У вас вопросы?
У нас ответы:) SamZan.net

кор Академии правовых наук Украины

Работа добавлена на сайт samzan.net:

Поможем написать учебную работу

Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.

Предоплата всего

от 25%

Подписываем

договор

Выберите тип работы:

Скидка 25% при заказе до 29.12.2024

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО УКРАИНЫ

Учебное пособие

Ответственные редакторы: А.П. Гетьман, М.В. Шульга

Харьков

Одиссей

2007


ББК67.3 Э31

Ответственные редакторы:

Гетьман А.П. — доктор юр ид. наук,

профессор НЮАУ им. Ярослава Мудрого,

академик Академии правовых наук Украины;

Шульга М.В. — доктор юрид. наук,

профессор НЮАУ им. Ярослава Мудрого,

член-кор. Академии правовых наук Украины.

Рецензенты: Бобкова А.Г. — доктор юрид. наук, профессор; Жушман В.П. — канд. юрид. наук, профессор.

Авторский коллектив:

Анисимова А.В., Гетьман А.П., Гордеев В.И.,

Разметаев СВ., Соколова А.К., Ткаченко Е.Н.,

Шарапова СВ., Шахов В.С, Шульга М.В.

Экологическое право Украины: Учебное пособие. — X.: 000 «Одиссей», 2007.— 464 с.

18ВЫ 966-633-590-5

Учебное пособие подготовлено коллективом преподавателей кафедры экологического права Национальной юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого на основе обновленного экологического законодательства в соответствии с учебной программой курса экологического права.

Материал учебного пособия составлен с учетом внедрения в академии Болонского процесса, составной частью которого является кредитно-модуль-ная система. Его содержание будет способствовать развитию сотрудничества между студентами, аспирантами и преподавателями юридических вузов Украины и стран Европейского Союза.

© Анисимова А.В., Гетьман А.П., Гордеев В.И. и др., 2007

©ООО «Одиссей», подготовка к печати, 2007

18ВИ 966-633-590-5

 ПРЕДИСЛОВИЕ

Охрана окружающей природной среды, рациональное использование природных ресурсов и обеспечение экологической безопасности — необходимое условие устойчивого экономического и социального развития современной Украины как суверенного государства.

Изучение экологического права Украины — важная составная часть эколого-правового образования студентов высших учебных заведений. Как самостоятельная дисциплина оно предусмотрено для изучения учебными планами юридических вузов и факультетов по специальности «Правоведение».

Юридическое экологическое образование представляет собой самостоятельное направление деятельности государства в области правовой регламентации природопользования и охраны окружающей природной среды. В рамках этого направления решается задача не только подготовки юристов, занимающихся проблемами охраны окружающей природной среды, но и более существенная — экологического воспитания и формирования экологической культуры, гражданских качеств будущих юристов.

Особое значение приобретает знание экологического права в современный период — время становления, развития и укрепления государственности, ускорения реформирования экологических правоотношений в Украине и существенного обновления правовых основ регламентации экологических отношений, связанных с принятием новой редакции поресурсовых кодексов и ряда иных основных эколого-правовых актов.

Учебное пособие «Экологическое право Украины» подготовлено коллективом кафедры экологического права Национальной юридической академии Украины имени Ярослава Мудрого. Его главная цель — создать необходимую основу для углубленного изучения студентами, предусмотренной государственным стандартом высшего юридического образования, дисциплины «Экологическое право», самостоятельной и индивидуальной работы, подготовки к практическим занятиям и экзаменам, написанию курсовых работ, выполнению других учебных заданий в рамках внедрения в академии кредитно-модульной системы, как неотъемлемой части Болонского процесса. Оно существенно дополняет содержание учебника «Еко-лопчне право Украши» (2005 г.).

Учебное пособие структурно сформировано в соответствии с методологическими и методическими началами экологического права как самостоятельной отрасли в системе права Украины с учетом потребностей правоприменительной практики и направлено на формирование у студентов необходимого запаса теоретических знаний, а также овладение навыками практического применения эколого-правовых норм в конкретных жизненных условиях.

3


По своей структуре оно состоит из двух частей — Общей и Особенной. В общей части изложены основные науковедческие вопросы о понятии, структуре, предмете, специфических чертах и методах экологического права, его источниках, праве собственности на природные ресурсы и природопользования, управлении в сфере использования и охраны окружающей природной среды, юридической ответственности и др.

Особенная часть учебного пособия посвящена исследованию вопросов, касающихся правового регулирования использования, охраны и воспроизводства отдельных природных ресурсов и природных комплексов.

Каждому разделу учебного пособия предоставлены вопросы для самоконтроля, предложены темы для написания курсовых работ и рефератов, а также список литературных источников.

Материалы учебного пособия излагаются на основе обновленного экологического законодательства и практики его применения.

Работа с учебным пособием предполагает изучение соответствующих эколого-правовых законодательных актов, среди которых важное место занимают:

Конституция Украины;

Земельный кодекс Украины (Ведомости Верховной Рады, 2002, № 3-4, ст. 27);

Водный кодекс Украины (Ведомости Верховной Рады, 1995,

№ 24, ст. 189);

Лесной кодекс Украины (Ведомости Верховной Рады, 2006,

№21, ст. 170);

Кодекс Украины «О недрах» (Ведомости Верховной Рады, 1994,

№ 36, ст. 340);

Закон Украины «Об экологической сети» (Ведомости Верховной

Рады, 2004, № 45, ст. 502);

Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» (Ведомости Верховной Рады, 1991, № 41, ст. 546);

Закон Украины «О животном мире» (Ведомости Верховной Рады, 2002, № 14, ст. 97);

Закон Украины «О растительном мире» (Ведомости Верховной

Рады, 1999, № 22-23, ст. 198);

Закон Украины «О природно-заповедном фонде Украины» (Ведомости Верховной Рады, 1992, № 34, ст. 502);

Закон Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» (Ведомости Верховной Рады, 1995, № 21, ст. 152);

Закон Украины «Об охране атмосферного воздуха» (Ведомости ' Верховной Рады, 1992, №2 50, ст. 678);

Закон Украины «Об экологической экспертизе» (Ведомости Верховной Рады, 1995, № 8, ст. 54);

Закон Украины «О Красной книге Украины» (Ведомости Верховной Рады, 2002, № 30, ст. 201);

4

Закон Украины «Об отходах» (Ведомости Верховной Рады, 1998, № 36-37, ст. 242).

Кроме перечисленных, при подготовке к практическим занятиям студенты могут использовать и другие нормативно-правовые акты, помещенные в сборнике «Законодавство Украши про довкшля» (в 2-х томах). — Харьков: «Одиссей». — 2006 г. / Составители: А.П. Гетьман, М.В. Шульга.

Рекомендованная литература ко всем темам

Аграрное, земельное и экологическое право Украины. Общие части учебных курсов: Учебное пособие / Под редакцией докт. юрид. наук, проф. Погребного А. А., канд. юрид. наук КаракашаИ.И. — X.: ООО «Одиссей», 2000. — 368 с.

Аграрное, земельное и экологическое право Украины. Особенные части учебных курсов. Учебное пособие / Под редакцией докт. юрид. наук, проф. Погребного А. А., канд. юрид. наук КаракашаИ.И. — X.: ООО «Одиссей», 2001. — 560 с.

Андрейцев В.1. Еколопчне право. Курс леквдй: Навч. пособник для юрид. фак. та вузгв. — К.: Вентур!, 1996. — 208 с.

Антолог1Я укра1неько1 юридично! думки. В 6 т. / Редкол. Ю.С.Шемшученко (голова) таш. — К.: Видавничий Д1м «Юридич-на книга», 2002.

Балюк ГЛ. Еколопчне право Украши: Конспект лекщй у схемах (Загальна 1 Особлива частини): Навч. пос1бник. — К.: Юршком 1нтер, 2006. — 192 с.

Боголюбов С. А. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА М, 1999. — 448 с.

Бринчук М.М. Экологическое право (окружающей среды): Учебник для высших учебных заведений. — М.: Юристъ, 1998. — 688 с.

Гавриш СБ. Кримшально-правова охорона довшлля в Украшк Проблеми теорп, застосування 1 розвитку кримшального законо-давства / Верховна Рада Украши. 1нститут законодавства. — К., 2002. — 634 с.

Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. — 584 с.

Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О.Л.Дубовик. — М.: Изд-во «Эксмо», 2005.— 768 с.

Еколопчне право: Особлива частина: Подручник для студ. юрид. вуз1в 1 фак.: Повний акад. курс / За ред. акад. АПрН В.1. Андрей-цева. — К.: Гстина, 2001. — 544 с.

Еколопчне право Украши. Академхчний курс: Шдручник / За заг. ред. Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична Думка», 2005. — 848 с.

5


Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. — 2-е изд. перераб. и доп. — М.: Юрист, 1996. — 624 с.

Костицький В.В. Еколопя перехадного перюду: держава, право, економша (економшо-правовий мехашзм охорони навколишнього природного середовища в Украш1). — 2-е вид. — К.: Украшський шформацшно-правовий центр, 2001. — 390 с.

Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експертизи, 2003. — 124 с.

Костицький В.В. Охорона довшлля: економшо-правове забез-печення. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правовое експертизи, 2002. — 52 с.

Костицький В.В. Економша переходного перюду: право, держава, економша. (Еколого-правовий мехашзм охорони навколишнього природного середовища в Украип). — К.: 13П1ПЗ, 2003. — 772 с.

Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. — 768 с.

Малышева Н.Р. Гармонизация экологического законодательства в Европе. — К.: Видання ф1рми «КГГ», 1996. — 233 с.

Петров В.В. Экологическое право России.— М.: Изд-во «БЕК», 1996.— 557 с.

Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. — М.: Зерцало, 2000. — 192 с.

Природноресурсове право Украши: Навч. пособник / За ред. Ы.Каракаша. — К.: 1стина, 2005. — 376 с.

Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Науко-ва думка, — 1989. — С. 64-75.

Юридична енциклопед1я: В 6 т. / Редкол.: Ю.С.Шемшученко (в1дп. ред.) та ш.— К.: «Укр. енцикл.», 1998.

Яковлев В.Н. Экологическое право. — Кишинев: Штиинца, 1988. — С.35.

 ОБЩАЯ ЧАСТЬ

 Раздел!

ПРЕДМЕТ, МЕТОД, ПРИНЦИПЫ И СИСТЕМА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

План

  1.  Предмет экологического права.
  2.  Понятие экологического права.
  3.  Объекты и субъекты экологического права.
  4.  Метод правового регулирования экологических отношений.
  5.  Принципы экологического права.
  6.  Система экологического права.

§ 1. Предмет экологического права

В современных условиях сфера общественных отношений, регулируемых экологическим правом, определяется на основе его содержания и тенденции развития. Однако в научной литературе нет четкого, единообразного подхода к определению содержания экологического права. Анализ действующего законодательства об охране окружающей природной среды позволяет определить, какие вопросы и как регулируются этой отраслью законодательства, а также каковы тенденции развития данной отрасли. Это позволяет считать экологическое право самостоятельной отраслью права, обладающей специфическим предметом правового регулирования отношениями в сфере взаимодействия общества с окружающей природной средой, т.е. экологическими отношениями.

Взаимодействие общества и природы объективно существующее явление. Природа возникла раньше, чем общество и человек, и они являются порождением природы. Природа развивается по объективным законам, тогда как общество функционирует на основе законов социального развития. А человек, будучи биологическим существом, является социальным индивидом. Процесс взаимодействия человека с природой всегда осуществляется с помощью определенных способов привлечения природных объектов, их полезных свойств и качеств, в сферу жизнедеятельности челове-

7


ка с целью удовлетворения разнообразных потребностей и интересов. Соответственно определенный тип и уровень экономического, исторического, социального и демографического развития позволяет выделить особенности взаимодействия общества и природы на определенном этапе. Процесс взаимодействия общества и природы осуществляется на основании определенных закономерностей.

Экологическая функция государства направлена на гармонизацию отношений общества и природы, обеспечение оптимального сочетания экономических и экологических интересов общества. Поэтому государство, реализуя интересы общества, и осуществляя экологическую функцию, определяет правовые формы регулирования общественных отношений, которые возникают в сфере не только принадлежности природных объектов, обеспечения экологической безопасности, но также их использования, воспроизводства, охраны окружающей природной среды и человека от негативного воздействия. Объективно существующее взаимодействие общества и природы порождает разнообразные экологические отношения между определенными субъектами, а также правовые формы, которые должны оптимально отвечать и соответствовать этим отношениям.

Предметом экологического права являются общественные отношения, возникающие между субъектами по поводу обеспечения экологической безопасности, принадлежности, использования, воспроизводства (восстановления) природных объектов и комплексов, а также охраны, в определенных случаях защиты человека, окружающей природной среды от вредного воздействия в целях его предотвращения, устранения и удовлетворения экологических и иных интересов.

Термин «экология» был введен в научную терминологию немецким биологом Эрнстом Геккелем в 1866 году в монографии «Общая морфология организма», который определял экологию как учение об условиях существования живых организмов во взаимодействии со средой, в которой они существуют (в границах биологии). Хотя автор слишком узко подходил к пониманию экологии, его заслуга состоит в том, что он впервые выделил экологию в самостоятельное понятие, а это стимулировало углубленное ее исследование в науке и дальнейшее практическое применение в разных сферах общественной, правотворческой и правоприменительной деятельности.

Кроме биологического определения экологии сформировались и продолжают свое становление другие разновидности экологии (геоэкология, антропоэкология, социальная экология и др.). Таким образом, экология в современном ее понимании — понятие более широкое и сложное, чем биологическое явление, рассматриваемое Геккелем. Узкое понимание экологии без ее социального аспекта обедняет это понятие и не согласовывается с объективно существующим взаимодействием общества и природы. Поэтому широкое понимание экологии способствует: осознанию и проведению необ-

ходимых экологических мероприятий; созданию надлежащей правовой основы регулирования экологических отношений; обеспечению поддержки безопасного экологического состояния окружающей природной среды, экологического равновесия и гармоничного взаимодействия общества и природы. Широкое понимание экологии не исключает существования ее разновидностей в рамках единого понятия. Однако во всех названных разновидностях экологии принимает участие человек как социальное существо.

Экологические отношения по своему содержанию являются разнообразными, но они взаимосвязаны и едины. Их единство обусловлено связью всех природных объектов между собой, вследствие чего существует единая экологическая система. Вместе с тем единство экологических отношений не исключает существования их разновидностей, обусловленных экологическими факторами.

В частности, природные объекты (земля, воды, растительный мир, леса, недра, фауна, атмосферный воздух и др.) по своим природным характеристикам отличаются один от другого природно-ан-тропогенными ценностями, в силу чего возникают разновидности единых экологических отношений: земельные, водные, флористические, фаунистические, атмосферно-воздушные и прочие, которые обусловливают необходимость определения их правовых форм. Дифференциация экологических отношений по природным объектам не нарушает единства экологических отношений, их предметной целостности. В соответствии со ст. 5 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» от 25 июня 1991 года1 объектом правовой охраны выступают также жизнь и здоровье людей наряду с природными ресурсами, природными территориями и объектами, подлежащими особой охране. Непосредственно все многообразие особо охраняемых территорий и объектов охватывается понятием экологическая сеть, правовой режим которой устанавливается в соответствии с Законом Украины «Об экологической сети Украины» от 24 июня 2004 года2.

Дифференциация экологических отношений возможна также и по основным сферам деятельности людей в области взаимодействия с окружающей природной средой: 1) отношения, которые возникают по поводу принадлежности природных объектов и природных комплексов определенным субъектам на праве собственности или на праве пользования; 2) отношения, относительно эксплуатации экологических объектов конкретными субъектами с целью удовлетворения своих интересов; 3) отношения, которые возникают при обеспечении экологической безопасности окружающей среды, общества и граждан; 4) отношения, которые складываются в области воспроизводства, восстановления природных объектов, улучшение их качества; 5) отношения, которые возника-

1 В1домост1 Верховно!" Ради Украши. — 1991. — № 41. — Ст. 546.

2 Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 2004. — № 45. — Ст. 502.

8

 9


ют в сфере охраны окружающей природной среды, а в определенных случаях и защиты.

Возможно существование производных от них отношений, в частности, эколого-процессуальных, эколого-информационных, а также отношений в сфере рассмотрения экологических споров и пр. Указанные отношения носят производный, подчиненный характер относительно основных экологических отношений и могут иметь место во всех вышеуказанных основных сферах.

В условиях проведения экономической и административной реформы в Украине претерпевают значительные изменения и экологические отношения относительно принадлежности природных объектов и комплексов в их видовом многообразии. Принадлежность природных объектов и комплексов в экологическом праве осуществляется на праве собственности и на праве природопользования .

До начала 90-х годов все природные объекты в пределах территории Украины находились в исключительной государственной собственности. Право природопользования считалось производным и зависимым от права государственной собственности, им могли обладать граждане и юридические лица.

В соответствии со статьей 13 Конституции Украины земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности Украинского народа. От имени Украинского народа права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией. Каждый гражданин имеет право пользоваться объектами права собственности народа в соответствии с законом.

