Правовая система Украины: теория и практика: Тезисы док. и науч. сообщений научно-практ. конф. — К., 1993.—С. 301-307.
114
115
Как уже отмечалось, ст. 13 Конституции Украины провозглаша ет все природные ресурсы в пределах территориальных границ объектом права собственности народа Украины, поэтому на прак тике возникают вопросы относительно согласования между собой нормы Конституции и норм экологического законодательства, пред усматривающих возникновение права частной, коммунальной и государственной собственности на природные ресурсы. В юридиче ской литературе преобладает мнение, что в данном случае норма Конституции Украины регулирует не отношения собственности на природные ресурсы, а закрепляет суверенитет народа Украины на определенную территорию, на окружающую природную среду во обще и ее отдельные составные элементы. Поэтому, при урегулиро вании отношений частной, коммунальной и государственной соб ственности на природные ресурсы следует руководствоваться нор мами экологического законодательства.
§ 2. Право государственной собственности на природные ресурсы
Право государственной собственности представляет собой сово купность правовых норм, которые закрепляют и охраняют принад лежность природных ресурсов народу Украины в лице избранного им представительного органа государственной власти, устанавли вают порядок приобретения, использования и отчуждения объектов государственной собственности.
Особенностью государственной собственности на природные ресурсы является то, что в этом случае она выступает в виде соб ственности народа Украины (ст.ст. 9, 10 Закона Украины «О соб ственности», ст. 324 ГК Украины). Это означает, что на природные ресурсы, провозглашенные собственностью народа, у государства есть лишь компетенция по управлению этими ресурсами в общена родных интересах. От имени Украинского народа органы государ ственной власти лишь осуществляют права собственника. Каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами пра ва собственности Украинского народа в соответствии с законом.
Таким образом, право исключительной собственности народа Украины на природные ресурсы — это особая форма государст венной собственности, которая характеризует принадлеж ность природных ресурсов и иных природных благ народу Ук раины в целом.
Право государственной собственности на природные ресурсы отличается от права коммунальной и частной собственности, не смотря на провозглашение их равенства. Это проявляется, во-первых, в том, что в государственной собственности могут на ходиться любые природные ресурсы. Во-вторых, некоторые осно-
116
вания приобретения природных ресурсов в собственность могут быть использованы только государством (например, конфискация или присвоение бесхозяйного земельного участка). В-третьих, право государственной собственности на природные ресурсы носит все объемлющий характер, так как, будучи одновременно политиче ским органом и собственником, государство само, исходя из воли и интересов народа, своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены правомочия, и в каких формах они будут осущест вляться. Таким образом, как политический суверен государство путем издания законодательных актов само устанавливает рамки своих прав собственника и границы их осуществления.
Закон не дает прямого определения объектов права государствен ной собственности на природные ресурсы, тем не менее, анализ экологического законодательства позволяет отнести к этим объек там все природные ресурсы, кроме тех, что находятся в коммуналь ной или частной собственности.
Объектом права государственной собственности на землю вы ступают все земли Украины, за исключением тех, которые находят ся в коммунальной или частной собственности. Исключительно в государственной собственности находятся земли атомной энергети ки и космической системы, земли обороны, кроме земель под объ ектами социально-культурного, производственного и жилого на значения, земли под объектами природно-заповедного фонда и историко-культурными объектами, которые имеют национальное и общегосударственное значения, земли под водными объектами общегосударственного значения, земельные участки, которые ис пользуются для обеспечения деятельности Верховной Рады Укра ины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины и других органов государственной власти, Национальной академии наук Украины, государственных отраслевых академий наук, земельные участки зон отчуждения и безусловного (обязательного) отселения, которые подверглись радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы.
Объектом права государственной собственности на недра высту пает государственный фонд недр. В состав государственного фонда недр как объекта права собственности входит часть земной коры, расположенная под поверхностью суши и дном водоемов, месторож дения полезных ископаемых, техногенные месторождения полез ных ископаемых, а также минеральные ресурсы континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны. Хотя каждая составная часть государственного фонда недр и отличается одна от другой целевым назначением, порядком создания и место расположением, но для всех их установлен общий правовой режим собственности. Этот режим характеризуется исключительным пра вом собственности народа Украины, которое означает, что недра находятся исключительно в собственности государства, а всем иным лицам предоставляются только в пользование.
117
Объектом права собственности государства на воды выступает государственный водный фонд, который составляют все воды (вод ные объекты) Украины. Под водами в данном случае понимается совокупность индивидуально определенных физико-географических водных объектов (реки, озера, водохранилища, другие поверхност ные водохранилища и водные источники, а также воды каналов и прудов, подземные воды, внутренние моря и другие внутренние воды Украины), которые не могут быть исчерпаны и находятся в пределах государственных границ Украины.
Право собственности распространяется не на все существующие в природе воды вообще, а лишь на те воды, которые могут быть ин дивидуализированы, т.е. на водные объекты. Не являются объектом права собственности воды, которые находятся в атмосфере, грунте, воды живых тканей, так как они не подлежат индивидуализации. Перестает быть объектом природы и соответственно объектом права собственности вещество «вода», отделенное от природной среды. Например, вода, отделенная от водного объекта, и поступившая в водопровод, резервуары, в другие емкости, превращается в товар, включается в гражданско-правовой оборот и соответственно регули руется нормами гражданского законодательства.
Водный объект не включает в себя землю, на которой расположен или с которой связан конкретный водный источник, водохранили ще, так как земля является самостоятельным объектом права соб ственности.
Объектом права собственности государства на леса выступают все лесные массивы в пределах территории Украины, которые не переданы в коммунальную или частную собственность. Действую щее лесное законодательство определяет леса как тип природных комплексов, в котором доминируют древесная и кустарниковая растительность, с соответствующей почвой, травяной растительно стью, животным миром, микроорганизмами и другими природны ми компонентами, которые в своем развитии биологически взаимо связаны, влияют друг на друга и на окружающую среду (ст.1 ЛК Украины). Такое определение, на наш взгляд, является не совсем корректным для лесов как объекта права собственности, так как земля, животный мир и растительность выступают самостоятель ными объектами права собственности на природные ресурсы.
К объектам права государственной собственности на леса следу ет относить лесные участки, в том числе защитные насаждения линейного типа, площадью не меньше 0,1 гектара, на которых ра стут деревья и кустарники, а также техническое и лечебное сырье, корма, пищевые и другие продукты леса. Не являются объектами права собственности на леса зеленые насаждения в пределах насе ленных пунктов, а также отдельные деревья и группы деревьев, кустарники, растущие на землях сельскохозяйственного назначе ния, а также на приусадебных, дачных и садовых участках.
Самостоятельным объектом права государственной собственно сти выступает растительный мир, а именно дикорастущие сосуди стые растения, мохоподобные, водоросли, лишайники, грибы, а также их группировки и место расположения.
В государственной собственности могут находиться и объекты животного мира. Это исключительно дикие млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся, земноводные, рыбы и др. животные во всем их видовом и популяционном разнообразии и на всех стадиях развития, которые находятся в состоянии естественной свободы, содержатся в неволе или полувольном состоянии, части диких животных (рога, кожа и т.п.), продукты жизнедеятельности диких животных (мед, воск и т.п.).
Объектами права собственности указанные объекты животного мира выступают тогда, когда они постоянно или временно населяют территорию Украины или относятся к природным богатствам ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономи ческой зоны.
Домашние и сельскохозяйственные животные не являются объ ектами права собственности на животный мир.
Право собственности государства возникает по различным пра вовым основаниям. Такими основаниями выступают изъятие при родных ресурсов для общественных нужд, по мотивам общественной необходимости и конфискация природных ресурсов, как принуди тельное изъятие в пользу государства.
Перечень общественных нужд четко определен законодательно в отличие от общественной необходимости. К общественным нуждам относятся принудительный выкуп под здания и сооружения органов государственной власти и органов местного самоуправления, под здания, сооружения и другие производственные объекты государ ственной и коммунальной собственности; под объекты природно-за-поведного и природоохранного назначения; обороны и националь ной безопасности; под строительство и обслуживание линейных объектов и объектов транспортной и энергетической инфраструк туры (дорог, газопроводов, водопроводов, линий электропередач, аэропортов, нефтегазовых терминалов, электростанций и т.д.); под размещение дипломатических и приравненных к ним представи тельств иностранных государств и международных организаций; под городские парки, площадки отдыха и другие объекты общего пользования, необходимые для обслуживания населения.
Общественная необходимость возникает только в случае введе ния военного или чрезвычайного положения и по своей сути вы ступает форс-мажорным обстоятельством отчуждения в пользу го сударства.
Конфискация представляет собой бесплатное изъятие государ ством природных ресурсов в виде санкции за правонарушение.
118
119
Например, конфискации в пользу государства подлежат дикие жи вотные в случае жестокого обращения с ними иных собственников (ст. 29 Закона Украины «О животном мире»).
Право государственной собственности на природные ресурсы может возникнуть на основании гражданско-правовой сделки (да рение, купля-продажа, обмен, наследование).
Право собственности на природные ресурсы возникает с момен та нотариального удостоверения сделки и ее государственной реги страции по месту нахождения объекта собственности.
Прекращение права государственной собственности на природные ресурсы возможно лишь в случаях добровольной передачи их в ком мунальную или частную собственность. Т.е. право государственной собственности не может быть прекращено по каким-либо принуди тельным основаниям без добровольного согласия собственника. На отдельные объекты природы право государственной собственности вообще не может быть прекращено. Это касается объектов, которые представляют особую природоохранную, научную и эстетичную ценность. К ним принадлежат животные, занесенные в Красную книгу Украины; особо ценные продуктивные земли; земли, занятые природными историко-культурными объектами и др.
§ 3. Право коммунальной собственности на природные ресурсы
Самостоятельной и относительно новой формой права собствен ности на природные ресурсы выступает право коммунальной собст венности, которое представляет собой право собственности терри ториальных громад.
Право коммунальной собственности на природные ресур сы — это совокупность правовых норм, устанавливающих ос нования возникновения, использования и распоряжения природ ными объектами населенных пунктов.
Перераспределение природных ресурсов между государством и территориальными громадами производится путем разграничения их в натуре на местности и оформляется путем бесплатной передачи их из государственной в коммунальную собственность.
Субъектами права коммунальной собственности выступают тер риториальные громады сел, поселков, городов как непосредственно, так и в лице их представительных органов — советов. Территори альная громада — это жители, объединенные постоянным прожи ванием в пределах села, поселка, города, которые являются само стоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, которые имеют единый административный центр. Свои полномочия терри-
120
ториальная община может осуществлять как непосредственно, например, путем проведения местных референдумов, так и через свои органы местного самоуправления.
В соответствии со ст. 7 Закона Украины от 5 февраля 2004 года «О разграничении земель государственной и коммунальной собст венности» к землям коммунальной собственности относятся: все земли в пределах населенных пунктов, кроме земель частной соб ственности и земель, отнесенных к государственной собственности; земельные участки за пределами населенных пунктов, на которых расположены объекты коммунальной собственности; земли запаса, которые ранее были переданы территориальным громадам сел, поселков, городов в соответствии с законодательством Украины; земельные участки, на которых размещены объекты недвижимого имущества, являющиеся совместной собственностью территориаль ной громады и государства.
В коммунальной собственности могут находиться леса, которые произрастают в пределах населенных пунктов, и объекты природ-но-заповедного фонда.
Основанием возникновения права коммунальной собственности территориальных громад выступает, в первую очередь, бесплатная передача природных ресурсов, которые находились в государствен ной собственности. В коммунальную собственность могут перехо дить природные ресурсы и по завещанию от граждан, собственников природных ресурсов, или в порядке наследования в случае отсутст вия наследников по завещанию или по закону.
Одним из оснований возникновения права коммунальной собст венности на природные ресурсы является переход в собственность территориальной громады бесхозного природного объекта. Соглас но кормам гражданского законодательства Украины (так как ана логичные нормы в экологическом законодательстве отсутствуют) бесхозным признается природный объект, если он не имеет собст венника (например, собственник отказывается от права на природ ный объект или потерял на него право) или собственник природно го объекта неизвестен. Бесхозные природные объекты берутся на учет органом, который осуществляет государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, на основании заявления органа местного самоуправления, на територии которого они находятся. Факт взятия бесхозных природных объектов на учет оповещается через печатные средства массовой информации. После истечения одного года с момента взятия на учет бесхозного природного объек та по заявлению органа, уполномоченного управлять имуществом соответствующей территориальной громады, они по решению суда передаются в коммунальную собственность.
В общегражданском порядке территориальные громады могут приобретать право собственности на природные ресурсы по догово-
121
ру купли-продажи, дарения, мены, другим гражданско-правовым сделкам. Договор отчуждения природных ресурсов подлежит нота риальному удостоверению. Заключение таких сделок осуществля ется в соответствии с нормами Гражданского кодекса Украины с учетом требований экологического законодательства.
§ 4. Право частной собственности на природные ресурсы
Право частной собственности представляет собой правовой институт, который закрепляет собственность граждан и юри дических лиц. Субъектами права частной собственности на при родные ресурсы могут быть граждане Украины, иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, в т.ч. ино странные. Не могут быть субъектами права частной собственности на природные ресурсы предприятия, учреждения и организации государственной или коммунальной форм собственности.
Право частной собственности граждан на природные ресурсы, как правило, проявляется в форме общей собственности, т.е. ха рактеризуется множественностью субъектов и единством объекта. В своем большинстве природные ресурсы предоставляются не от дельным гражданам, а родственным образованиям: семье гражда нина, фермерскому хозяйству (что, как правило, является семей-но-трудовым образованием). Различаются два вида частной соб ственности: общая собственность с определением доли (общая долевая собственность) и общая собственность без определения доли (общая совместная собственность).
Для семейных и семейно-трудовых образований характерна об щая собственность без определения доли. В случае создания граж данами хозяйствующего совместного общества в виде юридическо го лица (садоводческого общества, сельскохозяйственного предпри ятия и др.) образуется общая долевая собственность с определением доли каждого сособственника.
Общая долевая собственность характеризуется тем, что каждому сособственнику принадлежит уже определенная доля в праве соб ственности. Эта доля не выделяется в натуре, на местности. Она может быть выражена в виде процентов или дроби права общей собственности. Размер доли определяется в зависимости от условий приобретения права на общую собственность, например в случае наследования, приобретения по договору купли-продажи, дарения и др. Поэтому доли в общей собственности могут быть неравными, а могут быть и равными. Но независимо от размера доли каждый сособственник пользуется равным объемом прав по отношению к общей собственности.
Определенная специфика как субъекта права частной собствен ности присуща фермерскому хозяйству. Земельный кодекс Украи ны закрепляет гражданина в виде субъекта права частной собствен ности на землю для ведения фермерского хозяйства. Однако право способностью для этих целей гражданин владеет только с момента государственной регистрации фермерского хозяйства. Таким об разом, и в этом случае фактически субъектом права частной соб ственности на землю выступает не отдельный гражданин, а юриди ческое лицо в виде фермерского хозяйства, которое создается, как правило, группой граждан.
Таким образом, фермерское хозяйство можно рассматривать как форму сельскохозяйственного предприятия, которое базируется на общей совместной частной собственности на землю, а субъектом этого права выступает семейно-трудовое объединение лиц.
Характерным признаком субъекта права частной собственности, является надлежащая право- и дееспособность. В связи с отсутстви ем соответствующих предписаний в экологическом законодатель стве правовой статус субъектов права собственности на природные ресурсы целесообразно определять по аналогии с нормами граждан ского права относительно общей право- и дееспособности с учетом требований экологического законодательства.
Экологической дееспособностью является способность граж данина своими действиями приобретать права и создавать для себя обязанности, т.е. осуществлять действия, которые направле ны на самостоятельное, или совместное с другими лицами получение объекта собственности, в частности, обращаться к соответствующе му органу о предоставлении в собственность природных ресурсов, получать природные ресурсы, земельный пай, приобретать при родные ресурсы на основании гражданско-правовых сделок и др.
Экологическая право- и дееспособность принадлежат отдельному физическому лицу — гражданину Украины, иностранному граж данину или лицу без гражданства с момента достижения 18-летне го возраста.
Объектом права частной собственности юридических лиц (осно ванных гражданами Украины или юридическими лицами Украины) выступают природные ресурсы, которые используются для осущест вления предпринимательской деятельности или для удовлетворения личных и социальных потребностей.
Например, это земельные участки, предоставленные для жи лищно-строительных кооперативов, или сельскохозяйственным предприятиям для ведения товарного сельскохозяйственного про изводства.
Объектом права частной собственности иностранных юри дических лиц являются только земельные участки несельскохозяй ственного назначения, в случае приобретения объектов недвижи мого имущества и земельные участки для сооружения объектов,
122
123
связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в Украине, в первую очередь, в пределах населенного пункта.
Земельные участки, как объекты права собственности граж дан Украины имеют строго определенные размеры и различаются по цели использования. Например, объектом права собственности граждан Украины выступают земельные участки для ведения фер мерского хозяйства — в размере земельной доли (пая); для ведения личного крестьянского хозяйства — не больше 2,0 гектаров; для ведения садоводства — не больше 0,12 гектара; для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений (приусадебный участок) в селах — не больше 0,25 гектара, в посел ках — не больше 0,15 гектара, в городах — не больше 0,10 гектара; для индивидуального дачного строительства — не больше 0,10 гек тара; для строительства индивидуальных гаражей — не больше 0,01 гектара.
Объектом права частной собственности иностранных граж дан и лиц без гражданства являются земельные участки несель скохозяйственного назначения в пределах населенных пунктов, а также земельные участки несельскохозяйственного назначения за пределами населенных пунктов, на которых расположены объекты недвижимого имущества, принадлежащие им на праве частной собственности.
В земельном законодательстве не содержится ограничений на количество земельных участков, которые могут находиться в соб ственности одного лица. Тем не менее, это не влечет объединения нескольких земельных участков в единый объект права собствен ности даже при совпадении их целевого назначения и цели исполь зования.
Экологическое законодательство устанавливает право частной собственности не только на земельные участки, но и на леса. Это положение нашло отражение в ст.ст. 10,12 Лесного кодекса Украи ны. Гражданам и юридическим лицам Украины могут принадле жать на праве частной собственности небольшие замкнутые земель ные лесные участки общей площадью до 5 гектар в составе угодий крестьянских, фермерских и других хозяйств. Этот размер может быть увеличен в случае получения лесов по наследству. Кроме это го, граждане и юридические лица могут самостоятельно создавать леса на принадлежащих им деградированных и малопродуктивных землях. В этом случае размер лесных угодий законодательно не нормирован.
Основным способом возникновения права частной собственности на природные ресурсы выступает приватизация. Приватизация — это платная или бесплатная передача в частную собственность при родных объектов, которые находятся в государственной или ком мунальной собственности. Это основание носит разовый характер, так как право собственности на условиях приватизации может воз-
124
никнуть только один раз, о чем гражданину делается отметка в паспорте или другом документе, удостоверяющем личность.
По своей сущности предоставление природных объектов в соб ственность как основание возникновения права собственности вы ступает в виде административно-распорядительного акта.
Таким образом, приватизация представляет собой акт распоря жения природным объектом. Поэтому природные объекты предо ставляются в частную собственность только по решению органов, к компетенции которых относится право распоряжения ими. Граж дане Украины имеют право получить бесплатно в собственность ранее предоставленные им в пользование земельные участки, в со ответствии с размерами, которые установлены в действующем Зе мельном кодексе. В случае отсутствия приватизированных земель ных участков граждане Украины имеют право получить бесплатно в собственность из земель государственной или коммунальной соб ственности по одному земельному участку каждого целевого на значения.
Природные ресурсы предоставляются в собственность на осно вании решений местных советов, на территории которых они рас положены. В решении о предоставлении природных ресурсов от мечаются цель, для которой они предоставляются, размеры и основные условия использования. Порядок предоставления при родных ресурсов в собственность регулируется поресурсовыми ко дексами и законами Украины. Предоставление природных ресурсов в собственность происходит на основании заявления или ходатай ства лица, в котором оно указывает желаемый размер, местонахож дение и цель использования.
Таким образом, приватизация как основание возникновения права частной собственности на природные ресурсы представляет собой совокупность определенных законом действий и включает в себя подачу заявления или ходатайства, принятие решения компе тентным органом о предоставлении природного объекта в собствен ность, установление границ на местности (отвод в натуре) и выдачу документа, удостоверяющего право собственности. Право собствен ности на природные ресурсы возникает при совершении всех пере численных выше действий.
Кроме того, в случае приватизации сельскохозяйственных пред приятий граждане — работники этих предприятий, имеют право получить еще и земельный пай, который после выделения в натуре (на местности) приобретает статус земельного участка соответству ющего целевого назначения. При приватизации земель государ ственных и коммунальных сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций земельные участки передаются работ никам этих предприятий, учреждений и организаций, а также пенсионерам из их числа с определением каждому их земельной Доли (пая). Каждый работник этого предприятия, учреждения и
125
организации, а также пенсионеры из их числа имеют гарантиро ванное право получить свою земельную долю (пай), выделенную в натуре (на местности).
Основанием возникновения права частной собственности на при родные объекты выступает получение доли в общем имуществе супругов. По этому основанию у лиц, которые находятся в зареги стрированном браке, возникает право общей собственности на все имущество, которое приобретается в период брака, в том числе и на природные объекты, которые приобретаются (за исключением слу чаев приобретения имущества, отнесенного к раздельному).
Специфическим условием, которое влечет возникновение права собственности на животный мир, является разведение (получение) объектов животного мира. В этом случае право частной собственности возникает только в отношении тех объектов животного мира, которые разведены (получены) в неволе или полувольных условиях.
Особый регламентированный порядок возникновения права част ной собственности предусмотрен для иностранных юридических лиц, иностранных граждан и лиц без гражданства. Указанные лица могут приобретать в собственность земельные участки только на основании гражданско-правовых сделок. Земельные участки могут быть только несельскохозяйственного назначения в пределах населенного пункта, и, как правило, те, на которых расположены или будут строиться объекты недвижимого имущества. Если иностранный гражданин или лицо без гражданства в порядке наследования получит земельный участок сельскохозяйственного назначения, то он должен на про тяжении года реализовать его путем отчуждения, т.е. продать, обме нять или подарить лицу, которое обладает надлежащей право- и дее способностью (например, гражданину Украины).
Обязательным условием для приобретения иностранным юриди ческим лицом права собственности на земельный участок является регистрация постоянного представительства с правом ведения хо зяйственной деятельности на территории Украины. Для заключения сделок на приобретение в собственность земельных участков, кото рые находятся в государственной собственности, иностранными юридическими лицами требуется согласие Верховной Рады Украи ны, а для приобретения земельных участков, которые находятся в коммунальной собственности, — Кабинета Министров Украины.
Право частной собственности на землю хозяйственных обществ, например сельскохозяйственных акционерных обществ, может возникать путем внесения в уставный фонд земельных участков их учредителями.
Прекращение права частной собственности на природные ресур сы производится на основании и в порядке, прямо предусмотренном в законе. Экологическое законодательство дает исчерпывающий перечень оснований прекращения права частной собственности и устанавливает порядок такого прекращения.
Право собственности прекращается на основании решения соот ветствующего государственного органа власти в случае доброволь ного отказа собственника, отчуждения (продажи) природного объ екта, выкупа для государственных или общественных нужд. При несогласии собственника на выкуп, прекращение права собствен ности осуществляется в судебном порядке.
К числу оснований прекращения права собственности на при родные ресурсы (хотя они прямо и не предусмотрены действующим экологическим законодательством) следует отнести случаи, когда право собственности подлежит прекращению, например, при лик видации предприятия, организации или учреждения, смерти лица или ликвидации (уничтожении) природного объекта.
Прекращение права собственности на природные ресурсы осу ществляется путем их изъятия или выкупа.
Выкуп природных ресурсов из частной собственности происходит с согласия собственника.
Прекращение права собственности на природные объекты путем изъятия происходит в судебном порядке по искам местных советов, прокурора или органов контроля за использованием и охраной при родных ресурсов.
§ 5. Права и обязанности собственников
природных ресурсов, ограничения, защита
и гарантии их прав
Основное и неотъемлемое право собственника — самостоя тельно хозяйствовать на своем природном объекте, осущест влять непосредственную его эксплуатацию. Однако самостоя тельное использование природного объекта — это не только право, но и обязанность собственника. Причем он имеет право и обязан использовать природный объект именно в тех целях, для которых он предназначен.
Право самостоятельного хозяйствования и непосредственной эксплуатации природного объекта предполагает наличие у собствен ника ряда конкретных прав, обусловленных тем или иным видом природного объекта или его целевым назначением. Среди этих прав действующее экологическое законодательство выделяет право соб ственности на созданную с помощью природного объекта продукцию и доходы от ее реализации; возможность использовать существую щие полезные ископаемые местного значения — торф, лесные уго дья, водные объекты; возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и другие здания и сооружения; передавать при родные объекты в аренду с получением за это соответствующего вознаграждения; отчуждать их, отдавать под залог и иными сред ствами эксплуатировать другие полезные свойства.
126
127
Все права собственника осуществляются им только в установ ленном порядке. Возведение зданий и сооружений (производствен ных, культурно-бытовых и др.) допускается на предназначенных для этого земельных участках и по согласованию с местными сове тами, органами архитектурного, санитарного, пожарного и эколо гического контроля. Предоставление природных объектов в аренду осуществляется на строго ограниченный законом срок и без изме нения их целевого назначения.
Отдельную группу прав составляют имущественные права, свя занные с правом собственности на природные ресурсы. Все создан ное или добытое собственником на своем природном объекте (со гласно его целевому назначению) принадлежит данному собствен нику. Так, собственники обладают правом собственности на произ веденную сельскохозяйственную продукцию, посевы, насаждения сельскохозяйственных культур и другие насаждения, а также на доходы от их реализации.
Кроме прав, которые выражают основное содержание права соб ственности, а также обусловленных ими, существует целый ряд иных прав. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о существовании права собственника, у которого природный объект изымается для государственных или общественных нужд, требовать предоставления взамен изъятого иного, равноценного по качеству природного объекта. Так, например, выкуп для государственных и общественных нужд земельных участков у частных собственников может осуществляться только после выделения по их желанию равноценного по качеству земельного участка, строительства на новом месте предприятиями, учреждениями, организациями, для которых отводится земельный участок, жилых, производственных и иных зданий взамен тех, что изымаются, и возмещения убытков в полном объеме.
Собственник природного объекта имеет право на возмещение причиненных ему убытков кроме случаев, когда природный объект изымается за нарушение закона. Под ущербом понимается када стровая стоимость поврежденного или уничтоженного при родного объекта, который изымается, неиспользованные за траты или упущенная выгода.
Право собственников природных объектов гарантируется зако ном. Это означает, что прекращение права собственности на при родный ресурс или его часть может иметь место лишь в случаях и на основаниях, предусмотренных законодательством. Вмешатель ство в деятельность собственников природных объектов, связанную с их использованием, со стороны государственных, хозяйственных и иных органов и организаций запрещается, за исключением слу чаев нарушения собственниками экологического законодательства. Права собственников могут быть ограничены лишь в случаях, пря мо предусмотренных законом.
Нарушенные права собственников природных объектов подлежат восстановлению органами власти или судом.
Как правило, не допускается наложение взыскания на природный объект по претензиям кредиторов. Такие действия возможны толь ко по решению суда в случае отсутствия у должника иного имуще ства, а у гражданина — собственника земельного участка — такое наложение допускается лишь в том случае, когда земельный участок является объектом залога.
Среди обязанностей собственников природных ресурсов первое место занимает рациональное и эффективное использование при родного объекта, в соответствии с его целевым назначением и усло виями предоставления. При рациональном использовании природ ного объекта качество его должно не ухудшаться, а улучшаться. Поэтому на собственника возлагается обязанность применять при родоохранные технологии производства, повышать плодородие, не допускать ухудшения экологической обстановки на территории вследствие своей хозяйственной деятельности, принимать меры по недопущению загрязнения, ухудшения или уничтожения природ ного объекта. Рациональность использования природных объектов означает, что оно осуществляется строго по целевому назначению. При использовании природного объекта не в соответствии с той целью, для которой он был приобретен, или нерациональными спо собами, возможно прекращение права собственности.
Важнейшей обязанностью собственника является своевременная уплата платы (налога, сбора) за природный объект. Собственник природного объекта обязан не нарушать прав иных собственников, придерживаться правил добрососедства, не создавать препятствий сопредельным собственникам природных объектов, принимать меры по недопущению возможности стока дождевых и сточных вод, проникновению ядохимикатов и минеральных удобрений на со предельные природные объекты.
Законодательство налагает на собственника обязанность сохра нять и содержать в надлежащем состоянии геодезические знаки, противоэрозионные сооружения, сети оросительных и осушитель ных систем, придерживаться режима санитарных зон и территорий, которые особо охраняются, выполнять другие природоохранные обязанности.
§ 6. Ответственность за нарушение прав
собственников и права собственности на
природные ресурсы
Охрана права собственности на природные ресурсы осуществля ется путем установления соответствующих правовых норм и при менения санкций к лицам, которые не выполняют их требований.
128
129
Нарушение права собственности представляет собой нару шение субъективных прав, правомочий собственника, препят-ствование в их осуществлении. Характерным при этом является применение мер принуждения в отношении правонарушителей, наступление юридической ответственности. Именно юридическая ответственность составляет содержание охраны права собственности на природные ресурсы. Охрана права собственности на тот или дру гой природный объект является соответствующей реакцией на на рушение данного права, которое может быть самым разнообразным и по форме, и по содержанию.
Среди посягательств на право собственности на природные ре сурсы необходимо различать нарушение субъективных прав соб ственника (права владения, права пользования и права распоряже ния) и причинение вреда, ущерба самим объектам права собствен ности.
Наиболее распространенные нарушения субъективных прав собственника природных ресурсов — это сделки по купле-продаже, дарению, обмену и др., а также их самовольное использование, самовольный захват. Надо отличать сделки с природными ресурса ми, которые нарушают право распоряжения собственника, от сде лок, заключенных самим собственником с нарушением правил, установленных законодательством для заключения таких сделок. В первом случае это сделки, которые посягают на право собствен ности. Они должны признаваться недействительными по нормам Гражданского кодекса Украины.1 Стороны, виновные в совершении данных сделок, приводятся в первоначальное положение, природ ные объекты возвращаются по их назначению без возмещения за трат, совершенных за время незаконного пользования, а все неза конно полученное по соглашению взимается в доход собственника. Лица, виновные в совершении таких сделок, могут быть привлече ны к административной ответственности (ст.ст. 47, 48, 49, 50, 50-1 КоАП Украины).
Согласно ст. 239 Уголовного кодекса Украины, уголовная от ветственность предусмотрена за загрязнение или порчу земель ве ществами, отходами или иными материалами, вредными для жиз ни, здоровья людей или окружающей среды, вследствие нарушения специальных правил, если это создало опасность для жизни, здоро вья людей или окружающей среды. Предусмотрена уголовная от ветственность и за незаконную разработку месторождений полезных ископаемых (ст. 240 УК Украины).
'См.: Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 16.04.2004 № 7. О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел; Разъяснение Высшего арбитражного суда Украины от 12.03.99 № 02-5/111: О некоторых вопросах практики разре шения споров, связанных с признанием сделок недействительными.
Наиболее распространенным видом ответственности за наруше ние экологического законодательства является административ но-правовая ответственность, которая наступает при наличии в действиях виновных лиц административных проступков, подроб ный перечень которых содержится в действующем экологическом и административном законодательствах. Так, раздел 6 КоАП Укра ины предусматривает основания и порядок привлечения виновных лиц за совершение проступков, которые нарушают право собствен ности на соответствующие природные объекты. На виновных долж ностных лиц и граждан налагается штраф, который взимается компетентными органами в установленном законом порядке.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение права соб ственности на природные ресурсы наступает обычно при наличии факта причинения имущественного вреда. Здесь речь идет, прежде всего, о возмещении ущерба, причиненного выкупом или временным заниманием природных объектов, а также ограничением прав соб ственника, ухудшением качества природного объекта или приведе нием его в непригодное для использования по целевому назначению состояние вследствие отрицательного влияния, вызванного деятель ностью иных лиц. Ущерб подлежит возмещению собственником в полном объеме по правилам и нормативам, установленным действу ющим экологическим законодательством. Кроме возмещения пря мого ущерба собственник природного объекта имеет право на ком пенсацию упущенной выгоды и не полученных доходов в виде, на пример, потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства или затрат по повышению плодородия почв.
Вопросы для самоконтроля
130
131
9. При каких условиях и как прекращается право собственности
на природные ресурсы?
Темы рефератов
Особенности субъективного права собственности на отдельные
природные ресурсы и комплексы.
9. Право государственной собственности на природные ресурсы
и комплексы.
10. Право коммунальной собственности на природные ресурсы
и комплексы.
ресурсы и комплексы.
13. Порядок возникновения права собственности на природные
ресурсы и комплексы.
14. Удостоверение права собственности на природные ресурсы
и комплексы.
15. Права и обязанности собственников природных ресурсов и
комплексов. 132
18.Особенности защиты прав собственников на природные ресурсы и комплексы.
Рекомендованная литература
Домашенко М.В., Рубаник В.С. Власшсть 1 право власност1: На-риси з 1сторп, ф1лософп, теори 1 практики регулювання ввдносин власност1 в Украпп. — X.: Факт, 2002. — 550 с.
Каракаш И.И. Народное достояние или право собственности на природные ресурсы: Материалы «круглого стола» //Юридический вестник. — 1999. — № 1. — С. 84-85.
Каракаш И.И. Право собственности на землю и право землеполь зования в Украине: Научн.-практ. пособие. — К.: Истина, 2004. — 216 с.
Каракаш И.И. Право собственности на объекты природного происхождения // Экологическое право Украины: Курс лекций / Под ред. канд. юрид.наук, доц. И.И.Каракаша. — Одесса: Латстар, 2001. —С. 63-91.
Шульга М.В. Актуальные правовые проблемы земельных отноше ний в современных условиях.— X.: Консум, 1998. — С. 70-112.
Луняченко А. Правове положения громадян Украши як суб'ек-Т1в права власност1 на землю // Юрид. В1сник. — 2001. — №1. — С.114-117.
Носш В.В. Право власност1 на землю Укра'шського народу: Мо-нограф1я. — Юршком 1нтер, 2006.— 544 с.
Носш В.В. Право власност1 на землю в Укра1Ш // Право власност1 в Украли: Навч. пойбник. — К.: Юршком 1нтер, 2000. — С. 432 — 500.
Носш В.В. Суб'екти права власност1 на землю в Украпп // В1сн. Акад. прав, наук Украши. — 2000. — №3(22). — С.135-144.
В1вчаренко О.О. Право власност1 на землю в Украпп (актуальт проблеми). — 1вано-Франк1вськ, 1998. — 180 с.
Вгвчаренко О.О. Проблеми гарантш охорани права власноста на землю в Украпп // Право Украши. — 2003.— № 12.— С.88-92
Пересунько С Л. Право державно! власност1 в Украпп. — К.: Юршком 1нтер, 1996. — 96 с.
133
Пересунько С.1. Право державно! власносп в Украш1 (1стор1я, сучастсть, перспективи). — Шровоград, 1998.
Пересунько С.1. Право державно! власноста та його здайснення в перюд ринкових реформ в Украпп: Дис.... канд. юрид. наук. 12.00.06 / Кшвський нац. ун-т 1м. Тараса Шевченка. — К., 1998. — 197 с.
Право власност1 в Украш1 /За ред. О.В.Дзери та Н.С.Кузнецо-воь — К.: Юршком 1нтер, 2000. — 816 с.
Разметаев СВ. Право собственности на природные ресурсы в Украине.— X., 1995. — 55 с.
Цив1льне право Украши: Шдручник: У 2 кн. / За ред. О.В. Дзе-ри, Н.С. Кузнецовой — К.: Юршком 1нтер, 2002. — 850 с.
Раздел VI
ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ)
План
, Понятие права природопользования. . Объекты права природопользования. , Субъекты права природопользования. Правовая классификация видов природопользования. . Основания и порядок возникновения права природопользова-
1. 2. 3. 4. 5. ния.
§ 1. Понятие права природопользования
Конституция Украины гарантирует гражданам и другим лицам с целью удовлетворения своих потребностей право пользоваться природными объектами, которые принадлежат на праве государ ственной, а иногда частной и коммунальной собственности в соот ветствии с законом, не ухудшая экологическую ситуацию и их природные качества (статьи 13, 41).
Использование природных ресурсов осуществляется в различных формах. Законодательство Украины гарантирует гражданам право общего пользования природными ресурсами для удовлетворения жизненно необходимых потребностей (эстетических, оздоровитель ных, рекреационных, материальных и т.п.) безвозмездно, без за крепления этих ресурсов за отдельными лицами и предоставления соответствующих разрешений, за исключением ограничений, пред усмотренных законодательством.
В порядке специального использования природных ресурсов гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям предо-
135
ставляются во владение, пользование или аренду природные ресур сы на основании специальных разрешений, зарегистрированных в установленном порядке, за плату, для осуществления производ ственной и другой деятельности, а в случаях, предусмотренных законодательством, — на льготных условиях (ч. 3 ст. 38 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»). Таким об разом, в экологическом законодательстве применяются термины «использование» и «пользование» природными ресурсами. В соот ветствии с названной статьей Закона Украины «Об охране окружаю щей природной среды» термин «использование» природных ресур сов по смыслу более емкий, чем «пользование», так как он включа ет в некоторых случаях кроме правомочия «владение» еще и распоряжение природными ресурсами. Это имеет место в случаях пользования природными объектами на праве частной собственно сти (передача их в аренду или субаренду).
При взаимодействии человека с природной средой происходит изъятие из нее всего необходимого для жизнедеятельности челове ка, который употребляет, приспосабливает, перерабатывает при родные объекты с учетом своих потребностей. Такой процесс при нято считать природопользованием в широком понимании этого слова. Однако оно не ограничивается только потреблением или экс плуатацией природных объектов, поскольку распространяется также и на использование тех природных ресурсов, их комплексов, которые обеспечивают здоровый образ жизни, духовные и эстетич ные потребности, отдых, восстановление физических и духовных сил человека.
В литературе «природопользование» общепринято понимается как использование полезных для человека свойств окружающей среды — экологических, культурных, оздоровительных и др. По этому в содержание «природопользование» входят разнообразные формы — экологическая (ведущая форма), экономическая, культур но-оздоровительная и др. Такое использование природных объектов и их комплексов регулируется нормами экологического права. Система этих норм называется правом природопользования. Оно рассматривается в трех аспектах: как правовой институт — сово купность нормативных предписаний, которые регулируют права и обязанности природопользователей и других лиц; как правоотно шение и как субъективное право, которое принадлежит конкретно му природопользователю.
В юридической литературе иногда в субъективное право земле-, водо-, лесо-, недропользования включают и право владения, и право управления, и право распоряжения. Действительно, отдель ным природопользователям принадлежат такие правомочия. Но всю совокупность названных правомочий нельзя считать правом пользования, так как упомянутые правомочия реализуются наряду с правом природопользования. Таким образом, совокупность всех
перечисленных правомочий, которые принадлежат природополь зователям, нельзя называть правом пользования. Исходя из обще принятых в праве понятий и терминологий, под субъективным правом природопользования следует понимать обеспеченную законом возможность непосредственной эксплуатации природ ного объекта с целью получения определенных благ материаль ного и иного характера. Для устранения терминологической пу таницы целесообразно всю совокупность правомочий, принадлежа щих конкретному природопользователю, и возложенных на него обязанностей называть не «правом землепользования», «правом водопользования», а соответственно «землепользованием», «водо пользованием» и т.п. Термины «право землепользования», «право водопользования» или «право природопользования» должны при меняться лишь для обозначения соответствующей совокупности норм, то есть для обозначения объективного, а не субъективного права. Последнее целесообразно именовать правомочием (пользо вание землей, водой, лесами и т.п.), как право непосредственной эксплуатации объекта. Поэтому изложение общих вопросов приро допользования осуществлено с учетом указанных аспектов, так как в процессе использования природных объектов при определенных условиях применяются названные понятия.
Субъективное право природопользования определяет меру воз можного поведения субъектов в пределах экологического законо дательства по изъятию полезных свойств и качеств объекта с целью реализации своих экологических интересов. Примером субъектив ного права природопользования может выступать право субъекта выращивать те или иные сельскохозяйственные культуры, возво дить дом или сооружение по собственному проекту, проводить внутрихозяйственное размещение посевов, насаждений, дорог, под собных сооружений, добывать полезные ископаемые местного значения и т.п. К обязанностям субъекта относятся: неуклонное соблюдение положений экологического законодательства, которое регулирует рациональное пользование природными объектами; недопущение нарушений экологических прав и законных интересов других субъектов; внесение сборов за использование природных объектов и т.п.
Обязанностй^не следует включать в содержание субъективного права природопользования, поскольку складывается впечатление, что защита прав природопользователей означает и защиту их обя занностей. Между тем известно, что обязанности субъекта защиты не требуют, так как это вынужденное поведение субъекта. Государ ство требует их неуклонного исполнения, применяя при этом юри дическую ответственность в случае их неисполнения.
Таким образом, под субъективным правом пользования при родным объектом следует понимать предусмотренную законом возможность непосредственной эксплуатации такого объекта
136
137
с целью извлечения из него полезных свойств и качеств для обе спечения определенных интересов природопользователя.
Право природопользования развивалось путем формирования и усовершенствования права пользования отдельными видами при родных объектов, а именно: права землепользования, права водо пользования, права лесопользования, права пользования недрами, права пользования животным миром и т.п. Несмотря на определен ную специфику, названные виды права природопользования имеют общие признаки. Кроме того, надо иметь в виду, что все природные объекты тесно связаны между собой в окружающей природной сре де и, как правило, не могут существовать в отдельности один от другого. Это дает возможность все правовые нормы, которые закреп ляют общие положения права пользования разными видами при родных объектов, объединить в отдельный правовой институт.
Кроме того, в состав этого правового института входят также правовые нормы, которые регулируют отношения по комплексному использованию разных видов природных объектов. Таким образом, под правом природопользования следует понимать институт Общей части экологического права, в котором объединены нормы, опреде ляющие общие положения для права пользования всеми видами природных объектов, включая также нормы, которые регулируют их комплексное использование.
Непосредственное общение человека с окружающей природной средой, например, вдыхание атмосферного воздуха, удовлетворение эстетических и подобных им потребностей, выступает как естествен ное право, даже если оно не четко определено в законодательстве. Поддержание окружающей природной среды в нормальном состо янии обеспечивает реализацию гражданам их права на безопасную окружающую среду. При этом можно утверждать о праве гражда нина на безопасные условия жизни и ставить вопрос об их защите. Нарушение благоприятных условий окружающей природной среды порождает отношения, которые имеют общественный характер.
Об охране права природопользования можно говорить и в случа ях хозяйственного и иного пользования явлениями природы, кото рые не подлежат контролю, например, о силе ветра, солнечной энергии и т.п. В данном случае не природные процессы, а конкрет ное общественное отношение является определяющим, и, таким образом, существует право пользования, своеобразное по ряду при знаков. В юридической литературе такое право пользования при родными объектами называют общедоступным. Это понятие вклю чает также случаи, если эксплуатация природного объекта не влияет на его состояние. В ряде случаев, даже если природный объ ект, который эксплуатируется по своим физическим свойствам, не поддается индивидуализации, то есть не может быть объектом пра ва собственности, право пользования нельзя считать общедоступ ным. Закон определенным образом регулирует использование таких
природных объектов, как, например, атмосферный воздух, причем даже с момента возникновения права пользования соответствующим объектом с любой целью.
Общедоступное право пользования природным объектом не предоставляется и не прекращается, но оно подлежит охране. По этому недопустимо, например, влиять в субъективных интересах на погоду или климат планеты, поскольку при этом подменяется общедоступное право пользования.
Особенности права пользования отдельными видами экологиче ских объектов изложены в соответствующих разделах Особенной части учебника.
Перевод экономики Украины на рыночные отношения обуслов ливает необходимость расширения содержания права природополь зования. В частности, разрешено использование отдельных при родных объектов на условиях аренды, введен дифференцированный сбор за пользование природными объектами и за загрязнение при родной среды в процессе осуществления права природопользования и др. Следует подчеркнуть, что большинство правомочий природо-пользователей по своей сущности приближаются к правомочиям собственников природных объектов, поскольку для природной среды с учетом экологических природных факторов это существен ная правовая форма принадлежности природных объектов, которые используются в соответствии с целевым назначением. Известно, что и пользователи, и собственники природных ресурсов обязаны осу ществлять пользование этими ресурсами.
§ 2. Объекты права природопользования
Право природопользования возникает по поводу использования различных экологических объектов. Ими могут быть конкретные природные объекты или их составные части, которые подлежат или не подлежат индивидуализации. Кроме того отношения природо пользования могут возникать также по поводу отдельных свойств и качеств этих объектов природы. Каждый объект природопользо вания (земельный участок, водохранилище, лесной участок и т.п.) определяет и его вид (землепользование, водопользование и т.п.).
Следует различать общий и непосредственный объект пользо вания. Например, общим объектом водопользования выступает водохранилище, предоставленное в пользование. Однако непосред ственный объект, который определяет основное содержание данно го водопользования, может быть различным: если он предоставлен, например, для питьевых целей или выращивания рыбных ресурсов, то это чистота воды; если же имеется в виду использование водохра нилища для плавсредств, водного транспорта, то это — водная пло щадь, территория. В то же время действия, которые исключают
138
139
возможность использования воды, скажем, для питьевых целей или выращивания рыбных ресурсов, могут не препятствовать, например, судоходству. Поэтому защищать необходимо не вообще право на водохранилище (или его часть), которое может оставаться и непри косновенным, а право на целевое использование данного объекта.
В зависимости от степени правового регулирования фактическо го использования природных ресурсов и средств его регламентации различают: 1) естественные условия существования человека (по требление кислорода, облучение солнцем и т.п.); 2) общедоступное пользование природными ресурсами; 3) всесторонне урегулирован ное право природопользования, которое предусматривает эксплуа тацию объектов природы, находящихся в собственности, и тех, ко торые не поддаются индивидуализации. Общим между естествен ными условиями существования человека и общедоступным пользованием природными ресурсами является то, что в любом из них сам процесс фактического использования природных объ ектов не регламентируется нормами права, однако субъектив ные интересы данного рода подлежат правовой охране. Различие состоит лишь в том, что естественные условия охраняются как по требованию граждан, так и по инициативе государства безотноси тельно к отдельным лицам, а защита прав при общедоступном поль зовании является невозможной без соответствующего требования конкретного субъекта данных прав.
Объектами общедоступного пользования выступают не только природные силы и явления, индивидуализация которых практиче ски невозможна или нецелесообразна, но иногда и природные ресур сы, которые находятся в собственности тех или других субъектов. Речь идет в данном случае об использовании, например, некоторых свойств и качеств растительного и животного мира, лесов, водоемов и т.п. Но это не порождает тождественности объектов, а также разных по своему характеру правомочий по пользованию природного ресур са. Любое из двух правомочий пользования имеет свой объект — оп ределенные качества и свойства природного ресурса.
Основная особенность третьего вида пользования природными объектами состоит в том, что оно связано с определенным влиянием на их состояние.
Из этого вытекает необходимость детальной правовой регламен тации самого процесса пользования, а также оснований и порядка его возникновения и прекращения. В связи с этим данный вид при родопользования называют регламентированным, в отличие от общедоступного природопользования.
Рассмотрение данной регламентации и составляет основное со держание права природопользования в объективном понимании. Однако, прежде всего, следует уточнить понятие объекта права природопользования.
Объектом права природопользования выступают конкрет ные, индивидуально определенные и юридически обособленные природные объекты или их составные части, закрепленные на праве собственности или на праве пользования за конкретны ми субъектами. Будучи объектами права природопользования, они продолжают оставаться и объектами соответствующих форм собственности. Однако не все объекты государственной собствен ности передаются государством в пользование отдельных субъек тов. В определенной части природные ресурсы остаются нераспре деленными между отдельными природопользователями и состав ляют резервный запас или используется для удовлетворения разнообразных общественных потребностей без закрепления за от дельными субъектами. Такие природные ресурсы являются объ ектами общего пользования.
Природным объектам общего пользования присущие такие основные черты: а) они не передаются и не закрепляются за кон кретными субъектами в пользование, а используются без особого разрешения всеми лицами; б) санкционированный законом порядок использования природных объектов общего пользования не имеет развитой детальной правовой регламентации и состоит, прежде всего, в установлении определенных запретных действий, а также в некоторой мере и разрешенных действий; в) их использование никоим образом не фиксируется и не подлежит государственной регистрации.
Объектом права природопользования может выступать юриди чески определенный природный объект (его часть): конкретный земельный участок, участок недр или леса, водоем и т.п. Однако в некоторых случаях право пользования определенным видом при родных ресурсов связано с необходимостью предоставления субъ екту двух или больше разных природных объектов. Так, для раз работки месторождений полезных ископаемых горнодобывающему предприятию предоставляется в пользование участок недр в грани цах горного отвода, а также участок земли, необходимый для экс плуатации этих недр, вследствие чего в пользовании одного субъ екта (юридического лица) находятся два разных объекта права природопользования, тесно связанных между собой.
Нередко некоторые юридически отделенные естественные ресур сы выступают как объекты права совместного природопользования. Однако такими могут быть не все, а лишь некоторые виды природ ных ресурсов (леса, воды и т.п.), отдельные участки, которые мож но использовать для различного основного целевого назначения. Объектом такого совместного природопользования может выступать отдельный вид природных ресурсов, закрепленный не за одним, а за определенным кругом субъектов. При этом совместное исполь зование несколькими лицами одного юридически отделенного при-
140
141
родного объекта связано с определенными ограничениями прав одних субъектов в пользу других.
Объектом права природопользования нередко выступает ка кой-либо один, обособленный вид природных ресурсов, хотя фак тически этот объект представляет собой целый комплекс разных природных ресурсов. Подобная ситуация четко прослеживается в праве землепользования, субъект которого, в соответствии с п. 6 ст. 95 Земельного кодекса, имеет право использовать не только предоставленную землю, но и полезные ископаемые местного зна чения, торф, лесные угодья, водные объекты, расположенные в пределах земельного участка, а также эксплуатировать другие полезные свойства земли в соответствии с законодательством.
Юридически объектом права природопользования здесь при знается земельный участок, но в фактическом пользовании земле пользователя кроме земли находятся и другие природные объекты, связанные с землей. В рассмотренном случае можно говорить о на личии объекта права комплексного природопользования, в котором земле принадлежит ведущая роль.
Порядок определения на местности (в натуре) соответствующих видов природных ресурсов, которые предоставляются в пользова ние, и их юридическое оформление как объектов права природо пользования рассматривается в Особенной части данного учебного пособия.
§ 3. Субъекты права природопользования
Субъектами права природопользования являются юридиче ские и физические лица, которые в определенном законом поряд ке приобрели право пользования конкретными природными объ ектами для соответствующих целей и имеют в связи с этим определенные права и обязанности. В зависимости от природного объекта, предоставленного в пользование, их называют водопользо вателями, землепользователями, лесопользователями и т.п. Такими субъектами могут быть государственные, кооперативные предпри ятия, организации и учреждения, общественные объединения, ре лигиозные организации, акционерные общества, совместные пред приятия, международные объединения и организации с участием украинских, иностранных юридических и физических лиц, пред приятия, которые полностью принадлежат иностранным инвесто рам, а также граждане Украины, иностранцы и лица без гражданст ва. В случаях, предусмотренных законодательством, природные ресурсы могут предоставляться в пользование и другим субъектам.
Самостоятельными субъектами права природопользования могут быть собственники отдельных природных ресурсов. Например, территориальные громады, граждане, государственные и комму-
нальные юридические лица выступают пользователями земельных участков, которые принадлежат им на праве соответственно ком мунальной или частной собственности. Особенности правового статуса данных субъектов состоят в том, что они обязаны либо сами непосредственно использовать принадлежащие им на праве соб ственности природные ресурсы, либо передать право пользования ими другим лицам.
Классификация субъектов права природопользования может быть осуществлена по различным признакам, например, по роду деятельности или целевому назначению предоставленных в поль зование объектов природы (сельскохозяйственные, несельскохо зяйственные), которые ведут лесное, водное, охотничье, рыбное хозяйство и т.п.; на юридические и физические лица и т.п.
Среди граждан различают как отдельных индивидов, так и груп повых субъектов права природопользования. Вопрос о гражда нах-субъектах права природопользования еще не приобрел доста точно четкого разрешения в законодательстве.
Возникновение субъективного права пользования объектами природы связан с наличием соответствующей правоспособно сти, то есть предусмотренной экологическим законодатель ством способности субъекта быть носителем прав и обязанно стей по использованию земель, вод, лесов, недр и пр. Не может возникнуть субъективное право землепользования, водопользова ния и т.п. у субъектов, которые не обладают соответствующей зе мельной, водной, лесной, фаунистической или другой экологиче ской правоспособностью. Земельная, водная, лесная и другая эко логическая правоспособность выступает составным элементом общей правоспособности организации, предприятия, учреждения или гражданина, в которую входит также и гражданская, трудовая или иная правоспособность.
Экологическую правоспособность организаций нельзя смешивать с полномочиями государственных органов по распоряжению и управлению природными объектами, которые возникают не из правоспособности, а из компетенции этих органов, определенной государством как сувереном-носителем политической власти и собственником большинства природных ресурсов. Однако это не исключает того, что иногда в одном лице совпадает и орган, который управляет (распоряжается) природным объектом и пользуется этим объектом, то есть выступает его пользователем.
Понятие экологической дееспособности, то есть способности своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанно сти в сфере природопользования, самостоятельного значения для юридических лиц не имеет. Указанные субъекты, которые облада ют экологической правоспособностью, всегда дееспособны. Поэтому в отношении их употребляется термин «праводееспособность». Экологическая праводееспособность присуща лишь самостоятельно
142
143
оформленным как единое целое организациям, а не их структурным подразделениям. Производственные участки, цеха, бригады, фермы и т.п. такой самостоятельностью не обладают, а значит, экологиче ской правоспособностью не наделены. Поэтому они не могут высту пать субъектами права природопользования.
Различного рода организации (государственные, коллективные, общественные, акционерные, совместные и др.), которые обладают праводееспособностью, становятся субъектами права природополь зования с момента предоставления им природного объекта в поль зование или в собственность и документального оформления этого права, а если это не требуется, то с момента фактического пользо вания (например, дорогами общего пользования).
Экологическая правоспособность гражданина возникает с мо мента рождения и прекращается с его смертью. При этом она, как и в гражданском праве, признается в равной мере за всеми гражда нами. На экологическую правоспособность граждан не влияет со циальное положение или происхождение, пол, раса, семейное по ложение.
Экологическую правоспособность, как обязательное условие правообладания, не следует смешивать с правом на получение при родного объекта в пользование, то есть с субъективным правом, предпосылкой которого является правоспособность.
Для граждан самостоятельное значение имеет понятие экологи ческой дееспособности, которая предусматривает сознательное (умственное) поведение лица с юридическими последствиями. Она требует определенного жизненного опыта, правильной оценки юри дического значения своих действий. Поэтому экологическая дееспо собность, как и гражданская, может признаваться за разными гра жданами и не в одинаковом объеме. Но экологическое законодатель ство, за небольшим исключением, не содержит норм, которые непосредственно определяют экологическую дееспособность граждан во всех ее проявлениях. Только на основании анализа всех правовых норм можно сделать вывод, что в полном объеме, например, земель ная дееспособность (как один из видов экологической дееспособно сти) присущий только совершеннолетним, а также 16-летним гра жданам, которые входят в состав фермерского хозяйства.
Относительно других категорий граждан земельное законода тельство не содержит довольно четких указаний относительно их земельной дееспособности.
Для иных отраслей экологического законодательства характер но объединение в одном лице пользователя и органа, который управляет природным объектом. Так, предприятия государствен ных органов лесного хозяйства, которые являются органами управ ления лесами, вместе с тем имеют право осуществлять и лесные пользования в определенном законом порядке.
Подробнее вопрос о субъектах права пользования недрами, жи вотным и растительным миром, охотничьими угодьями и т.п. рас сматривается в Особенной части учебного пособия.
§ 4. Правовая классификация видов природопользования
Правовая классификация видов природопользования основыва ется на существенно важных признаках, которые выявляют главное их содержание. Для любого природопользования основным призна ком является вид природного объекта, который находится в поль зовании собственника или арендатора. Вид природного объекта, как составной части фонда природных ресурсов, определяет наиболее важные особенности соответствующего природополь зования. При этом разновидность природных объектов имеет двой ное значение: во-первых, разграничивает природопользование по их природным свойствам, степени правового регулирования (на обще доступное и регламентированное) и, во-вторых, определяет специ фический порядок возникновения, изменения и прекращения каж дого вида природопользования, круг прав и обязанностей его субъ ектов. Поэтому возникает необходимость дифференциации природопользования, прежде всего, на такие виды: землепользова ние, водопользование, лесопользование, пользование растительным и животным миром (кроме лесов) и т.п. В свою очередь, данные виды природопользования дифференцируются по объекту права пользо вания: пользование землями сельскохозяйственного назначения, пользование землями жилой и общественной застройки, пользование водами (поверхностными и подземными) и т.п.
Особенности конкретного вида природопользования зависят также от субъекта, который наделен определенными правомочиями и обязанностями. Таким образом, классификация видов природо пользования осуществляется одновременно по их объектам и субъ ектам. Единство двух названных факторов отображает основные правовые характеристики каждого вида природопользования. Кон кретизация основной цели природопользования относительно раз личных его субъектов приводит к дальнейшей классификации видов природопользования на подвиды. С учетом объекта и субъекта при родопользования можно разграничить на право пользования орга низаций, предприятий, учреждений и право пользования природ ными объектами граждан.
Дифференциация природопользования возможна в зависимости и от других критериев: первичности и вторичности, общего, со вместного и обособленного пользования природными объектами.
Общее природопользование характеризуется тем, что оно может осуществляться без специального разрешения в каждом конкретном
144
145
случае со стороны компетентных государственных органов и пред приятий, учреждений, организаций, за которыми природные объ екты закреплены в пользовании. Данное право возникает из законов или других нормативных актов, которые регулируют природополь зование. При этом законодательством Украины гарантируется право общего использования природных объектов для удовлетворе ния жизненно необходимых потребностей (эстетических, оздорови тельных, рекреационных и т.п.), бесплатно, без закрепления этих ресурсов за отдельными лицами и предоставления соответствующих разрешений, за исключением ограничений, предусмотренных за конодательством .
Специальное природопользование осуществляется по разреше нию компетентных государственных органов, коммунальных или частных собственников природных объектов, если они предостав ляются в обособленное пользование.
Субъектом первичного природопользования является лицо, правомочия которого по использованию природного объекта про-изводны непосредственно от права собственности.
У вторичного природопользователя имеется ряд прав, и он име ет соответствующие обязанности перед первичным. Вторичное природопользование, как правило, возникает путем заключения договора первичного со вторичным природопользователем, а также в соответствии с решением соответствующих государственных ор ганов, но при наличии первичного природопользователя.
Природопользование может быть временным, обособленным, общим и совместным. Но закон неоднозначно определяет понятие различных видов природопользования.
Общим является такое природопользование, при котором поль зование природным объектом доступно в определенной степени всем лицам, круг которых не ограничен и они не связаны взаим ными правами и обязанностями. Для возникновения права поль зования здесь не требуется специального разрешения. Но само это право достаточно определено, так как границы и разрешенные способы возможного осуществления такого права известны. Объ екты этого природопользования не закрепляются за конкретными природопользователями, за исключением случаев временного пользования, а находятся в управлении соответствующих органов, предприятий и организаций, которые наравне с другими субъек тами пользуются ими.
Совместное природопользование характеризуется тем, что круг общих пользователей четко определен законом, а сами они относи тельно друг к другу имеют определенные права и обязанности. Так, согласно ст. 89 Земельного кодекса, земельный участок, который находится в общей совместной собственности граждан, использует ся ими совместно в соответствии с договором или законом. При этом субъекты совместного природопользования довольно автономны в
том понимании, что права и обязанности одного не являются источ ником прав и обязанностей другого. Пользование природным объ ектом осуществляется данными субъектами без определения (пре доставления) любому из них соответствующей части этого объекта. Этим и отличается совместное природопользование от вторичного, для которого всегда характерна обособленность.
Важным условием пользования объектами природы являются сроки пользования ими. Такие сроки подразделяются на постоянные и временные. Постоянным признается природопользование без за ранее установленного срока. Временное пользование может быть краткосрочным (до трех лет) и долгосрочным — от трех до двадцати пяти лет, а при арендном, например, землепользовании — до 50 лет. В случае производственной необходимости эти сроки могут быть продлены на период, который не превышает одного срока соответ ственно краткосрочного или долгосрочного временного природо пользования. Конкретные сроки временного пользования водами, недрами, лесами, животным миром и т.п. определяются соответ ствующими кодексами и законами о природных ресурсах.
Приведенная классификация видов права природопользования не является исчерпывающей. Можно говорить о постепенном фор мировании и такого вида, как право духовного природопользования (для удовлетворения эстетических потребностей в общении челове ка с природой).
Известны также общественные и индивидуальные виды приро допользования, промышленное и сельскохозяйственное природо пользование и пр. В условиях рыночных отношений формируется и коммерческий вид природопользования. Однако в основу такой классификации положена не дифференциация соответствующих видов (подвидов) природопользования по условиям, которые опре деляют его главное правовое содержание, а группирование видов природопользования по общим признакам положительного или отрицательного характера, выделенными с научной или практиче ской целью.
§ 5. Основания и порядок возникновения права природопользования
Право природопользования определенного субъекта возникает и осуществляется на основании юридических актов, которые свя зывают норму права, субъективные права и обязанности конкрет ного субъекта. Именно с юридическими фактами связана и вся сущность правоотношений в сфере природопользования. Юридиче ские факты подразделяются в зависимости от их связи с индивиду альной волей субъекта на юридические события и юридические действия.
146
147
Главными основаниями возникновения права природопользо вания (его видами) являются юридические действия. Они за висят от объекта природы, субъекта, вида природопользования и т.п. Во всех случаях действия должны отвечать требованиям и нор мам экологического права.
Юридический факт является основанием осуществления права общедоступного природопользования. Так, закон связывает воз никновение данного права с самым актом волевого действия граж данина свободно пребывать в лесу, собирать дикорастущие плоды, ягоды, грибы и т.п., осуществлять общее водопользование, общее использование животного мира (ст. 11 Закона Украины «О живот ном мире») и т.п. Существенным здесь выступает сам факт пребы вания в лесу, пользование водой из водных объектов общего поль зования и т. д.
Юридические действия как основание возникновения права природопользования составляют сложную юридическую совокуп ность, которая включает: волеизъявление (ходатайство, заявление) лица о предоставлении ему в пользование или передачи в собствен ность природного объекта, его части, компонента для извлечения из него полезных свойств или качеств; принятие решения (поста новления) компетентных государственных и других органов или организаций, предприятий, учреждений, независимо от формы собственности; отвод в натуре (на местности) природного объекта (или его части, компонента); выдачу соответствующего документа, который удостоверяет право пользования данным природным объ ектом.
Волеизъявление (ходатайство, заявление) о предоставлении пра ва пользования природным объектом должно быть изложено в пись менной форме и адресовано компетентному государственному ор гану или собственнику природного ресурса, который осуществляет функции по распоряжению соответствующим природным объектом. В ходатайстве (заявлении) о предоставлении природного объекта в пользование должны содержаться разного рода обоснования (жела тельный размер и местоположение объекта, цель его использования, срок использования, состав семьи и т.п.). В отдельных случаях дополнительно требуется и письменное согласие уполномоченного на то органа, а также некоторые иные документы.
Ходатайство (заявление) рассматривает и выносит по нему ре шение соответствующий государственный орган исполнительной власти или специально уполномоченный на то орган по регулиро ванию природопользования и охране природных ресурсов.
Выдача разрешения на специальное использование природных ресурсов регулируется специальным Положением и осуществляет ся на основании ходатайства (заявления) природопользователя с обоснованием потребности в природных ресурсах, согласованного с местным советом, собственником или постоянным пользователем
этих природных ресурсов, а также с соответствующими государ ственными органами.
Разрешение (лицензия) на специальное использование природ ных ресурсов — это официальный документ, который удостоверяет право юридического или физического лица на осуществление кон кретного вида природопользования.
Разрешения на специальное природопользование как админи стративный акт и элемент юридического состава — основания воз никновения данного права, в различных отраслях экологического законодательства имеет различные формы. Так, например, лесным законодательством предусмотрено, что специальное использование лесных ресурсов на выделенном лесном участке осуществляется по специальному разрешению (лесорубный билет, ордер, лесной билет) ст.69 Лесного кодекса Украины.
Выдача субъектам разрешений на специальное природопользо вание осуществляется уполномоченными органами. Например, специальное разрешение на заготовку древесины в порядке рубок главного пользования выдается органом исполнительной власти лесного хозяйства Автономной Республики Крым, территориаль ными органами центрального органа исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства. Специальное же разрешение на другие виды специального использования лесных ресурсов выдается соб ственниками лесов или постоянными лесопользователями.
Разрешения (лицензии и т.п.) на специальное использование природных ресурсов выдаются на основе утвержденных надлежа щим образом лимитов (квот), которые определяют объемы природ ных ресурсов для использования.
Лимиты (квоты) — это система установленных природопользо-вателям на определенное время объемов предельного использования (извлечения) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняю щих веществ в окружающую природную среду и размещение от ходов производства.
По своей сущности лимиты на природопользование следует рас сматривать как экологические ограничения, представляющие собой установленные для предприятий-природопользователей на опреде ленный срок объемы предельного использования (изъятия) при родных ресурсов, выбросов и сбросов в окружающую природную сРеду загрязняющих веществ и размещения отходов.
Специальное Положение, утвержденное постановлением Каби нета Министров Украины 10 августа 1992 года (459), определяет порядок установления лимитов использования природных ресурсов общегосударственного значения1.
1 Постанова Кабшету Мш1стр1в Украши вщ 10 серпня 1992 року «Про порядок видач1 дозвол1в на спещальне використання природних ресурыв 1 встановлення Л1мтв використання ресурс1в республжанського значен ия»// ЗП Украши. — 1992. — № 9. — Ст. 217.
148
149
Лицензирование и лимитирование природопользования обуслов лено ограниченностью запасов природных ресурсов и необходимостью обеспечения их рационального использования и воспроизводства.
После удовлетворения ходатайства (заявления) о предоставлении в пользование природного объекта и получения разрешения соот ветствующими органами проводится отвод его в натуре, то есть на местности с определением (установлением) межевых знаков (гра ниц). Приступать к использованию природного объекта, в том чис ле и на условиях аренды, до определения границ на местности и получения разрешения (документа), который удостоверяет право пользования, запрещается. Незаконным считается природопользо вание без разрешения (документа), удостоверяющего соответству ющее право. Наличие соответствующего разрешения (документа) рассматривается в качестве обязательного элемента юридического основания возникновения права природопользования.
Право постоянного пользования природными объектами удо стоверяется специальными государственными актами, формы ко торых утверждаются Верховной Радой или Кабинетом Министров Украины. Право временного пользования природным объектом, в том числе на условиях аренды, оформляется договором, форма и порядок регистрации которого определяются Кабинетом Министров Украины.
Право пользования природными объектами может возникнуть также в связи с пользованием основным объектом природы, пере данным в пользование. Так, субъект права пользования охотничьей фауной или рыбными запасами имеет определенные права на ис пользование земельной или водной территории (лесом, водоемом). Такое природопользование (его условия, пределы допустимости и др.) регламентируется непосредственно законом и не требует, как правило, специального разрешения.
Состав перечисленных юридических действий или фактов, ко торые являются основанием возникновения права пользования соответствующими видами природных объектов, зависит от степе ни правовой урегулированности порядка пользования природными объектами, их видов и субъектов права природопользования. Это касается, например, лицензирования деятельности в природополь зовании.
Экологическим законодательством в ряде случаев предусматри вается продление срока права временного пользования природными объектами. Основания и порядок возникновения и продления пра ва пользование каждым видом природных объектов характеризу ются своими особенностями, которые рассматриваются в Особенной части учебного пособия.
В современных условиях приобретают распространение граж данско-правовые основания возникновения права природопользо вания.
Одним из таких оснований является договор аренды отдельных природных ресурсов1.
Кроме того, надо иметь в виду, что действующее законодатель ство закрепляет и другие, ранее неизвестные, основания возник новения права природопользования. Речь идет, например, о воз никновении права землепользования в результате давности поль зования (ст. 119 Земельного кодекса Украины; ст. 344 Граждан ского кодекса Украины).
§ 6. Основания и порядок прекращения,
приостановления, изменения права
природопользования
Право природопользования может быть прекращено (полностью или частично), приостановлено на некоторое время или изменено только по основаниям и в порядке, предусмотренных законом. Для конкретных видов права природопользования, а также в зависимо сти от объектов этого права, определены различные основания их прекращения, приостановления или изменения. Некоторые из оснований являются общими для всех или многих видов природо пользования. Другие же имеют специальный характер и распро страняются лишь на отдельные виды права природопользования.
Полное прекращение права природопользования наступает в случае, когда природопользователь лишается прав пользования всем предоставленным ему природным объектом. Частичным пре кращением считается изъятие у природопользователя только части природного объекта с сохранением за ним права пользования остав шейся частью.
Основания прекращения (полностью или частично) права поль зования природными объектами предусмотрены в специальных статьях соответствующих кодексов и законов о природных ресурсах. Однако приведенные в них перечни оснований прекращения права пользования природными объектами не являются исчерпывающи ми. Так, например, в указанных кодексах и законах отсутствует такое основание прекращения любого права природопользования, как смерть гражданина-природопользователя.
Существуют также основания, при наличии которых прекраще ние права природопользования всегда обязательно и основания, которые в зависимости от усмотрения компетентных органов могут повлечь, а могут и не повлечь прекращение данного права. В связи с этим названные основания можно разграничить на обязатель ные (безусловные) и условные.
1 Об использовании природных ресурсов на условиях аренды см. § 8 на стоящего раздела.
150
151
Для всех видов права природопользования общим основанием его прекращения выступает добровольный отказ от права пользо вания природным объектом или его частью, если отпала надобность в нем. Термин «минование надобности» в природном объекте за конодатель употребляет относительно организаций, предприятий и учреждений, а «отказ от него» — относительно граждан. Однако принципиальной разницы между этими основаниями прекращения права природопользования фактически нет, тем более, что они на званы в статьях, которые устанавливают основания прекращения права природопользования одновременно и для организаций, и для граждан.
В обоих случаях предполагается свободное волеизъявление субъ екта природопользования. Если такого волеизъявления нет, осно вание прекращения права пользования должно быть другим. Факт отсутствия надобности в пользовании объектом природы может определять лишь сам пользователь.
Полный отказ от природного объекта является обязательным, то есть безусловным основанием прекращения права природополь зования. Частичный же отказ с учетом конкретных обстоятельств, может быть и не удовлетворен компетентным органом, который распоряжается природными ресурсами. Это возможно, например, по мотивам нецелесообразности его дробления или из других важ ных соображений.
Право пользования природным объектом всегда прекращается по окончании срока, на который он предоставлялся. Здесь не тре буется каких-либо дополнительных оснований или решений ком петентных органов для его прекращения. Однако не исключается необходимость определения такого порядка прекращения права пользования, при котором обеспечивался бы контроль над своевре менным возвращением природного объекта по принадлежности и в надлежащем состоянии.
Основанием прекращения права природопользования в соответ ствии с законодательством является необходимость изъятия при родного объекта у природопользователя для государственных, обще ственных и других надобностей. Во всех названных случаях — это обязательное безусловное основание прекращения права пользова ния объектом природы.
Общеобязательным безусловным основанием прекращения пра ва природопользования выступает прекращение деятельности пред приятия, организации, учреждения, фермерского хозяйства, а также смерть гражданина.
Обязательно прекращается полностью или частично природо пользование граждан, которое осуществляется вопреки целям и требованиям, предусмотренным соответствующими документами на тот или иной вид природопользования. Нецелевое же природо-
152
пользование, которое осуществляется предприятиями, организа циями и учреждениями, является условным основанием прекра щения права природопользования. Основания прекращения права, например, пользования диким животным миром, не предусматри вают его нецелевого использования (ст. 28 Закона Украины «О жи вотном мире»). Но его не следует ставить в один ряд с нарушением порядка специального использования объектов животного мира, а также различными правилами, нормами и требованиями по его охране и использованию, более того — их поглощать.
Основанием прекращения права природопользования выступает расторжение договора о временном пользовании природным объ ектом, в том числе и на условиях аренды. В данном случае речь идет об условном основании прекращения того или другого права при родопользования, так как для его досрочного расторжения необхо димо наличие нарушений условий договора со стороны арендатора или арендодателя.
Истечение же сроков действия таких договоров является безу словным основанием прекращения временного, в том числе и аренд ного пользования природным объектом.
Некоторые основания прекращения права природопользования присущи лишь пользованию отдельными природными объектами. Поэтому в отличие от вышеприведенных общих, они являются специфическими для отдельных природных объектов.
Экологическое законодательство предусматривает также случаи приостановления (временного запрета), ограничения и изменения права природопользования.
Приостановление означает временный запрет природопользова ния до выполнения необходимых природоохранных мероприятий, то есть приостанавливается эксплуатация предприятия или отдель ных его цехов (участков) и единиц оборудования.
Ограничением права природопользования являются случаи, когда на определенный период (до выполнения необходимых при родоохранных мероприятий) устанавливаются сокращенные объе мы выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещение отхо дов в целом по предприятию или по его отдельным цехам (участкам) и единицам оборудования.
При временном запрете (приостановлении) или прекращении деятельности предприятий, запрещаются все выбросы и сбросы за грязняющих веществ и размещение отходов на предприятии в целом или отдельных их цехах (участках) и единицах оборудования.
Деятельность предприятий ограничивается или временно запре щается (приостанавливается) в случае превышения ими лимитов использования природных ресурсов, нарушения экологических нормативов, экологических стандартов, а также требований эколо гической безопасности в специально предусмотренных случаях,
153
уполномоченными государственными органами в пределах своей компетенции1.
Изменение права природопользования не означает прекращения (полностью или частично) данного права, оно касается лишь самого содержания права пользования, то есть изменяет его цель, характер, а значит и объем правомочий природопользователя.
Перечень оснований изменения права природопользования не получил своего специального закрепления в экологическом зако нодательстве. Но отдельные из них вытекают из некоторых норма тивных предписаний эколого-правовых актов. Примером оснований изменения права природопользования могут выступать соответству ющие административно-правовые акты уполномоченных органов, на основании которых ограничиваются определенные виды при родопользования в связи с включением ранее предоставленных в пользование природных ресурсов в состав природно-заповедного фонда. Об изменении права природопользования можно говорить при возложении на природопользователя дополнительных обязан ностей, касающихся соблюдения особых требований охраны при родного объекта, при возникновении у субъекта права на льготное использование природных ресурсов и др.
Каждый вид права природопользования имеет свой, определен ный законом порядок прекращения, приостановления или измене ния, который зависит от самого основания прекращения, приоста новления или изменения и в значительной мере от разновидности природных объектов. Специфический порядок и условия прекра щения, приостановления или изменения права пользования кон кретными природными объектами рассматривается в Особенной части учебного пособия.
§ 7. Права и обязанности природопользователей
Правомочия природопользователей по использованию и владе нию природными объектами воплощаются в конкретных правах и обязанностях, определенных Конституцией Украины, Законом «Об охране окружающей природной среды», кодексами и законами Украины о природных ресурсах, другими нормативными актами, а также документами на право пользования (собственности) соот ветствующими природными объектами.
1 Про затвердження Порядку обмеження, тимчасово! заборони (зупи-нення) чи припинення д1яльност1 шдприемств, установ, оргашзацдй у раз1 порушення ними законодавства про охорону природного середовища: По станова Верховно!' Ради Украши в1д 29 жовтня 1992 року // 1Идомост1 Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 46. — Ст. 63 т.
Права и обязанности природопользователей можно поделить на общие и специальные. Общие — присущи всем без исключения субъектам природопользования. Специальные же определяются в зависимости от природного объекта, который используется, его природных качеств, специфики, вида природопользования, и при сущи лишь определенным субъектам природопользования.
К общим правам, в частности, относятся такие, как право на самостоятельное хозяйствование при использовании природного объекта; на добычу из него полезных свойств и качеств; на получе ние плодов и доходов от него; на осуществление различных действий в рамках закона с целью получения полезного эффекта от природ ного объекта; право требовать устранения препятствий в пользова нии природным объектом, право на получение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды; право на участие в проведении общественной экологической экспертизы; на подачу в суд исков к государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам о возмещении вреда, причиненного их здоровью и имуществу вследствие отрицательно го влияния на природный объект, который используется; право требовать возмещения убытков, причиненных правомерными или неправомерными действиями других лиц; право на защиту нару шенного права пользования природным объектом путем подачи иска в судебные органы.
Права природопользователей могут быть ограничены в интересах государства или других природопользователей. Ограничение прав природопользователей, не предусмотренное законом, недопустимо. Экологические права природопользователей обеспечиваются путем установления в законодательстве определенных гарантий1.
Главной обязанностью всех природопользователей является рациональное и эффективное использование природных объек тов, бережливое отношение к ним в соответствии с требовани ями законодательства об охране окружающей природной среды. Для этого на природопользователей возложена обязанность выпол нять предусмотренные законом определенные экологические тре бования: применять новейшие технологии; осуществлять меропри ятия по предотвращению порчи, загрязнения, истощения природ ных объектов, отрицательного влияния их деятельности на состо яние окружающей природной среды; осуществлять мероприятия по воспроизводству природных объектов; применять биологические, химические и прочие методы улучшения качества природных объ ектов, которые обеспечивают охрану природной среды и безопас ность здоровья населения; сохранять территории и объекты природно-заповедного фонда, которые подлежат особой охране; осуществлять хозяйственную и другую деятельность без нарушения
1 Див., наприклад, ст. 10 Закону Украши «Про охорону навколишнього природного середовища».
154
155
прав других лиц. Общей обязанностью всех природопользователей выступает также соблюдение ими требований экологической безо пасности, экологических нормативов и лимитов, внесение сборов за специальное использование природных объектов и штрафов за экологическое правонарушение; компенсация вреда, причиненного загрязнением или иным отрицательным влиянием на окружающую среду. Граждане обязаны выполнять и другие обязанности при ис пользовании природных объектов в соответствии с законодатель ством Украины.
Специальные права и обязанности присущи каждому виду при родопользования с учетом его объектов. Решающая роль здесь при надлежит цели природопользования. Права и обязанности, реали зация и исполнение которых обусловливают непосредственное достижение цели данного вида природопользования, являются для него специальными. Они, как правило, устанавливаются соответ ствующими отраслями экологического законодательства как для предприятий, организаций и учреждений, так и для граждан, то есть без дифференциации на юридические и физические лица.
Более детально права и обязанности конкретных природополь зователей рассматриваются в Особенной части учебного пособия.
§ 8. Пользование природными ресурсами на условиях аренды
В современных условиях в экологическом законодательстве все более широко используется договорная форма природопользова ния. Наиболее часто применяемым из всех виДов договоров являет ся договор аренды. Правовая основа арендного природопользования предусматривается соответствующими статьями кодексов Украины: Земельного (ст. 93), Водного (ст. 51), а также Законов Украины «Об охотничьем хозяйстве и охоте» от 22 февраля 2000 года и «Об арен де земли» в редакции от 2 октября 2003 года и другими, а также под законными нормативными актами.
Возникают договорные арендные отношения в отношении от дельных природных ресурсов. Так, в частности, в аренду предостав ляются: земельные участки, водные объекты (их части), а также охотничьи угодья.
Сторонами по договору аренды природных ресурсов являются арендодатели и арендаторы. Арендодатели — граждане и юриди ческие лица, в собственности которых находятся природные объек ты, или уполномоченные ими лица. Арендодателями природных ресурсов, находящихся в коммунальной собственности, выступают сельские, поселковые, городские советы в пределах полномочий, определенных законодательством.
Арендодателями природных объектов, находящихся в государ ственной собственности, являются районные, областные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации, Совет министров Автономной Республики Крым и Кабинет Мини стров Украины в пределах полномочий, определенных законом.
Арендаторами могут выступать граждане и юридические лица Украины, иностранцы и лица без гражданства, иностранные юри дические лица, международные объединения и организации, а также иностранные государства. Кроме того, законом установлено, что арендаторами природных ресурсов могут выступать Киевская и Севастопольская городские государственные администрации, Совет министров Автономной Республики Крым и Кабинет Мини стров Украины, а также поселковые, сельские, городские, районные и областные советы, Верховный Совет Автономной Республики Крым в пределах полномочий, определенных законом.
В соответствии с договором аренды природных ресурсов арендо датель предоставляет арендатору природные ресурсы (их части) во временное пользование на условиях аренды для удовлетворения нужд арендатора, а последний обязуется использовать их по целе вому назначению с соблюдением экологических нормативов, свое временно вносить арендную плату и выполнять другие условия договора. Цель договора аренды природных ресурсов зависит от конкретного вида природного ресурса, который арендуется, срока договора и определяется соответствующими нормами законодатель ства, а в отдельных случаях и договором. Для каждого вида при родопользования предусматриваются определенные цели пользо вания. И, как правило, природные ресурсы предоставляются в аренду для всех целей, характерных для данного вида природополь зования (землепользования, водопользования). Но, есть и исклю чения, когда природные ресурсы предоставляются в аренду только для некоторых целей пользования. Так, водные объекты (их части) местного назначения и пруды, расположенные в бассейнах рек обще государственного значения могут предоставляться лишь для рыбо разведения, производства сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в лечебных и оздоровительных целях.
Комплекс прав и обязанностей сторон в договоре определяются, прежде всего, его условиями, поскольку природные ресурсы по сво им природным характеристикам разные. Кроме того, во внимание принимается также и цель договора. Необходимо сказать, что права и обязанности сторон по договорам аренды конкретных природных ресурсов разнообразны, но среди них можно выделить и такие, ко торые присущи всем видам договора аренды. К основным правам арендатора относятся: право пользования арендованными природ ными ресурсами в соответствии с условиями договора; требовать от арендодателя своевременного возврата природного ресурса; самосто ятельно определять направления своей хозяйственной деятельности
156
157
и др. Арендодатель имеет право требовать своевременного внесения арендной платы; проверять соблюдение арендатором условий дого вора, требовать возмещения причиненных ему убытков и т.д.
К основным обязанностям арендатора относятся: целевое, раци ональное использование природного ресурса; своевременное внесе ние арендной платы; осуществление комплекса мер по воспроизвод ству и охране природных ресурсов; возмещение причиненных убытков и т.д. Среди основных обязанностей арендодателя выделя ются: предоставление природного ресурса в аренду в соответствии с условиями договора; создание необходимых условий для эффек тивного и рационального использования природных ресурсов; воз мещение убытков, причиненных арендатору вследствии нарушения условий договора и другие. Определение конкретного комплекса прав и обязанностей сторон по договору регулируется предписани ями, посвященными правам и обязанностям пользователей данны ми природными объектами.
В определенных случаях заключение договора аренды предусма тривает проведение аукциона (конкурса), например, в Законе Укра ины «Об аренде земли» (ст. 16), или совершения иных юридических фактов. В водном законодательстве предусмотрено обязательное предварительное согласование договора аренды. Так, при аренде вод ных объектов (их частей) оно проводится с государственными орга нами охраны окружающей природной среды и водного хозяйства.
Сроки, на которые заключаются договоры аренды природных ресурсов разные и зависят от вида арендуемого природного ресурса. В законодательстве установлены предельные сроки договоров арен ды: земли — до 50 лет; водных объектов — до 25 лет.
На срок не менее 15 лет предоставляются в аренду охотничьи угодья. Аренда природных ресурсов может быть долгосрочной или краткосрочной.
Законодательство закрепляет преимущественное право на воз обновление договора аренды после окончания срока его действия для арендаторов (при аренде участков земли, охотничьих угодий). Конкретные сроки договора устанавливаются самими сторонами. Экологическое законодательство предусматривает, что при арен де осуществляется платное пользование природными ресурсами в форме арендной платы. Ее размер, по общему правилу, устанавли вается в договоре по соглашению сторон. Иногда минимальные размеры арендной платы закреплены в нормативном порядке. Так, Закон Украины «Об аренде земли» (ст. 21), предусматривает, что годовая арендная плата за земельные участки, находящиеся в го сударственной собственности, поступает в соответствующие бюд жеты, распределяются и используются в соответствии с законом и не может превышать 10 процентов их нормативной денежной оцен ки. В случае определения арендатора на конкурсной основе может быть установлен больший размер арендной платы. Размер земель-
ного налога устанавливается соответствующими нормативными
актами.
В некоторых случаях законом предусматривается возможность заключения договора субаренды природных ресурсов. Так, ст. 8 Закона «Об аренде земли», предусматривает такое право арендато ра, и это право оформляется соответствующим договором.
К основаниям прекращения договора аренды необходимо отне сти: истечение срока действия, на который был заключен договор; изъятие природного ресурса в установленном порядке; расторжение
договора и др.
В случаях невыполнения или ненадлежащего выполнения до говора аренды стороны несут ответственность в установленном за коном порядке.
Необходимо подчеркнуть, что закрепление в действующем эко логическом законодательстве использования природных ресурсов на условиях аренды нужно признать позитивным фактором. Это использование стимулирует стороны договора к эффективной и рациональной эксплуатации природных ресурсов, содействует более устойчивому правовому статусу природопользователей.
§ 9. Защита права природопользования
Конституция Украины предусматривает, что государство обе спечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяй ствования. Все субъекты равны перед законом (ч. 4 ст. 13).
Правовой порядок в Украине базируется на началах, в соответ ствии с которыми никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способами, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины (ст. 19). Права и свободы человека неотчуждаемы и не зыблемы, они гарантируются Конституцией и не могут быть упразд нены. При принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод.
Экологическое право обеспечивает, прежде всего, правовое ре гулирование и защиту отношений права пользования природными объектами при нормальных условиях их использования природо-пользователями без нарушения их правомочий. При этом нормы права предусматривают порядок осуществления права природо пользования, прав и обязанностей природопользователей, а также определяют гарантии и защиту законных прав и интересов приро допользователей .