Украинское законодательство развивается в направлении правового закрепления многообразия форм собственности (публичная и частная) на некоторые природные объекты. Это позволяет оказывать содействие более эффективному их использованию, развитию инициативы собственников в обеспечении надлежащей охраны природной среды, соблюдению ряда нормативов и правовых предписаний по вопросам экологии. Значительная часть природных ресурсов все же находится в собственности государства. Обусловлено это непосредственно особенностями природных объектов, создающих единую экологическую систему. Поэтому их пребывание в собственности государства на определенном этапе развития украинского общества оказывается целесообразным в силу специфики правового режима установленного для них, а также способствует поддержанию экологического равновесия на территории Украины. Однако это не исключает возможности постепенного перехода части природных объектов в иные формы собственности.

 Отношения в области использования субъектами экологических объектов — это эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Вышеуказанные отношения имеют определенные особенности: приоритетность экологических отношений перед другими отношениями; платность за специальное использование природных ресурсов; взимания сбора за загрязнение природной среды и ухудшение качества природных ресурсов; обязательное соблюдение субъектами отношений экологических стандартов, нормативов и лимитов в процессе эксплуатации природных объектов; значительно расширенная судебная защита прав природопользователей и т.п. Отношения в области использования природных объектов необходимо рассматривать в неразрывной связи с отношениями по их охране, восстановлению и обеспечению экологической безопасности.

Особую группу представляют правоотношения в сфере обеспечения экологической безопасности. В юридической литературе не сформировалось общепризнанное мнение относительно вопроса о месте экологической безопасности в предметной сфере экологического права. В настоящее время существует три основных направления. Первое (наиболее приемлемое) — признание отношений по обеспечению экологической безопасности определяющими, основополагающими в системе экологических отношений. Второе — им отводят лишь роль института экологического права. И третье — указанные отношения не имеют специфики и полностью охватываются отношениями по охране окружающей природной среды, где обеспечение экологической безопасности может рассматриваться как цель, на достижение которой может быть направлено множество способов воздействия (политических, экономических, экологических и пр.) и эколого-правовое регулирование.

Отношения в сфере экологической безопасности оказывают содействие защищенности жизненно важных интересов человека и гражданина, окружающей природной среды, постоянному развитию экологических отношений, своевременному выявлению, предотвращению и нейтрализации реальных и потенциальных угроз экологическим интересам. Они обеспечиваются сбалансированным взаимодействием природных, технических и социальных систем, осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных политических, экономических, организационных, государственно-правовых и других мероприятий. Украина проводит экологическую политику, являющуюся важной и необходимой в современных условиях при значительной антропогенной нагрузке, отрицательных экологических последствиях. Законодатель регулирует вопросы предотвращения чрезвычайных ситуаций и устранения их вредных последствий для окружающей природной среды и здоровья человека. Задача предотвращения аварий и катастроф техногенного и при-

10

 11


родного характера решается путем строгого соблюдения соответствующих норм и правил по безопасной эксплуатации объектов, обращению с опасными веществами и объектами повышенной экологической опасности.

Особое значение в современных условиях развития рыночной экономики приобретают отношения в области воспроизводства (восстановления) природных объектов, улучшение их качественного состояния. Воспроизводство и восстановление природных объектов — объективный процесс, происходящий в окружающей природной среде, его нельзя приостанавливать, наоборот, ему надо всячески способствовать. К сожалению, в действующем законодательстве отсутствует четкое определение воспроизводства, восстановления природных объектов, и законодатель довольно непоследовательно применяет данные термины. В экологическом законодательстве в зависимости от вида природного объекта, его естественных характеристик и проводимых мероприятий возникают общественные отношения в сфере их воспроизводства либо восстановления. Только Кодексом о недрах Украины не регулируются общественные отношения по воспроизводству (либо восстановлению). Недра, как объект экологического права, относятся к практически не восстанавливаемым природным объектам в силу их естественных особенностей и длительного периода времени, необходимого для их воспроизводства. А общественные отношения по их воспроизводству в современных условиях не могут быть предметом правового регулирования.

Статья 1 Закона «Об охране окружающей природной среды» одной из целей экологической политики государства рассматривает воспроизводство природных ресурсов, а в ч. 2 ст. 69 предусмотрено, что лица, которым причинен ущерб, в результате нарушения законодательства об охране природной среды, имеют право на возмещение неполученных доходов за время, необходимое для восстановления здоровья, качества окружающей природной среды, воспроизводства природных ресурсов до состояния, пригодного для использования по целевому назначению.

Земельным кодексом Украины (ст. 152) и Законом Украины «Об охране земель» от 19 июня 2003 года1 (ст. 1 и др.) регулируются общественные отношения по воспроизводству и повышению плодородия почв, повышению продуктивности земель лесного фонда, обеспечению особого режима использования земель природоохранительного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. Кроме того в п. б ч. 1 ст. 205 ЗК Украины предусмотрена необходимость выделения средств государственного или местного бюджета гражданам и юридическим лицам для восстановления предыдущего состояния земель, нарушенных не по их вине.

1 Офицйний В1сник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1431.

В Водном кодексе Украины вопросу воспроизводства водных ресурсов посвящены ст.ст. 2, 11, 12, 13, 14-23 и др. Закон «О животном мире» регламентирует отношения в сфере воспроизводства животного мира (ст.ст. 1, 2, 9,10, 36, 57-62 и др.). Закон «Об охране атмосферного воздуха» также направлен на регулирование восстановления естественного состояния атмосферного воздуха, а Закон «О природно-заповедном фонде Украины» определяет правовые основы воспроизводства природных комплексов и объектов.

Наиболее урегулирована сфера воспроизводства природных ресурсов флористическим законодательством, в частности лесным. В Законе «О растительном мире» регламентируется воспроизводство природных растительных ресурсов, которое осуществляется собственниками и пользователями (в том числе арендаторами) земельных участков, на которых находятся объекты растительного мира. Воспроизводство природных растительных ресурсов обеспечивается: а) содействием природному восстановлению растительного покрова; б) искусственным восстановлением природных растительных ресурсов; в) предупреждением нежелательных изменений природных растительных группировок и отрицательного воздействия на них хозяйственной деятельности; г) приостановлением (временно) хозяйственной деятельности с целью создания условий для восстановления деградированных природных растительных группировок (ст. 23). Объемы работ по их воспроизводству и способы их проведения определяются проектами, которые утверждаются специально уполномоченными центральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды. Воспроизводство природных растительных ресурсов проводится на основании специально разработанных и утвержденных правил.

Лесным кодексом Украины регулируются отношения по воспроизводству лесов (ст.ст. 79-82), которое осуществляется путем их восстановления и лесоразведения. При этом восстановление лесов осуществляется на лесных участках, которые были покрыты лесной растительностью, а лесоразведение — на предназначенных для создания лесов землях, не покрытых лесной растительностью, прежде всего низкопродуктивных и непригодных для использования в сельском хозяйстве, на землях сельскохозяйственного назначения, выделенных для создания полезащитных лесных полос и иных защитных насаждений. Более детально данный вопрос рассматривается в Постановлении Кабинета Министров Украины от 16 января 1996 года № 97 «Об утверждении Правил восстановления лесов и лесоразведения»1.

Значительную группу составляют экологические охранительные отношения, которые тесным образом связаны с отношениями, возникающими в области воспроизводства и восстановления экологических объектов, но имеют и некоторую самостоятельность

1 ЗП Украши. — 1996. — № 6. — Ст. 185.

12

 13


в рамках единых экологических отношений. Они складываются в процессе осуществления комплекса охранительных экологических мероприятий соответствующими субъектами. Охрана окружающей природной среды представляет собой систему политических, экономических, правовых, организационных, технических, технологических, санитарных и иных государственных и общественных мероприятий, направленных на обеспечение безопасной для здоровья человека окружающей природной среды. Охранительные отношения по своему смыслу являются сложными. Они включают в себя научно обоснованную организацию учета природных ресурсов, прогнозирование, планирование, материально-техническое обеспечение и финансирование мероприятий, направленных на предупреждение, нейтрализацию вредного воздействия на окружающую природную среду и ликвидацию этих последствий, нормирование и регулирование природопользования, оценку воздействия производственной и хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, экологическое образование и воспитание, государственный и общественный контроль за исполнением требований экологического законодательства и пр.

Экологические правоотношения классифицируются на виды и по иным основаниям. По методам регулирования делятся на: управленческие, основанные на властных взаимоотношениях субъектов, и договорные, для которых характерно равенство сторон, автономное положение их относительно друг друга. В зависимости от взаимоотношений субъектов экологического правоотношения они подразделяются на относительные и абсолютные. В относительных четко определяется и управомоченный, и обязанный субъект. В абсолютных персонально определено лишь управомоченное лицо, а обязанными являются все остальные субъекты, призванные воздерживаться от посягательств на интересы управомоченного. В зависимости от характера экологических отношений можно выделить материальные, устанавливающие содержание прав и обязанностей и процессуальные, регулирующие порядок разрешения конкретных вопросов. Для дифференциации экологических правоотношений могут применяться и иные критерии, например, по функциям права, по составу участников, по времени действия и иные.

Экологические отношения как вид общественных отношений имеют много общего с имущественными, административными и другими отношениями, которые регулируются соответствующими отраслями права, и вместе с тем им присущи отличия. Их тождество проявляется: в вопросах содержания собственности; субъектном составе ряда правоотношений; при заключении соглашений, объектами которых выступают природные ресурсы, как имущество особого рода; расширении договорной формы в природопользовании и др. Однако такие элементы не дают оснований для их отождест-

вления и тем более поглощения экологических отношений имущественными или административными. Эти отношения существуют самостоятельно. Между экологическими и иными отношениями существуют значительные отличия, которые позволяют считать их самостоятельными, едиными правоотношениями с присущими только им формами и методами правового регулирования. Основным отличительным признаком выступает экологический фактор, который проявляется в различных аспектах.

  1.  Экологические отношения существуют лишь при нахождении природных объектов в целостной экологической системе, без изъятия из нее. Так, например, добытые полезные ископаемые, выловленная рыба, срубленная древесина перестают быть объектами экологических отношений, поскольку они изъяты (отделены) из окружающей природной среды, разорвана их связь с единой экосистемой. Данные природные ресурсы вовлекаются в хозяйственный оборот, становятся имущественными объектами и переходят в сферу имущественных отношений, которые регулируются гражданским правом.
  2.  Содержание экологических отношений определяется с учетом законов природы, по которым развиваются природные объекты, поэтому и воздействие человека на данные правоотношения является ограниченным. Кроме того, природная среда — явление относительно постоянное, что обеспечивает стабильность экологических отношений. Модель устойчивого развития природы и общества — стратегическое направление решения экологических проблем, избранное в современный период. Имущественные отношения базируются на социально-экономических законах, и это обусловливает их динамичность.
  3.  Субъекты экологических отношений обязаны неукоснительно придерживаться и соблюдать экологические стандарты и нормативы, требования, а также лимиты при использовании природных ресурсов, заниматься воспроизводством, охраной природных объектов, а также обеспечением экологической безопасности. В имущественных отношениях в условиях рынка субъекты более свободны в своей деятельности.
  4.  В экологических отношениях правовой режим содержит значительное количество императивных предписаний, выполнение которых обязательно для субъектов этих отношений. Это касается, прежде всего, таких сфер, как воспроизводство природных объектов, чрезвычайных экологических ситуаций, которые привели к загрязнению природной среды, и т.п. Причем эти мероприятия осуществляются независимо от того, выгодны или не выгодны они с точки зрения экономической. Здесь действует приоритет экологических требований. В имущественных отношениях в условиях рынка использование императивных предписаний — явление более редкое.
  5.  

  1.  

14

 15


§ 2. Понятие экологического права

Юридической формой экологических отношений выступает экологическое право, которое представляет собой объективно обособившуюся внутри системы права совокупность взаимосвязанных между собой норм, объединенных общностью предмета и метода правового регулирования. Однако в эколого-правовой литературе нет единства мнений относительно определения понятия и сущности экологического права. Существует множество различных концепций относительно данного вопроса, которые охватывают различные мнения о природе экологического права как отрасли (комплексной либо самостоятельной), так и о полном отсутствии таковой. Наиболее правильной, хотя и не доминирующей является позиция, где экологическое право рассматривается как самостоятельная отрасль права с внутренней дифференциацией.

Научные концепции о понятии экологического права как отрасли права в общих чертах сводятся к двум основным направлениям. Одни авторы полагают, что экологическое право относится к числу комплексных (интегрированных) отраслей права, в состав которой входит несколько самостоятельных отраслей права, которые регулируют разные виды экологических отношений. При этом нет единообразного подхода при рассмотрении комплексности экологического права1. Например: а) каждая отрасль права, которая входит в состав экологического права, регулирует самостоятельный вид экологических отношений, в основе которых лежат разные экологические объекты. Поэтому и существуют такие самостоятельные отрасли права, как земельное, флористическое, водное, горное, фаунистическое, атмосферновоздушное и др.; б) экологическое право — интегрированная правовая общность (комплексная отрасль права), которая объединяет совокупность эколого-правовых норм, которые регулируют экологические отношения с целью эффективного использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, обеспечения качества окружающей природной среды, гарантирования экологической безопасности, реализации защиты экологических прав2, либо рассматривают экологическое право, как систему правовых норм, которые регулируют отношения, складываю-

1 Андрейцев В.1. Еколопчне право. Курс лекцш: Навч. поыбник для
юрид. фак. 1 вуз1в. — К.: Вентур1,1996. — С. 23; Андрейцев В.1. Екологачне
право. Особлива частина: Шдручник для студ. юрид. вуз1в 1 фак. Повний
акад. курс. — К.: 1стина, 2001. — 544 с; Бринчук М.М. Экологическое
право (окружающей среды): Учебник для высших учебных заведений. —
М.: Юристъ, 1998. — С. 74-76; Яковлев В.Н. Экологическое право. — Ки
шинев: Штиинца, 1988. — С.35; Бобылев А.И., Белашенко С.А. Вопросы
общей теории экологического права. —Минск, 1991. —С. 14-15идругие
авторы.

2 Андрейцев В.I.Еколопчне право. Курс лекцш: Навч. пос1бник для
юрид. фак. 1 вуз1в. — К.: Вентур!, 1996. — С. 23.

щиеся в сфере взаимодействия общества и природы с целью рационального природопользования, сохранения, восстановления и улучшения состояния окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности1, а также как комплексную отрасль права, которой регулируются общественные отношения в сфере охраны окружающей природной среды; использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности и охраны особо охраняемых природных объектов и территорий (объектов и территорий экосети) в интересах настоящих и будущих поколений2.

Существует также мнение о том, что название отрасли должно выражать объект правового регулирования в силу того, что проявление и признание социальной экологии как науки не может служить причиной наименования отрасли права экологическим. Как известно, в последние годы трансформация в названии отрасли права в экологическое стала происходить под влиянием социальной экологии как одного из направлений экологии, предметом которой стало изучение взаимодействия общества и окружающей среды.

Ученые, разделяющие точку зрения о том, что в широком смыс
ле — все отношения в сфере «общество—природа» — предмет эко
логического права, вместе с тем обращают внимание на опасность
его расширенного толкования, так как в этом случае предмет эко
логического права будет включен в отношения, возникающие в
процессе материального производства. Ведь именно в рамках этого
процесса преимущественно осуществляются как использование
природных ресурсов, так и охрана окружающей природной среды.
3
Правовым нормированием охватывается, в принципе, какой угодно
объем экологических общественных отношений, которые могут
быть предметом экологического права. Юридические нормы спо
собны, в принципе, регулировать все общественные отношения,
которые могут быть подвергнуты внешнему контролю и обеспечены
в процессе своей реализации государством. При этом государство,
определяя круг таких общественных отношений, исходит из объ
ективных потребностей развития, определенную роль может сы
грать и субъективный фактор (включая и то, в какой мере понята
необходимость регулирования данных отношений). Кроме того,
содержание
экологических отношений не всегда требует всеобъ
емлющего регулирования и не всегда возможно регулировать
не
которые. 

1 Балюк ГЛ. Еколопчне право Украши. Конспект лекцш у схемах
(Загальна 1 Особлива частини): Навч. пойбник. — К.: Юршком 1нтер,
2006.—С. 9.

2 Еколопчне право Украши: Академ1чний курс: Шдручник / За заг.
Ред. Ю.С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка»,
2005.— С. 19.

3 Голиченков А.К. Проблемы экологического, земельного права и за
конодательства в современных условиях / Обзор выступлений участников
научно-практической конференции // Государство и право. — 1999. —
№ 2. — С. 38.

16

 17


В юридической литературе бытует мнение о том, что необходимо вместо термина «экологическое право» ввести термин «право окружающей среды». С этой позицией нельзя согласиться, так как первое включает помимо экологических производственно-хозяйственные и иные отношения, что не дает возможности четко определить границы действия данной отрасли права.

О.Л. Дубовик рассматривает экологическое право как самостоятельную комплексную отрасль права, регулирующую отношения в области взаимодействия общества и человека с окружающей природной средой и предлагает определить место экологического права в правовой системе как над/супер/сверх отрасли права, мотивируя это тем, что главная цель экологического права — сохранение жизни на Земле и обеспечение необходимых условий жизнедеятельности человека1.

Получает развитие и концепция, в соответствии с которой экологическое право не является комплексной отраслью права, а представляет собой самостоятельную отрасль права в общей системе права. Так, Ю.А. Вовк считает, что природоресурсовое (экологическое) право имеет самостоятельный предмет правового регулирования — своеобразные общественные отношения, существующие по поводу рационального использования и охраны природных ресурсов, объектов природы нашей страны. Этот предмет един в силу единства и неразрывной связи всех объектов природы, а также общих принципов природопользования2. Другие авторы, поддерживая указанную мысль, полагают, что единые экологические отношения имеют внутреннюю дифференциацию (земельные, водные, флористические, горные, фаунистические, атмосферовоздушные и прочие), которой присущи специфические особенности и специальные правовые формы в виде подотраслей экологического права: земельного, водного, лесного, горного, фаунистического, атмосферовоз-душного, природно-заповедного и прочие3. По их мнению, такой подход к пониманию экологического права обеспечивает его единство как самостоятельной (некомплексной) отрасли права и его внутреннюю дифференциацию.

Следует отметить, что В.В. Петров, продолжительное время не разделявший таких взглядов, в последних работах обоснованно утверждает, что экологическое право, учитывая его предмет, явля-

1 Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во
«Проспект», 2006. — С.7-9,18-19.

2 Вовк Ю.А. Советское природоресурсовое право и правовая охрана ок
ружающей природной среды. (Общая часть). — Харьков: Вища школа.
Изд-во при Харьк. ун-те, 1986. — С. 9-13.

3 Попов В.К. О понятии экологического права и преподавании его в
вузах // Вестник МГУ. — Серия 11. — Право. —1987. — №5. — С. 37-38;
Попов В.К. Предмет, метод 1 система еколоНчного права // Еколопчне
право Украши (Загальна частина): Навчальний поыбник.— Харюв: АТ
Полщ>аф1чна ф1рма «Прштал», 1995. — С.3-9.

ется совокупностью однородных общественных экологических отношений, поэтому его не следует относить к комплексным отраслям права1. В литературе справедливо утверждается, что экологические отношения являются едиными2.

Таким образом, в науке идет активный поиск оптимального понимания сущности экологического права, его места в системе права. Наиболее аргументированной, можно полагать, является позиция тех авторов, которые рассматривают экологическое право как самостоятельную (некомплексную) отрасль права с подотраслевой структурой.

Изложенное позволяет сделать вывод, что экологическое право как самостоятельная отрасль права представляет собой систему правовых норм, которые регулируют экологические отношения, возникающие между субъектами по поводу обеспечения экологической безопасности, принадлежности, использования, воспроизводства (восстановления) природных объектов и комплексов, а также охраны, в определенных случаях защиты человека, окружающей природной среды от вредного воздействия в целях его предотвращения, устранения, поддержания экологического равновесия в стране и отдельных ее регионах для удовлетворения экологических и иных интересов.

§ 3. Объекты и субъекты экологического права

Под объектом права понимают материальные, природные и духовные блага (а также интересы и права), получение и использование которых составляет интерес управомоченной стороны и по поводу которых возникают правоотношения. Объектами экологического права являются природные блага, которые существуют, как правило, без участия человека или с определенной долей его участия. Следует иметь в виду, что не все природные явления могут быть объектами экологического права. Некоторые природные явления не поддаются правовому регулированию, в частности, водные отливы и приливы, грозовые явления, извержения вулканов и т.п. Объектами экологического права могут быть те природные явления, по поводу которых возможно возникновение общественного отно-

' Петров В.В. Экологическое право России. — М.: Изд-во «БЕК», 1996. — С. 55-56.

2 Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. — С 39-41; Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. — 2-е изд. перераб. и доп. — М.: Юрист, 1996. — С. 86, 87,120-124; Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОР-МА-ИНФРА. — М., 1999. — С. 10-12; Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Наукова думка, 1989. — С. 64-75 и др.

18

 19


шения, с их последующим правовым регулированием. В науке объект экологического права рассматривается как природные и при-родно-антропогенные ценности, относительно которых складываются соответствующие отношения1.

К основным признакам объектов экологического права относятся: а) природный, природно-антропогенный либо антропогенный характер происхождения; б) отсутствие стоимости у природных и природно-антропогенных объектов; в) невозможность (либо ограниченная возможность) восстановления в натуре естественных и естественно-антропогенных объектов; г) экологическая взаимосвязь с окружающей природной средой и др.

В соответствии с Законом «Об охране окружающей природной среды» (ст. 5) к объектам государственной охраны и регулирования использования на территории Украины относятся: окружающая природная среда как совокупность природных и природно-соци-альных условий и процессов, природные ресурсы, как вовлеченные в хозяйственный оборот, так и неиспользуемые в народном хозяйстве в данный период (земля, недра, воды, атмосферный воздух, лес и иная растительность, животный мир), ландшафты и иные природные комплексы. Особой охране подлежат территории и объекты природно-заповедного фонда Украины, а также здоровье и жизнь людей. Таким образом, все охраняемые указанным Законом объекты природы подразделяются на три категории: интегрированные, дифференцированные, особо охраняемые.

Право непосредственно не влияет на природные объекты, его воздействие проявляется в правовом регулировании поведения субъектов экологических отношений. Экологическое право выступает регулятором отношений, так как субъектами этих отношений есть индивиды, коллективы людей, органы управления, государство. В праве определяется мера возможного и надлежащего поведения субъектов экологических отношений, что обеспечивает оптимальное использование природных ресурсов, их воспроизводство и охрану окружающей природной среды (экологической системы), обеспечение экологической безопасности.

В правовой литературе определены соотношения между природными явлениями. Так, окружающая природная среда, являясь объектом экологического права, рассматривается как «совокупность природных и природно-социальных условий и процессов». Это совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, всех природных объектов, которые находятся в неразрывной связи и создают единую экологическую систему. Исходя из этого, окружающая природная среда является 1 Еколопчне право Украши: Академ1чний курс: Шдручник / За заг. ред. Ю.С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. — С. 13.

20

составной частью экосистемы. Объектом экологического права по охранительной направленности выступает вся природная среда.

Природные объекты составляют неотъемлемые компоненты окружающей природной среды, а природные ресурсы образовывают часть природных объектов, которые используются как источник удовлетворения разных интересов человека. Иными словами, природные ресурсы компоненты природной среды (земля, недра, водные объекты, атмосферный воздух, леса, объекты животного и растительного мира), которые используются или могут быть использованы в процессе хозяйственной или иной деятельности. Природные объекты, в свою очередь, делятся на дифференцированные (земля, недра, животный мир, леса и иная растительность, воды и пр.); интегрированные (окружающая природная среда, жизнь и здоровье граждан); комплексные (исключительная морская(экономическая)зона,континентальный шельф, курортные, лечебно-оздоровительные и рекреационные зоны, природно-антропогенные комплексы (зоны), природные заповедники и пр.).

Природно-антропогенный объект — природный объект, измененный1 вследствие производственной или иной деятельности человека.

Природные комплексы — это совокупность взаимосвязанных между собой частей природных объектов, выделенных с целью создания заповедной территории. Ландшафтом считается территориальная система, которая состоит из взаимодействующих природных компонентов. Кроме того, в экологическом законодательстве выделены также конкретные природные объекты, которым присущи специфические признаки, имеющие юридическое значение.

Земля относится к основным природным объектам и входит в состав единой экологической системы как неотъемлемая ее часть. Понятие земли закреплено в ст. 1 Закона Украины от 19 июня 2003 года « Об охране земель »2, где она рассматривается как поверхность суши с почвами, полезными ископаемыми и другими природными элементами, органично сочетающимися и функционирующими вместе с ней. Земельные ресурсы совокупный природный ресурс поверхности суши как пространственного базиса расселения и хозяйственной деятельности, основное средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Почва же представляет собой природно-историческое органо-минеральное тело, образовавшееся на поверхности земной коры и являющееся центром наибольшей концентрации питательных веществ, основой жизни и развития человечества благодаря ценнейшему своему свойству плодородию.

1 Антропогенные изменения — изменения, происходящие в результате
жизни и деятельности человека.

2 Офщдйний В1сник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1431.

21


Землю следует рассматривать в двух аспектах: как совокупность всех природных богатств (планета) и как поверхностный слой земли, который выполняет экологические, экономические (средства производства, пространственный базис), культурно-оздоровительные функции. Во втором случае земля используется как территориальный базис, природный ресурс, основное средство производства. Только с началом и последующим развитием земельной реформы стало возможным говорить о земле как об объекте недвижимости и гражданского оборота.

Земельное законодательство регулирует использование поверхностного слоя земли и вместе с тем взаимодействует с водным, лесным, горным, фаунистическим, атмосферовоздушным, природ-но-заповедным, охранительным законодательством. Земельное законодательство выступает основной правовой формой земельных отношений. В правовой системе земельное право призвано регулировать ту часть отношений, которая непосредственно связана с использованием и охраной земель. Поэтому предметом земельного права являются отношения по предоставлению (приобретению) земельных участков, совершению сделок с ними, по организации управления в сфере использования и охраны земель различных форм собственности, реализации прав и исполнению обязанностей участниками земельных отношений, другие вопросы обеспечения эффективного использования земель.

К землям Украины относятся все земли в границах ее территории, в том числе острова и земли, занятые водными объектами, которые по основному целевому назначению подразделяются на категории земель (ч. 1 ст. 18 ЗК Украины). Поэтому в законодательстве учтена специфика правового регулирования использования категорий земель: сельскохозяйственного назначения; жилой и общественной застройки; природно-заповедного и иного природоохранного назначения; оздоровительного назначения; рекреационного назначения; историко-культурного назначения; лесохозяй-ственного назначения; водного фонда; промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны и другого назначения.

Недра являются самостоятельным природным объектом, частью единой экологической системы. Они являются исключительной собственностью народа Украины и предоставляются только в пользование (ст. 4). В ст. 1 Кодекса Украины о недрах закреплено понятие недр как части земной коры, расположенной под поверхностью суши и дном водоемов и простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Из этого следует, что законодательство о недрах рассчитано на ту часть недр, которая используется для удовлетворения потребностей государства, юридических и физических лиц. Эту часть недр называют природными ресурсами. Не следует отождествлять недра с полезными ископаемыми, последние являются частью недр, их основой. Полезные

 ископаемые — природные (естественные) минеральные образования органического и неорганического происхождения в недрах, на поверхности земли, в источниках вод и газов, на дне водоемов, а также техногенные минеральные образования в местах складирования отходов производства и потерь продуктов переработки минерального сырья, пригодного для промышленного использования. Полезные ископаемые по своему значению делятся на полезные ископаемые общегосударственного и местного назначения.

Однако не все недра доступны для деятельности человека из-за технологических, экономических и иных причин. Поэтому по промышленному значению полезные ископаемые подразделяются на три группы: балансовые — запасы, которые на момент оценки в соответствии с технико-экономическими расчетами можно экономично эффективно добывать и использовать; условно балансовые — запасы, эффективность добывания и использования которых на момент оценки не может быть однозначно определена, а также запасы, которые соответствуют требованиям, предъявляемым к балансовым запасам, но по различным причинам не могут быть использованы на момент оценки; внебалансовые — запасы, добывание и использование которых на момент оценки являются экономически нецелесообразными, но в будущем они могут стать объектом промышленного значения1.

Государственный фонд недр включает как используемые участки недр, так и участки недр, не привлеченные к использованию, в том числе континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны.

Кодекс Украины о недрах выделяет пять видов пользования недрами в зависимости от целей их использования (ст. 14). Объектами права выступает та часть недр, которая может использоваться для удовлетворения потребностей общества.

В соответствии с Водным кодексом Украины (ст. 1) понятие вод определяется как все воды (поверхностные, подземные, морские), входящие в состав природных звеньев кругооборота воды. Водный объект это природный или созданный искусственно элемент окружающей среды, в котором сосредотачиваются воды (море, река, озеро, водохранилище, пруд, канал, водоносный горизонт). Все воды (водные объекты) на территории Украины составляют ее водный фонд, к которому относятся: а) поверхностные воды — естественные водоемы (озера), водотоки (речки, ручьи); искусственные водоемы (водохранилища, пруды) и каналы; другие водные объекты; б) подземные воды и источники; в) внутренние морские воды и территориальное море (ст. 3 Водного кодекса). Водные объекты

1 Про затвердження Класифшацп запасцв 1 ресурсов корисних копалин Державного фонду надр: Постанова Кабшету Мш1стр1в В1д 5 травня 1997 р. № 432 31 змшами та доповненнями // Офщшний вхсник Украши. — 1997. — число 19. — С. 104.

22

 23


являются исключительной собственностью народа Украины и предоставляются только в пользование (ст. 6). В зависимости от значимости водные объекты делятся на два вида: общегосударственные и местного значения (ст. 5), что определяет разный правовой режим их использования и охраны. В зависимости от целевого назначения различают такие виды: для питьевых целей, промышленности, сельского хозяйства, транспорта, рыбного и охотничьего хозяйства, лечебно-оздоровительных целей и др. Соответственно приведенной классификации в водном законодательстве установлен правовой режим каждого вида водопользования. Использование вод осуществляется в порядке общего и специального водопользования (ст. 46).

Растительный мир представляет собой совокупность всех видов растений, а также грибов и образованных ими сообществ на определенной территории (ст. 1 Закона Украины «О растительном мире »). Законодательством о растительной мире регулируются общественные отношения в сфере охраны, использования и воспроизводства дикорастущих и других несельскохозяйственного назначения сосудистых растений, мохообразных, водорослей, лишайников, а также грибов, их группировок и местопроизрастаний. Объекты растительного мира — дикорастущие и другие несельскохозяйственного назначения сосудистые растения, мохообразные, водоросли, лишайники, а также грибы на всех стадиях развития и образованные ими природные сообщества. Природные растительные ресурсы — объекты растительного мира, которые используются или могут быть использованы населением для потребностей производства и других нужд. Они делятся на природные ресурсы общегосударственного и местного значения (ст. 4). Их использование осуществляется в порядке общего или специального использования (ст. 8). Кроме этого они могут находиться в различных формах собственности. Составной частью природных растительных ресурсов есть леса.

Леса тип природных комплексов, в котором соединяются преимущественно древесная и кустарниковая растительность с соответствующими почвами, травяной растительностью, животным миром, микроорганизмами и иными природными компонентами, которые взаимосвязаны в своем развитии, влияют друг на друга и на окружающую среду. Все леса на территории Украины составляют ее лесной фонд и находятся под охраной государства.

К лесному фонду Украины относятся лесные участки, в том числе защитные насаждения линейного типа, площадью не менее 0,1 гектара. Не являются лесным фондом: зеленые насаждения в пределах населенных пунктов (парки, сады, скверы, бульвары и т.п.), которые не отнесены в установленном порядке к лесам; отдельные деревья и группы деревьев, кустарники на сельскохозяйственных

24

угодьях, приусадебных, дачных и садовых участках. Вопросы создания, охраны и использования таких насаждений регулируются иными законодательными актами.

Леса, которые находятся в пределах территории Украины, являются объектами права собственности Украинского народа. Леса могут находиться в государственной, коммунальной и частной собственности (ст. 7 ЛК). Объектом лесных отношений является лесной фонд Украины и отдельные лесные участки (ст. 2).

Атмосферный воздух является одним из основных жизненно важных компонентов окружающей природной среды, представляющий собой природную смесь газов, находящуюся за пределами жилых, производственных и других помещений. Критерием распределения атмосферного воздуха (как природного объекта) и иного воздуха выступает природная, неотъемлемая связь первого с окружающей средой. В соответствии с положениями Конституции Украины (ст. 13) атмосферный воздух, находящийся в пределах территории Украины, является объектом права собственности Украинского народа. Отношения в области охраны атмосферного воздуха регулируются Законом Украины «Об охране атмосферного воздуха» и подзаконными нормативными актами. Данным нормативным актом регулируются отношения, направленные на сохранение и восстановление естественного состояния атмосферного воздуха, создание благоприятных условий для жизнедеятельности, обеспечение экологической безопасности и предотвращение вредного воздействия атмосферного воздуха на здоровье людей и окружающую природную среду. Охранительные отношения занимают главное место в системе отношений, регулируемых указанным Законом. Они рассматриваются как система мер, связанных с сохранением, улучшением и восстановлением состояния атмосферного воздуха, предотвращением и снижением уровня его загрязнения и воздействия на него химических соединений, физических и биологических факторов.

Животный мир является одним из компонентов окружающей природной среды. В соответствии с Законом «О животном мире» объектами животного мира, на которые распространяется действие Закона, являются дикие животные — хордовые, в том числе позвоночные и беспозвоночные во всем их видовом и популяционном многообразии и на всех стадиях развития, находящиеся в состоянии естественной свободы, содержащиеся в полувольных условиях или в неволе; части диких животных; продукты их жизнедеятельности. Объекты животного мира, а также норы, домики, логовища, муравейники, бобровые запруды и другое жилище и сооружения животных, места токования, линьки, гнездовые колонии птиц, постоянные или временные скопления животных, нерестилищ, другие территории, являющиеся средой обитания и пути миграции, подлежат охране, т.е. являются объектом охраны. Следует иметь в виду, что

25


отношения в области использования, воспроизводства и охраны сельскохозяйственных, домашних животных, а также деятельность, связанная с охраной и использованием останков ископаемых животных, регулируется соответствующим законодательством Украины. Объекты животного мира, пребывающие в состоянии естественной свободы и находящиеся в пределах территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны, являются объектами права собственности Украинского народа. Они могут находиться в государственной, коммунальной и частной собственности (ст. 5). Использование объектов животного мира подразделяется на общее (ст. 16) и специальное (ст. 17).