158
159
Защита права природопользования в широком понимании осуществляется всеми нормами экологического законодательства, которые обеспечивают нормальное развитие эколого-экономических отношений в условиях рынка по использованию природных объ ектов. Наряду с этим данное понятие в узком понимании определя ется как совокупность только правовых средств или форм, которые применяются в случае нарушений отношений природопользования, то есть субъективных прав и интересов природопользователей. По нятие «защита» определяется в данном случае как осуществление активных действий уполномоченных на то субъектов по предотвра щению (предупреждению) или прекращению посягательств на ох раняемые законом субъективные права и интересы.
Наиболее распространенными видами нарушений таких прав и интересов являются: самовольное занятие (захват) природного объ екта, который на законных основаниях используется другим при-родопользователем; его порча или загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами; его незаконное уменьшение или изъятие; пре-пятствование в пользовании им; причинение имущественных убыт ков в приведенных случаях, а также в случае уничтожения или повреждения сенокосов, пастбищ, посевов, насаждений; уничтоже ние межевых знаков; другие действия, которые нарушают законные права и интересы природопользователей.
С целью их защиты законодательством предусматривается, что нарушенные права и интересы законных природопользователей должны быть восстановлены. Восстановление прав природопользо вателей осуществляется уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией, а также судами.
Вмешательство в деятельность природопользователей, связанную с использованием природных объектов, со стороны государственных органов, хозяйственных и других организаций запрещается, за ис ключением нарушения природопользователями экологического законодательства, то есть возложенных на них обязанностей. Пре кращение права пользования природными объектами или их частью возможно лишь в случаях, предусмотренных законодательством.
Закон предусматривает такие средства защиты субъективных прав и интересов природопользователей: признание спорных прав за законным природопользователем; восстановление состояния, которое существовало до нарушения права и прекращение действий, которые его нарушают; прекращение или изменение правоотноше ний и др. Самостоятельным средством защиты прав природополь зователей является взыскание с лица, которое нарушило законные права и интересы природопользователя, причиненного вреда в пол ном объеме без применения норм снижения размера взыскания и независимо от сбора за загрязнение и ухудшение качества природ ного объекта. Природопользователи, которым причинен такой вред,
имеют право на возмещение неполученных доходов за время, не обходимое для восстановления своего здоровья в случае его ухуд шения, а также восстановления качества природного объекта, его приведение в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.
Лица, владеющие источниками повышенной экологической опасности, обязаны компенсировать причиненный вред природо-пользователям, если не докажут, что вред возник вследствие сти хийных природных явлений или намеренных действий пострадав ших.
Защита права природопользования происходит как в админи стративном, так и в судебном порядке. В последнем случае она осуществляется путем представления в судебные органы исков о восстановлении нарушенных прав и интересов природопользовате лей; об истребовании объекта природопользования из чужого неза конного владения; об устранении препятствий, которые мешают нормальному осуществлению права природопользования; о при нуждении других лиц соблюдать действующее законодательство; о возмещении убытков (вреда), причиненных нарушением субъек тивных прав и интересов природопользователей; о возвращении безосновательно приобретенного (урожая и т.п.).
Более детально вопрос о защите прав конкретных природополь зователей рассматривается в Особенной части учебного пособия.
Вопросы для самоконтроля
160
161
Темы рефератов
Рекомендованная литература
Дов1ДНИк з питань економши та фшансування природокористу-вання 1 природоохоронно! д1яльност1 / М-во екологп та природних ресурс1в Украши; Програма розвитку ООН в У крапп; М1жнародний фонд Дтпра / В.Шевчук (уклад.). — К., 2000.
Зуев В.А. ОргатзапДйно-правов1 аспекти природокористування та охорони навколишнього природного середовища: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нац.юрид.акад. Украши 1м. Яро слава Мудрого. — X., 2003.
Малышева Н.Р. Пользование гражданами водами, лесами, не драми, объектами животного мира // Собственность граждан. — К., 1997.
Малишева Н.Р. Використання природних ресурс1в // Юридична енциклопед1я Украши: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1.
Малишева Н.Р. Загальне природокористування // Юридична енциклопед1я Украши: У 6 т. — К., 1999.— Т. 2.
Природно-ресурсний аспект розвитку Украши / За ред. 1.Д. Ан-дривського, Ю.Р.Шеляга-Сосонка. — Киево-Могилянськаакадемхя,
2001.
Управления у сфер1 охорони довмлля та природокористування в Украиш проблеми та шляхи 1х вирпнення / О. Б1лобран (шдгот.), В.Котляренко (шдгот.). — К., 2003.
Хвесик М.А., Горбач Л.М., Кулаковський Ю.П. Економжо-правове регулювання природокористування. — К., 2004.
Костицький В.В. Еколопя перехцшого перюду: держава, право, економша (економшо-правовий механизм охорони навколишнього природного середовища в Украхт). — 2-е вид. — К.: Украшський шформацшно-правовий центр, 2001. — 390 с.
Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експертизи, 2003. —
124 с.
Костицький В.В. Охорона довшлля: економжо-правове забез-печення. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експерти зи, 2002. — 52 с.
Костицький В.В. Економша переходного перюду: право, дер жава, економша. (Еколого-правовий мехашзм охорони навколиш нього природного середовища в Украш1). — К.: 13П 1ПЗ, 2003. 772 с.
162
Раздел VII
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
План
1. Правовые основы обеспечения экологической безопасности
Одной из важнейших проблем в современных условиях является обеспечение национальной безопасности Украины составной час тью, которой является экологическая безопасность. Без сомнения, на первое место выходят вопросы экологической безопасности, ее обеспечения, так как от нее зависят жизнь и здоровье людей, целост ность нации, общества, государства.
Обеспечение экологической безопасности охватывает защиту населения и территорий не только от чрезвычайных экологических ситуаций, бедствий, катастроф, но и от негативного воздействия на них загрязнения окружающей среды, изменений климата и пр.
Экологическая безопасность — сложное социальное явление, сущность которого трактуется неоднозначно, что требует законода тельного закрепления, и дальнейшей правовой регламентации.
Правовые предписания, касающиеся обеспечения экологической безопасности, содержатся в различных нормативно-правовых ак тах1. В настоящее время не существует такого вида деятельности,
1 См.: Конститущя Украши // В1домост1 Верховно!' Ради Украши. — 1996. — № 30. — Ст. 141; Закон УРСР «Про охорону навколишнього природного середовища » // В1домост1 Верховно! Ради У крайни. —1991. —
164
нормативно-правовое регулирование которой не затронуло бы обес печение требований экологической безопасности. Помимо этого, в законотворческом процессе наблюдается экологизация отраслей законодательства (уголовного, гражданского и др.), связанных с введением правил, требований, нормативов, стандартов и иных императивов экологической безопасности.
Категория «экологическая безопасность» появилась в украин ском законодательстве с принятием Декларации о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г.1 Вразделе «Экологическая безопасность» провозглашено, что Украина заботится об экологи ческой безопасности граждан, о генофонде народа, его молодого поколения, а также имеет право запретить строительство и прекра тить функционирование любых объектов, создающих угрозу эко логической безопасности.
С принятием Основного Закона Украины данная категория по лучает конституционное закрепление (ст. 16), ее обеспечение и за щита (ст. 17) отнесены к обязанностям и важнейшим функциям государства, а также является делом всего Украинского народа. Наряду с человеком, его жизнью и здоровьем, честью и достоин ством, неприкосновенностью безопасность провозглашается и определяется наивысшей социальной ценностью (ст. 3).
Конституционные обязанности направлены на обеспечение эко логической безопасности при осуществлении экологических право отношений по поводу принадлежности, использования, воспроиз водства (восстановления) природных объектов и комплексов, охраны окружающей природной среды, защите экологических прав и интересов субъектов. Право граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду относится к основным (фундаменталь ным), естественным правам. Это фактическое право каждого граж данина требовать соблюдения эколого-правовых предписаний, от носительно обеспечения экологической безопасности. Конституци ей Украины закреплена обязанность государства по обеспечению этого права.
№ 41. — Ст. 546 31 змшами; Закон Украши «Про основи нацюнально! безпеки Украши» вщ 19 червня 2003 р. // Офщшний вкник Украши. — 2003. — № 29. —Ст. 1433; Закон Украши «Про об'екти тдвищено! небез-пеки» В1Д 18 ычня 2001 р. // Офщшний вкник Украши. — 2001. — № 7. — Ст. 268; Постанова Верховно! Ради Украши В1Д 5 березня 1998 р. «Про Ос-новн1 напрямки державно! пол1тики Украши у галуз1 охорони довшлля, використання природних ресурс1в та забезпечення еколойчно!безпеки» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248; Закон Украши «Про забезпечення саштарного 1 етдем1чного благополуччя на селения» ввд 24 лютого 1994 р. // Вадомосй Верховно! Ради Украши. — 1994.'— № 27. — Ст. 218; Основи законодавства про охорону здоров'я В1Д 19 листопада 1992 р. // В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1993.— №4. —Ст. 19тощо.
1 В1домост1 Верховно! Ради УРСР. — 1990. - № 31. - Ст. 429.
165
Конституция Украины не только закрепляет экологические обя занности государства и экологические права граждан, но и опреде ляет механизм их реализации, предусматривает определенные га рантии их осуществления. Так, обеспечение осуществления поли тики в области экологической безопасности, охраны природы и природопользования, выполнение общегосударственных программ охраны окружающей среды является обязанностью правительства Украины.
Указанные положения Основного Закона составляют конститу ционную основу экологической безопасности. В соответствии с кон ституционными положениями разработаны Основные направления государственной политики Украины в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологи ческой безопасности1; Концепция (основы государственной полити ки) национальной безопасности Украины2; Закон Украины «Об ос новах национальной безопасности Украины» от 19 июня 2003 г.3. Последний определяет основы государственной политики, направ ленной на защиту национальных интересов и гарантирование в Украине безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности.
В экологической сфере определены основные направления го сударственной политики по вопросам национальной безопасности. К ним относятся: осуществление мер, которые гарантируют эколо гическую безопасность ядерных объектов и надежную радиацион ную защиту населения и окружающей среды, сведение к минимуму вредного воздействия последствий аварии на Чернобыльской АЭС; введение в производство современных, экологически безопасных, ресурсо- и энергосберегающих технологий, повышение эффектив ности использования природных ресурсов, развитие технологий переработки и утилизации отходов и пр.
Приоритетными национальными интересами признаны: обеспечение экологически и техногенно безопасных условий жиз недеятельности граждан и общества; сохранение окружающей при родной среды; рациональное использование природных ресурсов (ст. 6 Закона Украины «Об основах национальной безопасности Украины»).
На современном этапе основными реальными и потенциальными угрозами национальной безопасности Украины, стабильности в обществе в экологической сфере являются: значительное антропо генное нарушение и техногенная перегруженность территорий
1 Вадомосй Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.
2 В1домост1 Верховно!" Ради Украши. — 1997. — № 10. — Ст. 85; 2001. —
№ 9. — Ст. 38. 3 набранням чинносй Закону Украши «Про основи нащо-
нально! безпеки Украши» втрачае чинвлсть вказана Концепщя. См.: Оф1-
цшний В1сник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1433.
3 Офщшний вюник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1433.
Украины; рост рисков возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характеров; нерациональное, истоща ющее использование минерально-сырьевых природных ресурсов как невосстанавливаемых, так и восстанавливаемых; непреодолен-ность негативных социально-экологических последствий Черно быльской катастрофы; ухудшение экологического состояния вод ных бассейнов, обострение проблемы трансграничных загрязнений и снижение качества воды; устарелость и недостаточная эффектив ность комплексов по утилизации токсичных и экологически опас ных отходов и т.п.
Общие положения, регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения экологической безопасности, закреплены в Зако не Украины «Об охране окружающей природной среды». В статье 3 сформулированы основные принципы охраны окружающей при родной среды, среди которых доминирующими являются: приори тетность требований экологической безопасности, обязательность соблюдения экологических стандартов, нормативов и лимитов ис пользования природных ресурсов при осуществлении хозяйствен ной и иной деятельности; гарантирование экологически безопасной среды для жизни и здоровья людей. Обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека — неотъемлемое усло вие постоянного экономического и социального развития Украины. В поресурсовом законодательстве также выделяются принципы, обеспечивающие приоритет требований экологической безопасно сти, что способствует поддержанию экологического равновесия на территории Украины.
В Законе «Об охране окружающей природной среды» содержится раздел, закрепляющий мероприятия по обеспечению экологической безопасности при осуществлении разных видов хозяйственной дея тельности, которые могут отрицательно влиять на окружающую природную среду, жизнь и здоровье человека. Анализ правовых норм, закрепленных в нем, позволяет сделать вывод, что они неоднородны и регулируют различные виды правоотношений. Первые — направ лены на охрану окружающей природной среды, закрепляют импе ративы и требования экологической безопасности и являются обяза тельными для выполнения, а другие — устанавливают обязанности относительно соблюдения экологических требований при осуществ лении разнообразных видов хозяйственной деятельности1.
Охрана окружающей природной среды должна осуществляться в процессе применения средств защиты растений, минеральных удобрений, токсичных, химических веществ и других препаратов от неконтролируемого и вредного биологического воздействия; от акустического, электромагнитного, ионизирующего и другого вред ного воздействия физических факторов и радиоактивного загряз-
1 Андрейцев В.1. Еколопчне право: Курс лекщй в схемах. Загальва частина. — К.: Вентур!, 1996. — С. 93.
166
167
нения; от загрязнения производственными, бытовыми и другими отходами.
Несоблюдение требований экологической безопасности создает экологически опасную ситуацию, угрожающую состоянию окружа ющей природной среды и здоровью человека, служит причиной разнообразных последствий. Требования экологической безопас ности в законе сформулированы по трем направлениям: по хозяй ствующим субъектам, по стадиям хозяйственного процесса и по видам хозяйственной деятельности.
Потенциальным источником вредного влияния является хозяй ствующий субъект, который имеет определенные характерные особенности. Во-первых, к субъектам относятся не только предпри ятия, учреждения и организации, но и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью и использующие природные ресурсы для удовлетворения своих потребностей и интересов. Во-вторых, законодательством установлены одинаковые (равно значные) требования экологической безопасности к хозяйствующим субъектам. При этом не имеет значения ни форма собственности, в границах которой осуществляется хозяйственная деятельность, ни его хозяйственно-правовой статус. Все хозяйственные субъекты должны соблюдать требования по обеспечению экологической без опасности. Закон запрещает: введение в действие предприятий, со оружений и других объектов, на которых не обеспечены в полном объеме экологические требования; внедрение открытий, изобрете ний, применение новой техники, импортного оборудования, техно логий и систем, если они не отвечают нормативам экологической безопасности; производство и эксплуатация транспортных и других передвижных средств и установок, в выбросах и сбросах которых содержимое загрязняющих веществ превышает установленные нор мативы. В настоящее время наиболее актуален вопрос перехода на менее токсичные виды энергии и горючего, применение ресурсосбе регающих технологий. Особые требования применяются к субъектам права собственности на отходы, которые должны принимать эффек тивные меры для уменьшения объемов образования отходов, а так же для их утилизации, обезвреживания или размещения.
Мероприятия по обеспечению экологической безопасности реа лизуются на всех стадиях хозяйственного процесса. К ним отно сятся: проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплу атацию, реконструкция, эксплуатация предприятий, сооружений и других объектов, а также размещение отходов. Каждая стадия имеет свои особенности и несет определенную экологическую на грузку.
Все предприятия, учреждения и организации, деятельность ко торых связана с вредным влиянием на окружающую природную среду, независимо от времени ввода их в эксплуатацию, должны быть оснащены оборудованием и устройствами для очистки выбро-
168
сов и сбросов или их обезвреживания, уменьшения влияния вредных факторов, а также приборами контроля за количеством и составом загрязняющих веществ и за характеристиками вредных факторов. Закон «Об охране окружающей природной среды» закрепляет требования экологической безопасности по видам хозяйственной деятельности: в сельском хозяйстве, промышленности, транспорте, при размещении и развитии населенных пунктов. Согласно ст. 58 данного Закона требования экологической безопасности распростра няются в полном объеме на военные и оборонные объекты, а также на объекты органов внутренних дел и государственной безопасности. Указанные требования также должны соблюдаться при дислокации воинских частей, проведении военных учений, маневров, переме щений войск и военной техники, кроме случаев чрезвычайных, объявляемых в соответствии с законодательством Украины.
Особо следует обратить внимание на планировку, размещение, застройку и развитие населенных пунктов, которое осуществля ется с учетом экологической емкости территории, соблюдением требований охраны окружающей природной среды, рационально го использования природных ресурсов и экологической безопас ности. Данные требования детализируются в Законе Украине от 16.11. 1992 г. в редакции от 11.06.2003 г. «Об основах градострои тельства»1.
Мероприятия по обеспечению экологической безопасности регла ментируются более детально в нормативных актах, регулирующих конкретные виды хозяйственной деятельности. В частности, Закон Украины «О пестицидах и агрохимикатах» от 2 марта 1995 г. (86/95-ВР)2 регулирует правовые отношения, связанные с государ ственной регистрацией, производством, закупкой, транспортиров кой, хранением, реализацией и с безопасным для здоровья челове ка, окружающей природной среды применением пестицидов и аг-рохимикатов (статьи 3, 6-9, 13, 18-20 и др.). Закон Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» от 8 февраля 1995 г.3 (статьи 3, 8, 13, 17 и др.) направлен на преду преждение наступления экологической опасности в процессе обраще ния с радиоактивными материалами и отходами, в процессе исполь зования ядерной энергии, радиационной защиты населения и т.п.
Мероприятия по обеспечению экологической безопасности находят свое закрепление в обязательных нормах, правилах, стандартах, нормативах и иных эколого-правовых предписани ях относительно охраны окружающей природной среды, исполь зования природных ресурсов и т.п. В соответствии со ст. 33 Зако на Украины «Об охране окружающей природной среды» закрепле на система экологических нормативов. Они устанавливают предель-
1 В1домост1 Верховно!' Ради Украши. — 1992. — № 52. — Ст. 683.
2 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 14. — Ст. 91.
3 Вздомост! Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 12. — Ст. 81.
169
но допустимые выбросы и сбросы в окружающую природную среду загрязняющих химических веществ, уровни допустимого вредного воздействия физических и биологических факторов.
Законодательством Украины могут устанавливаться нормативы использования природных ресурсов и прочие экологические нор мативы. Они должны устанавливаться с учетом требований сани тарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм, гигиенических нормативов. Нормативы предельно допус тимых концентраций загрязняющих веществ в окружающей при родной среде и уровни вредных физических и биологических воздействий на нее являются едиными для всей территории Ук раины. В случае необходимости для курортных, лечебно-оздоро вительных, рекреационных и других отдельных районов могут устанавливаться более строгие нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ и других вредных влияний на окружающую природную среду. Экологические нормативы разрабатываются и вводятся в действие специально уполномочен ным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды и другими уполномочен ными на то государственными органами в соответствии с законо дательством Украины.
Таким образом, правовые предписания по обеспечению экологи ческой безопасности находятся в различных нормативных актах. Анализ данных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что сейчас в Украине сформировалась система правовых предписаний относительно обеспечения экологической безопасности. Это позво ляет утверждать, что в современных условиях обеспечение эколо гической безопасности развивается как самостоятельное направле ние деятельности государства и общества. Поэтому систему право вых предписаний в области обеспечения экологической безопасно сти следует рассматривать как самостоятельный сложный правовой институт в области экологического права.
§ 2. Понятие, субъекты и объекты экологической безопасности
Экологическая безопасность представляет собой социоприрод-ную и научную реальность, является объектом исследования разных наук (естественных, социальных, юридических и др.), поскольку охватывает сложный комплекс взаимосвязей человека с окружаю щей природной средой.
Экологическая безопасность — категория социальная, присущая человеческому обществу, формируется в пределах общественных отношений. Она относится к сложному понятию, имеющему внепра-
вовой характер, хотя отношения, которые возникают в сфере эколо гической безопасности, регулируются правом. Таким образом, экологическая безопасность имеет определенные правовые формы. Указанная категория характеризуется, во-первых, как вечная ценность человеческого общества, которое основывается на опреде ленной системе гарантий экологической безопасности существова ния природы и человека. Речь идет о безопасности человека в про цессе взаимодействия с природной средой, с опасными веществами (радиоактивными, химическими, токсичными и т.п.), использова ния разрушительных или опасных технологий и процессов, осуще ствления разнообразных влияний на окружающую среду и т.п. Однако она также связана и с неконтролируемыми человеком про цессами (стихийные силы природы).
Во-вторых, при обеспечении экологической безопасности учи тываются законы природы, по которым развиваются экологические объекты. При этом все природные объекты в совокупности создают единую экологическую систему с внутренней дифференциацией, обусловленную природными особенностями самих объектов окру жающей среды.
В-третьих, обеспечение экологической безопасности гаранти руется и контролируется государством, которое образует целую систему специальных органов. Это диктуется необходимостью дос тижения гармоничного взаимодействия природы и общества, под держания экологического равновесия в стране и ее отдельных ре гионах.
В-четвертых, правовое обеспечение экологической безопасно сти является одним из основных принципов этого права.
Определение экологической безопасности как правовой катего рии имеет разнообразное толкование в эколого-правовой науке. Она рассматривается как защита человека и окружающей природной среды от вредного влияния; как условие сохранения здоровья людей и обеспечения постоянного социально-экономического развития; как баланс развития экологических систем; как деятельность по защите жизненно важных экологических интересов; как составная часть международной экологической безопасности и т.п. Многие ученые включают экологическую безопасность населения и терри-торий-в предмет (объект) экологического права (А.К.Голиченков, Н.А.Дахно, Н.Г.Жаворонкова), некоторые отрицают целесообраз ность этого (М.М.Бринчук). И.Ф.Панкратов считает, что состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества и окружающей среды от угроз, которые могут возникнуть в резуль тате вредных природных и техногенных воздействий на нее, а так же в результате экологических правонарушений, и экологическая безопасность должны рассматриваться как система мер по предот вращению и ликвидации последствий воздействия на окружающую
170
171
среду вредных природных явлений, стихийных бедствий, техноген ных катастроф, загрязнения окружающей среды1.
В литературе высказывается мысль о целесообразности более широкого определения данного понятия. Андрейцев В.И. рассмат ривает право экологической безопасности как комплексную отрасль экологического права, систему правовых норм и других мероприя тий, направленных на создание правовых условий для реализации субъективного права граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и защиту ее в случае нарушения, а также регу лирование отношений относительно осуществления экологически опасной деятельности с целью предотвращения ухудшения эколо гической обстановки, возникновению экологической опасности для природных систем, населения, интересов государства и юридиче ских лиц и осуществления системы мероприятий в случае возник новения экологической опасности относительно ликвидации опас ных последствий, определения режима использования экологически опасных территорий и объектов, установления особого статуса лиц, которые пострадали от отрицательных последствий природной стихии или техногенного влияния, достижения режима безопасно го существования населения и состояния окружающей среды на местном, региональном, национальном и транснациональном уров нях2.
Теоретические расхождения имеют место и в определении сущ ности, структуры, функций и других составляющих исследуемого явления, что, бесспорно, не может не сказаться на определении, как объема, так и содержания данной категории.
Законодатель определяет экологическую безопасность как со стояние окружающей природной среды, при котором обеспечи вается предупреждение ухудшения экологической обстановки и возникновения опасности для здоровья людей, что гарантиру ется осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных экологических, политических, экономических, технических, организационных, государственно-правовых и других мероприя тий (ст. 50 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»). Такое определение характеризуется большой емкостью содержания.
Отношения по обеспечению экологической безопасности тесно связаны с рациональным и эффективным использованиям природ ных ресурсов, охраной окружающей среды, с использованием эко логически опасных территорий и объектов, которое обусловливает комплексность содержания понятия экологической безопасности, которое включает в себя: а) определенное состояние природного
1 Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — М.: ТК Велби, Изд-во
♦ Проспект», 2006. — С. 454-455.
2 Андрейцев В.1. Право еколоНчно!' безпеки: Навч. та наук.-практ.
пос1бник.— К.: Знання-Прес, 2002. — С. 12, 22.
172
объекта (безопасность природы); б) систему гарантий государства гражданам по обеспечению нормальной жизнедеятельности чело века.
Экологическая безопасность может рассматриваться в двух аспектах. Во-первых, как субъективная категория, в частности в процессе реализации субъективного права граждан на экологиче скую безопасность путем регулятивного и охранительного методов. Право граждан на экологическую безопасность тесно связано с правом на безопасную окружающую природную среду для жизни и здоровья. Оно рассматривается в юридической науке как: а) само стоятельное субъективное право в общей системе экологических прав; б) тождественное понятие праву граждан на безопасную окру жающую среду. Первая точка зрения является наиболее приемле мой. Во-вторых, как объективно существующая система право вого обеспечения экологической безопасности, с помощью которой регламентируется экологически опасная деятельность, режим ис пользования природных ресурсов, охрана окружающей среды, предупреждение ухудшения экологического состояния и возник новения опасности для природных объектов и населения.
Окружающая природная среда считается безопасной, когда ее состояние отвечает установленным в законодательстве критериям, стандартам, нормативам по ее чистоте (незагрязненности), ресур соемкое™ (неистощимости), экологической стойкости, санитарным требованиям, видовому многообразию, способности удовлетворять интересы граждан.
Целесообразно было бы установить меру уровня экологической безопасности для: а) человека — средняя ожидаемая продолжитель ность жизни и б) окружающей природной среды — степень близости экосистем к границе их динамической устойчивости.
По качественным показателям состояние окружающей среды можно представить тремя уровнями, где ее качество рассматрива ется как совокупность природных и «приобретенных» свойств, сформированных под воздействием антропогенной деятельности, которые отвечают установленным экологическим, санитарно-ги гиеническим нормативам, обеспечивающие условия для развития и восстановления живых организмов, в том числе жизнедеятель ности человека. Первый и самый высокий качественный уровень природной среды представляет собой чистую природную среду. При этом различные загрязнения природной среды имеют мини мальные размеры, совершенно не влекущие к изменению нормаль ного экологического состояния в определенном регионе. Таких регионов мало, поскольку технология промышленного производства не достигла еще высоких показателей экологической чистоты. Ко второму уровню следует отнести благоприятную природную среду. Суть его состоит в том, что загрязнения природной среды возможны в пределах, не влияющих на состояние здоровья челове-
173
ка, и где отсутствуют любые негативные факторы, вызванные спе цификой отдельных производств, которые отрицательно влияют на психику человека (например, запахи эфирных масел и веществ при их производстве являются безвредными для здоровья человека, однако у некоторых людей они вызывают раздражения и аллерги ческие реакции). К третьему уровню можно отнести безопасную природную среду. В отличие от второго уровня здесь допускается возможность наличия в природной среде определенного региона не угрожающих человеку факторов.
Объектами экологической безопасности в соответствии со ст. 3 Закона «Об основах национальной безопасности Украины» являются: человек и гражданин (их конституционные права и свободы, перечень которых на основании конституционных поло жений (ст. 22) не является исчерпывающим); общество (его духов ные, морально-этические, культурные, исторические, интеллекту альные ценности, информационная и окружающая природная среда и природные ресурсы); государство (его конституционный порядок, суверенитет, территориальная целостность и неприкосно венность). Таким образом, объектами экологической безопасности являются жизненно важные интересы субъектов безопасности: права, материальные и духовные потребности лиц; природные ре сурсы и окружающая природная среда, как материальная основа государственного и общественного развития. Человек выступает не только субъектом отношений по обеспечению экологической безо пасности, а и объектом, который на себе ощущает отрицательное воздействие и требует правовой защиты.
Субъектами обеспечения экологической безопасности явля ются: Президент Украины, Верховная Рада Украины, Кабинет Министров Украины, Совет Национальной безопасности и обороны Украины, министерства и иные центральные органы исполнитель ной власти, Национальный банк Украины, суды общей юрисдикции, Прокуратура Украины, местные государственные администрации и органы местного самоуправления, Вооруженные Силы Украины, Служба Безопасности Украины, Государственная пограничная служба Украины и прочие воинские подразделения, формирования в соответствии с законами Украины, граждане Украины, объеди нения граждан (ст. 4 Закона «Об основах национальной безопас ности Украины»).
В терминологическом и содержательном аспектах, безопасность связана с антонимом «опасность» и является его обратной стороной. Безопасность — исключение опасности или ее уменьшение к при емлемому риску для окружающей среды. В ч. 1 ст. 50 Закона Ук раины «Об охране окружающей природной среды» указывается на предупреждение ухудшения экологического состояния и возник новения опасности для здоровья людей.
174
Экологическая опасность — совокупная опасность, деятельность техногенных систем и возникших под влиянием природных эколо гических факторов отрицательных природных процессов. Она рас сматривается как возможное разрушение среды существования человека, растений и животных, вследствие неконтролируемого развития экономических, технических, антропогенных, природных процессов, в результате чего нарушены экологическое равновесие и целость, стабильность экосистемы. Значительная антропогенная и техническая перегрузка окружающей среды постоянно повыша ется. Поэтому, законодательно закреплен Перечень видов деятель ности и объектов, которые представляют повышенную экологиче скую опасность1, который сейчас содержит свыше 22 их видов и постоянно обновляется. Правовые, экономические, социальные, организационные основы деятельности, связанной с объектами по вышенной опасности и направленные на защиту окружающей среды, жизни и здоровья людей от их вредного воздействия путем предотвращения их возникновения, ограничения (локализации) развития и ликвидации последствий, определяются в Законе Ук раины от 18 января 2001 г. № 2245-Ш «Об объектах повышенной опасности»2. В указанном законе объект повышенной опасности рассматривается как объект на котором используются, изготавли ваются, перерабатываются, хранятся или транспортируются опас ные вещества или категории веществ в количестве равном или превышающим нормативно установленные пороговые массы, а также другие объекты, являющиеся реальной угрозой возникнове ния чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. Знание экологически опасных видов деятельности и объектов оказывает содействие разработке оптимальных мер по обеспечению экологической безопасности.
§ 3. Виды экологической безопасности
Классификацию экологической безопасности можно проводить по различным критериям: источникам опасности, территориальным принципам, масштабами вредного воздействия (распространения), по способам и мероприятиям обеспечения (будет рассмотрена в § 5 этого раздела). Некоторые из видов экологической безопасности имеют внутреннюю дифференциацию.
По территориальному принципу различают: глобальную (меж дународную), национальную (государственную), региональную, местную, объектовую экологическую безопасность.
1 Див.: Постанова Кабшету М1тстр1в в Укра'ш1 В1Д 27 липня 1995 р.
№ 554 // ЗП Украши. — 1995. — № 10. — Ст. 252.
2 Офщшний В1сник Укра1ни. — 2001. — № 7. — Ст. 268.
175
По способам обеспечения выделяют — техногенно-экологичес-кую, радиоэкологическую, социально-экологическую, природную, экономико-экологическую безопасность и др.
По объектам охраны можно выделить: общую экологическую безопасность окружающей среды, которая включает: а) глобальную экологическую безопасность, которая обеспечивается суверенитетом государства над своими объектами и предусматривает их защиту от трансграничного загрязнения путем международных согласованных действий; б) национальную экологическую безопасность, которая основывается на суверенитете народа Украины над природными богатствами, принадлежащие ему на праве собственности (ст. 4 За кона Украины «Об охране окружающей природной среды»); в) ло кальную экологическую безопасность — безопасность экологиче ских систем, природных комплексов; г) личную экологическую безопасность граждан.
В зависимости от характера нарушения в сфере обеспечения экологической безопасности различают безопасность, возникшую вследствие: влияния на природный объект человеческой деятель ности (социально-политического, военного, техногенного харак тера); воздействия природных процессов (землетрясений, извер жений вулкана, наводнений, и т.п.). При таком воздействии при родный объект трансформируется из безопасного в источник повышенной опасности.
Экологическая безопасность дифференцируется в зависимости от экологически опасных видов деятельности, объектов на: тех ническую, химическую1, токсичную, биологическую, радиацион ную, ядерную, гидротехнических сооружений, транспортных средств и т.п. В основном обращение с такими источниками эколо гической опасности, регламентируется на уровне законов Украины. Радиационная безопасность — это соблюдение допустимых пределов радиационного влияния на персонал, население и окру жающую природную среду, установленных нормами, правилами и стандартами их безопасности2, а ядерная безопасность — соблю дение норм, правил, стандартов и условий использования ядерных материалов, обеспечивающих радиационную безопасность3. Право вые и организационные принципы финансового обеспечения дея тельности по прекращению эксплуатации и снятию с эксплуатации ядерных установок регламентируется Законом Украины от 24 июня
1 Закон Украши вхд 23 лютого 2006 року № 3503-1У «Про Х1М1ЧН1 дже-
рела струму»// Офщшний вкшик Украши. — 2006. — № 13. — Ст. 859.
2 Закон Украши вхд 08.02.1995 р. № 39/95-ВР «Про використання ядер
но! енерп! 1 рад1ацДйно1 безпеки» // В1домос« Верховно! Ради Украши. —
1995.—№12.—Ст. 81.
3 Закон Украши в1д 08.02.1995 р. № 39/95-ВР «Про використання ядер
но! енерп! 1 радгацДйно! безпеки» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1995.—№12.—Ст. 81.
176
2004 года «Об упорядочении вопросов, связанных с обеспечением ядерной безопасности»1.
Нормы, правила и стандарты относительно ядерной и радиаци онной безопасности — это критерии, требования и условия обеспе чения безопасности при использовании ядерной энергии. Их со блюдение является обязательным при осуществлении любого вида деятельности в сфере использования ядерной энергии.
Экологическая безопасность при обращении с производствен ными, бытовыми и иными отходами2 — соблюдение установлен ных нормативов, лимитов, стандартов, правил и условий использо вания при соблюдении требований экологической безопасности, санитарных норм, обеспечивающих возможность дальнейшего хо зяйственного использования этих территорий.
Радиационная безопасность во время обращения с радиоак тивными отходами — это непревышение допустимых пределов радиационного воздействия на персонал, население и окружающую природную среду, установленных нормами, правилами, стандарта ми безопасности, а также ограничение миграции радионуклидов в окружающей природной среде3.
Экологическая безопасность транспортных средств — со блюдение правил, лимитов, нормативов выбросов и сбросов загряз няющих веществ, обеспечивающих экологическую безопасность всех видов транспорта (автомобильного, воздушного, трубопровод ного и т.п.). Все субъекты, независимо от форм собственности, осуществляющие проектирование, производство, эксплуатацию и обслуживание автомобилей, самолетов, судов, иных передвижных средств, установок, производство и снабжение горючим, обязаны разрабатывать и осуществлять комплекс мер по снижению токсич ности и обезвреживанию вредных веществ, содержащихся в отра ботанных газах и сбросах транспортных средств, переходу на менее токсичные виды энергии и горючего, соблюдению режима эксплу атации транспортных средств и другие меры, направленные на предотвращение и уменьшение выбросов и сбросов в окружающую природную среду загрязняющих веществ и соблюдение установлен ных уровней физических воздействий. Производство и эксплуата ция транспортных и иных передвижных средств и установок, в выбросах и сбросах которых содержание загрязняющих веществ превышает установленные нормативы, не допускается.
В современных условиях одной из новых, но чрезвычайно акту альных проблем в сфере обеспечения экологической безопасности
1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2004.— № 46. — Ст. 511.
2 Див.: Закон Украши вщ 05.03.1998 р. 187/98-ВР «Про вздходи» //
Офщшний В1сник Украши. — 1998. — № 13. — Ст. 483.
3 Закон Украши В1Д 30.06.1995 р. № 255/95-ВР «Про поводження з
рад1оактивними выходами» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1995. —№27. —Ст. 198.
177
является правовое регулирование генно-инженерной деятельности. В законодательстве используется значительный набор правовых инструментов и средств таких как: определение условий лицензи рования такой деятельности, образование специальных регистра ционных систем, формулирование особых требований к лицам, профессионально занятым в данной области, создание систем сер тификации, оценки экологического риска, установление жестких запретов и ограничений этой, относящейся к потенциально опасной для человека окружающей среды, деятельности.
Требования по обеспечению экологической безопасности предъ являются к: проведению научных исследований, введению откры тий, изобретений, применению новой техники, импортного осна щения, технологий и систем; военных и оборонных объектов и во енной деятельности; расположению и развитию населенных пунктов и т.п. (ст.ст. 57, 58, 59 Закона Украины «Об охране окру жающей природной среды»).
Исходя из масштабов вредного влияния и последствий аварий и катастроф в конкретной местности, можно выделить внешнюю и внутреннюю экологическую безопасность. Под внутренней понима ют деятельность работников предприятий, учреждений, организа ций, выполняющих работы, связанные с источником повышенной опасности (персонала), и заведомо идущих на экологический риск, ставящих себя в зависимость от отрицательного экологического воз действия. К примеру, персонал ядерной установки источников ио низирующего излучения имеет право на социально-экономическую компенсацию отрицательного воздействия ионизирующего излуче ния на его здоровье в соответствии с законодательством Украины. Для населения территорий, на которых располагаются объекты по вышенной опасности, последние являются источником внешней экологической опасности. Они также владеют правом на социаль но-экономическую компенсацию риска от их деятельности.
Основной задачей в этой области являются обеспечение экологи чески безопасной потенциально опасных видов деятельности, реа билитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую природную среду.
§ 4. Правовое обеспечение риска в сфере экологии
В экологическое право понятие риска пришло из математических наук, статистики, таких областей наук, как теория вероятности, теория принятия решений. В настоящее время понятие риска ис пользуется различными отраслями права. В экологическом праве широко используется также понятие презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или
иной деятельности, которое законодатель указал как принцип го сударственной экологической экспертизы.
Следует признать, что понятие экологического риска чаще заме няется иными оборотами, такими как «угрозы», «опасность» и пр. Однако они отражают явления различного происхождения, способны нанести ущерб, вплоть до уничтожения тех или иных объектов. Тер мин «опасность» выражает их единство, и, следовательно, наиболее адекватно понимание его как системного состояния, связывающего воедино объект и субъект защиты. Это состояние характеризуется реальным или потенциальным нарушением жизнедеятельности данного субъекта вплоть до ее полного прекращения. Термин «опас ность» близок по значению к термину «угроза». Он может означать стадии перехода опасности из возможности в действительность. Риск как бы идет от субъекта к объекту, а опасность и угроза (чаще) — про тивоположном направлении, хотя возможно и обратное1.
Риск целесообразно рассматривать как признак, свойство опас ности. В украинской эколого-правовой науке проблемой исследо вания экологического риска занимался В.И. Андрейцев, М.А. Фро лов2, Г.И. Балюк, М.В. Краснова и др.
В статье 1 Закона Украины «О стандартах, технических регла ментах и процедуре оценки соответствия» (3164-1У) риск рассма тривается как возможность возникновения и вероятные масштабы последствий негативного воздействия на протяжении определенно го периода времени3. В Законе Украины «Об объектах повышенной опасности» риск рассматривается, как степень вероятности опреде ленного негативного состояния, которое может произойти в опреде ленное время или при определенных обстоятельствах на территории объекта повышенной опасности и/или за его пределами. В Законе Украины «Об основах национальной безопасности Украины» рас сматриваются угрозы национальной, в том числе и экологической безопасности, как имеющиеся потенциально возможные явления и факторы, создающие опасность жизненно важным национальным интересам Украины.
В юридической литературе общепринятым считается понятие экологического риска как установленных нормами экологического законодательства обстоятельств, с которыми связаны возникнове-
1 Лагунова А.И. Региональные особенности правового обеспечения эко
логической безопасности Российской Федерации: Автор, дис.... докт.юрид.
наук: 12.00.06/ Саратовская государственная академия права. — Саратов,
2004. — С.25.
2 Фролов М.О. Правов1 аспекти еколойчного ризику: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Кшвський нащональний ун1верситет
1М. Т.Г. Шевченка. — К.,2001.
3 Закон Украши ввд 1 грудня 2005 року № 3164-Г7 «Про стандарти,
техтчт регламенти та процедури ощнки в1дпов1дност1»// Офщшний
В1сник Украши. — 2005. — № 52. — Ст. 3246.
178
179
ние, изменение, прекращение правоотношений по осуществлению деятельности с экологически опасными объектами, которая опреде ляет формирование и реализацию специальной правосубъектности физических, юридических лиц и государства относительно выявле ния, предотвращения и устранения природных и техногенных угроз для окружающей природной среды, жизни и здоровья населения и особого режима ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований по обеспечению экологической безопасности, включая и случайное (вероятное) наступление опасности1.
Ученые выделяют среди экологических рисков: риски воздей ствия, когда природопользование и применение техники, хотя и связаны с явным воздействием на окружающую природную среду и человека, но нет четкой уверенности, что дальнейшие отрицатель ные последствия выйдут за рамки этого воздействия. Они, в свою очередь, делятся на риски внесения загрязняющих веществ, риски потребления, риски возникновения (при эксплуатации установок, производстве продукции и пр.).
В законодательстве также встречается термин «приемлемого риска» (нормального) — риск, не превышающий на территории объекта повышенной опасности и/или за ее пределами предельно допустимый уровень. В экологическом праве целесообразно уста новить признаки приемлемого риска: неопределенность ситуации в статике и динамике; опасность потерь; минимизация потерь; от сутствие вреда здоровью человека и необратимых изменений в окружающей среде; реальная возможность восстановления потерь; соразмерность вреда и результата и пр.
Под источниками экологического риска понимается деятель ность экологического характера, как правило, правомерная, так как в соответствии с законодательством, осуществление неправо мерной деятельности подлежит прекращению без установления риска, в силу его презумпции2.
Управление экологическим риском тесно связано с проведением ряда функций экологического управления, таких как: мониторинг и экологическая экспертиза, лицензирование, представление де кларации безопасности, страхование риска, сертификация и пр.
Характерными чертами экологического риска являются: антро поцентрическая направленность (связан со снижением качества ОПС); поливариантность форм происхождения (природно-стихийные и техногенно-антропогенные угрозы); ограниченность абсолютной определенности (объективная невозможность полного изучения
1 Андрейцев В.1. Право еколопчно! безпеки: Навч. та наук.-практ.
пойбник. — К.: Знання-Прес, 2002. — С. 57.
2 См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Вели, Изд-во
♦Проспект», 2006. — С. 470-474 и Еколопчне право Украши. Академ1чний
курс: Шдручник /Зазаг. ред. Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво
«Юридична думка», 2005. — С. 134-135.
180
проявления угроз); кумулятивность проявления («эффект домино», один экологический риск влечет за собой их цепочку, с различными неблагоприятными последствиями для объектов экологической безопасности); субституционный характер (связан с возможностью его проявления через иные риски различного происхождения, что влечет наступление инцидентов с последствиями технических, технологических нарушений, правонарушений в различных отрас лях и пр.)1. На основе исследования экологического риска появля ется возможность его ранжирования, а также усовершенствования правового механизма обеспечения экологический безопасности.
§ 5. Правовые меры обеспечения экологической безопасности
Экологическая безопасность на территории Украины обеспечи вается осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных политических, экономических, технических, организационных, государственно-правовых и пр. мероприятий. По своей направлен ности и содержанию государственно-правовые мероприятия не однородны. Их можно дифференцировать на несколько видов в зависимости от направленности действий: организационно-превен тивные, регулятивно-стимулирующие, распорядительно-ис полнительные, охранительно-восстановительные и обеспечи тельные. Они создают своеобразный правовой механизм, который следует рассматривать как систему государственно-правовых меро приятий, направленных на регулирование деятельности, способной повышать уровень экологической безопасности, предупреждение ухудшения экологической обстановки и возникновение опасности для населения и природных систем, локализацию проявлений эко логической опасности2.
Организационно-превентивные мероприятия направлены на выявление экологически опасных для окружающей природной сре ды и здоровья человека территорий, зон, объектов и видов деятель ности, а также осуществление определенных мероприятий по пре дупреждению возникновения экологической опасности. К ним от носят: 1) учетно-учредительные; 2) регистрационные; 3) эксперт-но-оценочные; 4) информационно-прогностические.
Учетно-учредительные меры предусматривают выявление, инвентаризацию, классификацию опасных зон, объектов, террито рий и источников. Регистрационные — паспортизацию экологи-
1 Фролов М.О. Правов1 аспекти еколопчного ризику: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук: 12.00.06 / Кшвський нацюнальний ун1верситет 1м.
Т.Г.Шевченка. — К., 2001.
2 Андрейцев В.1. Еколопчне право: Курс лекцш в схемах. Загальна
частина. — Ки'хв: Вентур!, 1996.— С. 94.
181
чески опасных объектов1, сертификацию, подтверждение соответ ствия2, лицензирование, регистрацию экологически опасных ис точников. В случае выпуска экологически опасной продукции, она подлежит сертификации3. Экологическая сертификация может рассматриваться как система проверки и технических испытаний продукции, деятельности и объектов для определения соответствия установленным нормативным документам, а также включает даль нейший технический надзор за сертифицированной продукцией. В процессе сертификации выдается сертификат соответствия, под тверждающий соответствие продукции украинским стандартам. На такой продукции имеется знак соответствия установленного образ ца. Обязательность сертификации продукции предусматривается непосредственно Законом Украины от 12 мая 1991 года в редакции от 01.12.2005 г. «О защите прав потребителей»4. Закон Украины от 17 мая 2001 г. «О подтверждении соответствия»5, определяющие правовые и организационные основы подтверждения соответствия продукции, систем управления качеством, систем управления ок ружающей средой, персоналом и направлены на обеспечение единой государственной технической политики в сфере подтверждения соответствия.
Объекты, подлежащие приватизации, должны соответствовать требованиям экологической безопасности, в соответствии с прика зом Фонда государственного имущества и Минэкобезопасности от 19 августа 1999 г. «О порядке определения соответствия деятель ности объектов, подлежащих приватизации, требованиям экологи ческой безопасности»6. Соответствие деятельности этих объектов требованиям экологической безопасности осуществляется путем выполнения комплекса работ, позволяющих определить степень соответствия и влияния деятельности объектов на состояние окру жающей среды во время подготовки раздела «Характеристика эко логического состояния» плана приватизации.
Последовательная регистрация экологически опасных объектов и видов деятельности осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Экологически опасные виды деятельности под лежат обязательному лицензированию. Под экологическим лицен зированием понимается деятельность уполномоченных на то госу-
1 Наказ МЧС вщ 18.12.2000 р. № 338 у редакцп В1д 16.08.2005 р. № 140
«Про затвердження Положения про паспортизащю потенщйно небезпечних
об'екпв» // ОфщШний В1сник Украши. — 2005. — № 35. — Ст. 2164.
2 Закон Украши в1д 1 грудня 2005 року № 3164-1У «Про стандарти,
техтчш регламента та процедури оцшки В1ДПОВ1ДНОСТ1»// Офщшний
В1сник Украши. — 2005. — № 52. — Ст. 3246.
3 Закон Украши «Про стандартизащю» вщ 17.05.2001 р. № 2408-Ш //
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2001. — № 31. — Ст. 145.
4 Офщшний вкник Украши. — 2006. — № 1-2.— Ст. 1.
5 Офщшний В1сник Украши. — 2001. — № 24. — Ст. 1055.
6 ОфшДйний В1сник Украши. — 1999. — № 38. — Ст. 1921.
дарственных органов, связанная с выдачей лицензии (или иных разрешительных документов) на природопользование или осуще ствление хозяйственной деятельности и иных работ, связанных с охраной окружающей природной среды и направленных на обеспе чение экологической безопасности. Регламентируется Законом Украины от 1 июня 2000 г. «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности»1, Постановлением Кабинета Мини стров Украины от 10 августа 1992 г. «Положение о порядке выдачи разрешений на специальное использование природных ресурсов»2 и другими нормативно-правовыми актами. Лицензирование явля ется одним из наиболее эффективных инструментов реализации административного метода управления в экологическом праве.
Третья группа организационно-превентивных мероприятий обеспечения экологической безопасности — экспертно-оценоч-ные. К ним относятся проведение экологической экспертизы объ ектов и комплексов, в том числе военных и оборонных, представ ляющих экологическую опасность для окружающей природной среды, жизни и здоровья населения, введение предварительной оценки экологического воздействия этих объектов, проведение открытых общественных слушаний, обсуждение населением про ектов экологически опасной деятельности, которые предполага ются для реализации. Проведение экологической экспертизы та ких объектов регламентируется законами Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 27), «Об экологической экс пертизе» от 09.02.1995 г.3 (ст. 7) и т.п.
Среди указанной группы мероприятий значимое место занима ют общественные (публичные) слушания. Порядок их проведения, регламентируется законами Украины: «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.1997 г.4, «Об экологической экспертизе» и пр. Порядок проведения общественных слушаний по вопросам исполь зования ядерной энергии установлен Постановлением Кабинета Министров Украины от 18 июля 1998 г. «Об утверждении Порядка проведения общественных слушаний по вопросам использования ядерной энергии и радиационной безопасности»5. Наиболее подроб но проведение общественных слушаний регламентируется ратифи цированной Украиной в 1999 г. Орхусской конвенцией. Выводы и предложения, высказанные в процессе этих слушаний, имеют ре комендательный характер и могут быть учтены во время принятия уполномоченными центральными органами исполнительной власти решений о предмете указанных общественных слушаний, подготов ке аналитических материалов, докладов и т.п.
1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2000. — № 36. — Ст. 299.
2 ЗПУ Украши. — 1992. — № 9. — Ст. 217.
3 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 8. — Ст. 54.
4 В1ДОМОСТ1 Верховно! Ради Украши. — 1997. — № 24.— Ст. 170.
5 Офщшний В1сник Украши. — 1998. — № 29. — Ст. 1096.
182
183
Общие сборы граждан по месту проживания1 могут стать эффек тивными при решении проблем экологической безопасности мест ного уровня. Решение собрания является обязательным для выпол нения органами местного самоуправления и всеми гражданами, проживающие на определенной территории. Важно, что местный совет и его исполнительные органы должны оказывать содействие общественным комитетам и советам самоуправления в подготовке и проведении собрания.
Последняя группа — информационно-прогностические меры. К ним относятся прогнозирование, планирование, мониторинг, информирование и иные меры, которые рассматриваются как функ ции управления в области экологии.
Следующий вид — регулятивно-стимулирующие мероприя тия. Это система юридических норм и правил, направленных на регулирование отношений обеспечения соблюдения приоритетов, нормативов, стандартов, лимитов и других требований в области экологической безопасности. В соответствии с действующим зако нодательством разрабатываются: экологические стандарты (ст. 32 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»); эко логические нормативы (ст. 33); экологические лимиты2; правила проектирования и эксплуатации опасных объектов, обращение с экологически опасными веществами и источниками и т.п.
Обеспечение выполнения требований в области экологической безопасности гарантируется определенными стимулирующими ме рами, являющимися составной частью экономико-правового меха низма в области охраны окружающей природной среды (раздел X Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»). Так, предприятия, учреждения, организации и граждане имеют право на получение налоговых, кредитных и других льгот при осуществ лении эффективных мер и выполнении требований экологической безопасности.
Помимо этого в Украине развивается экологический аудит и экологическое страхование3. В соответствии со ст. 49 Закона Украи-
1 Порядок проведения загальних збор1в громадян за М1сцем проживания
регламентуеться: Законом Украши «Про мкщеве самоврядування в УкрашЬ
В1д 21 травня 1997 р. // В1домост1 Верховно!' Ради Украши. — 1997. —
№ 24.— Ст. 170; Постановою Верховно! Ради Украши вщ 17 грудня 1993 р.
№ 3748-ХП «Про затвердження Положения про загальш збори громадян
за мшцем проживания в УкрашЬ // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1994. — № 6. — Ст. 30
2 Постанова Кабшету Мш1стр1в Украши вад 10 серпня 1992 р. № 459 «По
ложения про установления Л1мтв використання природних ресурыв загаль-
нодержавного значения» // ЗПУ Украши. — 1992. — № 9.— Ст. 217.
3 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в Украши в1д 16 листопада 2002 р.
№ 1788 «Про затвердження Порядку 1 правил проведения обов'язкового
страхування цивильно! В1дпов1дальност1 суб'ектав господарювання за шко
ду, яка може бути запод1яна пожежами та авар1ями на об'ектах шдвищено!
184
ны «Об охране окружающей природной среды» осуществляется добровольное и обязательное государственное и другие виды стра хования граждан и их имущества, имущества и доходов предпри ятий, учреждений и организаций на случай ущерба, причиненного вследствие загрязнения окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов. Однако, пока еще не сформирована специальная нормативно-правовая база, которая регламентирует экологическое страхование. Поэтому при применении страховых мер обеспечения экологической безопасности следует руководство ваться общими положениями Закона Украины от 07.03.1996 г. в редакции от 4 октября 2001 г. «О страховании»1. С целью учета экологических требований в процессе приватизации или корпора-тизации объектов права государственной собственности, другого изменения формы собственности либо изменения субъектов права собственности на объекты, а также для нужд экологического стра хования, аренды имущества, приобретения права собственности на имущество и земельные участки, создания, функционирования и сертификации систем управления окружающей природной средой, при осуществлении другой деятельности в Украине проводится добровольный или обязательный экологический аудит. Экологиче ский аудит — это документально оформленный систематизирован ный независимый процесс оценки объекта экологического аудита, включающий сбор и объективную оценку доказательств для уста новления соответствия определенных видов деятельности, мер, условий, системы управления окружающей природной средой и информации по этим вопросам требованиям законодательства Ук раины об охране окружающей природной среды и другим критери ям экологического аудита2.
Распорядительно-исполнительные мероприятия заключаются в осуществлении определенных функций в сфере обеспечения эко логической безопасности специально уполномоченными органами. Наиболее значимые положения в указанной сфере закреплены в Конституции Украины, согласно которым на исполнительные орга ны возложена обязанность по осуществлению политики в области экологической безопасности. Одной из ведущих в этой области яв ляется контрольно-надзорная функция государственных органов, направленная на надзор и проверку соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами предписаний эколо гического законодательства по проведению мероприятий, предупре-
небезпеки, включаючи пожежовибухонебезпечш об'екти та об'екти, гос-подарська Д1яльн1сть на яких може призвести до аварш еколопчного 1 санггарно-етдемюлопчного характеру »// Офщшний в1сник Украши. — 2002. — № 47. — Ст. 2163.
1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2002. — № 7. — Ст. 50.
2 Закон Украши вщ 24 червня 2004 року № 1862-1У «Про еколопчний
аудит»// Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 2004. — № 45. — Ст. 500.
185
ждающих экологические правонарушения. Основным специальным органом в сфере осуществления контроля является Министерство охраны окружающей природной среды, которое наблюдает за соблю дением требований, норм и правил экологической безопасности.
Охранительно-восстановительные мероприятия направлены на локализацию проявлений экологической опасности, осуществ ление ликвидационных работ, определение правового режима территорий в соответствии с уровнем экологического риска, уста новление статуса лиц, потерпевших от последствий экологической опасности1.
В первую очередь указанные меры предусматривают установле ние правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации. Ликвидация чрезвычайных ситуаций правового и техногенного характера предусматривает проведение комплекса мероприятий, включающих аварийно-спасательные и прочие неотложные работы, осуществляющиеся в случае возникновения чрезвычайной ситуа ции, и направлены на прекращение действия опасных факторов, спасение жизни и сохранение здоровья людей, локализацию зон чрезвычайной ситуации.
Обеспечительные мероприятия направлены на предупрежде ние экологических правонарушений в данной области, защиту прав человека на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и связанные с ней другие экологические права, а также применение к виновным лицам мер государственно-правового принуждения в случае нарушения требований и норм экологической безопас ности.
Предупреждение экологических правонарушений обеспечива ется путем ограничения или прекращения экологическо-опасной деятельности. Возможность осуществления такой деятельности предполагается Постановлением Верховной Рады Украины от 29 октября 1992 г. «О порядке ограничения, временного запрета (при остановления) или прекращения деятельности предприятий, учре ждений, организаций и объектов в случае нарушения ими законо дательства об охране окружающей природной среды »2. Деятельность указанных субъектов ограничивается или прекращается в случае нарушения экологических нормативов, а также требований эколо гической безопасности. Основанием для прекращения деятельности является систематическое нарушение экологических нормативов,
1 Закон Украши «Про зону надзвичайно!' еколопчно! ситуаци» вщ 13
липня 2000 р. № 1908-Ш // Вщомоеп Верховно! Ради Украши. — 2000. —
№ 42. — Ст. 348; Закон Украши «Про захист населения 1 територш в1д
надзвичайних ситуащй техногенного та природного характеру» В1Д 8 черв-
ня 2002 р. № 1809-Ш // Оф1щйний вюник Украши. — 2000. — № 28. —
Ст. 1155; Закон Украши В1д 14 грудня 1999 р. № 1281-Х1У «Про аваршно-
рятувальш служби» // ОфшДйний вкник Украши. — 2000. — № 1. — Ст. 1.
2 Вщомосп Верховно! Ради Украши. — 1992 . — N° 46. — Ст. 637.
186
которые не могут быть устранены по техническим, экономическим или другим причинам.
Экологическое законодательство закрепляет возможность судеб ной защиты нарушенных прав граждан вследствие несоблюдения требований экологической безопасности. Не исключается и само защита, при которой действия должны быть правомерными, соот ветствовать содержанию, характеру и не противоречить требовани ям закона. В частности, в судебных органах рассматриваются дела относительно защиты права граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду, дела о возмещении ущер ба, причиненный вследствие нарушения требований и правил эко логической безопасности, а также дела об отказе от предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, а также об источниках загрязнения, сокрытия случаев аварийного загрязнения окружающей природной среды или фальсификацию сведений о состоянии экологической обстановки или заболеваемости населения. Кроме того, относятся к рассмотрению в судах дела, вытекающие из административных правонарушений и являются преступлениями против окружающей среды.
§ 6. Юридическая ответственность в сфере обеспечения экологической безопасности
Основанием юридической ответственности в области эколо гической безопасности является совершение экологического правонарушения. Действующее экологическое законодательство закрепляет перечень правонарушений в области экологической безопасности. В частности, в ст. 68 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» выделены такие виды правонару шений: нарушение прав граждан на экологически безопасную ок ружающую природную среду; нарушение норм экологической безопасности; нарушение экологических требований при проекти ровании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в дей ствие, эксплуатации и ликвидации предприятий, сооружений, передвижных средств и других объектов; допущение сверхнорма тивных, аварийных, залповых выбросов и сбросов загрязняющих веществ и других вредных воздействий на окружающую природную среду; неприменение мер по предупреждению и ликвидации эколо гических последствий аварий и другого вредного воздействия на окружающую природную среду; нарушение природоохранных тре бований при хранении, транспортировке, использовании, обезвре живании и захоронении химических средств защиты растений, минеральных удобрений, токсичных и радиоактивных веществ, производственных, бытовых и других видов отходов и т.п.
187
Наиболее распространенным правонарушением в области эколо гической безопасности является несоблюдение соответствующих экологических нормативов, требований и правил. Нормирование производится с целью установления предельно допустимых мас штабов воздействия на окружающую природную среду, гаранти рующих экологическую безопасность населения и сохранение гене тического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого раз вития хозяйственной деятельности. Под экологическими нормати вами следует понимать единые и обязательно нормированные пределы, границы, объемы, регламенты, которые содержат коли чественные и качественные показатели, обеспечивающие охрану окружающей природной среды, экологическую безопасность обще ства и здоровье человека, определяющие допустимую нагрузку антропогенной деятельности на окружающую среду. Иными слова ми, экологическое нормирование представляет собой процесс опре деления видов, размеров , содержания вредных воздействий на окружающую среду в целом или отдельно средообразующие элемен ты, которые позволяют рассчитывать на непричинение вреда жиз ни и здоровью человека, а также иным объектам окружающей природной среды. Закон Украины «Об охране окружающей природ ной среде» определяет несколько видов нормативов экологической безопасности. Между тем, справедливо отмечается в юридической литературе, обнаружить нарушение экологической безопасности проблематично из-за отсутствия технических устройств, автомати зированных систем контроля за источником экологической безо пасности и синкретическим характером концентрации загрязняю щих веществ в окружающей природной среде. Поэтому наблюдает ся определенная трудность в доказывании этих правонарушений. Не случайно им присуща высокая латентность, усложняющая про цесс привлечения виновных к юридической ответственности1.
Нарушение нормативов экологической безопасности создает ус ловия для проявления экологического риска и в конечном итоге приводит к возникновению реальной экологической опасности для жизни, здоровья человека и окружающей природной среды. Право нарушения в сфере экологической безопасности являются разновид ностью экологических правонарушений. Правонарушения возмож ны как при нарушении требований экологической безопасности в процессе осуществления различных видов хозяйственной деятель ности, так и в случае невыполнения мер в процессе ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций или их предупреждения. С учетом степени общественной опасности они делятся на проступки
1 Андрейцев В.1. Еколопчний ризик в систем! правов1дносин еколопч-но1 безпеки й проблеми практично!' теори // Право Украши. — 1999. — № 1. — С. 68.
188
и преступления. В соответствии с видами экологических правона рушений в области обеспечения экологической безопасности винов ные лица могут быть привлечены к дисциплинарной, администра тивной, уголовной или гражданско-правовой ответственности.
Административная ответственность является одним из видов юридической ответственности. В Кодексе Украины об адми нистративных правонарушениях закреплено несколько составов правонарушений, которые предусматривают ответственность гра ждан и должностных лиц за нарушение экологической безопасно сти. Так административная ответственность наступает за: наруше ние требований режима радиационной безопасности в местностях, которые испытали радиоактивное загрязнение (ст. 46); нарушение порядка осуществления выброса загрязняющих веществ в атмосфе ру или воздействие на нее физических и биологических факторов (ст. 78); нарушение порядка осуществления деятельности, направ ленной на искусственные изменения состояния атмосферы и атмо сферных явлений (ст. 781); нарушение правил складирования, хра нения, размещения, транспортировки утилизации, ликвидации и использования отходов (ст. 82); сокрытие, искажение или отказ от представления полной и достоверной информации по запросам должностных лиц и обращениям граждан и их объединений по безопасности образования отходов и обращения с ними (ст. 823); смешивание или захоронение отходов, для утилизации которых в Украине существует соответствующая технология, без специально го разрешения (ст. 824); невыполнение требований экологической безопасности в процессе внедрения открытий, изобретений, полез ных моделей, промышленных образцов, рационализаторских пред ложений, новой техники, технологий и систем, веществ и материа лов (ст. 911); сокрытие превышения установленных лимитов на объемы образования и размещения отходов (ст. 913); нарушения требований законодательных и других нормативных актов по безо пасному ведению работ в отраслях промышленности (ст. 93); нару шение правил и норм ядерной и радиационной безопасности (ст. 95); несоблюдение государственных стандартов, норм и правил при проектировании и строительстве (ст. 96);выпуск и реализация про дукции, не соответствующей требованиям стандартов (ст. 167); неисполнение законных требований (предписаний) должностных лиц органов государственного регулирования ядерной и радиаци онной безопасности (ст. 18818), и т.п.
Уголовная ответственность за преступления против окру жающей среды предусмотрена за: нарушение правил экологической безопасности (ст. 236 УК Украины)1; непринятие мер по ликвида-
1 Согласно ст. 236 УК ответственность за нарушение правил экологиче ской безопасности наступает, в частности, при условии, что оно повлекло экологическое загрязнение значительных территорий. Под таким загряз-
189
ции последствий экологического загрязнения (ст. 237); проекти рование или эксплуатация сооружений без систем защиты окру жающей среды (253); нарушение правил безопасности при выпол нении работ с повышенной опасностью (ст. 272); нарушение правил ядерной или радиационной безопасности (ст. 274); нарушение пра вил безопасного использования промышленной продукции или безопасной эксплуатации зданий и сооружений (ст. 275); заготовку, переработку или сбыт радиоактивно загрязненных продуктов пи тания либо иной продукции (ст. 327) и т.п. Своевременное правиль ное рассмотрение уголовных дел о преступлениях, ответственность за которые предусмотрена статьями 236-254 УК Украины, явля ется важным средством защиты гарантированного Конституцией права граждан на безопасную окружающую среду, а также обще ственных отношений в сфере охраны и воссоздания окружающей природной среды, рационального использования природных ре сурсов, обеспечения экологической безопасности жизнедеятельно сти человека.
Независимо от привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности, они должны нести гражданско-пра вовую ответственность в случае причинения вреда окружающей природной среде или здоровью граждан. Гражданско-правовая от ветственность предусматривает обязанность юридических и физи ческих лиц по возмещению ущерба, причиненного ими вследствие нарушения нормативов, требований и норм экологической безопас ности, то есть возлагает на виновных лиц имущественные или иные обязательства.
Действующее экологическое законодательство (ст. 69 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды») предусмат ривает возмещение причиненного ущерба, как правило, в полном объеме без применения норм снижения размера взимания и неза висимо от сбора за загрязнение окружающей природной среды и ухудшения качества природных ресурсов.
Лица, которым причинен такой ущерб, имеют право на возме щение неполученных доходов за время, необходимое для восстанов-
нением следует понимать существенное ухудшение экологической обста новки вследствие значительного опыления, задымления, выбросов радио активных, химическим, бактериологических других веществ, что пред ставляет опасность для человека и окружающей среды, материальных ценностей. Выясняя вопрос о том, является ли значительной территория, на которой произошло экологическое загрязнение, следует учитывать данные о ее площади, экологической уникальности, принадлежности к природно-заповедному фонду или другому объекту общегосударственного значения. См.: Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 10 декабря 2004 года № 17 «О судебной практике по делам о преступлениях и других правонарушениях против окружающей среды» // Вшник Верхов ного Суду Украши. — 2005. — № 1 (53). — С. 9-13.
ления здоровья, качества окружающей природной среды, воспро изводства природных ресурсов до состояния, пригодного для ис пользования по целевому назначению. Лица, же владеющие источ никами повышенной экологической опасности, обязаны компенси ровать причиненный ущерб гражданам, юридическим лицам, если не докажут, что ущерб возник вследствие стихийных природных явлений или преднамеренных действий пострадавших.
Вопросы для самоконтроля
Темы рефератов
Особенности правового обеспечения ядерной и радиационной безопасности.
Механизм правового обеспечения экологической безопасно сти.
190
191
13. Особенности юридической ответственности в сфере обеспече ния экологической безопасности.
Рекомендованная литература
Альгин А.П. Риск и его роль в общественной жизни. — М., 1989.
Андрейцев В.1. Еколопчне право: Курс лекщй в схемах. Загаль-на частина. — К.: ВентурЦ1996. — С. 93.
Андрейцев В.1. Еколопчний ризик в систем! правовщносин еколопчно! безпеки й проблеми практично! теори // Право Ук раши. — 1999. — № 1. — С. 63-67.
Андрейцев В.1. Земельне право 1 законодавство сучасно! Украши: актуальш проблеми практично! теорй". — К.: Знання-Прес, 2005. — 446 с.
Андрейцев В.1. Конституцшне право громадян на еколопчну безпеку: функщонально-процесуальш гарантй" // В1сник Кшвсько-го нащонального ушверситету 1мет Тараса Шевченка. Юридичш науки. — К.: Либ1дь, 2002. — Вип. 46. — С. 82-89.
Андрейцев В.1. Концепщя закону про еколопчну безпеку // В1сник Кшвського нащонального ушверситету 1меш Тараса Шев ченка. Юридичш науки. — К.: Либвдь, 1996. — Вип. 33/34. — С.11-21.
Андрейцев В.1. Концепщя Закону Украши про еколопчну без пеку // Матер1али семшару з питань законодавства про еколопчну безпеку. Юридичш науки. — К.: Либщь, 1998. — Вип. 33/34. — С.12-18.
Андрейцев В.I. Право еколопчно! безпеки: Навч. танаук.-практ. пос1б. — К.: Знання-Прес, 2002.— С. 332.
Андрейцев В.1. Правове забезпечення еколопчно! безпеки. У кн.: Еколопчне право: Особлива частина: Шдруч. для студ. юрид. вуз1в 1 фак.:Повнийакад. курс/За ред. акад. АПрНАндрейцеваВЛ. —К.: 1стина, 2001. — С. 50-113.
Андрейцев В.1. Проблеми гармотзаци законодавства про еколо пчну безпеку // Формування мехашзму реал1защ! та захисту прав 1 свобод громадян в Украшь РоздДл 1. Конститущйно-правов1 заса ди реал1зацп та захисту прав 1 свобод громадян в Украшь — К.: Кшвський нац1ональний университет 1меш Тараса Шевченка, 2004.— С.5-20.
Андрейцев В Л. Проблеми права еколопчно! безпеки (Концепту-альш засади). — К.: Кшвський нагцональний ун1верситет 1мен1 Тараса Шевченка, 1999. — 34 с.
Балюк ГЛ. Правов1 аспекти забезпечення ядерно! та рад1ацшно1 (радюеколопчно1) безпеки в Укра'шь — К., 1997. — 117 с.
Балюк ГЛ. Проблеми формування та становления ядерного права Украши: Дис. ...д-ра юрид. наук: 12.00.06; 12.00.01. —К., 2000. — 363 с.
Дашльян О.Г., Дзьобань О.П., Панов МЛ. Нащональна безпека Украши: структура та напрямки реал1зацп: Навч. пойбник. — X.: Фолю. — 2002. — 285 с.
Заржицький О. Еколопчна безпека в репою як об'ект правового регулювання // Право Украши. — 2002. — № 5. — С. 63-68.
Заржицький О. Пошук напрямкгв еколопчно! безпеки Укра!-ни в умовах розвитку глобальних процесгв // Право Украши. — 2004. — № 7. — С. 111-113.
Лшкан В.А. Безпекознавство: Навч. пос1бник. — К.: Вид-во бвроп. ун-ту. — 2003. — 208 с.
Нижник Н.Р., Ситник Г.П., БЬюус В.Т. Нащональна безпека Ук раши (методолопчш аспекти, стан 1 тенденцп розвитку): Навч. по-с1бник / За ред. П.В. Мельника, Н.Р. Нижник. — 1рпшь. — 2000. — 304 с.
Реймерс Н.Ф. Охрана природы и окружающей человека среды: Словарь-справочник. — М.: Просвещение. — 1992. — 320 с.
Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Наук, думка. — 1989. — 231 с.
)
192
Раздел VIII
ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ
План
§ 1. Общая характеристика экономико-правового механизма
Развитие научно-технического прогресса и переход экономики страны к рынку предопределяет увеличение техногенной нагрузки на природу, которая создает в современных условиях отрицательные последствия для окружающей среды. Ухудшение качественного состояния окружающей природной среды в результате, например, загрязнения ее отходами производства снижает производительность сельского, лесного, рыбного и охотничьего хозяйства. Ежегодные потери экономики Украины от загрязнения окружающей среды и нерационального природопользования, по оценкам ученых, состав ляют от 15 до 20% ее национального дохода1.
Нынешнее состояние окружающей среды, как подчеркивается в Основных направлениях государственной политики Украины в об ласти охраны природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, можно характеризовать как кризисное. Оно формировалось на протяжении продолжитель ного периода и причиной его было пренебрежение законами развития и воспроизводства природно-ресурсного комплекса Украины2.
1 См.: Трегобчук В. Еколоия, науково-техтчний прогрес // Економжа
Украши.—1993.— № 2.— С. 15
2 Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.
Экологическая ситуация, которая сложилась в Украине в по следнее время, является результатом того, что раньше экономиче ское развитие страны планировалось и осуществлялось без надле жащего учета экологических требований и экологических интересов общества. Природоохранные мероприятия были не адекватны на грузке на окружающую среду, которая создавалась энергетикой, промышленностью, сельским хозяйством, транспортом и т.п. Такие мероприятия в значительной мере игнорировались природопользо-вателями и управленческими структурами.
Развитие общества на современном этапе настоятельно требует выработки сбалансированного подхода к решению не только эконо мических и социальных, но и экологических проблем. Решение последних неразрывно связано с четким определением места и роли экономических интересов людей и их синхронизацией с экологиче скими нормативами. Политика устойчивого развития должна быть четко сориентирована на неуклонное обеспечение тесной связи экономики с экологическими потребностями.
Важным направлением повышения эффективности управленче ской деятельности в сфере природопользования и охраны окружа ющей среды является согласование экономических и экологических интересов предприятий, учреждений, организаций, общества в целом и отдельных индивидов. Отображая экономические и эколо гические интересы общества, государство должно создавать необ ходимые и оптимальные условия для объединения экономического развития с природопользованием и охраной окружающей среды. Это возможно лишь путем комбинации мероприятий администра тивно-правового влияния на природопользователей и мероприятий экономического регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды.
До недавнего времени государственное управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществлялось адми нистративными методами. Они занимали доминирующее место и играли определяющую роль в природоохранном механизме страны. Реализация этих методов была, прежде всего, связана с созданием соответствующих административных структур, которые были на делены комплексом полномочий относительно применения меро приятий прямого принуждения к деятельности, связанной с воз действием на окружающую среду и использование природных ре сурсов: установление экологических ограничений относительно производственной деятельности путем утверждения нормативов допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ, правил складирования отходов производства, выдача разрешений на спе циальное природопользование, ограничение или приостановление производственной деятельности, которая представляла угрозу здо ровью людей, окружающей среде, и т.п. Такие методы в условиях административно-командной системы управления были объектив-
194
195
но необходимым средством воздействия на экологическую мотива цию поведения субъектов природоохранных отношений. Отсутствие же экономических рычагов и экономического стимулирования при водило к тому, что природопользователи, с одной стороны, не были заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального ис пользования природных ресурсов, предупреждении загрязнения и надлежащей охране окружающей среды. С другой стороны, нера циональное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды природопользователями не влияло на резуль таты хозяйственной деятельности этих субъектов.
В свое время была осуществлена попытка внедрить решительный переход от преимущественно административных к экономическим методам управления природоохранной деятельностью. Но практика подтвердила необходимость тесного объединения административных и экономических методов в этой сфере. Потребность в согласовании экономических и экологических интересов способствовала осозна нию необходимости дополнить механизм административного регу лирования экологических отношений методами экономического влияния на деятельность, которая является экологически рискован ной. Главной задачей внедрения экономических методов в управле ние природоохранной деятельностью является: обеспечение эко-лого-экономической согласованности между общественными инте ресами и интересами отдельных предприятий-природопользовате-лей; дополнение механизмов регулирования хозяйственной деятель ности экономическими элементами стимулирования, которые на правлены на достижение определенного уровня экологической безопасности; обеспечение оптимального, рационального использо вания финансовых, материально-технических ресурсов, которые могут быть использованы на природоохранные цели.
Экономические и административные методы нельзя противопос тавлять, они тесно связаны между собой и взаимно дополняют друг друга. Административные методы устанавливаются администра тивным законодательством, а экономические — экологическим, а также природоохранными нормами, которые сосредоточены в дру гих областях законодательства — гражданском, трудовом, аграрном и др. Характерной особенностью административных методов воз действия на природопользователей является то, что они базируют ся на административных предписаниях, выполнение которых обе спечивается принудительной силой государства. В современных условиях они тоже являются объективно необходимыми средства ми воздействия на экологическую мотивацию природопользовате лей. Экономические же методы побуждают к такому поведению, которое базируется на имущественном (экономическом) интересе, выгоде, на материальной заинтересованности носителя экологиче ских прав в достижении реальной цели.
196
Сочетание административных и экономических методов обеспе чения охраны окружающей среды и рационального природополь зования — основное направление оптимизации экономико-право вого механизма в указанной сфере.
Совокупность предусмотренных законодательством эконо мических мер, которые обеспечивают охрану окружающей среды и рациональное природопользование, составляет экономический механизм. Основными элементами этого механизма согласно Зако ну Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 41) выступают: определение источников финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды; установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняю щих веществ в окружающую природную среду и размещение отхо дов; установление нормативов платы и размеров платежей за ис пользование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия; предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кре дитных и других льгот при внедрении ими малоотходных, энерго-и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энер гии; осуществление других эффективных мер по охране окружаю щей природной среды. Что же касается возмещения в установленном порядке убытков, причиненных нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, которое названо в ст. 41 За кона среди экономических мер обеспечения охраны окружающей природной среды, то отнесение его к экономическому механизму являются дискуссионным. Такое возмещение осуществляется в порядке применения имущественной ответственности.
В составе экономико-правового механизма объединяются как собственно экономические регуляторы, так и правовые факто ры. Он предусматривает организационно-правовую, институцион ную, функциональную и экономическую (ресурсную) стороны1.
Экономический механизм, включенный в систему правового регулирования экологических отношений, выполняет ряд важных функций. Он направлен в первую очередь на экономическое обес печение природопользования и охраны окружающей среды. Это одна из главных его функций, которая реализуется путем последо вательного осуществления всех необходимых мероприятий, которые входят в состав экономического механизма.
Самостоятельное значение имеет стимулирующая функция эко номико-правового механизма. Она состоит в создании условий эко номической заинтересованности предприятий и других природо пользователей в выполнении адресованных им требований экологи-
1 См. подробнее: Костицький В. В. Еколопя перех1дного перюду: право, держава, економша (Економшо-правовий мехашзм охорони навколишньо-го природного середовища в Укра1т). — К., 13П 1ПЗ, 2003. — С. 172.
197
ческого законодательства. Эта функция осуществляется в соответ ствии со ст. 48 Закона Украины *Об охране окружающей природной среды» путем предоставления льгот при налогообложении предпри ятий, учреждений, организаций и граждан при реализации ими мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охраны окружающей природной среды; переходе на малоотходные и безотходные ресурсо- и энергосберегающие технологии; организа ции производства и внедрении очистного оснащения и оборудования для утилизации загрязняющих веществ; переработки отходов, а также приборов контроля за состоянием окружающей природной среды и источниками выбросов и сбросов загрязняющих веществ; выполнении других мероприятий, направленных на улучшение охраны окружающей природной среды; предоставление на льготных условиях краткосрочных и долгосрочных ссуд для реализации ме роприятий по обеспечению рационального использования природ ных ресурсов и охраны окружающей природной среды; установление повышенных норм амортизации основных производственных при родоохранных фондов; освобождение от налогообложения фондов охраны окружающей природной среды; предоставление возможно сти получения природных ресурсов под залог и т.п.
В состав экономике-правового механизма входят как постоянно действующие традиционные правовые институты, без которых он не может нормально функционировать, так и новые, возникновение которых связано с переходом к рыночным отношениям в современ ных условиях. К институтам первой группы относятся льготы по кредитованию, налогообложению, освобождение от налогообложе ния, установление сборов и др. В то же время появляются новые экономические стимулы: экологическое страхование, введение по ощрительных цен на экологически чистую продукцию, экологиче ский аудит и др.
Экономико-правовой механизм регулирования охраны окружа ющей природной среды состоит из разнообразных средств воздей ствия на экономические интересы субъектов природоохранных отношений с целью стимулирования внедрения и реализации эф фективных экотехнологических и других мероприятий, необходи мых для повышения уровня экологической безопасности в стране.
Мероприятия правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды по своей юридической природе разные. Это могут быть мероприятия как административного, так и граж данско-правового характера. Но все они направлены на стимулиро вание финансовой заинтересованности субъектов хозяйственной деятельности.
Понятно, что внедрение системы экономических средств обеспе чения соблюдения экологических требований в процессе хозяйствен ной деятельности еще не дает гарантии их соблюдения. Поэтому следует рассчитывать только на комплексное экономико-правовое
обеспечение реализации экологической функции государства, в ко торой должны объединяться экономические рычаги с управленче скими и использовался б институт юридической ответственности.
Главными составными элементами экономико-правового меха низма природопользования выступают: сбор за специальное ис пользование природных ресурсов; сбор за загрязнение окружающей природной среды и иные виды вредного воздействия на окружаю щую среду; система финансирования и кредитования природоох ранных мероприятий (государственный, республиканский — Ав тономной Республики Крым и местные бюджеты, природоохранные фонды, банки, средства предприятий, иностранные поступления и инвестиции и т.п.); экологизация налоговой и ценовой систем; под держка становления и развития экоиндустрии и др.
Закрепленные действующим законодательством, а также по тенциально возможные мероприятия экономического регулирова ния отношений в области экологии можно подразделить на несколь ко групп: экономические санкции, экономические стимулы и эко номические гарантии.
Основу экономических санкций составляют мероприятия фи нансового характера, которые иногда в юридической литературе называют экономической ответственностью, например, за загряз нение окружающей среды. Такие платежи по своей юридической природе имеют налоговый характер.
К экономическим стимулам необходимо отнести налоговые, кредитные и другие льготы.
Экономические гарантии — это мероприятия, которые разреша ют создать адекватные финансовые условия в сфере охраны окру жающей среды. К их числу относятся экологическое страхование, экологический аудит и т.п.
§ 2. Сбор за специальное использование природных ресурсов
Платность выступает одним из основных принципов современ ного природопользования. Она реализуется путем установления сборов в сфере природопользования и тесно связано с включением определенной части природных ресурсов в рыночный товарооборот. Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» раз личает три вида сборов — за специальное использование природ ных ресурсов, за загрязнение окружающей природной среды, за ухудшение качества природных ресурсов. В законодательстве каждый из этих видов сборов подразделяется на подвиды.
Структура, а также процедура их внесения регулируется эколо гическим законодательством и другими нормативными актами, в частности, финансово-правовыми. Верховная Рада Украины За-
198
199
коном от 5 марта 1998 года внесла изменения в Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» в те нормы, которые регу лировали платность в сфере использования природных ресурсов. Вместо термина «плата» введен в эколого-правовой оборот термин «сбор» за использование природных ресурсов и загрязнение окру жающей среды. Внесены также соответствующие изменения от носительно расходования средств, которые поступают от указанно го сбора. Следует иметь в виду, что в данном случае имеет место не просто замена слов. Термины «плата, платежи» отображают эле менты рыночных отношений, они предполагают соответствующую эквивалентность, а также более или менее точный подсчет. При «сборе» же средств за использование природных ресурсов возника ют трудности при определении точных эквивалентов, так как при родные объекты способны самоулучшать свое биолого-экологическое состояние. Кроме того, необходимо указать, что термин «сбор» ближе по своей сущности к налогу, он имеет обязательный характер по сравнению с платой, для которой характерна добровольность.
Установление в законодательном порядке сбора за специальное использование природных ресурсов имеет целью повышение заин тересованности носителя экологических прав в использовании объ ектов природы, стимулирование природопользователя в обеспече нии рационального природопользования, повышение эффектив ности природоохранной деятельности. Эти сборы являются источ ником пополнения государственного и местных бюджетов, а также экологических фондов. Наличие такого сбора тесно связано с мате риальной заинтересованностью в сохранении и воспроизводстве природных ресурсов. Наконец, взыскание указанного сбора позво ляет получать дополнительные средства на восстановление и вос производство природных ресурсов.
Принципы формирования системы платежей за использование всех природных ресурсов определены Законом Украины «Об охра не окружающей природной среды» (ст. 43). В частности установле но, что нормативы платы за использование природных ресурсов должны определяться с учетом их распространенности, качества, возможности воспроизводства, доступности, комплексности, про изводительности, местонахождения переработки и утилизации от ходов и других факторов.
При соблюдении лимитов использования природных ресурсов плата может относиться на затраты производства, а при сверхли митном использовании и снижении качества природных ресурсов должна взиматься из прибыли.
Отношения по поводу сбора за специальное использование боль шинства природных ресурсов регулируются преимущественно со ответствующими поресурсовыми законодательными актами — ко дексами и законами. В то же время в отношении некоторых природ ных ресурсов действуют специальные нормативные акты. Так, Земельный кодекс Украины закрепляет принцип платности в сфере
200
использования земли, а специальный Закон Украины «О плате за землю» конкретизирует и детализирует положения Земельного кодекса. Плата за землю взимается в виде земельного налога или арендной платы, которая определяется в зависимости от денежной оценки земель, последняя, в свою очередь, представляет собой ка питализированный рентный доход из земельного участка и приме няется для экономического регулирования земельных отношений.
Собственники земельных участков и землепользователи, кроме арендаторов, уплачивают земельный налог. За земельные участки, предоставленные в аренду, взимается арендная плата. Размер земель ного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли и землепользователей. Ставки земельного на лога, порядок исчисления и его уплаты устанавливаются и могут изменяться лишь Законом Украины «О плате за землю» в редакции от 19 сентября 1996 года (с изменениями и дополнениями)1.
Платежи за землю зачисляются на специальные бюджетные счета бюджетов сельского, поселкового, городского совета, на тер ритории которых расположены земельные участки. Частично они централизуются на специальном бюджетном счете Государственно го комитета Украины по земельных ресурсах.
Плата за землю введена с целью формирования источников средств для финансирования мероприятий по рациональному ис пользованию и охраны земель, повышения плодородия почв, воз мещения затрат собственников земли и землепользователей, свя занных с хозяйствованием на землях худшего качества, ведения земельного кадастра, осуществления землеустройства и мониторин га земель, проведения земельной реформы и развития инфраструк туры населенных пунктов.
Средства от платы за землю используются исключительно для финансирования мероприятий по рациональному использованию и охране земель, повышения плодородия почв; создание земельно го инновационного фонда; экономического стимулирования собст венников земли и землепользователей к улучшению качества зе мель; повышения производительности земель лесохозяйственного назначения; предоставления льготных кредитов, частичного пога шения ссуд и компенсации потерь доходов собственников земли и землепользователей вследствие временной консервации земель, нарушенных не по их вине, и др.
За нецелевое использование средств, которые поступают от зе мельного налога в соответствующий бюджет, финансовыми органа ми начисляется штраф в размере 100 процентов использованных сумм, которые поступают в Государственный бюджет Украины на указанные в законе цели.
При использовании земли на условиях аренды арендная плата поступает на счет собственника земельного участка. Она использу ется им по своему усмотрению.
1 Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 1996. — № 45. — Ст. 238.
201
Закон Украины «О плате за землю» устанавливает льготы отно сительно платы за землю. В частности, от земельного налога осво бождаются заповедники, в том числе историко-культурные, нацио нальные природные парки, заказники (кроме охотничьих), регио нальные ландшафтные парки, ботанические сады, дендрологические и зоологические парки, памятки природы, заповедные урочища и парки — памятники садово-паркового искусства, отечественные исследовательские хозяйства научно-исследовательских учрежде ний и учебных заведений сельскохозяйственного профиля и про фессионально-технических училищ; отечественные учреждения культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, физической культуры и спорта, спортивные сооруже ния, которые используются ими по целевому назначению, и неко торые другие субъекты.
Платность в сфере водопользования является основным принци пом регулирования использования, охраны вод и воспроизводства водных ресурсов. Правовые предписания, посвященные платности водопользования (в том числе касающиеся и сбора за специальное водопользование), сосредоточены в гл. 7 Водного кодекса Украины.