Природно-заповедный фонд является специфическим комплексным объектом экологического права. Его составляют участки суши и водного пространства, природные комплексы и объекты, которые имеют особую природоохранную, научную, эстетичную, рекреационную и другую ценность и выделенные с целью сохранения природного разнообразия ландшафтов, генофонда животного и растительного мира, поддержания общего экологического баланса и обеспечение фонового мониторинга окружающей природной среды. Он представляет собой совокупность природных объектов и комплексов, с установленным заповедным режимом, и состоит из природных заповедников, биосферных заповедников, национальных природных парков, региональных ландшафтных парков, заказников, памятников природы, заповедных урочищ, ботанических садов, зоологических парков и т.п. Правовой режим объектов данного фонда определен Законом Украины от 16 июня 1992 года «О при-родно-заповедном фонде Украины» х.

Континентальный шельф географически является подводным продолжением континента (материка). Определение Континентального шельфа впервые было дано в Женевской конвенции о континентальном шельфе (1958 г.) и находит более детальное отражение в ст. 76 Конвенции ООН (1982 г.) по морскому праву. В соответствии со ст. 1 Конвенции ООН (1958 г.) рассматривается как: а) поверхность и недра морского дна и подводных районов, прилегающих к побережью, но находящиеся вне зоны территориального моря, до глубины 200 метров или за этой границей до места, где глубина покровных вод дает возможность вести разработку природных богатств в этих районах; или б) поверхность и недра подобных подводных районов, прилегающих к берегам островов. Природные ресурсы континентального шельфа включают в себя минеральные и иные неживые ресурсы морского дна, а также живые организмы, которые относятся к категории «сидячих видов», т.е. организмы, которые в период возможного их промысла, находятся в состоянии недвижимости на морском дне или под ним, протяженностью до 200 метров глубины от государственной границы.

1 Вадомост! Верховно!" Ради Укргини. — 1992 .— ^ 34 . — Ст. 502.

26

В Конвенции ООН по морскому праву дается иное определение континентального шельфа. В соответствии со ст. 76 континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмечается ширина территориального моря, при условии, что внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние1.

Использование и охрана природных ресурсов континентального шельфа регламентируется международным и национальным законодательством: Конвенцией ООН по морскому праву (1982 г.), Конвенцией о континентальном шельфе (1958 г.), Протоколом о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (1988 г.), и действующим экологическим законодательством (Водным кодексом Украины, Кодексом Украины о недрах, Законом «О животном мире» и т.п.).

Исключительная (морская) экономическая зона Украины — это морские районы, внешне прилегающие к территориальному морю Украины, включая районы вокруг принадлежащих островов. Ширина данной зоны составляет до 200 морских миль, отсчитанных от одних и тех же исходных линий, что и территориальное море Украины (ст. 2 Закона Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» от 16 мая 1995 года2). В соответствии с Конституцией Украины (ст. 13) природные ресурсы континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности Украинского народа. Украина на указанной территории обладает суверенными правами относительно изучения, разработки, восстановления и охраны природных ресурсов, как живых, так и неживых в водах, которые покрывают морское дно, на морском дне и его недрах, а также с целью управления этими ресурсами относительно осуществления других видов деятельности.

Исключительная (морская) экономическая зона и континентальный шельф относятся к комплексным природным объектам, природным ресурсам общегосударственного значения.

В соответствии со статьей 60 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» особой охране подлежат природные территории и объекты, имеющие большую экологическую ценность как уникальные и типовые природные комплексы, для сохранения

1 Морское право. Официальный текст Конвенции ООН по морскому
праву с приложением и предметным указателем. — Нью-Йорк, 1984. —
С. 40.

2 Вадомост! Верховно! Ради Украши.—1995.—№ 21.— Ст.152.

27


благоприятной экологической обстановки, предупреждения и стабилизации негативных природных процессов и явлений. Природные территории и объекты, подлежащие особой охране, образуют единую территориальную систему и включают территории и объекты при-родно-заповедного фонда, курортные и лечебно-оздоровительные, рекреационные, водозащитные, полезащитные и иные типы территорий и объектов, определенных законодательством. С целью улучшения условий формирования и восстановления окружающей природной среды, повышения природно-ресурсного потенциала территории Украины, сохранения ландшафтного и биоразнообразия, мест поселения и произрастания ценных видов животного и растительного мира, генетического фонда, путей миграции животных путем объединения территорий и объектов природно-заповедного фонда, а также других территорий, имеющих особую ценность для охраны окружающей природной среды создается единая территориальная система — экосеть.

В составляющие структурные элементы экосети включаются: территории и объекты природно-заповедного фонда; земли водного фонда, водно-болотные угодья, водоохранные зоны; земли лесного фонда; полезащитные лесные полосы и иные защитные насаждения, не отнесенные к землям лесного фонда; земли оздоровительного назначения с их природными ресурсами; земли рекреационного назначения, используемые для организации массового отдыха населения и туризма, проведения спортивных мероприятий; другие природные территории и объекты (участки степной растительности, пастбища, сенокосные угодья, каменные россыпи, пески, солончаки, земельные участки, в пределах которых есть природные объекты, имеющие особую природную ценность); земельные участки, на которых произрастают природные растительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины; территории, являющиеся местами обитания или произрастания видов животного и растительного мира, занесенные в Красную книгу Украины; частично земли сельскохозяйственного назначения экстенсивного использования — пастбища, луга, сенокосные угодья и т.п.; радиоактивно загрязненные земли, не используемые и подлежащие отдельной охране как природные регионы с отдельным статусом.

Объект экосети — отдельная составная часть экосети, имеющая признаки пространственного объекта — определенную площадь, границы, характеристики и т.п. К объектам экосети относятся территории и объекты природно-заповедного фонда, водного фонда, лесного фонда, сельскохозяйственные угодья экстенсивного использования (пастбища, сенокосные угодья) и т.п. Включение территорий и объектов в перечень территорий и объектов экосети не влечет изменения формы собственности и категории земель на соответствующие земельные участки и другие природные ресурсы, их собственника либо пользователя.

В последнее время приобретает актуальность вопрос о расширении круга объектов экологического права. Это касается в первую очередь объектов, представляющих повышенную опасность, а также тех, которые подлежат, особой охране. К последним относится в качестве самостоятельного объекта и человек.

Отходы — любое вещество, материалы и предметы, образовывающиеся в процессе человеческой деятельности и не имеющие дальнейшего использования по месту образования или выявления, и от которых собственник должен избавиться путем утилизации или удаления. Правовой режим обращения с отходами устанавливается Законом Украины от 5 марта 1998 года с изменениями и дополнениями «Об отходах»1 и иными нормативно-правовыми актами.

Вопрос о признании человека объектом, остается дискуссионным в науке экологического права, хотя в статье 5 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» непосредственно упоминается, что объектом охраны от негативного воздействия выступает здоровье и жизнь людей. В самом экологическом праве человек имеет (или должен иметь) особое положение. Это особое положение предопределено тем, что человек является связующим звеном между природой и обществом. Он является органичной, неотъемлемой частью того и другого. Сама природа и сущность человека биосоциальна. С учетом биосоциальной природы и сущности человека важным в теоретическом и практическом отношениях в экологическом праве, науке и отрасли законодательства является вопрос о человека как объекте охраны и объекте экологических отношений.

Субъектами экологического права являются: народ Украины, государство (которое реализует свои правомочности через соответствующие органы государственной власти, наделенные компетенцией по регулированию экологических отношений), территориальные громады (реализуют свои правомочности непосредственно или через органы местного самоуправления), физические и юридические лица, общественные, международные и религиозные объединения, иностранные государства и др. Субъекты экологического права имеют характерные признаки: они наделены юридическими правами и обязанностями; реально способные принимать участие в экологических правоотношениях. Юридические нормы создают обязательную основу участия субъектов экологического права в соответствующих правоотношениях (собственности на природные ресурсы, природопользовании и др.). Способность иметь экологические права и нести обязанности составляет экологическую правоспособность, а способность своими действиями самостоятельно реализовывать экологические права и обязанности — экологической дееспособностью. В совокупности правоспособность и дееспособность создают экологическую правосубъектность.

1 Ввдомост! Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 36-37. — Ст. 242.

28

 29


Физические лица — это преобладающая разновидность индивидуальных субъектов в экологическом праве. При наличии определенных условий они могут быть субъектами права: собственности на определенные в законодательстве природные ресурсы, пользования ими, на получение экологической информации; владеют правом на подачу исков против виновных лиц о возмещении убытков, причиненным загрязнением природной среды, и т.п.

Физическое лицо-предприниматель имеет право на осуществление не запрещенной законом предпринимательской деятельности в области использования природных ресурсов при условии ее государственной регистрации.

Юридическим лицом признается организация, созданная и зарегистрированная в установленном законом порядке. В зависимости от порядка их создания эти субъекты делятся на юридические лица частного права и юридические лица публичного права. Юридические лица могут создаваться в форме обществ, учреждений и в других формах, установленных законом. Общества, в свою очередь, делятся на предпринимательские и непредпринимательские. Юридические лица публичного права создаются распорядительными актами Президента Украины, органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым или органа местного самоуправления.

Правосубъектность органов, которые выполняют управленческие функции в сфере экологии, определяется их компетенцией. Данные субъекты делятся на органы общей и специальной компетенции. К первым принадлежат Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, органы местного самоуправления, их исполнительные комитеты и государственные администрации. Ко вторым относятся органы, которые решают специальные вопросы в области экологии. Это министерства, госкомитеты и иные.

Полномочия общественных объединений в области охраны окружающей среды определены в ст. 21 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды».

§ 4. Метод правового регулирования экологических отношений

Метод правового регулирования отвечает на вопрос, каким образом право регулирует общественные отношения. Под методом правового регулирования общественного отношения понимают совокупность средств и приемов, с помощью которых право влияет на общественное отношение через поведение субъектов. Это общее определение метода правового регулирования общественного отношения в своей основе касается и метода регулирования экологических отношений.

Этот юридический критерий в значительной степени зависит от предмета правового регулирования и определяется с учетом характера общественного отношения. Таким образом, регулируемые общественные отношения характеризуют способы и приемы влияния на них.

В действующей системе права используются два основных способа воздействия на поведение человека — диспозитивный (гражданско-правовой) и императивный (административно-правовой). Диспозитивный метод основывается на равноправии и независимости сторон друг от друга. Императивный метод исходит из неравенства участников отношений, между которыми складываются отношения власти и подчинения.

Если исходить из данной классификации метода правового регулирования, то исчезает необходимость установления метода для каждой отрасли права, поскольку указанные элементы охватывают основные способы и приемы влияния на общественные отношения. Однако использование указанных методов не исключает, а даже предусматривает установление дополнительных и специфических способов влияния на субъектов отношений, которые регулируются, с учетом их характера. Кроме того, в литературе справедливо утверждается, что метод правового регулирования является многоэлементным явлением и может заимствовать приемы и способы влияния на субъектов у однородных отраслей права, формируя при этом определенные специфические черты метода самостоятельной отрасли права1.

В экологическом праве применяются приемы и способы императивного (административно-правового) и диспозитивного (гражданско-правового) метода правового регулирования экологических отношений. Этот особый метод (смешанный) складывается из названных компонентов. Их сочетание создает данный отраслевой метод, определяет его специфику, проявляющуюся во всех элементах системы экологического права.

В свою очередь специфика метода регулирования экологических отношений происходит из характера указанных отношений. Так, экологические отношения возникают по поводу определенных природных объектов, взаимосвязанных и влияющих друг на друга, составляющих единую экологическую систему и развивающихся по своим законам.

Приемы и способы диспозитивного метода чаще всего используются при регулировании: отношений собственности на природные объекты; договорных отношений; возмещения ущерба, причиненного экологическими правонарушениями; экологического аудита и т.п. В современных условиях, учитывая активное развитие ры-

Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Наукова ДУмка, 1989. — С. 71, 72.

30

 31


ночных отношений, диспозитивный метод будет иметь все большее значение.

Такая тенденция, прежде всего, обусловливается появлением кроме государственной, частной и коммунальной собственности на природные ресурсы, а также расширением перечня природных объектов, которые могут находиться в частной собственности, — земли, лесов, животного мира, природно-заповедного фонда. Между тем метод правового регулирования экологических отношений .включает не только компоненты диспозитивного, но и императивного методов. Сочетание названых методов — по сути является правильным направлением их надлежащего правового регулирования.

Использование императивного метода регулирования экологических отношений на сегодня является необходимым и оправданным. Данному методу характерно проявление власти и подчинения. Участники этих отношений не являются равноправными, так как один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Сущность указанного метода заключается в установлении предписаний, разрешений, запретов, ограничений и др. Он выражается в проведении: экологической экспертизы, в случаях возникновения чрезвычайных экологических ситуаций, при нарушении собственниками или пользователями, в том числе арендаторами, экологических требований при использовании природных ресурсов; экологических стандартов, нормативов и предписания соответствующих государственных органов об устранении таких недостатков.

Нередки случаи, когда интересы собственников и природополь-зователей, в том числе арендаторов не совпадают с общественными интересами по поддержанию в нормальном состоянии экологических систем. Так, властная деятельность соответствующих компетентных органов вполне оправдана в процессе воспроизводства, улучшения качества природных объектов и др.

Необходимо подчеркнуть, что преимущественно при регулировании экологических правоотношений применяется именно императивный метод.

Поэтому, метод правового регулирования экологических отношений основывается на объединении императивных и диспо-зитивных способов и приемов воздействия норм экологического законодательства на субъектов указанных отношений. Таким образом, экологическое право как самостоятельная отрасль права имеет свой метод правового регулирования экологических отношений.

 § 5. Принципы экологического права

Принципам экологического права присущи общие черты и свойства, характерные всем другим правовым принципам. Поэтому при рассмотрении принципов экологического права необходимо руководствоваться, прежде всего, общими положениями, выработанными в теории права.

В лингвистике, этимологии «принцип» в переводе с латинского означает «начало», «основа», что означает основное, исходное положение чего-либо: теории, мировоззрения, науки и т.д.; убеждение, взгляд на вещи1.

В юридической литературе общепризнанно, что принципы права — это основные, отправные положения или идеи, которые определяют общую направленность права, выражают основные устои общественного строя, объективно обусловленные существующими экономическими отношениями, которые выражают сущность права и происходят из идей справедливости и свободы, а также определяют общую направленность и основные характеристики действующей правовой системы.

Принципы выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой создаются и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся система права. Они служат своеобразными ориентирами для правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности.

Принципы экологического права как элемент основных начал правового регулирования экологических отношений могут формироваться из содержания эколого-правовых норм, политических норм, на основании судебных решений, а также как достижения науки, выраженные в правовой доктрине. Однако принципы экологического права, закрепленные непосредственно в правовых нормах, становятся нормами-принципами. Вместе с тем нормы-принципы экологического права являются законодательными предписаниями, которые выражают и закрепляют принципы экологического права.

Общие экологические принципы на законодательном уровне сформулированы в статье 3 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды ». К ним относятся: а) приоритетность требований экологической безопасности, обязательность соблюдения экологических стандартов, нормативов и лимитов использования природных ресурсов при осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности; б) гарантирование экологически без-

1 Ожегов СИ. Словарь русского языка / Под ред. Шведовой Н.Ю. — 9-е изд., испр., и доп. — М.: Сов. энциклопедия, 1972. — С. 547; Советский энциклопедический словарь / Гл. ред. А.М. Прохоров / Редкол. А.А. Гусев, И.Л. Кнунянц, М.И. Кузнецов и др. — 4-е изд. — М.: Сов. энциклопедия, 1987.—С. 1061.

32

 33


опасной среды для жизни и здоровья людей; в) упреждающий характер мероприятий по охране окружающей природной среды; г) экологизация материального производства на основе комплексности решений в вопросах охраны окружающей природной среды, использования и воспроизводства восстанавливаемых природных ресурсов, широкого внедрения новейших технологий; д) сохранение пространственного и видового разнообразия и целостности природных объектов и комплексов; е) научно обоснованное согласование экологических, экономических и социальных интересов общества на основе сочетания междисциплинарных знаний экологических, социальных, естественных и технических наук и прогнозирование состояния окружающей природной среды; ё) обязательность экологической экспертизы; ж) гласность и демократизм при принятии решений, реализация которых влияет на состояние окружающей природной среды, формирования у населения экологического мировоззрения; з) научно обоснованное нормирование воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду; и) бесплатность общего и платность специального использования природных ресурсов для хозяйственной деятельности; й) взимание сборов за загрязнение окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов, компенсация ущерба, причиненного нарушением законодательством об охране окружающей природной среды; к) решение вопросов охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов с учетом степени антропогенной измененности территории, совокупного действия факторов, отрицательно влияющих на экологическую обстановку; л) сочетание мер стимулирования и ответственности в деле охраны окружающей природной среды; м) решение проблем охраны окружающей природной среды на основе широкого межгосударственного сотрудничества.

Некоторые из перечисленных принципов являются специфическими для экологического права, некоторые — общими для любой отрасли права.

Рассмотрим основные, наиболее значимые принципы экологического права. Основополагающим принципом экологического права является принцип обеспечения достижения гармоничного взаимодействия общества и природы. Он является базовым для возникновения и формирования иных принципов, которые обеспечивают гармонизацию общества и природы, их экологически сбалансированное развитие, а также поддержание экологического равновесия в Украине. Официально это положение закреплено в преамбуле Закона Украины «Об охране окружающей природной среды». Гармоничность взаимодействия общества и природы — это объективно существующая связь общества и природы, которая предполагает согласованную деятельность людей в отношении природы с соблюдением законов природы, экологически сбалансированную

эксплуатацию природных ресурсов, их воспроизводство и охрану. Поэтому не случайно в литературе обращается внимание на основные компоненты гармонизации общества и природы: рациональное природопользование; качество природной среды; оптимальное социально-экономическое развитие регионов; уровень здоровья населения; состояние трудового потенциала и пр.1 Правовое обеспечение гармонизации взаимодействия общества и природы осуществляется по многим направлениям: установление экологических нормативов; определение лимитов на использование природных ресурсов; установление правил использования природных ресурсов, их воспроизводства, охраны и т.п. Осуществление этого принципа вместе с другими принципами оказывает содействие предотвращению вредного для окружающей среды влияния субъектов.

Принцип правового обеспечения экологической безопасности способствует поддержанию такого состояния окружающей природной среды, при котором обеспечивается предупреждение ухудшения экологической обстановки и возникновение опасности для здоровья человека. Экологическая безопасность гарантируется гражданам осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных политических, экологических, экономических, технических, организационных, государственно-правовых и других мероприятий (ст. 50 Закона «Об охране окружающей природной среды»). В экологическом законодательстве определены основные направления деятельности всех органов управления, юридических и физических лиц в осуществлении вышеуказанных мероприятий (ст.ст. 51-59). Данный принцип довольно емкий по своему содержанию. Он содержит совокупность правовых предписаний, которые регулируют разные общественные отношения, возникающие в процессе обеспечения экологической безопасности в государстве.

С указанным принципом тесно связан принцип приоритетности права граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду, закреплен в ст. 50 Конституции Украины, ст. 9 Закона «Об охране окружающей природной среды». Каждый гражданин имеет неотъемлемое, естественное право на охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды, вызванного хозяйственной или иной деятельностью, аварий, катастроф, стихийных бедствий. Данное право носит комплексный характер.

Важное значение имеет принцип правового закрепления принадлежности природных ресурсов конкретным субъектам экологического права для их использования с целью удовлетворения экологических, имущественных и других интересов в пределах законодательства. Принадлежность природных объектов выступает в двух основных правовых формах — на праве собственности и пра-

1 Бачинский Г. А. Социоэкология: теоретические и практические аспекты. — К.: Наукова думка, 1991. — С.53.

34

 35


ве пользования. В законодательстве закреплены разные виды природопользования и формы собственности на природные ресурсы, определены права и обязанности субъектов, формы и способы защиты прав.

Особую роль играет принцип правового обеспечения рационального и эффективного использования природных ресурсов. Рациональность в экологоиспользовании заключается в том, что каждый собственник или пользователь природных ресурсов обязан в процессе их использования придерживаться правовых экологических требований, чтобы не навредить окружающей природной среде. В основе этого принципа лежит объективный фактор — взаимосвязь всех природных объектов, которые образовывают в совокупности экологическую систему. Эксплуатация природных ресурсов должна осуществляться на максимально экономичном и устойчивом уровне. Экономическая эффективность выражается в получении высочайших экономических показателей при эксплуатации природных ресурсов с наименьшими затратами. Рациональность и эффективность использования последних — взаимосвязанные понятия, однако не тождественные. Рациональность охватывает, главным образом, экологический, а эффективность — экономический аспект. Эти два понятия следует рассматривать относительно любого природного ресурса, поскольку каждый природный объект имеет свои специфические черты, присущие только ему. Биологические ресурсы должны использоваться лишь в пределах их природной способности к восстановлению; ресурсы многократного пользования, включая воду, — повторно или рециркулироваться.

Чрезвычайно важное значение имеет принцип правового обеспечения целевого использования природных объектов. Он объединяет два основных фактора: а) объективную необходимость удовлетворения требований общества, коллективов людей и индивидов в продуктах питания, сырья, эстетических, хозяйственных и других нужд за счет использования природных объектов; б) необходимость поддержания экологической системы (природной среды) в нормальном состоянии. Целевое использование природных объектов определяется государством в нормах земельного, водного, лесного, горного, фаунистического, атмосферовоздушного, природнозаповедного и иного законодательства. Невыполнение требований целевого использования природного ресурса рассматривается как фактическое использование природного объекта, которое не отвечает его целевому назначению, установленному при передаче природного объекта в собственность либо в пользование, в том числе в аренду, невыполнение требований относительно режима его использования.

Не менее важную роль оказывает принцип правового обеспечения стимулирования собственников и пользователей природных объектов относительно надлежащего использования природных ресурсов, их воспроизводства и охраны. Он выражается в юриди-

36

ческом закреплении совокупности экономических мер стимулирования за надлежащее выполнение субъектами своих прав и обязанностей, проведение необходимых экологических мероприятий, в применении санкций за нарушение экологических требований и законодательства. Стимулирование следует понимать в двух аспектах — использование поощрительных мероприятий и применение санкций1. Стимулирование побуждает субъектов права к осуществлению положительных действий. Это в полном объеме касается и сферы экологии. Поэтому в экологическом законодательстве закреплена система мероприятий, как поощрения, так и применения соответствующих видов имущественной, административной, дисциплинарной, уголовной ответственности, предусмотренной действующим законодательством. В поресурсовом законодательстве установлены разные формы экономического стимулирования собственников и пользователей природных ресурсов. Названные два аспекта стимулирования приобрели общее признание и широко применяются на практике.

Принцип правового обеспечения стабильного (продолжительного) использования природных ресурсов состоит в том, что их собственники и пользователи могут быть лишены права собственности и права пользования только при наличии оснований, предусмотренных законодательством и договорами, в установленном порядке. Законодательство дает исчерпывающий перечень таких оснований. Правоприменительные органы не вправе по своему усмотрению устанавливать основания и порядок прекращения, приостановления либо ограничения права природопользования. В законодательстве установлены разнообразные формы защиты нарушенных прав собственников и пользователей природных ресурсов. Этот принцип обеспечивает добросовестное отношение субъектов права к использованию последних, стимулирует проведение мероприятий, улучшающих качество природной среды и ее отдельных элементов.

Принцип правового обеспечения комплексного подхода к использованию и воспроизведению природных ресурсов, а также к охране окружающей природной среды открывает возможности использовать в единстве как основные природные объекты, так и сопроводительные природные компоненты.

В законах о соответствующих природных ресурсах требования комплексного подхода конкретизируются с учетом особенностей каждого природного объекта. Необходимость комплексного решения вопросов обусловлена тем, что экологическая система состоит из множества экологических комплексов. Поэтому комплексный подход определяется определенными объективными экологическими факторами. Особое значения приобретает единство при осуществлении всех экологических мероприятий по охране природной среды.

1 Даниленко О.В. Стимулирование охраны природы в народном хозяйстве.— М.: Наука. — 1989.— С.11-12.

37


Принцип международного сотрудничества в сфере экологии

реализуется в соответствующих нормах международного экологического права, а также находит отражение в национальном праве. Защита природы и рациональное использование ее ресурсов — глобальная проблема современного человечества. Основными условиям решения этой проблемы являются: а) проведение всеми государствами единой экологической политики по отношению к природе;

б) мир во всем мире и ядерное разоружение; в) активное участие
государств в акциях по международной охране окружающей среды,
осуществляемой в рамках ООН; г) разработка и принятие междуна
родных договоров по охране окружающей природной среды
1.

§ 6. Система экологического права

Экологическое право занимает самостоятельное место в общей системе права, так как оно направлено на регулирование конкретного вида общественных отношений — экологических отношений. Оно имеет свою систему.

Под системой экологического права понимается размещение в определенной логической последовательности его структурных подразделений, обусловленное содержанием экологических отношений, которые выступают предметом экологического права.

Система экологического права может рассматриваться в трех качествах: как отрасль права, учебная дисциплина, наука.

Как отрасль права экологическое право состоит из Общей и Особенной части и складывается из подотраслей права; сложных и простых институтов; субинститутов и норм права.

Общая часть экологического права содержит правовые нормы, относящиеся ко всей отрасли в целом. Она включает в себя такие положения: а) общую характеристику экологических отношений и экологического права; б) источники (формы) экологического права;

в) право собственности на природные объекты; г) управление в облас
ти использования, воспроизводства и охраны окружающей природ
ной среды; д) общие положения природопользования; е) общая ха
рактеристика экологических прав и обязанностей граждан; ж) пра
вовое обеспечение экологической безопасности; з) правовое обеспе
чение экономического механизма в сфере экологии; и) общие вопро
сы охраны природной среды; к) юридическая ответственность за
нарушение экологического законодательства.

В Особенную часть экологического права входят правовые нормы, регулирующие отдельные виды экологических отношений с учетом их специфики: право пользования землей, водами, недрами, растительным миром, животным миром, а также охрана атмосферного

1 Международное экологическое право: Учебное пособие. — Ростов н/Д: Феникс, 2005. — С. 8.

воздуха; общая характеристика сохранения, рационального использования экосистемы. В Особенную часть входят нормы, посвященные регулированию: обращения с отходами; отношениям, возникающих при чрезвычайных экологических ситуациях, нормы, касающиеся международных форм сотрудничества в области экологии.

При характеристике системы экологического права необходимо указать на наличие в ней соответствующих подотраслей. Они представляют собой совокупность правовых норм, которые регулируют однородную группу экологических отношений, с присущими для них специфическими чертами, которые являются неотъемлемой частью общих экологических отношений. Такими подотраслями следует назвать земельное, горное, фаунистическое, водное, флористическое, атмосферовоздушное, природно-заповедное право и др.

Подотраслевая структура экологического права обеспечивает дифференцированный подход к правовому регулированию соответствующих видов экологических отношений. Экологическое право, его подотрасли объединяют сложные, простые правовые институты и субинституты. Они могут входить в состав подотрасли или же занимать самостоятельное место в системе экологического права. Так, водное право, как подотрасль экологического права, содержит ряд сложных правовых институтов: право пользования водами, которые в свою очередь подразделяются на простые институты — право пользования для удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения; право пользования для нужд рыбного и охотничьего хозяйства и др.; правовая охрана вод, которая также включает ряд простых институтов. Правовые институты экологической безопасности, чрезвычайных экологических ситуаций занимают самостоятельное место в системе экологического права. По такому же принципу систематизируются и иные подотрасли экологического права.

Рассматривая систему экологического права как учебную дисциплину, в ней следует выделить две части: Общую и Особенную. Общая часть содержит вопросы: 1) о предмете, методе, принципах и системе экологического права; 2) о понятии, содержании, функциях управления природопользованием и охраной окружающей природной среды, системе и компетенции органов управления в этой сфере; 3) об экологических правах и обязанностях граждан; 4) права собственности на природные ресурсы; 5) права природопользования; 6) правового обеспечения экологической безопасности; 7) экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей природной среды; 8) юридической ответственности за экологические правонарушения.

Особенная часть включает характеристики: права пользования землями, водами, недрами, растительным миром, животным ми-Ром, природно-заповедным фондом, правовой охраны атмосферно-

38

 39


го воздуха, правового режима чрезвычайных экологических ситуаций и др.

Исходя из правовых реалий и учитывая перспективы развития экологического права, можно предположить необходимость создания новых учебных спецкурсов в пределах экологического права, что будет способствовать усовершенствованию учебного процесса и более углубленного изучения конкретных вопросов.

Система экологического права как эколого-правовая наука исходит из системы этой отрасли права. Она представляет собой систему научных взглядов, правовых идей, концепций, понятий, а также знаний закономерностей правового регулирования экологических отношений, которые образовывают предмет экологического права. Эколого-правовая наука оказывает содействие усовершенствованию системы экологического права как учебной дисциплины, системы экологического законодательства.

Вопросы для самоконтроля:

  1.  Охарактеризуйте понятие, содержание и сущность общественных экологических отношений, а также их разновидности.
  2.  Рассмотрите систему экологического права.
  3.  Проанализируйте определение природных комплексов и укажите их особенности.
  4.  Обоснуйте свою точку зрения относительно экологического права как отрасли права.
  5.  Понятие, особенности окружающей природной среды как объекта экологического права.
  6.  Рассмотрите правовую характеристику метода экологического права, укажите его специфику.
  7.  Правовой статус юридических лиц как субъектов экологического права.
  8.  Проанализируйте соотношение экологического права как отрасли права и отрасли законодательства.
  9.  Природно-антропогенные объекты экологического права.

10. Правовая характеристика основополагающих принципов
экологического права.

Темы рефератов

  1.  Формы взаимодействия общества и природы и их развитие на современном этапе.
  2.  Становление и основные этапы развития экологического права как отрасли права.
  3.  Общая характеристика экологических отношений.
  4.  Правовая характеристика природных комплексов как объектов экологического права.

40

 

  1.  Конституционные принципы экологического права (или Конституционные основы экологического права).
  2.  Проблемы развития экологического законодательства.
  3.  Теоретические проблемы развития экологического законодательства в Украине.
  4.  Правовые вопросы охраны окружающей природной среды.
  5.  Возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране окружающей природной среды и природных ресурсов как принцип экологического права.

  1.  Система экологического законодательства и система экологического права: направления сопоставления.
  2.  Общая характеристика субъектов экологических правоотношений.
  3.  Правовой статус общественных объединений как субъектов экологического права.
  4.  Проблемы правовой охраны окружающей природной среды в Харьковском регионе.
  5.  Проблемы гармоничного взаимодействия природы и общества в современных условиях.

Рекомендованная литература:

Андрейцев В.1. Еколопчне право. Курс лекщй: Навч. пойбник для юрид. фак. та вуз1в. — К.: Вентур1, 1996. — С. 30-54.

Андрейцев В.1. Еколопчне право. Особлива частина: Шдруч-ник длястуд. юрид. вуз1В1фак. Повний акад. курс. — К.: 1стина, 2001. — 544 с.

Бачинский Г.А. Социоэкология: теоретические и прикладные аспекты. — К.: Наукова думка, 1991. — С.26-29.

Боголюбов С.А. Экологическое право: Учебник для вузов. — М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА М, 1999. — С. 10-12.

Бринчук М.М. Экологическое право (окружающей среды): Учебник для высших учебных заведений. — М.: Юристъ, 1998. — С.74-76.

Бобылев А.И., Белашенко С.А. Вопросы общей теории экологического права. — Минск, 1991. — С. 14-15

Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. — 584 с.

Дубовик О. Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О.Л.Дубовик. — М.: Изд-во «Эксмо», 2005. — 768 с.

Еколопчне право Укра'ши. Академ1чний курс: Шдручник / За заг. ред. Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005. — 848 с.

Ерофеев Б.В. Экологическое право России: Учебник. — 2-е изд. перераб. и доп. — М.: Юрист, 1996. — С. 86, 87, 120-124.

41


Костицький В.В. Екологая перехщного перюду: держава, право, економша (економшо-правовий мехатзм охорони навколишнього природного середовища в Украш1). — 2-е вид. — К.: Украшський шформацшно-правовий центр, 2001. — 390 с.

Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правовое експертизи, 2003. — 124 с.

Костицький В.В. Охорона довшлля: економшо-правове забез-печення. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експертизи, 2002. — 52 с.

Костицький В.В. Економша перехщного пер1оду: право, держава, економша. (Еколого-правовий мехашзм охорони навколишнього природного середовища в Украий). — К.: 13П 1 ПЗ, 2003. — 772 с.

Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. — М.: Дело, 2001. — С. 39-41.

Петров В.В. Экологическое право России. — М.: Изд-во «БЕК», 1996. — С. 55-56.

Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. — М.: Зерцало, 2000. — 192 с.

Соломина С.Н. Взаимодействие общества и природы. — М.: Мысль, 1983. — С. 5-18.

Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Науко-ва думка,1989. — С. 64-75.

Яковлев В.Н. Экологическое право. — Кишинев: Штиинца, 1988. — С. 35.

 = Раздел II ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

План

  1.  Общая характеристика источников экологического права.
  2.  Законы как источники экологического права.
  3.  Подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права.

§ 1. Общая характеристика источников экологического права

Источниками права вообще принято считать акты компетентных государственных органов, которые устанавливают или санкционируют нормы права. Иначе говоря, это внешняя форма выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которой воля законодателя становится обязательной для исполнения всеми субъектами. Наиболее распространенным в Украине видом источников права выступают нормативно-правовые акты уполномоченных органов, которые содержат правовые нормы, рассчитанные на многократное применение, адресованы неопределенному числу субъектов, обязательные для исполнения всеми субъектами права.

Нормативно-правовыми актами считаются акты государственной (публичной) власти, посредством которых устанавливаются (санкционируются), вводятся в действие, изменяются или отменяются правила поведения субъектов правоотношения в обществе.

Под источниками экологического права следует понимать принятые уполномоченными государственными органами и органами местного самоуправления нормативно-правовые акты, содержащие правовые нормы, регулирующие общественные экологические отношения, которые формируются в сфере принадлежности, использования, воспроизводства природных ресурсов и охраны окружающей природной среды с целью удовлетворения экологических,

43


экономических и других интересов, как отдельных индивидуумов, так и общества в целом. Другими словами, источники экологического права — это нормативно-правовые акты, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы. Это понятие источников экологического права в узком смысле. В широком смысле оно охватывает и другие совокупности правовых норм, регулирующих экологически значимое поведение людей.