Сбор за специальное использование водных ресурсов взимается в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 18 мая 1999 года (с изменениями и дополнениями)1. Этот документ регулирует взыскание сбора за специальное использование водных ресурсов как общегосударственного, так и местного значения. Такой сбор не взимается за воду, которая используется для: удовлетворе ния питьевых, хозяйственно-бытовых, противопожарных потреб ностей населения, потребностей внешнего благоустройства терри торий городов и населенных пунктов, а также в других случаях, предусмотренных законодательством. Внесение сбора за специаль ное использование водных ресурсов не освобождает субъектов от уплаты платежей за сброс загрязняющих веществ в водные объекты и штрафов за нарушение природоохранного законодательства.
Система сборов, связанных с использованием водных объектов, включает сбор за специальное водопользование и сбор за пользова ние водами для потребностей гидроэнергетики и водного транспор та. В свою очередь сбор за специальное водопользование включает сбор за забор воды из водных объектов и за сброс в них загрязняющих веществ.
Размеры сбора за специальное использование водных ресурсов, кроме тех, которые используются предприятиями водного транс порта, устанавливаются в соответствии с нормативами сбора, объ емами использования воды и лимитами ее использования (забор и сброс). За сверхлимитное использование водных ресурсов сбор взи мается в пятикратном размере.
1 ОфщДйний В1СНИК Украши. — 1999. — № 20. — Ст. 889.
На отдельных водопользователей (предприятия, учреждения и организации гидроэнергетики и водного транспорта) возложена обязанность осуществлять сбор за деятельностью, связанной с не обходимостью бассейнового регулирования водных ресурсов и осуществления мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод (берегоукрепление, защита от подтопления территорий и т.п.).
Нормативы сбора за специальное водопользование, пользование водами для потребностей гидроэнергетики и водного транспорта и порядок взыскания такого сбора устанавливаются Кабинетом Ми нистров Украины.
Распределение указанного сбора осуществляется между Государ ственным и местными бюджетами в зависимости от вида пользова ния водами. Так, сбор за пользование водами для потребностей гидроэнергетики и водного транспорта зачисляются в Государст венный бюджет Украины в размере 100 процентов. В случае же забора воды из водных объектов местного значения сборы в полном объеме зачисляются в местные бюджеты.
Использование указанных финансовых средств может быть только целевым. Они направляются исключительно на осуществ ление мероприятий по охране вод, воспроизводства водных ресурсов и поддержания водных объектов в надлежащем состоянии, а также на выполнение работ, связанных с предупреждением вредного воз действия вод и ликвидацией их последствий. Взыскание сбора за специальное водопользование не освобождает виновных от возме щения убытков, причиненных вследствие нарушений водного за конодательства, а также от необходимости осуществления меро приятий по ликвидации вредных последствий.
Самостоятельной разновидностью платы за специальное водо пользование является плата за аренду водных объектов (их час тей) местного значения. Она устанавливается при предоставлении и использовании водных объектов (их частей) водопользователям лишь для рыборазведения, производства сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в лечебных и оздоровительных целях. Ее размер определяется в договоре аренды по соглашению сторон. Эта плата используется арендодателем по его усмотрению.
Сбор за специальное использование лесных ресурсов и пользо вание земельными участками лесного фонда для потребностей охотничьего хозяйства, культурно-оздоровительных, рекреацион ных, спортивных и туристических целей, а также проведение на учно-исследовательских работ взимается по установленным таксам или в виде арендной платы либо дохода, полученного от реализации лесных ресурсов на конкурсных началах. Размер этого сбора уста навливается, исходя из лимитов использования лесных ресурсов и такс на лесную продукцию и услуги, с учетом качества и доступно сти. Порядок взимания сбора за специальное использование лесных
202
203
ресурсов и пользование земельными участками лесохозяйственно-го назначения утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 6 июля 1998 года1.
В случае применения конкурсных условий реализации лесных ресурсов сбор за них устанавливается не ниже от действующих такс на эти ресурсы.
Местные советы в пределах своей компетенции могут устанав ливать льготы по поводу взимания сборов, предусмотренных лесным законодательством.
Сборы за специальное использование лесных ресурсов государ ственного значения в размере 80 процентов зачисляются в Госу дарственный бюджет и 20 процентов соответственно в местные бюджеты. Сбор же за специальное использование лесных ресурсов местного значения и пользования земельными участками земель лесохозяйственного назначения для нужд охотничьего хозяйства, культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и тури стических целей, а также проведение научно-исследовательских работ зачисляется в местные бюджеты.
Эти сборы направляются на выполнение работ по воспроизвод ству лесов, проведение лесохозяйственных мероприятий и содер жания лесов в надлежащем санитарном состоянии.
Сбор за специальное пользование недрами регулируется нор мами гл. 4 Кодекса Украины о недрах. Статьей 28 этого Кодекса установлено, что пользование недрами является платным, кроме случаев, предусмотренных законом. Сбор взимается за пользование недрами в границах территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны в виде: сбора за пользование недрами; отчислений за геологоразведочные работы, выполненные за счет Государственного бюджета; сбора за выдачу специальных разрешений (лицензий); акцизного сбора.
Сбор за пользование недрами не освобождает пользователей не драми от уплаты других обязательных платежей, предусмотренных законодательными актами Украины.
Отдельным категориям пользователей недр закон предоставляет льготы относительно сбора за пользование недрами. Так, от сбора за пользование недрами освобождаются пользователи недр за про ведение региональных геолого-геофизических работ, геологических съемок, других геологических работ, в том числе разведывательно го бурения с отбором образцов, проб, направленных на общее изу чение недр, поиск и разведку месторождений полезных ископаемых; при организации геологических объектов природно-заповедного фонда; за осуществление разведки полезных ископаемых в пределах горного отвода, предоставленного им для добычи полезных иско паемых, и в других случаях.
1 ОфщШний В1сник Украши. — 1998. — № 27. — Ст. 997; 2001. — № 44. — Ст. 1974.
204
Закон освобождает от сбора за пользование недрами собственни ков земельных участков и землепользователей, которые осуществ ляют в установленном порядке добычу полезных ископаемых ме стного значения для собственных потребностей или пользуются недрами для хозяйственных и бытовых потребностей на предостав ленных им в собственность или пользование земельных участках.
Кодекс Украины о недрах устанавливает порядок взыскания сборов за пользование недрами, распределения их между бюджета ми в зависимости от видов недропользования, видов добычи полез ных ископаемых, других условий, а также определяет формы внесения сбора за пользование недрами. Так, в местные бюджеты направляются сборы за добычу полезных ископаемых местного значения и за пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. В Государственный бюджет поступают пла тежи за пользование недрами континентального шельфа и в преде лах исключительной (морской) экономической зоны.
Сбор за пользование недрами может вноситься как в виде денеж ных платежей, так и в натуральном виде (часть добытого минераль ного сырья или другой выработанной пользователем недр продук ции, выполнение работ или предоставления других услуг), кроме материалов, продуктов и услуг, перечень которых определяется Кабинетом Министров Украины. В этот перечень входят: радиоак тивное сырье (руды, концентраты и продукты его переработки), благородные металлы, алмазы и ценные камни, информация, о которых отнесены к государственной тайне, и некоторые другие материалы и услуги1.
Сборы за пользование недрами могут взиматься в виде разовых взносов и (или) регулярных сборов, которые определяются на осно ве соответствующих эколого-экономических расчетов.
Размеры сборов за проведение поисковых и разведывательных работ определяются в зависимости от экономико-географических условий и размера участка недр, вида полезных ископаемых, про должительности работ, состояния геологического изучения терри тории и степени риска.
Сборы за пользование недрами для добычи полезных ископаемых определяются с учетом геологических особенностей месторождений и условий их эксплуатации. Они являются формой реализации экономико-правовых отношений между собственником ресурсов недр в лице государства и субъектами предпринимательской дея тельности, которые осуществляют добычу полезных ископаемых.
Кабинет Министров Украины постановлением от 12 сентября 1997 года утвердил базовые нормативы платы за пользование не драми для добычи полезных ископаемых и Порядок взимания платы за пользование недрами для добычи полезных ископаемых2.
1 ЗП Украши. — 1995. — № 2. — Ст. 41.
2 Офшдйний В1сник Украши. — 1997. — № 38. — С. 8.
205
Указанный Порядок установил единые правила взимания сбора за пользование недрами для добычи полезных ископаемых общегосу дарственного и местного значения на территории Украины, в пре делах ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны.
Плательщиками сборов за пользование недрами для добычи полезных ископаемых являются все субъекты предприниматель ской деятельности независимо от форм собственности, которые осуществляют добычу полезных ископаемых, включая предприятия с иностранными инвестициями. Указанный сбор взимается по фак тически погашенных в недрах объемах балансовых и внебалансовых запасов (объемы добытых) полезных ископаемых. Порядок исчис ления и взимание платежей за пользование недрами для добычи полезных ископаемых регулируется соответствующей Инструкци ей от 13 июня 1997 года1.
Сбор за выполненные геологоразведочные работы взимается с недропользователей независимо от формы собственности, включая предприятия с иностранными инвестициями. Этот сбор в полном объеме зачисляется в государственный бюджет и направляется на развитие минерально-сырьевой базы.
Недропользователи, которые выполняли геологоразведочные работы частично за счет собственных средств, уплачивают сбор за геологоразведочные работы, применяя соответствующие коэффи циенты для конкретных месторождений. Если недропользователи добывают более одного вида полезных ископаемых, которые зале гают отдельно, сбор за выполненные геологоразведочные работы исчисляется по каждый их вид в отдельности. Этот сбор взимается с даты добычи полезного ископаемого и его суммы относятся на себестоимость реализованной продукции (работ, услуг).
В случаях, предусмотренных законодательством, указанный сбор не взимается за добычу: ранее погашенных запасов полезных ис копаемых, отнесенных в процессе разработки месторождений в установленном порядке к категории утраченных в недрах; подзем ных вод, не используемых в народном хозяйстве, которые добыва ются из недр для устранения их загрязнения, и т.п.
Размер сбора за выдачу специальных разрешений (лицензий) на пользование отдельными участками недр определяется Кабинетом Министров Украины, исходя из затрат на экспертизу заявок, мате риалов и обоснований на пользование недрами, организационных и других затрат, связанных с выдачей специальных разрешений (лицензий).
Законодательством может устанавливаться акцизный сбор по отдельным видам минерального сырья, которое добывается из ме сторождений с относительно лучшими горно-геологическими и
1 Офщшний В1СНИК Укра'ши. — 2000. — № 27. — Ст. 1151.
экономико-географическими характеристиками, а также при по лучении пользователем недр сверхнормативной прибыли.
Законодательством предусмотрены сборы за выбросы за грязняющих веществ в атмосферный воздух и за другие вредные воздействия на него1. Они взимаются только из юридических лиц (предприятий, учреждений и организаций). Уплата этого сбора не освобождает их от возмещения убытков, причиненных нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха. Размеры ука занного сбора устанавливаются Советом министров Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской го родскими государственными администрациями на основании ли митов выбросов загрязняющих веществ и других вредных воздей ствий на него и нормативов платы за них.
Распределение сборов за загрязнение атмосферного воздуха, другие вредные воздействия на него осуществляется в соответствии со ст. 46 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды».
За плату осуществляется и специальное использование объектов животного мира. Ее размер устанавливается в зависимости от вида, целей и объемов использования объектов животного мира, распро странения и ценности с учетом местонахождения, качества, био тической производительности территории и других экологических, а также экономических факторов. Порядок определения сборов и льготы, касающиеся платежей за специальное использование объ ектов животного мира, устанавливаются Кабинетом Министров Украины.
§ 3. Сборы за загрязнение окружающей
природной среды и ухудшение качества
природных ресурсов
Важным направлением согласования экономических и экологи ческих интересов предприятий, концентрации средств для решения экологических региональных проблем является введение сбора за загрязнение окружающей природной среды в виде обязательных (фиксированных) и штрафных сборов. Первые из них могут осу ществляться в пределах, установленных для конкретных предпри ятий нормативов относительно выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение отходов, а вторые — взиматься за аварийное, сверхнормативное загрязнение окружающей среды.
Сбор за загрязнение окружающей среды рассматривается как один из главных экономических стимулов для того, чтобы предпри-ятия-природопользователи, деятельность которых связана с воздей-
1 Действующая редакция Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» не содержит норм, посвященных специальному использованию атмосферного воздуха.
206
207
ствием на окружающую среду, сами осуществляли мероприятия по сокращению загрязнения окружающей среды в соответствии с тре бованиями законодательства. Такие мероприятия могут проявлять ся в различных формах. Во-первых, большие размеры регулярных сборов за чрезмерное загрязнение побуждают природопользователей обеспечивать высокую эффективность работы действующих очистных сооружений или же совершенствовать технологию производства. Во-вторых, значительный эффект по снижению уровней загрязнения окружающей среды может достигаться природопользователями за счет повышения требовательности к работникам и обеспечения со блюдения трудовой и технологической дисциплины.
Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» предусматривает сборы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, и размещение отходов промышленного, сельскохозяйственного, строительного и иного производства. Кроме того, надо иметь в виду, что в законодательстве говорится, во-первых, о выбросах и сбросах загрязняющих веществ, а также размещении отходов в пределах установленных лимитов, во-вторых, о таких же действиях при превышении лимитов. Последнее обстоятельство имеет практиче ское значение, которое состоит в следующем. Сборы природополь зователей (включая граждан) за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение доходов и иные виды вредного воздействия в пределах лимитов относятся на затраты производства, а за превышение лимитов взимаются из прибыли, которая остается в распоряжении предприятий, учреж дений, организаций и граждан.
Установление лимитов выбросов и сбросов загрязняющих ве ществ, размещение отходов производства и другие виды вредного воздействия осуществляется в зависимости от того, приводит ли это к загрязнению природных ресурсов государственного значения и территорий других областей. Такие лимиты устанавливаются Ми нистерством охраны окружающей природной среды. В других слу чаях — в порядке, который устанавливается Верховной Радой Ав тономной Республики Крым, областными, городскими советами по представлению органов Минприроды.
Исходными данными при определении сбора за загрязнение окружающей природной среды являются базовые нормативы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, которые учитывают экологические факторы (природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов и т.п.).
Положения ст. 44 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» детализируются и конкретизируются постанов лением Кабинета Министров Украины от 1 марта 1999 года, которым утвержден Порядок установления нормативов сбора за загрязнение
окружающей природной среды и взимания этого сбора. Такой сбор взимается за: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих ве ществ стационарными и передвижными источниками загрязнения; сбросы загрязняющих веществ непосредственно в водные объекты, размещение отходов. Нормативы сбора за выбросы стационарными источниками загрязнения и сбросы, а также нормативы сбора за размещение отходов устанавливаются в соответствии с видом за грязняющих веществ и классом опасности отходов. Перечень видов загрязняющих веществ, на которые устанавливается сбор за выбро сы и сбросы, может быть увеличен с учетом фактических условий местными советами по представлению Минприроды.
Суммы сбора исчисляются его плательщиками на основании утвержденных лимитов, исходя из фактических объемов выбросов, сбросов и размещения отходов, нормативов сбора и соответствующих коэффициентов. Общий лимит выбросов стационарными источни ками загрязнения для загрязняющих веществ устанавливается Минприроды сроком на пять лет.
Лимиты размещения отходов определяются в порядке, установ ленном Кабинетом Министров Украины. За сверхлимитные объемы выбросов, сбросов и размещения отходов сбор исчисляется в пяти кратном размере.
Сборы за загрязнение окружающей природной среды платель щики (кроме расположенных в городах общегосударственного значения) перечисляют в таких размерах:
20 процентов — в местные фонды охраны окружающей природ ной среды, которые образуются в составе сельских, поселковых, городских бюджетов, на отдельные счета;
50 процентов — в местные фонды охраны окружающей природ ной среды, которые образуются в составе бюджета Автономной Республики Крым, областных бюджетов, на отдельные счета;
30 процентов — в Государственный фонд охраны окружающей природной среды, который образуется в составе Государственного бюджета Украины, на отдельный счет.
Плательщики сбора, расположенные в городах Киеве и Севасто поле, сборы за загрязнение окружающей природной среды пересчи тывают в таких размерах:
70 процентов — в местные фонды охраны окружающей природ ной среды, которые образуются в составе городских бюджетов, на отдельные счета;
30 процентов — в Государственный фонд охраны окружающей природной среды, который образуется в составе Государственного бюджета Украины, на отдельный счет.
Формирование Государственного фонда охраны окружающей природной среды из средств от сбора за загрязнение окружающей среды и других средств имеет своей целью концентрацию средств и целевое финансирование природоохранных и ресурсосберегающих
208
209
мероприятий, в том числе научных исследований по этим вопросам, а также мер по снижению влияния загрязнения окружающей при родной среды на здоровье населения. Распорядителем средств ука занного фонда является Минприроды.
В соответствии с Положением о Государственном фонде охраны окружающей природной среды, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 15 февраля 2000 года1, средства этого фонда используются для финансирования затрат, связанных с разработкой и осуществлением общегосударственных и регио нальных программ охраны окружающей природной среды и рацио нального использования природных ресурсов; разработкой и вне дрением экономического механизма природопользования; осуще ствлением мероприятий, направленных на снижение влияния за грязнение окружающей природной среды на здоровье населения; организацией мониторинга окружающей природной среды, созда нием общегосударственных систем и банков экологической инфор мации; осуществлением природоохранных и ресурсосберегающих мероприятий, мероприятий в чрезвычайных экологических ситуа циях и т.п.
Сбор, который взимается за выбросы стационарными источни ками загрязнения, сбросы и размещение отходов в пределах лими тов, относится на валовые затраты производства и оборота, а за превышение этих лимитов — взимается за счет прибыли, которая остается в распоряжении юридических лиц. Физические лица, которые являются субъектами предпринимательской деятельности, уплачивают этот сбор за счет своего дохода.
Сбор, который взимается за выбросы передвижными источника ми загрязнения, относится на валовые затраты производства и оборота. Для бюджетных организаций сбор за загрязнение окру жающей природной среды относится на расходы и предусматрива ется в смете доходов и расходов.
Уплата этого сбора не освобождает юридических и физических лиц от возмещения убытков, причиненных нарушением природо охранного законодательства.
Самостоятельное значение в системе экономико-правового меха низма природопользования имеет сбор за ухудшение качества при родных ресурсов. Он предусмотрен в случае снижения плодородия почв, производительности лесов, рыбопродуктивности водоемов и т.п. в результате осуществления субъектами владения и пользова ния. Такой сбор устанавливается на основе нормативов. Порядок установления нормативов указанного сбора определяется Кабинетом Министров Украины.
Статьей 45 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» предусмотрено, что сборы природопользователей за ухуд шение качества природных ресурсов вследствие владения и поль-
1 Офнцйний В1сник Украши. — 2002. — № 8. — Ст. 357.
зования ими осуществляются за счет прибыли, которая остается в их распоряжении.
Среди новых правовых мер экономического характера отдельное самостоятельное место занимает экологическое страхование. Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 49) раз личает добровольное и обязательное государственное страхование, а также другие виды страхования граждан и их имущества и дохо дов предприятий, учреждений и организаций на случай вреда, при чиненного вследствие загрязнения окружающей природной среды и ухудшения качества природных ресурсов. В соответствии с этим законом порядок экологического страхования устанавливается законодательством Украины. Институт экологического страхования пока что в Украине не получил достаточного развития.
Существенное значение в системе экономического механизма приобретает экологический аудит, который проводится с целью обеспечения соблюдения законодательства об охране окружающей природной среды в процессе хозяйственной и иной деятельности. Основные правовые и организационные основы осуществления экологического аудита определяются Законом Украины от 24 июня 2004 года1, положения которого распространяются на всех субъек тов хозяйствования независимо от формы собственности и видов деятельности. Названный закон направлен на повышение экологи ческой обоснованности и эффективности деятельности субъектов хозяйствования.
Вопросы для самоконтроля
экологии.
3. Назовите элементы экономико-правового механизма в сфере
экологии.
4. Какие функции экономико-правового механизма в сфере эко
логии?
5. Дайте характеристику сбора за специальное использование
природных ресурсов.
1 Офщшний в1сник Украши. — 2004. — № 29. — Ст. 1948.
210
211
9. Какие особенности сборов за загрязнение окружающей при
родной среды и ухудшение качества природных ресурсов?
10. Дайте характеристику экологического страхования и эколо
гического аудита как самостоятельных элементов экономико-пра
вового механизма.
Темы рефератов
Виды сборов за специальное использование природных ре сурсов.
Сборы за специальное использование природных ресурсов в пределах установленных лимитов.
Рекомендованная литература
Костицький В.В. Еколопя перехцгного перюду: держава, право, економша (економшо-правовий мехашзм охорони навколишнього природного середовища в У крапп). — 2-е вид. — К.: Украшський шформащйно-правовий центр, 2001. — 390 с.
Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правовое експертизи, 2003. — 124 с.
Костицький В.В. Охорона довшлля: економшо-правове забезпе-чення. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово!' експертизи, 2002. — 52 с.
Костицький В.В. Економша переходного перюду: право, дер жава, економша. (Еколого-правовий мехатзм охорони навколиш нього природного середовища в Украйп). — К.: 13П 1 ПЗ, 2003. — 772 с.
Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. — Москва: Зерцало, 2000. — 192 с.
Трегобчук В. Еколопя, науково-техшчний прогрес // Економша Украши. — 1993. — № 2. — С. 15.
Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Науко-ва думка, 1989. — С. 64-75.
212
Раздел IX
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
ЭКОЛОГИЧЕСКОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ)
План
§ 1. Понятие и функции ответственности за нарушение экологического законодательства
Ответственность за нарушение экологического законодатель ства — это разновидность юридической ответственности, которая заключается в наложении на виновное лицо специфической обязан ности подвергаться соответствующим ограничением личного или имущественного характера за содеянное правонарушение в соответ ствии с санкцией нарушенной нормы права.
С учетом общетеоретических подходов к определению понятия юридической ответственности за правонарушения1 под юридиче ской ответственностью за нарушение требований экологиче ского законодательства, т.е. за экологические правонарушения, следует понимать специфическую форму общественных отно шений между государством в лице уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды, правоохрани тельных органов, других уполномоченных субъектов и лицом
1 См.: Андрейцев В.1. Юридична в1дпов1дальтсть в галуз1 екологп // Еколойчне право.— К., 1996.— С. 191-194.
213
(физическим или юридическим), которое совершило экологиче ское правонарушение, по применению к нарушителю соответ ствующего наказания. Именно в пределах указанных отношений посредством правовых норм и иных юридических средств обеспе чивается добровольное или принудительное исполнение виновными лицами требований экологического законодательства или возлага ется исполнение иных обязанностей за совершенное экологическое правонарушение. Сущность такой ответственности заключается в неблагоприятных для нарушителя экологических требований по следствиях в пределах, установленных экологическим законода тельством за правонарушение в области экологии. Так, согласно Конституции Украины (ст. 66) каждый обязан не наносить ущерб природе. Невыполнение этой конституционной обязанности влечет за собой для виновного лица неблагоприятные последствия право вого характера.
Ответственность за нарушение экологического законода тельства является важной составляющей правового обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования, воспроизводства экологических объектов и охраны окружающей природной среды. Путем ее применения реализуется государствен ное принуждение к выполнению экологических требований. При этом следует отметить, что она не является единым и единственным инструментом в механизме обеспечения рационального природо пользования и охраны окружающей среды. С учетом специфики и характера этого механизма аналогичную роль выполняют также экологический контроль, государственная экологическая экспер тиза и др. Ответственность за нарушение экологического законода тельства всегда непосредственно связана с отрицательными право выми последствиями как результатом неправомерных действий виновного лица.
В тех же случаях, когда осуществляется изъятие (выкуп) объ ектов природы у пользователей или собственников для государствен ных и общественных нужд и этим субъектам наносятся ущерб, во прос об ответственности не возникает. Здесь имеют место гарантии защиты нарушенных прав правомерными действиями уполномо ченных государственных органов, а не юридическая ответствен ность.
Ответственность за нарушение экологического законодательства необходимо отличать и от определенных экономических форм воз действия на поведение носителей экологических прав, предусмо тренных экологическим законодательством. В данном случае речь идет, например, о сборе за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных нормативов. Бесспорно, что здесь тоже возникают определенные неблагоприятные экономические последствия для конкретного субъекта, но такие действия закон не считает правонарушением. Если же субъектом будет допущено
сверхнормативное загрязнение в указанной сфере, он должен быть привлечен к юридической ответственности.
Ответственность за нарушение экологического законодательства состоит в применении к нарушителям уполномоченными органами и должностными лицами мер принудительного воздействия. Такие меры применяются за нарушения права собственности на природные ресурсы и права природопользования, субъективных прав собствен ников природных ресурсов и природопользователей, несоблюдение собственниками природных ресурсов и природопользователями возложенных на них обязанностей, нарушение правил экологиче ской безопасности, рационального природопользования и охраны окружающей природной среды и т.п.
Среди отрицательных правовых последствий названных нару шений различают также принудительное прекращение права соб ственности на природные ресурсы или права природопользования. Кроме того, законом предусмотрены дисциплинарные взыскания, административные и уголовно-правовые санкции, возмещение убытков, причиненных нарушением экологического законодатель ства.
Юридическая ответственность в области экологии имеет целью наказание виновных, прекращение и предупреждение на рушений законодательства в области природопользования и охраны окружающей природной среды, а также восстановление нарушен ных прав собственников природных ресурсов и природопользова телей, восстановление качества окружающей природной среды, воспроизводство природных ресурсов, приведение их в состояние, пригодное для использование по целевому назначению.
Юридическая ответственность за нарушение экологического за конодательства выполняет важные функции:
стимулирующую, направленную на соблюдение норм эколо гического законодательства и обеспечения экологической безопас ности;
компенсационную, направленную на возмещение убытков и
потерь в сфере экологии;
превентивную, которая обеспечивает предупреждение новых правонарушений;
карательную, которая заключается в ограничении прав и свобод лица, виновного в совершении экологического правонарушения.
Ответственность за нарушение экологического законодательства принято рассматривать в трех разных, но взаимосвязанных аспек тах: во-первых, как государственное принуждение к выполнению требований, закрепленных действующим законодательством; во-вторых, как самостоятельное правоотношение, которое реали зуется в пределах правоохранительного правоотношения, которое возникает между государством в лице его уполномоченных органов и правонарушителем; в-третьих, как правовой институт, который
214
215
включает совокупность правовых норм, закрепляющих виды, сред ства и порядок применения уполномоченными государственными органами мер принуждения, влияющих на правонарушителей.
Ответственность за нарушение экологического законодательства является межотраслевые институтом. Она реализуется путем при менения всех традиционных видов ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной). Спе цифика применения ответственности за нарушение эколого-правовых требований при использовании каждого природного объекта изла гаются в соответствующих разделах этого учебника.
§ 2. Экологические правонарушения как
основание ответственности и их
классификация
Основанием применения юридической ответственности за на рушения экологического законодательства выступают нарушения, содеянные в сфере природопользования, воспроизводства природ ных ресурсов и охраны окружающей природной среды, т.е. эколо гические правонарушения. Они законодательно выделены как са мостоятельные правонарушения. Так, в ст. 70 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» названы экологическое правонарушение и экологическое преступление. Тем не менее, в законодательстве пока что не раскрывается понятие данного право нарушения. Представляется, что под экологическим правонару шением следует понимать виновное, противоправное действие или бездействие, которое нарушает установленный государ ством правопорядок, права и обязанности граждан и организа ций в сфере рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства и охраны окружающей природной среды, за совершение которого законом предусмотрена юридическая от ветственность. Вне сомнения, данная форма общего понятия экологического правонарушения приобретает специфические черты при привлечении лица к уголовной, административной, граждан ско-правовой или дисциплинарной ответственности.
Содержание экологического правонарушения составляют дейст вия или бездействие, которые противоречат требованиям эколо го-правовых норм. Практически, это виновное, противоправное, экологически опасное или экологически вредное деяние, которое посягает на установленный порядок в сфере экологической безо пасности, природопользования, охраны окружающей природной среды.
Экологическое правонарушение характеризуется в первую очередь такими чертами, как экологическая направленность, экологическая опасность, экологическая противоправность.
216
Сущность экологической направленности правонарушения за ключается в том, что поведение конкретного правонарушителя направлено на отрицательное изменения состояния окружающей природной среды, нарушение соответствующего правового режима природных ресурсов.
Экологическая опасность правонарушения в области экологии включает не только вероятность, возможность нарушения экологи ческих интересов общества, но и повышенную опасность для суще ствующих экологических связей в самих экосистемах.
Любое экологическое правонарушение по своим объективным свойствам представляет собой противоправное действие лица (фи зического или юридического), которое осуществляется путем дей ствия или бездействия. Экологическая противоправность деяния означает несоответствие ее требования правовых норм в области экологии. Оно состоит в полном или частичном невыполнении тре бований, игнорировании правил, закрепленных нормами экологи ческого законодательства. При этом нужно иметь в виду, что про тивоправность экологического правонарушения означает как не выполнение норм законов в области экологии, так и действующих в этой сфере подзаконных актов. В последнем случае речь идет так же и о нормах, принятых на локальном уровне правовой регламен тации. Нарушения нормативных актов в области экологии могут выражаться как в форме активных действий (самовольное исполь зование природных ресурсов, нарушение сроков внесения платежей за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей природной среды и др.), так и в форме бездеятельности (скажем, невыполнении мероприятий по предупреждению и ликвидации экологических последствий и другого вредного воздействия на окружающую природную среду и др.).
Поскольку экологическое законодательство закрепляет сложную и многогранную систему требований относительно экологической безопасности, рационального природопользования и охраны окру жающей природной среды, то нарушение указанных требований и правил характеризуется видовым разнообразием. В зависимости от того, в какой сфере содеяно экологическое правонарушение, можно различать земельные, лесные, горные, атмосферно-воздушные и другие экологические правонарушения.
Экологическим правонарушениям присущи и другие общие при знаки: объект, субъект, вина правонарушителя, наличие причинной связи между противоправным поведением субъекта и его послед ствиями. В ряде случаев обязательным признаком такого правона рушения выступает наличие причинного ущерба.
Одним из основных элементов состава экологического правона рушения принято считать объект противоправного посягательства. Выделяются общий и специальный объекты. Общий объект эколо гических правонарушений — это установленный и закрепленный
217
законом экологический правопорядок. Его основу представляет от ношение общества к экологической безопасности, рационального природопользования и охране окружающей природной среды. Любое посягательство на этот правопорядок является противоправным.
Общий объект экологических правонарушений дифференциру ется на специальные объекты, которые обусловлено комплексным характером общественного отношения, связанного с использовани ем природных ресурсов и охраной окружающей природной среды. В качестве специальных объектов экологических правонарушений можно вычленить группы однородных общественных отношений, например, относительно охраны и рационального использования земли, вод, недр, животного и растительного мира, атмосферного воздуха и др.
Важным элементом состава экологических правонарушений вы ступают их субъекты. В субъектный состав входят как отдельные граждане и должностные лица, так и предприятия, учреждения и организации — юридические лица. Правонарушителями в области экологии могут выступать и государственные органы управления или органы местного самоуправления, которые, например, незаконно распоряжаются природными ресурсами, нарушают установленный порядок передачи природных ресурсов в собственность или предо ставление их в пользование. Субъекты экологических правонаруше ний — физические и юридические лица — не обязательно должны быть собственниками природных ресурсов или природопользовате-лями или вообще носителями экологических прав. Экологические правонарушения могут совершаться, например, проектными орга низациями, которые разрабатывают проекты размещения и строи тельства объектов, градостроительную документацию, и т.п.
В определенных случаях юридическую ответственность несут как отечественные, так и иностранные физические и юридические лица. К субъектам экологических правонарушений относятся и созданные в Украине совместные предприятия, международные объединения, организации, фирмы и т.п.
Гражданин как субъект экологического правонарушения должен достичь, по общему правилу, 16-летнего возраста и на момент со вершения неправомерных действий быть дееспособным.
Обязательным признаком экологических правонарушений яв ляется причинная связь между противоправными действиями (или бездеятельностью) и последствиями, которые наступили (например, причиненным ущербом или реальной угрозой его причинения). При отсутствии такой связи сам факт причинения ущерба природной среде в целом или отдельным ее компонентам нельзя признать правонарушением, содеянным конкретным лицом.
По субъективной стороне экологическое правонарушение харак теризуется наличием вины. Ответственность субъекта без вины возможна лишь в случае, если вред причиняе 1т ч источником повы-
шенной опасности, а также в других случаях, прямо предусмотрен ных законодательством. Так, согласно ст. 69 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» лица, которые владеют источником повышенной экологической опасности, обязаны ком пенсировать причиненный вред гражданам и юридическим лицам, если не докажут, что этот вред возник вследствие стихийных при родных явлений или намеренных действий потерпевших.
Отдельные экологические правонарушения могут совершаться лишь умышленно, например, незаконная охота, нецелевое исполь зование природных ресурсов и т.п. Некоторые правонарушения в указанной области могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности (например, нарушение требований пожарной без опасности в лесах и др.).
Необходимым признаком экологического правонарушения в ряде случаев выступает наличие вреда, ущерба или реальная угроза их наступления. Вред, причиненный в результате экологических пра вонарушений, состоит в уничтожении или повреждении отдельных природных ресурсов, комплексов, истощении природных объектов, а также в загрязнении или засорении природной среды либо от дельных ее компонентов, которые находятся в собственности или пользовании субъекта или же под охраной государства (скажем, когда речь идет о природно-заповедных территориях).
Под указанным вредом в правовом аспекте понимают те отрица тельные последствия действия или бездеятельности, которых при современных условиях можно было бы избежать, не нарушая эко логических связей и существующего соотношения экономических и экологических интересов общества.
Вред имеет объектом своего посягательства, прежде всего, иму щественные права и интересы субъекта (собственника природных ресурсов или природопользователя), т.е. ему присущ имуществен ный характер. Но он может причиняться и непосредственно окру жающей природной среде. Такой вред связан с ухудшением каче ственного состояния окружающей природной среды. В тех случаях, когда имеет место причинение вреда объектам природы, которые находятся в собственности государства, фактически сочетаются экономический, хозяйственный ущерб и экологический вред, ко торый обусловливают ухудшение природных качеств объекта и снижение его экономической, имущественной ценности.
Чтобы выступать основанием юридической ответственности, экологическое правонарушение должно быть надлежащим образом выявлено и зафиксировано. Данную функцию осуществляют упол номоченные органы и должностные лица.
Действующим законодательством экологические правонаруше ния фактически рассматриваются как посягательство на права собственника природных ресурсов, как нарушение общественного правопорядка и т.п. Между тем все они объединяются одним суще-
218
219
ственно важным признаком — отрицательным влиянием на состоя ние природной среды, т.е. имеют экологическую направленность. Именно в этом и заключается особенность экологических правона рушений.
По своему составу экологические правонарушения являются неоднородными и могут быть классифицированы. Так, если в основу классификации экологических правонарушений будет по ложен вид ответственности, характер применяемых санкций, то можно различать уголовные преступления, административные проступки, дисциплинарные и гражданско-правовые правонару шения. Наличие такой классификации связано с тем, что экологи ческое право как самостоятельная отрасль права не содержит всего комплекса правовых санкций, которые применяются к субъектам экологических правонарушений. Поэтому для борьбы с указанны ми правонарушениями оно использует те санкции, которые содер жатся в других отраслях современного права, в частности, в уголов ном, гражданском, административном, трудовом и др. Тем не менее, для применения указанных санкций необходимо, чтобы нарушение экологического законодательства одновременно выступало и как нарушение правовых норм соответствующих отраслей права.
Перечень экологических правонарушений достаточно обширный. В обобщенной форме правонарушения в сфере экологии закреплены в ст.68 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», а также в отраслевом поресурсовом законодательстве. Но указанный перечень не исчерпывает всего разнообразия экологических право нарушений, которое встречается на практике или потенциально возможные.
Каждый вид экологических правонарушений характеризуется присущими ему специфическими признаками и свойствами. Так с учетом субъектного состава можно выделить три вида экологиче ских правонарушений: 1) содеянные собственниками природных ресурсов; 2) содеянные природопользователями; 3) совершенные лицами, которые не являются собственниками природных ресурсов или природопользователями.
Отдельное место занимают экологические правонарушения, связанные, например, с нарушением субъективных правомочий собственников природных ресурсов (права владения, права пользо вания и права распоряжения) и с причинением вреда (ущерба) самим объектам права собственности. Наиболее распространенным право нарушением являются незаконные сделки с природными ресурсами, самовольное их использование, а также уничтожение, ухудшение состояния или порча объектов природы.
Классифицировать экологические правонарушения можно по объекту посягательства на земельные, водные, горные и др. Эта классификация имеет практическую направленность и использу ется, например, для разработки сборников нормативных актов,
220
характеристики направлений правовой охраны окружающей сре ды и т.п.
В случае же выделения по объекту посягательства группы одно родных экологических правонарушений и конкретизации видов правового поведения имеет место дальнейшая классификация таких правонарушений. Такая низменность, дополненная другими при знаками, например, предметом посягательства, разрешает выделить такие обобщенные экологические правонарушения:
§ 3. Виды юридической ответственности за экологические правонарушения
Экологические правонарушения влекут за собой юридическую ответственность виновных субъектов.
Совершение экологического правонарушения — фактически единое основание юридической ответственности. Но непременным условием для привлечения к ответственности должно быть также наличие в законе прямого указания о применении соответствующих мер воздействия к правонарушителю, т.е. правовым основанием юридической ответственности выступают правовые нормы, которые закрепляют в сфере экологии санкции за несоблюдение или нару шение обязанностей в указанной сфере.
В основу классификации юридической ответственности за нару шение экологического законодательства положен характер кон кретной санкции, которая применяется за совершение правонару шения. Согласно этому критерию она традиционно подразделяется на: уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную.
221
Физические и юридические лица, виновные в нарушении эколо гического законодательства, привлекаются в установленных зако ном порядке и случаях к ответственности.
Относительно каждого из названных выше видов юридической ответственности санкции за экологические правонарушения и по рядок их применения характеризуются своей спецификой.
Определенные особенности присущи, прежде всего, граждан ско-правовой ответственности. На предприятия, учреждения, ор ганизации и граждан Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 68), а также поресурсовые кодексы и законы возлагают обязанность возмещать убытки, причиненные ими вслед ствие нарушения законодательства об охране окружающей природ ной среды, в порядке и размерах, определенных законодательством Украины. При этом в законодательстве подчеркивается, что при менение мер дисциплинарной, административной или уголовной ответственности не освобождает виновных от компенсации вреда, причиненного загрязнением окружающей природной среды и ухуд шением качества природных ресурсов. Это означает, что виновные лица несут гражданско-правовую ответственность независимо от их привлечения к уголовной или административной ответственности за нарушение экологического законодательства в установленных законом случаях.
Сущность гражданско-правовой ответственности за нарушение экологического законодательства состоит в наложении на лицо, виновное в совершении экологического правонарушения, неблаго приятных имущественных последствий (санкций).
Кроме общих условий наступления юридической ответственно сти необходимым фактором гражданско-правовой ответственности в сфере экологии выступает неправомерность действий гражданина или юридического лица, последствием которых выступает имуще ственный ущерб (здоровью людей, имуществу, природным ресурсам и т.п.). При отсутствии такого вреда вопрос о гражданско-правовой ответственности не возникает.
Применение гражданско-правовой ответственности за экологи ческие правонарушения характеризуется в первую очередь тем, что кроме ущерба, который выражен в денежной форме, в результате неправомерных действий возможно причинение экологического вреда. Понятие экологического вреда в науке пока что недостаточно разработано. Но сущность его сводится главным образом к определен ному ухудшению качественного состояния окружающей среды.
Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» предусматривает, что вред, причиненный в результате нарушения законодательства об охране окружающей природной среды, подле жит компенсации, по общему правилу, в полном объеме без приме нения норм снижения размера взыскания и независимо от платы
за загрязнение окружающей природной среды и ухудшение каче ства природных ресурсов.
Правовой основой юридической ответственности в указанной сфере выступают положения Закона Украины «Об охране окружа ющей природной среды», соответствующие статьи поресурсовых кодексов, законов, а также нормы специальных нормативных актов. Но указанные законы и поресурсовые кодексы непосредственно не определяют мер гражданско-правовой ответственности за наруше ние экологического законодательства. В них содержится лишь ссылка на нормы специального законодательства.
Существенной особенностью, специфической чертой граж данско-правовой ответственности является порядок определе ния размера вреда, причиненного нарушением экологического законодательства, который установлен специальными норма тивными актами.
Соблюдение такого порядка тоже не всегда обеспечивает полно го возмещения убытков, причиненных нарушением законодатель ства об охране окружающей природной сферы, поэтому применя ются таксы, специальные методики и др.
В специальном законодательстве, которое касается отдельных видов природных ресурсов, детально урегулированы вопросы о конкретных условиях, размерах возмещения убытков, определен круг лиц, которые могут заявлять исковые требования, и некоторые
другие.
Общие же принципы гражданско-правовой ответственности за креплены гражданским законодательством. В нем, в частности, предусмотрено, что к отношениям по использованию природных ресурсов и охраны окружающей природной среды нормы граждан ского законодательства применяются субсидиарно, если эти отно шения не регулируются специальным законодательством (ст. 9 Гражданского кодекса Украины).
Когда же нарушением экологического законодательства вред причинен общими действиями нескольких лиц, он возмещается ими в солидарном порядке. В отдельных случаях по решению суда возможно возложение на виновных возмещения убытков в натуре, если это будет отвечать интересам истца и обеспечит полное воз мещение причиненного ущерба.
Гражданским законодательством предусмотрена возможность возмещения не только имущественного ущерба, но и морального. Моральный ущерб — это физические или моральные страдания, причиненные неправомерными действиями. Итак, не исключается ответственность за причинение морального вреда и в сфере экологии, но она, как известно, будет иметь в данной области ограниченное
применение.
Должностные лица и другие работники, по вине которых орга низации и учреждения понесли расходы, связанные с их возмеще-
222
223
нием, несут материальную ответственность в установленном по рядке.
С мерами гражданско-правовой ответственности за правонару шения в области экологии связаны меры административной ответ ственности. Последняя имеет самостоятельный характер. Согласно ст. 70 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» определение состава экологических правонарушений и порядок привлечения к административной ответственности за их совершение определяются Кодексом Украины об административных правона рушениях, который экологическим административным проступкам посвящает отдельную главу.
Административная ответственность связана с применением уполномоченными органами и должностными лицами админист ративных взысканий к субъектам, виновным в совершении адми нистративного проступка в области экологической безопасности, природопользования и охраны окружающей природной среды. Эта ответственность является оперативной мерой воздействия на пра вонарушителей, так как применяется в административном, а ино гда — в судебном порядке и для ее применения не требуется под счеты ущерба. Данная ответственность возлагается на виновных лиц лишь за те проступки, которые не являются общественно опас ными и предусмотренные действующим административным зако нодательством. Административные меры воздействия на правона рушителей стимулируют соблюдение ими природоохранных тре бований и правил.
Согласно административному законодательству за совершение экологического правонарушения применяется одно из таких взы сканий: штраф, предупреждение, конфискация предметов, которые были орудием правонарушения или непосредственными объектами правонарушения, лишение права заниматься деятельностью, свя занной с некоторыми видами эксплуатации природных ресурсов и охраны природы и др.
За нарушение экологического законодательства возможна уго ловная ответственность. Она предусмотрена действующим Уголов ным кодексом и применяется только судами за совершение обще ственно опасных экологических правонарушений, т.е. преступле ний. Соответствующие статьи, которыми установлена уголовная ответственность за конкретные нарушения экологического законо дательства, сосредоточены в разделе 9 «Преступления против окру жающей среды» Уголовного кодекса Украины. Среди этих преступ лений различаются преступления против экологической безопас ности, преступления в сфере землепользования, охраны недр, атмосферного воздуха, в сфере охраны водных ресурсов, лесополь зования, охраны растительного и животного мира и др.
Нарушение одних и тех же правил природопользования и охраны окружающей среды или совершение аналогичных противоправных
224
действий влекут за собой в одних случаях уголовную, в других — ад министративную ответственность. Разграничительным критерием преступлений и административных проступков выступает степень общественной опасности. Кроме того, учитываются также конкрет ные обстоятельства правонарушений: вид и размер причиненного вреда, конкретные последствия и т.п.
В тех случаях, когда за экологические правонарушения не насту пает ни уголовная, ни административная ответственность, возмож но наступление дисциплинарной ответственности. Она применяется на основании общих норм трудового законодательства за дисципли нарные проступки экологического характера. Субъектами такой ответственности выступают работники предприятий, учреждений и организаций, а также соответствующие должностные лица.
Вопросы для самоконтроля
Дайте характеристику экологического правонарушения.
Какая классификация экологических правонарушений?
. 8. Какие особенности гражданско-правовой ответственности за экологические правонарушения?
9. Существует ли земельно-правовая, лесо-правовая и др. поре-сурсовая ответственность?
Темы рефератов
7. Система органов, привлекающих к ответственности за нару
шение экологического законодательства.
225
Рекомендованная литература
Андрейцев В.1. Юридична вадповвдальшсть в галуз1 екологн // Еколопчне право.—К., 1996.— С. 191-194.
Кримшальний кодекс Украши: Науково-практичний коментар / Ю.В. Баулш, В.1. Борисов, СБ. Гавриш та ш. За заг. ред. В.Т. Ма-ляренка, В.В. Сташиса, В.Я. Тащя. Видання друге, перероблене та доповнене. — X.: ТОВ «Одксей», 2004. — С. 648-651.
Уголовный кодекс Украины: Научно-практический коммента рий / Отв. ред. Е.Л. Стрельцов. — X.: ООО «Одиссей». — 2005. — С. 453-485.
Кодекс Украины об административных правонарушениях: На учно-практический комментарий. Издание пятое. — X.: ООО «Одис сей». — 2004. — С.151-239.
Виленский Э.В., Дидоренко Э.А., Розовский Б.Г. Правовая ох рана человека в окружающей среде: Монография. — Луганск: РИО ЛИВР, 1999. — 285 с.
Ивакин В.И. Теория юридической ответственности за экологи ческие правонарушения и практика ее осуществления. — М., 2004.
Лопашенко Н.А. Экологические преступления. — СПб, 2002.
Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. — К.: Науко-ва думка, 1976. — 277 с.
Эффективность юридической ответственности в охране окружаю щей среды: Сб. ст. ИГП АН СССР/ Отв. ред. О.С.Колбасов, Н.И.Крас нов. — М.: Наука, 1985. — 226 с.
Титова Н.1. В1дпов1дальтсть за порушення законодавства про охорону природи. — Льв1в: ЛДУ, 1973. — 220 с.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^= Раздел X
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ
План
§ 1. Общая характеристика правового
регулирования использования и охраны
земель
Рассмотренные в Общей части экологического права вопросы, связанные с характеристикой права природопользования, дают определенное представление о правовой регламентации отношений, касающихся обеспечения рационального использования и охраны всех природных ресурсов. В то же время известно, что каждый из них занимает свое относительно самостоятельное место в пределах окружающей природной среды.
С учетом того, что каждый отдельно взятый объект природы вы полняет специфические функции при удовлетворении потребностей человека, возникает необходимость дифференцированного подхода к правовой регламентации использования того или другого при родного объекта и его охраны. Это связано с особенностями, которые вытекают из физических и других специфических признаков кон кретных объектов природы.
Известно, что основу взаимосвязи между человеком и окружаю щей природной средой составляет процесс труда. Эта взаимосвязь становится особенно важной, когда речь идет о производственном
227
использовании земель, например, для сельскохозяйственных и не сельскохозяйственных целей. Свое непосредственное содержание такая взаимосвязь реализуется в рамках рациональности исполь зования земли.
Термин «использование земель» следует отличать от традицион ного термина «землепользование». Последний употребляется в двух аспектах: как один из элементов (правомочий) права собственности на землю и как самостоятельный правовой институт, например, постоянного пользования земельным участком.
Право землепользования — один из важнейших самостоятель ных видов права природопользования. Доминирующее место этого права природопользования среди смежных видов (водопользование, лесопользование, недропользование и др.) обусловлено тем, что его объектом выступает земля, которая, будучи объектом природы, выполняет разносторонние функции: экологические, политические, социальные, государственно-правовые и др. Ценность этого объ екта природы заключается в неисчерпаемости его свойств удовлет ворения материальных, духовных, эстетических, познавательных, лечебных, рекреационных, оздоровительно-культурных и других потребностей.
Земля выступает основой формирования естественных и природ -но-антропологических ландшафтов, материально-пространствен ной базой Украины, фундаментом ее независимости, суверенитета, территориальной целостности и национальной безопасности, осно вой реализации внутренних и внешних функций государства, осу ществления государственной власти и др.
Правовое регулирование общественных отношений, складыва ющихся в области регулирования использования и охраны земель, осуществляется обширным массивом правовых предписаний, со средоточенных в Земельном кодексе Украины, Законе Украины «Об охране земель», других специальных законах и иных законах и подзаконных нормативных актах, которые являются основой зе мельного законодательства как самостоятельной отрасли законо дательства Украины. При этом следует иметь в виду, что охрани тельные земельные отношения, будучи разновидностью отношений в сфере охраны окружающей природной среды, регламентируются, прежде всего, Законом Украины «Об охране окружающей природ ной среды» (ст.2). Данным законом прямо предусмотрено, что зе мельное, как и другое поресурсовое законодательство, регулирую щее охранительные отношения, должно разрабатываться на его основе и соответствовать его требованиям.
Эколого-правовые нормы регулируют и общественные земельные отношения, которые формируются относительно земли как объекта природы. Именно в пределах этих земельных отношений, являю щихся разновидностью экологических, наиболее рельефно прояв ляется экологический фактор, которым характеризуется земля.
228
Роль отмеченного фактора в современных условиях существен но возрастает. Так, утвержденная Законом Украины от 25 сентября 2000 года Общегосударственная программа формирования нацио нальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы, преду сматривает изменения в структуре земельного фонда Украины, касающиеся отнесения на основании обоснования экологической безопасности и экономической целесообразности части земель хо зяйственного использования к категориям, которые подлежат особой охране с воссозданием присущего им многообразия природ ных ландшафтов.
Закон Украины от 24 июня 2004 года «Об экологической сети Украины» посвящен регламентации отношений, связанных с фор мированием, сохранением и рациональным, неистощительным ис пользованием экологической сети, как одной из важнейших пред посылок обеспечения устойчивого, экологически сбалансированно го развития Украины, охраны окружающей природной среды, удовлетворения современных и перспективных экономических, социальных, экологических и других интересов общества.
В соответствии с законодательством экосеть представляет собой единственную территориальную систему, которая образуется путем сочетания территорий и объектов природно-заповедного фонда, а также других территорий, которые имеют особую ценность для ох раны окружающей природной среды. К ее составляющим структур ным элементам кроме территорий и объектов природно-заповедного фонда включаются земли водного фонда, лесохозяйственного, оздо ровительного и рекреационного назначения; земельные участки, на которых произрастают естественные растительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины; территории, которые явля ются местами произрастания или обитания видов животного и рас тительного мира, занесенных к Красной книге Украины; частично земли сельскохозяйственного назначения экстенсивного использо вания (пастбища, сенокосы, луга и др.) и радиоактивно загрязненные земли, которые не используются и подлежат отдельной охране.
Использование объектов экосети прямо или косвенно связано с землепользованием. В этом случае формируются относительно са мостоятельные земельные отношения, содержание которых непо средственно характеризуется экологической направленностью.
Вместе с тем земельные отношения могут возникать при исполь зовании недр, лесов, вод, а также объектов растительного и живот ного мира и др. Данное обстоятельство обусловлено тем, что земля выступает основным, цементирующим звеном функционирующей экосистемы. Существование иных природных ресурсов возможно лишь при наличии связи с землей. Это вторая группа специфических эколого-земельных отношений, возникновение которых связано с использованием других объектов природы, неразрывно связанных с землей. Особенность данных отношений заключается в том, что
229
их регламентация осуществляется не только Земельным кодексом, но и другими поресурсовыми нормативно-правовыми актами о не драх, лесах, водах, растительном мире и др. Единственным услови ем правовой регламентации в этом случае согласно ст. 3 Земельно го кодекса Украины выступает то, чтобы соответствующие норма тивно-правовые акты не противоречили нормам Земельного кодек са Украины.
Именно специальные нормативно-правовые (поресурсовые) акты (Водный и Лесной кодексы, Кодекс о недрах и др.) отображают осо бенности правовой регламентации земельных отношений, которые возникают при использовании других природных ресурсов. Речь идет в первую очередь об обеспечении использования земель в соот ветствии с принципами, которые нашли свое закрепление в дей ствующем земельном законодательстве.
Сущность современного права землепользования в экологическом аспекте заключается в том, что оно должно быть экологосбаланси-рованным и осуществляться на соответствующих принципах. Одним их таких принципов является сочетания особенностей использова ния земли как территориального базиса, природного ресурса и основного средства производства.
Использование земли как территориального базиса означает, что ее непосредственная эксплуатация связана с осуществлением любой деятельности человека в различных сферах.
Принцип использования земли как основного средства произ водства касается в первую очередь земель сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения. Соответствующие правовые пред писания закреплены в гл. 5 Земельного кодекса Украины.
Наконец, принцип использования земли как природного ресур са нашел свою реализацию в ряде статей Земельного кодекса. Так, статья 19 Кодекса с учетом основного целевого назначения выделя ет самостоятельные категории земель.
Земельный кодекс (гл. 7, 8 и 9) закрепляет правовой режим зе мель природно-заповедного фонда, оздоровительного, рекреацион ного назначения и других земель как специфических и относитель но самостоятельных объектов природы.
Самостоятельное значение для права землепользования имеет принцип обеспечения рационального использования и охраны зе мель как один из основных принципов земельного законодатель ства.
Современное землепользование характеризуется еще и тем, что при его осуществлении должен быть реализован принцип приори тета требований экологической безопасности. Это один из самых главных принципов эколого-правовой регламентации.
Экологическую безопасность как юридическую категорию при нято рассматривать как составную часть национальной и трансна циональной безопасности. Она представляет собой такое состояние
развития общественных правоотношений и соответствующих им правовых связей, в соответствии с которой система правовых норм, других государственно-правовых и социальных средств гарантиру ет защищенность права граждан на безопасную окружающую среду, зкизнь и здоровье, обеспечивает регулирование осуществления эко логически опасной деятельности и предупреждения ухудшения состояния окружающей среды и других последствий, опасных для здоровья лица, общества и государства, которое нуждается в четком закреплении в действующем законодательстве1.
Право землепользования во многих случаях выступает обяза тельной основой осуществления других видов природопользования. Так, наличие у субъекта прав на конкретный земельный участок согласно ст. 95 Земельного кодекса создает возможность использо вать в установленном порядке для собственных потребностей име ющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые (природные ресурсы местного значения), торф, лесные угодья, водные объекты, а также другие свойства земли. В этих случаях использование иных природных объектов осуществляется в соответствии с правовыми предписаниями соответствующих по-ресурсовых кодексов и законов (например, ст. 23 Кодекса Украины о недрах, ст 43 Водного кодекса Украины и др.).
Право землепользования — это юридически обеспеченная возможность извлечения или добычи полезных свойств земли или доходов из соответствующих земельных участков в про цессе их непосредственной эксплуатации с соблюдением соот ветствующих правил охраны данных участков.
§ 2. Правовая классификация видов права землепользования
Право землепользования — сложная правовая категория. Она характеризуется видовым разнообразием. Классификация данного права основывается на существенно важных признаках, отражаю щих сходство или отличие его отдельных видов.
Для права землепользования как права непосредственной экс плуатации земли таким признаком выступает в первую очередь конкретное целевое назначение земельного участка (выращивание сельскохозяйственных или других культур, возведения зданий и сооружений и тому подобное).
Известно, что использование земли базируется на двух правовых титулах: праве собственности на земельный участок и праве земле пользования. Последнее заключается в правомочиях субъекта на владение и пользование земельным участком. В отличие от пользо-
1 См.: Еколопчне право Украши. Повний академ1чний курс / За ред. В.1. Андрейцева.— К., 2001.— С. 32.
230
231
вания землей, которое основывается на праве собственности и осу ществляется непосредственно самим собственником земельного участка, использование земли землепользователями на основе предоставления им земельных участков имеет производный и за висимый характер. Но его сущность и в первом, и во втором случа ях остается неизменной и заключается в извлечении полезных свойств субъектом из земельного участка.
Право землепользования как совокупность правовых норм под разделяется на виды не только в соответствии с основным целевым назначением земельного участка, но и с учетом субъекта данного права. Именно единством двух названных моментов определяются особенности главного содержания того или другого вида права зем лепользования. В случае же конкретизации основного целевого назначения и дифференциации субъекта землепользования как родового понятия имеет место последующая классификация, то есть распределение видов землепользования на соответствующие под виды.
В процессе осуществления земельной реформы важное значение приобретают законодательно закрепленные такие самостоятельные виды права землепользования как постоянное, арендное и концес сионное.
Сущность права постоянного пользования земельным участ ком заключается в осуществлении права владения и пользования земельным участком, который находится в государственной или коммунальной собственности, без установления срока. В соответ ствии со ст. 92 Земельного кодекса Украины это право могут осу ществлять лишь две категории субъектов: а) предприятия, учреж дения и организации, которые принадлежат к государственной и коммунальной собственности; б) общественные организации инва лидов Украины, их предприятия (объединения), учреждения и организации.
Право аренды земельного участка — это основанное на догово ре срочное платное владение и пользование земельным участком, необходимым арендатору для осуществления предпринимательской и другой деятельности. Круг арендаторов земельных участков по закону значительно шире по сравнению с субъектами постоянного пользования землей. Отношения, связанные с арендой земли, регу лируется не только Земельным кодексом, но и специальным Зако ном Украины «Об аренде земли».
Наконец, концессионное землепользование как новая и само стоятельная разновидность пользования землей представляет собой срочное и платное владение и пользование земельным участком, который находится в государственной или коммунальной собствен ности, на основании договора концессии. Следует отметить, что земельно-правовые предписания, которые составляют институт концессионного землепользования, в современных условиях долж-
232
ны стимулировать расширение предпринимательской деятельности, которая осуществляется на концессионных принципах.
Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» раз личает общее и специальное право природопользования. Поскольку право землепользования является самостоятельной разновидно стью, права природопользования можно допустить, что основные моменты, которые характеризуют названную классификацию, в полной мере касаются и права землепользования. Вместе с тем сле дует подчеркнуть, что здесь имеются и определенные особенности. Это касается, прежде всего, общего землепользования.
Действующий Земельный кодекс Украины прямо не выделяет такого вида землепользования. Но в отдельных его статьях речь идет об «объектах общего пользования» (ст. 38), землях общего пользования населенных пунктов (площади, улицы, проезды, пути, набережные, пляжи, парки, скверы, бульвары, кладбища, места обезвреживания и утилизации отходов) (ст. 83) и др.
Характерным признаком общего землепользования является то, что оно осуществляется неограниченным кругом лиц бесплатно и без специального на то разрешения. Например, отдельные земель ные участки в пределах населенных пунктов (улицы, площади, дороги, парки, скверы, бульвары и др.) используются в качестве путей сообщения, для удовлетворения культурно-бытовых, комму нально-бытовых потребностей и доступны для использования всем без исключения лицам. Эти лица не связаны между собой взаимны ми правами и обязанностями. В то же время следует отметить, что хотя возникновение общего землепользования и не предусматрива ет необходимости получения специального разрешения, но пределы и разрешенные способы возможного осуществления такого права известны, установлены законом, а само это право является доста точно определенным.
В отличие от общего, обособленное и совместное право земле пользования является специальным. Последнее осуществляется, как правило, за плату по специальным разрешениям.
Обособленному праву свойственно то, что соответствующий зе мельный участок в установленном порядке закрепляется за опреде ленным землепользователем. Такое землепользование является подавляющим.
Характерным же признаком совместного землепользования вы ступает то, что круг общих пользователей установлен в законода тельстве или в договоре. Эти землепользователи по отношению друг к другу имеют определенные права и обязанности, хотя в то же вре мя и остаются автономными. Их автономность заключается в том, что права и обязанности одного из них не являются источником прав и обязанностей другого. Использование земли совместными поль зователями осуществляется без закрепления земельных участков за каждым из них. Такое пользование возникает тогда, когда уча-
233
сток обслуживает единый объект, который неразрывно связан с землей и принадлежит нескольким субъектам. Это пользование порождает определенные правовые последствия. Например, Зако ном Украины «О плате за землю» (ст. 14) предусмотрено, что за земельный участок, на котором расположено здание, находящееся в пользовании нескольких юридических лиц или граждан, земель ный налог начисляется каждому из них пропорционально той части площади здания, которая находится в его пользовании. Совместное землепользование обусловлено неделимостью объекта, расположен ного на одном земельном участке. Субъекты, используя такой уча сток, не выступают как групповые, потому что между ними нет ни семейной, ни трудовой, ни любой другой организационной связи. Можно различать также право хозяйственного (производствен ного) и заповедного землепользования. В первом случае осущест вление использования земли может быть связано и предпринима тельской деятельностью, во втором — пользование землей должно осуществляться в ограничительном режиме.
§ 3. Правовое обеспечение рационального использования земель как объекта природы
Обеспечение рационального использования и охраны земель — это не только самостоятельная цель правовой регламентации зе мельных отношений (ст. 4 Земельного кодекса Украины), но и один из важнейших принципов земельного законодательства (ст. 5 Зе мельного кодекса Украины).
Проблема рационального использования земель, как и других природных ресурсов, в современных условиях многоаспектная, важная и актуальная. Так, в Постановлении Верховной Рады Ук раины от 22 сентября 2005 года «О рекомендациях парламентских слушаний «Современное состояние и перспективы развития земель ных отношений в Украине» отмечается, что уровень реализации одной из главных задач земельной реформы — рациональное ис пользование и охрана земель в стране остается низким. В Украине наблюдается самая высокая в мире распаханность сельскохозяйст венных угодий — 78 процентов. Работы в сфере обеспечения рацио нализации землепользования и охраны земель проводятся крайне медленно и как результат — деградация почвенного покрова неко торых территорий достигла критического состояния. Установление порядка рационального использования земель — это прерогатива государства, его уполномоченных органов. Организация рациональ ного использования земель в качестве природного ре ^урса, средства производства в сельском и лесном хозяйстве и пространственной территориальной основы, операционной базы для осуществления любой деятельности невозможны без надлежащей реализации го-
сударством таких управленческих функций относительно земли как землеустройство, земельный кадастр, контроль за использова нием и охраной земель и др. Компетенция соответствующих госу дарственных органов в указанной сфере закреплена нормами дей ствующего Земельного кодекса Украины.
Рациональное использование земель — историческая катего рия, которая была известна и ранее действующему законодатель ству. Так, в соответствии с Земельным кодексом УССР (1970 г.) обеспечение рационального землепользования признавалось обя занностью землепользователей.
Проблема рационального землепользования в современных усло виях обогащается элементами качественно нового содержания. Речь идет, в частности, об экологических факторах.
Сегодня рациональность землепользования уже нельзя связывать лишь с достижением экономического эффекта. Быстрое, любой экологической ценой получение пользователем экономического и финансового эффекта не только не может быть сейчас показателем рационального землепользования, но и в ряде случаев может соз давать определенную опасность. Современное развитие общества, переход на рыночные отношения обусловливают усиление антро погенных факторов и активизацию влияния человека на природные процессы. При условиях же, когда всемерно расширяется хозяй ственное использование земель, не заповедный режим, а необходи мость их охраны именно в процессе производственного использова ния формирует основное содержание проблемы рационального землепользования.
Включение в процессе реализации земельной и аграрной реформ определенной части земель сельскохозяйственного назначения в сферу рыночных отношений создает определенный конфликт меж ду экономическими интересами негосударственного пользователя данными землями и общественными экологическими интересами. Он может быть разрешен лишь при условиях надлежащего экологи ческого правосознания соответствующих пользователей земли.
В литературе аргументировано отмечается, что именно требова ние рациональности использования земель составляет главную сущность земельного права. Это обстоятельство отличает его от гражданского права, в соответствии с которым пользование имуще ством (даже движимым) зависит от автономной воли субъекта пра ва. Что же касается использования земель, например, сельскохо зяйственного назначения, то оно означает не что иное как трудовую деятельность, которая должна быть экологически обоснованной и наиболее целесообразной1.
1 См.: Краснов Н.И. Правовые проблемы рационального использова ния и охраны сельскохозяйственных земель // Государство и право.— 1998.—№4.—С. 43.
234
235
Конкретным содержанием рационального землепользования выступает научно обоснованный процесс деятельности человека по использованию природных свойств земель по целевому назначению при соблюдении всех правил их охраны.
Согласно действующему законодательству все субъекты имеют право именно на рациональное использование соответствующих земель. В то же время это — предмет общегосударственного и обще ственного интереса.
Рациональность землепользования в первую очередь означает то, что оно осуществляется строго по целевому назначению. Среди обязанностей землепользователей и собственников земельных участков главное место занимает обязанность обеспечивать исполь зование земельных участков по целевому назначению (ст.ст. 91; 94 Земельного кодекса Украины). Нецелевое использование земли не только нерационально, но и незаконно. Использование земельного участка не по целевому назначению является одним из оснований прекращения права пользования земельным участком (ст. 140 Зе мельного кодекса Украины). При этом такое принудительное пре кращение земельных прав осуществляется в соответствии со ст. 143 Земельного кодекса Украины в судебном порядке.
Невыполнение требований относительно использования земель по целевому назначению является одним из нарушений земельного законодательства, за которое предусмотрена административная ответственность (ст. 54 Кодекса об административных правонару шениях Украины).
Каждый собственник земельного участка и землепользователь обязан наиболее полно использовать весь закрепленный за ним зе мельный участок.
Рациональное использование земли предусматривает также эффективную ее эксплуатацию. Это означает, что земельный участок должен использоваться наиболее целесообразно и с наибольшей отдачей.
При рациональном использовании земли ее качество не должно ухудшаться, а наоборот, — ее состояние должно улучшаться. На собственников земельных участков и землепользователей закон возлагает обязанность повышать плодородие почв и сохранять по лезные свойства земли (ст.ст. 91; 94 Земельного кодекса Украины). Эксплуатация земли, которая не предусматривает воспроизводст ва ее полезных свойств или содействует развитию процессов, ухудшающих состояние земельного участка, — является хищни ческим использованием данного объекта природы. Такое исполь зование земли может вызвать ее порчу и влечет за собой негативные правовые последствия в виде ответственности (например, ст. 239 Уголовного кодекса Украины).
236
§ 4. Правовые меры по охране земель
и других природных ресурсов в процессе
использования земель
От состояния природных качеств земель непосредственно зависит и состояние других объектов природы, всей окружающей среды, и в конечном итоге здоровье людей.
Обеспечение надлежащего состояния земель связано в первую очередь с их охраной, которая осуществляется, в том числе и путем реализации правовых мероприятий. Охрана земель является не локальным, а общегосударственным делом, поскольку она обеспе чивает интересы не только непосредственно тех субъектов, которые используют земли, а всего общества. В связи с этим в Конституции Украины (ст. 14) нашло свое закрепление положения о том, что земля является основным национальным богатством, которое на ходится под особой охраной государства.
Земли могут охраняться как в комплексе с другими природны ми ресурсами (например, в границах территорий и объектов при-родно-заповедного фонда), так и в качестве отдельного составного элемента окружающей среды. Во втором случае вопрос охраны этого объекта природы урегулирован земельным законодательст вом. В частности, действующий Земельный кодекс Украины посвя-/ щает охране земель специальный раздел, правовые предписания которого нашли свое развитие и реализацию в Законе Украины от 19 июня 2003 г. «Об охране земель».
Правовая охрана земель представляет собой систему урегули рованных нормами права организационных, экономических и других специальных отношений по обеспечению рационального использования земельного фонда страны, предотвращение необо снованного изъятия земель из сельскохозяйственного оборота, за щиты земель от вредных антропогенных воздействий, а также воспроизводство и повышение плодородия грунтов, производитель ности земель лесохозяйственного назначения, обеспечение особого правового режима земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения1.
В том случае, если речь идет об охране земель в комплексе с дру гими природными ресурсами, имеются в виду особенности охраны земель в совокупности с другими природными ресурсами.
В связи с тем, что все природные ресурсы фактически являются разной формой целевого использования земель, вопрос об охране и сохранении отдельных природных ресурсов, так или иначе связан с охраной и использованием земель. Такое положение фактически обусловлено комплексным подходом к природопользованию. Он базируется на органическом единстве самой природы. Взаимосвязь 1 При изучении курса «Земельное право» программой предусмотрена специальная тема, посвященная вопросам правовой охраны земель.
237
природных ресурсов в их естественном состоянии означает, прежде всего, взаимозависимость качества и состояния одного их вида от состояния иных видов.
С точки зрения комплексного подхода природные ресурсы нель зя рассматривать изолированно друг от друга и планировать их охрану и использование, поскольку неизвестно, какие последствия для будущего состояния последних вызовет современная эксплуа тация любого из них. Это в свою очередь выдвигает на повестку дня проблему разработки тенденций развития современного законода тельства об охране как отдельных, так и всех вместе взятых при родных ресурсов. При этом следует иметь в виду, что среди условий эффективности и действенности законодательства об охране при родных ресурсов важным является закрепление в нем не только социально-экономических, но и экологических требований, то есть требований законов развития природы. При регулировании земель ных отношений необходимо учитывать экологическую связь земли с другими элементами природного комплекса и влияние использо вания земель на окружающую природную среду.
Обеспечение охраны смежных природных ресурсов при исполь зовании земель с учетом органической взаимосвязи всех природных объектов в едином биогеоценозе связано с тем, что одной из право вых форм реализации этого экологического требования выступает право землепользования. Именно этот институт призван обеспечить рациональное использование земель, их охрану, а также охрану других природных ресурсов. При этом надо исходить из неразрыв ной взаимосвязи и единства использования и охраны земель в про цессе их непосредственной эксплуатации и включать в это единство и третий элемент — охрану смежных природных ресурсов или ох рану окружающей среды в целом.
Землепользование, с одной стороны, должно максимально удо влетворять потребности людей, а с другой — обеспечивать охрану земли как источника удовлетворения этих потребностей. В основу такого подхода положена неразрывная связь и единство использо вания и охраны земель в процессе их непосредственной эксплуата ции. При этом в указанное единство надо включать и охрану смеж ных природных ресурсов.
Землепользование как одна из форм взаимодействия общества и природы должно включать в себя требования объективно необхо димого рационального использования данного объекта природы, требования сохранения качества этого объекта и требования учи тывать экологическое взаимодействие всех объектов природы.
Охрана природы и использование природных ресурсов, хотя и самостоятельные, но в то же время тесно связанные явления. Охра ну природы невозможно обеспечить за пределами отношений по использованию природных ресурсов, поскольку именно в этой сфе ре происходит наиболее значительное влияние на окружающую
238
среду. В то же время следует отметить, что право землепользования не является той универсальной формой, которое обеспечивает охра ну земель в целом. Если антропогенное воздействие на землю про исходит в результате хозяйственной деятельности, не связанной непосредственно с землепользованием, охрана земель осуществля ется в других правовых формах.
Охране земель и смежных природных ресурсов должна оказывать содействие экологизация земельно-правовых предписаний. Как известно, экологизации законодательства — это внедрение правил экологической защиты в содержание норм, которые регулируют хозяйственную, рекреационную и деятельность, связанную в той или иной мере с воздействием на окружающую среду. Любая хозяй ственная деятельность, связанная с воздействием на природу, в первую очередь предусматривает пользование землей или другими объектами природы в определенных законом целях. В связи с этим экологизация земельного законодательства состоит, во-первых, в существовании и в дальнейшем развитии норм об охране земель, которые используются, во-вторых, в существовании и развитии норм об охране смежных природных объектов в процессе использо вания земель.
Закрепление и развитие в праве землепользования требований об охране смежных природных ресурсов должно получить свое адекватное проявление в формировании соответствующих конкрет ных обязанностей каждого землепользователя или собственника
земельного участка.
Одним из аспектов экологизации права землепользования явля ется создание модели поведения субъекта, одновременно включа ющей рациональное использование земельного участка в установ ленных в законе целях и охрану данного земельного участка. При этом охрана может осуществляться как в форме регулирования способа использования названного объекта природы, так и в форме возложения на субъекта дополнительных обязанностей, ограниче ний или запретов.
Воздействие землепользования на современную экологическую ситуацию в первую очередь обусловлено природными и экономиче скими характеристиками земли как объекта природы. Известно, что все природные ресурсы в едином биогеоценозе связаны между собой, но центральным, цементирующим звеном является земля, которая выступает, прежде всего, в качестве территориальной базы. Именно благодаря этому фактору она непосредственно связана со всеми другими природными ресурсами: недрами, растительным
миром,водами и др.
Природные качества земли, ее экономическая и социальная роль определяют и основные функции земельного права. Среди них осо бую роль выполняет охранительная функция. Эта функция имеет своей задачей охрану земли как объекта природы, объекта права
239
собственности, а также повышение ее качества и продуктивнбго
использования в интересах человека и общества. /
Относительно взаимодействия земли с другими природными ресурсами охранительную функцию земли можно было бы расши рить, включив в ее состав не только задачу охраны земли, но и ох рану всей окружающей среды в процессе организации и осуществ ления использования этих природных ресурсов.
В условиях научно-технического прогресса воздействие земле пользования на окружающую среду диктует необходимость опре деления оптимального соотношения между рациональным исполь зованием земли и охраной окружающей среды в целом.
Правовое регулирование земельных отношений в значительной мере предусматривает и организацию хозяйственной эксплуатации других природных ресурсов. Так, ст.57 Лесного кодекса предусмат ривает, что земельные участки лесохозяйственного назначения по решению уполномоченных органов предоставляются в постоянное пользование соответствующим субъектам для ведения лесного хо зяйства. В свою очередь ведению лесного хозяйства, сущность ко торого состоит в осуществлении комплекса мероприятий по охране, защите, рациональному использованию и расширенном воспроиз водстве лесов, посвящены правовые предписания, сосредоточены в разделе V Лесного кодекса Украины.
Усиление экологической направленности института права зем лепользования предусматривает, прежде всего, необходимость учета при конструировании прав и обязанностей землепользовате лей тех отрицательных последствий, которые могут иметь место при непосредственном использовании земли, к другим природным ресурсам.
Вопросы для самоконтроля
10. Назовите правовые меры охраны земель и др. природных ресурсов в процессе землепользования.
Темы рефератов
1. Современные правовые проблемы использования земель в
Украине.
Рекомендованная литература
Земельний кодекс Украши: Коментар / За ред. А.П. Гетьмана та М.В. Шульги. — X.: ТОВ «Одкхей», 2005. — 600 с.
Земельний кодекс Украши: Науково-практичний коментар / За ред. В.1. Семчика. — К., 2003.
Земельне право: Академ, курс / За ред. В.1. Семчика та П.Ф. Ку-линича. —К., 2001.
Земельне право Украши: Шдручник / За ред. М.В. Шульги. — К., 2004.
Земельное право Украины: Учеб. пособие / Под ред. А.А. Погреб ного и И.И. Каракаша. — К., 2002.
Шульга М.В. Актульные правовые проблемы земельных отно шений в современных условиях. — X., Консум. — 1998.
240
Раздел XI
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОД
План
§ 1. Общая характеристика права водопользования
Правовое регулирование водопользования обусловлено объек тивными экологическими факторами.
Это, во-первых, ограниченность водных ресурсов, несмотря на наличие определенных запасов. В Украине насчитывается 63119 рек, в том числе больших (площадь водосбора более 50 тыс. кв. км) — 9, средних (от 2 до 50 тыс. кв. км) — 81 и малых (менее 2 тыс. кв. км) — 63029. Также водный фонд Украины насчитывает около 8073 озер и лиманов1. Между тем научные исследования свидетель ствуют, что в Украине запасы воды на душу населения меньше в 15 раз, чем в Российской Федерации, в 3,5 раза меньше, чем в Бе лоруссии. Украина принадлежит к наименее обеспеченным собст венными водными ресурсами Европейских стран2.
1 Нащональна доповщь Украши про гармошзац1Ю життеддяльност1
сусшльства у навколишньому природному середовищь — Ки'1'в, 2003. —
С. 34,35.
2 Там же.
Во-вторых, экологическое состояние водных ресурсов нашей страны. Качество воды большинства объектов по состоянию хими ческого и бактериального загрязнения классифицируются как за грязненное и грязное. Нарушение норм качества воды достигло уровней, ведущих к деградации водных экосистем, снижения про дуктивности водоемов. Значительная часть населения Украины использует для своих нужд недоброкачественную воду, угрожаю щую здоровью нации1.
Одним из видов права природопользования является право во допользования.
Право водопользования представляет собой право конкрет ного субъекта пользоваться, владеть, а в определенных случаях и распоряжаться предоставленным ему в определенном поряд ке соответствующим водным объектом в пределах, предусмот ренных водным законодательством.
Каждый водопользователь должен осуществлять свои права и обязанности в пределах, установленных правовыми предписаниями. Государство как собственник водных ресурсов заинтересовано в рациональном использовании всех водных объектов, находящихся на территории Украины. Право водопользования занимает одно из центральных мест, учитывая, что воды предоставляются государ ством только в пользование (ст. 6 Водного кодекса Украины).
Право водопользования можно рассматривать в узком и широком понимании. Оно может выступать как субъективное право, которое включает ряд правомочий, и как правовой институт, охватывающий принципы водопользования, а также права и обязанности водополь зователей. В процессе фактической реализации субъективного права возникает водное правоотношение.
Рассматривая вопрос об объектах права водопользования, необ ходимо сказать, что в их качестве не выступают воды, находящие ся в атмосфере, грунте, вода в живых тканях, а также вода, изъятая из окружающей природной среды. Вода, например, попадающая из водоемов в водопроводы, резервуары и иные емкости, превращает ся в обычную товарно-материальную ценность.
Водный кодекс Украины в ст. 1 закрепил определение водного объекта — это природный или созданный искусственно элемент окружающей среды, в котором находятся воды (море, река, озеро, водохранилище, пруд, канал, водоносный горизонт).
Чаще всего объектом права водопользования является обособ ленный участок водного объекта (водный объект), предоставленный конкретному водопользователю в пользование для определенной цели. Индивидуализирующими признаками этого объекта является его местоположение и площадь. Особенность объектов права водо пользования проявляется в том, что их размеры не нормируются в
1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.
242
243
правовом порядке. Размеры определяются в каждом конкретном случае с учетом цели водопользования и других факторов.
В ст. 3 ВК Украины определен конкретный перечень водных объектов, а именно:
поверхностные воды: естественные водоемы (озера); водотоки (реки, ручьи); искусственные водоемы (водохранилища, пруды) и каналы; другие водные объекты; подземные воды и источники; внутренние морские воды и территориальное море.
Среди перечисленных объектов законодательно выделены объ екты общегосударственного и местного значения.
К водным объектам общегосударственного значения относятся: внутренние морские воды и территориальное море; подземные воды, являющиеся источником централизованного водоснабжения; по верхностные воды (озера, водохранилища, реки, каналы), которые находятся и используются на территории более одной области, а также их притоки всех порядков; водные объекты в пределах тер риторий природно-заповедного фонда общегосударственного значе ния, а также отнесенные к категории лечебных. Водными объекта ми местного значения являются: поверхностные воды, находящие ся и используемые в пределах одной области и которые не отнесены к водным объектам общегосударственного значения; подземные воды, которые не могут быть источником централизованного водо снабжения. Это деление обусловливает специфику правового регу лирования их использования и охраны.
Водные объекты по своим природным характеристикам класси фицируются на поверхностные и подземные; природные и искусст венные. Учитывая государственно-правовое значение, водные объекты делятся на внутренние и территориальные. Первые рас положены в пределах государственных границ, вторые — это при брежные морские воды шириной 12 морских миль от линии наи большего отлива как на материке, так и на островах, принадлежа щих Украине, или от прямых исходных линий, соединяющих соответствующие точки. Необходимо сказать, что указанные харак теристики водных объектов в значительной степени определяют их правовой режим.
В соответствии со ст. 42 ВК Украины субъектами права водо пользования могут быть предприятия, учреждения, организации и граждане Украины, а также иностранные юридические и физиче ские лица и лица без гражданства. Эти лица могут иметь и осущест влять права и нести юридические обязанности. Классифицировать субъектов права водопользования можно по разным основаниям, включая и виды права водопользования. Все водопользователи делятся на первичных — тех, которые имеют собственные водоза борные сооружения и соответствующее оборудование для забора воды; вторичных водопользователей — тех, которые не имеют соб ственных водозаборных сооружений, получают воду из водозабор-
244
ных сооружений первичных водопользователей и сбрасывают сточные воды в их системы на устанавливаемых между ними усло виях.
Для права водопользования в современных условиях характерна платность. Условия платности за пользование водными объектами (их частями) определяются прежде всего Водным кодексом Украи ны и конкретизируются в соответствующих нормативных актах.
Так, установлено, что сбор за специальное водопользование взи мается с целью стимулирования рационального использования и охраны вод и воспроизводства водных ресурсов и включает сбор за использование воды водных объектов и за сброс загрязняющих веществ. Размер сбора за использование воды определяется на осно ве нормативов сбора, фактических объемов использованной воды и установленных лимитов использования воды. Размер же сбора за сброс загрязняющих веществ в водные объекты определяется на основе нормативов сбора, фактического объема сбросов загрязняю щих веществ и установленных лимитов сброса.
Все указанные сборы направляются на осуществление мер по охране вод, воспроизводству водных ресурсов и поддержанию вод ных объектов в надлежащем состоянии, а также на выполнение работ, связанных с предотвращением вредного действия вод и лик видацией его последствий.
§ 2. Классификация видов права водопользования
Виды, права водопользования можно классифицировать по различным основаниям: целевому назначению; субъектному составу; срокам осуществления права; условиям предоставле ния водных объектов в пользование и др.
Основным среди названных оснований является целевое на значение водных объектов. Водный кодекс Украины определяет следующие виды права пользования водами: для удовлетворения питьевых нужд населения, а также для хозяйственно-бытовых, лечебных, оздоровительных, сельскохозяйственных, промышлен ных, транспортных, энергетических, рыбохозяйственных и иных государственных и общественных нужд. В основе целевого пользо вания водами лежит принцип рационального, экономного водо пользования с учетом основных экологических требований.
Из названных видов приоритетным является пользование вод ными объектами для питьевых и бытовых нужд населения и для других хозяйственно-бытовых потребностей. Качество воды долж но соответствовать установленным государственным стандартам, нормативам экологической безопасности водопользования и сани тарным нормам (глава 8 ВК Украины). Это водопользование осуще-
245
ствляется в порядке централизованного или нецентрализованного водоснабжения. Так, при осуществлении специального водополь зования для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения в порядке централизованного водоснабжения предприятия, учре ждения и организации, в ведении которых находятся питьевые и хозяйственно-бытовые водопроводы, осуществляют забор воды непосредственно из водных объектов в соответствии с утвержден ными в установленном порядке проектами водозаборных сооруже ний, нормативами качества воды и разрешениями на специальное водопользование.
При использовании воды для питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения в порядке нецентрализованного водоснабжения юридические и физические лица осуществляют ее забор непосред ственно из поверхностных или подземных водных объектов в по рядке общего и специального водопользования.
Среди вод питьевого качества особое место отведено подземным водам. В соответствии со ст. 61 Водного кодекса Украины установ лен специальный правовой режим этих вод. Так, подземные воды питьевого качества должны использоваться в первую очередь для удовлетворения нужд питьевого и хозяйственно-бытового водо снабжения населения, а также пищевой промышленности и живот новодства.
Одним из целевых видов является использование водных объек тов, отнесенных в установленном порядке к категории лечебных и включенных в специальный перечень1.
Перечень водных объектов, отнесенных к категории лечебных, с указанием запасов вод и их лечебных свойств, а также других благоприятных для лечения и профилактики условий, утвержда ется Кабинетом Министров Украины по представлению соответству ющих компетентных органов. Данные водные объекты использу ются исключительно в лечебных и оздоровительных целях. В них запрещено сбрасывать оборотные воды и в отношении этих водных объектов установлен особый охранный порядок.
Пользование водными объектами для отдыха и спорта осущест вляется в порядке как общего, так и специального водопользова ния. Воды для этих целей используются в местах, определенных соответствующими советами в порядке, установленном законода тельством. При наличии соответствующих оснований это право может быть запрещено или ограничено (ст. 45 ВК Украины).
Самостоятельным видом является пользование водными объек тами для нужд сельского и лесного хозяйства. Этот вид пользования осуществляется в порядке общего и специального водопользования (ст. 65 ВК Украины). Целью данного водопользования является обе спечение водой аграрных и иных организаций, граждан, которые
1 СП Украины. — 1996. — № 21. — Ст. 584.
занимаются сельскохозяйственным производством. При орошении земель сельскохозяйственного назначения водопользователи обяза ны осуществлять меры по предотвращению подтопления, заболачи вания, засоления и загрязнения этих земель. Качество воды, ис пользуемой для орошения земель сельскохозяйственного назначе ния, должно отвечать установленным нормативам.
При этом орошение сельскохозяйственных угодий, сброс дренаж ных вод в водные объекты осуществляется на основании разрешений на специальное водопользование. При осушении земель сельскохо зяйственного назначения должны осуществляться меры по предот вращению деградации и ветровой эрозии этих земель, а также ухудшения состояния водных объектов. Подобный порядок распро страняется также и на лесохозяйственное водопользование.
Одним из видов целевого водопользования является специальное водопользование для нужд промышленности и гидроэнергетики. Водопользователи при пользовании водными объектами для про мышленных нужд обязаны соблюдать установленные условия специального водопользования, экологические требования, а также принимать меры по уменьшению расхода воды (особенно питьевой) и прекращению сброса загрязненных возвратных вод путем совер шенствования производственных технологий, схем водоснабжения и очистки сточных вод.
При данном водопользовании лимит использования питьевой воды из коммунальных и ведомственных хозяйственно-питьевых водопроводов устанавливается местными советами по согласованию с государственными органами охраны окружающей природной среды.
В случаях, предусмотренных законодательством (стихийные бедствия, аварии, иные экстремальные ситуации, а также перерас хода водопользователем установленного лимита потребления воды) местные советы имеют право уменьшать или запрещать потребле ние питьевой воды для промышленных нужд из коммунальных водопроводов и временно ограничивать потребление ее из ведом ственных хозяйственно-питьевых водопроводов в интересах перво очередного удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения.
Основной задачей водопользования для потребностей гидроэнер гетики является обеспечение специальных установок для получения механической или электрической энергии. Пользование водными объектами для этих целей должно осуществляться с учетом инте ресов иных отраслей народного хозяйства и соблюдением принципа комплексного использования вод.