Наличие развитой системы источников экологического права — одно из существенных условий для выделения определенной совокупности эколого-правовых норм в самостоятельную отрасль в системе отечественного права.

В зависимости от сложности структурированной иерархической системы экологического законодательства нормативно-правовые акты, как источники экологического права, не являются однородными. Они находятся между собой в строгой иерархической подчиненности и взаимозависимости.

С учетом юридической силы и правовой специализации эколо-го-правовые акты могут отображать структуру государственной (публичной) власти, характеризуют правовой статус и компетенцию уполномоченных органов, которые их принимают.

В зависимости от специализации и назначения нормативно-правовых актов, которые регламентируют общественные экологические отношения, с учетом предмета регулирования, источники экологического права можно классифицировать на две группы: общие и специальные.

Характерная черта общих источников экологического права состоит в том, что предмет их регламентации достаточно обширен и охватывает не только экологические, но и иные общественные отношения. К таким актам относится, в частности, Конституция Украины. Специальные — Законы Украины «О животном мире», «О растительном мире», Лесной кодекс Украины, Водный кодекс Украины и др.

Если за основу классификации источников экологического права принимать юридическую силу, то их можно подразделять на законы и подзаконные акты.

Законами считаются правовые акты, принимаемые Верховной Радой Украины.

Законы в иерархической структуре экологического законодательства занимают центральное место, а иные эколого-правовые нормативные акты издаются на основе, в развитие и во исполнение требований законов, а потому и называются подзаконными актами.

Особенностью экологического права является высокий уровень кодифицированности его источников. В настоящее время разработан и подан на рассмотрение Верховной Радой Украины проект Экологического кодекса Украины.

44

В годы становления экологического законодательства в независимой Украине основным нормативно-правовым актом стал Закон Украины «Об охране окружающей природной среды», который аккумулировал в себе общественные отношения в сфере принадлежности, использования, воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, охраны генетического фонда живой природы, ландшафтов и объектов, связанных с историко-культурным наследием государства.

Следует отметить, что экологические нормативно-правовые акты делятся также на акты законодательной и исполнительной власти, акты органов местного самоуправления, а также другие источники экологического права.

Верховная Рада Украины, как единственный орган законодательной власти, кроме принятия именно законов, имеет право принимать нормативно-правовые акты в форме постановлений, которые являются источниками экологического права. Например, постановлением Верховной Рады Украины от 5 марта 1998 утверждены «Основные направления государственной политики Украины в сфере охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности».1

Президент Украины, в пределах своей компетенции на основе Конституции и законов Украины, как гарант законности, принимает указы и распоряжения, которые носят нормативно-правовой характер. Например, Указом Президента Украины от 27 декабря 2005 г. утверждено «Положение о Министерстве охраны окружающей природной среды Украины»2, которое является важнейшим эколого-правовым актом.

Кабинет Министров Украины на основе и во исполнение Конституции, законов, указов и распоряжений Президента Украины издает постановления и распоряжения, которые являются обязательными для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами. Так, Кабинет Министров Украины постановлением от 30 марта 1998 года утвердил «Положение о государственной системе мониторинга окружающей природной среды».3

Источниками экологического права выступают также акты соответствующих министерств, государственных комитетов, ведомств, органов хозяйственного управления и контроля, на которые действующим законодательством возложены функции организации рационального и эффективного природопользования, а также охраны окружающей природной среды. К таким органам относятся Министерство охраны окружающей природной среды Украины, Государственный комитет Украины по земельным ресурсам, Государствен-

1 В1домост1 Верховно! Ради Укра'ши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.

2 ОфщДйний В1СНИК Укра'ши. — 2005. — № 52. — Ст. 3257.

3 Офщшний вкник Укра'ши. — 1998. — № 13. — Ст. 495.

45


ный комитет лесного хозяйства Украины и др. Так, например, Министерство аграрной политики Украины издало приказ от 26 февраля 2004 года № 51 «Об утверждении Положения о мониторинге почв на землях сельскохозяйственного назначения».1

Подзаконные акты министерств, комитетов и ведомств носят ведомственный, а иногда межведомственный характер. В последнем случае эти нормативно-правовые акты являются обязательными для исполнения всеми министерствами, комитетами, департаментами, ведомствами, юридическими и физическими лицами на территории Украины. В частности, Министерством экологии и природных ресурсов Украины приказом от 27 февраля 2002 г. утверждено «Положение об общественных инспекторах по охране окружающей природной среды».2 Этот документ носит межведомственный характер.

Органы местного самоуправления и местные органы исполнительной власти, согласно Закону Украины от 21 мая 1997 года «О местном самоуправлении в Украине »3, принимают решения и распоряжения, которые не должны противоречить Конституции Украины (ст. 144) и действующему экологическому законодательству. Они являются обязательными для исполнения всеми субъектами на подведомственной этим органам территории.

Большое значение для совершенствования практики применения законодательства об охране окружающей природной среды имеют документы, принимаемые высшими судебными органами (судами общей юрисдикции, хозяйственными и административными судами). Названные суды выполняют важную роль, обеспечивая в процессе применения экологического законодательства защиту экологических прав и законных интересов как физических, так и юридических лиц.

Постановления пленумов Верховного Суда Украины, Высшего хозяйственного и Административного судов Украины обязательны для соответствующих судов, но они не являются источниками права в собственном смысле слова.

На развитие законодательства об охране окружающей природной среды значительное влияние оказывают решения Конституционного Суда Украины.

Так, решением Конституционного Суда Украины от 22 сентября 2005 г. по делу по конституционному представлению 51 народного депутата Украины по поводу соответствия Конституции Украины (конституционности) положений статьи 92, пункта 6 раздела X «Переходные положения» Земельного кодекса Украины (дело о постоянном пользовании земельными участками) признаны некон-

1 Офпцйний В1СНИК Украши. — 2004. — № 13. — Ст. 922.

2 Офщдшгай В1СНИК Украши. — 2002.— № 12. — Ст. 631.

3 Оф1щйний В1СНИК Украши. — 1997. — № 25. — Стор. 20-77 (хз змша-
ми та доповненвями).

ституционными положения п. 6 раздела X «Переходные положения» Земельного кодекса Украины, касающиеся обязанности переоформить право постоянного пользования земельным участком на право собственности или право аренды без соответствующего законодательного, организационного и финансового обеспечения; п. 6 Постановления Верховной Рады Украины «О земельной реформе» от 18 декабря 1990 г. с последующими изменениями в части утраты гражданами, предприятиями, учреждениями и организациями после истечения срока оформления права собственности или права пользования землей ранее предоставленного им права пользования земельным участком1.

Это означает, что данное решение Конституционного Суда фактически является источником права, так как с его принятием утратили силу названные выше положения.

§ 2. Законы как источники экологического права

Основными и доминирующими источниками экологического права выступают законы.

Закон — это нормативный акт, принятый высшим представительным органом государственной власти или непосредственно народом (Всеукраинским референдумом), который устанавливает исходные юридические нормы, обладает высшей юридической силой и принимается с соблюдением особой законодательной процедуры. Закон как источник экологического права, выступая средством закрепления государственной экологической политики, выражает волю народа в определении политики государства в сфере взаимодействия общества и природы. Его особое место в системе источников экологического права обусловлено тем, что все другие нормативно-правовые акты носят подзаконный характер.

Среди законов, которые регулируют экологические отношения, главное место принадлежит Конституции Украины, принятой 28 июня 1996 года. Исходя из принципа верховенства права, Конституция Украины имеет высшую юридическую силу. Ее нормы являются нормами прямого действия. Все законы и нормативно-правовые акты, регулирующие экологические отношения, должны приниматься на основе Конституции Украины и ей соответствовать.

Конституционные основы регулирования экологических отношений закреплены, в частности, ст.ст. 13,14,16,41, 50, 66, 85, 92, 116, 119, 137, 138. Данными нормами урегулированы важнейшие общественные экологические отношения. В частности, в ст. 13 определено, что земля, ее недра, атмосферный воздух, водные и другие

•Офнцйний вшник Украши. — 2005. — № 39. — Ст. 2490.

46

 47


природные ресурсы, находящиеся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны являются объектами права собственности Украинского народа.

Обеспечение экологической безопасности и поддержание экологического равновесия на территории Украины, преодоление последствий Чернобыльской катастрофы — катастрофы планетарного масштаба, сохранение генофонда Украинского народа является, согласно ст. 16 Конституции Украины, обязанностью государства.

В Основном Законе государства закреплены принципиальные основы взаимоотношений « гражданин-государство-природа». Так, согласно ч. 1 ст. 50 Конституции Украины каждый имеет право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и на возмещение причиненного нарушением этого права вреда. Ч. 2 ст. 50 Конституции Украины устанавливает, что каждому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также право на ее распространение. Такая информация никем не может быть засекречена.

Подчеркивая юридическую силу Основного Закона государства, ст. 92 предусматривает, что наиболее важные экологические отношения, в частности, основы использования природных ресурсов, исключительной (морской) экономической зоны, континентального шельфа, освоения космического пространства, а также отношения экологической безопасности, должны регулироваться исключительно законами. Указанные конституционные нормы являются исходными положениями для принятия соответствующего экологического законодательства по любым конкретным вопросам.

Ряд норм Конституции закрепляют основы и принципы деятельности, а также компетенцию государственных органов в экологической сфере (Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины и др.), в том числе и путем принятия ими соответствующих нормативно-правовых актов, регулирующих отношения охраны окружающей природной среды. Так, согласно Конституции Украины Кабинет Министров Украины, осуществляя государственное управление на основе Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, обеспечивает проведение политики в сфере охраны природы, экологической безопасности и природопользования (ст. 116 п. 3).

В соответствии с Конституцией Украины исполнительную власть в областях и районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации. В частности, они обеспечивают на соответствующей территории соблюдение прав и свобод граждан, в том числе и экологических, а также выполнение государственных и региональных программ охраны окружающей среды (ст. 119 п. 3).

 Заглавным и системообразующим актом самостоятельной отрасли экологического законодательства является Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» от 25 июня 1991 г.1, который определяет правовые, экономические и социальные основы организации охраны окружающей природной среды в интересах нынешнего и будущих поколений. В соответствии с данным законом задачи законодательства об охране окружающей природной среды состоят в регламентации отношений в среде охраны, использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности, предупреждения и ликвидации отрицательного влияния хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, сохранения природных ресурсов, генетического фонда живой природы, ландшафтов и иных природных комплексов, уникальных территорий и природных объектов, связанных с историко-культурным наследием.

Место этого специализированного закона в системе экологического законодательства определено его статьей 2, согласно которой отношения в сфере охраны окружающей природной среды в Украине регулируются данным законом, а также разрабатываемыми в соответствии с ним земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, об охране атмосферного воздуха, об охране и использовании растительного и животного мира и другим специальным законодательством.

В составе кодифицированных поресурсовых актов самостоятельное место занимают Земельный кодекс Украины, принятый 25 октября 2001 года2, Водный кодекс Украины, принятый 6 июня 1995 года3, Лесной кодекс Украины в редакции от 8 февраля 2006 года4, Кодекс Украины «О недрах», принятый 27 июля 1994 года5. Как ранее отмечалось, отдельную группу среди законов как источников экологического права составляют поресурсовые кодексы. К поре-сурсовым актам относятся также законы Украины «О животном мире» от 13 декабря 2001 года6, «Об охране атмосферного воздуха» в редакции Закона от 21 июня 2001 года, «О растительном мире» от 9 апреля 1999 года7, «О природно-заповедном фонде Украины» от 16 июня 1992 года8.

Особенностью указанных источников экологического права является то, что они призваны стать интегрирующей основой развития в области соответствующего экологического законодательства.

1 Вщомост1 Верховно!' Ради Украши.— 1991.— № 41.— Ст. 546.

2 Офщшний вшник Украши. — 2001. — № 46. — Ст. 2038.

3 Офщшний В1СНИК Украши. — 2003. — № 49. — Ст. 2552.

4 Офщшний В1СНИК Украши. — 2006. — № 11. — Ст.691.

5 Вщомост1 Верховно!' Ради Украши. — 1994. — № 36. — Ст. 340.

6 Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 2. — Ст. 47.

7 Офщшний в1сник Украши. — 1999. — № 18. — Ст. 775.

8 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 34. — Ст. 502.

48

 49


Структура и содержание поресурсовых кодексов характеризуется, прежде всего, общими чертами, присущими предмету и объекту правового регулирования, принципам и подходам к регламентации однородных общественных отношений и пр.

В это же время для поресурсовых кодексов и законов присущи и некоторые отличия, обусловленные спецификой конкретного природного ресурса и экологических отношений, которые возникают по поводу его использования и охраны, а также разной полнотой регламентации однотипных экологических отношений.

К законам, регулирующим общественные экологические отношения, интегрированным, общим объектом которых является природа, относятся законы Украины «Об охране окружающей природной среды», «Об экологической сети Украины» от 24 июня 2004 года1, «О зоне чрезвычайной экологической ситуации» от 13 июля 2000 года2 и др.

Кроме законов специального экологического назначения источниками экологического права выступают также законы общего характера, содержащие соответствующие эколого-правовые нормы. К ним относятся, например, законы Украины «О туризме» в редакции от 18 ноября 2003 года3, «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» от 24 февраля 1994 года4 и др.

§ 3. Подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права

Среди источников экологического права важную роль играют подзаконные нормативные акты, которые образуют сложную иерархическую систему и занимают соответствующее место во всей системе нормативного регулирования.

К подзаконным нормативно-правовым актам — источникам экологического права — относятся указы Президента Украины, нормативно-правовые акты министерств и других центральных органов исполнительной власти, а также нормативные акты местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

Группу подзаконных нормативных актов разделяют на виды по различным критериям: по внешней форме выражения (например, постановления, приказы, решения, правила и др.); по субъектам (например, нормативные акты правительства, центральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и т.п.); по времени действия — постоянные и временные и пр.

1 В1домост1 Верховно! Ради Украши.— 2004.— № 45.— Ст. 502.

2 Офщшний В1СНИК Украши. — 2000. — № 32. — Ст. 1340.

3 Офщшний В1сник Украши. — 2003. — № 50. — Ст. 2600.

4 В1домост1 Верховно! Ради Украши.— 1994.— № 27.— Ст. 218.

Особое место среди источников экологического права занимают нормативные правовые акты (указы и распоряжения) Президента Украины. В соответствии со ст. 106 Конституции Украины он, в частности, принимает в случае необходимости решение о введении в Украине либо в отдельных ее местностях чрезвычайного положения, а также объявляет в случае необходимости местности Украины зонами чрезвычайной экологической ситуации — с последующим утверждением решений Верховной Радой Украины.

Нормотворческая компетенция Президента Украины достаточно обширна. Так, Указом от 23 мая 2005 года утверждены меры по дальнейшему развитию природно-заповедного дела в Украине1. Указом Президента Украины от 27 декабря 2005 года утверждено Положение о Министерстве охраны окружающей природной среды Украины2.

Значительный удельный вес среди источников экологического права составляют постановления и распоряжения Кабинета Министров Украины. Они принимаются согласно ст. 117 Конституции Украины на основании и во исполнение Конституции Украины, законов Украины, указов Президента Украины и являются обязательными к исполнению.

Среди предусмотренных Конституцией Украины полномочий Кабинета Министров Украины необходимо выделить такие, которые относятся к регулированию и реализации экологических отношений: обеспечение политики в сфере охраны природы, экологической безопасности и природопользования; обеспечение равных условий развития всех форм собственности; принятие мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина и некоторые др. Путем принятия постановлений и распоряжений Правительство реализует свою исполнительно-распорядительную функцию в сфере экологии. При этом следует иметь в виду, что в одних случаях Кабинет Министров Украины принимает соответствующие постановления экологического содержания по собственной инициативе, детализируя и конкретизируя конкретный вопрос, в других — он реализует прямое указание соответствующих законов или указов Президента Украины. Так, в соответствии со ст. 31 Закона Украины «О растительном мире» Кабинет Министров Украины постановлением от 29 августа 2002 года утвердил «Положение о Зеленой книге Украины»3.

Разновидностью источников экологического права являются нормативные правовые акты министерств и других центральных органов исполнительной власти. К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, принятые центральными органами исполнительной власти.

1 Урядовий кур'ер. Орхентир. — 2005. — № 100. — Стор. 3

2 Офщшний В1сник Украши. — 2005. — № 52. — Ст. 3257.

3 Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 36. — Ст. 1692.

50

 51


В систему центральных органов исполнительной власти Украины входят министерства, государственные комитеты (государственные службы) и центральные органы исполнительной власти со специальным статусом.

Министерства и государственные комитеты являются главными ведущими органами в системе центральных органов исполнительной власти в обеспечении реализации государственной политики в определенной сфере деятельности. Наиболее широкими полномочиями в сфере регулирования экологических отношений путем издания приказов, инструкций и других подзаконных ведомственных нормативных актов наделены Министерство охраны окружающей природной среды Украины, Министерство охраны здоровья Украины, Государственный комитет Украины по земельным ресурсам, Государственный комитет Украины по водному хозяйству, Государственный комитет лесного хозяйства и некоторые другие.

Нормативные акты указанных органов с учетом их правовой природы подразделяют на две группы: обязательные только для подчиненных этим органам субъектам (ведомственные); обязательные для всех субъектов экологических отношений (межведомственные).

Значительной компетенцией по изданию эколого-правовых актов наделено Министерство охраны окружающей природной среды Украины (Минприроды Украины). Данное Министерство является специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности, заповедного дела, «обращения» с отходами, геологического изучения недр, а также топографо-геодезической и картографической деятельности.

Одной из основных задач Минприроды Украины является обеспечение реализации государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды, рационального использования воспроизводства и охраны природных ресурсов, обращения с отходами и пр.

Минприроды Украины в пределах своих полномочий на основе и во исполнение актов законодательства издает приказы, организует и контролирует их исполнение. В качестве примера, нужно привести Приказ Министерства охраны окружающей природной среды Украины от 18 декабря 2003 года «Об утверждении Положения о порядке предоставления экологической информации»1.

В случаях, предусмотренных законодательством, эколого-пра-вовые акты Минприроды являются обязательными для исполнения центральными органами государственной исполнительной власти, Советом министров Автономной Республики Крым, местными государственными администрациями, органами местного самоуправле-

1 Офщшний В1СНИК Украши. — 2004. — № 6. — Ст. 358.

ния, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от формы собственности и гражданами. При необходимости Министерство принимает вместе с другими центральными органами государственной исполнительной власти общие нормативно-правовые акты, которые носят межведомственный характер.

Государственный комитет (государственная служба) является центральным органом исполнительной власти, который вносит предложения по поводу формирования государственной политики Кабинету Министров Украины и обеспечивает ее реализацию в определенной сфере деятельности, осуществляет управление в обозначенной сфере, а также межотраслевую координацию и функциональное регулирование по вопросам, отнесенным к его ведению.

Так, Государственный комитет Украины по водному хозяйству вносит в установленном порядке предложения, касающиеся формирования государственной политики в сфере развития водного хозяйства, мелиорации земель, обеспечения нужд населения и национальной экономики в водных ресурсах, а также обеспечивает ее реализацию, осуществляет управление в данной сфере. Кроме того, названный комитет осуществляет межотраслевую координацию и функциональное регулирование отношений по вопросам, отнесенным к его ведению.

Приказами министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти утверждаются в том числе и эко-лого-правовые акты: инструкции, положения и др. Например, Инструкция о порядке осуществления проверок субъектов, использующих водные ресурсы или осуществляющих хозяйственную деятельность в пределах водоохранных зон, утверждена Приказом Государственного комитета Украины по водному хозяйству от 29 января 2001 года.

Источниками экологического права выступают также нормативные правовые акты органов местного самоуправления (постановления, решения, нормативные приказы) и местных органов государственной исполнительной власти (постановления, решения).

Согласно Конституции Украины органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законом, принимают решения, которые являются обязательными к исполнению на соответствующей территории. Так, Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» определяют полномочия органов местного самоуправления, которые в пределах своей компетенции: организовывают разработку экологических программ; сбор, переработку, утилизацию и погребение отходов на своей территории; регулирование планирования и застройки и пр. Перечисленные направления деятельности указанных органов реализуются с помощью принятия ими нормативных правовых актов.

Нормативно-правовые акты министерства и других центральных органов государственной исполнительной власти подлежат государ-

52

 53


ственной регистрации в порядке, установленном законом. Регистрация возложена на Министерство юстиции Украины и имеет своей целью упорядочение ведомственного нормотворчества, установления законности и устранения дублирования.

Регистрацию нормативно-правовых актов министерств и республиканских комитетов Автономной Республики Крым осуществляет Главное управление юстиции Министерства юстиции Украины в Автономной Республике Крым.

Государственную регистрацию нормативно-правовых актов областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, их управлений, отделов и других подразделений, а также местных органов хозяйственного управления и контроля осуществляют областные, Киевское и Севастопольское городские управления юстиции. Районные, районные в городах Киеве и Севастополе управления юстиции осуществляют регистрацию нормативно-правовых актов районных в городах Киеве и Севастополе государственных администраций, их управлений, отделов, других подразделений.

В Украинском государственном центре правовой информации Министерства юстиции Украины создан банк данных о нормативно-правовых актах, которые занесены в государственный реестр.

Итак, подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права образуют сложную систему, в которой различают следующие уровни:

Указы Президента Украины;

нормативно-правовые акты Кабинета Министров Украины;

нормативно-правовые акты министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти;

нормативно-правовые акты органов местного самоуправления и местных органов государственной исполнительной власти.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Дайте определение источника экологического права.
  2.  Наведите классификацию источников экологического права.
  3.  Какие особенности источников экологического права?
  4.  Дайте характеристику Конституции Украины как источника экологического права.
  5.  Охарактеризуйте Закон Украины «Об охране окружающей природной среды».
  6.  Какое место кодифицированных поресурсовых актов, а также других законов в системе источников экологического права?
  7.  Осветите общее и особенное в структуре и содержании поресурсовых кодексов и законов.
  8.  В чем заключается специфика подзаконных нормативно-правовых актов как источников экологического права?

54

9. Дайте характеристику нормативно-правовых актов, издаваемых Министерством охраны окружающей природной среды Украины.

Темы рефератов

  1.  Признаки источников экологического права.
  2.  Виды источников экологического права.
  3.  Особенности источников экологического права.   .
  4.  Конституционные основы экологического права.
  5.  Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» — главный специализированный источник экологического права.
  6.  Общее и особенное, присущее поресурсовым кодексам и законам.
  7.  Проблемы систематизации экологического законодательства.
  8.  Характеристика структуры и содержания Закона Украины «Об охране окружающей природной среды».
  9.  Характеристика общественных отношений, регулируемых Законом Украины «Об охране окружающей природной среды».

  1.  Система подзаконных нормативных актов — источников экологического управления.
  2.  Особенности ведомственных нормативных актов как источников экологического права.
  3.  Решения Конституционного Суда Украины как источники экологического права.
  4.  Роль судебной практики в регламентации экологических отношений.

Рекомендованная литература

Гетьман А. Термшолопя екологхчного законодавства: мето-долопчн1 засади та перспективи утфшаци // В1сн. Акад. право-вих наук Украши: 36. наук, праць № 2-3 (33-34). — 2003. — X., 2003. — С. 580-592.

Гетьман А.П. Методолопчш засади еколопчного нормотворен-ня // Методолопчш проблеми правово! науки: Матер1али м1жна-родно! науково! конференци. — X., 13-14 грудня 2002 р. — X., 2003. — С.247-249.

Костицький В. Еколопчне право Украши: деяш проблеми теори та кодифжацп // Право Украши. — 1998. — № 3. — С. 67.

Малишко М. Актуальш проблеми розвитку 1 кодифшаци еко-лопчного законодавства // Право Украши. — 1993. — № 7. — С. 22.

Шемшученко Ю.С. Теоретичш засади концепцп розвитку законодавства Украши // Право Украши. — 1996. — № 8. — С. 3-6.

55


Раздел III

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ

ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЕМ

И ОХРАНОЙ ОКРУЖАЮЩЕЙ

ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ

(ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ)

План

  1.  Понятие управления природопользованием и охраной окружающей природной среды.
  2.  Система и компетенция органов управления природопользованием и охраной окружающей природной среды.

  1.  Система и компетенция органов управления общей компетенции.
  2.  Система и компетенция органов управления специальной компетенции.

  1.  Правовые вопросы участия общественности в управлении природопользованием и охраной окружающей природной среды.
  2.  Функции управления природопользованием и охраной окружающей природной среды.

  1.  Организационные функции экологического управления.
  2.  Предупредительно-охранительные экологические функции.
  3.  Стабилизационные функции экологического управления.

§ 1. Понятие управления

природопользованием и охраной

окружающей природной среды

Все мировое сообщество последние десятки лет находится перед необходимостью выработки и осуществления стройной системы организационных, технических, экономических, правовых и других мер, направленных на предотвращение экологического кризиса, обеспечение устойчивого равновесия в окружающей природной

56

среде и экологической безопасности. Важным элементом достижения поставленной задачи является управление как необходимый механизм правового воздействия на обеспечение рационального природопользования, воспроизводства природных ресурсов, охраны и защиты окружающей природной среды.

За многие десятилетия механизм управления в данной сфере подвергался многообразному реформированию. Во многом это предопределялось задачами, выдвигаемыми каждым историческим периодом перед экологией и диктовалось стремлением максимально полно согласовать ее интересы с интересами экономического развития, обеспечить потребности производства, населения и мирового хозяйства. Преобразования в управлении природопользованием и охраной окружающей природной среды во многом также были связаны с эволюционными процессами всей системы управления мировым хозяйством, процессами его глобализации.

Украина, как суверенное и независимое, демократическое, социальное, правовое государство, ставшее на путь развития рыночных отношений, не может находиться в стороне общепланетарных процессов становления экологической политики, геополитических и социально-экономических особенностей экологического развития мирового сообщества. Для Украины предопределена необходимость изменения приоритетов в механизме управления природопользованием и охраной окружающей природной среды, где в центре внимания должен находиться человек, для которого Конституция закрепила право на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду. Это требует изменения стереотипов ценностей, гуманизации общества. Управление в этой сфере должно осуществляться так, чтобы обеспечить равенство возможностей развития и сохранения природных ресурсов, окружающей природной среды как для нынешнего, так и для будущего поколения, обеспечения экологической безопасности всех людей, проживающих как в определенном регионе, так и всего человечества на планете.

В современной научной юридической литературе, учебниках, учебных пособиях и других учебно-методических изданиях, касающихся проблем экологии, правового регулирования экологических отношений, предлагаются различные определения понятия управления природопользованием и охраной окружающей природной среды. Однако при всем своем многообразии они характеризуются определенными общими чертами. Во-первых, управление — это деятельность органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления; во-вторых, — это деятельность в сфере публичных экологических отношений, возникающих в связи с природопользованием, воспроизводством природных ресурсов, охраной окружающей природной среды, обеспечением экологической безопасности; в-третьих, эта деятельность имеет строго определенную управленческую (административно-правовую) направленность.

57


Таким образом, управление природопользованием и охраной окружающей природной среды это механизм организации и система деятельности органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления в сфере публичных экологических отношений, возникающих в связи с природопользованием, воспроизводством природных ресурсов, охраной окружающей природной среды, обеспечением экологической безопасности.

Управленческая деятельность в сфере публичных экологических отношений обеспечивает: осуществление мер по сокращению с последующей полной ликвидацией поступления в окружающую природную среду опасных для жизни и здоровья человека веществ; создание экологически обоснованного размещения и дальнейшего развития производительных сил в отдельных регионах и государстве в целом; формирование системы слежения за показателями здоровья населения с выявлением негативно влияющих факторов окружающей природной среды; создание и развитие на территории государства сети природно-заповедного фонда с целью сохранения эталонов качества окружающей природной среды, защиты и охраны исторических и культурных природных ценностей; достижение рационального природопользования посредством землелесоустрой-ства, паспортизации водных объектов, устройства территорий заповедного, оздоровительного, историко-культурного и рекреационного назначения.

Для этого требуется качественно новый уровень управления природопользованием, экологизации экономики, переход к новой ступени материальной культуры, совместимой и сбалансированной с природно-ресурсным потенциалом.

Содержание управления природопользованием и охраной окружающей природной среды характеризуется такими принципами: законности в осуществлении управления; приоритета в обеспечении экологической безопасности, рационального природопользования и охраны окружающей природной среды; плановости государственного управления в этой сфере; сочетания государственного управления с местным самоуправлением.

В зависимости от сферы воздействия на управляемые объекты различают следующие виды управления природопользованием и охраной окружающей природной среды: государственное (управление осуществляется в масштабах всего государства либо его отдельных регионов органами государственной исполнительной власти или местного самоуправления); отраслевое (управление осуществляется в масштабах отдельной отрасли народного хозяйства, — например, сельскохозяйственной, природоохранными органами, находящимися в структуре соответствующей отрасли); производственное (управление осуществляется в рамках отдельного производственного субъекта природоохранными о^згь чами, находящими-

ся в структуре соответствующего производственного субъекта); общественное (управление осуществляется в масштабах всего государства или его отдельных регионов общественными природоохранными объединениями либо отдельными гражданами, в рамках, предоставленных им полномочий).

§ 2. Система и компетенция органов

управления природопользованием

и охраной окружающей природной среды

В соответствии со ст. 16 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», государственное управление природопользованием и охраной окружающей природной среды осуществляют Кабинет Министров Украины, органы местного самоуправления, а также специально уполномоченные на то государственные органы по охране окружающей природной среды и иные государственные органы в соответствии с законодательством Украины.

Специально уполномоченными государственными органами управления природопользованием и охраной окружающей природной среды являются специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, его органы на местах, иные государственные органы, к компетенции которых законодательством Украины и АРК отнесено осуществление соответствующих экологических функций.

В юридической литературе существуют различные классификации органов управления на виды. Различают органы общей, специальной, межведомственной и отраслевой (ведомственной) компетенции; органы общего (комплексного) государственного управления, функциональные органы, координационные специально уполномоченные органы управления. Существуют также деления на органы общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции осуществляют управление природопользованием и охраной окружающей природной среды наряду с управлением многими другими функциями и видами деятельности. Напротив, для органов специальной компетенции управление в экологической сфере является основным или исключительным видом и направлением их деятельности.

2.7. Система и полномочия органов управления общей компетенции

К государственным органам общей компетенции относятся Верховная Рада Украины, Президент Украины, Кабинет Министров Украины, Верховный Совет и Совет министров АРК, органы местного самоуправления, государственные администрации регионов.

58

 59


Верховная Рада Украины. Ей принадлежит главенствующая роль в системе регулирования общественных экологических отношений. Основополагающей функцией парламента Украины является его законодательная функция. Посредством принятия законодательных актов Верховная Рада Украины наиболее эффективно и радикально воздействует на состояние общественных отношений, возникающих в связи с рациональным использованием и воспроизводством природных ресурсов, охраной окружающей природной среды, обеспечением экологической безопасности. Масштабность решаемых заданий в сфере законотворчества требует функционирования в парламенте специальных подразделений, которые бы обеспечили прогнозирование, планирование, разработку и экспертизу законодательных актов в сфере экологии, принимаемых Верховной Радой Украины. Такие функции в парламенте осуществляют:

комитет по вопросам экологической политики;

научно-экспертный отдел Секретариата ВР Украины;

юридический отдел Секретариата ВР Украины.

В соответствии со ст. 85 Конституции Украины, к полномочиям Верховной Рады Украины в сфере регулирования экологических общественных отношений относятся:

принятие законов;

утверждение общегосударственных программ охраны окружающей природной среды;

утверждение Указов Президента об объявлении отдельных территорий зонами чрезвычайных экологических ситуаций.

Президент Украины. Место и роль Президента Украины в решении экологических проблем определяется его конституционным статусом главы государства. С учетом потребностей природоохранной практики Президент Украины, как один из субъектов законодательной инициативы, имеет право вносить на рассмотрение Верховной Рады Украины соответствующие проекты законодательных актов, направленных на регулирование экологических общественных отношений.

В своей деятельности, направленной на обеспечение экологической безопасности, Президент Украины осуществляет руководство Советом Национальной безопасности и обороны Украины. Главной задачей этого органа является обеспечение единой государственной политики в сфере национальной безопасности, составной частью которой является экологическая безопасность.

Кабинет Министров Украины, как высший орган в системе органов исполнительной власти, имеет собственную сферу деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей природной среды. Это направление деятельности КМУ реализует с помощью таких его функциональных аспектов, как:

— обеспечение проведения государственной экологической по
литики;

 

разработка государственных экологических программ, обеспечение их выполнения;

координация деятельности министерств и иных органов центральной исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды;

принятие решений об ограничении, временном запрете (приостановление) либо прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций в случае нарушения ими экологического законодательства;

осуществление в рамках своих полномочий государственного управления в сфере охраны и рационального использования земли, ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, иных природных ресурсов.

Верховный Совет АРК осуществляет представительские функции и полномочия в рамках, предусмотренных Конституцией Украины и Конституцией АРК. Так, ВС утверждает программы рационального использования и охраны окружающей природной среды, решает вопросы использования и охраны земельных и иных природных ресурсов, организует создание и управление территориями заповедного фонда республики.

Совет министров АРК осуществляет исполнительные функции в сфере управления природопользованием и охраной окружающей природной среды на территории АРК. К ним относятся вопросы сельскохозяйственного производства, лесовосстановления и лесоразведения, землеустройства, водохозяйственного строительства и орошаемого земледелия, охраны окружающей природной среды, организации лечебно-оздоровительной, курортной и рекреационной сферы и туризма.

Органы местного самоуправления осуществляют управление природопользованием и охраной окружающей природной среды в соответствующем регионе, руководствуясь Законом «О местном самоуправлении в Украине» от 21 мая 1997 № 280/97-ВР и Законом «Об охране окружающей природной среды». К управленческим функциям этих органов относятся: организация разработки местных экологических программ; утверждение с учетом экологических требований проектов планировки и застройки населенных пунктов, генеральных планов и схем промышленных узлов; организация проведения экологической экспертизы; принятие решений об организации территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения и иных территорий, подлежащих особой охране; осуществление контроля за соблюдением законодательства об охране окружающей природной среды.