Следующим видом является пользование водными объектами для нужд водного транспорта, которое осуществляется на судоход ных водных объектах, внутренних (морских) водах, территориаль ном море, выступающих водными путями общего пользования, за
246
247
исключением случаев, когда использование их полностью или ча стично запрещено. Перечень внутренних водных путей, отнесенных к категории судоходных, утверждается Кабинетом Министров Украины.
Пользование водными объектами для плавания на маломерных судах (весельных, моторных лодках) разрешается с соблюдением правил, устанавливаемых Верховным Советом Автономной Респуб лики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими советами по согласованию с Украинской государственной инспек цией Регистра и безопасности судоходства.
К своеобразному виду относится пользование водными объекта ми для нужд рыбного и охотничьего хозяйства. Так, на водных объектах (их частях), используемых для промышленной добычи рыбы и другого водного промысла или имеющих значение для вос производства их запасов, права водопользователей могут быть ограничены в интересах рыбного хозяйства и водного промысла. Кроме того, перечень промышленных участков рыбохозяйственных водных объектов (их частей) определяется Кабинетом Министров Украины1. К обязанностям водопользователей, которым предостав лены в пользование рыбохозяйственные водные объекты (их части), относятся осуществление мер, обеспечивающих улучшение эколо гического состояния водных объектов и условий воспроизводства рыбных запасов, а также содержание в надлежащем санитарном состоянии прибрежных защитных полос в местах вылова рыбы.
Проведение гидромелиоративных работ в местах, где обитают водоплавающие птицы, пушные звери, а также промышленный вылов рыбы в местах, где разводятся бобры и выхухоли, осущест вляется по согласованию с государственными органами рыбного и охотничьего хозяйства.
Другие вопросы пользования водами для нужд рыбного и охот ничьего хозяйства регулируются Законом Украины «О животном мире», иными актами законодательства.
Право водопользования в зависимости от технических усло вий может быть двух видов: общее и специальное.
Общее водопользование осуществляется гражданами для удо влетворения их потребностей (купание, плавание на лодках, люби тельское и спортивное рыболовство, водопой животных, забор воды из водных объектов без применения сооружений или технических устройств и из колодцев) бесплатно, без закрепления водных объ ектов за отдельными лицами и без предоставления соответствующих разрешений. Данный вид водопользования может быть ограничен (ст. 47 ВК), и органы местного самоуправления обязаны уведомить население об установленных ими правилах.
1 Постановление Кабинета Министров Украины от 22 мая 1996 года // СП Украины. — 1996. — № 12. - Ст. 343.
248
Водным законодательством предусматривается специальное водопользование — это забор воды из водных объектов с примене нием сооружений или технических устройств, использование воды и сброса загрязняющих веществ в водные объекты, включая забор воды и сброс загрязняющих веществ с возвратными водами с при менением каналов. Субъектами этого водопользования выступают как физические, так и юридические лица. Это водопользование осуществляется на основании разрешений, которые выдаются го сударственными органами охраны окружающей природной среды (для общегосударственных объектов) или соответствующими со ветами (для объектов местного значения, после предварительного согласования). Специальное водопользование является платным.
Кроме общего и специального водопользования, Водный кодекс Украины (ч. 3 ст. 48) предусматривает еще один вид — неспециаль ное водопользование. К нему относятся: пропуск воды через гидро узлы (кроме гидроэнергетических); подача (перекачивание) воды водопользователям в маловодные регионы; устранение вредного действия вод (подтопление, засоление, заболачивание); использо вание подземных вод для извлечения полезных компонентов; из влечение воды из недр вместе с добычей полезных ископаемых; выполнение строительных, дноуглубительных и взрывных работ; добыча полезных ископаемых и водных растений; прокладка тру бопроводов и кабелей; проведение буровых, геологоразведочных работ; другие работы, выполняемые без забора воды и сброса воз вратных вод.
По срокам пользования право водопользования делится на постоянное и временное. При постоянном пользовании срок поль зования водами не устанавливается. При временном — срок уста навливается, а именно: краткосрочное (до трех лет) или долгосрочное (от трех до двадцати пяти лет). В случае необходимости срок водо пользования может быть продлен на период, не превышающий со ответственно краткосрочного или долгосрочного водопользования. Действующим водным законодательством предусмотрен еще один вид временного водопользования — пользование водными объектами (их частями) на условиях аренды (ст. 51 ВК Украины): Данное право оформляется соответствующим договором, согласо ванным с соответствующими компетентными органами. Условия, сроки и сбор за аренду водных объектов (их частей) определяются в договоре аренды по соглашению сторон. Запрещается передача арендатором права на аренду водного объекта (или его части) другим субъектам хозяйствования. Водопользователи, которым водный объект (его часть) представлен в аренду, могут разрешить другим водопользователям осуществлять специальное водопользование в порядке, установленном Водным кодексом.
К видам права водопользования относятся первичное и вто ричное водопользование. Первичное водопользование осуществля-
249
ется теми водопользователями, которые имеют собственные водо заборные сооружения и соответствующее оборудование для забора воды. Вторичное водопользование осуществляется водопользовате лями, которые не имеют собственных водозаборных сооружений, получают воду из водозаборных сооружений первичных водополь зователей и сбрасывают сточные воды в их системы на устанавли ваемых между ними условиях.
Кроме названных, к видам права пользования водами отно сятся платные и бесплатные. Общее водопользование, пользова ние водными объектами для нужд воздушного транспорта являют ся примерами бесплатного водопользования. К платным видам от носятся виды права специального водопользования.
§ 3. Основания и порядок возникновения права водопользования
Основаниями возникновения права водопользования являют ся предусмотренные нормами экологического права юридические факты, т.е. события или действия, с которыми право связыва ет определенные юридические последствия. Для возникновения права общего водопользования основаниями выступают правомер ные действия субъекта, предусмотренные законом. В силу закона общее водопользование может осуществляться без соответствующе го документа — разрешения. В основном данное право может осу ществляться на водных объектах общего пользования, на водных объектах, переданных в аренду. Общее водопользование допуска ется на условиях, установленных водопользователем по согласова нию с органом, предоставившим водный объект в аренду.
В обязанности водопользователей, арендующих водные объекты, входит доведение до сведения населения условий водопользования, а также о запрещении общего водопользования на водном объекте, предоставленном в аренду. Если водопользователем или соответст вующим советом не установлены такие условия, общее водопользо вание признается разрешенным без ограничений.
Органы местного самоуправления в целях охраны жизни и здо ровья граждан, охраны окружающей природной среды и по иным предусмотренным законодательством основаниям по представлению государственных органов охраны окружающей природной среды, водного хозяйства, санитарного надзора и других специально уполномоченных государственных органов устанавливают места, где запрещается купание, плавание на лодках, забор воды для пи тьевых или бытовых нужд, водопой животных, а также при опреде ленных основаниях определяют иные условия, ограничивающие общее водопользование на водных объектах, расположенных на их территории.
Для возникновения права специального водопользования необ ходимо получение специального документа. В соответствии с водным законодательством данным документом является разрешение, ко торое выдается соответствующими государственными органами.
Общей правовой основой возникновения права специального водопользования выступает ст. 49 Водного кодекса Украины и По рядок согласования и выдачи разрешений на специальное водополь зование, утвержденный постановлением Кабинетом Министров Украины от 13 марта 2002 г.1.
В соответствии с законодательством различают органы, которые выдают разрешения на водопользование; так, в случаях использо вания вод водных объектов: общегосударственного значения — го сударственными органами охраны окружающей природной среды; местного значения — Верховным Советом Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими со ветами по согласованию с государственными органами охраны окружающей природной среды.
В зависимости от вида водного объекта выдача разрешения свя зана с обязательным согласованием с компетентными государствен ными органами. Так, выдача разрешения на специальное водополь зование осуществляется по ходатайству водопользователя с обо снованием потребности в воде, согласованным с государственными ' органами водного хозяйства, — при использовании поверхностных вод, государственными органами геологии — при использовании подземных вод и государственными органами здравоохранения — при использовании водных объектов, отнесенных к категории ле чебных.
Разрешение на специальное водопользование — это официаль ный документ, дающий право предприятиям, учреждениям, орга низациям и гражданам на пользование конкретными водными объектами (их частями) в пределах установленных лимитов. В раз решении указывается: наименование органа, который его выдал; наименование и реквизиты водопользователя; срок, на который выдано разрешение; лимиты забора воды, использования воды и сброс загрязняющих веществ; условия специального водопользова ния; в случае необходимости иные сведения.
Разрешения, как правило, выдаются соответствующими органа ми в месячный срок.
Особенности возникновения права арендного водопользования определены в ст. 51 ВК Украины. В зависимости от государствен ного значения водного объекта разные категории водных объектов могут передаваться в аренду для определенных законом целей. Так, водные объекты, отнесенные к водным объектам общегосударствен ного значения, могут предоставляться в аренду для всех без исклю чения целей водопользования. Водные объекты (их части) местного
1 ОВУ. — 2002. — № 12. — Ст. 590.
250
251
значения и пруды, находящиеся в бассейнах рек общегосударствен ного значения, могут предоставляться в пользование на условиях аренды водопользователям лишь для рыборазведения, производства сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в ле чебных и оздоровительных целях.
Арендодателями водных объектов (их частей) местного значения являются Верховный Совет Автономной Республики Крым и обла стные советы. Отдельные полномочия по предоставлению водных объектов (их частей) местного значения в пользование Верховный Совет Автономной Республики Крым и областные советы могут передавать соответствующим органам исполнительной власти на местах или другим государственным органам.
Арендодателями водных объектов общегосударственного значе ния являются Кабинет Министров Украины и местные государ ственные администрации. Арендаторами могут выступать предпри ятия, учреждения, организации и граждане Украины и иностран ные юридические и физические лица. Основанием возникновения права водопользования на условиях аренды является договор, за ключенный между арендодателем и арендатором, согласованный с государственными органами охраны окружающей природной среды и водного хозяйства.
Необходимо подчеркнуть, что ч. 2 ст. 51 ВК Украины предусма тривает запрет передачи арендатором права на аренду водного объ екта (или его части) иным субъектам хозяйствования.
Специальное первичное водопользование также осуществляется на основании разрешения, выданного соответствующим компетент ным органом.
Вторичное водопользование осуществляется на условиях, устанав ливаемых между первичным и вторичным водопользователями.
Сброс сточных вод в водные объекты вторичным водопользова телем может осуществляться также на основании разрешений на специальное водопользование.
§ 4. Права и обязанности водопользователей
Совокупность прав и обязанностей является содержанием права водопользования.
Права, закрепленные в ст. 43 Водного кодекса Украины явля ются общими для всех водопользователей. Водопользователи могут в установленном порядке:
осуществлять общее и специальное водопользования;
пользоваться водными объектами на условиях аренды;
требовать от собственника водного объекта или водопроводной системы поддержания надлежащего качества воды, согласно усло виям водопользования;
сооружать гидротехнические и иные водохозяйственные объ екты, осуществлять их реконструкцию и ремонт;
передавать в пользование воду другим водопользователям на определенных условиях;
осуществлять и иные функции по водопользованию в порядке, установленном законодательством.
Они имеют право на возмещение убытков, причиненных нару шениям водного законодательства, а также водопользователям возмещаются убытки, причиненные прекращением права или из менением условий специального водопользования, за исключени ем случаев, когда такое прекращение (изменение условий) было осуществлено по вине самого водопользователя либо по его хода тайству.
Права водопользователей охраняются законом. Нарушенные права водопользователей подлежат восстановлению в порядке, установленном законодательством.
Права водопользователей могут быть ограничены.
Права водопользователей, которые осуществляют специальное водопользование, могут быть ограничены органом, выдавшим раз решение на специальное водопользование либо предоставившим водный объект в пользование или аренду.
Права вторичных водопользователей могут быть ограничены первичными водопользователями по согласованию с органом, вы давшим разрешение на специальное водопользование либо предо ставившим водный объект в пользование.
Право общего водопользования может быть ограничено в поряд ке, определенном статьей 47 Водного кодекса.
Кроме того права водопользователей могут быть ограничены в случаях маловодья, угрозы возникновения эпидемий и эпизоотии, а также в других предусмотренных законом случаях.
Водным законодательством установлены общие для всех водопользователей обязанности:
экономно использовать водные ресурсы, заботиться об их вос производстве и улучшении качества вод;
использовать воду (водные объекты) в соответствии с целями и условиями их предоставления;
соблюдать установленные нормативы предельно допустимого сброса загрязняющих веществ и установленных лимитов забора воды, лимитов использования воды и лимитов сброса загрязняющих веществ, а также санитарные и иные требования по упорядочению своей территории;
использовать эффективные современные технические средства и технологии для содержания своей территории в надлежащем со стоянии, а также осуществлять меры по предотвращению загряз нения водных объектов сточными (дождевыми, снеговыми) водами, которые отводятся с нее;
252
253
не допускать нарушения прав, предоставленных другим водо пользователям, а также причинения ущерба хозяйственным объ ектам и объектам окружающей природной среды;
содержать в надлежащем состоянии зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, прибрежные защитные полосы, полосы отвода, береговые полосы водных путей, очистные и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства;
осуществлять учет забора и использования вод, вести контроль за качеством воды и количеством сброшенных в водные объекты возвратных вод и загрязняющих веществ и за качеством воды вод ных объектов в контрольных створах, а также представлять соот ветствующим органам отчеты в порядке, определенном Водным кодексом и иными законодательными актами;
осуществлять согласованные в установленном порядке техно логические, лесомелиоративные, агротехнические, гидротехниче ские, санитарные и другие мероприятия по охране вод от исчерпа ния, улучшению их состояния, а также прекращению сброса за грязненных сточных вод;
осуществлять специальное водопользование лишь при нали чии разрешения;
беспрепятственно допускать на свои объекты государственных инспекторов специально уполномоченных государственных органов в области использования, охраны и воспроизводства водных ресур сов, а также общественных инспекторов по охране окружающей природной среды, которые осуществляют проверку соблюдения требований водного законодательства, и предоставлять им бесплат но необходимую информацию;
своевременно уплачивать сборы за специальное водопользо вание и иные сборы в соответствии с законодательством;
своевременно информировать местные советы, государствен ные органы охраны окружающей природной среды и санитарного надзора о возникновении аварийных загрязнений;
осуществлять неотложные работы, связанные с ликвидацией последствий аварий, которые могут привести к ухудшению качества воды, и предоставлять необходимые технические средства для лик видации аварий на объектах других водопользователей в порядке, установленном законодательством;
выполнять другие обязанности по использованию и охране вод, воспроизводству водных ресурсов согласно законодательству.
Перечень общих прав и обязанностей водопользователей не яв ляется исчерпывающим.
Кроме общих прав и обязанностей закон выделяет специальные или особые права и обязанности, присущи определенным видам субъектов, осуществляющим конкретный вид права водопользова ния. Указанные комплексы прав и обязанностей могут быть пред-
усмотрены кроме Водного кодекса также в иных нормативных актах — правилах, положениях. Соответствующие права и обязан ности могут быть отражены также и в договорах на водопользование (в частности, аренда водных объектов (их частей).
§ 5. Основания и порядок прекращения права водопользования
Прекращение специального права пользования водами может иметь место лишь в случаях предусмотренных законом. Законода тельство дает общий перечень оснований прекращения права водопользования для юридических и физических лиц.
Такими основаниями служат следующие:
передача водохозяйственных сооружений другим водопользо вателям;
признание водного объекта имеющим особое государственное значение, научную, культурную или лечебную ценность;
нарушение условий специального водопользования и охраны вод;
возникновение необходимости первоочередного удовлетворе ния питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения;
систематическое невнесение сбора в сроки, определенные за конодательством .
Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку за конодательством Украины могут быть предусмотрены и другие ос нования для прекращения права специального водопользования.
Право водопользования может быть прекращено полностью или частично. Основания прекращения права водопользования можно разделить на безусловные и условные. К безусловным относятся те юридические факты, с которыми закон связывает обязательное прекращение права водопользования (в частности, предусмотренные в ст. 55 ВК Украины). При условных основаниях прекращения права водопользования предусматривается возможность прекраще ния права водопользования в зависимости от обстоятельств, требу ющих выяснения.
Кроме того, среди оснований прекращения права водопользова ния можно выделить правомерные и противоправные юридические факты. К правомерным относятся: истечение срока водопользова ния; если отпала необходимость в водопользовании; ликвидация предприятий, учреждений и организаций. К противоправным от носят: нарушение условий специального водопользования и охраны
254
255
вод; систематическое невнесении сбора в сроки, определенные за конодательством, — за пользование водными объектами и т.д.
Кроме прекращения права специального водопользования вод ным законодательством предусматривается также запрет пользо вания водными объектами. Данный запрет выступает одной из форм прекращения, причем запрет пользования водными объектами может быть как полным, так и частичным.
Так, пользование водными объектами, имеющими особое госу дарственное значение, научную или культурную ценность, а также входящими в состав систем оборотного водоснабжения тепловых и атомных электростанций, может быть частично либо полностью запрещено в порядке, установленном законодательством. Лесосплав на водных объектах запрещается.
Законодательством установлен порядок прекращения права спе циального водопользования. Так, прекращение осуществляется:
по ходатайству водопользователя в случаях, если отпала не обходимость в специальном водопользовании;
по решению органа, выдавшего разрешение на специальное водопользование, в случаях истечения срока специального водо пользования; ликвидации предприятий, учреждений или органи зации; передачи водохозяйственных сооружений другим водополь зователям;
по решению Кабинета Министров Украины или соответствую щих советов в случаях, признания водного объекта имеющим особое государственное значение, научную, культурную или лечебную ценность; возникновения необходимости первоочередного удовле творения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения;
по требованию органа, выдавшего разрешение на специальное водопользование, в случаях, нарушения условий специального водопользования и охраны вод; систематического невнесения сборов в сроки, определенные законодательством.
Прекращение права специального водопользования осуществ ляется органом, выдавшем разрешение на специальное водополь зование (п. 9 Постановления Кабинета Министров Украины от 13 марта 2002 г. «Об утверждении Порядка согласования и выдачи разрешений на специальное водопользование».
Прекращение права водопользования влечет за собой прекраще ние всех прав и обязанностей по использованию, воспроизводству и охране вод.
Водное законодательство предусматривает возможность возме щения убытков, причиненных водопользователям прекращением права или изменения условий специального водопользования. Сюда не относятся случаи, когда такое прекращение (изменение услов ного) было осуществлено по вине самого водопользователя либо по его ходатайству.
Постановлением Кабинета Министров Украины от 14 августа 1996 г. был утвержден Порядок возмещения убытков, причиненных водопользователям прекращением права или изменением условий специального водопользования. В соответствии с данным норматив ным актом убытки возмещаются юридическими и физическими лицами, действия которых привели к прекращению или ухудшению условий специального водопользования. К таким действиям отно сятся: нарушение правил специального водопользования — охрана вод, которое приводит к нарушению прав, предоставленных иным водопользователям; нарушение правил охраны и пользования во дами для нужд гидроэнергетики, водного и воздушного транспорта, причинившее нарушение прав, предоставленных иным водополь зователям; передача водохозяйственных сооружений иным водо пользователям; признание водного объекта таким, который имеет особое государственное значение, научную, культурную или лечеб ную ценность; действия, которые причинили ухудшение условий первоочередного удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения и др.
Необходимо подчеркнуть, что приведенный перечень исчерпы вающим не является.
Отдельные нарушения водного и экологического законодатель ства, как и факты систематического его несоблюдения, которые приводят к прекращению прав или изменению условий специаль ного водопользования, устанавливаются органами Минприроды во время проведения государственного мониторинга и осуществления государственного экологического контроля, а также по представле нию иных специально уполномоченных органов в области исполь зования и охраны вод и воспроизводства водных ресурсов, водополь зователей, отдельных юридических и физических лиц.
Для установления факта прекращения права или изменения условий спецводопользования, действий лиц, приведших к таким последствиям, необходимо проведение экологической экспертизы органами Минприроды.
Непосредственно размер убытков, причиненных водопользова телям прекращением права или изменением условий специального водопользования, осуществляется в соответствии с Методикой рас четов убытков, причиненных водопользователям прекращением права или изменением условий специального водопользования.
В случае возникновения сроков о размерах и своевременности возмещения убытков, причиненных водопользователям прекраще нием права или изменением условий спецводопользования, они должны рассматриваться в порядке, установленном законодатель ством.
256
257
§ 6. Правовая охрана вод
Охрана вод представляет собой осуществление комплекса мероприятий, направленных на предупреждение загрязнения, засорения, исчерпания вод, а также иных действий, которые могут ухудшить условия водоснабжения, причинять вред здо ровью людей, привести к уменьшению рыбных запасов и других объектов водного промысла, ухудшению условии существования диких животных, снижению плодородия земель и иным неблаго приятным явлениям вследствие изменения физических и хими ческих свойств вод, снижения их способности к естественному очищению, нарушения гидрологического и гидрогеологического режима вод.
Правовая охрана вод регламентируется Законом Украины «Об охране окружающей природной среды», Водным кодексом Украи ны и другими нормативными актами.
В соответствии с положениями Водного кодекса Украины охра на вод обеспечивается: установлением правил и норм охраны, ис пользования и воспроизводства вод, запрещением или ограничени ем использования вод в случаях необходимости; установлением специального режима использования земель водного фонда, а так же водных объектов, отнесенных к природно-заповедному фонду, или к категории лечебных; установлением мер по охране вод от за грязнения, засорения и исчерпания; установлением мер по предот вращению вредного действия вод и аварий на водных объектах, а также ликвидации их последствий и др.
При всем многообразии форм и методов охраны вод, предусмот ренных законодательством в этом параграфе будут анализировать ся только основные из них.
Среди основных водоохранных мер Водный кодекс выделяет следующие:
— образование водоохранных зон. Эти зоны устанавливаются для создания благоприятного режима водных объектов, предупреж дения их загрязнения, засорения и исчерпания, уничтожения око ловодных растений и животных, а также уменьшения колебаний стока вдоль рек, морей и вокруг озер, водохранилищ и других водо емов. Размеры и границы водоохранных зон определяются на осно ве нормативно-технической документации. В водоохранной зоне соблюдается режим регулируемой хозяйственной деятельности. Так, на территории зоны запрещается сброс неочищенных сточных вод с использованием балок, карьеров, ручьев и т.д. Постановлени ем Кабинета Министров Украины от 8 мая 1996 г. утвержден Поря док определения размеров и границ; водоохранных зон и режим ведения хозяйственной деятельности в них1, которым установлен
1 ЗП Украши. — 1996. — № 10. — Ст. 318.
единый правовой механизм установления этих зон, ведения хозяй ства в них;
— выделение земель прибрежных защитных полос и полос
отвода в пределах водоохранных зон. Прибрежные защитные
полосы и полосы отвода устанавливаются у различных водных объ
ектов. Так, в целях охраны поверхностных водных объектов от
загрязнении, засорения и сохранения их водности вдоль рек, морей
и вокруг озер, водохранилищ и других водоемов в пределах водо
охранных зон выделяются земельные участки под прибрежные
защитные полосы. Эти полосы являются природоохранной терри
торией с режимом ограниченной хозяйственной деятельности.
Например, в прибрежных защитных полосах вдоль рек, вокруг
водоемов и на островах запрещается: распашка земель (кроме под
готовки почвы для залужения и залесения), а также садоводство и
огородничество; мойка и обслуживание транспортных средств и
техники и т.п.
Полосы отвода с особым режимом пользования устанавливаются для нужд эксплуатации и защиты от загрязнения, повреждения и разрушения магистральных, межхозяйственных и других каналов на оросительных и осушительных системах, гидротехнических и гидрометрических сооружений, а также водоемов и плотин на ре ках.
Размеры этих полос и режим пользования ими устанавливаются по проекту, разрабатываемому и утверждаемому водопользовате лями по согласованию с государственными органами охраны окру жающей природной среды и водного хозяйства.
установление береговых полос водных путей. Эти пути устанавливаются на судоходных водных путях за чертой городских поселений для ведения работ, которые связаны с судоходством. Кабинет Министров Украины определяет Порядок установления береговых полос водных путей и пользования ими.
установлением зон санитарной охраны. Эти зоны образо вываются с целью охраны водных объектов в районах забора воды для централизованного водоснабжения населения, лечебных и оз доровительных нужд. Режим зон санитарной охраны водных объ ектов устанавливается Кабинетом Министров Украины.
Так, постановлением Кабинета Министров Украины 18 декабря 1998 г. утвержден «Правовой режим зон санитарной охраны водных объектов»1. Зоны санитарной охраны поверхностных и подземных водных объектов входят в состав водоохранных зон и делятся на три пояса особого режима: первый пояс (строгого режима) вклю чает территорию размещения водозабора, площадки водопровод ных сооружений; второй и третий пояса (ограничений и наблюде ний) включают территорию, которая предназначается для охраны
1 ОВУ. — 1998. — № 51. — Ст. 1890.
258
259
источников водоснабжения от загрязнения. Правовой режим всех трех поясов зависит от вида источников водоснабжения (поверх ностных или подземных вод) и включает дозволенные или запре щенные меры.
В отличие от иных природных объектов воды при определен ных обстоятельствах могут быть причиной стихийных бед ствий. К вредным действиям вод относятся: последствия навод нения, которые привели к затоплению и подтоплению земель и населенных пунктов; разрушение берегов, защитных дамб и иных сооружений; заболачивание, подтопление и засоление земель, вы званные повышением уровня почвенных вод в результате ненорми рованной подачи воды при орошении, утечки воды из водопровод -но-канализационных систем и перекрытия потоков подземных вод при размещении крупных промышленных и других сооружений; осушение земель, вызванное забором подземных вод в количестве, превышающем установленные объемы отбора воды; загрязнение (засоление) земель в районах добычи полезных ископаемых, а так же после окончания эксплуатации месторождений и их консерва ции; эрозия почв, образование оврагов, оползней и селей.
На ликвидацию последствий причиненного вреда необходимо затрачивать значительные материальные средства. Поэтому зако нодатель предусматривает, что при проектировании водохозяйст венных и иных объектов должно учитываться возможное вредное действие вод. При эксплуатации этих объектов — приниматься меры по их предотвращению, а именно: залужение и создание лесонаса ждений на прибрежных защитных полосах, склонах, балках и ов рагах; строительство противоэрозионных гидротехнических соору жений, земляных валов, водосбросов, защитных дамб, водохрани лищ-регуляторов; сооружение дренажа; укрепление берегов и т.п.
Водным законодательством предусматриваются неотложные меры по предотвращению стихийных бедствий, вызванных вредным действием вод, аварий на водных объектах и ликвидации их послед ствий.
Так, в государственных, межгосударственных и региональных программах использования и охраны вод и воспроизводства водных ресурсов предусматриваются меры по предупреждению и ликвида ции вредного действия вод.
Кроме того, в случае угрозы стихийного бедствия, связанного с вредным действием вод, местные советы с привлечением пред приятий, учреждений, организаций обязаны предпринять неот ложные меры по предотвращению этого бедствия, а в случае его наступления — по незамедлительной ликвидации его последствий в соответствии с законодательством Украины.
В аварийных ситуациях на водных объектах, связанных с их загрязнением, которое может оказать вредное воздействие на здо ровье людей и состояние водных экосистем, предприятие, учреж-
260
дение или организация, по вине которых произошла авария или которые обнаружили ее, должны незамедлительно начать ликви дацию ее последствий и сообщить об аварии государственным орга нам охраны окружающей природной среды, санитарного надзора, водного хозяйства, геологии и соответствующему совету.
Государственные органы водного хозяйства должны обеспечивать безаварийное функционирование водных объектов при половодьях и паводках, прогнозировать распространение вызванных ими по следствий и совместно с соответствующими советами осуществлять меры по обеспечению бесперебойного водоснабжения населения и отраслей экономики.
Специально уполномоченный центральный орган исполнитель ной власти по вопросам гидрометеорологии ведет наблюдения за развитием стихийных явлений и обеспечивает местные советы и органы государственной исполнительной власти необходимой ги дрологической и гидрохимической информациями.
Большое внимание в водном законодательстве, в частности в Водном кодексе Украины, уделено правовым мерам, предусма тривающим охрану вод от загрязнения, засорения и исчерпа ния.
В соответствии со ст. 1 ВК Украины загрязнение вод определя ется как поступление в водные объекты загрязняющих веществ. Загрязняющее вещество — вещество, которое привносится в водный объект в результате хозяйственной деятельности человека.
Таким образом, загрязненными признаются водные объекты, если состав и свойства воды изменились в результате влияния либо хозяйственной деятельности населения до такой степени, когда водные объекты становятся частично или полностью непригодными для одного из видов водопользования. Источники загрязнения — не очищенные сточные воды, неправильно захороненные радиоактив ные отходы, сборы нефти и т.д. Факты загрязнения устанавлива ются либо инспекторами Государственной экологической инспекции Минприроды Украины, либо должностными лицами специально уполномоченных органов иных министерств и ведомств в соответ ствии с их компетенцией.
Засорение вод понимается как привнесение в водные объекты посторонних предметов и материалов, которые вредно воздейству ют на состояние воды. В качестве таких предметов и материалов могут выступать, прежде всего, посторонние нерастворимые пред меты — древесина, строительный мусор, металлолом, производ ственные отходы и т.п. Они непосредственно не влияют на качество воды, но со временем такие изменения могут иметь место. Прежде всего, засорение оказывает отрицательное влияние на русло рек, иных водоемов и препятствует их использованию.
Исчерпание вод рассматривается как количественное уменьше ние природных запасов воды в водоемах и источниках, возникшие
261
вследствие неправомерных действий или природных стихийных явлений либо значительными качественными изменениями в ре зультате химического, радиационного загрязнения до такой степе ни, когда вода не может быть использована для любого вида водо пользования. Исчерпание в данном случае выступает высшей формой загрязнения вод. Для уменьшения колебаний стока и т.п. устанавливают водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы и проводятся иные лесомелиоративные, противоэрозийные и др. мероприятия.
§ 7. Юридическая ответственность
за нарушение законодательства об
использовании, охране и воспроизводстве
вод
Перечень нарушений водного законодательства содержится в ст. 110 Водного кодекса Украины. Он включает в себя:
Необходимо отметить, что перечень правонарушений не являет ся исчерпывающим. Законодательством может быть установлена ответственность и за иные правонарушения по воспроизводству, охране и использованию водных ресурсов.
Нарушение водного законодательства влечет дисциплинар ную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность согласно законодательству Украины.
Водопользователи освобождаются от ответственности за наруше ния водного законодательства, если они возникли вследствие дей ствия непреодолимых сил природы или военных действий.
Имущественная, гражданско-правовая ответственность пред ставляет собой возложение на виновное лицо неблагоприятных для него имущественных последствий за правонарушение в размерах, определенных законодательством. Основной формой такой ответ ственности выступает возмещение ущерба (ст. 111 ВК Украины).
Кроме того, необходимо учитывать, что применение мер дисци плинарной, административной, уголовной ответственности не освобождает виновных от компенсации ущерба, причиненного ими в результате нарушения водного законодательства.
В соответствии со ст. 69 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» ущерб, как правило, возмещается в полном объ еме. Однако при наличии определенных обстоятельств возможны случаи, когда размер ущерба может быть уменьшен, что и следует из анализа указанной статьи закона. Ущерб возмещается, если он причинен здоровью человека, его имуществу, качеству окружающей природной среды и природным ресурсам. Ущерб, причиненный здоровью человека, определяется по правилам гражданского зако нодательства. В случае причинения ущерба природным ресурсам применяются соответствующие нормы экологического законода тельства (водного, флористического, фаунистического и др.).
Также необходимо подчеркнуть, что при возмещении ущерба, причиненного водным ресурсам, необходимо руководствоваться водным и иным экологическим законодательством. При отсутствии норм для подсчета убытков в водном законодательстве необходимо в субсидиарном порядке применять нормы гражданского законода тельства.
При этом ущерб, причиненный водным ресурсам, будет опреде ляться в соответствии с разработанными методиками или таксами. Возмещение ущерба, причиненного в результате нарушений вод ного законодательства, не освобождает виновных от платы за спе-
262
263
циальное водопользование, а также от необходимости осуществле ния мер по ликвидации вредных последствий.
Министерством экологии и природных ресурсов Украины 18 мая 1995 года была утверждена Методика расчета возмещения убытков, причиненных государству вследствие нарушения законодательства об охране и рациональном использовании водных ресурсов1, которая применяется в следующих случаях: самовольного водопотребления; самовольных сбросов оборотных вод с предприятий, судов и объек тов; превышение утвержденных нормативов и норм сбросов загряз няющих веществ; превышения утвержденных нормативов и норм расхода оборотных вод; сбросов загрязняющих веществ, не указан ных в разрешениях на спецводопользования; самовольных сбросов оборотных вод или сырья с морских или речных судов, плавсредств, надводных или подводных сооружений; вынужденных санкциони рованных аварийных сбросов, которые не предусматривались про ектом, но осуществляются в целях предупреждения аварийных ситуаций; сбросов вредных веществ, которые привели к загрязне нию подземных вод как непосредственно, так и вследствие загряз нения поверхности земли и зоны аэрации грунтов и др.
Уплата сбора за загрязнения окружающей природной среды не освобождает юридических и физических лиц от возмещения убыт ков, причиненных нарушением экологического законодательства (п. 13 Порядка установления нормативов сбора за загрязнение ок ружающей природной среды и взыскания этого сбора)2. Поэтому необходимо различать возмещение убытков, как формы граждан ско-правовой ответственности от осуществления уплаты сбора за загрязнение водных ресурсов. Убытки во всех случаях возмещают ся в пользу потерпевшего лица, а сбор за загрязнение вносится в местные бюджеты за сбросы загрязняющих водные ресурсы веществ, как в пределах установленных нормативов, так и сверх этих преде лов. В данном случае эти сборы нельзя рассматривать как разновид ность имущественной ответственности, т.к. это форма экономиче ского влияния и при правонарушении, и при отсутствии его (в пре делах нормативов при загрязнении).
В случаях отказа от добровольного возмещения убытков взыска ние их сумм проводится в судебном порядке по искам органов Ми нистерства охраны окружающей природной среды Украины, орга нов прокуратуры, общественных организаций, граждан и др.
Государственным комитетом Украины по водному хозяйству 18 января 2002 г. было утверждено Методику исчисления размеров возмещения убытков, причиненных государству вследствие нару шения правил охраны водных ресурсов на землях водного фонда, повреждением водохозяйственных сооружений и устройств, нару шением правил их эксплуатации.
1 Бизнес. — 1995. — № 25-27.
2 ОВУ. — 1999. — № 9. — Ст. 347.
264
Данной Методикой определяется исчисление размера убытков, причиненных вследствие: загрязнения и засорения поверхности вод; самовольного водопользования; переуступки права водополь зования; забора воды с нарушением планов водопользования; бес хозяйственного использования воды; нарушения правил ведения первичного учета количества воды, которая забирается из водных объектов и сбрасывается в них; самовольного захвата водных объ ектов; нарушения режимов работы водохозяйственных сооружений и устройств и др.
Убытки в соответствии с Методикой исчисляются, если они при чинены субъектам хозяйствования, если они используют водные ресурсы или выполняют хозяйственную деятельность на землях водного фонда (кроме земель водного фонда, занятых морями и островами на них) и др.
Сами факты нарушения требований водного законодательства, которые привели к убыткам, устанавливаются уполномоченными должностными лицами органов Госкомитета по водному хозяйству Украины при проведении проверок.
Постановлением Кабинета Министров Украины от 26 апреля 2003 года была утверждена Методика исчисления размера убытков от загрязнения нефтью. Действие данного нормативного акта рас пространяется на территорию Украины, ее внутренние морские воды, территориальное море и исключительную (морскую) эконо мическую зону. Убытки от загрязнения нефтью включают: убытки от загрязнения окружающей среды и упущенные вследствие такого загрязнения доходы; затраты на осуществление мер по воспроиз водству природных ресурсов, которые фактически были приняты или должны быть приняты; затраты на предупредительные меры, а также дальнейшие убытки или ущерб, причиненный предупреди тельными мерами и неполученные вследствие нарушения хозяйст венной деятельности доходы.
Исчисление размера убытков осуществляется соответствующими государственными органами на основании протоколов и иных ма териалов, подтверждающих факт загрязнения.
В Украине разработаны Таксы для исчисления размера возме щения ущерба, причиненного предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами Украины вследствие загрязнения с судов, кораблей и иных плавучих средств территориальных и внут ренних морских вод Украины, утвержденные постановлением Ка бинета Министров Украины от 3 июля 1995 г.1.
Исчисление размера возмещения убытков проводится в долларах США на основании количества загрязняющих веществ, сброшенных в водную среду (соли тяжелых металлов; органические вещества; пестициды, мусор и т.д.).
1 СП Украины.— 1995.— № 9.— Ст. 235; ОВУ.— 2002.— № 14.— Ст. 743.
265
В случаях отказа от добровольного возмещения убытков соответ ствующее подразделение Госэкоинспекции Минприроды Украины оформляет и передает в суд иски в установленном порядке для взы скания их сумм.
Убытки возмещаются и при правомерных действиях. Так, в со ответствии с Порядком возмещения убытков, причиненных водо пользователям прекращением права или изменением условий специального водопользования, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 14 августа 1996 г.1 — это, напри мер, признание водного объекта имеющим особое государственное значение, научную, культурную или лечебную ценность. Само оп ределение размера убытков необходимо проводить в соответствии с Методикой расчета убытков, причиненных водопользователям прекращения права или изменением условий специального водо пользования.
Административная ответственность за нарушение требо ваний законодательства об охране, воспроизводстве и использовании вод установлена соответствующими статьями КоАП Украины.
Так, в соответствии со ст. 48 должностные лица и граждане несут административную ответственность за: нарушение права государ ственной собственности на воды; самовольный захват водных объ ектов или самовольное водопользование, переуступка права водо пользования, а также совершение иных сделок, которые в прямой или скрытой форме нарушают право государственной собственности на воды.
Также к административным правонарушениям отнесено: нару шение правил охраны водных ресурсов; загрязнение и засорение вод, нарушение водоохранного режима на водозаборах, приводящее к их загрязнению, водной эрозии грунтов и другие вредные явления; ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и иных объектов без сооружений и приспособлений, предотвращающих загрязнение и засорение вод или их вредному действию (ст. 59).
Кроме того, ряд статей КоАП Украины предусматривает ответ ственность за иные виды правонарушений в этой сфере: ст. 591.
— Загрязнение и засорение территориальных и внутренних мор ских вод в результате сбросов с судов, совершенных без разрешения специально уполномоченных на то государственных органов или с нарушением установленных правил; проведение погрузочных и разгрузочных работ, которые могут привести к загрязнению терри ториальных и внутренних морских вод, без разрешения органов государственного контроля в области охраны окружающей природ ной среды, если получение такого разрешения предусмотрено зако нодательством Украины; неуведомление администрации ближай шего порта Украины о проведенном, в результате крайней необхо-
1 СП Украины. — 1996. — № 16. — Ст. 453; ОВУ. — 2002. — № 4. — Ст. 136.
димости, без надлежащего на то разрешения, сбросе в море вредных веществ с судна или иного плавучего средства, воздушного судна, платформы или иной искусственно сооруженной в море конструк ции, а в случаях сброса в целях захоронения — и органа, выдающе го разрешения на такой сброс, сразу после осуществления или входе осуществления такого сброса — (ст. 60).
— Забор воды с нарушением планов водопользования, самоволь
ное производство гидротехнических работ, бесхозяйственное ис
пользование воды (добытой или отведенной из водных объектов),
нарушение правил ведения первичного учета количества забирае
мых из водных объектов и сбрасываемых в них вод и определения
качества сбрасываемых вод — (ст. 61).
— Повреждение водохозяйственных сооружений и устройств;
нарушение правил эксплуатации водохозяйственных сооруже
ний и устройств.
Уголовная ответственность за нарушение водного законода тельства предусмотрена в Уголовном кодексе Украины.
В частности, за нарушение правил охраны вод и загрязнение моря.
Нарушение правил охраны вод (водных объектов), если это по влекло загрязнение поверхностных либо подземных вод и водонос ных горизонтов, источников питьевых, лечебных вод или изменение их природных свойств; или истощение водных источников и созда ло опасность для жизни, здоровья людей или для окружающей среды влечет за собой наступление уголовной ответственности в соответствии со ст. 242 Уголовного кодекса Украины.
За загрязнение моря в пределах внутренних морских либо тер риториальных вод Украины или в пределах вод исключительной (морской) экономической зоны Украины материалами либо веще ствами, вредными для жизни или здоровья людей, либо отходами вследствие нарушения специальных правил, если это создало опас ность для жизни или здоровья людей либо живых ресурсов моря или могло воспрепятствовать законными видами использовании моря, а также незаконный сброс или захоронение в пределах внут ренних морских или территориальных вод Украины либо в откры том море указанных материалов, веществ и отходов наступает уголовная ответственность в соответствии со ст. 243 УК.
Дисциплинарная ответственность применяется в случаях нару шения водного законодательства виновными лицами в соответствии и положениями Кодекса законов о труде Украины.
Вопросы для самоконтроля
266
267
Темы рефератов
Особенности возмещения вреда, причиненного нарушением водного законодательства.
Обеспечение правовой охраны водных объектов нормами зе мельного законодательства.
10. Принцип комплексного использования водных объектов.
Рекомендованная литература
Водне господарство в Укра'пй / За ред. А.В. Яцика, В.М. Хоре-ва. —К., 2000.
Гордеев В.1. Правов! питания використання малих р1чок // Пра во Укра'ши. — №1-2. С. 31-32.
Калш1ченко Л.1., Карук Б.П., Тищенко 0.1. Управлшня водо-господарським комплексом: Навч. помбник. — К., 2000.
Концепщя розвитку водного господарства Украши. — К., 2000.
Малишева Н.Р. брофеев МЛ. 0рган1защйно-правов1 питания захисту малих рж // Вкник Академп наук УРСР. — 1989. — № 6.
1 Раздел XII
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР
План
недр.
§ 1. Общая характеристика недр как объекта права природопользования
Право пользования недрами является разновидностью права природопользования и имеет свои особенности. Это один из централь ных институтов горного права, так как недра находятся в исключи тельной собственности народа Украины и предоставляются только в пользование (ст. 4 Кодекса Украины о недрах. Далее по тексту — КУоН. Недропользование рассматривается как фактические действия лица, направленные на использование полезных свойств природных ресурсов. Совокупность субъективных прав недропользователя, приобретенных им в порядке, установленном нормами горного права, составляет право недропользования в субъективном смысле. В объективном смысле право недропользования — система юридических норм, устанавливающих субъективные права и юридические обязанности недропользователей.
Таким образом, право пользования недрами — это институт экологического права, который регулирует с помощью правовых норм общественные отношения, возникающие по поводу использо вания недр.
269
Недра — это часть земной коры, расположенной ниже почвен ного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Это самостоятельный элемент природы, часть природной среды. К недрам относят твердые породы и породы, которые находятся в жидком или газообразном состоянии, минеральные ресурсы, расположенные на континентальном шель фе и в исключительной (морской) экономической зоне, природные и техногенные месторождения полезных ископаемых. Все они со ставляют единый государственный фонд недр.
Единый правовой режим пользования действует относительно всех составных частей государственного фонда недр, что позволяет сделать вывод: в законе понятия «недра» и «государственный фонд недр» тождественны.
Объектом права недропользования выступает индивидуализи рованная на местности (в натуре) часть государственного фонда недр, которая предоставляется в пользование для определенной цели в виде горного отвода.
Под горным отводом закон понимает индивидуализированную на местности (в натуре) часть (участок) государственного фонда недр, представляющий собой геометризированный блок недр, предостав ляемый недропользователю в соответствии с лицензией на пользо вание недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей по лезных ископаемых, создания особо охраняемых геологических объектов и других целей.
Субъектами права недропользования могут быть предприятия, учреждения и организации, а также граждане Украины, которые имеют соответствующую квалификацию, материально-технические и экономические возможности для пользования недрами (ст. 16 КУоН). Исходя из анализа норм законодательства о предпринима тельской деятельности, под специализированными следует пони мать такие предприятия, учреждения и организации, в устав кото рых использование недр внесено как основной вид предпринима тельский деятельности. Граждане Украины, которые желают получить в пользование недра, должны зарегистрироваться как субъекты предпринимательской деятельности — частные предпри ниматели.
В установленных законодательством случаях недра могут пере даваться в пользование иностранным юридическим лицам и ино странным гражданам.
Право недропользования в пределах своих земельных участков могут осуществлять собственники земли и землепользователи с целью добычи полезных ископаемых местного значения, торфа, пресных подземных вод и т.п. для удовлетворения своих хозяй ственных и бытовых нужд.
Пользование недрами на территории Украины, ее континенталь ного шельфа и исключительной (морской) экономической зоны является платным. Плата взимается в виде: платежей за пользова ние недрами; отчислений за геологоразведочные работы, выполнен ные за счет государственного бюджета; сбора за выдачу специальных разрешений (лицензий) и акцизного сбора. Платежи могут взыски ваться как разовые взносы, так и как регулярные платежи, размер которых определяют согласно соответствующим эколого-эко-номическим расчетам в зависимости от экономико-географических условий и размера участка недр, вида полезных ископаемых, про должительности работ, от состояния геологического изучения территории и степени риска.
Нормативы платы за пользование недрами и порядок ее взыска ния устанавливаются Кабинетом Министров Украины.
Плата за пользование недрами может вноситься как в виде де нежных платежей, так и в натуральном виде (часть добытого мине рального сырья или другой произведенной продукции, выполнения работ или предоставления других услуг). Плата за пользование не драми не может вноситься в виде радиоактивного сырья и продуктов его переработки, благородных металлов, алмазов и драгоценных камней, материалов и услуг оборонно-военного характера, а также информации, которая отнесена к государственной тайне.
Для некоторых категорий пользователей недрами законодатель ством установлены льготы и скидки при взимании платы. Так, пользователям, которые осуществляют добычу дефицитных полез ных ископаемых при низкой экономической эффективности раз работки месторождений или добычу полезных ископаемых низко го качества, предоставляется скидка при плате за пользование не драми (ст. 36 КоН Украины).
От платы освобождаются пользователи недр при проведении работ по геологическому изучению недр и разведке месторождений полезных ископаемых, если они выполняются за счет государст венного бюджета и при создании геологических объектов природ-но-заповедного фонда. Освобождены от платы за пользование не драми собственники земли и землепользователи, которые осуще ствляют, в установленном порядке, добычу полезных ископаемых местного значения для собственных нужд или пользуются недрами для хозяйственных и бытовых потребностей на предоставленных им в собственность или пользование земельных участках (ст. 29
КУоН).
Платежи за пользование недрами направляются в государствен ный бюджет, бюджеты Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя.
Так, например, за добычу полезных ископаемых общегосудар ственного значения в государственный бюджет отчисляется 40 процентов платежей, остальные поступают в местный бюджет. За
270
271
добычу полезных ископаемых местного значения все платежи на правляются в местный бюджет, а за пользование недрами конти нентального шельфа — в государственный бюджет (ст. 31 КУоН).
§ 2. Правовые формы контроля за рациональным использованием недр
Государственный надзор за использованием и охраной недр
осуществляется специальными государственными органами в фор ме государственного геологического контроля и государственного геологического надзора. Цель государственного контроля и надзора — обеспечение соблюдения всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами установленного порядка пользования недрами, выполнение других обязанностей относительно охраны недр.
Государственный контроль за геологическим изучением недр (государственный геологический контроль) осуществляется Мини стерством охраны окружающей природной среды Украины и его органами на местах.
Органы государственного геологического контроля проверяют выполнение государственных программ геологоразведочных работ; обоснованность применения методик и технологий; качество, ком плексность, эффективность работ по геологическому изучению недр; полноту исходных данных о количестве и качестве запасов основных и совместно залегающих полезных ископаемых; своевременность и правильность государственной регистрации работ по геологиче скому изучению недр, наличие специальных разрешений (лицензий) на использование недр и выполнение предусмотренных ими усло вий; соблюдение во время исследовательской эксплуатации место рождений полезных ископаемых технологий, которые бы обеспе чивали необходимое их изучение; сохранение разведывательных горных выработок и буровых скважин для разработки месторожде ний полезных ископаемых, а также ведение геологической доку ментации.
Государственный контроль за использованием и охраной недр, в пределах своей компетенции, осуществляют также местные со веты.
Государственный надзор за ведением работ по геологическому изучению недр, их использованием и охраной, а также использова нием и переработкой минерального сырья (государственный горный надзор) осуществляется Государственным комитетом Украины по надзору за охраной труда и его органами на местах.
Органы государственного горного надзора проверяют:
— полноту изучения месторождений полезных ископаемых, горнотехнических, геологических, инженерно-геологических,
гидрогеологических и других условий их разработки, строительст ва и эксплуатации подземных сооружений, захоронения вредных веществ и отходов производства;
своевременность и правильность введения в эксплуатацию разведанных месторождений полезных ископаемых;
выполнение требований относительно охраны недр при веде нии работ по их изучению, установлению кондиции на минеральное сырье и эксплуатации месторождений полезных ископаемых;
правильность разработки месторождений полезных ископае мых, полноту добычи оцененных запасов полезных ископаемых и имеющихся в них компонентов;
соблюдение установленного порядка учета запасов полезных ископаемых, обоснованность и своевременность списания;
соблюдение правил проведения геологических и маркшейдер ских работ во время разработки месторождений;
соблюдение правил и технологий переработки минерального сырья с целью обеспечения более полного изъятия полезных компо нентов и улучшения качества конечной продукции;
правильность и своевременность проведения мероприятий, которые гарантируют безопасность людей, имущества и окружаю щей природной среды, горных выработок и буровых скважин от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами.
Органы государственного контроля и надзора в пределах своей компетенции имеют право давать обязательные для выполнения указания (предписания) об устранении нарушений норм и правил ведения работ во время геологического изучения недр, их исполь зования и охраны; в порядке, установленном законодательством, прекращать работы, связанные с пользованием недрами, в случае нарушений соответствующих норм и правил или без специальных разрешений. Порядок осуществления государственного контроля и надзора определяется Законом Украины «О государственной гео логической службе Украины» от 4 ноября 1999 года1.
§ 3. Право пользования недрами и его виды
Классификация права пользования недрами может осуществ ляется на основе их целевого назначения или срока их использова ния.
По срокам их использования, пользование недрами может быть постоянным или временным. Под постоянным пользованием пони мается пользование недрами без заранее установленного срока. Временное пользование может быть краткосрочным — до пяти лет, и долгосрочным — до двадцати лет. В случае необходимости срок
1 Сборник: Законодательство Украины об окружающей природной сре де. Т.2. — X.: ООО «Одиссей», 2006. — С. 446-451.
272
273
временного пользования может быть продлен. Исчисление срока пользования недрами начинается со дня получения специального разрешения (лицензии) на пользование недрами, если в нем не ус тановлено иное.
Право пользования недрами на основе их целевого назначения подразделяется на:
геологическое изучение, в том числе опытно-промышленную разработку месторождений полезных ископаемых общегосудар ственного значения;
добычу полезных ископаемых;
строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не свя занных с добычей полезных ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материа лов, захоронение вредных веществ и отходов производства, сбрасы вание сточных вод;
создание геологических территорий и объектов, которые имеют важное научное, культурное, санитарно-оздоровительное значение (научные полигоны, геологические заповедники, заказники, па мятки природы, лечебные, оздоровительные заведения и др.);
удовлетворение других потребностей.
Геологическое изучение осуществляется с целью получения данных о геологическом строении недр, процессов, которые проис ходят в них, выявления и оценки полезных ископаемых, изучения закономерностей их формирования и размещения, выяснения гор нотехнических и других условий разработки месторождений по лезных ископаемых и использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Проведение работ по геологиче скому изучению недр организовывает и координирует Министерство охраны окружающей природной среды Украины на основе государ ственных комплексных или целевых программ, межотраслевых планов, проектов, соответствующих норм и правил.
Геологическое изучение недр, предусмотренное государственны ми программами, осуществляется, как правило, за счет средств, которые отчисляются добывающими предприятиями в государ ственный бюджет за выполненные ранее геолого-разведывательные работы. В отдельных случаях геологическое изучение может вы полняться за счет прямых дотаций государственного и местных бюджетов.
Для геологического изучения, в том числе для опытно-промыш ленной разработки месторождений полезных ископаемых общего сударственного значения, недра предоставляются в пользование без предоставления горного отвода на основании специального разре шения (лицензии) на геологическое изучение недр.
При геологическом изучении недр должны обеспечиваться: ра циональное и эффективное проведение работ; экологически безо пасное для жизни и здоровья людей состояние окружающей при-
родной среды; полнота изучения геологического строения недр, горнотехнических, гидрогеологических и других условий разработ ки разведанных месторождений; достоверность определения коли чества и качества запасов всех полезных ископаемых и их компо нентов; сохранение разведывательных горных выработок и буровых скважин, которые не подлежат дальнейшему использованию; со хранение геологической и исполнительно-технической документа ции, образцов горных пород и руд, дубликатов проб полезных ис копаемых, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении недр, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, а также при пользовании недрами для целей, не свя занных с добычей полезных ископаемых.
Работы по геологическому изучению недр подлежат обязательной государственной регистрации и учету с целью обобщения и макси мального использования результатов изучения недр, а также пре дотвращения дублирования указанных работ. Опытно-промышлен ная разработка месторождений полезных ископаемых общегосу дарственного значения осуществляется с целью уточнения их отдельных горно-геологических и других параметров, определения рациональных методов добычи минерального сырья на основании проекта проведения этих работ. Добытые во время опытно-промыш ленной разработки полезные ископаемые подлежат реализации на общих основаниях.
Лица, которые открыли неизвестное ранее месторождение, имею щее промышленную ценность, или выявили дополнительные запа сы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, которое существенным образом повы шают его промышленную ценность, считаются первооткрывателя ми. Первооткрыватели имеют право на вознаграждение.1
Наиболее распространенный вид права пользования недрами — добыча полезных ископаемых. Полезные ископаемые подразделя ются на: общегосударственного и местного значения, и объединены в месторождения природного или техногенного происхождения.
Природные месторождения полезных ископаемых — это ско пление минеральных веществ в недрах, на поверхности земли, в источниках вод и газов, на дне водоемов, которые по количеству, качеству и условиям залегания являются пригодными для промыш ленного использования.
Техногенные месторождения полезных ископаемых — это места, где скопились отходы добычи, обогащения и переработки минераль ного сырья, запасы которых оценены и имеют промышленное зна чение. Такие месторождения могут возникнуть также вследствие потерь при хранении, транспортировке и использовании продуктов переработки минерального сырья.
1 См.: СП Украины. — 1995. — № 4.— Ст. 102.
274
275
К полезным ископаемым общегосударственного значения от носится природный газ, уголь, металлы, нефть и др. К полезным ископаемых местного значения — гипс, гравий, песок, ракушеч ник и т.п.1
Месторождения полезных ископаемых, в том числе техногенные, подлежат учету в государственном кадастре месторождений и про явлений полезных ископаемых и государственном балансе запасов полезных ископаемых.2
Государственный кадастр месторождений и проявлений полез ных ископаемых содержит сведения о каждом месторождении, включенном в государственный фонд месторождений полезных ископаемых, сведения относительно количества и качества запасов полезных ископаемых и имеющихся компонентов, сведения о гор нотехнических, гидрогеологических и других условиях разработки месторождения и его геолого-экономическую оценку, а также све дения о каждом выявлении полезных ископаемых.
Государственный баланс запасов полезных ископаемых содержит сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов полезных ископаемых относительно месторождений, которые име ют промышленное значение, их размещение, уровень промышлен ного освоения, а также сведения о добыче, потерях и обеспеченности общественного производства разведанными запасами полезных ископаемых.
Разработка месторождений твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых и переработка минерального сырья произво дятся согласно утвержденным проектам и планам работ, правилам технической эксплуатации и охраны недр, которые согласовыва ются пользователями недр с Министерством охраны окружающей природной среды Украины.
С целью предотвращения отрицательных демографических, социальных и экологических последствий интенсивной добычи полезных ископаемых устанавливаются квоты на добычу отдельных их видов.3
При разработке месторождений полезных ископаемых должно обеспечиваться:
1) применение рациональных, экологически безопасных техно логий, добыча полезных ископаемых и изъятие имеющихся в них компонентов, которые имеют промышленное значение, недопуще-
1 См.: СП Украины. —1995. — № 2.— Ст. 42.
2 См.: Об утверждении Порядка государственного учета месторождений
запасов и проявлений полезных ископаемых: Постановление КМУ от
32.01.1995 г. №75 // Сборник: Законодательство Украины об окружающей
природной среде. Т.2. — X.: ООО «Одиссей», 2006. — С.464 — 466.
3 См.: Положение о порядке установления квот на добычу отдельных
видов полезных ископаемых от 22.12.1994 г. (с изменениями и дополне
ниями) // СП Украины.— 1995.— № 3.— Ст.54.
ние сверхнормативных потерь и ухудшения качества полезных ископаемых, а также выборочной разработки богатых участков месторождений, которая приводит к потерям запасов полезных ископаемых;
При переработке минерального сырья должны обеспечиваться:
При разработке месторождений полезных ископаемых и перера ботке минерального сырья должно обеспечиваться также соблюде ние других требований, предусмотренных законодательством об охране окружающей природной среды.
Собственники земли и землепользователи имеют право без спе циальных разрешений (лицензий) и горного отвода добывать полез ные ископаемые местного значения в пределах предоставленных им земельных участков. Добычу таких полезных ископаемых раз решается производить открытым способом без применения специ альных технических средств общей глубиной разработки до двух
276
277
метров и только для удовлетворения своих собственных и бытовых нужд, без права продажи другим лицам. При отсутствии указанных обстоятельств право недропользования с целью добычи полезных ископаемых указанными лицами осуществляется на общих осно ваниях (ст. 23 КУоН).
Порядок пользования недрами для целей, не связанных с добы чей полезных ископаемых, регулируется ст. 55 Кодекса Украины о недрах. Пользование недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений и для других целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется по соответствующим про ектам. В них должны предусматриваться мероприятия, которые обеспечивают обезвреживание сточных вод, вредных веществ и отходов производства или локализацию их в определенных грани цах, а также предотвращают их проникновение в горные выработки, земную поверхность и в водные объекты.
Редкие геологические образования, минералогические образова ния, палеонтологические объекты и другие участки недр, которые представляют особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном законодательством порядке объектами природно-заповедного фонда. В случае выявления при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объек тов, которые представляют интерес для науки и культуры, пользо ватели недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить в соответствующие государственные органы.
Другие виды права пользования недрами законодательством пока не урегулированы.
§ 4. Основания и порядок предоставления недр в пользование
Недра предоставляются в пользование предприятиям, учрежде ниям, организациям и гражданам лишь при наличии у них специ ального разрешения (лицензии) на пользование участком недр. Специальные разрешения (лицензии) в пределах конкретных уча стков предоставляются специализированным предприятиям, учре ждениям и организациям, а также гражданам, которые имеют со ответствующую квалификацию, материально-технические и эко номические возможности для пользования недрами.
Предоставление таких разрешений осуществляется после пред варительного согласования с соответствующим местным советом вопроса о предоставлении земельного участка для указанных нужд, кроме случаев, когда в предоставлении земельного участка нет на добности. Лицензии на пользование недрами предоставляет Мини-
стерство охраны окружающей природной среды Украины по согла сованию с соответствующими министерствами и ведомствами, как правило, на конкурсных началах в порядке, установленном Каби нетом Министров Украины. Решение о выдаче лицензии или отказ в ее предоставлении принимается в срок до 30 дней со дня представ ления заявления и необходимых документов.
В лицензии указывается название органа, который выдал ее, фамилия, имя отчество, адрес проживания гражданина или назва ние и местонахождение юридического лица, вид деятельности, на которую выдается лицензия, место ее осуществления, особые усло вия и правила осуществления данного вида деятельности, регист рационный номер лицензии, дата выдачи, срок действия.
В случае нарушения недропользователем указанных в лицензии особых условий и правил осуществления соответствующего вида деятельности органы государственного горного контроля и надзора могут дать распоряжение об устранении нарушений или остановить ее действие на определенный срок или до устранения нарушений. В случае повторного или грубого нарушения правил осуществления деятельности, лицензия может быть аннулирована по решению органа, который ее выдал. Решение о приостановлении действия лицензии или об аннулировании может быть обжаловано в суд.
Право на пользование недрами удостоверяется актом о предос тавлении горного отвода. Горный отвод предоставляется пред приятиям и гражданам лишь при наличии у них специального разрешения (лицензии) на пользование участком недр, а также утвержденного в установленном порядка проекта разработки ме сторождения полезных ископаемых или строительства горнодобы вающего объекта или подземного сооружения, не связанного с до бычей полезных ископаемых.
Предоставление дополнительных горных отводов к уже сущест вующему оформляется как новый отвод.
Недра в пределах горного отвода должны использоваться исклю чительно для целей, для которых он был предоставлен. Передача горного отвода полностью или частично другому предприятию или гражданину запрещается.
На разработку месторождений полезных ископаемых горный отвод, как правило, предоставляется для всего месторождения. На разработку больших месторождений полезных ископаемых, кроме нефтяных и газовых, горные отводы могут быть предоставлены двум или нескольким предприятиям или гражданам.
Проекты горных отводов разрабатываются специализированны ми организациями, которые могут выполнять маркшейдерские работы. Запрещается предоставление горного отвода, если остают ся за его пределами участки месторождения, рудных тел, жил и проявлений полезных ископаемых, не пригодные для самостоятель ной разработки.
278
279
Горные отводы для разработки месторождений полезных иско паемых общегосударственного значения, строительства и эксплуа тации подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, предоставляются Государственным коми тетом Украины по надзору за охраной труда. Для разработки место рождений полезных ископаемых местного значения горные отводы предоставляются Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими местными Советами.
Предприятие или гражданин для получения горного отвода в зависимости от цели пользования и вида полезных ископаемых подает заявление местному органу государственного горного надзо ра или в Верховную Раду Автономной Республики Крым, областной, Киевский и Севастопольский городской Совет. В заявлении указы вается название предприятия или сведения о гражданине, которые намерены получить горный отвод, местонахождение горного отвода и цель, для которой он выделяется. К заявлению прилагается проект горного отвода в двух экземплярах. Проект горного отвода состоит из объяснительной записки и графических материалов. В объясни тельной записке должны быть изложены: цель, для которой пода ется заявление о предоставлении горного отвода; обоснование необ ходимости получения горного отвода; название организации, кото рая выполнила проектирование горнодобывающего объекта или подземного сооружения, и организации, которая подготовила проект горного отвода; общие сведения о территории, на которой находится горный отвод, в том числе о ее географическом и административном положениях, площади, характеристике сельскохозяйственных и других угодий, рек, озер и других водных объектов, отдельных зда ний и сооружений, а также указываются категории, к которым принадлежат земельные участки соответственно земельному зако нодательству; короткая геологическая характеристика участка недр в пределах горного отвода и близлежащей к нему территории, в том числе данные о геологическом строении, горнотехнических и гид рогеологических условиях и степени их изученности; краткая геологическая характеристика имеющегося месторождения полез ных ископаемых (размеры и элементы залегания рудных тел, жил и т.п.), горнотехнические и гидрогеологические условия его разра ботки; обоснование и расчет границ и размеров горного отвода.
Орган государственного горного надзора или Верховная Рада Автономной Республики Крым, областной, Киевский и Севасто польский городской Совет обязаны рассмотреть заявление и принять решение в течение 30 дней. Перед принятием решения рассматри вается и проверяется: правильность и обоснованность границ гор ного отвода с учетом требований действующего законодательства о недрах; соответствие проекта горного отвода требованиям Положе ния о порядке предоставления горного отвода, утвержденного по-
280
становлением Кабинета Министров Украины от 27.01.1995 г.1; наличие документов, которые прилагаются к проекту; проект гор нодобывающего объекта или подземного сооружения, для которых предоставляется горный отвод, полнота и обоснованность проектных решений, рациональное и комплексное использования недр, а так же обеспечение безопасности людей, имущества, зданий, сооруже ний и окружающей природной среды.
Предоставленные отводы регистрируются в книге регистрации и учета горных отводов, о чем предприятию или гражданину выда ется справка.
Без предоставления горного отвода осуществляется недрополь зование при геологическом изучении недр, в том числе для опыт но-промышленной разработки месторождений полезных ископае мых общегосударственного значения, а также для добычи пресных подземных вод и разработки месторождений торфа.
Без специальных разрешений и предоставления горного отвода имеют право добывать для своих хозяйственных и бытовых нужд полезные ископаемые местного значения и торф, а также подземные пресные воды собственники земли и землепользователи в пределах предоставленных им земельных участков, если общая глубина раз работки не будет превышать двух метров, а в случае добычи пресных подземных вод — 20 метров.
Добыча полезных ископаемых местного значения и торфа с при менением специальных технических средств, которые могут при вести к нежелательным изменениям окружающей природной среды, согласуется с местными советами и органами Министерства охраны окружающей природной среды Украины на местах (ст. 23 Кодекса Украины о недрах).
Предоставление земельных участков для нужд, связанных с пользованием недрами, производится в порядке, установленном земельным законодательством Украины. Земельные участки для пользования недрами предоставляются пользователям недр после получения ими специальных разрешений на пользование недрами или горных отводов (кроме случаев, когда это не нужно). Местные советы при предоставлении земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых местного значения одновре менно предоставляют в пользование и недра.
§ 5. Условия и порядок прекращения права недропользования. Разрешение споров
Право пользования недрами может быть прекращено (полностью или частично), приостановлено на некоторое время по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.
1 См.: Законодательство Украины об окружающей природной среде: Сборник. Т.2. — X.: ООО «Одиссей», 2006. — С.467-471.
281
Полное прекращение права недропользования наступает, когда пользователь лишается этого права на весь предоставленный ему горный отвод или специального разрешения (лицензии). Частичным прекращением называется изъятие у недропользователя лишь час ти горного отвода с сохранением за ним права пользования частью, которая осталась.
Основания прекращения права пользования недрами предусмот рены в ст. 26 Кодекса Украины о недрах. Однако приведенный пе речень не является исчерпывающим.
Эти основания можно поделить на обязательные (безусловные) и условные.
К обязательным можно отнести: истечение установленного сро ка пользования недрами, когда отпадает потребность в пользовании; прекращение деятельности пользователей недр; лишение недро пользователя специального разрешения (лицензии). Право пользо вания недрами может быть прекращено в безусловном порядке, когда недра изымаются для государственных или общественных потребностей в установленном законодательством порядке. Недро пользователям в таком случае обязаны возместить убытки, причи ненные вследствие изъятия недр, в размерах и порядке, установ ленных законодательством.
Другие основания влекут за собой прекращение права недрополь зования лишь при наличии определенных условий. К таким осно ваниям принадлежат: пользование недрами с применением методов и способов, которые отрицательно влияют на состояние недр, при водят к загрязнению окружающей природной среды или вредным последствиям для здоровья населения; использование недр не по целевому назначению; нарушение других требований, предусмот ренных лицензией на пользование участком недр, а также тогда, когда пользователь без уважительных причин на протяжении двух лет не приступил к пользованию.
Некоторые основания прекращения права недропользования прямо законодательством не предусмотрены. Так, смерть гражда нина как основание прекращения права недропользования законом не предусмотрена, хотя ясно, что право пользования любым объек том природы не может сохраняться за умершим.
Одним из оснований прекращения права недропользования мо жет быть неуплата или несвоевременная уплата обязательных пла тежей за пользование недрами.
Право недропользования прекращается и в случаях изъятия зе мельного участка у собственников и землепользователей на основа ниях и в порядке, предусмотренных действующим земельным за конодательством .
Основанием прекращения права недропользования иностранных юридических лиц и граждан является также и досрочное расторже ние соглашения (контракта) на право пользования недрами или
переработку минерального сырья. Оно является условным основа нием прекращения права пользования недрами, так как для его досрочного расторжения необходимо наличие нарушений условий контракта со стороны иностранного юридического лица или граж данина. Когда же нарушений договора не было, то он не может быть досрочно расторгнутым по требованию одной из сторон, за исклю чением необходимости изъятия недр для государственных или об щественных нужд. Истечение же сроков действия таких соглашений является безусловным основанием для прекращения права пользо вания недрами.
Экологическое законодательство предусматривает также случаи приостановления (временного запрета) и ограничения права недро пользования до выполнения необходимых природоохранных меро приятий.
Ограничение права недропользования наступает при установ лении уменьшенных объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ как в целом по предприятию, так и на отдельных его про изводственных подразделах.
Недропользование ограничивается или временно запрещается (приостанавливается) в случае превышения недропользователями лимитов использования недр, нарушения экологических нормати вов и стандартов, а также требований экологической безопасности в специально предусмотренных случаях.
Право пользования недрами прекращается, ограничивается или приостанавливается Государственным комитетом Украины по над зору за охраной труда или местными советами, которые предоста вили недра в пользование, путем аннулирования предоставленного горноотводного акта и изъятия горного отвода в натуре, а также Министерством охраны окружающей природной среды Украины путем аннулирования предоставленной лицензии.
В случае несогласия пользователей с прекращением права недро пользования (в случаях использования недр не по целевому назна чению; с применением методов и способов, которые отрицательно влияют на состояние недр, приводят к загрязнению окружающей среды; неиспользования недр без уважительных причин на протя жении двух лет) или лишением специального разрешения этот во прос решается в судебном или административном порядке.
Споры по вопросам пользования недрами рассматриваются ор ганами государственного геологического контроля, государствен ного горного надзора, охраны окружающей природной среды, мест ными советами, судом, в пределах их компетенции в порядке, ус тановленном действующим законодательством Украины.
Так, например, местные советы решают споры по вопросам поль зования недрами, связанные с разработкой месторождений полезных ископаемых местного значения, торфа, пресных подземных вод.
282
283
Судам подведомственны дела о взыскании средств и возмещении ущерба, причиненных государству вследствие нарушений законо дательства о недрах. Недропользователи также имеют право обжа ловать в судебном порядке решения соответствующих органов го сударственной власти в случаях отказа предоставления недр в пользование или прекращения права пользования недрами. Судам подведомственны и другие имущественные споры, связанные с пользованием недрами.
Истцы — Государственный комитет по надзору за охраной труда, Министерство охраны окружающей природной среды Украины и их органы на местах — освобождаются от уплаты государственной пошлины в делах о взыскании средств и возмещении ущерба, при чиненного государству вследствие нарушений законодательства о недрах.
Споры по вопросам пользования недрами, которые возникают с другими государствами, а также между иностранными юридиче скими лицами и гражданами и владельцем недр, рассматриваются в соответствии с требованиями международного законодательства, международных договоров, заключенных контрактов. По согласию сторон такой спор может быть направлен на рассмотрение третей ского суда или международного арбитражного суда.
§ 6. Правовая охрана недр
Недра, в отличие от других природных объектов, практически нельзя воспроизвести, что обусловливает необходимость особых требований, которые способствуют рациональному их использова нию и надлежащей охране.
Реализация норм и требований в области охраны недр осущест вляется в процессе учета и планирования использования недр, на стадиях геологического изучения, проектирования и строительства предприятий и сооружений, разработки месторождений полезных ископаемых и др.
Основными требованиями в области охраны недр являются:
обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр;
соблюдение установленного законодательством порядка пре доставления недр в пользование и недопущение самовольного поль зования недрами;
рациональное изъятие и использование запасов полезных ископаемых и имеющихся в них компонентов;
недопущение вредного воздействия работ, связанных с поль зованием недрами, на сохранение запасов полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин, которые эксплуатируются или законсервированы, а также подземных сооружений;
охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, которые влияют на каче ство полезных ископаемых и промышленную ценность месторож дений или усложняют их разработку:
предотвращение необоснованной и самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установ ленного законодательством порядка использования этих площадей для других целей;
предотвращение загрязнения недр при подземном хранении нефти, газа и других веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбрасывании сточных вод.
Эти требования охраны недр представляют собой составную часть прав и обязанностей пользователей недрами и конкрети зируются в законодательстве относительно разнообразных видов и стадий пользования недрами.
В случае нарушения перечисленных требований пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено органами Министерства охраны окружающей природной среды Украины или другими специально уполномоченными на то госу дарственными органами в порядке, установленном законодатель ством Украины.
Законодательство о недрах устанавливает правовой приоритет охраны и использования полезных ископаемых как основного бо гатства недр, которое не воспроизводится. Поэтому не случайно, что основные требования охраны недр связаны, прежде всего, с порядком испвльзования полезных ископаемых, их охраной от нерационального использования, истощения и загрязнения. С целью их охраны определены основные условия застройки площадей за легания полезных ископаемых. Порядок застройки площадей за легания полезных ископаемых общегосударственного значения устанавливается Кабинетом Министров Украины.1
Так, запрещается проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других объектов без пред варительного геологического изучения участков недр, которые подлежат застройке.
Застройка площадей залегания полезных ископаемых общего сударственного значения, а также строительство на участках их залегания сооружений, не связанных с добычей полезных ископае мых, допускаются в исключительных случаях лишь по согласова нию с соответствующими территориальными геологическими предприятиями и органами государственного горного надзора. При этом должны осуществляться мероприятия, которые бы обеспечи вали возможность добычи из недр полезных ископаемых.
1 См.: Об утверждении Положения о порядке застройки площадей зале гания полезных ископаемых общегосударственного значения: Постанов ление КМУ от 17.01.1995 г. № 44 // СП Украины.— 1995.— №3.— Ст 80.
284
285
Застройка площадей залегания полезных ископаемых местного значения, а также размещение на участках их залегания подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, допус каются по согласованию с соответствующими местными советами.
Важным мероприятием охраны недр с целью предотвращения отрицательных демографических, социальных и экологических следствий интенсивной добычи полезных ископаемых является установление квоты на добычу отдельных видов полезных иско паемых1.
Запрещается также выборочная разработка месторождений по лезных ископаемых. При проектировании, строительстве и введе нии в эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добы чей полезных ископаемых, должно обеспечиваться рациональное использование добытых горных пород.
Вопросы для самоконтроля
Темы рефератов
1 См.: Об утверждении Положения о порядке установления квот на до бычу отдельных видов полезных ископаемых: Постановление КМУ от 22.12.1994 г.№ 862 // СП Украины. — 1995.— №3.— Ст.51.
4. Месторождения полезных ископаемых: правовые признаки и
классификация.
9. Комплексность недропользования — главный принцип ис
пользования недр.
недрами.
Рекомендованная литература
Плотникова О. О содержании некоторых понятий, которые используються в горном законодательстве // Право Украины. —
1999. — № 6. —С.64-66.
Разметаев СВ. Экологичесое право Украины: систематизирован ное законодательство о недрах с научно-практическим коммента рием и постатейными материалами. — X.: ООО «Синтекс, ЛТД»,
2000. — 480 с.
Сурикова О. Актуальные вопросы экологической ответственности за нарушение законодательства об использовании и охране недр // Право Украины. — Киев, 2001. — №5. — С. 81-84.
Шемяков А.П. Правовая охрана недр: понятия и проблемы // Право Украины. — 2002. — №2. — С.111-114.
Шемяков А.П. Некоторые аспекты проблемы юридического определения понятия недр // Вестник Университета внутренних дел МВД Украины. — Харьков. — 2000. — №10. — С.206-266.
Шем'яков О.П. Правове регулювання використання та охорони надр. Автореф. дис... канд. юрид. наук. — X., 2002. — 19 с.
Экологическое право: Особенная часть: Учебник для юрид. фак. вузов: Полный академ. курс / Под ред. акад. АпрН В.И. Андрейце-ва. — К.: Истина, 2001. — С.317-337.
286
287
: Раздел XIII
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ
РАСТИТЕЛЬНОГО МИРА
План
Подраздел I. Право пользования растительным миром и его ох рана.
1. Растительный мир как объект экологических правоотноше- §
НИИ.
Юридическая ответственность за нарушение законодательств ва о растительном мире.
Подраздел II. Право лесопользования и его охрана.
Подраздел I
ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ РАСТИТЕЛЬНЫМ
МИРОМ И ЕГО ОХРАНА
§ 1. Растительный мир как объект экологических правоотношений
Растительный мир, (ст. 3 Закона Украины «О растительном мире»1) представляет собой совокупность всех видов растений, а
1 Див.: О растительном мире: Закон Украины, принятый Верховной Радой Украины 09.04.2006 г. // Офщшний В1сник Укра'ши. — 1999. — №18.— Ст. 775.
также грибов и образованных ими сообществ на определенной тер ритории.
Впервые в юридической литературе научное определение поня тия «растительный мир» было сформулировано в 80-х гг. XX ст. и определялось как «совокупность диких растений (наземных и вод ных), произрастающих в состоянии естественной свободы на терри тории Советского Союза, а также в границах континентального шельфа СССР »х. Но в дальнейшем это понятие не получило научной поддержки и в законодательстве бывшего СССР не нашло своего закрепления.
Растения как составная и наиболее весомая часть растительного мира насчитывают около 350 тыс. видов. К середине XX столетия все растения традиционно делились на низшие растения (бактерии, водоросли, грибы и лишайники) и высшие растения (моховые, хво-щевые, папоротниковые и цветочные).
В современный период бактерии и грибы выделяют в самостоя тельную группу, в связи с чем искусственная группа — низшие растения — сохранила преимущественно исторический интерес. Весь растительный мир с биологической точки зрения возможно классифицировать на: древесный, травянистый, кустарниковый и водный.
К основным видам растительного мира с позиции его правового регулирования следует отнести: лесные ресурсы; природная рас тительность, которая не относится к лесным ресурсам; раститель ность сельскохозяйственного назначения.
Наиболее полно из всех названных видов урегулированы отно шения, которые возникают в процессе использования, воспроиз водства и охраны лесных ресурсов. И это является вполне оправдан ным, поскольку социальное значение этого вида растительного мира весьма большое.
Что касается естественной растительности, которая не принад лежит к лесным ресурсам, то его правовая основа на протяжении многих лет отсутствовала. Именно этот пробел в регулировании правоотношений в сфере охраны, использования и воспроизводства растительного мира был заполнен принятым 9 апреля 1999 г. Зако ном Украины «О растительном мире».
Отношения, возникающие в сфере охраны, использования и вос производства растений и многолетних насаждений сельскохозяй ственного назначения, в соответствии с ч.2 ст. 1 Закона Украины «О растительном мире», регулируются соответствующим законода тельством Украины (аграрным, хозяйственным, гражданским, ад министративным). Таким образом, эта группа общественных отно шений не подпадает под действие правовых норм этого Закона.
1 Див.: Искоян А.Б. Проблемы совершенствования правового регулиро вания охраны и использования растительного мира (диких растений вне лесов): Автор, канд. юрид. наук. — Ереван. — 1985. — С. 16.
288
289
Непосредственными объектами растительного мира, которые используются или могут быть использованы населением, являются природные растительные ресурсы. По своей экологической, хозяй ственной, научной, оздоровительной, рекреационной ценности и другим признакам они подразделяются на природные растительные ресурсы общегосударственного и местного значения.
К природным растительным ресурсам общегосударственного значения принадлежат: а) объекты растительного мира в пределах: внутренних морских вод и территориального моря, континенталь ного шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины; поверхностных вод (озер, водохранилищ, рек, каналов), которые расположены и используются на территории более чем одной области, а также их притоков всех порядков; естественных и биосферных заповедников, национальных природных парков, а также заказников, памятников природы, ботанических садов, ден дрологических парков, зоологических парков, парков-памятников садово-паркового искусства общегосударственного значения; б) лес ные ресурсы государственного значения; в) редкие и такие, которые находятся под угрозой исчезновения, сосудистые растения, мохо образные, водоросли, лишайники, а также грибы, виды которых занесены в Красную книгу Украины; г) редкие и такие, которые находятся под угрозой исчезновения, и типичные природные рас тительные сообщества, занесенные в Зеленую и Красную книги Украины. Кроме того, к природным растительным ресурсам обще государственного значения законодательством Украины могут быть отнесены и другие объекты растительного мира.
К природным растительным ресурсам местного значения отно сятся дикорастущие и иные несельскохозяйственного назначения сосудистые растения, мохообразные, водоросли, лишайники, а так же грибы, которые не отнесены законодательством Украины к при родным растительным ресурсам общегосударственного значения.
Таким образом, объектами растительного мира является сово купность всех видов дикорастущих и других несельскохозяйствен ного назначения сосудистых растений биологического происхож дения, мохообразных, водорослей, лишайников, а также грибов и их групп.
Законом Украины «О растительном мире» предусмотрена необ ходимость сохранения природного, пространственного, видового, популяционного и ценотического разнообразия объектов раститель ного мира; сохранение условий произрастания дикорастущих рас тений и природных растительных сообществ; научно обоснованно го, неистощительного использования природных растительных ресурсов; осуществление мероприятий по предотвращению отрица тельного влияния хозяйственной деятельности на растительный мир; охраны объектов растительного мира от пожаров, защита от вредителей и болезней; осуществление мероприятий по воспроиз-
водству объектов растительного мира; регулирование распростра нения и численности дикорастущих растений и использование их запасов с учетом интересов здравоохранения населения.
§ 2. Правовое обеспечение использования растительного мира
Растительный мир, как совокупность растительных сообществ покрывает большую часть поверхности суши, находится в водоемах и составляет важный компонент биосферы Земли. Он непосредствен но связан с особенностями климата, водного режима, грунта, релье фа, а также животным миром, вместе с которым создает разнообраз ные биогеоценозы. Правовое регулирование его использования и охраны имеет чрезвычайно важное значение для поддержания эко логического равновесия, обеспечения экологического сбалансиро ванного процесса эксплуатации всех природных ресурсов.
В соответствии с Законом « О растительном мире », использование природных растительных ресурсов осуществляется в порядке обще го или специального пользования.
В порядке общего пользования природных растительных ресур сов граждане могут собирать врачебное и техническое сырье, цветы, ягоды, плоды, грибы и другие пищевые продукты для удовлетворе ния личных нужд, а также использовать эти ресурсы в рекреаци онных, оздоровительных, культурно-образовательных и воспита тельных целях. Оно осуществляется гражданами с соблюдением правил, которые утверждаются центральным органом исполнилаальт ной власти по вопросам охраны окружающей природной среды бесплатно и без предоставления им соответствующих разрешений
Сбор в порядке общего пользования дикорастущих растений, относящихся к перечню наркосодержащих растений, их плодов, семян, остатков, отходов сырья и т.п., запрещается. Торговля ле карственными и декоративными видами растений, а также их ча стями (корни, стебли, плоды и т.п.), собранными в порядке общего пользования природных растительных ресурсов, запрещается.
Общее пользование природных растительных ресурсов в случае их истощения, резкого уменьшения популяционного и ценотично-го разнообразия может быть ограничено Советом министров Авто номной Республики Крым, местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, другими специ ально уполномоченными центральными органами исполнительной власти соответственно их компетенции.
Таким образом, особенностями общего пользования природ ных растительных ресурсов является: осуществление физиче-
290
291
сними лицами; отсутствие разрешений на пользование природ ных растительных ресурсов; бесплатность.
Специальное пользование природными растительными ресур сами осуществляется по разрешениям юридическими или физиче скими лицами для удовлетворения их производственных и научных потребностей, а также с целью получения прибыли от реализации этих ресурсов или продуктов их переработки.
Видами специального пользования природных растительных ресурсов являются: сбор лекарственных растений; заготовка древе сины во время рубок главного пользования; заготовка живицы; заготовка коры, луба, древесной зелени, древесных соков и т.п.; сбор цветов, ягод, плодов, орехов, семян, грибов, лесной подстилки, камыша и т.п.; заготовка сена; выпас скота.
Законодательством Украины могут быть предусмотрены и дру гие виды специального пользования природных растительных ресурсов.
Специальное пользование природных растительных ресурсов общегосударственного значения осуществляется по разрешениям, выдаваемым в порядке, который определяется Кабинетом Мини стров Украины, а природных растительных ресурсов местного значения — по разрешениям, которые выдаются в порядке, опре деляемом Верховной Радой Автономной Республики Крым и орга нами местного самоуправления.
Заготовка древесины во время рубок главного пользования, а также заготовка живицы на земельных участках лесного фонда осуществляется в порядке, устанавливаемом Лесным кодексом Украины. Другие виды специального пользования природными растительными ресурсами на земельных участках лесного фонда осуществляются в порядке, который устанавливается Законом Украины «О растительном мире», Лесным кодексом Украины и другими нормативно-правовыми актами.
Специальное использование природных растительных ресурсов является платным.
Размер платы за специальное использование природных расти тельных ресурсов определяется с учетом их естественных запасов, распространения, ценности, возможности воспроизводства, произ водительности этих ресурсов.
От платы за специальное использование природных раститель ных ресурсов освобождаются:
— научно-исследовательские учреждения, учебные и образова тельные учреждения, которые проводят научные исследования объектов растительного мира с целью их охраны, рационального использования и воспроизводства, за исключением использования ими дикорастущих сосудистых растений, мохообразных, водорос лей, лишайников, а также грибов, виды которых занесены в Крас ную книгу Украины, и природных растительных сообществ, зане сенных в Зеленую книгу Украины;
292
собственники земельных участков;
пользователи (в том числе арендаторы) земельных участков, за исключением использования ими дикорастущих сосудистых растений, мохообразных, водорослей, лишайников, а также грибов, виды которых занесены в Красную книгу Украины, и природных растительных сообществ, занесенных в Зеленую книгу Украины, для удовлетворения природными растительными ресурсами соб ственных нужд, без права их реализации.
Порядок и нормативы платы за специальное использование при родных растительных ресурсов устанавливаются Кабинетом Мини стров Украины.
Таким образом, особенностями специального использования природных растительных ресурсов являются: осуществление фи зическими или юридическими лицами; наличие специальных раз решений; платность.
Вместе с тем, Закон Украины «О растительном мире» предусма тривает отдельные исключения из установленного им обязательно го порядка наличия разрешений на специальное использование природных растительных ресурсов. Так не требуются разрешения на специальное использование природных растительных ресурсов:
собственникам земельных участков, на которых находятся объекты растительного мира, кроме занесенных в Красную книгу Украины;
пользователям (в том числе арендаторам) земельных участков, предоставленных им для целевого назначения (ведение личного крестьянского хозяйства, фермерского хозяйства, коллективного садоводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота), за ис ключением использования ими дикорастущих сосудистых растений, мохообразных, водорослей, лишайников, а также грибов, виды которых занесены в Красную книгу Украины, и природных рас тительных сообществ, занесенных в Зеленую книгу Украины.
Выдача разрешений на специальное использование природных растительных ресурсов осуществляется в пределах лимитов их ис пользования. Согласно Положению о порядке установления лими тов использования природных ресурсов общегосударственного значения, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 10 августа 1992 г.1, лимиты определяют объемы при родных ресурсов, на основе которых выдаются разрешения на их специальное использование.
Лимиты специального использования природных растительных ресурсов общегосударственного значения устанавливаются на осно ве научно обоснованных нормативов специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды.
1 СП Украины. — 1992. — № 14. — Ст. 387.
293
Порядок установления лимитов специального использования природных растительных ресурсов общегосударственного значения утверждается Кабинетом Министров Украины, а использование естественных растительных ресурсов местного значения определя ется Верховной Радой Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления по представлению специально уполномо ченных местных органов исполнительной власти по вопросам охра ны окружающей природной среды. Природные растительные ресурсы используются с целью: а) осуществления природоохранной, рекреационной, оздоровительной, культурно-образовательной, воспитательной, научно-исследовательской и хозяйственной дея тельности; б) для обеспечения потребностей населения в техниче ском, лечебном, пряно-ароматическом, пищевом сырье из дикорас тущих растений; в) для выпаса скота, для обеспечения иных нужд животноводства; г) для нужд пчеловодства; д) для нужд охотничь его и рыбного хозяйства. Природные растительные ресурсы могут использоваться с хозяйственной целью и для других нужд, преду смотренных законодательством.
Использование природных растительных ресурсов для природо охранной, рекреационной, оздоровительной, культурно-образова тельной целей осуществления в порядке общего пользования.
Для проведения научно-исследовательских работ, связанных с использованием природных растительных ресурсов, в установлен ном земельным законодательством порядке могут определяться специальные земельные участки, на которых произрастают объ екты растительного мира. Правила использования природных рас тительных ресурсов для научно-исследовательской цели утвержда ются специально уполномоченным центральным органом исполни тельной власти по вопросам охраны окружающей природной среды. В случае выявления нарушений законодательства о растительном мире в использовании природных растительных ресурсов для научно-исследовательских целей, в установленном законодатель ством порядке может быть принято решение об ограничении или запрете использования природных растительных ресурсов.
Промышленный сбор технического, лечебного, пряно-аромати ческого, пищевого сырья из дикорастущих растений ведется с уче том принципов неистощения природных растительных ресурсов, сохранения благоприятных условий для жизни диких животных и охраны окружающей природной среды.
Закупка лечебного и технического сырья из дикорастущих рас тений у юридических или физических лиц осуществляется при условии наличия у них разрешений на специальное использование природных растительных ресурсов.
Сбор технического, лечебного, пряно-ароматическрго, пищевого сырья из дикорастущих растений осуществляется по правилам, утверждаемым Кабинетом Министров Украины по представлению
специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды.
Использование природных растительных ресурсов для выпаса скота и обеспечения других потребностей животноводства осущест вляется на земельных участках, которые определяются в установ ленном земельным законодательством порядке. Этот порядок пред усмотрен в ст. 34 Земельного кодекса Украины, согласно которому граждане могут арендовать земельные участки для сенокошения и выпаса скота. Органы государственной исполнительной власти на местах и органы местного самоуправления могут создавать на зем лях, которые находятся в собственности государства или террито риальной общины, общественные сенокосы и пастбища.
Использование природных растительных ресурсов для выпаса скота и обеспечения других потребностей животноводства запре щается, если это может привести к деградации земель, занятых объектами растительного мира, или препятствует их своевремен ному естественному воспроизводству.
Использование природных растительных ресурсов для потреб ностей пчеловодства осуществляется безвозмездно и без получения разрешения на специальное использование естественных раститель ных ресурсов путем размещения пасек на соответствующих земель ных участках по согласованию с собственником или пользователем (в том числе арендатором) такого участка.
Размещение ульев и пасек на земельных участках лесного фонда осуществляется без права рубок деревьев и кустарников, расчистки и распашки земельных участков лесного фонда и строительства на них зданий капитального типа. Места размещения ульев и пасек определяются с учетом условий ведения лесного хозяйства и специ ального использования лесных ресурсов.
Использование природных растительных ресурсов для нужд охотничьего и рыбного хозяйства осуществляется с учетом требо ваний Закона Украины «О растительном мире», а также земель ного, водного законодательства и законодательства о животном мире.
Юридические или физические лица, которые осуществляют ведение охотничьего и рыбного хозяйства, обязаны осуществлять мероприятия по охране природных растительных сообществ на территориях, закрепленных за ними охотничьих угодий и рыбохо-зяйственных водоемов. Фаунистическим законодательством преду смотрена необходимость охраны среды обитания, условий размно жения и путей миграции животных. Так, в соответствии со ст. 39 Закона Украины «О животном мире» предприятия, учреждения, организации и граждане при осуществлении любой деятельности, которая может повлиять или влияет на состояние животного мира, обязаны обеспечивать охрану среды обитания, условий размноже ния и путей миграции животных.
294
295
§ 3. Правовая охрана растительного мира
Охрана растительного мира предусматривает осуществление комплекса мероприятий, направленных на сохранение простран ственного, видового и популяционного и ценотического разнообра зия и целостности объектов растительного мира, охрану условий их местопроизрастания, сохранение от уничтожения, повреждения, защиту от вредителей и болезней, а также неистощаемое использо вание.
Охрана растительного мира осуществляется центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, собственниками и пользователями (в том числе арендаторами) земельных участков, на которых находятся объекты растительного мира, а также пользователями природных раститель ных ресурсов.
Как указано в ст. 26 Закона Украины «О растительном мире», его охрана обеспечивается: установлением правил и норм охраны, использования и воспроизводства объектов растительного мира; проведением экологической экспертизы и других мероприятий с целью предотвращения гибели объектов растительного мира в ре зультате хозяйственной деятельности; защитой земель, занятых объектами растительного мира, от эрозии, селей, подтопления, за топления, заболачивания, засоления, высушивания, уплотнения, засорения, загрязнения промышленными и бытовыми отходами и стоками, химическими и радиоактивными веществами и от друго го неблагоприятного влияния; созданием и объявлением территорий и объектов природно-заповедного фонда; организацией научных исследований, направленных на обеспечение осуществления меро приятий по охране и созданию объектов растительного мира; раз витием системы информирования об объектах растительного мира и воспитанием у граждан бережного отношения к ним; созданием системы государственного учета и осуществлением государствен ного контроля за охраной, использованием и воспроизводством растительного мира; занесением редких, находящихся под угрозой исчезновения, видов растений в Красную книгу Украины, редких, находящихся под угрозой исчезновения, а также типичных при родных растительных сообществ в Зеленую книгу Украины; уста новлением юридической ответственности за нарушение порядка охраны и использования природных растительных ресурсов; осу ществлением других мер и установлением законодательством дру гих требований относительно охраны растительного мира.
С целью сохранения условий местопроизрастания объектов рас тительного мира предприятия, учреждения, организации и граж дане, деятельность которых связана с размещением, проектирова нием, реконструкцией, застройкой населенных пунктов, предпри ятий, сооружений и других объектов, а также вводом их в эксплу-
296
атацию, должны предусматривать и осуществлять мероприятия по сохранению условий местопроизрастания объектов растительного мира.
Законом «О растительном мире» запрещается строительство, ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и других объектов и применения технологий, которые вызовут нарушение состояния и условий местопроизрастания объектов растительного мира, засо рение, загрязнение химическими и другими токсичными вещества ми территорий, занятых ими, а также выжигание сухой природной растительности или ее остатков без разрешения органов государ ственного контроля в области охраны окружающей природной среды.
Большое значение в охране растительного мира приобретает правовое регулирование проведения экологической экспертизы. В соответствии с экологическим законодательством, во время про ведения экологической экспертизы проектов схем развития и раз мещения производительных сил, генеральных планов развития населенных пунктов, схем районного планирования и другой до кументации, а также расчетов, проектов строительства и рекон струкции (расширение, технологического переоснащения) пред приятий, сооружений и других объектов, внедрение новой техники, технологии, обязательно должно учитываться их влияние на со стояние растительного мира и условия его местопроизрастания. Таким же образом должны учитываться требования относительно охраны объектов растительного мира во время разработки и уста новления экологических нормативов.
Важной формой охраны растительного мира является охра на редких, находящихся под угрозой исчезновения, видов расте ний и типичных природных растительных сообществ. В соот ветствии со ст. 30 Закона Украины «О растительном мире», редкие, находящиеся под угрозой исчезновения, виды растений, произра стающие в естественных условиях на территории Украины, в гра ницах ее территориальных вод, континентального шельфа и исклю чительной (морской) экономической зоны, подлежат особой охране и заносятся в Красную книгу Украины.
Виды растений, не занесенные в Красную книгу Украины, но являющиеся редкими или находящиеся под угрозой исчезновения на территории Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя, могут заноситься в Перечень видов растений, подлежащих особой охране на этих территориях. Перечень и Поло жение о нем утверждаются Верховной Радой Автономной Респуб лики Крым, соответствующими областными, Киевским и Севасто польским городскими советами.
Необходимо также отметить, что редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также типичные природные растительные сообщества подлежат охране на всей территории Украины и зано сятся в Зеленую книгу Украины.
297
Положение о Зеленой книге Украины утверждено постановле нием Кабинета Министров Украины от 29 августа 2002 г. (№ 1286), и устанавливает порядок ведения Зеленой книги Украины, опреде ляет категории редких, исчезающих и типовых природных расти тельных сообществ, которые требуют охраны и заносятся в Зеленую книгу, а также пути осуществления охраны природных раститель ных сообществ, внесенных в Зеленую книгу Украины. Ввоз в Укра ину и вывоз за ее границы объектов растительного мира осущест вляется по правилам, которые устанавливаются специально уполно моченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды.
Как одну из форм охраны растительного мира Украины, следует рассматривать интродукцию, акклиматизацию, селекцию растений и составления ботанических коллекций.
Переселение отдельных видов растений в местности, где они раньше не росли (интродукция), акклиматизация новых для флоры Украины видов растений осуществляются юридическими или фи зическими лицами, с разрешения специально уполномоченных местных органов исполнительной власти по вопросам охраны окру жающей природной среды, которые выдаются на основании заклю чений научных учреждений и организаций, а также государствен ной службы по карантину растений.
Самовольное проведение интродукции и акклиматизации дико растущих растений запрещается. Требования по проведению интро дукции и акклиматизации дикорастущих растений определяются Положением об интродукции и акклиматизации растений, которое разрабатывается и утверждается специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды по согласованию с Национальной академией наук Украины и Главной государственной инспекцией по карантину растений Украины.
Вопросы селекции дикорастущих растений регулируются спе циальным законодательством, (хозяйственным, гражданским). Селекция дикорастущих растений в естественных условиях и ин тродукция растений, к которым были применены селекционные методы, осуществляются по разрешениям специально уполномо ченных на это органов исполнительной власти.
Специальные требования установлены к ботаническим коллек циям. Прежде всего, ботанические коллекции (коллекции ботани ческих садов, дендрариев, дендропарков, оранжерей, а также гер барии, банки семян и другие виды ботанических коллекций), пред ставляющие научную, культурно-образовательную, учебно-воспи тательную и другую государственную ценность, подлежат государ ственному учету.
Кроме того, специально уполномоченные центральные органы исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природ-
298
ной среды по согласованию с Главной государственной инспекцией по карантину растений Украины, Государственной таможенной службой Украины, другими заинтересованными центральными органами исполнительной власти, а также Национальной академи ей наук Украины, утверждают Правила создания, пополнения, сохранения, государственного учета, использования, торговли, ввоза, пересылки и вывоза за границу Украины ботанических кол лекций и их объектов.
§ 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о растительном
мире
Юридическая ответственность в области охраны и использования растительного мира представляет собой принудительное обеспече ние правовыми средствами выполнения требований законодатель ства о растительном мире по обеспечению рационального использо вания и охраны объектов растительного мира и применение к винов ным лицам мер компенсационного характера.
Под нарушением законодательства о растительном мире следует понимать противоправное действие или бездействие, которое при чиняет вред объектам растительного мира либо направлено против установленного порядка использования, воспроизводства и охраны объектов растительного мира и предусматривает юридическую от ветственность виновного в этом лица.
Нарушение законодательства о растительном мире, влечет за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Украины.
Ответственность за нарушение законодательства о раститель ном мире несут лица, виновные в: самовольном специальном ис пользовании природных растительных ресурсов; нарушении правил общего пользования природных растительных ресурсов; противо правном уничтожении или повреждении объектов растительного мира; нарушении требований охраны условий местопроизрастания объектов растительного мира; нарушении требований относительно охраны, использования и воспроизводства растительного мира во время проектирования, размещения, строительства, реконструкции, ввода в действие, эксплуатации сооружений и объектов, применении технологий, которые отрицательно влияют на состояние объектов растительного мира; превышении лимитов использования природ ных растительных ресурсов; самовольном проведении интродукции и акклиматизации дикорастущих видов растений; реализации ле карственного и технического сырья дикорастущих растений, со бранных без разрешения на специальное использование природных
299
растительных ресурсов; закупки лекарственного и технического сырья дикорастущих растений у юридических или физических лиц, не имеющих разрешения на их специальное использование; нару шении правил вывоза за пределы Украины и ввоза на его территорию объектов растительного мира; невнесении сбора за использование природных растительных ресурсов в установленные сроки.
Приведенный перечень нарушений законодательства о расти тельном мире не является исчерпывающим.
Гражданско-правовая ответственность за нарушение зако нодательства о растительном мире, объекты которого находятся в пределах населенных пунктов, предусмотрена Постановлением Кабинета Министров Украины от 8 апреля 1999 г. «Таксы для ис числения размера вреда, причиненного зеленым насаждениям в пределах городов и других населенных пунктов»1.
Постановлением установлены таксы для исчисления размера вреда, причиненного в результате уничтожения или повреждения деревьев и кустарников; уничтожения или повреждения газонов и цветников; использования не по назначению парков, скверов, ги дропарков, земельных участков, отведенных для их создания, а также за самовольный проезд и заезд на них транспортных средств, а также засорение водоемов на их территориях.
Возмещение убытков, причиненных природным растительным ресурсам за пределами населенных пунктов, регламентируется По становлением Кабинета Министров Украины от 5 декабря 1996 г. «Таксы для исчисления размера вреда, причиненной лесному хо зяйству». Согласно п.2 указанного постановления, таксы для ис числения размера вреда, причиненного лесному хозяйству предпри ятиями, учреждениями, организациями и гражданами, применя ются также для исчисления вреда, причиненного уничтожением, повреждением или незаконной рубкой отдельных деревьев, групп деревьев и кустарников на сельскохозяйственных угодьях, приуса дебных, дачных и садовых участках, которые не относятся к лесно му фонду.
Важным является вопрос о размере убытков, которые взимаются с субъектов, виновных в нарушении законодательства о раститель ном мире. Экологическим законодательством предусмотрено, что вред, причиненный нарушением законодательства об охране окру жающей природной среды, подлежит возмещению в полном объеме. Следует иметь в виду, что этот объем определяется утвержденными таксами, о которых уже говорилось. В некоторых случаях, прямо предусмотренных законодательством, при исчислении размера вре да согласно установленным таксам применяется кратность, то есть убытки взимаются в увеличенном размере. Например, размер вреда, причиненного в результате уничтожения или повреждения до сте пени прекращения роста деревьев и кустарников декоративных и
1 Див.: Офщшний В1сник Украши. — 1999.— № 4. — Ст.579.
ценных пород исчисляется по таксе, увеличенной в два раза. Размер вреда, причиненного в результате уничтожения или повреждения до степени прекращения роста или повреждения не до степени пре кращения роста хвойных и вечнозеленых растений в декабре-янва ре, исчисляется по таксе, увеличенной в четыре раза.
Еще одну группу нарушений законодательства о растительном мире, за которые предусмотрена гражданско-правовая ответствен ность, составляют сделки, которые влекут нарушение права госу дарственной собственности на растительный мир. Такие сделки являются недействительными с момента их заключения.
К незаконным сделкам, нарушающим право государственной собственности, следует отнести: куплю-продажу природных рас тительных ресурсов; переуступка права специального пользования растительным миром; дарение объектов растительного мира; за вещание природных растительных ресурсов и некоторые другие.
Осуществление таких сделок влечет за собой признание их не действительными в соответствии с положениями Гражданского ко декса Украины.
К административной ответственности могут быть привле чены граждане или должностные лица в случаях, предусмотренных Кодексом Украины об административных правонарушениях.
Законодательством установлен особый порядок удостоверения факта совершения административного правонарушения — это на личие протокола о совершении административного проступка.
Административная ответственность предусмотрена за такие нарушения законодательства о растительном мире: самовольное выжигание сухой растительности или ее остатков (ст. 771 КоАП); изготовление и сбыт запрещенных орудий сбора объектов расти тельного мира, а также сбыт незаконно добытой продукции (ст. 851 КоАП); незаконный вывоз из Украины или ввоз на ее территорию объектов растительного мира, в т.ч. ботанических коллекций (ст. 88 КоАП); нарушение порядка приобретения или сбыта объектов рас тительного мира (ст. 881 КоАП); нарушение правил создания, по полнения, сохранения, использования или государственного учета ботанических коллекций и торговля ими (ст. 882 КоАП); нарушение требований охраны видов растений, занесенных в Красную книгу Украины (ст. 90 КоАП); превышение лимитов и нормативов исполь зования природных ресурсов (в т.ч. и природных растительных ресурсов) (ст. 912 КоАП). Кроме того, Кодексом об административ ных правонарушениях предусмотрена административная ответст венность за нарушения законодательства о защите растений (ст. 831
КоАП).
В Уголовном кодексе Украины предусмотрена ответственность за уничтожение или повреждение лесных массивов (ст. 245), неза конную рубку леса (ст. 246), нарушение законодательства о защите растений (ст. 247).
300
301
Уничтожение или повреждение лесных массивов, зеленых на саждений вокруг населенных пунктов, вдоль железных дорог или других таких насаждений огнем или другим общеопасным спосо бом — наказываются ограничением воли на срок от двух до пяти лет или лишением свободы на тот же срок.
Те же действия, если они послужили причиной гибели людей, массовой гибели животных или повлекли другие тяжкие послед ствия, — наказываются лишением свободы на срок от пяти до де сяти лет.
Незаконная порубка деревьев и кустарников в лесах, защитных и иных лесонасаждений, что причинило существенный вред, а так же совершение таких действий в заповедниках или на территориях и объектах природно-заповедного фонда, или в других особо охра няемых лесах — наказывается штрафом от пятидесяти до ста необ лагаемых налогами минимумов доходов граждан или арестом на срок до шести месяцев, или ограничением воли на срок до трех лет, или лишением свободы на тот же срок, с конфискацией незаконно добытого.
Нарушение правил, установленных для борьбы с вредителями и болезнями растений, и других требований законодательства о за щите растений, что послужило причиной наступления тяжких последствий, — наказывается штрафом до ста необлагаемых на логами минимумов доходов граждан или ограничением воли на срок до двух лет.
Дисциплинарная ответственность является одним из спосо бов влияния на лиц, для которых действия по охране, использова нию и воспроизводству дикорастущих и других несельскохозяй ственного назначения природных растительных ресурсов является должностной обязанностью. Виды дисциплинарных взысканий за соответствующие нарушения, предусмотрены Кодексом законов о труде Украины.
Подраздел II ПРАВО ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ И ЕГО ОХРАНА
§ 1. Общая характеристика права лесопользования
Право лесопользования является составной частью права приро допользования, поэтому ему присущи общие черты последнего. Вместе с тем, право лесопользования имеет определенные особенно сти, которые обусловлены формами собственности на лес, его право вым режимом, значимостью лесов в выполнении экологических, экономических, культурно-оздоровительных и иных функций.
Право лесопользования следует рассматривать в двух аспектах — как объективное и как субъективное право.
Объективное право лесопользования — это совокупность право вых норм, которые регулируют порядок и условия рационального использования и воспроизводства лесов, их охраны и защиты, осно вания возникновения, изменения и прекращение правоотношений в указанной области.
Субъективное право лесопользования следует понимать как установленную и гарантированную законом возможность конкрет ных субъектов на непосредственную эксплуатацию лесов с целью удовлетворения потребностей в лесных ресурсах, добычи их полез ных свойств.
Для характеристики права лесопользования важное значение имеет определение таких понятий, как «лес», «лесные ресурсы» и «лесной фонд». Лесной кодекс Украины от 21 января 1994 г. в ре дакции от 8 февраля 2006 г. определяет «лес» как тип природных комплексов, в котором соединяются главным образом древесная и кустарниковая растительность из соответствующей почвой, травя нистой растительностью, животным миром, микроорганизмами и иными природными компонентами, которые взаимосвязаны в сво ем развитии, воздействуют друг на друга и на окружающую при родную среду (ст. 1 ЛК Украины). Леса являются национальным богатством и по своему назначению и местонахождению выполняют преимущественно водоохранные, защитные, санитарно-гигиениче ские, оздоровительные, рекреационные, эстетические, воспитатель ные и иные функции, являются источником для удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах.
Лесной фонд — понятие значительно более широкое от понятия
леса.
В ЛК Украины (ст. 4) оно определяется таким образом: «К лес ному фонду Украины принадлежат лесные участки, в т.ч. защитные насаждения линейного типа, площадью не менее 0,1 га». Таким образом, понятие «лесной фонд» включает в себя не только леса, но и защитные насаждения определенной площади.
Понятие «лесные ресурсы» также существенно отличаются от понятий «лес» и «лесной фонд». Лесными ресурсами являются древесные, технические, лекарственные и иные продукты леса, которые используются для удовлетворения потребностей населения, а также производства и восстанавливаются в процессе формирова ния лесных природных комплексов (ст. 6 ЛК Украины).
Субъектами лесных отношений являются органы государствен ной власти, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане, которые действуют в соответствии с Конституцией и законами Украины.
302
303
§ 2. Использование лесных ресурсов
Использование лесных ресурсов может осуществляться в поряд ке общего и специального использования.
В соответствии со ст. 66 ЛК Украины, граждане имеют право в лесах государственной и коммунальной собственности, а также с согласия собственника в лесах частной собственности свободно на ходиться, бесплатно без выдачи специального разрешения собирать для личного потребления травянистые дикорастущие растения, цветы, ягоды, орехи, грибы и др., кроме случаев, предусмотренных ЛК и иными законодательными актами Украины.
Граждане во время осуществления общего использования лесных ресурсов обязаны соблюдать требования пожарной безопасности в лесах, пользоваться лесными ресурсами в объемах и способами, которые не причиняют вред восстановлению этих ресурсов, не ухуд шают санитарное состояние лесов.
Таким образом, для общего использования лесных ресурсов, характерным являются такие особенности: осуществляется только гражданами для удовлетворения личных потребностей; бесплат ность; отсутствие специального разрешения на эксплуатацию лес ных ресурсов.
В отличие от общего, специальное использование лесных ресур сов осуществляется не только гражданами, но и юридическими лицами, за плату и по специальным разрешениям.
Видами использования лесных ресурсов являются: заготовка древесины в порядке рубок главного пользования; заготовка второ степенных лесных материалов (живицы, пней, коры, древесной зелени, древесных соков); побочные лесные пользования; исполь зование полезных свойств лесов для культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных, туристических и учебно-воспита тельных целей, нужд охотничьего хозяйства, проведения научно-ис следовательских работ.
Законодательством Украины могут предусматриваться и иные виды специального использования лесных ресурсов.
Специальное использование лесных ресурсов осуществляется на лесных участках, выделяемых для этой цели, без предоставления земельных участков. Оно проводится по специальному разрешению (лесорубочный билет, ордер, лесной билет).
Специальное разрешение на заготовку древесины в порядке рубок главного пользования предоставляется органом исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства АРК, территориальными органами центрального органа исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства. Специальное разрешение на иные виды специ ального использования лесных ресурсов предоставляется собствен никами лесов или постоянными лесопользователями. На выделен ных лесных участках могут использоваться лишь те лесные ресур-
сы и лишь для целей, предусмотренных выданным специальным разрешением. Формы специальных разрешений и порядок их вы дачи утверждается Кабинетом Министров Украины.
Заготовка древесины во время рубок главного пользования яв ляется одним из наиболее распространенных видов специального использования лесных ресурсов. Согласно Правилам рубок главно го пользования в лесах Украины, утвержденных постановлением Кабинета Министров Украины от 27 июля 1995 г.1 рубки главного пользования — это вырубка спелых древостоев с целью заготовки древесины.
В соответствии с Правилами рубок, связанных с ведением лес ного хозяйства, и других рубок, утвержденных постановлением Кабинета Министров Украины от 16 мая 1996 г.2, их осуществление направлено на обеспечение охраны, оздоровления, усиления за щитных свойств и повышения производительности лесов, органи зации территории лесного фонда, проведение других лесохозяй-ственных мероприятий, а также расчистка земельных участков лесного фонда, покрытых лесной растительностью в связи со стро ительством гидроузлов, путей сообщения, добычей полезных ис копаемых, прокладкой коммуникаций и др.
Рубки, связанные с ведением лесного хозяйства, делятся наруб ки ухода за лесом и другие виды рубок.
Главной задачей рубок ухода за лесом является: улучшение ка чества и породного состава насаждений; сохранение и усиление экологических, эстетичных и других свойств леса; повышение стойкости и производительности насаждений; создание условий для сокращения сроков выращивания технически спелой древесины.
К другим видам рубок принадлежат: выборочные и сплошные санитарные рубки; лесовосстановительные рубки в древостоях, которые теряют защитные, водоохранные и другие естественные свойства; рубки, связанные с реконструкцией малоценных деревьев; прокладка квартальных просек и создания противопожарных раз рывов.
Порядок заготовки древесины устанавливается Правилами от пуска древесины на корню в лесах Украины, которые утверждают ся Кабинетом Министров Украины.
Следующим видом специального использования лесных ресурсов является заготовка второстепенных лесных материалов (живица, пни, луб, кора, древесная зелень, древесные соки).
Заготовка живицы осуществляется путем подсочки (надреза на коре) спелых древостоев, которые после окончания сроков подсоч ки планируются к рубке, а также поспевающих древостоев, которые к сроку окончания рубки будут подлежать рубке. Запрещается про ведение рубок главного пользования до окончания сроков подсочки
1 СП Украины. — 1995. — № 10. — Ст. 225.
2 СП Украины. — 1996. — № 12. — Ст. 336.
304
305
в хвойных древостоях, предназначенных для заготовки живицы. Рубка таких древостоев до их подсочки, а также досрочное изъятие их с подсочки может допускаться, в порядке исключения, с разре шения Государственного комитета лесного хозяйства Украины.
Согласно Правилам заготовки живицы в лесах Украины, утвер жденных постановлением Кабинета Министров Украины от 8 фев раля 1996 г.1 участки для заготовки живицы определяются по ма териалам лесоустройства и планов рубок главного пользования.
Заготовка пней, луба, коры и древесной зелени проводится для промышленной переработки, развития лесных промыслов и удовлет ворения потребностей населения. Порядок их заготовки урегулиро ван Постановлением Кабинета Министров Украины от 23.04.96 г. «Порядок заготовки второстепенных лесных материалов и осущест вление побочных лесных пользований в лесах Украины».
Древесные пни заготавливаются для получения осмола (сырья для смолоскипидарного производства) и дров. К началу работ, свя занных с заготовкой 1шей, лесопользователи составляют техноло гические карты.
Луб заготавливается путем снятия коры из деревьев, предна значенных для рубки в текущем году. Работа проводится в период интенсивного движения соков (апрель-май).
Кора древесных пород заготавливается с целью получения ле карственного и технического сырья (кора дуба, крушины, калины, и т.п.), а также сырья для производства дегтя (берест).
Среди видов права специального использования лесных ресурсов важное место занимают побочные лесные пользования. В соответ ствии со ст. 73 ЛК Украины к побочным лесным пользованиям от носятся: заготовка сена, выпас скота, размещение пасек, заготовка дикорастущих плодов, грибов, орехов, ягод, лечебных растений, сбор лесной подстилки, заготовка камыша. Этот вид лесопользова ния является сезонным. Сроки его начала и окончания устанавли ваются органами исполнительной власти по вопросам лесного хо зяйства.
Выпас скота разрешается на покрытых и не покрытых лесной растительностью землях лесного фонда, если это не наносит им ущерб. На территориях объектов природно-заповедного фонда выпас скота может осуществляться лишь при условии, что он не противо речит их целевому назначению. Законодательством, а в некоторых случаях, по решению местных органов государственной исполни тельной власти и органов местного самоуправления предполагают ся ограничение выпаса скота в лесах.
Места размещения ульев и пасек определяются постоянными пользователями земельных участков лесного фонда с учетом условий ведения лесного хозяйства и специального использования лесных ресурсов. Для размещения ульев и пасек выделяются участки пре-
1 СП Украины. — 1996. — № 7. — Ст. 209.
имущественно на опушках, лужайках и других не покрытых лесной растительностью землях. На таких участках разрешается сооруже ние временных (не капитальных) зданий без права вырубки деревьев и кустарников, расчистки и распашки земельных участков лесного фонда. Размещение пасек в местах массового отдыха людей запре щается.
Для сенокошения могут использоваться незалесенные участки, лужайки и другие не покрытые лесной растительностью земли, на которых не ожидается естественное лесовосстановление. В отдель ных случаях для заготовки сена могут использоваться междурядье лесных культур и плантаций.
Заготовка дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод, лечебных растений, сбор лесной подстилки и заготовка камыша ведется спо собами, которые исключают истощения их ресурсов. Объемы еже годных заготовок продукции устанавливаются постоянными лесо пользователями на основании материалов лесоустройства. Заго товка лесных продуктов для получения пищевого и лечебного сырья в лесах, где осуществлялись мероприятия по борьбе с вредителями и болезнями с использованием химических средств, осуществля ется с соблюдением соответствующих санитарных норм и правил.
Сбор лесной подстилки допускается в отдельных случаях в лесах на одной и той же площади не чаще одного раза на протяжении 5 лет. Заготовка камыша осуществляется на земельных участках лесного фонда с учетом сохранения благоприятных условий для жизни диких животных и птиц, а также соблюдения иных требо ваний охраны окружающей природной среды.
Способы и сроки осуществления побочных лесных пользований определяются постановлением Кабинета Министров Украины от 23 апреля 1996 г. «О порядке заготовки второстепенных лесных мате риалов и осуществление побочных лесных пользований в лесах
Украины».
Использование полезных свойств лесов для культурно-оздоро вительных, рекреационных, спортивных и туристических целей осуществляется юридическими и физическими лицами с разреше ния органов местного самоуправления по согласованию с постоян ными лесопользователями. Этот вид пользования осуществляется с учетом требований по сохранению лесной среды и естественных ландшафтов и с соблюдением правил архитектурного планирования пригородных зон и санитарных требований. В лесах, которые ис пользуются для отдыха, лесопользователи должны осуществлять работы по их благоустройству.
Для научно-исследовательских работ соответствующим учреж дениям и организациям выделяются специальные земельные участ ки лесного фонда. На этих участках может быть ограничено или полностью запрещено использование лесных ресурсов, если это противоречит целям научно-исследовательских работ.
306
307
§ 3. Право собственности на леса
В соответствии со ст. 7 ЛК Украины леса, находящиеся в преде лах территории Украины, являются объектами права собственности Украинского народа. От имени Украинского народа право собствен ности осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией Украины.
В отличие от предыдущей редакции ЛК Украины, в новой редак ции кодекса от 8 февраля 2006 г. предусматривается возможность пребывания лесов в государственной, коммунальной и частной собственности. Соответственно, субъектами права собственности на леса являются государство, территориальные громады, граждане и юридические лица.
В государственной собственности находятся все леса Украины, кроме лесов, находящихся в коммунальной и частной собственно сти. Право государственной собственности на леса возникает и ре ализуется государством в лице Кабинета Министров Украины, Совета министров АРК, местных государственных администраций в соответствии с законом.
В коммунальной собственности находятся леса в пределах населенных пунктов, кроме лесов, находящихся в государственной или частной собственности. Кроме того, в коммунальной собствен ности могут пребывать и другие леса, приобретенные или отнесен ные к объектам коммунальной собственности в установленном за коном порядке.
Право коммунальной собственности на леса приобретается при размежевании в установленном законом порядке земель государ ственной и коммунальной собственности, а также путем передачи земельных участков с государственной собственности в коммуналь ную, и по другим основаниям, не запрещенным законом. Порядок размежевания земель государственной и коммунальной собствен ности установлен Законом Украины «О размежевании земель госу дарственной и коммунальной собственности».
Леса в Украине могут также находиться в частной собственности граждан и юридических лиц Украины. Граждане и юридические лица Украины могут бесплатно или за плату приобретать в собствен ность в составе угодий крестьянских, фермерских и иных хозяйств замкнутые земельные лесные участки общей площадью до 5 га. Эта площадь может быть увеличена в случае наследования лесов в со ответствии с законом.
Граждане и юридические лица могут иметь в собственности леса, созданные ими на приобретенных в собственность в установленном порядке земельных участках деградированных и малопродуктив ных угодий, без ограничений их площади. Леса, созданные граж данами и юридическими лицами на земельных участках, что при-
308
надлежат им на праве собственности, находятся в частной собствен ности этих граждан и юридических лиц.
Право частной собственности на леса граждан и юридических лиц Украины возникает с момента получения ими документов, удо стоверяющих право собственности на земельный участок и их госу дарственной регистрации. Таким документом является государ ственный акт на право собственности на землю, выданный на соот ветствующий земельный участок. Леса, полученные в наследство иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностран ными юридическими лицами, подлежат отчуждению на протяже нии одного года.
Право частной собственности на леса прекращается в случае пре кращения права собственности на земельный лесной участок в случаях и порядке, установленных законом.
Прекращение права собственности на леса в случае доброволь ного отказа собственника от права собственности на земельный лесной участок в пользу государства либо территориальной грома ды осуществляется по его заявлению в соответствующий орган в установленном законом порядке.
§ 4. Право пользования лесами
В соответствии со ст. 16 ЛК Украины (в редакции от 08.02.2006 г.) право пользования лесами осуществляется в порядке постоянного и временного пользования лесами.
В постоянное пользование леса на землях государственной соб ственности для ведения лесного хозяйства без установления сроков предоставляются специализированным государственным лесохо-зяйственным предприятиям, иным государственным предприяти ям, учреждениям и организациям, в которых созданы специализи рованные лесохозяйственные подразделения.
В постоянное пользование леса на землях коммунальной соб ственности для ведения лесного хозяйства без установления сроков предоставляются специализированным коммунальным лесохозяй-ственным предприятиям, иным коммунальным предприятиям, учреждениям и организациям, в которых созданы специализиро ванные лесохозяйственные подразделения.
В постоянное пользование леса предоставляются на основании решений органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, принимаемого в пределах их полномочий по со гласованию с органами исполнительной власти (по вопросам лесно го хозяйства и по вопросам охраны окружающей природной среды АРК), территориальными органами центральных органов исполни тельной власти (по вопросам лесного хозяйства и по вопросам охра ны окружающей природной среды).
309
Документом, удостоверяющим право постоянного пользования лесами, является государственный акт на право постоянного поль зования земельными участками.
Во временном пользовании могут быть все леса, находящиеся в государственной, коммунальной либо частной собственности.
Временное пользование лесами может быть долгосрочным (от 1 до 5 лет) и краткосрочным (до 1 года).
Долгосрочное временное пользование лесами представляет со бой установленное на договоре срочное платное использование лесных участков, выделяемых для нужд охотничьего хозяйства, культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных, тури стических и учебно-воспитательных целей, а также проведения научно-исследовательских работ.
Долгосрочное временное пользование лесами государственной и коммунальной собственности осуществляется без изъятия земель ных участков у постоянных пользователей лесами на основании решений соответствующих органов исполнительной власти и орга нов местного самоуправления, принимаемого в пределах их полно мочий по согласованию с постоянными пользователями лесами и органами исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства.
Долгосрочное временное пользование лесами частной собствен ности осуществляется без изъятия земельных участков путем за ключения между собственником лесов и временным лесопользова телем договора, подлежащего регистрации в органах исполнитель ной власти по вопросам лесного хозяйства.
Краткосрочное временное пользование лесом для заготовки второстепенных лесных материалов, побочных лесных пользований и иных нужд, предусмотренных ЛК Украины, осуществляется без изъятия земельных участков у/бобственника лесов, постоянных лесопользователей на основании специального разрешения, вы даваемого собственником лесов, постоянным лесопользователем предприятиям, учреждениям, организациям, гражданам Украины, иностранцам и лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам.
Временные лесопользователи не имеют права передавать лесные участки во временное пользование иным лицам.
В ЛК Украины предусмотрены основания прекращения права лесопользования. Так, право постоянного пользования лесами пре кращается в случаях: прекращения права пользования земельным лесным участком в случаях и порядке, предусмотренных Земель ным кодексом Украины; использование лесных ресурсов способами, причиняющими вред окружающей природной среде, не обеспечи вающих сохранение оздоровительных, защитных и других полез ных свойств лесов, отрицательно влияющих на их состояние и восстановление; использование лесных участков не по целевому назначению.
Право временного пользования лесами прекращается в случаях: добровольного отказа от использования лесных ресурсов; окончания срока, на который было предоставлено право использования лесных ресурсов; прекращение деятельности лесопользователей, которым было предоставлено право использования лесных ресурсов; нару шение правил и норм, условий специальных разрешений на ис пользование лесных ресурсов; использование лесных ресурсов спо собами, отрицательно влияющими на состояние и восстановление лесов, приводящими к ухудшению окружающей природной среды; нарушение установленных сроков внесения сбора за использование лесных ресурсов; использование лесных участков не по целевому назначению; невозмещение в установленном порядке убытков, причиненных лесному хозяйству в результате нарушений лесного законодательства и невыполнения требований по устранению вы явленных недостатков.
Новым для права пользования лесами в Украине является вве дение института лесных сервитутов. В соответствии со ст. 23 ЛК Украины, лесной сервитут — это право на ограниченное платное или бесплатное пользование чужим земельным лесным участком.
Права собственников лесов и лесопользователей могут быть ограничены на пользу иных заинтересованных лиц на основании закона, договоров, завещания либо по решению суда. Лесной сер витут осуществляется способом, наименее ограничивающим права собственников лесов или лесопользователей, относительно которых
он установлен.
Положения Гражданского и Земельного кодексов Украины при меняются к лесным сервитутам в той части, которая не противо речит требованиям ЛК Украины.
§ 5. Правовые меры по воспроизводству, охране и защите лесов
Для обеспечения повышения продуктивности лесов, улучшения их полезных свойств, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах большое значение имеет воспроизводство, охрана и защита лесов.
Воспроизводство лесов осуществляется с целью достижения оптимальной лесистости путем создания в максимально короткие сроки новых насаждений наиболее экономически и экологически целесообразными способами и технологиями; повышения водоох ранных, почвозащитных, санитарно-гигиенических, иных полез ных свойств лесов и защитных лесных насаждений; улучшения качественного состава лесов, повышения их продуктивности и био логической стойкости.
Воспроизводство лесов осуществляется путем их восстановления и лесоразведения. Восстановление предполагает посадку древесных
310
311
насаждений на лесных участках, которые уже были покрыты лесной растительностью, а лесоразведение — посадку древесных насажде ний на предназначенных для создания лесов землях, не покрытых лесной растительностью, прежде всего малопродуктивных и непри способленных для использования в сельском хозяйстве (яры, балки, песчаник), на землях сельскохозяйственного назначения, выделен ных для создания полезащитных лесных полос и иных защитных насаждений.
Порядок воспроизводства лесов осуществляется на основании Постановления КМ Украины от 16 января 1996 г. «Правила восста новления лесов и лесоразведения»1.
Восстановление лесов осуществляется по разрабатываемым го сударственными органами лесного хозяйства специальным про граммам и проектам. Предприятия, учреждения, организации, которые осуществляют восстановление лесов и лесоразведения в зеленых зонах городов, в полосах отвода железных дорог, автомо бильных дорог, каналов, и т.п., разрабатывают проектно-нормативные документы по согласованию с органами лесного хозяйства.
Лесоразведение должно предусматривать целевое выращива ние:
насаждений общего назначения для обеспечения народного хозяйства древесиной и другими продуктами леса;
плантационных лесных культур для получения отдельных ассортиментов древесины в максимально короткие сроки;
водоохранных насаждений на берегах рек, вокруг озер, водо хранилищ, в зонах отвода каналов;
почвозащитных насаждений на оврагах, балках, крутогорах, песках, других непригодных для сельскохозяйственного использо вания землях, а также полезащитных лесных полос;
защитных лесных насаждений в полосах отвода железных дорог, автомобильных дорог и т.п.;
санитарно-гигиенических и оздоровительных лесов в зеленых зонах городов, поселков, промышленных объектов и в местах мас сового отдыха и оздоровления людей.
Лесное законодательство предусматривает охрану лесов от неза конных действий граждан предприятий, учреждений и организа ций, а также биологическую защиту лесов от вредителей и болезней, других вредных факторов, которые влияют на санитарное состояние лесных ресурсов.
В соответствии со ст. 86 ЛК Украины, организация охраны и защиты лесов предусматривает осуществление комплекса меропри ятий, направленных на их сохранение от пожаров, незаконных рубок, повреждения и иного вредного влияния, защиту от вредите лей и болезней.
1 СП Украины. — 1996. — № 6. — Ст. 185.
312
Обеспечение охраны и защиты лесов возлагаются на центральные и местные органы исполнительной власти по вопросам лесного хо зяйства, Верховную Раду Автономной Республики Крым, органы местного самоуправления и постоянных лесопользователей.
Для охраны лесов от пожаров лесное законодательство предусма тривает мероприятия, которые должны выполняться органами местного самоуправления. Это такие как: ежегодная организация разработки и осуществления лесопользователями мероприятий противопожарной профилактики в лесах; привлечение к тушению лесных пожаров населения, противопожарную технику и транс портные средства предприятий, учреждений и организаций в уста новленном порядке; обеспечение лиц, привлеченных к тушению лесных пожаров, питанием и медицинским обслуживанием; содей ствие строительству объектов противопожарного назначения, рабо те воздушных судов авиаохраны; организация через средства мас совой информации пропаганды правил противопожарной безопас ности, освещение проблем сохранения лесов; обеспечение коорди нации мероприятий, направленных на охрану лесов от пожаров.
Большое значение для охраны лесов приобретает ведение Зеленой книги Украины. Согласно «Положению о Зеленой книге Украины», утвержденному Постановлением КМ Украины от 29 августа 2002 г., она является государственным документом, в котором содержатся сведения о современном состоянии редких, исчезающих и типичных природных растительных сообществ Украины, которые играют важную роль как составная часть биологического многообразия и нуждаются в особой охране.
Охрана природных растительных сообществ, занесенных в Зеле ную книгу Украины, осуществляется путем:
установления особого правового статуса природных раститель ных сообществ;
создания на территориях, где имеются соответствующие со общества, природно-заповедных объектов или объявление их природ-но-заповедными территориями;
учета специальных требований в процессе охраны этих сооб ществ в случае изъятия и предоставления земельных участков, разработки проектной документации и проведения экологической
экспертизы;
— установления уголовной и административной ответственности
за уничтожение природных растительных сообществ и мест их про
израстания;
ратификации международных конвенций, соглашений по во просам охраны природных растительных сообществ;
проведения воспитательной работы среди населения;
проведения мониторинга за состоянием изменений раститель ных сообществ и необходимых исследований с целью разработки
313
научных основ их охраны, воспроизводства и неистощительного использования.
Охрану и защиту лесов в Украине осуществляют:
государственная лесная охрана, которая функционирует в составе центрального и территориального органов исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства (государственная лесная охрана);
лесная охрана иных постоянных лесопользователей и соб ственников лесов (ст. 89 ЛК Украины).
Основными задачами государственной лесной охраны являются: осуществление государственного контроля за соблюдением лесного законодательства; обеспечение охраны лесов от пожаров, незакон ных рубок, защита от вредителей и болезней, повреждения в резуль тате антропогенного и иного вредного воздействия.
§ 6. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства
Под нарушением лесного законодательства следует понимать противоправное действие или бездействие, которое причиняет вред лесам или земельным лесным участкам либо не причиняет такого вреда, но направлено против установленного порядка пользования лесами, а также земельными лесными участками и предусматрива ет юридическую ответственность виновного в этом лица.
Перечень нарушений лесного законодательства содержится в ст. 105 ЛК Украины. Это такие нарушения как: незаконная выруб ка и повреждение деревьев и кустарников; уничтожение или повре ждение леса вследствие поджога или небрежного обращения с огнем, нарушение иных требований пожарной безопасности в лесах; уни чтожение или повреждение леса вследствие его загрязнения хими ческими и радиоактивными веществами, производственными и бытовыми отходами, сточными водами, иными вредными вещества ми, подтопление, осушение и иные виды вредного влияния; нару шение сроков лесовосстановления и других требований ведения лесного хозяйства, установленных законодательством в области охраны, защиты, использования и воспроизводства лесов; наруше ние правил сохранения, транспортировки и применения средств защиты лесов, стимуляторов роста, минеральных удобрений и дру гих препаратов; уничтожение или повреждение лесных культур, сеянцев или саженцев в лесных плантациях, а также естественного подроста и самозасева на землях, предназначенных для восстанов ления леса; засорение лесов бытовыми отходами и промышленны ми выбросами; самовольная заготовка сена и выпаса скота на зе мельных лесных участках; нарушение правил заготовки (сбора) лесной подстилки, дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод, и
314
т.п.; заготовка лесных ресурсов средствами, которые отрицательно влияют на состояние и воспроизводство лесов; нарушение порядка использования лесосечного фонда, заготовка и вывоз древесины, заготовка других лесных ресурсов; невнесение платы за специальное использование лесных ресурсов в установленные сроки и некоторые
другие.
Нарушения лесного законодательства влекут за собой дисципли нарную, административную, гражданско-правовую или уголов ную ответственность. Привлечение к юридической ответствен ности осуществляется в порядке и на основе, предусмотренных соответственно трудовым, административным, гражданским или уголовным законодательством.
Нарушение лесного законодательства всегда сопряжено с при чинением вреда лесным экосистемам. Поэтому в лесном законода тельстве заложен принцип, в соответствии с которым предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны возместить вред, причиненный лесу в результате нарушения лесного законодатель ства, в размерах и порядке, определенных законодательством Укра ины (ст. 107 ЛК Украины).
Вред, причиненный нарушением лесного законодательства, подлежит возмещению независимо от дисциплинарной, админист ративной или уголовной ответственности.
Первую группу нарушений лесного законодательства, за кото рые предусмотрена гражданско-правовая ответственность, составля ют нарушения Правил отпуска древесины на корню в лесах. В соот ветствии с Постановлением «О размерах имущественных взысканий за нарушение Правил отпуска древесины на корню », утвержденным Кабинетом Министров Украины от 16 марта 1993 г.1, предусмотрено возмещение вреда за нарушения, причиненные предприятиями, организациями, учреждениями при рубках леса и заготовки недре весных материалов. При применении имущественных взысканий используются таксы на древесину лесных пород, которая отпускает ся на корню по первому разряду во всех лесотаксовых поясах без применения установленных норм снижения такс.
Вторую группу нарушений лесного законодательства состав ляют нарушения, которые причиняют вред лесному фонду Украины. Гражданско-правовая ответственность за такие нарушения преду смотрена Постановлением Кабинета Министров Украины от 5 де кабря 1996 г. «О таксах для исчисления размера вреда, причинен ного лесному хозяйству». По этому постановлению возмещение вреда предусмотрено за такие нарушения: повреждение деревьев и кустарников не до степени прекращения роста; уничтожение или повреждение лесных культур, насаждений и молодняка естествен ного происхождения и самосева на землях, предназначенных для лесовосстановления и лесоразведения; уничтожение или повреж-
1 СП Украины. — 1996. — № 6. — Ст. 185.
315
дение сеянцев и саженцев в лесных насаждениях и на плантациях; самовольное сенокошение и выпас скота; уничтожение и повреж дение лесохозяйственных и межевых знаков; уничтожение или повреждение муравейников; повреждение сенокосных лугов и паст бищных угодий; уничтожение или повреждение лесоосушительных каналов, дренажных систем и путей; незаконная рубка и повреж дение деревьев и кустарников до степени прекращения роста; само вольная заготовка (сбор) недревесных растительных ресурсов в порядке специального использования, а также общего использова ния на участках, где это запрещено или разрешено только за специ альным разрешением.
К административной ответственности могут быть привлечены граждане или должностные лица в случаях, предусмотренных Ко дексом Украины об административных правонарушениях.
Законодательством установлен особый порядок установления факта совершения административного правонарушения — это на личие протокола о совершении административного проступка. Должностные лица, которые имеют право составлять такие прото колы, перечислены в КоАП Украины.
Административная ответственность предусмотрена за такие на рушения лесного законодательства: незаконное использование зе мель государственного лесного фонда (ст. 63); нарушение установ ленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывоза древесины, заготовки живицы (ст. 64); незаконная рубка, повреждение и уничтожение лесных культур и молодняка (ст. 65); уничтожение или повреждение полезащитных лесных насаждений (ст. 651); уничтожение или повреждения подроста в лесах (ст. 66); осуществление лесных пользований не в соответствии с целью или требованиями, предусмотренными в лесорубочном билете (ордере) или лесном билете (ст. 67); нарушение правил восстановления и улучшения лесов, использования ресурсов спелой древесины (ст. 68); повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях государст венного лесного фонда (ст. 69); самовольное сенокошение и пастьба скота, самовольное собирание дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод (ст. 70); введение в эксплуатацию производственных объектов без оснащения, которое препятствует вредному влиянию на леса (ст. 71); повреждение леса сточными водами, химическими веще ствами, нефтью и нефтепродуктами, вредными выбросами, отхода ми (ст. 72); засорение лесов отходами (ст. 73); уничтожение или повреждение лесоосушительных каналов, дренажных систем и путей на землях государственного лесного фонда (ст. 74); уничто жение или повреждение межевых знаков в лесах (ст. 75); уничто жение полезной для леса фауны (ст. 76); нарушение требований пожарной безопасности в лесах (ст. 77).
Уголовная ответственность за нарушение лесного законодатель ства предусмотрена Уголовным кодексом Украины за такие престу-
316
пления: уничтожение или повреждение лесных массивов (ст. 245); незаконная рубка леса (ст. 246); нарушение законодательства о защите растений (ст. 247) и умышленное нарушение или повреж дение территорий, взятых под охрану государства и объектов природно-заповедного фонда (ст. 252).
Дисциплинарная ответственность является одним из средств воздействия на лиц, для которых действия по охране, защите, вос становлению лесов и лесоразведению является должностной обязан ностью. Виды дисциплинарных взысканий установлены в ст. 148 Кодекса законов о труде Украины.
Вопросы для самоконтроля:
мира.
4. Назовите правовые меры охраны объектов растительного
мира.
10.Назовите правовые меры по воспроизводству, охране и за щите лесов.
11. Охарактеризуйте юридическую ответственность за наруше ния лесного законодательства.
Темы рефератов
Особенности субъектного состава права пользования расти тельным миром.
10. Правовое обеспечение воспроизводства, охраны и защиты
лесов.
317
13.Земельная книга — специфическая правовая форма охраны объектов растительного мира
Рекомендованная литература
Гетьман А.П. Проблеми кодифшаци законодавства про рослин-ний свгг: деяк1 М1ркування (коментар до Закону Украши «Про рос-линний свгг») // Шсник АПрН Украши. — X., 1999. — № 3 (18).
Горбовой В.Ф. Предмет и система советского лесного права. — Красноярск, 1984.
Еколопчне право: особлива частина. — К., 2001.
Еколопчне право Украши. — X., 2001.
Костицький В.В. Л1сове право Украши: Навч. поыбник. — К., 1999.
Крассов О.И. Правовой режим земель государственного лесного фонда. — М., 1985.
Мунтян В.Л. Правова охорона природи в УРСР. — К., 1982.
Мельник П.В. Правова охорона Л1С1В Карпатського региону Ук раши. — X., 2002. — 19 с.
Еколопчне право Украши: Шдручник / За ред. А.П. Гетьмана, М.В. Шульги. — X., 2005.
Попов В.К., Гетьман А.П. Правов1 проблеми використання 1 охорони рослинного свггу // Право Украши. — 2000. — № 1.
Соколова А.К. Поняття правового режиму об'ектав рослинного свггу // Проблеми законность Респ. М1ЖВ1Д. наук. зб1рник. — X., 2003. — № 64.
Соколова А.К. Флористичне законодавство потребуе вдоскона-лення // Проблеми законности Респ. м1жв1д. наук, збгрник. — X., 2003. — № 61.
Соколова А.К. Предмет флористичного права // В1сник АПрН Украши. — X., 2002. — № 4 (31).
Раздел XIV
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ОХРАНЫ, ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
И ВОСПРОИЗВОДСТВА ЖИВОТНОГО
МИРА
План
мира.
7. Ответственность за нарушение законодательства об охране,
использовании и воспроизводстве животного мира.
§ 1. Животный мир как объект
охраны, использования
и воспроизводства
Животный мир является неотъемлемым компонентом окружа ющей природной среды, национальным богатством Украины, ис точником духовного и эстетического обогащения и воспитания людей, объектом научных исследований, а также важной базой для получения промышленного и лечебного сырья, пищевых продуктов и других материальных ценностей.
Правовой основой охраны, использования и воспроизводства животного мира являются законы Украины от 13 декабря 2001 года «О животном мире»1, от 16 мая 1995 года «Об исключительной (мор-
1 Офщшний В1сник Укра1ни.— 2002. — № 2.— Ст. 47.
319
ской) экономической зоне Украины»1, от 22 февраля 2000 года «Об охотничьем хозяйствен охоте »2, от 6 февраля 2003 года «О рыбе, других водных живых ресурсах и пищевой продукции из них»3, другие нормативные акты национального законодательства, а так же международные договоры. Задачей законодательства о животном мире Украины является регулирование отношений в области охра ны, рационального использования и воспроизводства объектов животного мира, сохранение и улучшение среды его пребывания, обеспечение условий постоянного сосуществования их видового и популяционного разнообразия.
Объектам животного мира присущи определенные юридические признаки, которые позволяют отличать их от других объектов соб ственности или пользования. К представителям животного мира, которые охраняются указанными законами, принадлежат лишь дикие животные. Отношения в области охраны и использования сельскохозяйственных, домашних и других животных для хозяй ственных, научных, эстетических целей регулируются не экологи ческим, а гражданским, аграрным или другим законодательством Украины. Так же в сферу действия упомянутых законов не входит охрана и использование остатков ископаемых животных.
Объектами пользования могут быть как непосредственно хор довые (позвоночные и бесхребетные) животные во всем их биологи ческом разнообразии на всех стадиях развития, так и их части (рога, кожа и т.п.), а также продукты жизнедеятельности диких животных (мед, воск, пух и т.п.). Жилища и сооружения животных, а также территории, которые являются средой их пребывания и путями миграции, подлежат охране.
Объекты животного мира чрезвычайно пластичны. Они могут находиться на суше, в воде, почве и в воздухе независимо от наличия у человечества административно-территориального деления и го сударственных границ. На территории Украины ныне известно около 45 тыс. видов животных, определенная часть которых миг рирует. Поэтому животные могут постоянно или временно населять территорию страны или принадлежать к естественным богатствам ее континентального шельфа и исключительной (морской) эконо мической зоны.
Дикие животные могут находиться в состоянии естественной свободы, в неволе или полувольных условиях. Такой признак до вольно существенен при определении субъекта права распоряжения животным миром и законности приобретения животных в собствен ность или пользование. Животный мир, который находится в со-
'В1ДОМОСТ1 Верховно! Ради Укра1ни.—1995.— №21.--Ст. 152; 1996.— № 15.— Ст.70; 1997.— № 6.— Ст.— 49.
2 Офнцйний В1СНИК Украши.— 2000.— № 12.— Ст.442.
3 Там же. — 2003.— № 10.— Ст.430.
стоянии естественной свободы или содержится в полувольных ус ловиях, принадлежит к природным ресурсам общегосударственно го значения. Соответственно, дикие животные и другие объекты животного мира, изъятые из состояния естественной свободы, раз веденные (полученные) в неволе или полувольных условиях или приобретенные другим разрешенным законодательством путем, могут находиться в частной собственности юридических или физи ческих лиц. В этом случае собственники животных могут сами осуществлять их использование, а также передавать соответствую щее право другим субъектам на свое усмотрение. С целью безопас ности населения и в интересах охраны животного мира законода тельством Украины может быть установлен перечень видцв живот ных, которые могут находиться в негосударственной собственности, и утверждена форма документов на подтверждение законности их приобретения или содержания.
§ 2. Субъекты, виды и основания права использования животного мира
Учитывая возможность существования нескольких субъектов права собственности на животный мир, законодательство устанав ливает, что использование объектов животного мира может осуще ствляться как на праве его собственности, так и на праве пользова ния им.
Собственниками или пользователями дикого животного мира (то есть субъектами права использования его объектов) в первую очередь выступают юридические лица всех форм собственности и подчинения (государственные охотничьи хозяйства, хозяйства об щественных охотничьих обществ или их коллективы, фаунистиче-ские частные предприятия, рыбохозяйственные объединения, на учные и учебные учреждения и т.п.). Указанные субъекты должны пользоваться животным миром в соответствии с целями и задачами их уставной деятельности. Использование животного мира в по рядке ведения охотничьего и рыбного хозяйства осуществляется с предоставлением предприятиям, учреждениям, организациям пра ва пользования средой пребывания животных — охотничьими угодьями и рыбохозяйственными водоемами.
Физические лица (граждане Украины, а в предусмотренных за конодательством случаях — лица без гражданства и иностранцы), на законных основаниях использующие животный мир, должны, прежде всего, быть правосубъектными, то есть иметь право- и дее способность на осуществление такого вида природопользования.
Животный мир разнообразен, как и виды его использования. Поэтому каждый из пользователей осуществляет определенный вид
320
321
пользования в зависимости от целей и характера своей деятельности и других конкретных обстоятельств.
Действующим законодательством установлены такие виды ис пользования объектов животного мира:
охота;
рыболовство, включая добывание водных бесхребетных жи вотных;
использование объектов животного мира в научных, культур но-образовательных, воспитательных и эстетических целях;
использование полезных свойств жизнедеятельности живот ных — естественных санитаров среды, опылителей растений и т.п.;
использование диких животных с целью получения продуктов их жизнедеятельности;
добывание (приобретение) диких животных с целью содержа ния и разведения в неволе или полувольных условиях.
Наиболее распространенными видами пользования животным миром являются охота и рыболовство, что обусловливает наиболее детальную правовую регламентацию осуществления этих видов деятельности в сравнении с другими видами.
В зависимости от степени и средств правового регулирования осуществления указанных видов использования животного мира возможно пользование им на основании права общего или специ ального использования его объектов.
Общее использование животного мира осуществляется граж данами без изъятия животных из природной среды (за исключени ем любительского и спортивного рыболовства в водоемах общего пользования). Оно осуществляется бесплатно для удовлетворения жизненно необходимых потребностей — эстетических, оздорови тельных, рекреационных, воспитательных и т.п. Средства осущест вления такого пользования могут быть довольно разнообразными. Так, разрешается наблюдать за животными, фотографировать, ме тить их; использовать полезные свойства жизнедеятельности жи вотных (например, опылителей растений) и продукты их жизнеде ятельности — мед и воск диких пчел и т.д. Приведенные действия не должны причинять вреда животным и местам их пребывания и нарушать права других пользователей. Поэтому во время общего использования животного мира запрещается уничтожение живот ных, разрушение их жилищ и биотехнических сооружений, нару шение среды пребывания животных и ухудшение условий их раз множения. При соблюдении таких условий гражданам гарантиру ется осуществление права общего использования животного мира.
К специальному использованию принадлежат все виды пользо вания животным миром (за исключением бесплатного любитель ского и спортивного рыболовства в водоемах общего пользования), которые осуществляются с изъятием (добыванием, собиранием) животных из природной среды. Право специального использования
животного мира осуществляется лишь по специальным разрешени ям. Они представляют собой официальные документы, которые удостоверяют право юридических или физических лиц на осущест вление этого вида природопользования.
Разрешения выдаются на основании утвержденных надлежащим образом лимитов предельного использования животных, то есть научно обоснованных объемов возможного изъятия диких живот ных из естественной среды. Условия и порядок утверждения лими тов и получения соответствующих разрешений определяются По становлением Кабинета Министров от 10.08.1992 г. № 459 с после дующими изменениями «О порядке выдачи разрешений на специ альное использование природных ресурсов и установления лимитов использования ресурсов общегосударственного значения»1. В соот ветствии с приведенным нормативным актом, ежегодно по пред ставлению соответствующих государственных органов отраслевого управления природопользованием Минприроды утверждает лими ты использования:
рыбных запасов и других объектов водного промысла, от несенных к природным ресурсам общегосударственного значения, на основании представления Государственного департамента рыб ного хозяйства (Госрыбхоза) Министерства аграрной политики Ук раины;
лицензионных и ценных пушных животных охотничьих ви дов — по представлению Государственного комитета лесного хозяй ства;
использования неохотничьих животных по каждому их ви ду — по обращениям областных управлений экологии и природных ресурсов;
животных и растений, которые занесены в Красную книгу Украины — по обращениям заинтересованных, как правило, на учных учреждений.
Утвержденные лимиты использования объектов животного мира доводятся до сведения Совета министров Автономной Республики Крым, областных государственных администраций и природополь-зователей для выдачи и получения соответствующих разрешений.
Разрешение на специальное использование животного мира — это официальный документ, который удостоверяет право лица на использование конкретных видов (вида) животных в лимитных пределах. Получение разрешения — это основной, но не единствен ный юридический факт, то есть, обстоятельство, на основании ко торого возникает соответствующее право. Таких фактов, как прави ло, несколько и они образовывают сложную юридическую совокуп ность, которую практически невозможно унифицировать относи тельно права пользования животным миром во всех его разновидно-
1 СП Украины.— 1992.— № 9.— Ст.217; 1994.- № 8.— Ст.209.
322
323
стях. Поэтому вследствие разнообразия и непохожести видов, усло вий и оснований специального использования животного мира представляется целесообразным конкретные основания и порядок возникновения такого права рассмотреть при характеристике осо бенностей отдельных видов пользования животным миром.
Пользователи объектами животного мира, кроме общих прав и обязанностей, присущих всем природопользователям, имеют определенные права и обязанности, обусловленные конкретным видом соответствующего права. Так, пользователи могут:
в установленном порядке осуществлять специальное исполь зование объектов животного мира;
иметь право собственности на добытые в законном порядке объекты животного мира и доходы от их реализации;
обжаловать решения государственных органов и должностных лиц, которые нарушают их законные права и интересы;
требовать устранения препятствий в осуществлении своих прав, возмещения причиненных убытков и др.
Права пользователей относительно использования объектов животного мира могут быть ограничены в предусмотренных зако нодательством случаях в общественных интересах, интересах дру гих природопользователей или если того требует необходимость охраны животного мира.
Пользователи обязаны:
соблюдать установленные правила, нормы, лимиты и сроки относительно объекта пользования;
использовать животный мир способами, которые обеспечива ют постоянное пользование и сохранение биологического многооб разия животных;
своевременно вносить сбор за специальное использование животного мира;
оказывать содействие деятельности органам государственно го экологического контроля. Кроме приведенных, пользователи могут иметь и другие, более специфические обязанности, которые обусловлены конкретным видом использования животного мира.
Право специального использования может быть прекращено на условиях и основаниях, предусмотренных законодательством, в случае:
прекращения деятельности юридического лица или смерти гражданина;
истечения срока, на который было выдано разрешение на ис пользование;
если отпала потребность в пользовании или есть добровольный отказ от него;
систематического невыполнения пользователем установлен ных правил, норм и других требований относительно охраны, ис пользования и воспроизводства объектов животного мира;
324
— поступления требований относительно прекращения назван ного права от органов экологического, санитарного или ветеринар ного контроля.
При существенных изменениях в пользовании ранее выданное разрешение отменяется, а новое выдается в установленном порядке. Прекращение права использования объектами животного мира осуществляется путем отмены, то есть признания недействующим специального разрешения.
§ 3. Правовое регулирование охоты и охотничьего хозяйства
Охота — один из основных видов специального использования животного мира, который удовлетворяет материальные, рекреаци онные и прочие потребности граждан и хозяйств. Правовая регла ментация складывающихся в этой области общественных отноше ний основывается на Законе Украины от 22 февраля 2000 года «Об охотничьем хозяйстве и охоте» ,х соответствующих Постановлениях Кабинета Министров, нормативных актах Министерства охраны окружающей природной среды (Минприроды) и Государственного комитета лесного хозяйства (Госкомлесхоза) Украины. Госкомлес-хоз законодательно определен специально уполномоченным госу дарственным органом в области ведения охотничьего хозяйства.
Охотой считается добывание диких зверей и птиц, которые отнесены к объектам охоты и находятся в состоянии естественной свободы или полувольных условиях в границах охотничьих угодий. Охотничьи угодья — это участки земной поверхности (территории и акватории), которые являются средой пребывания диких живот ных и где возможно их добывание. Особенность охотничьих угодий как правовой категории состоит в том, что они не образовывают самостоятельного природного объекта, как земля, недра, воды, леса. Охотничьи угодья отображают лишь особые функциональные свойства естественных объектов — быть средой пребывания диких животных. Если на определенных площадях находятся звери и птицы, но устанавливается постоянный запрет на их добывание, то это исключает эти площади из состава охотничьих угодий, по скольку не достигается основная цель ведения охотничьего хозяй ства — получение определенных материальных ценностей, продук ции охотничьего хозяйства. Поэтому не считаются охотничьими угодьями территории и акватории, функциональное назначение которых несовместимо с таким видом специального использования животного мира как охота2. К ним относятся:
1 СП Украины.— 1996.— №16.— Ст.397.
2 В.С. Шахов. Право пользования охотничьими угодьями.— К., 1993.
325
территории населенных пунктов (сел, поселков, городов) и зоны вокруг них. Запрещается охота на расстоянии более близкое 200 метров от зданий населенного пункта и в отдельности располо женных зданий, где возможно пребывание людей;
территории и объекты природно-заповедного фонда Украины (природные и биосферные заповедники, национальные природные и региональные ландшафтные парки, заповедные урочища, обще зоологические и орнитологические заказники. На обозначенных территориях и в их охранных зонах охотничьи животные могут добываться лишь в порядке, определенном законодательством и соответственно положениями об этих территориях;
рекреационные территории (курорты и округа их санитарной охраны, места организованного массового отдыха населения и ту ризма).
С целью охраны животного мира и его воспроизводства местные государственные администрации или охотничьи хозяйства могут временно ограничивать или прекращать осуществление охоты на определенной площади угодий. Однако, учитывая временность запрета охоты, такие угодья не теряют статуса охотничьих.
В Украине площадь охотничьих угодий составляет около 50 млн гектаров. Основной организационно-правовой формой их исполь зования является предоставление угодий в платное пользование охотничьим обществам и хозяйствам, юридическим лицам, устав ной правоспособностью которых предусмотрено ведение охотничь его хозяйства. Преимущественное право на пользование угодьями имеют собственники и постоянные пользователи земельными уча стками (при условии соблюдения вышеприведенного условия), а также предыдущие пользователи охотничьих угодий.
Угодья предоставляются областными советами по представлению органов управления лесным и охотничьим хозяйством, согласован ным с соответствующими органами, на срок не меньше 15 лет. Предоставление угодий оформляется путем заключения между пользователем и местными органами лесного хозяйства договора, который должен соответствовать его Типовой форме, утвержденной Госкомлесхозом 12 декабря 1996 года. В договоре определяются границы закрепленных угодий, сроки пользования ими, перечень обязательных мероприятий, направленных на рациональное ис пользование и охрану охотничьего фонда животных, права и обя занности сторон, их ответственность.
Правовое значение распределения охотничьих угодий состоит в том, что ведение охотничьего хозяйства осуществляется только их пользователями. Поэтому осуществление права охоты в охотничьих угодьях, по общему правилу, невозможно без получения на это со гласия или согласования пользователя, который имеет законодатель но закрепленноэ и соответственно оформленное право на использо вание охотничьих животных в границах своих охотничьих угодий.
Объектом охоты выступает государственный охотничий фонд, то есть дикие звери и птицы, которые находятся в охотничьих уго дьях в состоянии естественной свободы или полувольных условиях. В соответствии с национальным законодательством животный мир составляет самостоятельный природный объект и не является эле ментом среды его пребывания, как считается в некоторых странах. Поэтому не имеет правового значения, в чьей собственности или пользовании находится территория или акватория, на которой на ходятся животные. Собственники или пользователи земельными, лесными участками или водными площадями должны получать право на специальное использование объектов животного мира на общих основаниях.
Охотой считаются непосредственные действия охотника, направ ленные на добывание диких зверей и птиц, которые отнесены к госу дарственному охотничьему фонду и находятся в охотничьих угодьях. К действиям, которые создают процесс добывания животных, отно сятся их отыскивание (выслеживание, выявление), преследование или подманивание и собственно добывание (отстрел, отлов). К охоте приравнивается пребывание лиц в охотничьих угодьях с охотничь ими собаками, стрелковым оружием и другими орудиями добывания животных или с добытой охотничьей продукцией.
Право охоты в охотничьих угодьях имеют граждане Украины, которые достигли 18-летнего возраста и получили соответствующие документы, удостоверяющие это право.
Право на охоту удостоверяется следующими документами, на личие которых для охотника является обязательным:
удостоверение охотника, которое выдается органами Госком-лесхоза Украины после проверки у гражданина необходимого ми нимума знаний по охотничьему делу;
ежегодная контрольная карточка учета добытой дичи и на рушений правил охоты.
(Эти документы выдаются после уплаты в установленном поряд ке и размере государственной пошлины и соответствующего сбора за их выдачу);
при наличии огнестрельного охотничьего оружия — разреше ние органов внутренних дел на право пользования им;
при использовании охотничьих собак, ловчих зверей и птиц — соответствующий паспорт на них;
охотники-члены общественных охотничьих организаций (Ук раинского общества охотников и рыболовов, Общества охотников и рыболовов Вооруженных Сил Украины, Общества «Динамо») — членские билеты;
специальное разрешение на добывание охотничьих животных. Формы таких разрешений и органы, которые их выдают, существен но отличаются в зависимости от того, к какой категории охотничье го фонда отнесены те или другие дикие звери и птицы.
326
327
С учетом тождества правового режима охраны и использования объектов государственного охотничьего фонда возможно выделение нескольких таких категорий:
Лицензия — это именной официальный документ, который удо стоверяет право охотника на добывание одной особи животного и где отмечается период ее действия (как правило, световой день), место и способ охоты. После охоты лицензия возвращается органу, который ее выдал. Если зверь не был добыт или охота не проводилась не по вине пользователя угодьями, лицензия утрачивает силу и ее стоимость не возмещается '.
3. Охота на наиболее ценных видов пушных зверей (бобра, сурка,
белку, куниц, норку и др.) проводится по индивидуальным разреше
ниям-лицензиям, которые выдаются областными органами лесного
хозяйства.
Охота на менее ценных пушных зверей (енотовидную собаку, лисицу, зайца-русака и др.) осуществляется на основании разреше ния пользователя охотничьих угодий, документальной формой которого является отстрелочная карточка.
4. Добывание пернатой дичи (дикие утки, гуси, кулики, фазаны,
перепела и др.) осуществляется по разрешениям пользователя охот
ничьих угодий с получением отстрелочной карточки, как и в пред
шествующем случае, но другой формы. С целью уменьшения потерь
1 1нструквдя про порядок видач1 лщензш на добування мисливських тварин та порядок здшснення полювання на цих тварин затверджена на казом Держкомл1сгоспу Украши В1д 14.03.2001 р. // Офщшний В1сник Украши.— 2001.— № 4711. — Ст. 476.
328
дичи разрешения выдаются преимущественно охотникам, которые имеют собак охотничьих пород.
5. Вредные звери и птицы (волки, лисицы, серые вороны, сороки, одичавшие собаки и коты и др.) служат причиной значительного вреда охотничьему хозяйству. Поэтому охотникам разрешается их истреблять во время охоты на других охотничьих животных, а в неразрешенное для охоты время или в запрещенных местах отстрел и отлов волков и лисиц осуществляется охотниками по разрешени ям областных органов лесного хозяйства.
С целью рационального использования, охраны и обеспечения воспроизводства ресурсов охотничьего хозяйства законодательством устанавливается ряд ограничений и запретов относительно времени, средств охоты, количества добытой продукции и т.п. Так охота на охотничьих зверей и птиц может вестись преимущественно осенью и зимой в предельные сроки, определенные Законом Украины «Об охотничьем хозяйстве и охоте». Ежегодно Госкомлесхоз Украины по согласованию с Минприроды определяет начало и окончание охот ничьего сезона по областям и категориям охотничьего фонда в за висимости от климатических условий года и наличия дичи. Охота на протяжении охотничьего сезона может проводиться во все дни не дели, в определенных случаях — только в субботу и воскресенье.
Госкомлесхозом Украины и областными органами лесного хо зяйства устанавливаются нормы отстрела зверей и птиц на одного охотника задень охоты. Охотник, который добыл зверя или птицу, обязан на месте добывания внести в контрольную карточку добытой дичи соответствующую отметку, отсутствие которой означает грубое нарушение правил охоты.
Законодательство запрещает применение общеопасных или ис требительных орудий и средств охоты, например, взрывчатки, не охотничьего огнестрельного оружия, использование автомотран-спортных средств, яда, ловушек и т.п.
Охота без надлежащих охотничьих документов в запрещенных местах, в ненадлежащее время запрещенными средствами и ору диями и нарушение других установленных правил добывания охотничьих зверей и птиц квалифицируется как незаконная охота (браконьерство), которое влечет юридическую ответственность ви новных лиц.
§ 4. Правовое регулирование рыболовства и рыбного хозяйства
Рыболовство — один из основных видов пользования объектами животного мира, целью которого является получение разнообраз ных видов пищевой, кормовой, технической и медицинской про дукции для удовлетворения потребностей населения и народного
329
хозяйства. Правовая регламентация существующих в этой области общественных отношений основывается на Законе Украины от 13 декабря 2001 года «О животном мире», законодательстве об исклю чительной (морской) экономической зоне Украины, Постановлени ях Кабинета Министров Украины, в частности от 28 сентября 1996 года «Об утверждении Временного порядка ведения рыбного хозяй ства и осуществления рыболовства»1, нормативных актах Мини стерства охраны окружающей природной среды, Государственного департамента рыбного хозяйства Министерства аграрной политики Украины. Последний законодательно признан специально уполно моченным государственным органом в области ведения рыбного хозяйства и осуществления рыболовства.
В современном понимании рыболовством охватывается процесс изъятия (вылова, добывания, собирания) не только рыб, но и всех водных живых ресурсов, то есть организмов, жизнь которых невоз можна без пребывания (нахождения) в воде. К ним принадлежат: рыбы на всех стадиях развития; морские млекопитающие; водные бесхребетные; ракообразные; другие водные животные; водоросли.
Ведение рыбного хозяйства осуществляется в рыбохозяйствен-ных водных объектах, к которым принадлежат каналы, водохра нилища, озера, реки, моря, включая воды континентального шель фа и исключительной (морской) экономической зоны Украины и других государств. Водный кодекс Украины предусматривает воз можность ограничения прав водопользователей в интересах рыбно го хозяйства и водного промысла на тех водных объектах государ ства, которые используются для промыслового добывания рыбы или имеют значение для воспроизведения ее запасов (ст.68).
Использование водных живых ресурсов возможно на праве об щего и специального пользования.
Специальным использованием ресурсов рыбного хозяйства считаются все виды пользования водными биоресурсами (за исклю чением любительского и спортивного рыболовства в водоемах об щего пользования), которые осуществляются с их изъятием (выло вом, добыванием, собиранием) из естественной среды. Это, в част ности, промысловое добывание, научно-промышленные или научно-исследовательские, контрольные ловы. Основания, порядок и условия возникновения, осуществления и прекращения таких видов пользования определен, кроме вышеназванного Постановле ния Кабинета Министров Украины, Инструкцией «О порядке спе циального использования водных живых ресурсов», утвержденной Минприроды и Госкомрыбхозом 10 февраля 2000 г.2.
Промысловое добывание водных биоресурсов осуществляется на основе соответствующих Правил промыслового рыболовства, кото рые утверждены Госкомрыбхозом для бассейнов Черного и Азов-
1 СП Украины.— 1996.— №18.— Ст.516.
Ст.389
2 Офщшний В1сник Украши.— 2000.— №10.
ского морей, а также для рыбохозяйственных водных объектов Украины, а также Режимов рыболовства к указанным Правилам, которые устанавливаются ежегодно1. Приведенные нормативные акты обусловливают довольно жесткую (возможно, слишком), пра вовую регламентацию действий пользователей водных живых ре сурсов.
Специальное использование водных живых ресурсов осуществ ляется за плату в пределах утвержденных в установленном порядке лимитов (выделенных квот). На их основании государственным органом рыбоохраны, в зоне деятельности которого будет осущест вляться промысловый лов, выдается разрешение, в котором отме чается наименование пользователя, название и регистрация судна, объем квоты, цель и орудие лова.
При промысловом добывании водных живых ресурсов, кроме разрешения, пользователи должны иметь:
в исключительной (морской) экономической зоне Украины и за ее пределами — рыболовный билет, который выдается на судно;
в рыбохозяйственных водных объектах Украины рыбаки должны иметь удостоверение, а должностные лица, ответственные за изъятие ресурсов — промысловые билеты и талоны установлен ного образца.
При отсутствии приведенных юридических документов рыбо ловство считается незаконным и предусматривает соответствующие виды юридической ответственности виновных лиц.
Любительское (спортивное) рыболовство осуществляется гражданами Украины, иностранцами, лицами без гражданства преимущественно как общее пользование объектами животного мира. Оно состоит в бесплатном вылове рыбы, добывании водных бесхребетных и собирании водных растений с целью личного по требления в специально определенных для этого рыбохозяйствен ных водоемах за исключением тех, которые находятся в границах объектов природно-заповедного фонда, рыборазводных хозяйств, питьевых и технических водоемов.
В отличие от охоты предоставление гражданам права любитель ского рыболовства не требует осуществления таких юридических фактов как обязательное получение соответствующего удостовере ния, регистрация орудий лова, уплата таможенной пошлины и т.п. Но законодательство о животном мире устанавливает определенные правовые основы обеспечения правомерного поведения рыболо вов-любителей. Постановлением Кабинета Министров Украины от 18 июля 1998 года утвержден Порядок осуществления любитель ского и спортивного рыболовства2. Дальнейшие требования отно сительно осуществления любительского (спортивного) рыболовства в части разрешенных орудий, способов и норм лова, запрещенных
1 Офщшний В1сник Украши.— 1999.— № 21.— Ст.982.
2 Офщшний В1СНИК Украши.— 1998.— № 29.— Ст.1099.
330
331
Г'
мест и времени устанавливаются Правилами, которые утверждены Приказом Госкомрыбхоза от 25 февраля 1999 года по бассейно-тер-риториальному принципу.
Правила устанавливают ряд существенных ограничений и за претов. Так, гражданам во время осуществления любительского (спортивного) рыболовства запрещено добывать любых морских зверей. Ценные виды рыб можно добывать только в порядке специ ального пользования водными живыми ресурсами и в определенных водоемах. Кроме этого правила также определяют:
запрещенные для рыболовства места (в каналах, возле плотин, на промысловых участках);
запрещенные для добывания ценные виды рыб (осетр, белуга, кефаль, форель и др.);
общеопасные и истребительные средства и орудия лова (взрыв чатые и ядовитые вещества, электроприборы, сети и т.п.);
разрешенные орудия лова, к которым, по общему правилу, отнесены удочки и спиннинги;
предельное количество добытой рыбной продукции;
— льготы членам общественных обществ рыболовов.
Граждане, которые осуществляют любительский (спортивный)
лов рыбных ресурсов, обязаны соблюдать приведенные правила и установленный на конкретном водоеме режим рыболовства. Лица, виновные в их нарушении, несут ответственность в установленном законодательством порядке.
§ 5. Правовое регулирование других видов специального использования животного мира
Кроме основных, традиционных видов права пользование жи вотным миром — охоты и рыболовства — законодательство пред усматривает возможность осуществления других видов использо вания фауны, которые впервые оказались в правовом поле с приня тием Закона УССР от 27 ноября 1981г. «Об охране и использовании животного мира»', но в дальнейшем не получили законодательного развития.
Это касается использования животных в научных, культур но-просветительских, воспитательных и эстетических целях, с целью получения продуктов их жизнедеятельности, содержания их для разведения в неволе или полувольных условиях, а также мероприятий, направленных на регулирование численности от дельных видов животных, их переселение или акклиматизацию. Очевидно, удельный вес перечисленных направлений деятельности не так уже и значительный в сравнении с общим объемом влияния на животныймир охоты и рыболовства. Но подавляющее большин-
1 Свод законов Украинской ССР.— К., 1988.— Т.4.— С.389.
332
ство представителей дикой фауны не относится к объектам охоты или рыболовства. Кроме того, перечисленные виды деятельности могут применяться и по отношению к живым ресурсам охотничь его или рыбного хозяйства и иметь даже некоторые признаки охо ты. Но охотничье законодательство посвящено преимущественно добыванию охотничьих животных. Все это обусловливает необхо димость существования специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию таких видов влияния на состояние животного мира.
Министерством экологии и природных ресурсов Украины При казом от 26 мая 1999 года утверждены Правила выдачи разрешений на специальное использование диких животных и других объектов животного мира, отнесенных к природным ресурсам общегосудар ственного значения1. Действие Правил направлено на правовое обеспечение возможности осуществление вышеприведенных видов специального использования животных и мероприятий, которые влияют на их состояние. Они не распространяются на использование водных живых ресурсов в обозначенных целях, поскольку Времен ный порядок ведения рыбного хозяйства и осуществления рыболов ства предусмотрел случаи использования ресурсов для научных, образовательных, акклиматизационных и других целей.
Минприроды на основании предварительно утвержденных ли митов выдает разрешения на специальное использование:
неохотничьих животных — с любой целью;
охотничьих птиц и пушных зверей с научной, культурно-про светительской, воспитательной, эстетической целью;
для отлова всех видов животных с целью их переселения в новые места пребывания;
для собирания продуктов жизнедеятельности животных и их
частей;
— с целью регулирования численности диких животных (кроме
хищников охотничьего фонда).
§ 6. Правовая охрана животного мира. Красная книга Украины
Животный мир составляет один из наиболее уязвимых объектов природы, так как влиять на его состояние можно как непосредст венно (на самих животных), так и через влияние на среду его пре бывания. Поэтому ст.37 Закона «О животном мире» содержит пе речень правовых, организационных, материально-технических и других мероприятий, направленных на воспроизводство, рацио нальное использование и сохранение животного мира во всем его биологическом многообразии. Основанием такой деятельности яв-
1 ОфщДйний вкник Украши.— 1999.— №37.— Ст. 1878.
333
ляется комплексный подход относительно охраны и улучшения всей экологической системы окружающей среды, в которой нахо дится и составной частью которой является животный мир. Соот ветственно мероприятия по его охране можно условно поделить на две большие группы: направленные на охрану самих животных и те, которые обеспечивают охрану среды их пребывания, условий воспроизводства и путей миграции животных.
К первой группе, прежде всего, следует отнести установление научно обоснованных правил и норм охраны, использования жи вотного мира, а также запретов и ограничений в пользовании неко торыми его объектами. Осуществление отдельных видов использо вания животного мира и изъятие из природной среды животных может быть ограничено или полностью запрещено на определенной территории или на определенные сроки.
Определенные запреты и ограничения предусмотрены законода тельством практически по каждому виду пользования животным миром. Добывание диких животных возможно лишь на основаниях, условиях и в порядке, предусмотренных законодательством. Для обеспечения постоянного существования и использования дикой фауны запрещается пользование общеопасными и истребительны ми средствами добывания, устанавливаются нормативы, лимиты, квоты изъятия животных. Запрещается добывать зверей и птиц в случае возникновения стихийного бедствия и при чрезвычайных экологических ситуациях. Создание и пополнение зоологических коллекций в зоопарках, зоосадах, океанариумах путем изъятия животных из природной среды ведется лишь по разрешениям, вы даваемым Минприроды Украины. Запрещается самовольное пере селение животных в новые места пребывания, их акклиматизация и скрещивание. Такие действия должны также осуществляться по специальным разрешениям органов Минприроды по согласованию с органами охотничьего и рыбного хозяйства.
Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны принимать меры относительно предотвращения гибели животных во время осуществления производственных процессов в сельском и лесном хозяйстве, при эксплуатации электрической сети и транс портных средств. Так, значительное количество зайцев, птиц и другой полевой дичи гибнет во время сенокоса, собирания урожая и других сельскохозяйственных работ. Иногда даже больше, чем за весь сезон охоты. Неодиночны случаи гибели птиц от поражения электрическим током на незащищенных столбах и т.п. Поэтому предприятия и граждане должны применять специальные устрой ства и безопасные технологии, которые бы предотвращали причи нение вреда животному миру.
Во время сохранения, транспортирования и применения средств защиты растений, стимуляторов их роста, минеральных удобрений
334
и других химических веществ должны осуществляться мероприятия по обеспечению предотвращение заболевания и гибели животных. Органы Минприроды по согласованию с местными государственны ми администрациями могут определять отдельные территории, на которых ограничивается или запрещается применение указанных
препаратов.
Законодательство предусматривает, что права собственников и пользователей земли, лесов и других природных ресурсов могут быть ограничены и на них могут возлагаться соответствующие обязан ности относительно охраны и воспроизводства животного мира.
Исключительным по своей важности средством охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных являет ся их занесение в Красную книгу Украины, Положение о которой утверждено Законом Украины от 7 февраля 20021.
Красная книга является основным государственным документом, который содержит обобщенные сведения о современном состоянии видов животных и растений Украины, которые находятся под угро зой исчезновения. На сегодня это 382 вида животных и 531 вид растений. В зависимости от состояния и степени угрозы для попу ляции они делятся на такие категории: исчезнувшие, исчезающие, уязвимые, редчайшие, неоцененные, недостаточно известные. Не зависимо от категории все животные и растения подлежат особой охране на всей территории республики. Решение о занесении объ ектов животного и растительного мира в Красную книгу и ее ведение осуществляет Минприроды по представлению Национальной ко миссии по вопросам Красной книги Украины.
Правовое значение Красной книги состоит в том, что занесенные в нее животные приобретают особый правовой статус, который про является в следующем:
3. Добывание таких животных осуществляется лишь в исклю
чительных случаях только для научных и селекционных целей. Его
могут осуществлять лишь научные учреждения по именным раз
решениям Минприроды на основании решений обозначенной На
циональной комиссии.
1 В1домост1 Верховно!' Ради Украши.— 1992.— №52.— Ст.686.
335
4. Законодательством установлена повышенная уголовная, ад министративная и имущественная ответственность за уничтожение или повреждение видов животных, занесенных в Красную книгу Украины.
Другие мероприятия охраны животного мира направлены на охрану среды пребывания, условий воспроизводства и путей мигра ции животных. Наиболее эффективными среди них является созда ние заповедников, других территорий, правовой режим которых определяет Закон Украины «О природно-заповедном фонде». Жи вотный мир на таких территориях может сохраняться как в ком плексе с другими природными ресурсами (например, в заповедниках, национальных природных парках), так и в специально созданных с целью охраны животного мира объектах (общезоологические, орнито логические, энтомологические, ихтиологические заказники, зооло гические памятники природы, зоологические парки, сады и т.п.).
При проведении экологической экспертизы объектов, внедрении новой техники, технологий, материалов и веществ обязательно должно учитываться их влияние на состояние животного мира, среду его пребывания и пути миграции.
Места строительства предприятий, сооружений и других объ ектов, которые влияют или могут повлиять на состояние животно го мира, согласовываются с органами Минприроды и с государствен ными органами управления охотничьим и рыбным хозяйством. Запрещается ввод в эксплуатацию объектов и применение техноло гий без обеспечения их средствами защиты животных и их среды.
При осуществлении отдельных видов природопользования (ме лиорация земель, ведение лесного хозяйства, добыча полезных ис копаемых, организация мест отдыха населения и др.) должны пред полагаться и осуществляться мероприятия по сохранению среды пребывания животных, обеспечение неприкосновенности участков, которые составляют особую зооэкологическую ценность.
Нормативно- правовое регулирование защиты животных от жес токого обращения регулируется Законом Украины «О защите жи вотных от жестокого обращения» от 21 февраля 2006 года, который направлен на защиту от страданий и гибели животных вследствие жестокого обращения, их защиту и на укрепление морали, гуман ности общества.
§ 7. Ответственность за нарушение
законодательства об охране, использовании
и воспроизводстве животного мира
Ст. 63 Закона « О животном мире » и ст. 42 Закона « Об охотничьем хозяйстве и охоте» содержат перечень нарушений соответствующе го законодательства. Среди них наиболее распространенными яв-
ляются нарушения порядка и правил предоставления объектов животного мира в пользование, их самовольное или сверхлимитное специальное использование, незаконное изъятие животных из при родной среды, нарушение требований относительно охраны среды пребывания животных. Совершение приведенных и других право нарушений предусматривает дисциплинарную, административную, уголовную и имущественную ответственность. Но в связи с тем, что процесс обновления экологического законодательства продвигался быстрее, чем в «охранительных» областях законодательства, не всем приведенным в статьях законов правонарушением корреспон дирует соответствующая правовая норма Уголовного кодекса или Кодекса об административных правонарушениях. Это, в частности, касается таких нарушений как утаивание и искажение информации о состоянии и численности животных и их использовании, исполь зование охотничьих угодий не по назначению, непроведение меро приятий по предотвращению гибели животных, ухудшение среды их пребывания и т.п. Поэтому, при определении вида и меры юри дической ответственности тех или других нарушений законодатель ства о животном мире, следует руководствоваться действующим уголовным (ст.ст. 248, 249 УК) и административным законодатель ством (ст.ст. 50, 77-1, 83 ч.2, 85-91 КоАП).
Независимо от привлечения виновных к административной или уголовной ответственности или освобождения от нее, юридические и физические лица обязаны возместить вред, причиненный ими вследствие нарушения законодательства о животном мире. В делах, связанных с возмещением вреда природным объектам (и животный мир — не исключение) решающим является определение его мате риального размера. Как разъяснил Пленум Верховного Суда Укра ины Постановлением от 10.12.2004 г. (с последующими изменени ями и дополнениями) «О судебной практике по делам о преступле ниях и иных правонарушениях за нарушение законодательства об охране природы» № 17, если специальным экологическим законо дательством определен порядок исчисления данного вреда, его раз мер надлежит рассчитывать в точном соответствии с установленны ми таксами или методиками. Первые, как правило, применяются в случаях, если есть реальная возможность исчислить количество добытых животных и определить их экологическую ценность, вто рые — если такая возможность отсутствует (например, при массовой гибели рыбы от загрязнения водоема).
Лица, виновные в незаконной охоте, если их действиями был причинен вред государственному охотничьему фонду, должны его возместить в сумме, предусмотренной «Таксами исчисления разме ра взысканий за убытки, причиненные незаконным добыванием или уничтожением диких зверей и птиц (кроме видов, занесенных в Красную книгу Украины), их жилищ, биотехнических сооруже ний». Таксы утверждены 12 марта 1996 года Приказом Министер-
336
337
ства лесного хозяйства и Министерства охраны окружающей при родной среды Украины в виде денежной суммы, пропорциональной необлагаемому минимуму доходов граждан за одну особь в зависи мости от вида животных. Например, за незаконное добывание или уничтожение лося размер взыскания составляет 90 минимумов, кабана — 50, зайца, фазана — 10.
Имущественная ответственность за вред, причиненный водным живым ресурсам, исчисляется более сложно, в зависимости от ха рактера и субъекта правонарушения, и потому предполагается не сколькими нормативными актами.
Физические лица (граждане Украины, иностранцы, лица без гражданства), виновные в незаконном добывании рыбы, водных животных и растений, несут имущественную ответственность в со ответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 19 января 1998 года «Об утверждении такс для исчисления размера возмещения вреда, причиненного вследствие незаконного добыва ния (собирания) или уничтожения ценных видов рыб и других объектов водного промысла» № 32". Этим постановлением (по тому же принципу определения вреда — пропорционально необлагаемым минимумам доходов граждан за один экземпляр добытого) утверж дено три таксы, по которым возмещаются убытки, причиненные добыванием:
ценных видов рыб, водных бесхребетных и водных растений в рыбохозяйственных водоемах Украины (например, осетр — 30, сом — 5, форель — 3 и т.п.);
водных бесхребетных и водных растений на континентальном шельфе Украины (краб — 0,3, моллюски — 0,006 и т.п.);
живых организмов в исключительной (морской) экономиче ской зоне Украины, а также анадромных видов рыб, которые обра зуются в реках Украины, за пределами указанной зоны (севрюга — 30, кефаль — 3 и т.п.).
Юридические лица, в том числе иностранные, которые причи нили вред рыбному хозяйству, а также граждане, виновные в неза конном вылове рыбы неценных видов, возмещают ее в размере, исчисленном не приведенным Постановлением, а согласно «Мето дике расчета убытков, причиненных рыбному хозяйству вследствие нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов», которое было утверждено Государственным комитетом по рыбному хозяй ству и Министерством охраны природы 11 сентября 1992 года.
Исчисление вреда, причиненного рыбному хозяйству вследствие загрязнения рыбохозяйственных водоемов сточными водами и вредными веществами, проводится в соответствии с «Методикой расчета убытков, причиненных рыбному хозяйству вследствие на рушения законодательства об охране окружающей природной сре ды», которая утверждена Минэкобезопасности 18 мая 1995 года.
1 Офщшний В1сник Украши.— 1998.— № 3.— Ст.96.
338
Приведенные методики подсчета убытков осуществляются на осно вании специальных расчетных формул по каждому виду рыбных ресурсов и по каждой стадии их развития с определением общих потерь рыбного хозяйства сначала в натуральном, а потом в стои мостном выражении.
При незаконном добывании или уничтожении диких зверей и птиц или разрушении их жилищ на территориях природно-заповед-ного фонда исчисление размера вреда осуществляется в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 21 апреля 1998 года «Об утверждении такс для исчисления размера возмещения вреда, причиненного нарушением природоохранного законодатель ства в границах территорий и объектов природно-заповедного фон да»1. Так, добывание на указанных территориях лося оценивается в 2000 гривен, кабана — 860, фазана — 180, осетра — 550 и т.п.
Размер вреда, причиненного незаконным добыванием животных, которые занесены в Красную книгу Украины, определяется соответ ственно Постановлением Кабинета Министров Украины от 1 июня 1993 года (с изменениями от 16 марта 1999 года) «О размерах ком пенсации за добывание (сбор) и вред, причиненный видам животных и растений, которые занесены в Красную книгу Украины» № 3992. Исчисление вреда проводится в гривнах за каждый экземпляр жи вотного в зависимости от его категории (исчезающие, редчайшие, уязвимые и т.д.).
Вред животному миру также может быть нанесен при осущест влении других видов пользования объектами животного мира, не отнесенных к ресурсам охотничьего или рыбного хозяйства. В этом случае размер вреда за сверхлимитное, самовольное и прочее неза конное использование или уничтожение таких животных исчисля ется путем увеличения установленных нормативов платы за их правомерное специальное использование в пять раз. Такие норма тивы платы установлены в Постановлении Кабинета Министров Украины от 25 января 1996 года «Об утверждении временного по рядка взыскания платы за специальное использование диких жи вотных» № 1233.
При решении вопроса о том, является ли вред, причиненный объектам животного мира, значительным, учитывается их стои мость, экологическая ценность, количество добытых или уничто женных объектов, а также суммарный размер вреда.
Законодательством предусмотрено, что незаконно добытые жи вые объекты животного мира (звери, птицы, рыбы) подлежат изъ ятию у правонарушителя и, по возможности, возвращаются в природную среду. Незаконно добытая продукция охоты (мех, кожа, мясо, охотничьи трофеи и т.д.) подлежит изъятию и передаче для
1 ОфщШний В1сник Украши.— 1998.— № 16.— Ст.600.
2 СП Украины.— 1993.— № 11.— Ст.226.
3 СП Украины.— 1996.— № 6.— Ст.195.
339
реализации торговым или заготовительным организациям. При невозможности изъятия незаконно добытой продукции (использо вана или реализована нарушителем, стала непригодной по его вине и т.п.) должна быть взыскана ее стоимость соответственно законо дательству о ценах и ценообразовании. Стоимость незаконно добы тых объектов животного мира не учитывается как основание умень шения определения и возмещения вреда.
Вопросы для самоконтроля
10. Каково правовое значение Красной книги Украины?
Темы рефератов
340
Рекомендованная литература
Волик М.П. Правове регулювання полювання в Украпп: Авто-реф. дис. ...канд. юрид. наук. — Одеса, 1997.— 18 с.
Гвоздик П.О. Правовх засади збереження бшлог1чного р1зно-матття: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 1999.— 19 с.
Константиниди С.С. Охрана животного мира. — Алма-Ата,
1975.
Тихий П.В. Еколого-правове регулювання спещального викори-стання дико! фауни: Автореф. ... канд. юрид. наук. — X., 2000.— 19 с.
=^=^=^===^=^=^^=^== Раздел XV
ПРАВОВАЯ ОХРАНА АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА
План
§ 1. Атмосферный воздух как объект охраны
Атмосферный воздух является одним из основных жизненно важных компонентов окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и иных природных объ ектов. Как природный объект он представляет собой природную смесь газов, находящуюся вне пределов жилых, производствен ных и других помещений. Критерием отграничения атмосферного воздуха (как природного объекта) от иного воздуха является при родная (естественная), незыблемая связь первого с окружающей природной средой.
Закон Украины «Об охране атмосферного воздуха»1 от 16.10.1992 года не регулирует отношения по поводу охраны воздуха, находя щегося в пределах жилых, производственных и других помещений. К атмосферному воздуху также не относится воздух, который на ходится в компрессорах, баллонах и т.п. Данный Закон направлен на сохранение и восстановление естественного состояния атмосфер ного воздуха, создания благоприятных условий для жизнедеятель-
1 В редакции Закона Украины от 21.06.2001 г. // Ведомости Верховной Рады Украины. — 2001. — № 48. — Ст. 252.
ности, обеспечение экологической безопасности и предотвращение вредного воздействия атмосферного воздуха на здоровье людей и окружающую природную среду. Отношения по поводу воздуха, который находится в пределах помещений, в емкостях регулирует ся санитарным, гражданским, жилищным и иным законодательст вом.
О значимости атмосферного воздуха как природного объекта можно судить исходя из той роли, которую он играет в развитии живой и неживой природы, жизни общества. Основная функция атмосферного воздуха состоит в том, что он служит незаменимым источником кислорода, необходимого для существования всего жи вого на земле. Он является источником химических соединений и элементов. Воздушная оболочка оказывает большое влияние на рас пределение солнечного тепла и света по земной поверхности. В хо зяйственной деятельности человека атмосферный воздух использу ется как транспортная коммуникация, неотъемлемый компонент для получения тепловой энергии, необходимый элемент производ ственных процессов, среда для поглощения различных видов от ходов, а также для осуществления иной деятельности.
Таким образом, атмосферный воздух имеет огромное экономи ческое значение. По своим природным свойствам воздух, его от дельные компоненты широко используются в процессе производства материальных благ, являясь, таким образом, ценнейшим природ ным ресурсом.
Однако в редакции Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» от 21.06.2001 г. отсутствует раздел о его использовании как природного ресурса. В Конституции Украины же предусмотре но, что атмосферный воздух, находящийся в пределах территории Украины, является объектом права собственности Украинского народа, а также, что каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права собственности народа в соответствии с законом (ст. 13). Объясняется это тем, что экологические общест венные отношения в области использования атмосферного воздуха, как природного ресурса, пока не требуют обобщающего правового регулирования. Но возникающие здесь общественные отношения нуждаются в правовом регулировании лишь в той мере, в которой это необходимо для поддержания и обеспечения экологической безопасности, создания благоприятных условий для жизнедеятель ности, предотвращения вредного воздействия его на здоровье людей и окружающую среду. Иными словами сфера правового регулиро вания ограничивается лишь потребностями охраны атмосферного воздуха. С точки зрения юридической науки возникает вопрос, осуществляется ли охрана атмосферного воздуха, и является ли реальным его использование. Целесообразно говорить не только об охране, но и одновременно об использовании атмосферного воздуха. Поэтому атмосферный воздух признается природным ресурсом
342
343
(используемая в экономическом аспекте часть природного объекта). Для подтверждения данного вывода можно привести ряд положе ний, а, исходя из анализа экологического законодательства, выде лить четыре основных вида пользования атмосферным воздухом.
Во-первых, право пользования атмосферным воздухом для про изводственных нужд. Он является ценнейшим экономическим природным ресурсом, элементы которого используются для произ водства продукции в разных сферах хозяйственной деятельности (химической и металлургической промышленности, машинострои-тельстве, энергетике и др.).
Во-вторых, право пользования атмосферным воздухом как объ ективно необходимым компонентом в системе обеспечения жизне деятельности человека и других организмов. К примеру, использо вание атмосферного воздуха в целях создания благоприятных ус ловий для обеспечения жизнедеятельности человека. Это следует из преамбулы ст. 33 данного Закона. Право пользования граждана ми атмосферным воздухом относится к жизнеобеспечивающим правам, при этом его качество должно соответствовать закреплен ным в законодательстве экологическим стандартам и нормативам. Данное право человека является естественным, неотъемлемым, неотчуждаемым и нерушимым независимо от того, закреплено оно в законе или нет. При нарушении этого права оно подлежит защите в установленном порядке. Кроме этого, как отмечалось ранее, каж дый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права собственности Украинского народа (ст. 13 Конституции), к которым относится и атмосферный воздух.
В-третьих, атмосферный воздух используется как природный резервуар для выброса загрязняющих веществ и поглощения вред ных физических воздействий. Вместе с тем, естественно, что выбро сы загрязняющих веществ в атмосферный воздух являются своеоб разным его использованием (подобно использованию водных объ ектов для сбросов сточных вод и других отходов). Сбалансированное осуществление этого вида природопользования обеспечивается многочисленными требованиями, закрепленными в Законе. Однако на современном этапе общественного развития практика не выдви гает перед правом в качестве самостоятельной задачи регулирование отношений относительно использования атмосферного воздуха. Но общественные отношения, которые при этом возникают, носят подчиненный характер: они регулируются лишь в той мере, в кото рой это необходимо для достижения целей охраны атмосферного воздуха. Выброс — поступление в атмосферный воздух загрязняю щих веществ или смеси таких веществ, где последнее (загрязняющее вещество) представляет собой вещество химического или биологи ческого происхождения, которое присутствует или поступает в ат мосферный воздух и может прямо или косвенно оказывать отрица тельное воздействие на здоровье человека и состояние окружающей
344
природной среды. При использовании атмосферного воздуха для выбросов загрязняющих веществ необходимо придерживаться оп ределенных экологических, правовых и организационных требова ний, которые устанавливаются компетентными государственными
органами.
В-четвертых, право на искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных явлений в хозяйственных целях (ст. 16 Закона). Следует учитывать, что любая хозяйственная деятельность либо эксплуатационный аспект использования атмосферного воз духа должны быть ориентированы на обеспечение экологический
безопасности.
Исходя из вышеприведенного, можно сделать вывод, что атмо сферный воздух, как природный ресурс, используется в следующих формах: как природный резервуар для выбросов загрязняющих веществ; как сырье в процессе выделения и присвоения ресурсов (компонентов) атмосферного воздуха; как пространственно-терри ториальный базис (пространственной среды, например, для воз душного трацспорта); в процессе общего природопользования, как природное условие для жизнеобеспечения. Самостоятельной фор мой использования атмосферного воздуха можно считать осущест вление деятельности, связанной с искусственным изменением природной среды (влияние на погоду, климат) и др. Целесообразно было бы в законодательстве определить хотя бы примерный пере чень видов использования атмосферного воздуха. Да и само назва ние закона надо было бы изменить, так как оно ориентирует лишь на осуществление охранительных мероприятий, которые, безус ловно, очень важны. В наименовании закона следует акцентировать внимание именно на атмосферном воздухе, который не только ох раняется, но и используется, как это сделано, например, в Законе
«О животном мире».
Следует различать использование атмосферного воздуха и право пользования им. Первое понятие относится к эколого-экономиче-скому явлению, а второе следует рассматривать как юридическую категорию. Оба эти понятия упоминаются в экологическом законо дательстве. В большинстве законов о природных ресурсах нет чет кого определения соотношения использования соответствующего правового ресурса и его правовой формы.
Принадлежность атмосферного воздуха также осуществляется в двух правовых формах: на праве собственности и праве использо вания, с учетом его особенностей. Право собственности на атмосфер ный воздух закреплено только в ст. 13 Конституции Украины, при этом речь идет об атмосферном воздухе в пределах территории Ук раины и рассматривается лишь как собственность Украинского народа. Субъектом права собственности выступает народ, от имени народа права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определен-
345
ных Конституцией Украины. В специальном законодательстве об охране атмосферного воздуха такие предписания отсутствуют.
§ 2. Понятие правовой охраны атмосферного воздуха
Охрана атмосферного воздуха — одно из важнейших направле ний природоохранительной деятельности, осуществляемое в гло бальном, национальном и региональном масштабах. Законодатель ство Украины соответствует выработанным международным сооб ществом подходам к охране атмосферного воздуха и базируется на принципах: приоритета охраны жизни и здоровья человека; обе спечения благоприятных условий для жизнедеятельности; недо пущения необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей природной среды; обязательности госу дарственного регулирования выбросов загрязняющих веществ и вредных физических воздействий на атмосферный воздух; полноты и достоверности информации о состоянии атмосферного воздуха и его загрязнения и др.
В соответствии со ст. 1 Закона Украины «Об охране атмосферно го воздуха» его охрана рассматривается как система мер, свя занных с сохранением, улучшением и восстановлением состоя ния атмосферного воздуха, предотвращением и снижением уровня его загрязнения и воздействия на него химических соеди нений, физических и биологических факторов.
Охрана атмосферного воздуха осуществляется разнообразными способами: биологическим (проведение работ относительно восста новления природных ресурсов, и охрана их от истощения); техноло гическим (совершенствованием технологических процессов, систем очистки, организацией безотходных производств); экономическим (планированием охраны, материально-техническим обеспечением, развитием материального стимулирования за выполнение природо охранных мероприятий); санитарным (применением мер по оздо ровлению окружающей природной среды); организационным (орга низацией использования и контроля за его состоянием и охраной); идеологическим (проведение эколого-воспитательной работы, улуч шение экологической подготовки кадров), правовым.
Правовая охрана атмосферного воздуха заключается в установ ленной законодательством системе государственных и обществен ных мероприятий, направленных на улучшение и восстановление природного состояния атмосферного воздуха, создание благопри ятных условий для жизнедеятельности, обеспечение экологической безопасности и предотвращение вредного воздействия атмосферно го воздуха на здоровье людей и окружающ\ н среду. Содержание
346
правовой охраны атмосферного воздуха будет рассмотрено в соот ветствующем параграфе учебника.
Целью охраны атмосферного воздуха является обеспечение сохранения благоприятного состояния атмосферного воздуха, его восстановление и улучшение для поддержания экологической безо пасности жизнедеятельности человека, а также предотвращение вредного влияния на окружающую природную среду. Иными сло вами, атмосферовоздушные охранительные меры направлены на поддержание экологического равновесия на территории Украины, на обеспечение экологической безопасности.
Эффективность охраны атмосферного воздуха зависит от взаи модействия и согласованности национальных и международных мероприятий и средств по его защите. Украина принимает участие в международном сотрудничестве в области охраны атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Украины (ст. 35).
Необходимо специфически подходить к объекту охраны атмо сферного воздуха. Его надо понимать в широком и узком значении. В широком значении объектом охраны выступает атмосферный воздух в общей его совокупности без обособления любой его части. Однако непосредственным объектом охраны является атмосферный воздух, который расположен ближе к земле в пределах территори альных границ Украины.
Субъектами охраны атмосферного воздуха являются предпри ятия, учреждения, организации, граждане Украины, а также ино странные физические и юридические лица.
Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха в соответствии с Законом осуществляют: Кабинет Мини стров Украины; специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресур сов; специально уполномоченный центральный орган исполнитель ной власти по вопросам здравоохранения; Совет министров АРК, местные государственные администрации, другие центральные и местные органы исполнительной власти, органы местного самоуп равления (ст. 3).
Предприятия, учреждения, организации и граждане — субъек ты предпринимательской деятельности, которые осуществляют выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и деятель ность которых связана с воздействием физических и биологических факторов на его состояние, обязаны: осуществлять организацион но-хозяйственные, технические и иные мероприятия по обеспече нию выполнения требований, предусмотренных стандартами и нормативами экологической безопасности в области охраны атмо сферного воздуха, разрешениями на выбросы загрязняющих ве ществ и т.п.; принимать меры по уменьшению объемов выбросов загрязняющих веществ и уменьшению воздействия физических факторов; своевременно и в полном объеме уплачивать сборы за
347
загрязнение окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов; обеспечивать бесперебойную эффективную работу и поддержание в исправном состояния сооружений, обору дования и аппаратуры для очистки выбросов и уменьшения уровней воздействия физических и биологических факторов; осуществлять контроль за объемом и составом загрязняющих веществ, выбрасы ваемых в атмосферный воздух, уровнями физического воздействия и вести их постоянный учет и т.п. Выполнение мер по охране атмо сферного воздуха не должно приводить к загрязнению почв, вод и других природных объектов.
Для обеспечения экологической безопасности, создания благо приятной среды жизнедеятельности, предотвращения вредного воздействия атмосферного воздуха на здоровье людей и окружающую природную среду осуществляется регулирование выбросов наиболее распространенных и опасных загрязняющих веществ (ст. 11), пере чень которых утвержден Постановлением Кабинета Министров Украины от 29 ноября 2001 г. № 15981. К наиболее распространен ным загрязняющим веществам относятся: оксиды азота, озон, свинец и его соединения, формальдегид и прочие. А к опасным за грязняющим веществам — металлы и их соединения; органические амины; хлор, бром и их соединения; фреоны и т.п. Перечень загряз няющих веществ пересматривается Кабинетом Министров Украины не менее одного раза в пять лет по предложению специально упол номоченного центрального органа исполнительной власти по вопро сам экологии и природных ресурсов и специально уполномоченно го центрального органа исполнительной власти по вопросам здра воохранения.
Выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стацио нарными источниками могут осуществляться после получения разрешения, которое выдается специально уполномоченными ор ганами. Перечень организаций и учреждений, которым предостав ляется право на разработку документации, обосновывающей объ емы выбросов для предприятий, учреждений, организаций и граж дан — субъектов предпринимательской деятельности, определяет ся специально уполномоченным центральным органом исполни тельной власти по вопросам экологии и природных ресурсов.
Постановлением Кабинета Министров Украины от 13 марта 2002 года№ 302 с изменениями, внесенными 16 июня 2004 г., утвержден Порядок проведения и оплаты работ, связанных с выдачей разре шений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками для предприятий, учреждений, орга низаций и граждан — субъектов предпринимательской деятельно-
1 См.: Перелш найбыгьш поширених 1 небезпечних забруднюючих ре-човин, викиди яких в атмосферне пов1тря шдлягають регулюванню //ОфЬ цшний В1сник Укра'ши. — 2001. — № 49. — Ст. 2186.
348
сти, которые получили такие разрешения1. Общие требования к оформлению документов, в которых обосновываются объемы вы бросов, для получения разрешения на выбросы загрязняющих ве ществ в атмосферный воздух стационарными источниками для предприятий, учреждений, организаций и граждан-предпринима телей, регламентируются Приказом Министерства охраны окру жающей природной среды Украины от 09.03.2006 г. № 1082.
Разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками — это официальный документ, который дает право субъектам предпринимательской деятельности эксплуатировать объекты, из которых поступают в атмосферный воздух загрязняющие вещества или их смеси, при условии соблю дения соответствующих нормативов предельно допустимых вы бросов и требований к технологическому процессу в части ограни чения выбросов загрязняющих веществ на протяжении определен ного в разрешении срока. Разрешение выдается субъекту хозяй ствования — собственнику стационарного источника при условии: непревышения в течение срока их действия установленных норма тивов экологической безопасности; непревышения нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ стационарных ис точников; соблюдения требований к технологическим процессам в части ограничения выбросов загрязняющих веществ. Разрешение выдается бесплатно территориальными органами Министерства охраны окружающей природной среды по согласованию с учрежде ниями государственной санитарно-эпидемиологической службы на срок не менее чем пять лет. Субъекты хозяйствования, которые по лучили разрешения, подлежат учету в порядке, установленном законодательством.
Срок действия разрешения пересматривается уполномоченным органом, который его выдал, на основании письменного обращения учреждений государственной санитарно-эпидемиологической служ бы, местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и общественности, в случае если: степень загряз нения атмосферного воздуха предполагает необходимость просмотра предельных значений выбросов; использование важных достижений в сфере разработки усовершенствования доступных технологий дает возможность значительно уменьшить выбросы без дополнительных
1 Офщшний В1СНИК Укра'ши. — 2002. — № 12. — Ст. 574.
2 Наказ Мш1стерства охорони навколишнього природного середовища
Укра'ши вщ 09.03.2006 р. № 108 «Про затвердження 1нструкцц про за-
гальш вимоги до оформления документов, у яких обгрунтовуються обсяги
викидхв, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в ат
мосферне повггря стацшнарними джерелами для тдприемств, установ,
оргатзацш та громадян-тдприемщв» // Офщшний вгсник Укра'ши. —
2006. — № 13. — Ст. 916; див.: ред. уточнения. // Офщшний вшник Ук-
раши. — 2006. — № 14. — Ст. 391.
349
затрат; требования безопасности эксплуатации во время производ ственного процесса проведения деятельности предполагают необ ходимость применения других технологий; имеет место замена направления производственной деятельности, которая может при вести к важным отрицательным последствиям для здоровья людей и состояния окружающей среды. Разрешение аннулируется орга ном, который его выдал, в случае: представления субъектом хозяй ствования заявления об аннулировании разрешения; изменения собственника стационарного источника выбросов; принятия в уста новленном порядке решения об отмене государственной регистрации субъекта хозяйствования.
Кроме этого, разрешение на эксплуатацию (фактически специ альное использование атмосферного воздуха) выдается в случае регулирования уровней воздействия физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха1 (ст. 13); регулирова ния деятельности, направленной на искусственные изменения со стояния атмосферы и атмосферных явлений в хозяйственных целях2 (ст. 16) и т.п.
Хозяйственная или другие виды деятельности, связанные с на рушением условий и требований к выбросам загрязняющих веществ в атмосферный воздух и уровней воздействия физических и биоло гических факторов на его состояние, предусмотренных разреше ниями, может быть ограничена, временно запрещена (приостанов лена), а при необходимости и прекращена по решению компетент ных органов в установленном порядке. В статье 12 Закона «Об ох ране атмосферного воздуха» предусмотрена ссылка на ст. 3 этого закона, в которой определен перечень органов управления, которые наделены полномочиями осуществления указанных действий. При осуществлении компетентными государственными органами на званных действий следует руководствоваться положениями, опре деленными в Порядке ограничения, временного запрета (приоста новления) либо прекращения деятельности предприятий, учреж дений, организаций и объектов в случае нарушения ими законода тельства об охране окружающей природной среды, который утвер-
1 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в Украши в1д 29 березня 2002 року
№ 432 «Прозатвердження Порядку видач1 дозвол1в на експлуатащю устат-
кування з визначеними р1внями впливу ф1зичних та бюлопчних факторгв
на стан атмосферного повггря, проведения оплати цих роб1т та облжу шд-
приемств, установ, оргашзацш 1 громадян — суб'екпв тдприемницько!
д1яльност1, як1 отримали такх дозволи» // Офщшний вгсник Украши. —
2002. — № 14. — Ст. 742.
2 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в Украши в1д 139 березня 2002 року
№ 301 «Про затвердження Порядку погодження 1 видач1 дозвол1в на про-
ваджеяня д1яльност1, пов'язано! 13 штучними змшами стану атмосфери
та атмосферних явищ у господарських щлях» // Офщшний В1сник Ук
раши. — 2002.— № 12. — Ст. 573.
жден Постановлением Верховной Рады Украины от 29 октября 1992 года № 2 751-XII1.
§ 3. Правовое регулирование стандартизации
и нормирования в области охраны
атмосферного воздуха
Раздел II Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» посвящен стандартизации и нормированию в области его охраны. В статье 4 закреплено, что стандартизация и нормирование прово дятся с целью установления комплекса обязательных норм, правил, требований к охране атмосферного воздуха от загрязнения и обе спечения экологической безопасности.
Стандартизация и нормирование в области охраны атмосферного воздуха направлены на: обеспечение безопасной окружающей при родной среды и предотвращение экологических катастроф; реализа цию единой научно-технической политики в области охраны атмо сферного воздуха; установление единых требований к оборудованию и сооружениям по охране атмосферного воздуха от загрязнения; обе спечение безопасности хозяйственных объектов и предотвращение возникновения аварий и техногенных катастроф; внедрение и ис пользование современных экологически безопасных технологий.
Отношения, связанные с деятельностью в сфере стандартизации, регламентируются законами Украины «О стандартизации» от 17 мая 2001 года № 2408-ПРс изменениями, «О стандартах, техниче ских регламентах и процедуре оценки соответствия» от 1 декабря 2005 г. № 3164-1У3 и другими нормативно-правовыми актами4.
1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 46. — Ст. 637.
2 Вщомост1 Верховно! Ради Украши. — 2001. — № 31. — Ст. 145.
3 Закон Украши В1Д 1 грудня 2005 р. № 3164-1У «Про стандарти, техтчщ
регламенти та процедури оцшки вщповщностЬ // Офщшний вкник Ук
раши. — 2005. — № 52. — Ст. 3246.
4 См.: Декрет Кабшету М1н1стр1в Украши ввд Ютравня 1993року№046-
93 «Про стандартизацйо 1 сертифшащю» // Ввдомостх Верховно! Ради Ук
раши. — 1993. — № 27. — Ст. 289. Вщповщно до стати 4 нормативт до
кумента 13 стандартизащ! подЬшються на: державт стандарти Украши;
галузев1 стандарти; стандарти науково-техтчних та шженерних товариств
1 сшлок; техтчш умови; стандарти тдприемств. До державних стандартов
Украши прир1внюються державт буд1вельт норми 1 правила, а також
державт класифшатори техншо-економ1чно! та сощально! 1нформацп.
Порядок розроблення 1 застосування державних класиф1катор1в установ-
люеться Державним комитетом стандартизащ!, метрологи та сертифшащ!
Украши.
Важливими еколопчними стандартами е: ДСТУ 3273-95 — Безпека промислових тдприемств. Загальт положения та вимоги; ГОСТ 17.0.0.04-90 — Охорона природи. Еколог1чний паспорт промислового тдприемства. Основт положения; ДСТУ 2156-93 — Безпечтсть промислових шдпри-
350
351
Закон «О стандартизации» устанавливает правовые и организа ционные основы стандартизации в Украине и направлен на обе спечение единой технической политики в данной сфере. Стандар тизация рассматривается как деятельность, состоящая в установ лении положений общего и многоразового применения, поставлен ных или возможных задач с целью достижения оптимальной сте пени упорядочения определенной сферы, результатом которой яв ляется повышение степени соответствия продукции, процессов и услуг их функциональному назначению, устранение барьеров в торговле и содействие научно-техническому сотрудничеству (ст. 1). Стандарт — документ, разработанный на основе консенсуса и утвержденный органом, устанавливающим предназначенные для общего и многоразового использования правила, инструкции или характеристики, касающиеся деятельности либо ее результатов, включая продукцию, процессы или услуги, соблюдение которых является необязательным. Целью стандартизации в Украине явля ется обеспечение рационального использования природных ресур сов, соответствия объектов стандартизации их функциональному назначению, информирования потребителей о качестве продукции, процессов и услуг, поддержания развития и международной кон курентоспособности продукции и торговли товарами и услугами. Стандарты применяются непосредственно или путем ссылки на них в иных документах. Они применяются на добровольной основе, за исключением случаев, когда применения стандартов требуют тех нические регламенты. Технический регламент — закон Украины или нормативно-правовой акт, принятый Кабинетом Министров Украины, в котором определены характеристики продукции или связанные с ней процессы или способы производства, а также тре бования к услугам, включая соответствующие положения, соблю дение которых обязательно.
Стандарты в области охраны атмосферного воздуха разрабаты ваются, принимаются, одобряются, пересматриваются, изменяют ся, их действие прекращается в порядке, установленном законом. Они базируются на достигнутых уровнях научно-технического про гресса и тем самым образовывают единые требования, правила, общие принципы или характеристики, которые определены госу дарством к качеству атмосферного воздуха, а также лицами, осу ществляющие хозяйственную деятельность и обеспечивающие благоприятное его состояние. Экологические стандарты определяют понятие, сроки, режим охраны атмосферного воздуха, методы кон троля над его состоянием, требования относительно предотвращения вредного воздействия на атмосферный воздух, устанавливают дру гие требования относительно охраны атмосферного воздуха. На
емств. Термши та визначення; ДСТУ 14004 — 97 — Системи управлшня навколишшм середовищем. Загалып настанови щодо принцишв управлш ня, систем та засоб1в забезпечення.
352
основе стандартов разрабатываются нормативы в области охраны атмосферного воздуха.
В области охраны атмосферного воздуха устанавливаются сле дующие нормативы (ст. 5):
нормативы экологической безопасности атмосферного воз духа;
нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих
веществ стационарных источников;
нормативы предельно допустимого воздействия физических и биологических факторов стационарных источников;
нормативы содержания загрязняющих веществ в отработан ных газах и воздействия физических факторов передвижных ис точников;
технологические нормативы допустимого выброса загрязня ющих веществ.
Законодательством могут устанавливаться и другие нормативы в этой области. Порядок разработки и утверждения нормативов в области охраны атмосферного воздуха устанавливается Кабинетом Министров Украины в соответствии с Законом Украины «Об охра не атмосферного воздуха».
Для оценки состояния загрязнения атмосферного воздуха уста навливаются нормативы экологической безопасности атмосферного воздуха и нормативы предельно допустимых выбросов в атмосфер ный воздух загрязняющих веществ, уровни вредного воздействия физических и биологических факторов в пределах населенных пун ктов, в рекреационных зонах и других местах жительства, постоян ного или временного пребывания людей, объектах окружающей природной среды с целью обеспечения экологической безопасности граждан и окружающей природной среды (ст. 6 Закона). Непосред ственно для курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных и других отдельных районов могут устанавливаться более строгие нормативы экологической безопасности атмосферного воздуха.
Особое значение имеют нормативы экологической безопасно сти атмосферного воздуха', которые устанавливаются с целью избежания, уменьшения или предотвращения отрицательных по следствий загрязнения атмосферного воздуха, соблюдение которых предотвращает возникновение опасности для здоровья человека и состояния окружающей природной среды от воздействия вредных факторов атмосферного воздуха. Эта группа нормативов разрабаты вается с учетом требований международных стандартов, норм, ре комендаций. Для оценки состояния загрязнения атмосферного воздуха в местах постоянного или временного пребывания людей 1 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в вщ 13 березня 2002 року № 299 «Про Порядок розроблення та затвердження норматив1в еколопчно! безпеки атмосферного повггря» // Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 12. — Ст. 571.
353
устанавливаются нормативы экологической безопасности атмосфер ного воздуха, к которым относятся: нормативы качества атмо сферного воздуха — критерий его качества, отображающий пре дельно допустимое максимальное содержание загрязняющих ве ществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует отрица тельное воздействие на здоровье человека и состояние окружающей природной среды; предельно допустимые уровни воздействия акустического, электромагнитного, ионизирующего и иных физи ческих факторов и биологического воздействия на состояние атмо сферного воздуха населенных пунктов.
Уровни воздействия физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха, требования по их сокраще нию устанавливаются соответствующим разрешением на основе утвержденных нормативов. Разрешения на предельно допустимые уровни шума, которые образуются стационарными источниками, в частности при работе машин, механизмов, оборудования, инстру ментов, а также пользование звуковоспроизводящей аппаратурой и музыкальными инструментами в концертных и танцевальных залах и на открытых площадках, в театрах и кинотеатрах, диско теках, казино, других заведениях развлекательного или игорного бизнеса, культуры, музыкальных заведениях образования, в ресто ранах, кафе, барах, других заведениях общественного питания, торговли, бытового обслуживания и т.п., выдаются в порядке, уста новленном настоящим Законом. Местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учрежде ния, организации и граждане — субъекты предпринимательской деятельности обязаны принимать необходимые меры для предот вращения и недопущения превышения установленных уровней воздействия физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха и здоровье человека.
К основным направлениям нормирования относится установле ние нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ стационарных источников (ст. 7 Закона). Порядок раз работки и утверждения нормативов предельно допустимых выбро сов загрязняющих веществ из стационарных источников регламен тируется в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 28 декабря 2001 г. № 17801 .
Нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих ве ществ и их совокупности, содержащихся в составе пылегазовоздуш-ных смесей, которые отводятся от отдельных типов оборудования, сооружений и поступают в атмосферный воздух от стационарных источников, устанавливаются с целью обеспечения соблюдения нормативов экологической безопасности атмосферного воздуха с учетом экономической целесообразности, уровня технологических
1 Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 1. — Ст. 9.
процессов, технического состояния оборудования, газоочиститель ных установок. Эти нормативы определяются по методике, утверж денной Минприродой Украины с целью обеспечения требований национального законодательства и законодательства Европейского Союза и разрабатываются таким образом: на единицу массы за еди ницу времени — устанавливается для определенной фактической массовой скорости в технологическом процессе; на единицу продук ции или сырья — определяется как соотношение количества загряз няющих веществ, выбрасывающиеся в атмосферный воздух, к объ ему продукции предприятий или использованного ими сырья.
Для действующих и проектируемых отдельных типов оборудо вания и сооружений в зависимости от времени разработки и введе ния в действие, наличия научных и технических разработок, эко номической целесообразности устанавливаются: норматив пре дельно допустимого выброса загрязняющего вещества стацио нарного источника; технологические нормативы допустимых выбросов загрязняющих веществ или их смеси, которые опреде ляются в месте их выхода из оборудования.
К технологическим нормативам допустимых выбросов за грязняющих веществ относятся: текущие технологические нор мативы — для действующих отдельных типов оборудования, соору жений на уровне предприятий с наилучшей существующей техно логией производства аналогичных по мощности технологических процессов; перспективные технологические нормативы — для новых и таких, которые проектируются, строятся или модернизи руются, отдельных типов оборудования, сооружений с учетом до стижений на уровне передовых отечественных и мировых техноло гий и оборудования.
При разработке нормативов предельно допустимого воздей ствия физических и биологических факторов стационарных источников (ст. 8 Закона) следует учитывать предписания, которые содержатся в Постановлении Кабинета Министров Украины от 13 марта 2002 года № 300 «О Порядке разработки и утверждения нор мативов предельно допустимого уровня воздействия физических и биологических факторов стационарных источников загрязнения на состояние атмосферного воздуха »'. Нормативы предельно допусти мого воздействия физических и биологических факторов устанав ливаются на уровне, при котором физическое и биологическое воздействие всех источников в этом районе, с учетом перспектив его развития, в период срока действия установленного норматива не приведет к превышению нормативов экологической безопасности атмосферного воздуха (по наиболее строгому нормативу). Перечень физических и биологических факторов, а также критерии опреде ления стационарных источников загрязнения, для которых раз-
1 Офщшний в1сник Украши. — 2002. — № 12. — Ст. 572.
354
355
рабатываются нормативы, устанавливаются Минприродой Украи ны по согласованию с МОЗ. Разработка нормативов осуществляется субъектами предпринимательской деятельности за собственные средства. Разработанные нормативы согласовываются с местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправ ления в части определения сроков осуществления мер по снижению вредного воздействия физических и биологических факторов к нормативному уровню. Согласованные нормативы рассматривают ся и утверждаются территориальным органом Минприроды Укра ины, о чем принимается соответствующее решение.
Устанавливаются также нормативы содержания загрязняю щих веществ в отработанных газах и воздействия физических факторов передвижных источников (ст. 9 Закона). Порядок раз работки и утверждения данных нормативов регулируется Поста новлением Кабинета Министров Украины от 13 марта 2002 года № 303: . Для каждого типа передвижных источников, эксплуати руемых на территории Украины, устанавливаются нормативы со держания загрязняющих веществ в отработанных газах и воздей ствия физических факторов этих источников, которые разрабаты ваются с учетом современных технических решений по уменьшению образования загрязняющих веществ, снижению уровней воздейст вия физических факторов, очищению отработанных газов и эконо мической целесообразности. Для передвижных источников, кото рые эксплуатируются, нормативы разрабатываются с учетом суще ствующих технологий, а для новообразованных — с учетом усовер шенствованных доступных технологий относительно уменьшения содержимого загрязняющих веществ в отработанных газах, влияния физических факторов передвижных источников и очищение отра ботанных газов. Нормативы разрабатываются в соответствии с Инструкцией об общих требованиях к разработке нормативов со держимого загрязняющих веществ в отработанных газах и влиянии физических факторов передвижных источников загрязнения атмо сферного воздуха, утвержденной Минприродой Украины. Разрабо танные нормативы согласовываются с компетентными органами и подаются на утверждение Минприроды.
Законодательство предполагает регулирование выбросов загряз няющих веществ и воздействия физических и биологических фак торов на состояние атмосферного воздуха в случае отсутствия нор мативов (ст. 14 Закона). По общему правилу, выбросы загрязняю щих веществ и воздействие на состояние атмосферного воздуха физических и биологических факторов, для которых не установле ны соответствующие нормативы экологической безопасности, до-
1 См.: « Порядок розроблення та затвердження норматив1в вм1сту забруд-нюючих речовин у вщпрацьованих газах та впливу ф1зичних фактор1В пересувних джерел забруднення атмосферного пов1тря» // Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 12. — Ст. 575.
356
пускаются в исключительных случаях лишь с разрешения терри ториальных органов специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов и территориальных органов специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам здраво охранения при условии, что за этот период будет установлен соот ветствующий норматив и приняты необходимые меры по охране атмосферного воздуха.
Таким образом, стандартизация и нормирование в области охра ны атмосферного воздуха составляют единую основу для разработ ки и осуществления соответствующих правоохранительных мер.
§ 4. Правовые мероприятия по охране атмосферного воздуха
Под правовым регулированием атмосферовоздушных охра нительных мер следует понимать систему правовых предписа ний, которые регулируют отношения, возникающие в данной сфере, с целью сохранения благоприятного состояния атмосфер ного воздуха, улучшение и восстановление его состояния, пре дотвращение и снижение уровня его загрязнения и воздействия на него химических соединений, физических и биологических факторов. Атмосферовоздушное законодательство Украины пре дусматривает систему правовых мер разрешительного, предупре дительного (превентивного), контролирующего, стимулирующего (поощрение и ответственность), возобновляемого (восстановитель ного) и запретительного характера. В данном параграфе анализи руются охранительные правовые меры относительно атмосферного
воздуха.
К мерам разрешительного характера относится получение раз решения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, которое выдается специально упол номоченными органами1. Кроме этого, разрешение на эксплуатацию выдается в случае использования оборудования с определенными уровнями влияния физических и биологических факторов на со стояние атмосферного воздуха2 (ст. 13); деятельности, направленной на искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных
1 Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 12. — Ст. 574.
2 См.: Постанову Кабшету М1шстр1в Украши в1д 29 березня 2002 року
№ 432 «Про затвердження Порядку видач1 дозвол1В на експлуатащю устат-
кування з визначеними р1внями впливу ф1зичних та бюлопчних фактор1в
на стан атмосферного повггря, проведения оплати цих робгг та облшу шд-
приемств, установ, оргашзащй 1 громадян — суб'ект1в тдприемницько!
Д1яльност1, як1 отримали таш дозволи» // Офщшний в1сник Украши. —
2002. — № 14. — Ст. 742.
357
явлений в хозяйственных целях1 (ст. 16) и т.п. Каждое юридическое лицо, осуществляющее выбросы загрязняющих веществ, должно получить разрешение на такой выброс.
К мерам предупредительного (превентивного) характера относятся: планирование; стандартизация (ст. 4); нормирование (ст. 5); проектирование, строительство и реконструкция предпри ятий и других объектов, воздействующих или таких, которые могут воздействовать на состояние атмосферного воздуха (ст. 23); уста новление санитарно-защитных зон (ст. 24); государственная эколо гическая и санитарно-гигиеническая экспертиза (ст. 25); государ ственный учет (ст. 31); мониторинг (ст. 32) и т.п. Эта группа мер содержит наибольшее количество правил, требований и других действий относительно обеспечения безопасности и благоприятно го состояния атмосферного воздуха и окружающей среды в целом.
Относительно стандартизации и нормирования в области охраны атмосферного воздуха речь шла в параграфе втором дан ного раздела. Разработка стандартов и нормативов относится к от ветственному экологическому мероприятию, так как научно обо снованные и оптимальные нормативы обеспечивают сохранение благоприятного состояния атмосферного воздуха. Вот почему раз работка экологических нормативов осуществляется квалифициро ванными специалистами на основе научно-технических достиже ний, наилучших технологических процессов в производстве, име ющихся в Украине и за ее пределами.
Законодательством предусмотрено осуществление мероприятий по предотвращению и уменьшению загрязнения атмосферного воздуха выбросами транспортных и других передвижных средств и установок и воздействия их физических факторов (ст. 17 Закона). К ним относятся: разработка и выполнение комплекса мероприятий по снижению выбросов, обезвреживанию вредных веществ и умень шению физического воздействия при проектировании, производ стве, эксплуатации и ремонте транспортных и других передвижных средств и установок; перевод транспортных и других передвижных средств и установок на менее токсичные виды топлива; рациональ ное планирование и застройка населенных пунктов с соблюдением нормативно-определенного расстояния до транспортных дорог; вывод из жилых густонаселенных кварталов за пределы города транспортных предприятий, грузового транзитного автомобильно го транспорта; ограничение въезда автомобильного транспорта и других транспортных средств и установок в селитебные, курортные, лечебно-оздоровительные, рекреационные и природно-заповедные
1 См.: Постанову Кабшету Мщ1стр1в Украши В1Д 13 березня 2002 року № 301 «Про затвердження Порядку погодження 1 видач1 дозволгв на про-вадження д1яльност1, пов'язано!' 13 штучними змшами стану атмосфери та атмосферних яаищ у господарських пдлях» // Офщшний в1сник Ук раши. — 2002. — № 12. — Ст. 573.
зоны, места массового отдыха и туризма; улучшение состояния со держания транспортных дорог и уличного покрытия; внедрение в городах автоматизированных систем регулирования дорожного движения; совершенствование технологий транспортирования и хранения топлива, обеспечение постоянного контроля над качеством топлива на нефтеперерабатывающих предприятиях и автозапра вочных станциях; внедрение и совершенствование деятельности контрольно-регулировочных и диагностических пунктов и ком плексных систем проверки нормативов экологической безопасности транспортных и других передвижных средств и установок. Про ектирование, производство и эксплуатация транспортных и других передвижных средств и установок, содержание загрязняющих ве ществ, в отработанных газах которых превышают нормативы или уровни воздействия физических факторов, запрещаются.
Особого внимания заслуживает выполнение требований по охране атмосферного воздуха при применении пестицидов и агрохимикатов (ст. 18 Закона). Установление этого правила об условлено интенсивным внедрением в производство указанных средств. В законодательстве закреплены основные требования, которые должны соблюдаться в процессе транспортирования, хранения и применения пестицидов и агрохимикатов. Более кон кретно применение названных химических средств указано в За коне Украины «О пестицидах и агрохимикатах» от 2 марта 1995 г. № 86/95-ВР1.
Атмосферовоздушные охранительные мероприятия должны про водиться при разработке недр и проведении взрывных работ (ст. 19 Закона). Данные виды деятельности должны проводиться с соблю дением требований по охране атмосферного воздуха способами, со гласованными со специальными уполномоченными центральными органами исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов, специально уполномоченным центральным органом ис полнительной власти по вопросам здравоохранения, другими ор ганами исполнительной власти и органами местного самоуправле ния в соответствии с законом. Запрещается размещение в населен ных пунктах терриконов и отвалов, которые могут быть источника ми загрязнения атмосферного воздуха или другого вредного вли яния на него. Так, в Кодексе Украины о недрах от 27 июля 1994 г. № 1342/94-ВР установлено, что пользователи недрами обязаны обес печивать безопасность окружающей природной среды, людей и имущества (ст. 24). Эта общая норма касается также и атмосферно го воздуха. Закреплено правило, в соответствии с которым прекра щается право пользования недрами в случае, если использование недр осуществляется с применением методов и способов, приводя щих к загрязнению природной среды или вредным последствиям Для здоровья населения ( п. 4 ст. 26 Кодекса о недрах).
1 В1домост1 Верховно!" Ради Украши. — 1995. — № 14. — Ст. 91.
358
359
К числу правовых мер относительно охраны атмосферного возду ха относится регулирование осуществления предупредительных мер от загрязнения его производственными, бытовыми и други ми отходами (ст. 20 Закона). Установлено, что складирование, размещение, хранение или транспортирование промышленных и бытовых отходов, являющихся источниками загрязнения атмосфер ного воздуха загрязняющими веществами и веществами с неприят ным запахом или другого вредного влияния, допускается лишь при наличии специального разрешения на определенных местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправле ния территориях, с соблюдением нормативов экологической безопас ности и дальнейшей утилизации или удаления. Не допускается сжигание указанных отходов на территории предприятий, учреж дений, организаций и населенных пунктов, за исключением случа ев, когда это осуществляется с использованием специальных уста новок при соблюдении требований, установленных законодатель ством об охране атмосферного воздуха. Собственники или уполно моченные ими органы предприятий, учреждений, организаций и граждане — субъекты предпринимательской деятельности обязаны обеспечивать переработку, утилизацию и своевременный вывоз от ходов, загрязняющих атмосферный воздух, на предприятия, ис пользующие их как сырье, или на специально отведенные места или объекты. Более расширено эти вопросы решаются в Законе Украины «Об отходах» от 5 марта 1998 г. № 187/98-ВР.1
Охранительными являются также мероприятия в целях предот вращения, снижения и достижения безопасных уровней произ водственных и других шумов2 (ст. 21 Закона), которые должны обеспечиваться таким образом: создание и внедрение малошумных машин и механизмов; совершенствование конструкций транспорт ных и других передвижных средств и установок и условий их экс плуатации, а также содержание в надлежащем состоянии железно дорожных и трамвайных путей, автомобильных дорог, уличного покрытия; размещение предприятий, транспортных магистралей, аэродромов и других объектов с источниками шума при планирова нии и застройке населенных пунктов в соответствии с установлен ными законодательством санитарно-гигиенических требований, строительными нормами и картами шума; производство строитель ных материалов, конструкций, технических средств сооружения жилья, объектов социального назначения и строительство сооруже ний с необходимыми акустическими свойствами; организационные мероприятия для предотвращения и снижения производственных,
1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1998. — №36-37. — Ст. 242.
2 Проблемам охраны окружающей природной среды от шумового воз
действия посвящена работа Н.Р.Малышевой «Охрана окружающей среды
от шумового воздействия (правовые и организационные вопросы)». — К.:
Наукова думка, 1984. — 143 с.
коммунальных, бытовых и транспортных шумов, включая введение рациональных схем и режимов движения транспорта и других пере движных средств и установок в пределах населенных пунктов. Граждане обязаны соблюдать требования, установленные с целью снижения бытового шума в квартирах, а также во дворах жилых домов, на улицах, в местах отдыха и других общественных местах. К профилактическим мероприятиям относится регулирование условий проектирования, строительства и реконструкции предпри ятий и других объектов, которые воздействуют или могут воздей ствовать на состояние атмосферного воздуха (ст. 23 Закона). Они осуществляются с обязательным соблюдением норм экологической безопасности, государственных санитарных требований и правил на запланированных для строительства и реконструкции предпри ятиях и других объектах, а также с учетом накопления и транс формации загрязнения в атмосфере, его трансграничного перенесе ния, особенностей климатических условий. Согласование проектов застройки, строительства и реконструкции предприятий и других объектов, которые воздействуют или могут воздействовать на со стояние атмосферного воздуха, осуществляется специально уполно моченным органом исполнительной власти по вопросам градостро ительства и архитектуры с учетом выводов природоохранных, са нитарных и других органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, определенными законом. Строительство и введение в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий и других объектов, не отвечающих установленным законодательством требованиям об охране атмосферного воздуха, запрещаются.
Для определения безопасности для здоровья человека и эколо гической безопасности при проектировании, размещении, строи тельстве новых и реконструкции действующих предприятий и других объектов проводится государственная экологическая1 и санитарно-гигиеническая экспертизы в порядке, определенном законодательством (ст. 25 Закона).
В целях обеспечения оптимальных условий жизнедеятельности человека в районах жилой застройки, массового отдыха и оздоров ления населения при определении мест размещения новых, рекон струкции действующих предприятий и других объектов, которые воздействуют или могут воздействовать на состояние атмосферного воздуха, устанавливаются санитарно-защитные зоны (ст. 24 Зако на). В соответствии со ст. 114 ЗК Украины санитарно-защитные зоны создаются вокруг объектов, которые являются источниками выделения вредных веществ, запахов, повышенных уровней шума, вибрации, ультра звуковых и электромагнитных волн, электронных
1 См.: Закон Украши «Про еколопчну експертизу» В1Д 9 лютого 1995 року // В1ДОМОСТ1 Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 8. — Ст. 54.
361
360
полей, ионизирующего излучения и пр., с целью отделения таких объектов от территории жилой застройки. В этих зонах запрещает ся строительство жилых объектов, объектов социальной инфра структуры и иных объектов, связанных с постоянным пребыванием людей. Правовой режим указанных зон определяется законодатель ством Украины.
К превентивным мероприятиям относится соблюдение тре бований по охране атмосферного воздуха при внедрении открытий, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, рацио нализаторских предложений, применении новой техники, импорт ного оборудования, технологий и систем (ст. 26 Закона).
Важной охранительной мерой атмосферного воздуха является правовое регулирование государственного учета всех объектов, которые оказывают или могут оказать вредное воздействие на здо ровье людей и на состояние атмосферного воздуха; видов и объемов загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух; видов и степеней воздействия физических и биологических факто ров на состояние атмосферного воздуха (ст. 31 Закона). Государ ственный учет осуществляется в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 13 декабря 2001 года № 1655 «Об утверждении Порядка ведения государственного учета в области охраны атмосферного воздуха »*. Учтенные данные используют при разработках разных экологических программ, обеспечении госу дарственного контроля и т.п. Государственный учет включает: принятие на учет объектов, которые оказывают вредное влияние; ведение на объекте первичного учета стационарных источников, которые оказывают вредное влияние; составление государственной статистической отчетности в области охраны атмосферного воздуха за стационарными и передвижными источниками; проведение ин вентаризации выбросов и объемов загрязняющих веществ на ука занных объектах. Принятие на государственный учет объектов осуществляется Минприродой Украины по критериям2, установ ленным данным Министерством по согласованию с Госкомстатом.
Важную роль в проведении предупредительных охранительных мероприятий играет мониторинг (ст. 32 Закона). Он проводится в целях получения, сбора, обработки, хранения и анализа информа ции о выбросах загрязняющих веществ и уровне загрязнения ат мосферного воздуха, оценки и прогнозирования его изменений и степени опасности, а также разработки научно обоснованных реко-
1 Офщшний В1СНИК Украши. — 2001. — № 51. — Ст. 2274.
2 См.: Наказ Мш1стерства екологи та природних ресурсов В1Д 10.05.2002
року № 177 «Про затвердження 1нструкцп про порядок та критерп взяття
на державний облш об'екйв, ям справляють або можуть справляти шгадли-
вий вплив на здоров'я людей 1 стан атмосферного повгтря, вид1в та обсяпв
забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повгтря»// Офщш
ний вшник Украши. — 2002. — № 22. — Ст. 1074.
мендаций для принятия решений в области охраны атмосферного воздуха. Мониторинг в области охраны атмосферного воздуха яв ляется составной частью государственной системы мониторинга окружающей природной среды. Порядок организации и проведения мониторинга устанавливается Кабинетом Министров Украины1.
К объектам мониторинга атмосферного воздуха относятся: атмосферный воздух, в том числе атмосферные осадки; выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Мониторинг атмо сферного воздуха проводится Минприродой вместе с другими субъ ектами мониторинга атмосферного воздуха в рамках Программы проведения в Украине мониторинга атмосферного воздуха и соот ветствующих региональных (местных) программ.
Осуществление контрольных мероприятий в области охраны атмосферного воздуха предусмотрено в разделе V Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» (ст.ст. 27-30). Контроль осу ществляется в целях обеспечения соблюдения требований законо дательства об охране атмосферного воздуха местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, долж ностными лицами этих органов, а также предприятиями, учрежде ниями, организациями и гражданами. Существуют следующие виды контроля в области охраны атмосферного воздуха: а) государствен ный — осуществляется специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов, его территориальными органами, а также другими спе циально уполномоченными на то органами исполнительной власти; б) производственный — проводится предприятиями, учреждени ями, организациями и гражданами — субъектами предпринима тельской деятельности в процессе их хозяйственной и другой дея тельности, если она оказывает вредное воздействие на состояние атмосферного воздуха; в) общественный — осуществляется обще ственными инспекторами охраны окружающей природной среды в соответствии с Законом Украины «Об охране окружающей природ ной среды».
К мероприятиям стимулирующего характера относятся ор ганизационно-экономические мероприятия (ст. 22) и ответствен ность за нарушение законодательства в области охраны атмосфер ного воздуха (ст. 33). Организационно-экономические мероприятия предусматривают: а) сбор за загрязнение окружающей природной среды; б) возмещение убытков, причиненных вследствие нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха; в) предоставление предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам — субъ ектам предпринимательской деятельности налоговых, кредитных 1 См.: Постанову Кабшету М1тстр1в Украши в1д 9 березня 1999 року № 343 «Про затвердження Порядку оргашзацп та проведения мондторингу в галуз1 охорони атмосферного повгтря» // Оф1щйний В1сник Украши. — 1999.—№10.—Ст. 393.
362
363
и других льгот в случае внедрения ими малоотходных, энерго- и ре-сурсосохраняющих технологий, осуществление мероприятий по регулированию деятельности, влияющей на климат, осуществление других природоохранных мероприятий с целью сокращения вы бросов загрязняющих веществ и уменьшения уровней воздействия физических и биологических факторов на атмосферный воздух; г) участие государства в финансировании экологических мероприя тий и строительстве объектов экологического назначения. Юриди ческой ответственности за нарушение атмосферовоздушного зако нодательства будет посвящен специальный параграф.
Мероприятия восстановительного характера связаны с обя занностями предприятий, учреждений, организаций и граждан — субъектов предпринимательской деятельности по охране атмосфер ного воздуха. Если они осуществляют выбросы загрязняющих ве ществ или воздействие физических и биологических факторов, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера либо к чрезвычайным эколо гическим ситуациям, то они обязаны заранее разработать и согла совать специальные мероприятия по охране атмосферного воздуха в соответствии с законом. В случае возникновения таких чрезвы чайных экологических ситуаций руководители субъектов предпри нимательской деятельности обязаны немедленно в порядке, опре деленном Законом Украины от 8 июня 2000 года «О защите населе ния и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и при родного характера»1, сообщить об этом в органы, осуществляющие государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, и принять меры к охране атмосферного воздуха и ликвидации при чин и последствий его загрязнения.
К запретительным мероприятиям отнесены ограничение, временный запрет (приостановление) или прекращение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и воздействия физи ческих и биологических факторов на его состояние (ст. 12).
Хозяйственная или иная деятельность, связанная с нарушением условий и требований к выбросам загрязняющих веществ в атмо сферный воздух и уровней влияния физических и биологических факторов на его состояние, предусмотренных разрешениями, может быть ограничена, временно запрещена (остановлена) или прекра щена в соответствии с законодательством2.
Особого значения приобретает регулирование деятельности, которая влияет на погоду и климат (ст. 16). Деятельность, на-
1 Офщшний вкник Украши. — 2000. — № 28. — Ст. 1155.
2 См.: Порядок обмеження, тимчасово! заборони (зупинення) чи припи-
нення Д1ялыюст1 шдприемств, установ, органкацш 1 об'ектгв у раз1 пору-
шення ними законодавства про охорону навколишнього природного се-
редовища, затверджений постановою Верховно! Ради Украши в1д 29
жовтня 1992 року № 2751-ХП // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1992. — № 46. — Ст. 637.
364
правленная на искусственные изменения состояния атмосферы и атмосферных явлений в хозяйственных целях, может проводиться предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами — субъектами предпринимательской деятельности только по разре шениям, выданным специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов или его территориальными органами, по согласованию со специально уполномоченным центральным органом исполнитель ной власти по вопросам здравоохранения или его территориальны ми органами, местными органами исполнительной власти и орга нами местного самоуправления. Порядок согласования и выдачи разрешений устанавливается Кабинетом Министров Украины.
Предприятия, учреждения, организации и граждане — субъек ты предпринимательской деятельности обязаны в соответствии с международными договорами, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, сокращать и в дальнейшем пол ностью прекратить производство и использование химических веществ, вредно воздействующих на озоновый слой, а также про водить работу по уменьшению выбросов веществ, накопление ко торых в атмосферном воздухе может привести к отрицательным изменениям климата. Украиной ратифицирован Киотский прото кол к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата1. Правово му регулированию подлежат система и средства наблюдения за состоянием и изменением климата, меры по стабилизации концен траций парниковых газов, воздействие на погоду и климат и другие
вопросы.
В современных условиях важна охрана озонового слоя, являю щаяся составной частью атмосферного воздуха. Постановлением Кабинета Министров Украины от 4 марта 2004 года утверждена «Программа прекращения производства и использования озонораз-рушающих веществ на 2004-2030 годы»2. Итак, это особое природ ное явление, в соответствии с Венской конвенцией об охране озоно вого слоя3, где он рассматривается как слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты. Озоновый слой — часть атмосферно го воздуха, расположенная на высоте от 20 до 50 км, предохраняю щая живые организмы от радиационного и ультрафиолетового воздействия. Правовому регулированию и охране подлежат произ водство и применение озоноразрушающих веществ, изменения целостности озонового слоя, температурного режима и т.п. В соот-
1 Климат — это многолетний режим погоды данной местности, опреде
ляемый географической широтой, высотой над уровнем моря, удаленностью
местности от океана, рельефа суши, антропогенным воздействием и иными
факторами. (См.: Закон Украши В1Д 4 лютого 2004 року // Офщшний вкник
Украши. — 2004.— № 8. — Ст. 466).
2 Офщшний вкник Украши. — 2004. — № 10. — Ст. 589.
3 Офщшний вкник Украши. — 2005. — № 21. — Ст. 1179.
365
ветствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от
Озоновый слой выполняет две основные экологические функции: во-первых, он поглощает вредное для организмов солнечное ультра фиолетовое излучение; во-вторых, он противодействует проникно вению к поверхности земли жестокого космического холода, таким образом, он служит своеобразным щитом, обеспечивающий благо приятное состояние атмосферного воздуха на поверхности земли, которая очень важна для здоровья людей и развития природных объектов. Разрушение озонового слоя возникает, по меньшей мере, в силу двух факторов: человеческой деятельности и природных факторов. К первому фактору относятся загрязнения атмосферного воздуха химическими веществами в процессе производственной деятельности, запуск космических аппаратов и др. Второй — вклю чает падения метеоритов, сильные воздушные бури и т.п. В резуль тате разрушения озонового слоя образовываются большие простран ства (озоновые дыры), сквозь которые проникают ультрафиолетовые излучения и космический холод, который резко влияет на климат. Правовая основа охраны озонового слоя только формируется.
Следует отметить, что в последние годы активно формируется международно-правовая основа охраны озонового слоя. Так, в 1986 году была принята Венская конвенция об охране озонового слоя. Данную конвенцию дополняет Монреальский протокол относитель но защиты от разрушения озонового слоя (1987 г.) и поправки к нему, которые были ратифицированы Верховной Радой Украины 22 ноября 1996 г.2 На основе Монреальского протокола Постанов лением Кабинета Министров Украины от 28 декабря 1995 г. № 10623 образована Межведомственная координационная комиссия по во просам организации выполнения положений Монреальского про токола и утверждены Положения об этой комиссии. В соответствии с предписаниями Конституции (ст. 9) действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательст ва Украины. Некоторые вопросы правовой охраны озонового слоя рассмотрены в эколого-правовой литературе4.
Порядок функционирования национальной системы оценки антропогенных выбросов и абсорбции парниковых газов, которые
1 Офщшний В1сник УкраЬш. — 2006. — № 21. — Ст. 1581.
2 В1Домост1 Верховно! Ради Украпш. — 1997. — № 5. — Ст. 29.
3 СП Украины.— 1996. — № 4.— Ст. 144.
4 Шемшученко Ю.С. Мгжнародно-правова охорона навколишнього
середовища // Природа 1 закон. — К.: Вид-во полггично1 лггератури. —
1991.—С. 178.
366
не регулируются Монреальским протоколом о веществах, разру шающих озоновый слой, регламентируется постановлением Каби нета Министров Украины от 21 апреля 2006 года № 5541.
Не исключается возможность осуществления и других мероприя тий экологического, технологического и другого характера, обес печивающих должную охрану атмосферного воздуха. Самым глав ным принципом в этом вопросе является практическое выполнение запланированных мероприятий.
§ 5. Ответственность за нарушения
законодательства об охране атмосферного
воздуха
Нарушение законодательства об охране атмосферного воз духа представляет собой виновное, противоправное деяние (дейст вие или бездействие), состоящее в невыполнении требований и правил, установленных в целях охраны атмосферного воздуха, предотвращении вреда здоровью людей и окружающей природной среде, защиты экологического правопорядка и обеспечения эколо гической безопасности населения и территории.
Составы нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха предусмотрены Уголовным кодексом Украины, Кодексом об административных правонарушениях Украины, специальным экологическим законодательством. Общеизвестно, что для привле чения виновных к юридической ответственности необходимо уста новить противоправность деяния.
В ст. 33 Закона «Об охране атмосферного воздуха» установлены виды правонарушений в указанной сфере. В этот перечень включе ны: нарушение прав граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду; превышение нормативов допусти мых выбросов загрязняющих веществ стационарных источников в атмосферный воздух и нормативов предельно допустимого воздей ствия физических и биологических факторов стационарных источ ников; превышение нормативов содержания загрязняющих веществ в отработанных газах передвижных источников; выбросах загряз няющих веществ в атмосферный воздух без разрешения специаль но уполномоченных на то органов исполнительной власти в соот ветствии с законом; превышение объемов выбросов загрязняющих веществ, установленных в разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух; несоблюдение требований, преду смотренных разрешением на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух; проведение незаконной деятельности отрица тельно влияющей на погоду и климат; внедрение открытий, изобре-
> Оф1щйнийв1сникУкРаши. - 2006.- № 17. - Ст. 1266.
367
тений, рационализаторских предложений, новых технических систем, веществ и материалов, а также закупке в других государст вах и эксплуатации технологического оборудования, транспортных средств и других объектов, не отвечающих требованиям установ ленным законодательством об охране атмосферного воздуха; нару шение установленных законодательством правил складирования и эксплуатации промышленных и бытовых отходов, транспортиро вания, хранения и применения пестицидов и агрохимикатов, по влекшем загрязнение атмосферного воздуха; проектировании и строительстве объектов с нарушением установленных законодатель ством норм и требований по охране атмосферного воздуха; невыпол нение распоряжений и предписаний органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха; непредоставление предусмотренной законодательством своевремен ной, полной и достоверной информации о состоянии атмосферного воздуха, выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух, источниках загрязнения, а также утаивания или искажения сведе ний о состоянии атмосферного воздуха, выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух, экологической обстановке, сложив шейся вследствие загрязнения атмосферного воздуха; несоблюдение норм экологической безопасности, государственных санитарных норм при проектировании, размещении, строительстве и введении в эксплуатацию новых и реконструировании предприятий, соору жений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов и оборудования.
Лица, виновные в совершении правонарушений в рассматривае мой сфере, несут ответственность согласно закону. Но следует от метить, что законами может быть установлена ответственность и за другие виды правонарушений в области охраны атмосферного воз духа.
Уголовная ответственность в сфере охраны атмосферного воз духа предусмотрена статьей 241 УК «Загрязнение атмосферного воздуха». Загрязнение либо иное изменение природных свойств ат мосферного воздуха вредными для жизни, здоровья людей или для окружающей среды веществами, отходами или другими материала ми промышленного либо иного производства вследствие нарушения специальных правил, если это создало опасность для жизни, здоровья людей или окружающей природной среды; а также те же деяния, повлекшие гибель людей либо иные тяжкие последствия1.
Объектом данного преступления выступает научно обоснованное рациональное использование, восстановление, улучшение, предот вращение вредного воздействия на окружающую среду и охрану
' См.: Пп. 5-7 Постановления Пленума Верховного Суда Украины от 10 декабря 2004 года № 17 «О судебной практике по делам о преступлениях и других правонарушениях против окружающей среды» // ВВСУ. — 2005. — №1.— С. 9-12.
368
чистоты атмосферного воздуха как благоприятной среды существо вания человека, животного и растительного мира; предметом — ат мосферный воздух, находящийся в открытом пространстве в гра ницах территории Украины. Загрязнение атмосферного воздуха внутри помещений не может квалифицироваться по ст. 241 УК, так как указанный кодекс отдельно устанавливает ответственность за нарушение требований законодательства об охране труда (ст. 271 УК)1 и ст. 253 УК «Проектирование или эксплуатация сооружений без системы защиты окружающей среды».
Административная ответственность в сфере охраны атмо сферного воздуха предусмотрена в следующих статьях КоАП Украи ны: самовольное выпаливание сухой растительности или ее остатков (ст. 771); нарушение порядка осуществления выброса загрязняющих веществ в атмосферу или вредного воздействия на нее физических и биологических факторов (ст. 78); нарушение порядка осуществле ния деятельности, направленной на искусственное изменение со стояния атмосферы и атмосферных явлений (ст. 781); несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при введении в эксплуа тацию и эксплуатации предприятий и сооружений (ст. 79); несоблю дение экологических требований во время проектирования, разме щения, строительства, реконструкции и принятия в эксплуатацию объектов или сооружений (ст. 791); выпуск в эксплуатацию транс портных и иных передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ (ст. 80); эксплуатация авто транспортных и иных передвижных средств с превышением норма тивов содержания загрязняющих веществ в выбросах отработанных газов (ст. 81); нарушение правил складирования, хранения, разме щения, транспортирования, утилизации, ликвидации и использо вания промышленных и бытовых отходов (ст. 82); нарушение правил применения, хранения, транспортирования, уничтожения, ликви дации и захоронения пестицидов и агрохимикатов, токсических химических веществ и иных препаратов (ст. 83); несоблюдение тре бований экологической безопасности в процессе внедрения откры тий, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, рационализаторских предложений, новой техники, технологий и систем, веществ и материалов (ст. 911); превышение лимитов и нор мативов использования природных ресурсов (ст. 912); нарушение требований законодательных и иных нормативно-правовых актов о защите населения от вредного воздействия шума или правил со блюдения тишины в населенных пунктах и общественных местах (ст. 182); невыполнение законных распоряжений и предписаний
1 Кримшальний кодекс Украши: Науково-практичний коментар / Ю.В. Баулш, В.1. Борисов, СБ. Гавришташ. Зазаг. ред. В.Т. Маляренка, В.В. Сташиса, В.Я. Тащя. Видання друге, переробленетадоповнене. — X.: ТОВ «Одиссей», 2004. — С. 648-651.
369
должностных лиц органов, осуществляющих государственный кон троль в области охраны окружающей природной среды, использо вания природных ресурсов, радиационной и ядерной безопасности или охраны природных ресурсов (ст. 1885) и др.
Гражданско-правовая ответственность в области охраны атмосферного воздуха заключается главным образом в возложении на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный и моральный вред, причиненный в результате на рушения правовых экологических требований.
Особым способом защиты нарушенного права является возмеще ние вреда, причиненного нарушением законодательства об охра не атмосферного воздуха (ст. 34 Закона). В данной статье установ лено, что вред, причиненный нарушением законодательства об охра не атмосферного воздуха, подлежит возмещению в порядке и размерах, установленных законом. Названное предписание имеет общий и отсылочный характер (т.е. к действующему законодатель ству в широком понимании). Поэтому возможно применение, наряду с законодательством об охране атмосферного воздуха, и иного эколо гического и гражданского законодательства. Возмещение убытков может быть как в форме применения имущественной ответственно сти, так и в форме использования правовых гарантий, не подпадаю щих под ответственность, одним из условий, применения которых является осуществления виновным лицом правонарушения.
Известно, что при подсчете ущерба, причиненного природной среде и субъектам экологического права, используются различные таксы, методики, правила и другие способы, утвержденные компе тентными государственными органами. Так, приказом Минэколо-гии Украины от 18 мая 1995 года № 38 утверждена «Методика расчета размеров возмещения ущерба, причиненного государству вследствие сверхнормативных выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух»1.
Кроме того, необходимо учитывать общие предписания, содер жащиеся в ст. 69 Закона Украины «Об охране окружающей при родной среды». Они касаются, прежде всего: объема ущерба, под лежащего возмещению; особенностей возмещения вреда, причинен ного лицом, владеющим источником повышенной экологической опасности и пр. Ущерб, причиненный в результате нарушения за конодательства об охране окружающей природной среды, подлежит компенсации, как правило, в полном объеме без применения норм снижения размера взимания и независимо от сбора за загрязнение окружающей природной среды и ухудшения качества природных ресурсов. Лица, которым причинен такой ущерб, имеют право на возмещение неполученных доходов за время, необходимое для вос становления здоровья, качества окружающей природной среды,
1 Бюлетень нормативних акйв Укра'ши. — 1995.— № 10. — С. 129.
370
воспроизводства природных ресурсов до состояния, пригодного для использования по целевому назначению.
Порядок определения и взыскания ущерба, убытков, вреда, причиненного нарушением атмосфероохранного законодательства, регламентируется нормами гражданского и гражданско-процессу ального законодательства.
Вопросы для самоконтроля
Правовое регулирование стандартизации и нормирования в области охраны атмосферного воздуха. Какие нормативы устанав ливаются в области охраны атмосферного воздуха?
Определите виды ответственности за нарушение законодатель ства об охране атмосферного воздуха.
узком значении.
7. Субъекты правовой охраны атмосферного воздуха.
Темы рефератов
охраны.
охраны.
371
10. Правовой механизм предотвращения снижения производ
ственных и иных шумов.
Список литературы
Андрейцев В.1. Еколопчне право. Особлива частина: Шдручник для студ. юрид. вуз1в 1 фак.: Повний акад. курс— К.: 1стина 2001.—544 с.
Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. О.С. Колбасов. — М.: Наука, 1985. — С. 6.
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006.— 584 с.
Дубовик О.Л. Кремер Л., Люббе-Вольф Г. Экологическое пра-во.Учебник /Отв. ред. О.Л. Дубовик.— М.: Изд-воЭксмо, 2005.— 768 с.
Еколог1чне право Украши. Академ1чний курс: Шдручник /За заг. ред. Ю.С. Шемшученка.— К.: ТОВ «Видавництво «Юридич-на лггература«, 2005.— 848 с.
Кримшальний кодекс Украши: Науково-практичний коментар / Ю.В. Баулш, В.1. Борисов, СБ. Гавриш та ш. За заг. ред. В.Т. Ма-ляренка, В.В. Сташиса, В.Я. Тащя. Видання друге, перероблене та доповнене. — X.: ТОВ «Оддссей», 2004. — С. 648-651.
Малышевой Н.Р. Охрана окружающей среды от шумового воз действия (правовые и организационные вопросы). — К.: Наукова думка, 1984. — 143 с.
С1льнова А. Вщповщальшсть за порушення атмосфероохоронно-го законодавства Украши // Прокуратура. Людина. Держава. — 2005. - №1.-0.106-111.
СИльнова А. Правова охорона озонового шару в атмосфер! // Прокуратура. Людина. Держава. — 2005. — № 6. — С. 111-116.
Шаша 1.К. Ефектившсть еколопчного монггорингу при забруд-ненш атмосферного повггря / Шаша 1.К., Власенко 1.В., Бортни-чук П.М./ Нащональний ушверситет внутр1шн1х справ. Вип. 16. — X 2001.—С. 376-380.
Шемшученко Ю.С. ЛИжнародно-правова охорона навколишньо-го середовища // Природа 1 закон. — К.: Вид-во пол1тично!" л1тера-тури. — 1991 .— 178 с.
^ = Раздел XVI
ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ СИТУАЦИЙ
План
§ 1. Понятие чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС), ее разновидности
Правовую основу регулирования режима чрезвычайных эколо гических ситуаций составляют положения Конституции Украины, предписания Законов Украины «Об охране окружающей природной среды» (статьи 65-66)1, «О зоне чрезвычайной экологической си туации»2, «Об аварийно-спасательных службах»3, «О правовом режиме чрезвычайного положения»4, «О защите населения и тер риторий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера»5 и иные нормативно-правовые акты.
Чрезвычайные экологические ситуации (далее ЧЭС) тесно связа ны с такими понятиями, как национальная безопасность, чрезвы чайное положение. Тем не менее, два последних понятия по своему содержанию более емкие, чем ЧЭС и регламентируются специаль ными нормативными актами: законами Украины «О чрезвычайном положении», «О правовом режиме чрезвычайного положения», «Об
1 В1ДОМОСТ1 Верховно!' Ради Украши. — 1991. — № 41. — Ст. 546.
2 Офщшний вкник Украши. — 2000. — № 32. — Ст. 1340.
3 Офщшний В1сник Украши. — 2000. — № 1. — Ст. 1.
4 Офщшний В1сник Украши. — 2000. — № 15. — Ст. 588.
5 Офщшний В1сник Украши. — 2000. — № 28. — Ст. 1155.
372
373
основах национальной безопасности Украины», «Об объектах по вышенной опасности» и др. Вместе с тем в них содержатся пред писания, которые регулируют общественные отношения, возника ющие при чрезвычайных экологических ситуациях.
Чрезвычайная экологическая ситуация — чрезвычайная си туация, при которой на отдельной местности произошли отрица тельные изменения в окружающей природной среде, требующие применения чрезвычайных мер со стороны государства. Целесооб разно было бы в основу определения ЧЭС заложить следующие критерии: стойкие, длительные негативные изменения в окружаю щей среде, которые создают угрозу для здоровья и жизни людей, ограничивают или делают невозможной хозяйственную деятель ность на соответствующих территориях, угрожают сохранению природных ресурсов. При этом отрицательные (негативные) изме нения в окружающей природной среде представляют собой утрату, истощение или уничтожение отдельных природных комплексов и ресурсов вследствие чрезмерного загрязнения окружающей при родной среды, разрушительного влияния стихийных сил природы и других факторов, ограничивающих или исключающих возмож ность жизнедеятельности человека и осуществления хозяйственной деятельности в этих условиях.
Основными элементами ЧЭС являются:
В соответствии с Законом Украины «О защите населения и тер риторий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера» ЧЭС дифференцируются по характеру происхождения, масштабам распространения и последствиям на: а) аварии, б) ката строфы.
Авария — опасное происшествие техногенного характера, вы звавшее гибель людей или создающее на объекте или отдельной территории угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разру шению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного или транспортного процесса либо наносящее вред окружающей среде.
Катастрофа — крупная по масштабам авария или иное про исшествие, приводящее к тяжелым последствиям. В отличие от аварии, катастрофа может быть техногенного, природного или другого характера. Катастрофа на Чернобыльской АЭС причинила значительные убытки не только природе и здоровью населения Украины. Ее последствия коснулись территорий далеко за преде лами Украины. Лишь в Украине загрязнено свыше 53,5 тыс. км2
территории1, в 74 районах 12 областей, где в 2294 населенных пунктах проживает 3,2 млн населения, из которых 350 тыс. при нимали участие в ликвидации аварии на ЧАЭС, 130 тыс. было эвакуировано и отселено с загрязненных территорий2.
Классификация чрезвычайных экологических ситуаций прово дится по разнообразным признакам: источникам возникновения, последствиям, масштабам, степени опасности, причинам возник новения и т.п. Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыль ской катастрофы разработало Приказ от 22 апреля 2003 г. № 119 «Об утверждении классификационных признаков чрезвычайных ситуаций»3. К классификационным признакам чрезвычайных си туаций отнесено: описание признака (краткое описание ситуации, случая, события, происшествия, аварии, явления); единица изме рения показателя признака; пороговое значение показателя при знака и т.п.
В зависимости от местонахождения источника возникнове ния ЧЭС можно поделить на внутренние и внешние. Внутренние ЧЭС — источник непосредственно расположенный на территории Украины, внешние — за его пределами.
В зависимости от причин возникновения можно выделить четыре группы ЧЭС: техногенного, природного, социально-поли тического и военного характера. Чрезвычайные экологические ситуации техногенного характера — это транспортные аварии (ка тастрофы), пожары, неспровоцированные взрывы или их угроза, аварии с выбросом (угрозой выброса) опасных химических, радио активных, биологических веществ, временное разрушение соору жений и зданий, аварии на инженерных сетях и сооружениях жиз необеспечения, гидродинамические аварии на плотинах, дамбах и т.п. К причинам ЧЭС природного характера относятся опасные гео логические, метеорологические, гидрологические, морские и пре сноводные явления, деградация почв и недр, природные пожары, изменения состояния воздушного бассейна, инфекционные заболе вания людей, сельскохозяйственных животных, массовое зараже ние сельскохозяйственных растений болезнями или вредителями, изменение состояния водных ресурсов и биосферы и т.п. ЧЭС соци ально-политического происхождения связаны с противоправными действиями террористического и антиконституционного характера, которые влекут наряду с иными экологически неблагоприятные
1 Закон Украши вщ 14 березня 2006 року № 3522-1У «Про Загальнодер-
жавну програму подолання насл1дшв Чорнобильсько! катастрофы на 2006-
2010 роки // Офшдйний В1сник Украши. — 2006. — № 15 . — Ст.1064 .
2 Кондратюк В.А., Вадзюк С.Н., Данильчук С.А. Наслщки Чорнобиль-
сько1 аварй на Тернотлыциш // Еколопчний В1сник.— Березень-квггень
2003. — № 3-4 (13-14). — С. 11.
3 Офщшний В1сник Украши. — 2003. — № 31.— Ст. 1635.
374
375
последствия. ЧЭС военного характера вызваны применением ору жия массового поражения или обычных средств заражения, во время применения которых возникают вторичные факторы зара жения населения вследствие уничтожения атомных гидроэлектро станций, составов и хранилищ радиоактивных и токсичных веществ и отходов, нефтепродуктов, взрывчатки, транспортных и инженер ных коммуникаций и т.п.
Для обеспечения организации взаимодействия центральных и местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций в процессе решения вопросов, связанных с ЧЭС и ликвидацией их последствий, осуществляется классификация по их уровням. На основании Постановления Кабинета Министров Украины от 24 марта 2004 года № 368 «Об утверждении порядка классификации чрезвычайных ситуаций техногенного и природно го характера по их уровням»1 ЧЭС в зависимости от объемов при чиненных последствий, технических и материальных ресурсов, необходимых для их ликвидации, чрезвычайная ситуация класси фицируется как государственного,регионального, местного или объектового уровня. Для определения уровня ЧЭС устанавлива ются такие критерии: территориальное распространение и объемы технических и материальных ресурсов, необходимые для ликвида ции последствий чрезвычайной ситуации; количество людей по страдавших или условия жизнедеятельности которых были нару шены вследствие возникшей ситуации; размер причиненных (ожидаемых) убытков.
Государственного уровня признается ЧЭС которая: распро странилась или может распространиться на территорию других государств; распространилась на территорию двух либо больше ре гионов Украины (Автономной Республики Крым, областей, г. Киева и г. Севастополя), а для ее ликвидации необходимы материальные и технические ресурсы в объемах, которые превышают возможности этих регионов, но не менее чем 1 процент от объема расходов соот ветствующих местных бюджетов (чрезвычайная ситуация государ ственного уровня с территориальным распространением); привела к гибели свыше 10 лиц или вследствие которой пострадало свыше 300 лиц (пострадавшие — лица, жизни или здоровью которых был причинен вред вследствие чрезвычайной ситуации), либо были нарушены нормальные условия жизнедеятельности свыше 50 тыс. лиц на продолжительное время (более как на 3 суток); вследствие которой погибло свыше 5 лиц или пострадало свыше 100 лиц, либо были нарушены нормальные условия жизнедеятельности свыше 10 тыс. лиц на продолжительное время (более как на 3 суток), а убыт ки (оцененные в установленном законодательством порядке), вы званные чрезвычайной ситуацией, превысили 25 тыс. минимальных размеров (на момент возникновения чрезвычайной ситуации) зара-
1 Офщшний В1СНИК Украши. — 2004. — № 12. — Ст. 740.
376
ботной платы; убытки от которой превысили 150 тыс. минимальных размеров заработной платы; в иных случаях, предусмотренных актами законодательства, по своим признакам признается как чрезвычайная ситуация государственного уровня.
К региональному уровню относится ЧЭС которая: распростра нилась на территорию двух либо больше районов (городов областно го значения) Автономной Республики Крым, областей, а для ее ликвидации необходимы материальные и технические ресурсы в объемах, которые превышают возможности этих районов, но не менее чем 1 процент объема расходов соответствующих местных бюджетов (чрезвычайная ситуация регионального уровня с территориальным распространением); привела к гибели от 3 до 5 лиц или вследствие которой пострадало от 50 до 100 лиц, либо были нарушены нормаль ные условия жизнедеятельности от 1 тыс. до 10 тыс. лиц на продол жительное время (более как на 3 суток), а убытки превысили 5 тыс. минимальных размеров заработной платы; убытки от которой пре высили 15 тыс. минимальных размеров заработной платы.
Местного уровня признается ЧЭС которая: вышла за границы территорий потенциально опасного объекта, угрожает окружающей среде, соседним населенным пунктам, инженерным сооружениям, а для ее ликвидации необходимы материальные и технические ре сурсы в объемах, которые превышают собственные возможности потенциально опасного объекта; вследствие которой погибло 1-2 лица или пострадало от 20 до 50 лиц, либо были нарушены нормаль ные условия жизнедеятельности от 100 до 1000 лиц на продолжи тельное время (более как на 3 суток), а убытки превысили 0,5 тыс. минимальных размеров заработной платы; убытки от которой пре высили 2 тыс. минимальных размеров заработной платы.
К ЧЭС объектового уровня относятся не подпадающие под на званные выше определения.
Окончательное решение относительно уровня чрезвычайной экологической ситуации с дальнейшим отображением ее в данных статистики, в том числе в случае отсутствия достаточных сведений относительно развития чрезвычайной ситуации, принимает специ ально уполномоченный центральный орган исполнительной власти, к компетенции которого относится решение вопросов защиты на селения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и естественного характера, по согласованию, в случае необходимости, с заинтересованными министерствами и другими центральными органами исполнительной власти, а также с учетом экспертного заключения (в случае его предоставления) региональной комиссии по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычай ных ситуаций относительно уровня чрезвычайной ситуации.
Окончательное решение (экспертное заключение — в случае его предоставления) специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти, к компетенции которого относится решение
377
вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, об отнесении опасного собы тия к чрезвычайной ситуации, ее классификации и определению уровня считается основанием для осуществления других мероприя тий по реагированию на чрезвычайную ситуацию.
В зависимости от степени опасности, сложности экологиче ского состояния, последствий ЧЭС в научной литературе выделя ются: критические, острокритические, кризисные и катастрофиче ские ситуации1. Для критической чрезвычайной экологической ситуации характерны: хронически повышенный уровень загрязне ния окружающей природной среды; стойкая повышенная антропо генная нагрузка на окружающую среду; угроза дефицита пресной воды; снижение плодородия почв, растительного покрова; исчезно вение видового многообразия животных; обеднение рыбных запасов; повышенный уровень заболевания населения. При острокритиче ской ЧЭС происходит развитие стойких процессов разрушения экологических систем; многократно повышается загрязненность среды, нарастает антропогенная нагрузка; имеет место угроза де фицита пресной воды; нарастают процессы истощения раститель ного и животного мира, потери плодородия почв; уровень заболе ваемости населения достигает критической отметки, возрастет смертность. Кризисная ситуация характеризуется началом процес са разрушения экологической системы; глобальным загрязнением окружающей природной среды, которая многократно превышает ПДК; многократным увеличением антропогенной нагрузки; дефи цитом пресной воды, истощением поверхностных и подземных вод. Возникает потеря плодородия почв, полное истощение лесной рас тительности, обеднение животного мира; резкое увеличение забо леваемости и смертности, которые превышают во много раз средние показатели. Для катастрофической ситуации характерно: полное разрушение экологических систем; глобальное стойкое загрязнение окружающей природной среды, многократное превышение предель ных норм антропогенной нагрузки; отсутствие питьевой воды; ги бель лесов и животного мира; углубления процессов деградации почв; высокий уровень смертности и заболеваемости населения.
По последствиям ЧЭС можно классифицировать на необрати мые, продолжительные, долговременные, временные и сущест венные. Масштабы последствий ЧЭС определяются на основе экс пертной оценки, прогноза или результатов модельных эксперимен тов, проведенных квалифицированными экспертами. В зависимости от полученных результатов разрабатывается план реагирования на возникшую конкретную ЧЭС.
По степени остроты выделяют реальные и потенциальные ЧЭС, требующие введения режима чрезвычайного положения безотлага-
1 См.: Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. — М., 1993. —С. 130-131.
тельно (немедленно) и без предупреждения либо с соблюдением установленной законодательством процедуры; по скорости разви тия — на ситуации быстротекущие и вялотекущие.
Целесообразно было бы регламентировать типичные чрезвычай ные экологические ситуации для того, чтобы компетентные службы имели четкий план действий и законодательное обеспечение для его выполнения.
§ 2. Понятие, правовой режим зон
чрезвычайных экологических ситуаций
и их виды
Зона чрезвычайной экологической ситуации — отдельная мест ность Украины, на которой возникла чрезвычайная экологическая
ситуация.
Основными принципами регулирования и надлежащего обе спечения правового режима в зоне чрезвычайной экологической ситуации являются: приоритет защиты жизни и здоровья людей; незыблемость конституционных прав и свобод человека и гражда нина; комплексность мер, направленных на нормализацию эколо гического состояния; обеспечение населения достоверной информа цией о состоянии окружающей среды, возможной угрозе для жизни и здоровья людей и о выполнении мер, направленных на нормали зацию экологического состояния; неотвратимость ответственности лиц, виновных в возникновении или осложнении чрезвычайной экологической ситуации.
Основаниями для объявления отдельной местности зоной чрез вычайной экологической ситуации являются:
— значительное превышение предельно допустимых норм по
казателей качества окружающей природной среды, определенных
законодательством;
— возникновение реальной угрозы жизни и здоровья большого
количества людей или причинение значительного материального
ущерба юридическим, физическим лицам либо окружающей среде
вследствие чрезмерного загрязнения окружающей природной сре
ды, разрушительного влияния стихийных сил природы или других
факторов;
— отрицательные изменения, произошедшие в окружающей
природной среде на значительной территории и которые невозмож
но устранить без применения чрезвычайных мер со стороны госу
дарства;
— отрицательные изменения, произошедшие в окружающей
природной среде, которые существенно ограничивают или исклю
чают возможность проживания населения и осуществления хозяй
ственной деятельности на соответствующей территории;
378
379
— значительное увеличение уровня заболеваемости населения вследствие отрицательных изменений в окружающей природной среде.
Отдельная местность Украины объявляется зоной чрезвычайной экологической ситуации Президентом Украины по предложению Совета национальной безопасности и обороны Украины или по представлению Кабинета Министров Украины. Указ Президента Украины об объявлении отдельной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации утверждается Верховной Радой Украины в течение двух дней со дня обращения Президента Украины.
Кабинет Министров Украины вносит представление об объявле нии отдельной местности зоной чрезвычайной экологической си туации на основании предложений центрального органа исполни тельной власти, к ведению которого отнесены вопросы экологиче ской безопасности, Совета министров Автономной Республики Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских государ ственных администраций, органов местного самоуправления или по собственной инициативе.
Объявление отдельной местности Автономной Республики Крым зоной чрезвычайной экологической ситуации или отдельных ее местностей может инициировать Верховная Рада Автономной Рес публики Крым.
Указ Президента Украины об объявлении отдельной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации немедленно доводит ся до сведения населению через средства массовой информации и систему оповещения гражданской обороны.
Правовой резким указанной зоны — это особый правовой режим, который может временно вводиться в отдельных местностях при возникновении чрезвычайных экологических ситуаций и направ ляется на предупреждение человеческих и материальных потерь, предотвращение угрозы жизни и здоровью граждан, а также устра нение отрицательных последствий чрезвычайной экологической ситуации. В режиме чрезвычайной ситуации органы управления: определяют границы территории, на которой возникла чрезвычай ная экологическая ситуация; организуют защиту населения и тер риторий в условиях ЧЭС; организуют работы по локализации или ликвидации последствий ЧЭС, привлекают необходимые силы и средства; осуществляют беспрерывный контроль за развитием ЧЭС, положением на аварийных объектах и прилегающих к ним терри ториях; оперативно докладывают высшим органам управления о их развитии, выполняемых мерах, и оповещают население.
В связи с катастрофическим паводком в отдельных районах За карпатской области, вызвавшим крупномасштабные разрушения и повреждения значительного количества зданий, объектов комму нального и водного хозяйства, транспортных сетей, систем энерго обеспечения и связи, существенное ухудшение условий жизнедея-
380
тельности, нанесение другого ущерба, в целях защиты жизни и здоровья людей и оказания эффективной помощи, а также скорей шей нормализации экологической обстановки объявлена зона чрез вычайной экологической ситуации1.
Введение соответствующего правового режима зоны чрезвычай ной экологической ситуации предусматривает выделение государ ством и/или органами местного самоуправления дополнительных финансовых и других материальных ресурсов, достаточных для нормализации экологического состояния и возмещения нанесенных убытков, введения специального режима поставок продукции для государственных нужд, реализацию комплексных и целевых про грамм общественных работ. При недостаточности средств, обяза тельно выделяемых из средств государственных и местных бюдже тов, резервного фонда Кабинета Министров или других источников, не запрещенных законом, Кабинет Министров Укаины представля ет Президенту Украины законопроект об изменениях к Государст венному бюджету Украины, который представляется в Верховную Раду для внеочередного рассмотрения как неотложный. К примеру, Постановлением Кабинета Министров Украины от 20 апреля 2006 года № 552 утвержден Порядок использования в 2006 году субвен ций из государственного бюджета областным бюджетом Закарпат ской и Ивано-Франковской областей для ликвидации последствий стихийного бедствия2.
При наличии достаточных оснований в пределах зоны чрезвы чайной экологической ситуации может быть введен правовой режим чрезвычайного положения в порядке, установленном За коном Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения», а в частности могут вводиться следующие меры:
установление особого режима въезда и выезда;
ограничение движения транспортных средств и проведение их осмотра с целью необходимой их обработки, временной задерж ки в случае выявления возможного опасного их воздействия на жизнь и здоровье людей или угрозы ухудшения экологической си туации;
—- отселение людей из мест, опасных для их проживания, с обя зательным предоставлением им помещений для постоянного или временного проживания;
установление карантина и осуществление других обязатель ных санитарно-противоэпидемических мер;
принудительное отчуждение объектов права частной собст венности с обязательным последующим полным возмещением их стоимости;
1 Указ Президента Украши В1Д 9 березня 2001 р. № 170/2001 // Офицй-
ний В1СНИК Украши. — 2001. — № 11. — Ст. 424.
2 Офщшний В1сник Украши. — 2006.— № 17. — Ст. 1264.
381
— выполнение комплекса работ по нормализации экологическо го состояния на территории зоны чрезвычайной экологической ситуации и пр.
Следует отметить, что правовой статус и ограничение прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц в условиях чрезвычайного положения определяются в соответствии с Конституцией и законами.
Ограничения конституционных прав и свобод граждан, которые могут быть применены в условиях чрезвычайного положения, яв ляются исчерпывающими и расширенному толкованию не подле жат. В условиях чрезвычайного положения не могут быть ограни чены права и свободы, предусмотренные в ч.2 ст.64 Конституции Украины.
Зоны ЧЭС — территории, официально объявленные такими, на которых они сложились. В решении компетентного государствен ного органа об объявлении соответствующей зоны зоной ЧЭС долж на быть отмечена степень опасности и определен вид зоны.
Классификация этих зон, их статус и правовые последствия, вытекающие из факта отнесения территорий к установленным ка тегориям, в том числе относительно компенсации и льгот граждан, проживающих или находящихся временно в пределах, определя ется законодательством Украины.
Чернобыльская катастрофа создала на значительной тер ритории Украины чрезвычайно опасную для здоровья людей и окружающей природной среды радиационную обстановку. Ук раина объявлена зоной экологической катастрофы. Устранение последствий этой катастрофы зависит от законодательного опреде ления правового режима различных по степени радиоактивного загрязнения территорий и мер по его обеспечению. В соответствии с Законом Украины от 27 февраля 1991 года № 791а-ХП «О правовом режиме территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы »' определяются категории зон радиоактивно загрязненных территорий. В зависимости от ландшафтных и геохимических особенностей почв, величины пре вышения природного доаварийного уровня накопления радионук лидов в окружающей среде, связанных с ними степеней возможно го отрицательного влияния на здоровье населения, требований от носительно осуществления радиационной защиты населения и других специальных мероприятий, с учетом общих производствен ных и социально-бытовых отношений, территория, которая подвер глась радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы, делится на зоны:
1) зона отчуждения — это территория, из которой проведена эвакуация население в 1986 году. Для нее характерны высокая плотность радионуклидов на поверхности земли и их высокая кон-
1 В1ДОМОСТ1 Верховно!' Ради Украши. — 1991. — №16. — Ст. 198.
центрация в поверхностных водах; наличие больших по общей активности локализированных источников радиоактивности (объ ект «Укрытия», пункты захоронения и пункты временной локали зации радиоактивных отходов); формирование в границах ее тер ритории основной части загрязнения стока реки Днепр; особые ландшафтные условия, которые способствуют миграции радионук лидов пищевой цепочкой; прекращение традиционной хозяйствен ной деятельности.1
4) зона усиленного радиоэкологического контроля — это терри
тория с плотностью загрязнения почв свыше доаварийного уровня
изотопами цезия, или стронция, или плутония в пределах норм,
установленных законодательством при условии, что расчетная эф
фективная эквивалентная доза облучения человека с учетом коэф
фициентов миграции радионуклидов в растения и других факторов
превышает 0,05 бэр за год сверх дозы, которую она получала в доа
варийный период. Дополнительные критерии загрязненности почв
радионуклидами могут устанавливаться Национальной комиссией
радиационной защиты население Украины с последующим утвер
ждением Верховной Радой Украины.
Критерии, по которым производится размежевание категорий зон, устанавливаются Национальной комиссией по радиационной защите населения Украины.
Границы зон устанавливаются и пересматриваются в установ ленном законодательством порядке компетентными органами на основе экспертных заключений. Отнесение радиоактивно загряз ненных территорий к определенной категории способствует уста новлению специального правового режима зон.
1 Закон Украши в1д 14 березня 2006 року № 3522-1У «Про Загальнодер-жавну програму подолання насл1дк1в Чорнобильсько!" катастрофи на 2006-2010 роки»// Офшдйний в1сник Украши. — 2006. — № 15. — Ст. 1064.
382
383
Для правового режима зон отчуждения и безусловного (обяза тельного) отселения характерен запрет на: постоянное проживание населения; осуществление деятельности с целью получения товарной продукции без специального разрешения МЧС; пребывание лиц, не имеющих на это специального разрешения, а также привлечение к работе лиц без их согласия; вывоз за пределы зон без специального разрешения МЧС земли, глины, песка, торфа, древесны, а также заготовка и вывоз растительных кормов, лекарственных растений, грибов, ягод и других продуктов побочного лесопользования, за исключением образцов для научных целей; ведение сельскохозяй ственной, лесохозяйственной, производственной и иной деятельно сти, а также строительство без специального разрешения МЧС; выпас скота; нарушение среды обитания диких животных, спортив ная и промысловая охота и рыболовство и пр. Земли зоны отчужде ния и безусловного (обязательного) отселения выводятся из хозяй ственного оборота, отмежевываются от смежных территорий и пе реводятся в категорию радиационно опасных земель. В указанных зонах обеспечивается строгий природоохранный режим, охрана территорий в соответствии с действующим законодательством.
Земельные участки, расположенные в зоне гарантированного добровольного отселения, относятся к радиоактивно загрязненным и используются в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины. Если по экономическим или экологическим условиям дальнейшее использование этих земель невозможно, они перево дятся в категорию радиационно опасных. В данной зоне запреща ется: строительство новых, расширение действующих предприятий, непосредственно не связанных с обеспечением радиоэкологической, социальной защиты населения, а также условий его жизни и труда; любая деятельность, ухудшающая радиоэкологическую ситуацию; природопользование, не отвечающее требованиям норм радиацион ной безопасности; внесение пестицидов, гербицидов, ядохимикатов без специального разрешения соответствующих органов Кабинета Министров Украины и пр. Государством гарантируется ряд мер по снижению риска заболеваемости населения и уменьшению доз ра диоактивного облучения в зоне гарантированного добровольного отселения.
В зоне усиленного радиоэкологического контроля запрещает ся: строительство санаториев, пионерских лагерей, баз домов от дыха, а также строительство новых предприятий, вредно влияющих на здоровье населения и окружающую среду; природопользование, не соответствующее требованиям норм радиационной безопасности; внесение пестицидов, гербицидов, ядохимикатов без специально го разрешения соответствующих органов Кабинета Министров Украины; привлечение школьников, учащихся и студентов к ра ботам, которые могут отрицательно повлиять на состояние их здоровья,и пр.
Лица, виновные в нарушении установленного правового режима в зонах, подвергшихся радиоактивному загрязнению,а также в не исполнении предписаний государственных органов,осуществляю щих контроль в этой области, несут установленную законодатель ством уголовную, административную, материальную либо иную ответственность.
§ 3. Правовое обеспечение предотвращения
и ликвидации чрезвычайных экологических
ситуаций
Предотвращение и ликвидация ЧЭС представляет собой ком плекс определенных необходимых мероприятий разнообразной направленности.
Основной задачей в указанной области является выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоро вья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуа ций природного и техногенного характера. Для этого необходимы: своевременное прогнозирование и выявление возможных экологи ческих угроз, включая оценку природных и техногенных факторов возникновения возможных чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями; разработка и осуществление мер по снижению риска чрезвычайных ситуаций с негативными эколо гическими последствиями; обучение населения правилам поведе ния, действиям и способам защиты при чрезвычайных ситуациях с негативными экологическими последствиями; разработка и со вершенствование универсальных средств защиты населения и территорий при возникновении чрезвычайных ситуаций с негатив ными экологическими последствиями.
С целью своевременного проведения работ, связанных с ЧЭС, создана единая государственная система управления по предотвра щению и реагированию на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера1. Она представляет собой систему централь ных и местных органов исполнительной власти и управления, го сударственных предприятий, учреждений, организаций с соответ ствующими материальными и финансовыми средствами и полно мочиями. Эти органы осуществляют надзор за соблюдением техно генной и природной безопасности, организуют проведение работы по предотвращению чрезвычайных ситуаций техногенного и при родного происхождения и реагирование в случае их возникновения с целью защиты населения и окружающей природной среды, умень-
1 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в У краши В1д 3 серпня 1998 р. № 1198 «Про едину державну систему запоб1гання 1 реагування на надзвичайш ситуацп техногенного та природного характеру» // Офщшний В1сник Ук-раши. — 1998. — № 31. — Ст. 1175.
384
385
шения материальных потерь. Система органов состоит из постоян но действующих функциональных и территориальных подсистем и имеет четыре равные масштабности управления: государственный, региональный, местный и объектовый.
Каждый уровень имеет координационные и постоянные органы управления для решения поставленных задач, систему повседнев ного управления, средства, силы, резервы материальных и финан совых ресурсов, системы связи и информационного обеспечения.
В Верховной Раде Украины функционирует комитет, в состав полномочий которого входят вопросы ЧЭС. Функции организаци онно-методического управления планированием действий единой государственной системы осуществляет Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы (МЧС). Деятельность МЧС координируется Кабинетом Министров Украины. Министерство является главным (ведущим) органом в системе центральных орга нов исполнительной власти относительно обеспечения реализации государственной политики в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, обращения с радиоактивными отходами и взрывчатыми материалами промыш ленного назначения, спасательного дела, техногенной, пожарной и промышленной безопасности, охраны труда, государственного гор ного надзора, создания и функционирования системы страхового фонда, документации, а также гидрометеорологической деятельно сти.1 МЧС осуществляет государственный надзор и контроль за состоянием техногенной безопасности, готовностью действий при ЧЭС и проведением мер по их предотвращению, разрабатывает про екты программ и прогнозов по ликвидации последствий, контроли рует выполнение утвержденных программ.
Постоянно действующим органом, который координирует дея тельность центральных и местных органов исполнительной власти, связанных с безопасностью и защитой населения и территорий, реагированием на чрезвычайные ситуации природного и техноген ного происхождения является Государственная комиссия по вопро сам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных си туаций2. Основными направлениями деятельности Комиссии в сфере экологии являются: координация взаимодействия органов,
1 См.: «Положения про Мшштерство Украши з питань надзвичайних
ситуащй та у справах захисту населения ввд насл1ДК1в Чорнобильсько! ка-
тастрофи» затверджено Указом Президента Украши В1Д 10 жовтня 2005 р.
№ 1430/2005 р. // Офщшний вкник Украши. — 2005.— № 41.— Ст. 2599.
2 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в Украши в1д 16 лютого 1998 року
№ 174 «Про Державну КОМ1С1Ю з питань техногенно-еколог1чно1 безпеки та
надзвичайних ситуащй» // Офвдйний вкник Украши. — 1998. — № 7.—
Ст. 258.
386
связанных с созданием и функционированием Национальной сис темы предотвращения и реагирования на аварии, катастрофы и другие чрезвычайные ситуации, непосредственная организация и проведение работ по ликвидации последствий чрезвычайных эко логических ситуаций. Она готовит информацию Президенту и Ка бинету Министров Украины о примененных средствах реагирования на сложившуюся ситуацию и причинах ее возникновения. Комиссия взаимодействует с соответствующими организациями стран, тер ритория которых поддалась отрицательному воздействию в резуль тате чрезвычайной ситуации, которая возникла в Украине, опреде ляет размер ущерба, причиненного этой ситуацией.
Кроме органов общей и специальной компетенции, которые обеспечивают реагирование на ЧЭС, в решении вопросов принима ют участие органы ведомственной компетенции, а также органы исполнительной власти и местного самоуправления, общественные образования, граждане.
В соответствии с Указом Президента Украины от 21 ноября 2003 г. № 1328 «О совершенствовании управления в сфере предот вращения и реагирования на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера» создана государственная специальная (военизированная) аварийно-спасательная служба МЧС Украины. ГСВАСС является аварийно-спасательной службой, основной состав которой подготовлен и снабжен для оперативного реагирования к ликвидации последствий значительного количества видов, групп и классов чрезвычайных ситуаций.1
Перечень объектов и территорий, которые подлежат постоянно му и обязательному обслуживанию ГСВАСС, определен в Постанов лении Кабинета Министров от 4 августа 2000 года № 1214 «Перечень объектов и отдельных территорий, которые подлежат постоянному и обязательному обслуживанию государственными аварийно-спа сательными службами»2.
Организация оповещения и связи при чрезвычайных ситуациях регламентируется Постановлением Кабинета Министров Украины от 15 февраля 1999 года № 192 «Об утверждении Положения об организации оповещения и связи в чрезвычайных ситуациях»3. Оповещение и связь в чрезвычайных ситуациях обеспечиваются с помощью единой национальной системы связи (ЕНСС).
Системы оповещения (доведения сигналов и сообщений органов гражданской обороны (ГО) об угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций центральным и местным органам исполнительной власти, предприятиям, учреждениям, организациям и населению) органи-
1 Положения про Державну спещальну (воешзовану) аваршно-рятуваль-
ну службу МНС Украши затверджено Наказом МНС Украши в1д 28.12.2005
№ 440 // Офщшний вкник Украши. — 2006. — №13. — Ст. 938.
2 Офщшний вкник Украши. — 2000. — № 32. — Ст. 1357.
3 Офщшний вкник Украши. — 1999. — № 7. — Ст. 242.
387
зовываются с учетом структуры государственного управления, ха рактера и уровня чрезвычайных ситуаций, наличия и местоположе ния сил, которые могут привлекаться к ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Оповещение организовывается соответст вующим органом ГО и ЧС по схеме, которая утверждается началь ником гражданской обороны соответствующего уровня. Система оповещения ГО состоит из общегосударственных, региональных и специальных систем централизованного оповещения; локальных и объектовых систем оповещения, систем циркулярного вызова.
На случай угрозы или возникновения чрезвычайной ситуации общегосударственного уровня создается общегосударственная сис тема централизованного оповещения центральных и местных орга нов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
На случай угрозы или возникновения чрезвычайной ситуации регионального уровня в Автономной Республике Крым, в каждой области, в городах Киеве и Севастополе, а также в городах, отнесен ных к соответствующим категориям и группам ГО, создаются ре гиональные системы централизованного оповещения местных ор ганов исполнительной власти и населения.
Система связи гражданской обороны в случае угрозы или воз никновения чрезвычайной ситуации в мирное время, в особый пе риод и в военное время охватывает: сеть связи МЧС; каналы и средства связи, радиовещание и телевидение центральных и мест ных органов исполнительной власти, органов местного самоуправ ления, предприятий, учреждений и организаций, сети связи кото рые являются составными ЕНСС.
В зависимости от социально-экономических и других особенно стей территории, на которой возникла чрезвычайная ситуация, определяются виды и сети связи, которые необходимо создавать (использовать) на этой территории.
Информация в сфере защиты населения и территорий от ЧЭС, а также деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, исполнительной власти в этой области является открытой и гласной, если иное не предусмотрено законом. Порядок сбора информации и обмен ею определяется регламентом информа ционного обмена между пользователями Правительственной инфор мационно-аналитической системы по вопросам чрезвычайных ситуа ций, утвержденной Кабинетом Министров Украины. Данную инфор мацию составляют сведения о прогнозируемых и возникающих чрезвычайных ситуациях, о последствиях, а также сведения о радиа ционной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях.
Соответствующие органы обязаны оперативно и достоверно ин формировать население через средства массовой информации и по другим каналам о состоянии защиты населения и территорий от ЧЭС, а также о применении мер относительно обеспечения безопас-
388
ности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты от них. Утаивание, несвоевременное предоставление или представление должностными лицами заведо мо ложной, неправдивой информации в области защиты населения и территорий от ЧЭС влечет за собой привлечение к ответственности в соответствии с действующим законодательством.
В сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий важное место занимают международные соглаше ния. Например, Соглашение между правительствами государств-участниц ГУУАМ о сотрудничестве в сфере предотвращения ЧС и ликвидации их последствий1.
Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера — система организацион ных, технических, медико-биологических, финансово-экономиче ских и других мер по предотвращению и реагированию на чрезвы чайные ситуации техногенного и природного характера, по ликви дации их последствий, реализуемых центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправ ления, соответствующими силами и средствами предприятий, уч реждений и организаций независимо от форм собственности и хо зяйствования, добровольными формированиями, направленные на защиту населения и территорий, а также материальных, культур ных ценностей и окружающей среды.
Правовой основой защиты являются Конституция Украины, за коны Украины «О правовых основах гражданской защиты», «О за щите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техноген ного и природного характера», «О гражданской обороне Украины», «О правовом режиме чрезвычайного положения, «О правовом ре жиме военного положения », « Об аварийно-спасательных службах », « О пожарной безопасности », « Об объектах повышенной опасности », «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности», «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия на селения» и иных.
Принципы защиты базируются на положениях Женевской кон венции о защите жертв войны и дополнительных протоколов к ней, в частности: безусловного примата безопасности; нулевого (прием лемого) риска; платы за риск; добровольности; неотъемлемого права каждого на здоровую окружающую среду; правовой обеспе ченности; свободы информации о безопасности человека; учета общественного мнения; безусловного предпочтения рациональной и превентивной безопасности; минимизации причиненного вреда окружающей среде и др. Государство гарантирует гражданам кон ституционное право на защиту жизни, здоровья и их имущества, а юридическим лицам — право на безопасное функционирование.
1 Постанова Кабшету М1тстр1в У краши ввд 29 березня 2006 року № 397 // ОфшДйний вхсник У краши. — 2006. — № 13. — Ст. 895.
389
Среди основных средств защиты можно выделить: оповещение и информирование населения; наблюдение и контроль; стандарти зацию, экспертизу, лицензирование определенных видов деятель ности, сертификацию, страхование и пр.
Предотвращение возникновения чрезвычайных экологических ситуаций — подготовка и реализация комплекса социально-эко номических, политических, организационно-технических, санитар но-гигиенических и других мероприятий, направленных на регу лирование техногенной и природной безопасности, проведение оценки уровней риска, заблаговременное реагирование на угрозу возникновения чрезвычайной ситуации техногенного и природного характера на основе сведений мониторинга, выводов экспертизы, материалов исследований и прогнозов о возможности развития со бытий в целях недопущения их перерастания в чрезвычайную си туацию техногенного и природного характера или смягчение ее возможных последствий.
При возникновении чрезвычайных экологических ситуаций проводится ликвидация, то есть комплекс аварийно-спасательных и других неотложных работ, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров вреда, причинен ного окружающей природной среде и материальных потерь, а также действия, локализующие зоны ЧЭС. При проведении ликвидации ЧЭС осуществляются следующие мероприятия (перечень которых не является исчерпывающим): прекращение, приостановление, ограничение экологически вредной деятельности предприятий, сооружений и других объектов, расположенных на территории зоны или вне ее, но которые влияют на состояние окружающей природной среды указанного региона; проведение восстановительных работ в природной среде (таких как рекультивация земель, воспроизводст во лесов, ликвидация мест погребения отходов и т.п.); компенсация вреда, причиненного здоровью граждан путем выдачи материальной компенсации и установления льгот, другие мероприятия, в зависи мости от вида ЧЭС, которые не противоречат действующему меж дународному и национальному законодательству Украины.
Вопросы для самоконтроля
Темы рефератов
9. Гарантии прав и свобод граждан и законных интересов юри
дических лиц в зонах чрезвычайных экологических ситуаций.
10.Проблемы возмещения убытков (вреда) в случае объявления отдельной местности зоной ЧЭС.
11 .Ответственность за нарушения правового режима в зоне
ЧЭС.
12.0снования и порядок объявления отдельной местности зоной
ЧЭС.
Рекомендованная литература
Вовченко В., Варфоломеева Т., Малишко Н.М. Чернобыльская катастрофа и права человека. — К., 2003. — 34 с.
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. — 584 с.
Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое пра во: Учебник / Отв. ред. О.Л.Дубовик. — М.: Изд-во Эксмо, 2005. — 768 с.
390
391
Закон Украши «Про правовий режим надзвичайного стану»: Науково-практичнийкоментар. —Харк1в: ТОВ «ПРОМЕТЕЙ-ПРЕС», 2006. — 380 с.
Еколопчне право Украши. Академ1чний курс: Шдручник / За заг. ред. Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005.— 848 с.
Комарницький В.М. Удосконалення правового регулювання надзвичайних еколопчних ситуащй // Луган. Акад. вн. справ МВС. — Луганська РВВ ЛАВС, 2002. — С. 143-146.
Комарницький В.М. Правовий режим зон надзвичайних еколо-Г1чних ситуащй в Украши — Луганськ, 2002.
Кравець С.Я. Национальна безпека Украши: мехатзм дп пра ва в умовах надзвичайних ситуащй // Право Украши. — 1998.— №8.— С. 67-74.
Левицький О.Б. Перша науково-практична конференщя, при-свячена 19 ргчнищ Чорнобильсько! трагеди «Регюналып проблеми техногенно-еколог1чно1 безпеки у XXI стол1тт1» // Безпека жит-тед1яльност1. — 2005. — № 7. — С. 33-36.
Мопл С.К. Надзичайш ситуацп 1 захист ввд них населения 1 те-риторш: питания правового регулювання // Актуальт проблеми держави 1 права. — Вип. 18. — Одеса, 2003. — С. 38-42.
Пчелинцев С. Права и свободы граждан в условиях чрезвычайно го и военного положения // Законность. — 2003. — № 4. — С. 35-40.
Чубенко А. Напрями вдосконалення правовое регламентацп функщй Мш1стерства Украши з питань надзвичайних ситуащй та у справах захисту населения В1д насл1дк1в Чорнобильсько! катаст-рофи // Шдприемництво, держава 1 право. — 2005. — № 10.— С.105-107.
Х1М1Ч О. Взаемозв'язок еколопчно! безпеки 13 законтстю: окрем1 аспекти // Право Украши. — 2003. — № 11. — С. 65-67.
Раздел XVII
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ
План
§ 1. Понятие и виды отходов
В результате производственной и бытовой деятельности челове ка образуются остатки сырья, материалов, изделий или продуктов. Все они относятся к категории отходов. Законодательством Украи ны закрепляется правовое понятие отходов. В соответствии с за коном Украины от 5 марта 1998 г. «Об отходах» отходы — это любые вещества, материалы и предметы, образующиеся в процессе чело веческой деятельности, не имеющие дальнейшего использования по месту образования или выявления и от которых их собственник должен избавиться путем утилизации либо удаления.
В настоящее время проблемы обращения с отходами приобретают особую актуальность. В первую очередь это объясняется их большим количеством и ежегодным увеличением. Ежегодно в Украине скла дируется до 1,5 млрд тонн твердых отходов. По состоянию на 2000 год в стране их накопилось до 30 млрд тонн. Свалки отходов зани мают более 150 тыс.га. В связи с низким уровнем технологических процессов объем образования промышленных отходов в Украине в 6,5 раза выше, чем в США, и в 3,2 раза выше, чем в странах ЕЭС.
Большинство бытовых и промышленных отходов образуется в крупных городах и их нахождение в местах образования может привести к загрязнению окружающей природной среды. Кроме того, определенные виды отходов относятся к категории опасных для
393
жизни и здоровья человека. Ежегодно в Украине на предприятиях образуется более 100 миллионов тонн токсических отходов.
Указанные обстоятельства требуют закрепления особого право вого режима обращения с отходами. Неслучайно в последнее время принято множество нормативных актов, регулирующих процесс обращения с отходами на всех стадиях — от их образования до унич тожения, захоронения и утилизации. Основными нормативными актами в данной области являются: законы Украины от 19 июня 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», от 5 марта 1998г. «Об отходах», от 30 июня 1995 г. «Об обращении с радиоак тивными отходами», от 14 сентября 2000 г. «Обобщегосударствен ной программе обращения с токсическими отходами», от 8 февраля 1995 г. «Об использовании ядерной энергии и радиационной безо пасности», а также Постановление Кабинета Министров Украины от 4 марта 2004 г. «Об утверждении Программы обращения с твер дыми бытовыми отходами».
Главное место в регулировании отношений в сфере обращения с отходами занимает Закон Украины «Об отходах». Он определяет правовые, организационные и экономические мероприятия, свя занные с предупреждением или уменьшением объемов образования отходов, их сбором, перевозкой, хранением, обработкой, утилиза цией и удалением, уничтожением и захоронением. В нем закрепля ются основные термины, права и обязанности субъектов в сфере обращения с отходами, компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, отношения права собственности на отходы и другие, наиболее важные вопросы.
Номенклатура отходов закреплена в Государственном классифи каторе Украины «Классификация отходов», ГК 005-96, утвержден ном Госстандартом Украины 29 февраля 1996 года, который ведет ся с целью предоставления разнообразной и обоснованной инфор мации об образовании, накоплении, обработке (переработке), уничтожении и удалении отходов. Государственный классификатор отходов позволяет унифицированно описать отходы, которые обра зовались в различных регионах и по разным видам экономической деятельности. В его основу положен генетический принцип — преж де всего по месту и способу возникновения отходов. В настоящее время ведутся работы по его совершенствованию применительно к европейским стандартам и европейскому каталогу отходов. Отходы не являются однородными, а поэтому можно произвести их класси фикацию на группы (виды) по определенным критериям.
В этой связи в законодательстве различают отходы в зависи мости от сферы их образования: отходы производства и потреб ления, в том числе и бытовые отходы; в зависимости от состояния, в котором они находятся: твердые, жидкие, газообразные; по степени опасности и характера воздействия на окружающую природную среду и здоровье человека: безопасные и опасные отхо-
ды (токсические, биологические, взрывоопасные, огнеопасные и радиоактивные).
Наиболее распространенными являются отходы производства (производственные отходы). Они образуются в отраслях промыш ленности и сельском хозяйстве, при производстве продукции лес ного хозяйства и ведении лесозаготовок. В соответствии с «Класси фикатором отходов» к ним относятся: остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, которые образовались в процессе производства и утратили свои потребительские свойства; сопутствующие горные породы, остаточные продукты (шлам, пыль, отсевы); новообразо ванные вещества и их смеси, которые не являются целью данного производства; остаточные продукты сельскохозяйственного произ водства (в том числе и животноводства), лесоводства; бракованная, некондиционная продукция или загрязненная опасными вещест вами и не пригодная к использованию.
К отходам потребления относятся непригодная к эксплуатации продукция; изделия; медицинские препараты, утратившие свои потребительские свойства и в которых содержатся определенные химические и биологические компоненты, подлежащие безопас ному удалению. Среди них особое место занимают бытовые отхо ды, которые в свою очередь подразделяются на твердые и жидкие отходы. Понятие этих видов отходов закреплено в Правилах пре доставления услуг по сбору и вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утвержденных Госкомстроительством Украины 21 мар та 2000 г.. Под твердыми бытовыми отходы понимаются отходы, которые образовались в процессе жизни и деятельности челове ка и накопились в жилых домах, учреждениях соцкультбыта, общественных, учебных, лечебных, торговых и иных учрежде ниях и не имеющие дальнейшего использования по месту их образования. К ним относятся пищевые отходы, предметы домаш него потребления, мусор, опавшая листва, отходы от уборки и текущего ремонта квартир, макулатура, стекло, металл, полимер ные материалы и т.д. В населенных пунктах страны ежегодно образуется около 35 млн куб. твердых бытовых отходов, которые захороняются на 770 полигонах общей площадью почти 3 тыс. гектаров. В общем объеме бытовые отходы содержат: 10,3-26,6 процента бумаги, 20-40 — пищевых отходов, 0,75-3,7 — древе сины, 0,2-8 — текстиля, 1-5,8 — металлов, 1,1-9 — стекла, 0,6-6 — полимерных отходов и иных веществ.
Жидкие бытовые отходы — хозяйственно-бытовые (от мытья, стирки) и канализационные стоки (за исключением промышлен ных) при отсутствии централизованного водоотведения.
Особое внимание в законодательстве уделяется опасным отходам, так как они самостоятельно или при вступлении в контакт с иными веществами могут причинить вред окружающей природной среде и здоровью человека. Опасными являются отходы, имеющие такие физические, химические, биологические либо другие опасные свой-
394
395
ства, которые создают или могут создать значительную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека и которые нуждаются в специальных методах и средствах обращения с ними. Такие отходы содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, высокой реакцион ной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней. В зависимости от вредности их свойств они подразделя ются на токсические, биологические, взрывоопасные, огнеопасные и радиоактивные отходы. Токсичными (ядовитыми) являются от ходы, которые при попадании внутрь организма через органы ды хания, пищеварения или через кожу способны вызвать смерть че ловека или оказать на него сильное отрицательное воздействие. Под взрывоопасными отходами понимаются твердые или жидкие отхо ды, которые сами, по себе способны к химической реакции с выде лением газов температуры и давления такой скорости, что вызыва ет повреждение окружающих предметов.
Наиболее опасными являются радиоактивные отходы. Понятие радиоактивных отходов закрепляется в Законе Украины «Об об ращении с радиоактивными отходами». К ним относятся матери альные объекты и субстанции, активность радионуклидов или ра диоактивное загрязнение которых превышает границы, установлен ные действующими нормами, при условии, что использование этих объектов и субстанций не предусматривается. В свою очередь такие отходы в зависимости от уровня освобождения от контроля подраз деляются на долгосуществующие и короткосуществующие.
Закон Украины «Об отходах» дополнительно выделяет группу отходов — отходы как вторичное сырье. В нее входят отходы, для утилизации и переработки которых в Украине существуют соот ветствующие технологии и производственно-технологические и/или экономические предпосылки. Постановлением Кабинета Министров Украины от 26 июля 2001 года «О внедрении системы сбора, сорти ровки, транспортировки, переработки и утилизации отходов как вторичного сырья » предусматриваются отдельные тарифы за сбор тары (упаковки) из картона, бумаги, стекла, металла, пластмасс, дерева. Наиболее полно в законодательстве урегулирован вопрос в отношении сбора и переработки металлолома. Специальным нор мативным актом в этой области является Закон Украины от 5 мая 1999 г. «О металлоломе», который регулирует отношения, возни кающие в процессе осуществления операций с металлоломом.
§ 2. Правовой режим обращения с отходами
Правовой режим обращения с отходами закрепляется действую щим законодательством Украины и в первую очередь Законом Украины «Об отходах» Данный закон закрепляет понятие обраще-
396
ния с отходами. Обращение с отходами — это действия, направ ленные на предупреждение образования отходов, их сбор, пере возка, хранение, обработка, утилизация, удаление, уничтожение и захоронение, включая контроль за этими операциями и надзор за местами удаления. Таким образом, правовой режим обращения с отходами включает определенные этапы обращения с отходами, регулируемые нормами права с момента их образования и до унич тожения, захоронения или утилизации.
Отходы образуются юридическими и физическими лицами в процессе их деятельности. Закон закрепляет комплекс мероприятий по предотвращению и уменьшению объемов их образования (ст. 31). К ним относятся: разработка и внедрение научно обоснованных нормативов образования отходов на единицу продукции (сырья или энергии), выполнения работ и предоставления услуг, которые ре гламентируют их количественный и качественный состав, соответ ственно передовых технологических достижений; периодический пересмотр установленных нормативов образования отходов, на правленных на уменьшение их объемов, с учетом передового отече ственного и зарубежного опыта и экономических возможностей; установление на основе утвержденных нормативов лимитов обра зования отходов; разработка системы обращения с импортными упаковочными материалами и тарой; разработка общих требований обращения с бытовыми отходами; разработка системы информаци онного, научно-методического обеспечения производителей отходов сведениями о технологических и иных возможностях уменьшения образования и утилизации отходов; внедрение в соответствии с за коном санкций за превышение лимитов образования и размещения
отходов.
Одним из первых этапов обращения с отходами является их сбор. Сбор отходов представляет собой деятельность, связанную с изъятием, накоплением и размещением отходов в специально отведенных местах или объектах, включая сортирование от ходов с целью дальнейшей утилизации или удаления. Сбор быто вых отходов является основной задачей санитарной очистки насе ленных пунктов и осуществляется более 7,5 тыс. специальных ав томобилей. Система сбора и вывоза твердых бытовых отходов включает несколько этапов: сбор и временное хранение твердых бытовых отходов на территории потребителя до прибытия мусоро воза; загрузка твердых бытовых отходов в мусоровоз и уборка засо ренной во время загрузки территории; вывоз твердых бытовых от ходов на полигон или мусороперерабатывающий (мусоросжигаю-
щий) завод.
Для сбора твердых бытовых отходов применяются металлические и пластмассовые контейнеры независимо от типа мусоровоза. Для сбора негабаритных отходов используются контейнеры большой емкости (8 куб. м. и больше). В них разрешается собирать листья,
397
ветки, отходы от ремонта квартир. В случае отсутствия таких кон тейнеров выделяется в установленном порядке на придомовой тер ритории место для временного хранения негабаритных отходов.
Перевозка отходов — это транспортировка отходов от мест их образования или хранения до мест или объектов обработки, утилизации или удаления. В законодательстве дополнительно выделяется трансграничная перевозка отходов. Под ней понимает ся транспортировка отходов с территории, на /или через территорию Украины, на территорию или через территорию другого государства. Для перевозки отходов в основном применяется автомобильный транспорт, реже железнодорожный. В основном для перевозки от ходов применяются мусоровозы вместимостью от 6-60 м. куб. Между тем подвижной состав специализированных предприятий устарел, почти 75 процентов автомобилей отработали свой ресурс и подлежат списанию.
Транспортировка опасных отходов разрешается лишь при на личии их паспорта и разрешения (лицензии) на обращение с ними и только специально оборудованным для этого транспортным сред ствам. Ответственность за безопасную перевозку опасных отходов несет транспортная организация, если не докажет, что недостача или ущерб произошел не по ее вине. В Украину запрещается ввоз отходов с целью их хранения и удаления.
Обработка (переработка) отходов — это совершение различных технологичных операций, связанных с изменением физических, химических или биологических свойств отходов, с целью подготов ки их к экологично безопасному хранению, перевозке, утилизации или удалению.
Обезвреживание отходов — уменьшение или устранение опас ности отходов путем механической, физико-химической или био логической обработки.
Обезвреживание и переработка отходов осуществляется мусоро-перерабатывающими и мусоросжигательными заводами. В насто ящее время в Украине из четырех мусоросжигательных заводов работают только два. При этом их оборудование устарело и не соот ветствует современным экологическим требованиям. Между тем в мировой практике в сфере обращения с отходами сжигание полу чило широкое распространение. В развитых странах на таких заво дах сжигается от 40 до 70 процентов твердых бытовых отходов.
Утилизация отходов заключается в использовании отходов как вторичных материальных или энергетических ресурсов. Утилизация осуществляется как твердых бытовых отходов, так и отходов промышленности. Утилизация отдельных составных час тей твердых бытовых отходов (стекло, черный и цветной металло лом, макулатура) осуществляется путем раздельного сбора утиль ных компонентов и при механизированном способе из общей массы. В последнем случае применяют магнитную, пневматическую, элек-
398
трическую и гидросепарацию. Извлеченные утилизационные от ходы подлежат мойке и санитарному обезвреживанию. Большинство отходов промышленности также подлежит утилизации. В частно сти, отходы древесины (ветки, сучья, опилки, стружка, куски древесины) образуются на всех стадиях ее заготовки и переработки. Из этих отходов путем различных способов обработки получают клееную древесину, древесно-стружечные и древесно-опилочные плиты, древесный пластик и другие материалы.
Законодательство запрещает смешивание или захоронение от ходов, если для утилизации которых в Украине существует соот ветствующая технология.
Удаление отходов — совершение операций с отходами, кото рые не проводят к их утилизации. Закон Украины «Об отходах» предусматривает ведения реестра мест удаления отходов. Он ведет ся с целью полного учета и описи мест удаления отходов. Ведения реестра осуществляется на основании соответствующих паспортов, отчетных данных производителей отходов, ведомостей специально уполномоченных органов исполнительной власти в сфере обращения с отходами. Данные реестра подлежат ежегодному обновлению. Порядок ведения реестра мест удаления отходов утвержден Поста новлением Кабинета Министров Украины 3 августа 1998 года. Удаление отходов осуществляется в соответствии с требованиями экологической безопасности по согласованию с государственной санитарно-эпидемиологической службой Украины.
Одним из этапов обращение с отходами является их размещение. Размещение отходов — это хранение и захоронение в специально отведенных для этого местах или объектах (полигонах, хранили щах и др.).
Под хранением отходов понимают временное размещение отходов в специально отведенных местах или объектах (до их утилизации или удаления). На каждое место или объект хранения или удаления отходов составляется специальный паспорт, в котором определяется наименование и код отходов, их количественный и качественный состав, происхождение, а также технические харак теристики мест или объектов хранения или удаления, а также сведения о методах контроля и безопасной эксплуатации этих мест
и объектов.
Захоронение отходов — последнее размещение отходов при их удалении в специально отведенных местах или объектах таким об разом, чтобы долгосрочное вредное влияние отходов на окружаю щую природную среду или здоровье человека не превышало уста новленных норм.
Хранение и захоронение опасных отходов разрешается лишь в специально оборудованных местах.
Законодательством запрещается несанкционированный сброс и размещение отходов в подземных горизонтах, на территории горо-
399
дов и иных населенных пунктов, на территории природно-заповедного фонда, на землях природоохранного, оздоровительного, рекреаци онного и историко-культурного назначения, а также в границах водоохранных зон и зон санитарной охраны водных объектов.
Предприятия, учреждения, организации должны принимать эффективные меры к уменьшению объемов отходов, их обезврежи ванию, переработке, безопасному складированию или захоронению. Основные условия, требования и правила относительно экологически безопасного обращения с отходами, а также систему мероприятий связанных с организационно-экономическим стимулированием ресурсосбережения закреплены в Законе Украины от 5 марта 1998 года «Об отходах ». Все субъекты хозяйственной деятельности неза висимо от форм собственности обязаны: предупреждать образование и уменьшать объемы образования отходов; обеспечивать прием и утилизацию использованных упаковочных материалов и тары, в которых находилась продукция этих предприятий; определять со став и свойства отходов, которые образовались; обнаруживать и вести первичный текущий учет количества, типа и состава отходов, которые образовываются, собираются, перевозятся, сохраняются, обрабатываются, утилизируются, обезвреживаются и удаляются; обеспечивать полный сбор, надлежащее хранение и недопущение уничтожения и порчи отходов, для утилизации которых в Украине существует соответствующая технология, которая отвечает требо ваниям экологической безопасности; принимать участие в строи тельстве объектов обращения с отходами; не допускать смешивания отходов; не допускать хранение и удаление отходов в несанкциони рованных местах или объектах; осуществлять контроль за состоя нием мест или объектов размещения собственных отходов.
За размещение отходов с субъектов предпринимательской дея тельности взимается плата. Законодательством предусматривается стимулирование субъектов хозяйственной деятельности, которые внедряют технологии, направленные на уменьшения объемов об разования отходов, утилизируют отходы в процессе производства продукции, осуществляют их сбор и заготовку, а также организуют производство оборудования для утилизации отходов, берут паевое участие в финансировании мероприятий по утилизации отходов и уменьшения объемов их образования. Стимулирование таких субъ ектов осуществляется путем предоставления льгот при налогообло жении прибыли от реализации продукции, изготовленной с исполь зованием отходов, выделения дотаций с Государственного бюджета Украины и иных бюджетов для перевозки отходов, осуществления приоритетного государственного кредитования.
Государственный контроль и надзор в области обращения с от ходами осуществляет Министерство охраны окружающей природ ной среды, а также иные специально уполномоченные органы ис полнительной власти в сфере обращения с отходами.
§ 3. Особенности правового регулирования обращения с радиоактивными отходами
Радиоактивные отходы представляют повышенную опасность для населения и окружающей среды. Правовые отношения в сфере обращения с радиоактивными отходами регулируются в первую очередь Законом Украины «Об обращении с радиоактивными от ходами», который закрепляет особый правовой режим обращения с ними.
Закон предусматривает создание объектов для обращения с ра диоактивными отходами. Согласно ст. 1 Закона эти объекты пред ставляют собой сооружения, помещения или оборудование, пред назначенное для сбора, перевозки, переработки, хранения или за хоронения радиоактивных отходов.
Вся деятельность по обращению с отходами является лицензи руемой. Право на обращение с радиоактивными отходами имеют только юридические и физические лица, которым выданы в уста новленном порядке разрешения органа государственного регулиро вания ядерной и радиационной безопасности на осуществление соответствующего вида деятельности (лицензиаты).
Перевозка радиоактивных отходов осуществляется юридически ми и физическими лицами, имеющими лицензию на данный вид деятельности. Такая перевозка возможна только в транспортных упаковочных комплектах в соответствии с утвержденными норма ми, правилами и стандартами по перевозке радиоактивных отходов, которыми предусматриваются: порядок их перевозки; права и обя занности грузоотправителя, перевозчика и получателя; мероприя тия безопасности; требования к упаковке и транспортных средств; мероприятия в случае дорожно-транспортного происшествия во время перевозки отходов; предупреждение и мероприятия по лик видации последствий возможных радиационных аварий; мероприя тия физической защиты (ст. 19 Закона).
Условия и режим перевозки радиоактивных отходов воздушным, железнодорожным, водным и автомобильным транспортом в обя зательном порядке согласовываются с соответствующими службами Министерства внутренних дел Украины.
Хранение и захоронение таких отходов разрешается исключи тельно в специально предназначенных для этого хранилищах ра диоактивных отходов, под которыми понимаются сооружения для хранения и захоронения радиоактивных отходов с обязательным обеспечением инженерных, физических и иных барьеров, которые препятствуют миграции радионуклидов. Решения о строительстве указанных объектов принимает Верховная Рада Украины или Ка бинет Министров Украины. Проектирование таких объектов осу ществляется в соответствии с существующими нормами, правилами и стандартами. При этом проект хранилища радиоактивных отходов
400
401
в обязательном порядке должен содержать два вида оценки безо пасности: безопасность во время эксплуатации и безопасность после закрытия хранилища. Эксплуатация таких хранилищ разрешается лишь после получения лицензии на право обращения с радиоактив ными отходами.
Земельные участки, отведенные под хранилища радиоактивных отходов, выводятся с хозяйственного оборота и ограничиваются от смежных территорий санитарно-защитными зонами. Они предо ставляются на весь определенный проектом период эксплуатации и консервации согласно земельному законодательству.
В местах размещения объектов, предназначенных для размеще ния радиоактивных отходов, может быть установлен особый режим территории, а также выделяется санитарно-защитная зона и зона наблюдения. Размеры и границы указанных зон определяются в проектах согласно нормам, правилам и стандартам в сфере исполь зования ядерной энергии и утверждаются местными советами. В санитарно-защитной зоне осуществляется контроль за радиаци онным состоянием. В ее границах запрещается: проживание насе ления; осуществление всех видов водопользования, лесопользова ния и пользования недрами, за исключением обусловленных утвер жденными проектами: проведение научных исследований без спе циальных разрешений; осуществление без специального разрешения сельскохозяйственной, лесохозяйственной и иной производственной деятельности, направленной на получение товарной продукции, а также строительство объектов социального и общественного назна чения; любая деятельность, которая не обеспечивает режим радиа ционной безопасности (ст. 26 Закона). Использование для народно хозяйственных целей земель и водных объектов, находящихся в санитарно-защитных зонах, возможно лишь с разрешения органов государственного регулирования ядерной и радиационной безопас ности по согласованию с эксплуатирующей организацией при усло вии обязательного проведения радиологического контроля продук ции, которая производится. Действующее законодательство Украи ны запрещает проведение сборов, митингов, демонстраций и иных общественных мероприятий на территории объекта, предназначен ного для обращения с радиоактивными отходами, а также в сани тарно-защитных зонах. При этом следует отметить, что граждане и их объединения имеют право на получение информации, а также на участие в обсуждении проектов законодательных актов и про грамм в области использования ядерной энергии и радиационной безопасности, в том числе и объектов, предназначенных для обра щения с радиоактивными отходами. Постановлением правительст ва Украины от 18 июля 1998 г. утвержден Порядок проведения общественных слушаний по вопросам использования ядерной энер гии и радиационной безопасности.
На территории Украины с целью исключения возможности не контролированного накопления радиоактивных отходов и обеспе-
402
чения оперативного контроля за их местонахождением и переме щением, условиями их хранения и захоронения ведется Государст венный учет радиоактивных отходов. Он включает: ведение Госу дарственного реестра радиоактивных отходов; ведение Государст венного кадастра хранилищ радиоактивных отходов и перечень мест временного их хранения.
В соответствии со ст. 1 Закона Украины «Об обращении с радио активными отходами» Государственный реестр радиоактивных отходов — это последовательная текущая запись актов специальной формы об образовании, физико-химическом составе, объемах, свой ствах, а также перевозке, хранении и захоронении радиоактивных отходов. Положение о Государственном реестре радиоактивных отходов утверждается Кабинетом Министров Украины.
Государственный кадастр хранилищ радиоактивных отходов представляет собой сведения систематизированных ведомостей об объектах для хранения или захоронения радиоактивных отходов. Он должен содержать систематизированный банк данных о место нахождении, количественных и качественных характеристик, условий хранения или захоронения радиоактивных отходов, систем контроля и мониторинга (ст. 16 Закона). Порядок ведения его осу ществляется в соответствии с Положением о Государственном ка дастре хранилищ и мест временного хранения радиоактивных от ходов, которое утверждено Постановлением правительства Украи ны от 29 апреля 1996 г.
Все юридические и физические лица при осуществлении любого вида деятельности в сфере обращения с радиоактивными отходами обязаны соблюдать нормы, правила и стандарты по ядерной и ра диационной безопасности.
§ 4. Юридическая ответственность за
правонарушения в сфере обращения
с отходами
Основанием юридической ответственности в области обра щения с отходами является совершение экологического правона рушения. Действующее экологическое законодательство закрепля ет перечень правонарушений в данной сфере. В частности, в ст. 68 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» определены следующие виды правонарушений: допущение сверх нормативных, аварийных и залповых выбросов и сбросов загрязня ющих веществ и иных вредных воздействий на окружающую при родную среду; нарушение природоохранных требований при хра нении, транспортировке, использовании, уничтожении и захоро нении химических средств защиты растений, минеральных удо брений, токсических радиоактивных веществ и отходов. Кроме того,
403
невыполнение специальных правил обращения с отходами может привести к нарушению прав граждан на экологически безопасную окружающую природную среду или нарушение норм экологической безопасности.
Более полный перечень правонарушений определен в Законе Украины от 5 марта 1998 г. «Об отходах» Он закрепляет 16 видов правонарушений. Указанный перечень не является исчерпываю щим. Законами может быть установлена ответственность и за иные правонарушения законодательства об отходах.
Наиболее распространенными правонарушениями в данной области являются: нарушение установленного порядка обращения с отходами, которое привело или может привести к загрязнению окружающей природной среды, прямому или опосредованному вредному воздействию на здоровье человека и экономическим убыт кам; самовольное размещение или удаление отходов; сокрытие превышения установленных лимитов на объемы образования или размещения отходов; невыполнение требований обращения с отхо дами, которое привело к негативным экологическим, санитарно-эпидемиологическим последствиям или причинило материальный или моральный ущерб; нарушение требований безопасной перевоз ки опасных отходов.
Правонарушения в сфере обращения с отходами являются раз новидностью экологических правонарушений. Между тем они по своему составу неоднородны, и их можно классифицировать по раз личным критериям. По объектам посягательства их можно разде лить на правонарушения, направленные на окружающую природ ную среду или жизнь и здоровье человека, в случае нарушения права граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду.
Правонарушения возможны как при нарушении юридическими и физическими лицами требований обращения с отходами в процес се осуществления их деятельности, так и со стороны контролирующих государственных органов. В частности, предусмотрена ответствен ность за нарушение порядка ведения первичного учета и осуществле ния контроля за операциями по обращению с отходами.
С учетом степени общественной опасности они подразделяются на проступки и преступления. В соответствии с видами правона рушений в сфере обращения с отходами виновные лица могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности.
Административная ответственность является разновидностью юридической ответственности. В Кодексе об административных правонарушениях (КоАП) по состоянию на 14 декабря 1999 года было закреплено несколько составов правонарушений, предусма тривающих ответственность граждан и должностных лиц за допу щенные правонарушения. В частности, штраф, как мера админи стративного взыскания, накладывался за такие нарушения:
404
порча и загрязнение сельскохозяйственных и иных земель химическими и радиоактивными веществами, производственными и иными отходами.(ст. 52);.
загрязнение и засорение вод ( ст. 59);
повреждение леса сточными водами, химическими вещества ми, нефтью и нефтепродуктами, вредными выбросами, отходами и отбросами (ст. 72);
засорение леса отходами (ст. 73);
нарушение правил складирования, хранения, размещения, транспортировки, утилизации, ликвидации и использовании отхо дов (ст.82).
В конце 1999 года, после принятия Закона Украины «Об отхо дах », указанный перечень был существенно дополнен. В этой связи административная ответственность дополнительно закреплена в отношении должностных лиц за:
нарушение правил ведения первичного учета и осуществления контроля за операциями обращения с отходами (ст. 82-1);
производство продукции из отходов или с их использованием без соответствующей нормативно-технической и технологической документации (ст. 82-2);
сокрытие, искажение или отказ от предоставления полной и достоверной информации по запросам должностных лиц и обраще ниям граждан и их объединениям по безопасности образования отходов и обращения с ними (ст.82-3);
смешивание или захоронение отходов, для утилизации кото рых в Украине существуют соответствующие технологии, без спе циального разрешения (ст.82-4);
нарушение установленных правил и режима эксплуатации ус тановок и производств по обработке и утилизации отходов (ст.82-6);
сокрытие превышения установленных лимитов на объемы образования и размещения отходов (ст. 91-3).
В случае нарушения правил передачи отходов к административ ной ответственности привлекаются как граждане, так и должност ные лица (ст. 82-5);
Уголовная ответственность за преступления в сфере обращения с отходами УК Украины предусматривает за незаконный ввоз на территорию Украины отходов и вторичного сырья (ст. 268). Кроме того, отдельные объекты окружающей природной среды могут быть загрязнены отходами. В таких случаях также наступает уголовная ответственность, и здесь можно говорить об уголовных преступле ниях в сфере обращения с отходами. Уголовный кодекс предусмат ривает ответственность за:
— загрязнение или порчу земель веществами, отходами либо
другими материалами, вредными для жизни, здоровья или окру
жающей среды вследствие нарушения специальных правил, если
405
это создало опасность для жизни, здоровья людей либо окружающей среды (ст. 239);
загрязнение или иное изменение природных свойств атмо сферного воздуха вредными для жизни, здоровья людей или для окружающей природной среды веществами, отходами либо иными материалами промышленного или иного производства вследствие нарушения специальных правил, если это создало опасность для жизни, здоровья людей либо окружающей среды (ст. 241);
нарушение правил охраны вод (водных объектов), если это повлекло загрязнение поверхностных и подземных вод ... и созда ло опасность для жизни, здоровья людей и окружающей среды (ст. 242);
загрязнение моря в пределах внутренних морских или терри ториальных вод Украины или в пределах вод исключительной (морской) экономической зоны Украины материалами либо веще ствами, вредными для жизни или здоровья людей, или отходами вследствие нарушения специальных правил, если это создало опас ность для жизни или здоровья людей или живых ресурсов моря либо могло воспрепятствовать законным видам использования моря, а также незаконный сброс или захоронение в пределах внутренних морских либо территориальных вод Украины или в открытом море указанных материалов, веществ и отходов (ст. 243);
нарушение законодательства о континентальном шельфе Ук раины, причинившее существенный ущерб, а также непринятие лицом, отвечающим за эксплуатацию технологических установок или других источников опасности в зоне опасности, мер для защи ты живых организмов моря от действия вредных отходов или опас ных излучений и энергии, если это создало опасность их гибели либо угрожало жизни или здоровью людей ( 244).
В случае, если указанные деяния (ст.ст. 239, 241, 242, 243) по влекли гибель или заболевание людей, массовую гибель объектов животного или растительного мира или тяжкие последствия, то в Уголовном кодексе закрепляется более строгое наказание.
Независимо от привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности, они должны нести гражданско-пра вовую ответственность в случае причинения ущерба окружающей природной среде или здоровью граждан. Гражданско-правовая от ветственность предусматривает обязанность юридических и физи ческих лиц возместить ущерб, причиненный ими в результате на рушения законодательства в сфере обращения с отходами, т.е. воз лагает на виновных лиц неблагоприятные имущественные и иные последствия.
Экологическое законодательство предусматривает возмещение причиненного ущерба, как правило, в полном объеме без примене ния норм снижения размера возмещения и независимо от сбора за загрязнение окружающей природной среды и ухудшения качества природных ресурсов.
Ущерб может быть причинен как окружающей природной среде, так и здоровью и имуществу граждан и юридических лиц. Возме щение ущерба, причиненного окружающей природной среде, пре дусматривается двумя способами: в натуре или в денежном выра жении в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами, а также методиками исчисления размера ущерба. При их отсутствии возмещение производится по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды. Ущерб, причиненный здоровью и имуществу граждан, воз мещается согласно гражданскому законодательству. Для возмеще ния ущерба, причиненного здоровью граждан, в первую очередь необходимо доказать причинную связь между деятельностью винов ного лица и загрязнением окружающей природной среды отходами, а также воздействием этой среды и причиненным ущербом.
Согласно утвержденному Кабинетом Министров Украины «Пе речню видов деятельности и объектов, которые составляют повы шенную экологическую опасность» от 27.07.1995 г., деятельность в сфере обращения с промышленными и бытовыми отходами отно сится к повышенной экологической опасности для окружающей природной среды.
В соответствии с Законом Украины «Об охране окружающей природной среды» лица, владеющие источником повышенной эко логической опасности, обязаны компенсировать причиненный ущерб гражданам и юридическим лицам, если не докажут, что ущерб возник вследствие стихийных природных явлений или пред намеренных действий пострадавших.
Наибольшую опасность для окружающей природной среды и здоровья человека представляют опасные отходы. В этой связи Министерством охраны окружающей природной среды 15 мая 2001 года утверждена «Временная методика определения ожидаемых убытков от загрязнения окружающей среды при транспортировке опасных веществ и отходов». Она определяет ориентировочные расчеты размеров возмещения ущерба, причиненного юридически ми и физическими лицами при осуществлении ими деятельности по транспортировке опасных веществ и отходов в результате загряз нения природных ресурсов опасными веществами и отходами. Указанные расчеты применяются для определения страховых сумм, страховых тарифов при страховании ответственности по транспор тировке опасных веществ и отходов при заключении договоров страхования. Размер убытков от аварийного загрязнения при транс портировке опасных отходов определяется в зависимости от объек та окружающей среды. В методике определение размера убытков предусмотрено за загрязнение земельных ресурсов, атмосферы и водных ресурсов. В ней закрепляются повышающие коэффициенты при определении размера убытков. Так, при загрязнении земельных ресурсов дополнительно учитывается эколого-хозяйственное зна-
406
407
чение земель. Наибольший коэффициент повышения убытков предусмотрен за загрязнение земли зон санитарной охраны водоза боров, прибрежной защитной полосы вдоль рек и около водоемов.
Размер убытков при загрязнении вод зависит от категории вод ных объектов. В частности, при загрязнении опасными веществами и отходами поверхностных и морских водных объектов рыбохозяй-ственного водопользования второй категории сумма убытков уве личивается в два раза.
В случае загрязнения атмосферы закрепляется повышающий коэффициент, учитывающий территориальные социально-эколо гические особенности, которые зависят от численности жителей населенного пункта, его народнохозяйственного значения.
Вопросы для самопроверки
Темы рефератов
Рекомендованная литература
408
Раздел XVIII
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ФОРМИРОВАНИЯ
И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ
ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СЕТИ УКРАИНЫ
План
§ 1. Общая характеристика экологической сети Украины
В Украине 21 сентября 2000 года был принят Закон «Об общего сударственной программе формирования Национальной экологи ческой сети Украины на 2000-2015 годы»1. Данная программа
1 В1ДОМОСТ1 Верховно!' Ради Украши.— 2000.— N° 47.— Ст. 405.
410
разработана в контексте требований по дальнейшему совершенст вованию и развитию экологического законодательства Украины, а также в соответствии с рекомендациями Всеевропейской стратегии сохранения биологического и ландшафтного разнообразия (1995 годы) по вопросу формирования Всеевропейской экологической сети как единой пространственной системы территорий стран Европы с природными или частично измененным состоянием ландшафта.
Программа, рассчитанная на период до 2015 года, включает два этапа. На первом этапе (2000-2005 гг.) было предусмотрено обе спечение увеличения площади отдельных элементов Национальной экологической сети, применение экологических рычагов содей ствию их формирования на землях всех форм собственности, об разования соответствующей нормативно-правовой базы, осущест вления комплекса необходимых научных исследований и органи зационных мероприятий.
На втором этапе (2006-2015 гг.) планируется довести площадь Национальной экологической сети до уровня, необходимого для обеспечения экологической безопасности страны, введения в дей ствие стабильной системы природоохранных мер сохранения ланд шафтного и биологического разнообразия.
Для обеспечения реализации Программы предусматривалось принятие законодательных актов, направленных на применение правовых норм формирования национальной экологической сети. Правовой основой формирования, сохранения и рационального, неистощительного использования экологической сети являются Конституция Украины, Закон Украины «Об Общегосударственной программе формирования Национальной экологической сети Ук раины на 2000-2015 годы»1, Закон Украины «Об экологической сети Украины»2, а также законы Украины, иные нормативно-пра вовые акты, принятые в соответствии с ними и международные до говоры Украины.
Понятие экологической сети (экосети) определяется в зако нодательстве следующим образом — это единая территориальная система, которая образуется с целью улучшения условий для формирования и восстановления окружающей среды, повышения природно-ресурсного потенциала территории Украины, сохра нения ландшафтного и биоразнообразия, мест поселения и про израстания ценных видов животного и растительного мира, генетического фонда, путей миграции животных, путем объеди нения территорий и объектов природно-заповедного фонда, а также других территорий, имеющих особую ценность для охра ны окружающей природной среды и в соответствии с законами и международными обязательствами Украины подлежащих особой охране.
1 В1домост1 Верховно! Ради Украши.— 2000.— № 47.— Ст. 405.
2 В1Домост1 Верховно! Ради Украши.— 2004.— № 45.— Ст. 502.
411
Формирование, сохранение, использование экосети базируется и реализуется в соответствии с основными принципами:
а) обеспечение целостности экосистемных функций составляю
щих элементов экосети;
б) сохранение и экологически сбалансированное использование
природных ресурсов на территории экосети;
в) приостановление потерь природных и полуприродных терри
торий (занятых растительными группировками природного проис
хождения и комплексами, измененными в процессе человеческой
деятельности), расширение площади территории экосети;
г) обеспечение государственной поддержки, стимулирование
субъектов хозяйствования при создании на их землях территорий
и объектов природно-заповедного фонда, других территорий, под
лежащих особой охране, развития экосети;
д) обеспечение участия граждан и их объединений в разработке
предложений и принятии решений по формированию, сохранению
и использованию экосети;
е) обеспечение объединения национальной экосети с экосетями
сопредельных стран, входящих во Всеевропейскую экосеть, всесто
роннее развитие международного сотрудничества в этой сфере;
ж) совершенствование состава земель Украины путем обеспече
ния научно-обоснованного соотношения между разными категория
ми земель;
з) системный учет экологических, социальных и экономических
интересов общества.
Территории экосети, отличающиеся по своим функциям явля ются структурными элементами экосети. Различают четыре вида структурных элементов: ключевые, соединительные, буферные и восстанавливаемые территории. Ключевые территории обеспечи вают сохранение наиболее ценных и типичных для данного региона компонентов ландшафтного и биоразнообразия. Соединительные территории (экокоридоры) соединяют между собой ключевые тер ритории, обеспечивают миграцию животных и обмен генетическо го материала. Буферные территории обеспечивают защиту ключе вых и соединительных территорий от внешних воздействий. Вос станавливаемые территории обеспечивают формирование простран ственной целостности экосети, для которых должны быть выпол нены первоочередные мероприятия по воспроизводству первичного природного состояния.
Кроме того, в законодательстве определено, что в состав струк турных элементов экосети включаются:
а) территории и объекты природно-заповедного фонда;
б) земли водного фонда, водно-болотные угодья, водоохранные
зоны;
в) земли лесохозяйственного назначения;
412
г) полезащитные лесные полосы и иные защитные насаждения,
не отнесенные к землям лесохозяйственного назначения;
д) земли оздоровительного назначения с их природными ресур
сами;
е) земли рекреационного назначения, используемые для органи
зации массового отдыха населения и туризма и проведения спор
тивных мероприятий;
ж) другие природные территории и объекты (участки степной
растительности, пастбища, сенокосные угодья, каменные россыпи,
пески, солончаки, земельные участки, в пределах которых есть
природные объекты, имеющие особую природную ценность);
з) земельные участки, на которых произрастают природные рас
тительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины;
и) территории, являющиеся местами обитания или произрас тания видов животного и растительного мира, занесенных в Крас ную книгу Украины;
к) частично земли сельскохозяйственного назначения экстенсив ного использования — пастбища, луга, сенокосные угодья и т. п.;
л) радиоактивно загрязненные земли, не используемые и под лежащие отдельной охране как природные регионы с отдельным статусом.
Таким образом, объект экосети — отдельная составная часть экосети, имеющая признаки пространственного объекта — определенную площадь, границы, характеристики и т.п. К объ ектам экосети относятся территории и объекты природно-заповедного фонда земли, водного фонда, лесохозяйственного назначения, сель скохозяйственные угодья экстенсивного использования (пастбища, сенокосные угодья) и т.п.
Для обеспечения научно обоснованного формирования, сохране ния и использования экосети, улучшения сохранения и восстанов ления ландшафтного и биоразнообразия, ускорения создания банков данных и географических информационных систем проводятся со ответствующие научные исследования согласно программам, утверждаемым в установленном законом порядке.
Разработка проектов таких программ обеспечивается в установ ленном порядке специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природ ной среды, экологической безопасности, заповедного дела, а также гидрометеорологической деятельности с участием Национальной академии наук Украины, соответствующих центральных органов исполнительной власти в пределах полномочий, определенных за коном.
В качестве средств создания экологической сети выделяется, в частности, ее проектирование. Оно предусматривает: а) нанесение на планово-картографические материалы территорий и объектов, включенных в перечни экосети; б) определение территорий, имею-
413
щих особую природоохранную, экологическую, научную, эстети ческую, рекреационную, историко-культурную ценность, установ ление предусмотренных законом ограничений на их планирование, застройку и иное использование; в) обоснование необходимости включения территорий и объектов в перечни экосети, резервирова ние территорий для этих потребностей, предоставление природо охранного статуса, введение ограничений (отягощений) для восста навливаемых, буферных и соединительных территорий для обеспе чения формирования экосети как единой пространственной систе мы ; г) разработка рекомендаций по определению режима территорий и объектов природно-заповедного фонда и других территорий, под лежащих особой охране, восстанавливаемых, буферных и соеди нительных территорий, которые предлагается создать, а также о необходимости изъятия и выкупа земельных участков; д) согласо вание региональных и местных схем формирования экосети со Сводной схемой формирования экосети Украины, объединения ее со Всеевропейской схемой формирования экосети и с утвержденной проектной документацией с учетом государственных, обществен ных и частных интересов, определение перспективных направле ний обеспечения сохранения и неистощительного использования ценных ландшафтов и других природных комплексов, объектов и территорий.
Законодательством определен порядок включения в перечни территорий и объектов экосети, а также режим охраны и использо вания этих территорий и объектов.
Так, в перечни территорий и объектов экосети включаются тер ритории и объекты с учетом их значения с точки зрения экологии, ботаники, зоологии и ландшафтоведения. Прежде всего, в перечни включаются территории и объекты, имеющие общегосударственное значение с точки зрения ландшафтного и биоразнообразия. Вносят ся территории и объекты экосети в соответствующие перечни на основании решений органов исполнительной власти и органов мест ного самоуправления в соответствии с их полномочиями в порядке, который устанавливается Кабинетом Министров Украины.
При включении территорий и объектов природно-заповедного фонда и других территорий, подлежащих особой охране, в перечень территорий и объектов экосети не изменяется режим их охраны и использования, определенный в соответствии с законом.
При необходимости изменения режима охраны и использования территории или объекта экосети, исходя из требований Сводной схемы формирования экосети Украины, региональных либо мест ных схем формирования экосети, в соответствии с законом изменя ется статус, тип, категория или режим соответствующей территории либо объекта экосети.
Режим охраны и использования буферных зон, соединительных и восстанавливаемых территорий экосети определяется согласно соответствующей схеме экосети.
Законом Украины «Об экологической сети Украины» закрепле но важное положение, устанавливающее, что включение территорий и объектов в перечень территорий и объектов экосети не влечет из менения формы собственности и категории земель на соответству ющие земельные участки и другие природные ресурсы, их собствен ника либо пользователя.
Между тем, для собственников и пользователей территорий и объектов, включенных в перечни территорий и объектов экосети, устанавливается комплекс прав и обязанностей. Так, названные лица имеют право: обращаться в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления с предложениями о предоставле нии финансовой поддержки, направленной на сохранение ландшафт ного и биоразнообразия; принимать участие в обсуждении и внесении предложений в проекты соответствующих программ развития эко сети; готовить и подавать в установленном порядке предложения о предоставлении статуса объекта природно-заповедного фонда; по лучать информацию об экологическом состоянии территории или объекта, включенного в экосеть; принимать участие в международ ном сотрудничестве по вопросам формирования, сохранения и ис пользования экосети. К обязанностям указанных собственников и пользователей относится использование этих территорий и объектов по целевому назначению. С целью оценки целостности экосети, со стояния природных комплексов и объектов, включенных в перечни экосети, своевременного выявления негативных изменений и про гнозирования их возможного развития, связанных с этим послед ствий, разработки соответствующих прогнозов и рекомендаций по формированию, сохранению и использованию экосети, осуществля ется система наблюдений — государственный мониторинг экосети. Этот мониторинг является частью мониторинга окружающей при родной среды, его осуществление проводится в порядке, определя емом Кабинетом Министров Украины.
Законодательством предусматривается осуществление государ ственного учета территорий и объектов экосети. Названный учет является составной частью государственного земельного кадастра, государственных кадастров других природных ресурсов, территорий и объектов природно-заповедного фонда, государственной статисти ческой отчетности и осуществляется в порядке, определяемом за коном.
Статья 22 Закона Украины «Об экологической сети Украины» предусматривает доступ граждан и их объединений к информации по вопросам, касающимся экосети. Так, территориальные органы специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, эколо гической безопасности, заповедного дела, а также гидрометеоро логической деятельности информируют население через средства массовой информации и письменно соответствующие местные ор-
414
415
ганы исполнительной власти и органы местного самоуправления о разработке схем экосети. Граждане и их объединения привлекают ся к обсуждению проектов схем экосети и состояния их выполне ния. В установленном порядке для обсуждения проектов схем экосети и состояния их выполнения могут проводиться обществен ные слушания.
Украина принимает участие в международном сотрудничестве по вопросам формирования, сохранения и использования Всеевро пейской экосети, создания трансграничных элементов экосети. Так, общегосударственная программа формирования национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы предусматривает обеспечение соединения национальной экосети с экосетями смеж ных стран, входящих в Всеевропейскую экологическую сеть, путем создания совместных трансграничных элементов экосети в границах природных регионов и природных коридоров, согласование проек тов землеустройства на приграничных участках.
§ 2. Особенности использования и охраны объектов природно-заповедного фонда
Объекты природно-заповедного фонда в соответствии со ст. 60 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» под лежат особой охране, поскольку имеют большую экологическую ценность как уникальные типовые природные комплексы для со хранения благоприятной экологической обстановки, предупрежде ния и стабилизации отрицательных процессов и явлений. Закон «Об экологической сети Украины» от 24 июня 2004 г. территории и объекты природно-заповедного фонда включил в составные струк турные элементы экосети.
Режим особой охраны подразумевает совокупность запретов либо ограничений в целях реализации специальных задач и достижения определенных целей, возложенных на соответствующий объект природно-заповедного фонда. Под особо охраняемой природной территорией следует понимать совокупность объектов окружающей природной среды (земля, недра, растительный и животный мир, водные ресурсы, атмосферный воздух и др.) с уникальными, эта лонными или иными ценными природными комплексами и объек тами, имеющими особое экологическое, научное, историко-куль турное, эстетическое и иное значение, изъятые полностью или частично из хозяйственного оборота, в отношении которых уста новлен особый режим использования и охраны.
Основной целью создания объектов природно-заповедного фонда как особо охраняемых природных территорий является сохранение биологического и ландшафтного разнообразия.
Природно-заповедный фонд представляет собой участки суши и водного пространства, природные комплексы и объекты которых имеют особую природоохранную, научную, эстетическую, рекреа ционную и иную ценность, и выделены с целью сохранения природ ного разнообразия ландшафтов, генофонда растительного и живот ного мира, поддержания общего экологического баланса и обеспе чения общего мониторинга окружающей природной среды.
Общественные отношения, которые возникают в связи с исполь зованием и охраной территорий и объектов природно-заповедного фонда, урегулированы Законом Украины «О природно-заповедном фонде». Большое значение в урегулировании указанных отношений имеют утвержденная Постановлением Верховной Рады Украины от 22 сентября 1994 г. «Программа перспективного развития заповед ного дела в Украине », а также Указы Президента Украины « О мерах по дальнейшему развитию природно-заповедного фонда» от 23 мая 2005 г. и «О неотложных мерах по обеспечению соблюдения зако нодательства в пределах территорий и объектов природно-запо ведного фонда» от 11 ноября 2004 г.
Названными правовыми документами предусмотрено разреше ние следующих основных задач в становлении и развитии заповед ного дела в стране:
определение стратегии развития заповедного дела;
укрепление научных, организационных, правовых, финансо вых, материально-технических и других основ развития заповед ного дела;
оптимизация сети природных и биосферных заповедников, национальных природных парков, территорий и объектов природ но-заповедного фонда иных категорий;
активизация научных исследований на основе заповедных территорий;
содействие повышению роли заповедного дела в экологическом и патриотическом воспитании граждан и подготовке специалистов, вхождению Украины в международную систему сотрудничества по вопросам развития заповедного дела.
Территории и объекты природно-заповедного фонда подразделя ются на две категории: природные и искусственно созданные.
К природным территориям и объектам относятся: природные заповедники; биосферные заповедники; национальные природные парки; региональные ландшафтные парки; региональные ланд шафтные парки; заказники; памятники природы; заповедные уро чища.
К искусственно созданным объектам относятся: ботанические сады; дендрологические парки; зоологические парки; парки-памят ники садово-паркового искусства.
Каждый из объектов природно-заповедного фонда имеет свою внутреннюю классификацию. Например, заказники подразделя-
416
417
ются на: ландшафтные, лесные, ботанические, орнитологические, ихтиологические, палеонтологические; памятники природы: на ботанические, зоологические, геологические, гидрологические.
В зависимости от экологической и научной ценности заказники, памятники природы, ботанические сады, дендрологические парки, зоологические парки и парки-памятники садово-паркового искус ства подразделяются на объекты общегосударстенного и местного значения; региональные ландшафтные парки и заповедные урочища относятся к объектам местного значения, а природные заповедники, биосферные заповедники, национальные природные парки — к объектам общегосударственного значения.
Территории природных заповедников, заповедные зоны биосфер ных заповедников, земли и иные природные ресурсы, предостав ленные национальным паркам, являются собственностью Украин ского народа.
Региональные ландшафтные парки, зоны — буферная, антропо генных ландшафтов, регулируемого заповедного режима биосфер ных заповедников, земли и иные природные ресурсы, которые включены в состав, но не предоставлены национальным природным паркам, а также заказники, памятники природы, заповедные уро чища, ботанические сады, дендрологические парки, зоологические парки, парки-памятники садово-паркового искусства могут нахо диться в собственности Украинского народа и в иных формах соб ственности, предусмотренных законодательством Украины.
Ботанические сады, дендрологические парки и зоологические парки, которые были созданы до принятия Закона Украины «О при-родно-заповедном фонде», не могут быть приватизированы.
Использование территорий и объектов природно-заповедного фонда осуществляется с соблюдением требований законодательства о природно-заповедном фонде законодательства об экологической сети. Видами использования являются: природоохранные цели; научно-исследовательские цели; оздоровительные и иные рекреа ционные цели; образовательно-воспитательные цели; нужды мони торинга окружающей природной среды.
Установленные законодательством основные виды использова ния, а также заготовка древесины, лекарственных и иных ценных растений, их плодов, сена, выпас скота, охота, рыболовство и иные виды использования могут осуществляться при условиях, когда такая деятельность не противоречит целевому использованию тер риторий и объектов природно-заповедного фонда, установленных требований охраны, воспроизводства и использования их природ ных комплексов и отдельных объектов.
Для обеспечения необходимого режима охраны природных ком плексов и объектов природных комплексов и объектов природных заповедников, предупреждения отрицательного влияния хозяйст-
венной деятельности на прилегающих к ним территориях устанав ливаются охранные зоны.
В случае необходимости охранные зоны могут устанавливаться на территориях, прилегающих к отдельным участкам националь ных природных парков, региональных ландшафтных парков, а также вокруг заказников, памятников природы, заповедных уро чищ, ботанических садов, дендрологических парков, зоологических парков и парков-памятников садово-паркового искусства.
Размеры охранных зон определяются соответственно их целе вому назначению на основе специальных обследований ландшафтов и хозяйственной деятельности на прилегающих территориях, на основе оценки ее воздействия на окружающую природную среду. В охранных зонах запрещается строительство промышленных и иных объектов, развитие хозяйственной деятельности, которая может создать отрицательное воздействие на территории и объекты природно-заповедного фонда. Оценка такого воздействия осущест вляется на основе экологической экспертизы, которая проводится в порядке, установленном Законом Украины «Об экологической экспертизе».
Положения, которые определяют режим каждой охранной зоны территорий и объектов природно-заповедного фонда, утверждают ся государственными органами, которые принимают решения об их отводе.
Охрана природных заповедников, биосферных заповедников, национальных природных парков, а также ботанических садов, дендрологических парков, зоологических парков, общегосудар ственного значения возлагается на службы их охраны, которые входят в состав службы государственной охраны природно-запо ведного фонда Украины. Положения о службе государственной охраны природно-заповедного фонда Украины утверждается Каби нетом Министров Украины.
Охрана территорий и объектов природно-заповедного фонда иных категорий возлагается на предприятия, учреждения и организации, в ведении которых они находятся. В случае необходимости их охра на может быть возложена на администрации расположенных вбли зи природных и биосферных заповедников, национальных и реги ональных ландшафтных парков.
Органы местного самоуправления, местные государственные администрации, исполнительные органы местного самоуправления содействуют охране и сохранению территорий и объектов природ но-заповедного фонда, исполнению возложенных на них задач.
Работники служб государственной охраны территорий и объ ектов природно-заповедного фонда имеют право:
— требовать от граждан и должностных лиц объяснений в связи с нарушением режима территорий и объектов природно-заповедного фонда, их охранных зон;
418
419
проверять у граждан и должностных лиц удостоверения на право пребывания, использования природных ресурсов на осущест вление другой деятельности в пределах соответствующих террито рий и объектов природно-заповедного фонда;
доставлять нарушителей установленного режима с целью вы яснения личности;
составлять протоколы о нарушениях требований законода тельства, направлять их соответствующим органам для привлечения виновных лиц к ответственности;
изымать у нарушителей предметы и средства незаконного ис пользования природных ресурсов, транспортные средства, соот ветствующие документы;
проводить личный досмотр вещей, транспортных средств и про верку продукции, полученной в результате природопользования;
беспрепятственно посещать предприятия, учреждения, орга низации, суды и иные транспортные средства в пределах соответ ствующих территорий, объектов природно-заповедного фонда, их охранных зон для проверки соблюдения законодательства об охра не окружающей природной среды и природно-заповедного фонда;
вносить предложения в соответствующие государственные органы о прекращении, остановке либо ограничении любой деятель ности, которая нарушает требования законодательства о природ -но-заповедном фонде, предъявлять обязательные для выполнения требования с целью устранения нарушений, обнаруженных в преде лах территорий и объектов природно-заповедного фонда.
Работники службы государственной охраны природно-заповедного фонда Украины во время исполнения служебных обязанностей имеют право на ношение формы установленного образца, табельно го оружия и иных специальных средств в соответствии с законода тельством Украины.
Государственный контроль за использованием режима террито рий и объектов природно-заповедного фонда осуществляется цен тральным органом исполнительной власти в сфере охраны окружа ющей природной среды, его органами на местах и иными специаль но уполномоченным государственным органами. Центральным органом исполнительной власти в сфере охраны окружающей при родной среды является Министерство охраны окружающей при родной среды. В его составе функционирует Государственная служ ба заповедного дела.
В соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 9 августа 2001 г. «О государственной службе заповедного дела», ее главными задачами являются:
— участие в пределах своей компетенции в реализации государ
ственной политики в сфере сохранения и неистощительного ис
пользования природно-заповедного фонда, воспроизводства его
природных комплексов и объектов;
420
обеспечение государственного управления территориями и объектами природно-заповедного фонда;
осуществление государственного контроля за соблюдением режима территорий и объектов природно-заповедного фонда;
обеспечение сохранения биологического и ландшафтного раз нообразия на территориях природно-заповедного фонда;
подготовка предложений по стабильному развитию репрезен тативной сети природно-заповедного фонда и формирования наци ональной экологической сети.
Общественный контроль за соблюдением режима территорий и объектов природно-заповедного фонда осуществляется обществен ными инспекторами охраны окружающей природной среды, кото рые осуществляют свою деятельность в соответствии с Положением об общественном контроле в сфере охраны окружающей природной среды. Соответствующее Положение утверждено приказом Мини стерства экологии и природных ресурсов Украины (ныне Министер ство охраны окружающей природной среды Украины) от 27 февра ля 2002 г.
Основной формой обобщения результатов научных исследований и наблюдений за состоянием и изменениями природных комплексов, выполненных в природных заповедниках, национальных природ ных парках, являются их Летописи природы, материалы которых используются для оценки состояния окружающей природной среды, разработки мероприятий по охране и эффективному использованию природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности.
Порядок подготовки и программа Летописи природы утвержда ется Министерством охраны окружающей природной среды Укра ины совместно с Национальной академией наук Украины.
§ 3. Правовое регулирование использования
и охраны курортных,
лечебно-оздоровительных и рекреационных
зон как структурных элементов экологической
сети Украины
3.1. Понятие курортных,
лечебно-оздоровительных и рекреационных
территорий
В соответствии со ст. 5 п.п. г) и д) Закона Украины «Об экологи ческой сети Украины» земли оздоровительного назначения с их природными ресурсами и земли рекреационного назначения, кото рые используются для организации массового отдыха населения и туризма, а также проведения спортивных мероприятий являются составными структурными элементами экологической сети Украи-
421
ны. В качестве структурных элементов экосистемы, курортные, лечебно-оздоровительные и рекреационные природные территории и объекты (зоны) (в том числе и прибрежные участки акваторий Азовского и Чорного морей) выступают ключевыми и восстанови тельными элементами, поскольку обеспечивают сохранение наибо лее ценных для региона компонентов ландшафтного и биологиче ского разнообразия, обеспечивают формирование пространственной целостности экосистемы.
В соответствии с Общегосударственной программой формирова ния национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы данные зоны являются особо охраняемыми природными террито риями, которые занимают сравнительно небольшую площадь тер ритории Украины, а их современное состояние лишь частично со ответствует критериям отнесения их к Всеевропейской экологиче ской сети. Функции, которые выполняют эти природные территории, и комплексы являются важнейшими факторами для обеспечения восстановления физиологических и психологических сил организ ма человека, реабилитации его состояния здоровья, удовлетворения потребностей населения в отдыхе.
Правовое регулирование использования и охраны курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных территорий (зон) явля ется не только необходимой основой для сохранения уникальных природных комплексов, но и неотъемлемым условием успешного развития лечебно-оздоровительной и рекреационной деятельности Украины.
Существенное значение имеет определение объекта указанного правового регулирования — понятия курортных, лечебно-оздоро вительных и рекреационных зон. Следует отметить, что действую щее поресурсовое экологическое законодательство содержит поня тия курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных при родных ресурсов. Так, например, ст. 47 Земельного кодекса Украины устанавливает, что к землям оздоровительного назначения принадлежат земли, которые имеют природные лечебные свойства, которые используются или могут быть использованы для профи лактики заболеваний у людей. В соответствии со ст. 62 Водного кодекса Украины, лечебными признаются водные объекты, которые имеют природные лечебные свойства и включены в специальный перечень, утвержденный Кабинетом Министров Украины 11 декаб ря 1996 года.1
Наиболее комплексное регулирование данного вопроса осуществ ляется Законом Украины «О курортах»2. В соответствии с ним под курортом понимается освоенная природная территория, которая расположена на землях оздоровительного назначения, имеющая природные лечебные ресурсы, необходимые для ее эксплуатации
1 СП Украины. — 1996. — № 21. — Ст. 584.
2 Офнцйний В1сник Украши. — 2000. — № 44. — Ст. 1884.
сооружения с объектами инфраструктуры и используется с целью лечения, медицинской реабилитации, профилактики заболеваний, для рекреации и подлежит особой охране. Из данного определения можно выделить юридические признаки курорта (курортной зоны):
подтвержденное в установленном законом порядке наличие лечебных природных ресурсов;
размещение необходимых для использования указанных ре сурсов и лечения людей объектов инфраструктуры;
провозглашение в установленном порядке оздоровительной территории курортом, с установлением ее границ и правового ре жима использования природных ресурсов.
Под природными лечебными ресурсами и факторами следует понимать определенные элементы окружающей природной среды, которые по своим природным свойствам способны оказывать лечеб но-оздоровительное влияние на физиологическое и психологическое состояние организма человека, восстанавливая его жизненные силы. К природным лечебным факторам законодатель относит: минераль ные и термальные воды, лечебные грязи, озокерит, ропа лиманов и озер, морская вода, природные объекты и комплексы с благопри ятными для лечения климатическими условиями, пригодные для их использования с целью лечения, медицинской реабилитации и профилактики заболеваний.
В зависимости от распространенности на территории Украины, природные лечебные ресурсы и факторы разделяют на два вида: 1) особо ценные и уникальные природные лечебные ресурсы; 2) об щераспространенные природные лечебные ресурсы.
К первому виду относятся ресурсы, которые имеют ограниченное распространение или незначительные запасы в месторождениях, являются особо благоприятными и эффективными для использова ния с целью лечения, медицинской реабилитации и профилактики
заболеваний.
Ко второму виду принадлежат ресурсы, которые встречаются в различных регионах Украины, имеют значительные запасы и при годны для использования с целью лечения, профилактики заболе ваний и медицинской реабилитации.
Курортные природные территории (зоны) возможно классифи цировать на несколько видов, в зависимости от различных крите риев. Так, в зависимости, от типа природных лечебных факторов, курортные зоны подразделяются на бальнеологические, климати ческие, грязевые и смешанные курорты.
Бальнеологическими называются курорты, основным лечебным фактором которых, являются естественные (природные) воды, т.е. воды, характеризующиеся либо повышенным содержанием мине ральных или органических компонентов и газов, либо какими-то особыми физическими свойствами (радиоактивность, показатель
422
423
РН и др.), определяющими влияние их на организм, отличительное от воздействия пресной воды1.
Среди бальнеологических курортов выделяются курорты с хло-ридными, натриевыми, йодобромными, сероводородными, радоно выми, железистыми, мышьяковистыми водами.
Под грязевыми курортами принято понимать целебные мест ности, имеющие большие залежи грязей, которые подразделяются на шесть видов: торфяные, сапропелевые (пресноводные илы), суль фидные иловые, глинистые, сопочные и гидротермальные грязи.
Основным лечебным фактором на климатических курортах яв ляется климат, специфические свойства различных типов которого (лесная, степная, средиземноморская зоны), и отдельные метеоро логические свойства воздушной среды используются в лечебно-про филактических целях.
К курортам с особыми лечебными биологическими факторами относятся местности, обладающие залежами нафталановой нефти и горячим горным паром (янгатау).
В зависимости от количества биологических лечебных факторов курорты и курортные зоны могут быть подразделены на специали зированные и комплексные.
К специализированным относятся курорты и курортные зоны, обладающие каким-либо одним биологическим лечебным факто ром, а к комплексным принадлежат курортные зоны, обладающие совокупностью биологических лечебных факторов. Например: бальнеогрязевые, грязеклиматические, бальнеогрязеклиматиче-ские курортные зоны. Лечебно-оздоровительные местности целе сообразно классифицировать по содержанию и количеству при родных лечебных факторов на подвиды аналогично курортам и курортным зонам.
Следует подчеркнуть, что эффективное использование природ ных ресурсов лечебно-рекреационного фонда территорий и их соот ветствующая охрана могут быть гарантированы только при учете особенностей режима использования каждого вида биологических лечебных факторов и их нормативного закрепления.
По характеру природных лечебных ресурсов, курортные терри тории классифицируют на курорты общегосударственного и мест ного значения. К курортам общегосударственного значения отно сятся природные территории, которые имеют особо ценные и уни кальные природные лечебные ресурсы и используются с целью лечения, медицинской реабилитации и профилактики заболеваний. Для каждого из указанных видов курортов, предусматривается свой порядок создания и режим его функционирования.
Медицинский профиль курорта утверждается Государственным департаментом по вопросам деятельности курортов, который создан
1 Справочник по санаторно-курортному отбору / Под ред. проф. В.М. Бо голюбова. — М.: Медицина, 1986. — 528 с.
424
в составе Министерства охраны здоровья Украины и находится в его подчинении.1
Законодательством закрепляется порядок создания курорта, который охватывает собой несколько самостоятельных этапов.
Первый этап заключается в выявлении природных лечебных факторов путем проведения комплексных медико-биологических, климатологических, курортологических и иных исследовательских работ. Юридическим основанием для принятия решения о создании курортной зоны выступает подтвержденное в установленном зако ном порядке наличие на данной территории природных лечебных ресурсов, необходимой инфраструктуры для организации лечения. Медико-биологическая оценка качества и ценности природных лечебных ресурсов, установление методов их использования осуще ствляется Государственным департаментом по вопросам деятельно сти курортов.
Подготовку и представление ходатайств о провозглашении при родных территорий курортными могут осуществлять центральные и местные органы исполнительной власти, органы местного само управления, иные заинтересованные юридические лица и гражда не. Указанное ходатайство должно содержать в себе следующие сведения: обоснование необходимости провозглашения природной территории курортной; характеристику природных лечебных ресур сов, климатических и инженерно-геологических условий, благопри ятных для лечения и профилактики заболеваний; сведения о место нахождении, размеры, характер использования и данные о собст венниках и землепользователях; картографический материал.
Второй этап заключается в рассмотрении указанного ходатайст ва. Ходатайство относительно курортов общегосударственного значения рассматривает Государственный департамент по вопросам деятельности курортов с учетом предложений Верховной Рады Ав тономной Республики Крым, областных, Киевского и Севастополь ского городских местных советов. В том случае, если в ходатайстве идет речь о создании курорта местного значения, то оно подлежит рассмотрению соответствующими местными органами исполнитель ной власти по вопросам деятельности курортов. Ходатайства рас сматриваются в месячный срок.
На третьем этапе, в случае одобрения ходатайства, соответствую щий государственный орган согласовывает его с собственниками земли и землепользователями.
Четвертый этап охватывает собой подготовку проекта объявле ния природных территорий курортными зонами и проведение отно сительно его государственной экологической и санитарно-гигиени ческой экспертизы, в соответствии с законодательством Украины.
1 Положение о Государственном департаменте по вопросам деятельности курортов // Офщшний В1сник Укра'ши. — 2001.— № 20.— Ст. 843.
425
И, заключительный этап — это принятие решения об объявлении природной территории курортной зоной или курортом. Так, отно сительно курортов государственного значения материалы переда ются Государственным департаментом по вопросам деятельности курортов в Кабинет Министров Украины. Что же касается создания курортов местного значения, то данный вопрос решает Совет мини стров Автономной Республики Крым, областные, Киевская и Сева стопольская городские государственные администрации.
Решение об объявлении природных территорий курортами госу дарственного значения принимает Верховная Рада Украины на основании представления Кабинета Министров Украины. Решение о создании курортов местного значения принимают Верховная Рада Автономной Республики Крым, областные, Киевский и Севасто польский городские советы по представлению соответствующих государственных администраций областного уровня.
В соответствии с Законом Украины « О курортах » под лечебно-оз доровительной местностью (зоной) понимают природную террито рию, которая имеет минеральные и термальные воды, лечебные грязи, озокерит, рапу лиманов и озер, климатические и другие при родные условия, благоприятные для лечения, профилактики за болеваний, медицинской реабилитации. Необходимо подчеркнуть, что лечебная оздоровительная местность также имеет лечебные природные ресурсы, но в отличии от курортной зоны не всегда име ет необходимую для организации лечения и оздоровления людей инфраструктуру и, соответственно, не имеет юридического статуса курорта.
Таким образом, лечебно-оздоровительная зона представляет собой территорию, обладающую природными лечебными фак торами, которые либо не используются, либо используются в неорганизованном, так называемом «стихийном» порядке для лечения, оздоровления и отдыха. На ее основании в будущем воз можна организация курортов. При этом правовой механизм резер вирования либо консервации природных объектов таких зон, явля ется важной гарантией сохранения лечебных естественно-биологи ческих факторов и свойств. Используя этот механизм, возможно уже на раннем этапе организации курорта обеспечить сохранность всего природного комплекса и ориентировать природопользовате-лей, в том числе и так называемых «стихийных» пользователей на сокращение или даже прекращение определенных видов деятель ности, способных нанести ущерб указанным территориям.
Наряду с курортными и лечебно-оздоровительными зонами важ ное место среди природных территорий экологической сети, обла дающих жизненно-восстановительными функциями, принадлежит рекреационным зонам. Понятие рекреационных зон в ранее дейст вующем законодательстве отсутствовало. Данное положение объ ясняется тем, что только к концу 60-х годов, с началом качественных
изменений в окружающей среде и возникновением угрозы наступ ления экологического кризиса определилось основное предназна чение и главная ценность природных объектов, заключающаяся в их способности оказывать благотворное воздействие на организм человека и восстанавливать его жизненные силы. Термин «рекреа ция» обозначает систему мер, связанных с использованием свобод ного времени для оздоровления, культурно-познавательной и спор тивной деятельности людей на специализированных территориях, расположенных вне мест их постоянного проживания.
Природный рекреационный комплекс, а в лесной зоне — биогео ценоз, представляет собой сложную многоступенчатую систему, в которой природные взаимосвязи и естественная эволюция, связан ная с миграцией веществ и перераспределением тепла и влаги, пе реплетаются с антропогенным воздействием на природу, сила и темпы которого в настоящее время быстро возрастают.
В соответствии со ст. 63 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», рекреационными зонами признаются участки суши и водного пространства, предназначенные для организован ного массового отдыха и туризма.
Подробный перечень земель, как участков суши, используемых для рекреационных целей, закрепляет Земельный кодекс Украины. В соответствии со ст. 51ЗК к ним принадлежат: земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, кемпингов, туристических баз, стационарных и палаточных туристско-оздоро-вительных лагерей, домов рыболовов и охотников, детских тури стических станций, парков, зеленых зон вокруг городов и других населенных пунктов, учебно-туристических троп, маркированных трасс, детских и спортивных лагерей, а также земельные участки, предоставленные для дачного строительства и сооружения других объектов стационарной рекреации.
Между тем, Водный, Лесной кодексы, Кодекс Украины о недрах не предусматривают подобного перечня соответствующих природ ных объектов, которые возможно было бы относить к категории рекреационных, что является определенным законодательным пробелом.
К рекреационным природным ресурсам принадлежат как от дельные природные объекты (земельные участки, лесная и нелесная растительность, водные объекты и др.), так и уникальные природ ные комплексы, среди которых выделяют ландшафтные, клима тические, пляжные, фитовосстановительные, познавательные и другие.
Не вызывает сомнения тот факт, что курортные, лечебно-оздо ровительные и рекреационные зоны в своей совокупности образуют единый комплекс, являющийся неотъемлемой частью окружающей природной среды и важнейшим структурным элементом экологи-
426
427
ческой сети Украины, который можно именовать — «лечебно-рек реационный фонд».
Таким образом, лечебно-рекреационный фонд (ЛРФ) — это совокупность курортных, лечебно-оздоровительных и рекреацион ных зон, обладающих естественными биологическими и жизнен но-восстановительными факторами, представляющими особую лечебную, оздоровительную, научную, рекреационную, эстетиче скую и культурно-познавательную ценность и отграниченными от иных природных комплексов с целью использования для удовле творения физических и духовных сил организма человека.
Лечебно-рекреационный фонд по своим естественно-биологиче ским, экологическим и иным критериям в определенной степени неизбежно взаимосвязан с природно-заповедным фондом как струк турным элементом экосистемы Украины. Между тем, основное от личие указанных видов территорий заключается в том, что основная функция территорий ЛРФ — это лечение и восстановление организ ма человека, а для объектов природно-заповедного фонда — это природоохранная, историко-культурная, познавательная и другие функции. Систему правовых норм, которая регулирует использо вание и охрану территорий и объектов ЛРФ, можно рассматривать как отдельную подотрасль экологического права — право лечебно-ре креационного природопользования.
3.2. Правовые формы использования курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон
Под использованием природных ресурсов курортов, лечебно-оз доровительных и рекреационных зон следует понимать их непо средственную эксплуатацию и извлечение полезных свойств для удовлетворения лечебно-оздоровительных и рекреационных потреб ностей.
Использование курортных, лечебно-оздоровительных и рекреа ционных территорий возможно как на праве собственности, так и на праве пользования данными зонами. Так, в соответствии со ст. 49 и 52 Земельного кодекса Украины, земли оздоровительного и рек реационного назначения могут находиться как в государственной, коммунальной собственности, так и в собственности частных лиц. В последнем случае речь идет, прежде всего, о землях, которые рас положены в пределах лечебно-оздоровительных и рекреационных зон с природными ресурсами местного значения. Земли, которые имеют особое оздоровительное значение (курорты государственного значения), могут находиться в собственности частных лиц.
Закон Украины «О курортах» устанавливает определенный по рядок относительно приватизации санаторно-курортных учрежде ний в пределах рассматриваемых территорий. Так, приватизация
санаторно-курортных учреждений, которые находились на терри ториях курортов государственного значения, использовали природ ные лечебные ресурсы указанных территорий и на момент принятия этого Закона пребывали в государственной или коммунальной соб ственности, запрещается. Аналогичный запрет установлен и в отно шении специальных санаторно-курортных учреждений, которые находятся на территории курортов местного значения, и пребывали на момент принятия закона в коммунальной собственности.
Приватизация других санаторно-курортных учреждений, кото рые находятся или создаются на территориях курортов местного значения и используют природные ресурсы указанных территорий, может осуществляться в порядке, установленном законодатель ством Украины, при условии сохранения профиля объектов, кото рые приватизируются.
Под правом, пользования курортными, лечебно-оздоровитель ными и рекреационными зонами следует понимать закреплен ную в законе возможность несобственника владеть и осущест влять непосредственную эксплуатацию уникальных и распро страненных лечебно-оздоровительных, восстановительных факторов и свойств природных ресурсов указанных зон для удовлетворения психофизиологических, духовных, эстетиче ских и культурных потребностей человека.
Право пользования указанными территориями осуществляется в двух формах: в порядке общего и специального использования. Общее использование территориями лечебно-рекреационного фон да осуществляется гражданами в процессе реализации ими своих естественных экологических прав (право на жизнь, право на безопас ную для жизни и здоровья окружающую природную среду) и в по рядке, установленном местными органами самоуправления.
Специальное использование данных природных территорий, которые имеют минеральные и термальные воды, лечебные грязи и озокерит, ропу лиманом и озер, акваторию моря, климатические, ландшафтные и другие условия, благоприятные для лечения, ме дицинской реабилитации и профилактики заболеваний, осущест вляется в установленном законом порядке субъектами предпри нимательской деятельности с целью организации деятельности курортов. Специальное использование природных лечебных ресур сов осуществляется за плату в соответствии с требованиями Кодек са Украины о недрах. Нормативы платы за использование природ ных лечебных ресурсов и порядок ее взыскания устанавливается Кабинетом Министров Украины.
Так, для разработки месторождений лечебных минеральных вод, лечебных грязей и других полезных ископаемых, которые принад лежат к природным лечебным ресурсам, необходимо получить ли цензию на использование недр в порядке, определенном законода тельством Украины.
428
429
Минеральные воды, лечебные грязи, которые принадлежат к лечебным ресурсам, добываются в объемах, лимит которых утверж дается Государственной комиссией Украины по запасам полезных ископаемых. Качество этих природных ресурсов регламентируется специальным медицинским (бальнеологическим) заключением, которое определяет кондиционный состав полезных и вредных для человека компонентов. Медицинское (бальнеологическое) заключе ние предоставляется Министерством здравоохранения Украины.
Непосредственная добыча, использование, переработка лечебных природных ресурсов осуществляется пользователями соответствен но с утвержденными проектами и установленными квотами Мини стерством охраны окружающей природной среды.
На землях оздоровительного назначения запрещена деятель ность, которая противоречит их целевому назначению или может негативно влиять на природные лечебные качества этих земель. Аналогичные ограничения установлены и для использования рек реационных зон. Так, на землях рекреационного назначения запре щена деятельность, которая препятствует или может препятствовать их использованию по целевому назначению, а также негативно влияет или может повлиять на природное состояние этих земель.
Субъектами права пользования курортными и лечебно-оздо ровительными территориями являются специализированные пред приятия и учреждения — санаторно-курортные учреждения как учреждения охраны здоровья, расположенные на территории ку рортов и обеспечивающие предоставление гражданам услуг лечеб ного, профилактического и реабилитационного характера с исполь зованием природных лечебных ресурсов. Перечень санаторно-курорт ных учреждений утверждается Министерством здравоохранения Украины. Типовое положение о санаторно-курортном учреждении утверждается Кабинетом Министров Украины.
Основанием для возникновения права на специальное использо вание курортных и лечебно-оздоровительных зон является решение соответствующих государственных органов о создании санаторно-ку рортного учреждения с предоставлением ему в пользование терри торий лечебно-оздоровительного назначения или непосредственно го решения о передаче в пользование (аренду) определенного участ ка (например, участка, на котором имеются месторождения лечебных грязей или соответствующего водного объекта) курортной зоны. Органы местного самоуправления согласовывают предостав ление разрешения на использование природных лечебных ресурсов государственного значения с соответствующими государственными органами и выдают разрешение на использование природных ле чебных ресурсов местного значения.
Субъекты специального использования курортно-лечебных зон должны соблюдать установленное целевое назначение этих терри торий; выполнять все необходимые меры по охране и восстановле-
нию полезных лечебных свойств природных ресурсов; строго со блюдать экологические нормативы, правила и требования по ис пользованию и охране данных территорий.
В порядке осуществления общего использования рекреационных территорий физические лица имеют право свободно пребывать в рекреационных зонах, отдыхать, совершать прогулки, размещать палатки и разводить костры в специально отведенных для этого местах, заниматься туризмом, кино- фотосъемкой, знакомиться с животным миром, с памятниками природы, удовлетворять иные культурные и эстетические потребности.
К обязанностям физических лиц целесообразно отнести такие: соблюдать Правила пожарной безопасности и Правила санитарного состояния в рекреационных природных территориях, знакомиться с имеющимися аншлагами, дорожными и иными знаками, регули рующими поведение и движение в пределах рекреационных терри торий; выполнять требования работников службы лесной охраны и охраны водных объектов; проезжать на любом виде транспорта толь ко по дорогам, обозначенным указателями и ставить транспортные средства в специально отведенных местах; соблюдать запреты на сбор цветов, лекарственных и иных растений, установленные в данной местности; не допускать поломок и порубок деревьев, кустарников, повреждения лесных культур и почвенного покрова, засорения и загрязнения лесов и водных объектов, мойки транспортных средств, слива горюче-смазочных материалов; отпугивания и преследования животных, разорения их жилищ и некоторые другие.
Субъектами, которые осуществляют специальное использование рекреационных зон, могут быть как физические лица — субъекты предпринимательской деятельности, так и юридические лица — соб ственники (арендаторы) туристических баз, домов отдыха, спортив но-туристических лагерей, которые используют природные терри тории на основании договора о временном пользовании (аренде) или на праве собственности. Следует отметить, что в пределах рекреа ционных территорий могут осуществлять свою хозяйственную деятельность предприятия, которые непосредственно не использу ют природные ресурсы рекреационных территорий, но их деятель ность способна существенно влиять на состояние окружающей природной среды указанных территорий, например предприятия общественного питания или бытового обслуживания. В связи с этим, их хозяйственная деятельность должна соответствовать требовани ям закона и не препятствовать использованию рекреационных территорий по их целевому назначению.
Среди прав субъектов предпринимательской деятельности, осуще ствляющих специальное использование рекреационных зон, возмож но выделить такие: право осуществлять эксплуатацию природных ресурсов; осуществление строительства необходимых сооружений и объектов инфраструктуры, способствующих наиболее эффективному
430
431
использованию рекреационных природных ресурсов; получение до хода от их эксплуатации; право на льготное кредитование и налого обложение, в случае проведения мероприятий, направленных на восстановление и улучшение качества природных объектов.
К числу обязанностей юридических лиц, осуществляющих пра во специального использования рекреационных природных терри торий относятся: проведение работ по благоустройству участков, отведенных им в пользование для рекреационно-оздоровительных целей в соответствии с установленными проектами благоустройст ва территорий и схемами планировки и размещения строений; обес печение сохранности древесной, кустарниковой и травянистой растительности, водных объектов, прибрежных зон на отведенных участках и в защитных полосах; соблюдение санитарных, противо пожарных и иных правил осуществления рекреационного пользо вания; обеспечение наличия запасов противопожарного оборудова ния и санитарно-противоэпидемиологических средств; ознакомле ние рекреантов с правилами пользования и охраны лесных и водных рекреационных объектов; установление в лесах и прибрежных зонах текстовых аншлагов, использование иных форм и методов пропа ганды охраны природных рекреационных территорий и другие.
3.3. Правовая охрана курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон
Курортные, лечебно-оздоровительные и рекреационные зоны законодательством отнесены к особо охраняемым природным тер риториям, в пределах которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и какой-либо иной деятельности. Основным средством правовой охраны данных территорий являет ся установление округов санитарной охраны и зонирование.
Округа санитарной охраны устанавливаются на территории ку рортных зон. Под округом санитарной охраны следует понимать территорию земной поверхности, внешний контур которой совпа дает с границей курорта. В пределах данной территории запрещены любые работы, которые приводят к загрязнению почвы, атмосфер ного воздуха, воды, причиняют вред лесу и другим зеленым насаж дениям, способствуют развитию эрозийных процессов и негативно влияют на природные лечебные ресурсы, санитарное и экологиче ское состояние территорий курортов.
Для курортов, которые используют полезные ископаемые, отне сенные к природным лечебным ресурсам (подземные минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа санитарной охраны. Границы округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов государственного значения утверждаются Верхов ной Радой Украины одновременно с принятием решения о провоз глашении природных территорий курортными зонами государст венного значения.
Границы округов и зон санитарной охраны курортов местного значения утверждаются соответственно Верховной Радой Автоном ной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими радами одновременно с принятием решения об объяв лении природных территорий соответственно курортными терри ториями местного значения.
Режим округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны ку рортов государственного значения устанавливается Кабинетом Ми нистров Украины, а курортов местного значения — Советом мини стров Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Се вастопольской городскими государственными администрациями.
Соответственно по каждому курорту государственного значения разрабатывается и утверждается Кабинетом Министров Украины отдельное Положение об этом курорте, в котором устанавливается округ санитарной охраны, четкие границы и режим использова ния.1
В пределах каждого округа санитарной охраны выделяется три зоны: первая зона (зона строго режима); вторая зона (зона ограни чений) и третья зона (зона наблюдений). Установление указанных зон осуществляется в порядке разработки землеустроительных про ектов.
Первая зона охватывает места выхода на поверхность минераль ных вод, территории на которых размещены месторождения лечеб ных грязей, минеральные озера, лиманы, вода которых использу ется для лечения, пляжи, а также прибрежную полосу моря и прилегающую к пляжам территорию шириной не менее чем 100 метров. В пределах этой зоны запрещено: использование недр, не связанное с использованием природных лечебных ресурсов, рас пахивание угодий, проведение любой хозяйственной деятельности, а также другие действия, которые влияют или могут повлиять на развитие небезопасных геологических процессов, на природные лечебные факторы курорта и его экологический баланс; прокладка трубопроводов и других коммуникаций; сооружение каких-либо строений и других объектов, не связанных с эксплуатационным режимом и охраной природных и лечебных факторов округа; сброс дренажно-сточных вод; устройство автостоянок и пунктов их обслу живания; проезд автотранспорта, не связанный с целевым обслу живанием этой территории; постоянное или временное проживание граждан (кроме лиц, которые непосредственно обеспечивают ис пользование лечебных факторов).
На территории первой зоны разрешено осуществлять деятель ность, связанную с использованием природных лечебных факторов; на основании научно обоснованных выводов и результатов государ-
1 См.: например: Положение о Всеукраинской детской здравнице — ку рорте Евпатория, утв. Пост. КМУ от 14 июля 1999 г. № 1296 и др.
432
433
ственной санитарно-гигиенической и экологической экспертиз проводить берегоукрепительные, противооползневые и противоэро зийные работы, строить гидротехнические сооружения и устраивать причалы.
Вторая зона (зона ограничений) охватывает собой: территорию, с которой происходит сток поверхностных и подземных вод до места выхода на поверхность минеральных вод или месторождения лечебных грязей, до минеральных озер, лиманов, мест неглубокой циркуляции минеральных и пресных вод, которые формируют минеральные источники; территорию, на которой находятся сана торно-курортные учреждения, дома отдыха и которая предназна чена для строительства подобных учреждений; парки, леса и другие насаждения, использование которых без соблюдения тре бований природоохранного законодательства может привести к ухудшению природных и лечебных факторов курорта. На терри тории второй зоны запрещено: строительство объектов и сооруже ний, не связанных с непосредственным удовлетворением потреб ностей местного населения и граждан, которые пребывают на курорт; проведение горных и других видов работ, не связанных с непосредственным обустройством территорий; создание полей подземной фильтрации; устройство свалок, кладбищ; размещение складов пестицидов и агрохимикатов; осуществление промышлен ной вырубки зеленых насаждений, а также какое-либо использо вание их земельных участков и водоемов, которое может привести к ухудшению их природных лечебных факторов. Все многоквар тирные дома в пределах границ второй зоны должны иметь водо провод и канализацию.
Третья зона (зона наблюдений) охватывает собой сферу формиро вания и потребления гидроминеральных ресурсов, лесные насажде ния около курорта, а также территории, хозяйственное использова ние которых без соблюдения установленных для округа санитарной охраны курорта правил может неблагоприятно влиять на гидрогео логический режим месторождений минеральных вод и лечебных грязей, ландшафтно-климатические условия курорта, на его при родные и лечебные факторы. На территории третьей зоны запреще но: строительство предприятий, учреждений и организаций, дея тельность которых может негативно влиять на ландшафтно-клима тические условия, состояние воздуха, почвы и вод округа; спуск на рельеф неочищенных промышленных и бытовых сточных вод; про ведение вырубок зеленых насаждений (кроме санитарных рубок).
Третья зона является одновременно границей санитарной охра ны курорта. На ее территории разрешено проведение работ, которые не влияют негативно на лечебные и природные факторы курорта, не ухудшают его ландшафтно-климатических, экологических и санитарно-гигиенических условий.
434
Охрана природных рекреационных ресурсов и территорий ха рактеризуется рядом особенностей, обусловленных природными свойствами и назначением данных территорий. Основой деления рекреационных территорий на зоны является санитарно-гигиени ческая, лесорастительная, заповедная и иная значимость природ ных территорий, их местонахождение и доступность.
Так, например, территории водных объектов рекреационного назначения подразделяются на три функциональные зоны: аквато рию, непосредственно примыкающую к берегу, на которую прихо дится максимальная антропогенная нагрузка; зону так называемой «открытой воды», расположенную в центре водоема; заповедную зону как наименее доступную для отдыхающих.
Земельные участки водного фонда (территории, выделенные по берегам водоемов под полосы отвода) либо за их пределами, но рас положенные в непосредственной близости от водных объектов, также могут быть разделены на несколько функциональных зон, характеризующихся различной степенью антропогенного воздей ствия: зона застройки, в пределах которой расположены объекты инфраструктуры, обслуживания и проживания рекреантов; зона промежуточного использования, предназначенная под застройку отдельных объектов (спортивные сооружения, зрелищно-развлека тельные объекты); зона общего отдыха — места для пикников, стоянки для автомобилей, причалы, пляжи; зона нетронутой (запо ведной) природы. По мнению ученых, для обеспечения нормально го функционирования и восстановления природных ресурсов рек реационной зоны, на каждые 20 га прибрежной территории должно быть предусмотрено не более одной зоны общего отдыха.
Правовая охрана зеленых насаждений населенных пунктов, используемых в рекреационных целях (городские парки, парки культуры и отдыха, скверы, бульвары, набережные, лесопарки, лугопарки, гидропарки) осуществляется в соответствии с Правила ми содержания зеленых насаждений городов и других населенных пунктов Украины, утвержденными приказом Государственного комитета Украины по жилищно-коммунальному хозяйству.
Порядок создания, использования, восстановления и охраны восстановительных природных ресурсов рекреационных зон терри торий природно-заповедного фонда (зоны ограниченной рекреации) регулируется Законом Украины «О природно-заповедном фонде». Необходимо отметить, что наиболее популярными местами от дыха, а, следовательно, и территориями, испытывающими, наи большую антропогенную нагрузку являются зеленые зоны вокруг населенных пунктов — рекреационные территории, включающие в себя как водные акватории, так и лесные насаждения. Режим их охраны устанавливается в соответствии с водным и лесным законо дательством Украины.
Таким образом, для рекреационных природных ресурсов харак терным является деление на функциональные зоны (как и для
435
объектов природно-заповедного фонда). К сожалению, действующее экологическое законодательство Украины не закрепляет принципы и порядок зонирования рекреационных территорий. Однако, услов но, безотносительно к объектному составу рекреационных природ ных ресурсов, возможно выделить такие зоны: особо охраняемая; кратковременного отдыха; постоянного массового отдыха; обслу живания рекреантов; хозяйственного назначения.
Такое зонирование позволяет определить основные принципы, на которых должна основываться любая хозяйственная деятель ность, осуществляемая в пределах рекреационных территорий: всесторонняя оптимизация контакта человека с природой (создание аллей, прудов, полян, детских площадок, и т.п.); рациональное использование пейзажа, предусматривающее равномерное распре деление посетителей в зеленой зоне; систематизация туристиче ского движения; принятие мер к сохранению экологического рав новесия.
Общие принципы зонирования рекреационных земельных, лес ных и водных природных территорий по функциональному призна ку должны найти четкое нормативное закрепление в действующем экологическом законодательстве. В зависимости от местонахожде ния природной территории и вида, расположенных в ее пределах восстановительных ресурсов и факторов, правовой режим рекреа ционных зон отличается определенными особенностями, что, в свою очередь, предопределяет права и обязанности пользователей, а также виды пользования такими территориями.
Среди форм правовой охраны курортных, лечебно-оздоровитель ных и рекреационных зон необходимо выделить и проведение учета, контроля и наблюдения за качеством природных ресурсов указанных территорий. Государственный кадастр природных территорий ку рортов Украины является системой сведений о правовом статусе, принадлежности, режиме, географическом положении, площади, запасах полезных лечебных ресурсов, качественных характеристиках данных территорий, их лечебной, реабилитационной, природоохран ной, рекреационной и иной ценности. Государственный кадастр территорий курортов ведется Гостурадминистрацией.1
Отдельно осуществляется ведение Государственного кадастра природных лечебных ресурсов Украины, который представляет собой систему сведений о количественных и качественных харак теристиках всех природных лечебных ресурсов, которые выявлены и учтены на территории Украины, а также о возможных объемах, способах и режимах их использования. Порядок ведения данного кадастра устанавливается Кабинетом Министров Украины.
Важным принципом государственной политики в сфере курорт ного дела и рекреационной деятельности является рациональное
1 Порядок создания и ведения Государственного кадастра природных территорий курортов/ Утв. Пост. КМУ от 23.05.2001 № 562.
436
использование природных лечебных ресурсов, их надлежащая ох рана и содействие превращению санаторно-курортного комплекса Украины в высокорентабельную и конкурентноспособную отрасль экономики страны. В связи с реализацией данного принципа, раз рабатываются и внедряются в жизнь соответствующие государст венные программы, направленные на экологическое и экономиче ское развитие данных территорий.1
В случае нарушения требований экологического законодатель ства об охране курортных, лечебно-оздоровительных и рекреаци онных территорий, виновные лица несут гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законом. Так, если в результате неправомерных действий при чинен вред природным ресурсам указанных территорий, то возни кает основание для применения мер имущественной ответствен ности. Указанный вред подлежит возмещению в полном объеме в зависимости от своего размера и объекта посягательства в порядке, установленном законодательством Украины. Необходимо отметить, что определенным пробелом действующего законодательства явля ется недостаточный учет ценности и стоимости лечебных природных ресурсов, что, соответственно, не находит своего отображения при определении размера имущественной ответственности лиц, которые причинили данный вред. И как следствие, отсутствие специальных методик и такс для четкого определения размера возмещения при чиненного вреда лечебным природным ресурсам.
§ 4. Земельные участки, на которых
произрастают природные растительные
группировки, занесенные в Зеленую книгу
Украины
Среди основных составляющих структурных элементов эколо гической сети самостоятельное место занимают земельные участки, на которых произрастают природные растительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины.
Первое Положение о Зеленой книге Украины было утверждено приказом Минэкобезопасности Украины от 19 февраля 1997 года. Данным нормативным актом природные растительные группиров ки, занесенные в Зеленую книгу Украины, были выделены из ком понентов окружающей природной среды в качестве самостоятель ных объектов правового регулирования.
Позднее, в 1999 году основной закон в сфере регулирования охраны, использования и воспроизводства растительного мира
1 См.: например: Программа развития Крыма как круглогодичного об щегосударственного и международного курортно-рекреационного и тури стического центра/ Утв. Пост. КМУ от 29.01.2003 № 133.
437
Украины — «О растительном мире» предусмотрел в качестве мер по охране этого природного объекта, в том числе, занесение опре деленных природных растительных группировок в Зеленую книгу Украины (ст. 26 Закона). Порядок ведения Зеленой книги Украи ны определяется Положением о ней, утвержденным Кабинетом Министров Украины. Позднее этот документ был утвержден, и на сегодня действует Положение о Зеленой книге Украины от 29 ав густа 2002 года1.
Зеленая книга Украины является официальным государствен ным документом, в котором собраны сведения о современном со стоянии редкостных, находящихся под угрозой исчезновения и типовых природных растительных группировок, подлежащих охране.
Таким образом, только 3 категории природных растительных группировок могут быть занесены в эту книгу: 1) редкостные; 2) на ходящиеся под угрозой исчезновения; 3) типовые.
Зеленая книга является основой для разработки охранных мер по сохранению, воспроизводству и использованию, внесенных в нее природных растительных группировок. Необходимо подчерк нуть, что охрана этих группировок осуществляется по трем направ лениям, определяемым сохранением 1) их ценотической структуры; 2) популяций редкостных видов растений; 3) условий местопроиз растания. При этом, Закон Украины «Об общегосударственной программе формирования национальной экологической сети Ук раины на 2000-2015 годы» следующим образом определяет такие термины и определения, употребляемые в указанном Положении: 1) популяция — совокупность особей одного вида с общими усло виями, необходимыми для поддержания его численности на опре деленном уровне на протяжении длительного времени; 2) ценоз (биоценоз) — исторически образованная совокупность видов рас тений и животных, исследующих участок с более-менее однотип ными условиями существования (биотон); 3) среда существования растений и животных — совокупности условий среды (абиотиче ских и биотических), в которых существует особь, популяция или вид и без которых они не могут существовать.
Охрана природных растительных группировок, занесенных в Зеленую книгу, обеспечиваются путем: установления их особого правового статуса, принимая во внимание требования по охране этих группировок во время разработки нормативно-правовых актов; образование на местностях, где находятся группировки, биосферных заповедников, иных территорий и объектов природно-заповедного фонда, в том числе трансграничных; учета специальных требований по их сохранению во время размещения продуктивных сил, разре шения вопросов отвода земельных участков, разработка проектной 1 Офщшний вхсник Украши.— 2002.— № 36.— Ст.1692.
и проектно-планировочной документации, проведения экологиче ской экспертизы и др.; проведения постоянного наблюдения (мони торинга) за их состоянием и необходимых научных исследований; внедрение особых видов режима сохранения; проведение соответ ствующей эколого-просветительской работы и информирования общественности о их состоянии; установления административной, гражданской и уголовной ответственности за уничтожение или повреждения группировок и их мест произрастания; присоединение Украины к соответствующим природоохранным конвенциям, за ключения международных договоров в этой сфере.
Воспроизводство, также как и охрана, растительных группиро вок должно осуществляться на основании соответствующих науч но обоснованных мероприятий. В законодательстве определены направления воспроизводства этих природных объектов; содейст вие их природному восстановлению; предупреждение нежелатель ных изменений и негативного антропогенного влияния; их форми рование на искусственно созданных объектах природно-заповед ного фонда.
Информация, включенная в Зеленую книгу, содержит: биноми нальное научное название растительной группировки, его класс, категорию, статус, распространение в Украине, физико-географи ческие условия, потенциал воспроизводства и др.
Предложения по включению или изъятию из этой книги соот ветствующих природных растительных группировок, вместе с со ответствующими научными обоснованиями могут подаваться науч но-исследовательскими учреждениями, государственными и обще ственными организациями, отдельными учеными, специалистами, занимающимися охраной и использованием данных природных объектов. Минприроды Украины, иные центральные органы госу дарственной власти, местные госадминистрации, органы местного самоуправления в соответствии с законодательством обеспечивают охрану и воспроизводство данных природных объектов.
На Минприроды Украины возлагается ведение Зеленой книги и осуществление госконтроля за соблюдение требований в сфере ох раны, использования и воспроизводства этих природных объектов. На данное министерство возлагается обеспечение официального издания этой книги не реже одного раза в 10 лет и распространение ее экземпляров, а также оперативное информирование об измене ниях, вносящихся в данную книгу заинтересованных органов госу дарственной власти, местного самоуправления, предприятий, уч реждений и организаций, а также граждан.
438
439
§ 5. Территории, являющиеся местами
произрастания либо обитания видов животных
и растений, занесенных в Красную книгу
Украины
На сегодняшний день флора Украины насчитывает более 25 тысяч видов растений, фауна — почти 45 тысяч видов животных. В результате антропогенных воздействий и абиотических факторов на флору и фауну нашей страны в Красную книгу Украины занесе но 541 вид растений и 382 вида животных.
Отношения, связанные с ведением Красной книги Украины, охраной, использованием и воспроизводством редких и находящих ся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Украины, регулируются законами Украины «Об охране окружающей природной среды», «Оживотном мире», «О растительном мире», «О природно-заповедном фонде Украины», «О Красной книге Украины» и иными нормативно-пра вовыми актами.
Основным специальным нормативным актом в этой сфере являет ся Закон Украины «О Красной книге Украины» от 7 февраля 2002 г.1 Закон Украины «Об экологической сети Украины» выделяет в ка честве одной из составляющих экосети — территории, являющиеся местами произрастания или обитания видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Украины.
Красная книга Украины является официальным государствен ным документом, содержащим перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира в пределах территории Украины, ее континентального шельфа и ис ключительной (морской) экономической зоны, а также обобщенные сведения о современном состоянии этих видов животного и расти тельного мира и мерах по их сохранению и воспроизводству.
Эта книга является основой для разработки и реализации про грамм (планов действий), направленных на охрану и воспроизвод ство редких и находящихся под угрозой исчезновения видов живот ного и растительного мира, занесенных в нее.
К объектам Красной книги относятся редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животного и растительного мира, которые постоянно или временно обитают (произрастают) в естественных условиях в пределах территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны.
Законодательством объекты, занесенные в данную книгу, отнесе ны к природным ресурсам общегосударственного значения. Эти виды растительного и животного мира подлежат государственному учету, в порядке, определяемом специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологических и при-
1 Вхдомост! Верховно! Ради Украши, 2004. — № 45. — Ст. 502.
440
родных ресурсов. Красная книга является одной из форм учета при родных ресурсов, наряду с соответствующими кадастрами.
Красная книга Украины состоит из отдельных описаний вида животного или растительного мира, включающих: название (на украинском и латинском языках), место в системе классификации животного и растительного мира, категорию, научное значение, распространение и численность (в том числе за пределами Украины) и причины их изменения, места обитания (произрастания), общую характеристику, меры по охране, требования по режиму сохранения популяций, сведения о размножении или разведении в специально созданных условиях, источники соответствующей информации и т.п. По каждому виду животного и растительного мира, занесенно го в Красную книгу Украины, составляется картосхема распростра нения, а также изготавливаются его фотографии (рисунки).
Соответствующие сведения о содержании Красной книги Укра ины, состоянии занесенных в нее видов животного и растительного мира подлежат широкому обнародованию, в том числе через сред ства массовой информации, доведению до сведения предприятий, учебных заведений, научных, воспитательных и других учреждений
и организаций.
Между тем не допускается обнародование сведений о точном месте обитания (произрастания) объектов Красной книги Украины и других сведений о них, если это может привести к ухудшению условий охраны и воспроизводства этих объектов.
Законодательством определены семь категорий видов животно го и растительного мира, которые заносятся в Красную книгу Укра ины. При установлении этих категорий учитывается состояние и степень угрозы исчезновения указанных видов. Это следующие
категории:
исчезнувшие — виды, о которых после неоднократных поисков, проведенных в типовых местностях или в других известных и воз можных местах распространения, отсутствует любая информация о наличии их в природе или специально созданных условиях;
исчезнувшие в природе — виды, исчезнувшие в природе, но со хранившиеся в специально созданных условиях;
исчезающие — виды, находящиеся под угрозой исчезновения в естественных условиях и сохранение которых маловероятно, если будет продолжаться действие факторов, негативно влияющих на состояние их популяций;
уязвимые — виды, которые в ближайшем будущем могут быть отнесены к категории исчезающих, если будет продолжаться дей ствие факторов, негативно влияющих на состояние их популя ций;
редкие — виды, популяции которых небольшие и в настоящее время не относятся к категории исчезающих или уязвимых, хотя им и угрожает опасность;
441
неоцененные — виды, о которых известно, что они могут отно ситься к категории исчезающих, уязвимых либо редких, но еще не отнесены к ней;
недостаточно известные — виды, которые нельзя отнести ни к одной из указанных категорий из-за отсутствия необходимой полной и достоверной информации.
Основанием для занесения видов животного и растительного мира в Красную книгу Украины является наличие достоверных данных о численности популяций и их динамике, распространении и изменениях условий обитания, подтверждающих необходимость принятия особых срочных мер для их сохранения и охраны.
Соответствующие научно-исследовательские учреждения, госу дарственные и общественные организации, отдельные специалисты, ученые могут вносить предложения о занесении в Красную книгу Украины видов животного или растительного мира, содержащие необходимые научные обоснования.
Эти предложения анализируются и обобщаются Национальной комиссией по вопросам Красной книги Украины.
Решение о занесении видов животного и растительного мира в Красную книгу Украины принимается специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов по предоставлению Национальной комиссии по вопросам Красной книги Украины.
Ведение Красной книги Украины осуществляется специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов.
В этом Законе предусмотрен комплекс организационных, право вых, экономических, научных, иных мероприятий, направленных на обеспечение сохранения, охраны и воспроизводства редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и рас тительного мира. Обеспечивается охрана и воспроизводство объ ектов Красной книги Украины органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждени ями и организациями, являющимися субъектами использования животного и растительного мира, и гражданами в соответствии с законом.
Охрана объектов Красной книги Украины обеспечивается путем установления особого правового статуса редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира, за прета или ограничения их использования; учета требований по их охране при разработке нормативно-правовых актов; систематиче ской работы по выявлению мест их обитания (произрастания), про ведения постоянного наблюдения (мониторинга) за состоянием их популяций и другие.
Также определены основные направления воспроизводства объ ектов Красной книги Украины: содействие естественному восста-
442
новлению популяций редких и находящихся под угрозой исчезно вения видов животного и растительного мира, интродукции и ре-интродукции таких видов в естественные условия, где они обитали (произрастали); содержание и разведение в искусственно созданных условиях и другие.
§ 6. Водоохранные зоны
В качестве составляющих экосети Закон «Об экологической сети» выделяет водоохранные зоны.
Понятие и цель создания водоохранной зоны определяется Вод ным кодексом Украины (1995 г.). Водоохранная зона является природоохранной территорией регулируемой хозяйственной деятельности. Эти зоны устанавливаются для создания благопри ятного режима водных объектов, предупреждения их загрязнения, засорения и исчерпания, уничтожения околоводных растений и животных, а также уменьшения колебании стока вдоль рек, морей, вокруг озер, водохранилищ и других водоемов.
На территории этих зон соблюдается режим регулирования хо зяйственной деятельности, который заключается в определении видов как разрешенной, так и запрещенной деятельности. Так, запрещается: использование стойких и сильнодействующих пести цидов; размещение кладбищ, скотомогильников, свалок, полей фильтрации; сброс неочищенных сточных вод с использованием балок, карьеров, ручьев и т. п.
8 мая 1996 года было принято Постановлением «Об утверждении порядка определения размеров и границ водоохранных зон и режи ма ведения хозяйственной деятельности вних»1. Порядок был при нят в развитие Водного кодекса.
В качестве обязательных элементов в состав водоохранных зон обязательно входят пойма реки, первая надпойменная терраса, бровки и крутые склоны берегов, а также прилегающие балки и
овраги.
Размеры и границы этих зон определяются проектом на основе
нормативно-технической документации.
Разрабатываются проекты этих зон по заказу органов водного хозяйства и иных специально уполномоченных органов, согласо вываются с органами Минприроды, Госводхоза, Госкомзема, собст венниками земли, землепользователями и утверждаются соответ ствующими местными органами государственной исполнительной власти и исполнительными комитетами советов.
При установлении границ водоохранных зон учитываются:
рельеф местности, затопление, подтопление, интенсивность бе-регоразрушения, конструкция инженерной защиты берега;
1 СП Украины. — 1996. — № 10. — Ст. 318.
443
целевое назначение земель, входящих в состав водоохранной зоны.
Учитывая, что леса имеют значительную водоохранную функ цию, границы водоохранных зон в них не устанавливаются.
В пределах водоохранных зон выделяются земли прибрежных защитных полос и полосы отвода с особым режимом их использова ния в соответствии со статьями 88-91 Водного кодекса Украины.
Ст. 1 Водного кодекса Украины определяет прибрежную защит ную полосу как часть водоохранной зоны соответствующей ширины вдоль реки, моря, вокруг водоемов, на которой установлен более строгий режим хозяйственной деятельности, чем на остальной тер ритории водоохранной зоны.
Целью установления прибрежных защитных полос является охрана поверхностных водных объектов от загрязнений, засорения и сохранение их водности.
Водным законодательством определены местоположение и ширина прибрежных защитных полос. Так, эти полосы устанав ливаются по обоим берегам рек и вокруг водоемов вдоль уреза воды (в меженный период1).
Ширина данных полос зависит, прежде всего, от вида водных объектов. Кроме того, для отдельных видов водных объектов, на пример рек, этот параметр полос находится в зависимости от такой характеристики указанных водных объектов как водозаборная площадь бассейна рек.
С учетом названных критериев ширина прибрежных защитных полос устанавливается:
для малых рек, ручьев и ручейков, а также прудов площадью менее 3 гектаров — 25 метров; для средних рек, водохранилищ на них, водоемов, а также прудов площадью более 3 гектаров — 50 метров; для больших рек, водохранилищ на них и озер —100 метров. Если крутизна склонов превышает три градуса, минимальная ши рина прибрежной защитной полосы удваивается. Вдоль морей и вокруг морских заливов и лиманов выделяется прибрежная защит ная полоса шириной не менее двух километров от уреза воды.
Установление прибрежных защитных полос в пределах уже су ществующих населенных пунктов проводится с обязательным уче том сложившихся конкретных условий.
Правовой режим данных полос отличается особыми ограничите лями, которые направлены, прежде всего, на охрану и воспроизвод ство водных объектов. Так, в пределах полос вдоль рек вокруг водоемов и на островах запрещается: распашка земель (кроме подготовки поч вы для залужения и залесения), а также садоводство и огородничест во; хранение и применение пестицидов и удобрений; устройство летних лагерей для скота; строительство любых сооружений (кроме
1 Межень (меженный период) — период годичного цикла, на протяжении которого наблюдается низкая водность.
444
/
гидротехнических, гидрометрических и линейвых), в том числе без отдыха, дач, гаражей и стоянок автомобилей; мойка и обслуживание транспортных средств и техники; устройство свалок мусора, навозо хранилищ, накопителей жидких и твердых отходов производства, кладбищ, скотомогильников, полей фильтрации и т.п.
Находящиеся в прибрежной защитной полосе объекты могут эксплуатироваться, если при этом не нарушается ее режим. Подле жат вынесению из прибрежных защитных полос не пригодные для эксплуатации сооружения, а также те, которые не отвечают уста новленным режимам хозяйствования.
В прибрежных защитных полосах вдоль морей, морских заливов и лиманов и на островах во внутренних морских водах также огра ничивается хозяйственная деятельность. Так, запрещается в пре делах полос: применение стойких и сильнодействующих пестици дов; устройство полигонов бытовых и промышленных отходов, накопителей сточных вод и др.
§ 7. Земли лесохозяйственного назначения
Земли лесохозяйственного назначения — один из составляю щих структурных элементов экологической сети (ст. 5 Закона Ук раины «Об экологической сети»).
Основу правового режима земель лесохозяйственного назначения также составляют Земельный кодекс Украины, Лесной кодекс Ук раины, Законы Украины «О животном мире», «О природно-запо-ведном фонде» и другие нормативные акты.
Данные земли являются важной составляющей экологической сети. И, прежде всего, это связано с тем, что леса, находящиеся на этих землях выполняют преимущественно водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные, рекреационные, эсте тические, воспитательные, иные функции и являются источником для удовлетворения общества в лесных ресурсах. Кроме того, к лес ным ресурсам действующее законодательство относит не только древесину, технические, лекарственные и иные продукты леса, но и полезные свойства лесов. К последним принадлежат — способность лесов уменьшить негативные последствия природных явлений (за щищать почвы от эрозии, предварять загрязнение окружающей при родной среды и очистить ее, содействовать природному стоку воды, оздоровлению населения и его эстетическому воспитанию и др.)
Закон Украины «Об общегосударственной программе формиро вания Национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы» в качестве одного из основных мероприятий по увеличению площади Национальной экосети называет экологически целесооб разное увеличение площади лесов, что еще раз подтверждает зна-
445
чимость этого компонента окружающей природной среды для рас сматриваемой единой территориальной системы — экосети.
Лесной кодекс Украины определяет особый правовой статус лесов Украины как ее Национального богатства. Также кодекс за крепляет его понятие: лес — тип природных комплексов, в котором соединяются преимущественно древесная и кустарниковая расти тельность с соответствующими грунтами, травяной растительно стью, животным миром, микроорганизмами и иными природными компонентами, которые взаимосвязаны в своем развитии, влияют один на другого и на окружающую природную среду.
Лесной фонд Украины составляют все леса на территории Ук раины, независимо от того, на землях каких категорий по основно му целевому назначению они произрастают и независимо от права собственности на них. Также в лесной фонд входят защитные наса ждения линейного типа, площадью не менее 0,1 гектара.
В то же время, законом определены виды объектов растительно го мира, не входящие в лесной фонд. Это: зеленые насаждения в пределах населенных пунктов (парки, сады, скверы, бульвары.и т.д.), которые не отнесены в установленном порядке к лесам; от дельные деревья и группы деревьев, кустарники на сельскохозяй ственных угодьях, приусадебных, дачных и садовых участках. Земли, занятые вышеперечисленными объектами растительного мира не отнесены к землям лесохозяйственного назначения.
Два основных вида земель составляют категорию земель лесохо зяйственного назначения: лесные и нелесные. На лесных землях расположены лесные участки. Нелесные земли заняты сельскохо зяйственными угодьями, водами, болотами, сооружениями, ком муникациями, малопродуктивными землями и др., которые пре доставлены в установленном порядке и используются для нужд лесного хозяйства.
В соответствии с земельным законодательством осуществляется отнесение земельных участков в состав земель лесохозяйственного назначения.
Вопросы для самоконтроля
Темы рефератов
1. Правовой режим использования и охраны территорий лечеб но-рекреационного фонда.
2. Понятие и юридические признаки курортной и рекреационной
зоны.
3. Правовая охрана курортных, лечебно-оздоровительных и
рекреационных зон.
Рекомендованная литература
Бобкова А.Г. Правове забезпечення рекреащйно! ддяльность —
Донецьк, 2001 р.
Бобкова А.Г. Ответственность и защита прав субъектов в рекреа ционных отношениях // Хозяйственно-правовые средства предот вращения экономических преступлений: Тезисы докладов и высту плений, рекомендаций «круглого стола». — Донецк: ИЭПИ НАН Украины, 1996. — С. 57-59.
Гетьман В. Екотуризм — для збереження ландшафтного р1зно-матття // Наука 1 сусшльство. — 2001.— №5. — С. 26-29.
Малишева Н.Р. Правовий режим земель природоохоронного, оз-доровчого, рекреацшного та 1сторико-культурного призначення: Шдручник // Земельне право. — К., 2001.
Малишева Н.Р. Бк>лог1чного р1зноманггтя збереження // Юри-дична енциклопедхя Украши: У 6 т. Т. 1.— К., 1998.
Никифоров В.В. Экологическая сеть Среднего Приднепровья: со временное состояние и пути оптимизации. — Днепропетровск, 2003. Олещенко В.1., Малишева Н.Р. Основш положения нащональ-но1 пол1тики з питань збереження бюлопчного та ландшафтного р1зноман1ття // Бюр1зноматття Карпатського биосферного заповед ника. — К., 1997.
Олещенко В.1., Малишева Н.Р. Оргатзацшно-правовх засади збереження бюр1зноман1ТТЯ // Бюр1зноматття Карпатського бю-сферного заповедника. — К., 1997.
Олещенко В.1., Малишева Н.Р. М1жнародт конвенци та шип документи як чинник збереження бшлопчного та ландшафтного розмаггтя. Конвенщя про бшрозмахття: громадська обхзнашсть 1
участь. — К., 1997.
Орлов О.М. Правое! проблеми природокористування й охорони навколишнього середовища оздоровчих та рекреащйних мхсцево-стей (на материалах Автономно! Республши Крим). Автореф. дис.... канд. юрид. наук, К., 2005.— 19 с.
Ткаченко О.М. Право користування курортними, лшувально-оздоровчими та рекреацшними зонами. Автореф дис. канд. юрид.
наук, — X., 1999.
Ткаченко О. Про становления права лшувально-рекреащйного природокористування // В1сник академи правових наук: 36. наук, праць. — №1(28) 2002. — С. 124-129
446
Раздел XIX
ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ
ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ
ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ (МОРСКОЙ)
ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЫ
И КОНТИНЕНТАЛЬНОГО ШЕЛЬФА
УКРАИНЫ
План
§ 1. Понятие исключительной (морской)
экономической зоны и континентального
шельфа Украины
В соответствии Законом Украины от 16 мая 1995 г. «Об исклю чительной (морской) экономической зоне Украины» исключитель ная (морская) экономическая зона Украины представляет собой морские районы, внешне прилегающие к территориальному морю Украины, включая районы вокруг принадлежащих ей островов. Ширина исключительной (морской) экономической зоны составля ет до 200 миль, отсчитанных от тех же исходных линий, что и тер риториальное море Украины.
Суверенитет Украины над принадлежащей ей исключительной (морской) экономической зоной устанавливается законодательством
об исключительной (морской) экономической зоне и нормами меж дународного права. Он определяет: суверенные права в отношении разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как жи вых, так и неживых в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах, а также в целях управления этими ресурсами и в отношении осуществления иных видов деятельности по экономи ческой разведке и разработке указанной зоны, в том числе произ водству энергии путем использования воды, течений и ветра; юрис дикцию, предусмотренную соответствующими положениями на стоящего Закона и нормами международного права, в отношении создания и использования искусственных островов, установок и сооружений, осуществления морских научных исследований, за щиты и сохранения морской среды; другие права, предусмотренные Законом, иными законодательными актами Украины и общепри знанными нормами международного права.
Суверенные права и юрисдикция Украины в отношении морско го дна исключительной (морской) экономической зоны и его недр реализуются в соответствии с законодательством Украины о конти нентальном шельфе и Кодексом Украины о недрах.
Кроме того, законодательство устанавливает права и обязанности других государств в исключительной (морской) экономической зоне Украины. Так, все государства как прибрежные, так и не имеющие выхода к морям, пользуются свободой судоходства и полетов, про кладки подводных кабелей и трубопроводов, другими видами ис пользования морского пространства, при условии соблюдения по ложений Закона Украины «Об исключительной (морской) эконо мической зоне Украины», иных актов законодательства Украины, а также общепризнанных норм международного права.
Впервые положение о континентальном шельфе было закрепле но в Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 г.Со-гласно ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его терри ториального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраи ны материка или на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простира ется на такое расстояние.
Прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его при родных ресурсов.
448
449
§ 2. Правовое регулирование использования
природных ресурсов исключительной
(морской) экономической зоны Украины
и континентального шельфа
Природные ресурсы исключительной (морской) экономической зоны Украины и континентального шельфа являются объектами права собственности Украинского народа и в соответствии с Законом Украины «Об охране окружающей природной среды» относятся к природным ресурсам общегосударственного значения.
Под природными ресурсами исключительной (морской) эконо мической зоны понимаются живые и неживые ресурсы.
К водным живым ресурсам исключительной (морской) экономи ческой зоны принадлежат: морские рыбы на всех стадиях развития, морские млекопитающие, водные бесхребетные, в том числе мол люски, ракообразные, губки, водоросли и другие водные организмы. К неживым ресурсам относятся минеральные ресурсы водной тол щи, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, энергия приливов, течений и ветра, а также другие неживые ресурсы морского дна и его недр.
Правила лова, добычи и использования рыбных и других водных живых ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины иностранными юридическими и физическими лицами установлены Постановлением Кабинета Министров Украины от 13 августа 1999 г. «Порядок и условия использования рыбных и дру гих водных живых ресурсов исключительной (морской) экономи ческой зоны Украины иностранными юридическими и физически ми лицами».
Согласно Порядка использование водных живых ресурсов осу ществляется при условиях: гарантирования безопасной экологиче ской среды для существования водных живых ресурсов, недопуще ние ее ухудшения; обязательного соблюдение экологических норм, лимитов, правил использования водных живых ресурсов; сохране ния видового разнообразия в исключительной (морской) экономи ческой зоне; предотвращения гибели водных живых ресурсов во время их добывания и осуществления судоходства; соблюдения обязательных для Украины норм международного права относи тельно осуществления промысла водных живых ресурсов.
Использование водных живых ресурсов осуществляется за пла ту и по специальным разрешениям, которые являются официаль ным документом строгой отчетности, подтверждающим право пользователя на специальное использование определенных водных живых ресурсов на промышленных участках соответственно утвер жденным лимитам и выделенным квотам.
В границах исключительной (морской) экономической зоны Украины помимо добычи природных ресурсов осуществляются
морские научные исследования, которые проводятся лишь с согла сия специально уполномоченных органов Украины в соответствии с национальным законодательством и международными договорами Украины.
Согласно ст. 240 Конвенции ООН по морскому праву, морские научные исследования должны проводиться исключительно в мирных целях, надлежащими научными методами и средствами, не создавать неоправданных помех другим правомерным видам использования моря. Морские научные исследования не должны также вести к нарушению положений о защите и охране морской среды.
Конвенция устанавливает единый порядок и условия проведения морских научных исследований в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе.
Морские научные исследования в исключительной экономической зоне Украины имеют право проводить все государства, независимо от их географического положения, их юридические и физические лица, а также международные организации при условии соблюдения законодательства Украины. Кроме того, специально уполномоченные органы Украины дают свое согласие на проведение морских научных исследований в исключительной (морской) экономической зоне при условии, что эти исследования проводятся только в мирных целях, для расширения знаний о морской среде на благо человечества и не несут угрозы окружающей природной среде.
При проведении морских научных исследований иностранные государства, их юридические и физические лица, международные организации, получившие на это разрешение, обязаны: обеспечивать участие представителей Украины в морских научных исследовани ях, предоставлять по просьбе специально уполномоченных органов Украины предварительные документы, а также другие материалы и заключения исследований; предоставлять возможность доступа ко всем данным и образцам, полученным во время морских научных исследований, передавать им материалы, с которых можно сделать копию, и образцы, которые можно разделить без причинения ущер ба их научной ценности, а также предоставлять информацию, со держащую оценку таких данных, образцов и результатов исследо ваний, или оказывать помощь в их оценке и интерпретации; не препятствовать деятельности, осуществляемой в целях реализации суверенных прав и юрисдикции Украины; незамедлительно инфор мировать специально уполномоченные органы Украины о любых существенных изменениях в программе исследований; убрать научно-исследовательские установки или оборудование по заверше нии исследований, если не заключено соглашение об ином.
Кроме того, согласно Конвенции ООН по морскому праву, кото рая регламентирует процедуру получения согласия прибрежного государства на проведение научных исследований, вся информация
450
451
относительно научно-исследовательского проекта направляется прибрежному государству «по надлежащим официальным», т.е. дипломатическим, каналам. Государства и международные орга низации, которые намерены проводить научные исследования, направляют прибрежному государству не менее чем за шесть меся цев до предполагаемой даты начала морского научно-исследователь ского проекта полную информацию о проекте, в том числе данные о характере и целях проекта, методе и средствах, которые будут использованы, включая характеристику судов и описание научной аппаратуры, точных географических районов, в которых будет про водиться исследование, даты прибытия и ухода исследовательских судов, данные об учреждении, под эгидой которого проводится про ект, и сведения о лицах, ответственных за руководство проекта.
Основанием для приостановления научно-исследовательской деятельности в экономической зоне и на континентальном шельфе, является несоответствие проводимой деятельности информации, представленной прибрежному государству о научно-исследова тельском проекте, а также несоблюдение условий проведения мор ских научных исследований, связанных с правами прибрежного государства. Прибрежное государство может потребовать прекра щения деятельности по морским научным исследованиям и в том случае, если государство, их осуществляющее, не исправило в те чение разумного периода времени ситуацию, дающую основание для приостановления такой деятельности.
Морские научные исследования в исключительной (морской) экономической зоне Украины, которые проводятся с нарушением требований Закона «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины», могут быть временно запрещены (приостановлены) либо подлежать немедленному прекращению.
Под природными богатствами континентального шельфа пони маются минеральные и прочие неживые ресурсы поверхности и недр морского дна, а также живые организмы «сидячих» видов, т.е. ор ганизмы, которые в надлежащий, с промысловой точки зрения, период своего развития либо прикреплены к морскому дну или на ходиться под ним, либо могут передвигаться только по морскому дну или в его недрах.
Участки континентального шельфа могут предоставляться фи зическим и юридическим лицам Украины, а также физическим и юридическим лицам иностранных государств в пользование для таких целей: геологического изучения недр континентального шель фа; добычи полезных ископаемых; добычи водных живых ресурсов для научных, культурно-просветительных, воспитательных и эсте тических целей; добычи водных живых ресурсов для содержания и воспроизводства в неволе или полувольных условиях для осущест вления коммерческой деятельности и других целей; производство энергии путем использования воды, течений и ветра.
452
В соответствии с действующим законодательством исследование, разведка и разработка природных богатств континентального шель фа допускаются после их регистрации. Регистрации подлежат рабо ты по исследованию, разведке и разработке естественных богатств континентального шельфа, если они должны проводиться на поверх ности или в недрах морского дна подводных районов, примыкающих к внешней границе территориального моря, до глубины 200 метров или за этим пределом до такого места, до которого глубина покрыва ющих вод позволяет проводить указанные работы, а также на поверх ности и в недрах морского дна впадин, расположенных в сплошном массиве континентального шельфа, независимо от их глубины, если иное не предусмотрено международным соглашением.
В соответствии с Положением о порядке выдачи разрешений на специальное использование природных ресурсов, использование природных ресурсов континентального шельфа осуществляется по специальным разрешениям. Выдача разрешений на их использова ние осуществляется органами Министерства охраны окружающей природной среды Украины.
Специальные разрешения на пользование недрами в границах территории Украины, ее континентального шельфа и исключитель ной (морской) экономической зоны предоставляются на все виды пользования недрами, на которые оно необходимо.
Особенностью использования природных богатств континенталь ного шельфа является то, что предоставление в пользование недр континентального шельфа и исключительной (морской) экономи ческой зоны осуществляется с учетом правового режима морских пространств. Разрешение на пользование недрами в границах кон тинентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины, расположенной за пределами территориального моря, предоставляется с учетом норм международного морского
права.
Кроме того, в случае предоставления разрешения на пользование недрами континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины определяется площадь морского дна (участки недр) с указанием координат и границ, в которых возмож но осуществление деятельности, предусмотренной в разрешении.
В разрешении на пользование недрами континентального шель фа предусматривается специальный режим ведения работ, который согласовывается со специально уполномоченными центральными органами исполнительной власти, к ведению которых принадлежат вопросы охраны государственной границы, безопасности судоход ства, рыбного хозяйства и других промыслов, охраны окружающей природной среды.
Одним из видов использования природных богатств континен тального шельфа является добыча водных живых ресурсов для научных, культурно-просветительных, воспитательных, эстетиче-
453
ских целей, а также добыча водных живых ресурсов для содержания и воспроизводства в неволе или полувольных условиях.
Под водными живыми ресурсами понимают совокупность водных организмов, жизнь которых невозможна без пребывания (нахож дения) в воде. К водным живым ресурсам относятся: пресноводные, морские, анадромные и катадромные рыбы на всех стадиях разви тия, водные беспозвоночные, в том числе моллюски, ракоподобные, губки, наземные беспозвоночные в водной стадии развития, водо росли и другие водные растения1.
Специальное использование водных живых ресурсов общегосу дарственного значения для научных целей может разрешаться на учно-исследовательским организациям во всех рыбохозяйственных водоемах, исключительной (морской) экономической зоне и на континентальном шельфе Украины в промежуток времени и ору дием лова, определенным в согласованных в установленном поряд ке программах конкретных научных исследований2.
Регистрация видов использования водных живых ресурсов осу ществляется специально уполномоченным органом по рыболовству. Согласно положению о Государственном департаменте рыбного хо зяйства, утвержденном Постановлением Кабинета Министров Ук раины от 4 августа 2000 г.3, одной из основных задач Укргосрыбхо-за является участие в реализации государственной политики в об ласти рыбного хозяйства, охраны, воспроизводства и рационально го использования водных живых ресурсов, а также разработке и реализации комплексных мероприятий по охране и использованию водных живых ресурсов, изучению состояния их запасов в рыбохо зяйственных водоемах Украины, территориальном море, исключи тельной (морской) экономической зоне Украины и водах за преде лами юрисдикции Украины согласно международным обязательст вам Украины.
§ 3. Охрана природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины и континентального шельфа
Охрана природных ресурсов исключительной (морской) эконо мической зоны Украины и континентального шельфа основывается на таких основополагающих принципах международного морского
1 Закон Украины «О рыбе, других водных живых ресурсах и пищевой про
дукции из них» // Ведомости Верховной Рады Украины. — 2003.— № 15.—
Ст. 107.
2 Постановление Кабинета Министров Украины от 28 сентября 1996 г.
«Об утверждении временного порядка ведения рыбного хозяйства и осуще
ствления рыболовства» // Ведомости Верховной Рады Украины.— 1996.—
№25.— Ст. 35.
"Офщшний В1сник Украши. — 2000.— № 32.—Ст. 1367.
454
права, как принцип охраны морской среды и принцип сохранения и рационального использования морских живых ресурсов, которые закреплены в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.
Принцип охраны морской среды как международно-правовой принцип возник на базе норм, устанавливающих права и обязанно сти государств по охране морской среды, которые были зафиксиро ваны в многочисленных международных соглашениях. Суверенное право государств разрабатывать свои природные ресурсы в соответ ствии с их политикой в области окружающей среды четко обуслов лено их обязанностью защищать и сохранять морскую среду. Обя занность государств охранять морскую среду конкретизирована в самых разнообразных мерах, которые надлежит принимать всем государствам в целях предотвращения загрязнения из различных источников и различными субъектами.
Применение принципа сохранения и рационального использо вания морских живых ресурсов, в пределах исключительной эко номической зоны, связано с признанием суверенных ресурсных прав прибрежного государства и должно обеспечиваться законами и правилами этого государства, исполнение которых обязательно как для своих, так и для иностранных граждан.
Согласно ст.ст. 61, 62 Конвенции ООН по морскому праву при брежное государство должно путем осуществления надлежащих мер сохранять биоресурсы в 200-мильной зоне и содействовать их оптимальному использованию. Принцип сохранения и рациональ ного использования морских живых ресурсов во взаимодействии с другими принципами и нормами международного морского права обеспечивает государствам юридическую возможность не только защищать свои права и интересы в условиях правового режима Мирового океана, но и вносить свой вклад в развитие и совершен ствование международного сотрудничества по управлению морским
рыболовством.
Законом Украины «Об исключительной (морской) экономиче ской зоне Украины» предусмотрена охрана суверенных прав Ук раины в исключительной (морской) экономической зоне и контроль за реализацией прав и выполнением обязательств других государств, украинских и иностранных юридических и физических лиц, меж дународных организаций, с надлежащим учетом интересов других государств, предусмотренных нормами международного права.
Охрана суверенных прав Украины в ее исключительной (мор ской) экономической зоне осуществляется органами Государствен ной пограничной службы Украины, органами рыбоохраны Мини стерства аграрной политики Украины и Министерством охраны окружающей природной среды.
Согласно Положению о порядке охраны суверенных прав Украи ны в ее исключительной (морской) экономической зоне, утвержден ному Постановлением Кабинета Министров Украины от 12 июня 1996 г., должностные лица Государственной пограничной службы
455
во время осуществления охраны исключительной (морской) эконо мической зоны могут:
останавливать и осматривать суда, другие плавучие средства, которые ведут промысел рыбы и других водных живых ресурсов, поиск, исследования и операции, связанные с таким промыслом, и другие работы в исключительной экономической зоне, проверять документы на осуществление рыбного промысла и других работ;
приостанавливать или прекращать рыбный промысел и другие работы в случае нарушения законодательства об исключительной (морской) экономической зоне или отсутствия разрешения на их проведение;
временно запрещать морские научные исследования, которые проводятся с нарушением требований законодательства об исклю чительной (морской) экономической зоне;
посещать, осматривать и находиться на искусственных островах, установках и сооружениях, которые находятся в исключительной (морской) экономической зоне, а также проверять документы, ко торые подтверждают право на проведение работ и сооружения ис кусственных островов, установок, сооружений и установления зон безопасности вокруг них;
требовать от судна информацию, необходимую для установления факта нарушения требований законодательства Украины или ме ждународного права относительно предотвращения загрязнения морской среды, и проводить обзор судна с этой целью.
Охрана континентального шельфа осуществляется для защиты суверенных прав Украины над континентальным шельфом в целях разведки и разработки его естественных богатств, а также для обес печения проведения исследований, разведки, разработки природ ных богатств и иных работ на континентальном шельфе в соответ ствии с законодательством Украины и соглашениями с другими государствами.
Вопросы для самоконтроля
456
Темы рефератов
Рекомендованная литература
№ 4.— Ст. 546.
3. Закон Украины от 16 мая 1995 г. «Об исключительной (мор
ской) экономической зоне Украины»//Ведомости Верховного Сове
та Украины. — 1995.—№ 31.—Ст. 152.
4. Постановление Совета Министров СССР от 18 июля 1969 г.
«О порядке проведения работ на континентальном шельфе СССР и
охране его естественных богатств» //СП СССР. — 1969.— № 8.—
Ст. 103.
Ст. 1367.
Баймарутов М.А. Актуальные проблемы правовой регламен тации континентального шельфа Украины // Торговое мореплава ние. — 2000. — № 1.
1976.
457
Авторский коллектив
Анисимова Анна Валерьевна: Разделы I, § § 1, 2, 3, 5; IV, VII, XV, XVI.
Теть тан Анатолий Павлович: Разделы III, XIII, XVIII, § 2.
Гордеев Владимир Иванович: Раздел XVII.
Разметаев Сергей Владимирович: Разделы V, XII.
Соколова Алла Константиновна: Разделы I, § § 4, 6; VI, § 8; XI, XVIII, §§1,4, 6, 7.
Ткаченко Елена Николаевна: Раздел XVIII, § 3.
Шарапова Светлана Владимировна: Раздел XIX.
Шахов Виктор Семенович: Раздел XIV.
Шульга Михаил Васильевич: Разделы И, VI, § § 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9; VIII, IX, X.
459
СОДЕРЖАНИЕ
Предисловие 3
Рекомендованная литература ко всем темам 5
ОБЩАЯ ЧАСТЬ 7
Раздел I. Предмет, метод, принципы и система экологического права 7
§ 1. Предмет экологического права 7
§ 2. Понятие экологического права 16
§ 3. Объекты и субъекты экологического права 19
§ 4. Метод правового регулирования экологических отношений 30
§ 5. Принципы экологического права 33
§ 6. Система экологического права 38
Раздел И. Источники экологического права 43
§ 1. Общая характеристика источников экологического права 43
§ 2. Законы как источники экологического права 47
§ 3. Подзаконные нормативно-правовые акты как источники
экологического права 50
Раздел III Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей природной среды (экологическое
управление) 56
§ 1. Понятие управления природопользованием и охраной
окружающей природной среды 56
§ 2. Система и компетенция органов управления
природопользованием и охраной окружающей природной среды 59
§ 3. Правовые вопросы участия общественности в управлении
природопользованием и охраной окружающей природной среды 66
§ 4. Функции управления природопользованием и охраной
окружающей природной среды 68
Раздел IV. Экологические права и обязанности граждан 86
§ 1. Понятие экологических прав и обязанностей граждан 86
§ 2. Классификации экологических прав и обязанностей граждан 90
§ 3. Конституционные экологические права граждан 96
3.1. Право на безопасную для жизни и здоровья
окружающую среду 97
3.2. Право на возмещение вреда, причиненного нарушением
права на безопасную для жизни и здоровья граждан
окружающую среду 99
3.3. Право свободного доступа к информации о состоянии
окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов
быта, а также право на ее распространение 101
460
§ 4. Гарантии, охрана и формы защиты экологических
прав граждан 104
Раздел V. Правовое регулирование отношений собственности
на природные ресурсы 110
§ 1. Общая характеристика права собственности на
природные ресурсы 110
§ 2. Право государственной собственности на природные ресурсы 116
§ 3. Право коммунальной собственности на природные ресурсы 120
§ 4. Право частной собственности на природные ресурсы 122
§ 5. Права и обязанности собственников природных ресурсов,
ограничения, защита и гарантии их прав 127
§ 6. Ответственность за нарушение прав собственников
и права собственности на природные ресурсы 129
Раздел VI. Право природопользования (общие положения) 135
§ 1. Понятие права природопользования 135
§ 2. Объекты права природопользования 139
§ 3. Субъекты права природопользования 142
§ 4. Правовая классификация видов природопользования 145
§ 5. Основания и порядок возникновения права
природопользования 147
§ 6. Основания и порядок прекращения, приостановления,
изменения права природопользования 151
§ 7. Права и обязанности природопользователей 154
§ 8. Пользование природными ресурсами на условиях аренды 156
§ 9. Защита права природопользования 159
Раздел VII. Правовое обеспечение экологической безопасности 164
§ 1. Правовые основы обеспечения экологической безопасности 164
§ 2. Понятие, субъекты и объекты экологической безопасности 170
§ 3. Виды экологической безопасности 175
§ 4. Правовое обеспечение риска в сфере экологии 178
§ 5. Правовые меры обеспечения экологической безопасности 181
§ 6. Юридическая ответственность в сфере обеспечения
экологической безопасности 187
Раздел VIII. Экономико-правовой механизм природопользования
и охраны окружающей природной среды 194
§ 1. Общая характеристика экономико-правового механизма 194
§ 2. Сбор за специальное использование природных ресурсов 199
§ 3. Сборы за загрязнение окружающей природной среды
и ухудшение качества природных ресурсов 207
Раздел IX. Ответственность за нарушение экологического
законодательства (общие положения) 213
§ 1. Понятие и функции ответственности за нарушение
экологического законодательства 213
§ 2. Экологические правонарушения как основание ответственности
и их классификация 216
§ 3. Виды юридической ответственности за экологические
правонарушения 221
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ 227
Раздел X. Правовое регулирование использования
и охраны земель 227
§ 1. Общая характеристика правового регулирования
использования и охраны земель 227
§ 2. Правовая классификация видов права землепользования 231
461
§ 3. Правовое обеспечение рационального использования земель
как объекта природы 234
§ 4. Правовые меры по охране земель и других природных
ресурсов в процессе использования земель 237
Раздел XI. Правовое регулирование использования и охраны вод 242
§ 1. Общая характеристика права водопользования 242
§ 2. Классификация видов права водопользования 245
§ 3. Основания и порядок возникновения права водопользования 250
§ 4. Права и обязанности водопользователей 252
§ 5. Основания и порядок прекращения права водопользования 255
§ 6. Правовая охрана вод 258
§ 7. Юридическая ответственность за нарушение законодательства
об использовании, охранен воспроизводстве вод 262
Раздел XII. Правовое регулирование охраны и использования недр 269
§ 1. Общая характеристика недр как объекта права
природопользования 269
§ 2. Правовые формы контроля за рациональным
использованием недр 272
§ 3. Право пользования недрами и его виды 273
§ 4. Основания и порядок предоставления недр в пользование 278
§ 5. Условия и порядок прекращения права недропользования.
Разрешение споров 281
§ 6. Правовая охрана недр 284
Раздел XIII. Правовое обеспечение использования
и охраны растительного мира 288
Подраздел I. Право пользования растительным миром
и его охрана 288
§ 1. Растительный мир как объект экологических
правоотношений 288
§ 2. Правовое обеспечение использования растительного мира 291
§ 3. Правовая охрана растительного мира 296
§ 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства
о растительном мире 299
Подраздел П. Право лесопользования и его охрана 302
§ 1. Общая характеристика права лесопользования 302
§ 2. Использование лесных ресурсов 304
§ 3. Право собственности на леса 308
§ 4. Право пользования лесами 309
§ 5. Правовые меры по воспроизводству, охране и защите лесов 311
§ 6. Юридическая ответственность за нарушение лесного
законодательства 314
Раздел XIV. Правовое регулирование охраны, использования
и воспроизводства животного мира 319
§ 1. Животный мир как объект охраны, использования
и воспроизводства 319
§ 2. Субъекты, виды и основания права использования
животного мира 321
§ 3. Правовое регулирование охоты и охотничьего хозяйства 325
§ 4. Правовое регулирование рыболовства и рыбного хозяйства 329
§ 5. Правовое регулирование других видов специального
использования животного мира 332
§ 6. Правовая охрана животного мира. Красная книга Украины 333
§ 7. Ответственность за нарушение законодательства об охране,
использовании и воспроизводстве животного мира 336
462
Раздел XV. Правовая охрана атмосферного воздуха 342
§ 1. Атмосферный воздух как объект охраны 342
§ 2. Понятие правовой охраны атмосферного воздуха 346
§ 3. Правовое регулирование стандартизации и нормирования
в области охраны атмосферного воздуха 351
§ 4. Правовые мероприятия по охране атмосферного воздуха 357
§ 5. Ответственность за нарушения законодательства об охране
атмосферного воздуха 367
Раздел XVI. Правовой режим чрезвычайных
экологических ситуаций 373
§ 1. Понятие чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС),
ее разновидности 373
§ 2. Понятие, правовой режим зон чрезвычайных экологических
ситуаций и их виды 379
§ 3. Правовое обеспечение предотвращения и ликвидации
чрезвычайных экологических ситуаций 385
Раздел XVII. Правовое регулирование обращения с отходами 393
§ 1. Понятие и виды отходов 396
§ 2. Правовой режим обращения с отходами 396
§ 3. Особенности правового регулирования обращения
с радиоактивными отходами 401
§ 4. Юридическая ответственность за правонарушения
в сфере обращения с отходами 403
Раздел XVIII. Правовое обеспечение формирования
и функционирования экологической сети Украины 410
§ 1. Общая характеристика экологической сети Украины 410
§ 2. Особенности использования и охраны объектов природно-
заповедного фонда 416
§ 3. Правовое регулирование использования и охраны курортных,
лечебно-оздоровительных и рекреационных зон как структурных
элементов экологической сети Украины 421
3.1. Понятие курортных, лечебно-оздоровительных
и рекреационных территорий 421
и рекреационных зон 432
§ 4. Земельные участки, на которых произрастают природные
растительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины 437
§ 5. Территории, являющиеся местами произрастания либо обитания видов животных и растений, занесенных
в Красную книгу Украины 440
§ 6. Водоохранные зоны 443
§ 7. Земли лесохозяйственного назначения 445
Раздел XIX. Правовое обеспечение использования и охраны природных ресурсов исключительной (морской) экономической
зоны и континентального шельфа Украины 448
§ 1. Понятие исключительной (морской) экономической зоны
и континентального шельфа Украины 448
§ 2. Правовое регулирование использования природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины
и континентального шельфа 450
§ 3. Охрана природных ресурсов исключительной (морской)
экономической зоны Украины и континентального шельфа 454
463