Государственные администрации регионов осуществляют свою деятельность в соответствии с Законом Украины «О местных государственных администрациях» от 09.04.1994 (№ 586-Х1У). Они обеспечивают выполнение программ охраны окружающей природ-

60

 61


ной среды, реализацию делегированных органами местного самоуправления полномочий по вопросам предоставления земельных участков для градостроительных нужд, организацию охраны территорий и объектов природно-заповедного фонда местного значения, ликвидацию последствий экологических катастроф, взаимодействия с органами местного самоуправления в сфере управления природопользованием и охраной окружающей природной среды.

2.2. Система и полномочия органов управления специальной компетенции

К государственным органам управления специальной компетенции относятся: Министерство охраны окружающей природной среды Украины; Государственный комитете Украины по земельным ресурсам; Государственный комитет Украины по водному хозяйству; Государственный комитет лесного хозяйства Украины, а также Министерство здравоохранения Украины, Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы, Министерство строительства и архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Украины, Министерство аграрной политики Украины, Государственный комитет по промышленной безопасности, охраны труда и горного надзора.

Министерство охраны окружающей природной среды Украины (Минприроды) в соответствии с Указом Президента Украины от 27 декабря 2005 г. № 1842/2005, является специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности, заповедного дела, обращения с отходами, геологического изучения недр, а также топографо-геодезической и картографической деятельности.

На Минприроды возлагается осуществление комплекса задач, среди которых выделяют: обеспечение реализации государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды, рационального использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов (земля, недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса, животный и растительный мир, природные ресурсы территориальных вод, континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины), обращения с отходами (кроме обращения с радиоактивными отходами), опасными химическими веществами, пестицидами и агрохимикатами, экологической и в рамках своей компетенции, радиационной безопасности, заповедного дела, формирования, сохранения и использования экологической сети, геологического изучения недр, топографо-геодезической и картографической деятельности; осуществление управления и регулирования в сфере охраны окружающей

природной среды, рационального использования, восстановления и охраны природных ресурсов; осуществление государственного контроля за соблюдением требований законодательства об охране окружающей природной среды, рациональном использовании, восстановлении и охране природных ресурсов, экологической и в рамках своей компетенции радиационной безопасности, по вопросам обращения с отходами (кроме обращения с радиоактивными отходами), а также обеспечение осуществления государственного геодезического надзора за топографо-геодезической и картографической деятельностью.

Для осуществления возложенных на него задач, Минприроды обладает широким кругом полномочий: готовит предложения по формированию государственной политики в сфере охраны окружающей природной среды, рационального использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов; обеспечивает разработку и выполнение государственных программ по вопросам охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, геологического изучения недр; организует и осуществляет государственную экологическую экспертизу; организует проведение мониторинга окружающей природной среды, создание и функционирование географических, экологических, геологических и иных информационных систем; обеспечивает ведение государственных кадастров растительного и животного мира, принимает участие в ведении водного кадастра; осуществляет государственный контроль за соблюдением правил, нормативов, норм, лимитов, квот, условий разрешений в сфере использования и охраны природных ресурсов, требований экологической безопасности, режима территорий и объектов природно-заповедного фонда, а также в сфере обращения с отходами.

В структуре Минприроды Украины функционируют:

Государственная служба заповедного дела, которая обеспечивает управление территориями и объектами природно-заповедного фонда Украины, организует ведение Красной книги и Зеленой книги Украины;

Государственная экологическая инспекция, которая осуществляет контроль в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды;

Государственная межрегиональная Азово-Черноморская экологическая инспекция, которая осуществляет управление бассейнами Азовского и Черного морей, их континентального шельфа и территориальных вод;

Государственная инспекция по контролю за охраной, защитой, использованием и восстановлением лесов, которая осуществляет контроль в данной сфере общественных отношений.

На региональном уровне в системе Минприроды Украины функционируют Государственный комитет по охране окружающей при-

62

 63


родной среды и природных ресурсов АРК, государственные управления экологии и природных ресурсов в областях, городах Киеве и Севастополе.

Государственный комитет Украины по земельным ресурсам. В соответствии с Указом Президента от 14 августа 2000 г. (№ 970_ 2000) Государственный комитет Украины по земельным ресурсам (Госкомзем), — это центральный орган исполнительной власти, основными задачами которого являются: подготовка предложений по формированию государственной политики в сфере регулирования земельных отношений, использования, охраны и мониторинг земель, ведение государственного земельного кадастра и обеспечения его реализации; координация проведения земельной реформы в Украине; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; осуществление землеустройства; разработка и участие в реализации государственных, отраслевых и региональных программ по вопросам регулирования земельных отношений рационального использования, охраны и мониторинга земель, возобновления плодородия почв, ведения государственного земельного кадастра, осуществление землеустройства.

В составе Госкомзема функционирует Государственная инспекция по контролю за использованием и охраной земель, а на региональном уровне — главные областные, городские управления, региональные отделы земельных ресурсов, инженеры-землеустроители сел и поселков.

Государственный комитет Украины по водному хозяйству (Гос-комводхоз) является центральным органом исполнительной власти в сфере использования и охраны вод. В соответствии с положением о Госкомводхозе, утвержденном Указом Президента Украины от14 июля 2000 г., его основными задачами являются: подготовка предложений по формированию государственной политики в сфере развития водного хозяйства, мелиорации земель, обеспечения нужд населения и отраслей национальной экономики в водных ресурсах, осуществление в этой сфере единой технической политики, внедрение достижений науки и техники, новых технологий, передового опыта работы и обеспечения реализации этой политики; разработка и участие в реализации общегосударственных и региональных программ использования и охраны вод, воспроизводства водных ресурсов; осуществление мероприятий, связанных с предупреждением вредного воздействия вод и ликвидацией его последствий.

В систему Госкомводхоза входят бассейновые водохозяйственные объединения, областные управления комплексного использования водных ресурсов, бассейновые (территориальные) инспекции по использованию и охране вод, их участки и гидрохимические лаборатории.

Государственный комитет лесного хозяйства Украины. В соответствии с Указом Президента Украины от 14 августа 2000 г. Государ-

ственный комитет Украины по лесному хозяйству Украины (Гос-комлесхоз) — это центральный орган исполнительной власти, основными задачами которого являются: обеспечение реализации государственной политики в сфере лесного и охотничьего хозяйства, а также охраны, защиты, рационального использования и восстановления лесных ресурсов, охотничьих животных, повышения эффективности лесного и охотничьего хозяйства; разработка и организация выполнения общегосударственных, межгосударственных и региональных программ в сфере защиты, повышения продуктивности, рационального использования и воспроизводства лесов, а также участие в разработке и выполнении таких программ по вопросам использования и воспроизводства охотничьих животных, развития охотничьего хозяйства.

В структуру Госкомлесхоза входят областные производственные лесохозяйственные объединения (в Закарпатской, Ивано-Фран-ковской и Черновицкой области — управления лесного хозяйства), гослесхозы, лесничества и лесосеменные станции.

Министерство здравоохранения Украины в соответствии с Положением о нем, утвержденным Указом Президента Украины от 24 июля 2000 г. * обеспечивает санитарно-гигиеническую охрану окружающей природной среды, утверждает отдельные экологические нормативы, предупреждает вредное экологическое воздействие на здоровье человека.

Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы (положение о Министерстве утверждено Указом Президента Украины от 10 октября 2005 г.2) координирует работу государственных и иных органов по вопросам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера и ликвидации их последствий; осуществляет государственный надзор и контроль за состоянием технологической безопасности в окружающей природной среде; выполняет функции по реабилитации загрязненных территорий вследствие аварии на ЧАЭС.

Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Украины (положение о Министерстве утверждено Указом Президента Украины от 1 июня 2005 г.3) осуществляет разработку документации по вопросам планирования населенных пунктов с соблюдением экологических требований.

Министерство аграрной политики Украины осуществляет управление природопользованием и охраной окружающей природной среды в соответствии с Положением, утвержденным Указом Президента Украины от 7 июня 2000 г.4.

1 Офщшний В1СНИК Украши. — 2000. — № 30. — Ст. 1256.

2 Офшдйний В1сник Украши. — 2005. — № 41. — Ст. 2599.

3 Офщшний В1сник Украши. — 2005. — № 22. — Ст. 1191.

4 Офщшний В1сник Украши. — 2000. — № 23. — Ст. 933.

64

 65


В рамках Министерства функционирует: Государственный департамент рыбного хозяйства, осуществляющий организацию охраны, рационального использования и воспроизводства водных биоресурсов, ведения рыбного хозяйства и регулирования промышленного и любительского рыболовства; Государственный департамент ветеринарной медицины, осуществляющий профилактические и лечебные мероприятия относительно болезней дикой фауны; Государственная служба по карантину растений, осуществляющая государственный фитосанитарный контроль. Государственный комитет по промышленной безопасности, охране труда и горного надзора (положение утв. Кабинетом Министров Украины от 23 ноября 2006 г.) осуществляет геологическое изучение недр, их использование и охрану, а также использование и переработку минерального сырья.

§ 3. Правовые вопросы участия

общественности в управлении

природопользованием и охраной окружающей

природной среды

На протяжении всей истории развития законодательства об охране окружающей природной среды (природоресурсового, природоохранительного, экологического) вопрос об участии общественности в управлении природопользованием и охраной окружающей природной среды всегда находился в поле зрения законодателя. Это обосновывалось объективной необходимостью, обусловленной экономическими, правовыми предпосылками. Привлечение общественности к управлению являлось одним из важнейших путей реализации экологической политики государства. При этом общественность рассматривалась не только лишь в качестве общественных организаций, выполняющих природоохранительные функции, но в ее понятие включались также граждане государства. К числу общественных природоохранительных (экологических) организаций относились: общества охраны природы; общественные инспекции по охране отдельных природных ресурсов либо в целом окружающей природной среды; студенческие дружины по охране природы; массовые общественные организации, объединяющие своих членов по профессиональному, территориально-производственному, возрастному и ряду других признаков, которые наряду со своей основной деятельностью выполняли и некоторые экологические функции (профсоюзы, молодежные, научно-технические и спортивные общества, трудовые коллективы, добровольные народные дружины и многие др.)1.

1 См.: Разметаев СВ. Правовые вопросы участия общественности в охране окружающей природной среды: Автореф. дисс. канд. юрид. наук: 12.00.06. — М., 1990.

Чрезвычайно важным и актуальным остается этот вопрос и на сегодня. Его правовой основой является ст. 36 Конституции Украины, в соответствии с которой граждане Украины имеют право на свободу объединения в политические партии и общественные организации для осуществления и защиты своих прав и свобод и удовлетворения политических, экономических, социальных, культурных и иных интересов, в т.ч. и экологических. Такое право является одним из неотъемлемых прав, закрепленных Общей Декларацией прав человека, иными основополагающими международными юридическими документами.

Участие общественности в управлении природопользованием и охраной окружающей природной среды реализуется сквозь призму полномочий общественных организаций и объединений, выполняющих экологические функции. В соответствии со ст. 21 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» общественные природоохранительные объединения имеют право:

принимать участие в разработке планов, программ по охране окружающей природной среды, разрабатывать и пропагандировать свои экологические программы;

принимать участие в проведении специально уполномоченными государственными органами управления в области охраны окружающей природной среды проверок выполнения предприятиями, учреждениями и организациями природоохранительных планов и мероприятий;

проводить общественную экологическую экспертизу, обнародовать ее результаты и передавать их органам, уполномоченным принимать решения;

вносить в соответствующие органы предложения по организации территорий и объектов природно-заповедного фонда.

Так, например, субъектами организации и проведения общественной экологической экспертизы являются общественные экологические организации, уставами которых предусмотрено осуществление этого исследования либо специально создаваемые для проведения такой деятельности негосударственные организации (РЭЦ-Киев и др.). Объектом такой экспертизы является деятельность, направленная на обеспечение эффективных условий подготовки эколого-экспертного производства и проведения общественной экологической экспертизы путем исследований, анализа, оценки объектов, которые могут непосредственно или в процессе реализации отрицательно влиять на жизнь и здоровье граждан, состояние окружающей природной среды.1

В Украине существует около 30 общественных объединений и организаций, ассоциаций и групп экологической направленности

1 Позняк Е.В. Правов1 аспекти зд1Йснення громадсько! еколопчно! ек-спертизи в УкраХш: Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.06. — Кш'в, 2005.

66

 67


национального уровня и более 350 — местного уровня. Среди них необходимо выделить Украинское общество охраны природы, Физ-культурно-спортивное общество «Динамо» Украины, Украинское общество охотников и рыболовов, ассоциация «Зеленый мир», Украинская молодежная экологическая лига, Национальный экологический центр, Украинская экологическая академия наук, Общественный экологический совет и некоторые др.

Важная роль в управленческой экологической деятельности общественности Украины принадлежит общественным инспекторам по охране окружающей природной среды. В соответствии с Положением об общественных инспекторах по охране окружающей природной среды, утвержденном Минприроды Украины от 27 февраля 2002 г. общественными инспекторами могут быть граждане Украины, которые достигли 18-летнего возраста и имеют опыт природоохранительной работы, а также прошли собеседование в органах Минприроды.

Общественные инспекторы имеют право:

совместно с работниками органов Минприроды, иных государственных органов, осуществляющих контроль за охраной и рациональным использованием природных ресурсов, органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления, общественных экологических (природоохранных) организаций принимать участие в проведении проверок соблюдения предприятиями, учреждениями и организациями всех форм собственности и гражданами требований природоохранительного законодательства, норм экологической безопасности и использования природных ресурсов;

по направлению органов Минприроды производить рейды и проверки, а также составлять акты проверок;

принимать участие в проведении общественной экологической экспертизы в соответствии с Законом Украины «Об экологической экспертизе».

§ 4. Функции управления

природопользованием и охраной

окружающей природной среды

Управление природопользованием и охраной окружающей природной среды реализуется при помощи функционального инструментария, т.е. выполнения целого комплекса специфических функций. Среди ученых-юристов выработано единое мнение по вопросу понимания содержания, видов и тенденций развития функций управления в этой сфере. Все это позволяет рассмотреть функции управления природопользованием и охраной окружающей природной среды как наиболее характерные, специфические по содержанию, обособленные виды деятельности, направленные на

 обеспечение организации рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности.

Все функции управления можно подразделить на различные группы. Так, различают общие функции управления и функции отдельных органов и звеньев системы управления. Различают также организационные, предупредительно-охранительные и иные стабилизационные группы функций.

К организационным функциям экологического управления принадлежат: пространственно-территориальное устройство объектов природы; ведение природоресурсовых кадастров; экологическое планирование; экологическое прогнозирование. Предупредительно-охранительные функции — это: экологический мониторинг; экологический аудит; экологическая экспертиза; экологический контроль. К стабилизационным функциям необходимо отнести: экологическая стандартизация и нормирование; экологическое лицензирование. Рассмотрим каждую из названных выше групп.

4.1. Организационные функции экологического управления

Пространственно-территориальное устройство объектов природы представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на проведение работ по организации использования, воспроизводства, охраны и защиты естественных ресурсов, создание благоприятных экологических условий для жизни и здоровья населения, развития природной среды.

Термин « пространственно-территориальное устройство объектов природы» используется как обобщающее понятие, в состав которого включаются: землеустройство, лесоустройство, индивидуализация недр, водных объектов и других природных ресурсов.

Землеустройство представляет собой совокупность социально-экономических и экологических мероприятий, направленных на регулирование земельных отношений и рациональной организации территории административных образований, субъектов хозяйствования, которые осуществляются под влиянием общественно-производственных отношений и развития продуктивных сил (ст. 181 ЗК Украины).

Сущность землеустройства раскрывается посредством его содержательных характеристик, к числу которых относятся: установление (восстановление) на местности границ административно-территориальных образований, землевладений и землепользовании; разработка общегосударственной и региональной программ использования и охраны земель; составление схем землеустройства, разработка технико-экономических обоснований использования и охра-

68

 69


ны земель соответствующих административно-территориальных образований; обоснование установления границ территорий с особыми природоохранными, рекреационными и заповедными режимами; составление проектов приведения в порядок существующих землевладений и землепользовании и создание новых; составление проектов отвода земельных участков; установление в натуре (на местности) границ земельных участков; подготовка документов, которые удостоверяют право собственности или право пользования землей; составление проектов землеустройства, которые обеспечивают эколого-экономическое обоснование севооборотов, упорядочение угодий, а также разработка мероприятий по охране земель; разработка другой землеустроительной документации, связанной с использованием и охраной земель; осуществление авторского надзора за выполнением проектов использования и охраны земель.

Согласно Закону Украины от 22 мая 2003 г. «О землеустройстве» (858-1У), регулирование в сфере землеустройства осуществляют Верховная Рада Украины, Верховная Рада АРК, Кабинет Министров Украины, Совет министров АРК, органы местного самоуправления, местные государственные администрации, а также центральный орган исполнительной власти по вопросам земельных ресурсов в границах полномочий, установленных законом.

Лесоустройство включает систему государственных мероприятий, направленных на обеспечение эффективной охраны и защиты, рациональное использование, повышение производительности лесов, их воспроизводство, оценку лесных ресурсов, а также повышение культуры ведение лесного хозяйства.

Согласно ст. 46 Лесного кодекса Украины в процессе лесоустройства осуществляется система мероприятий, направленных на определение границ и внутрихозяйственную организацию территории лесного фонда, находящегося в пользовании постоянных лесопользователей; выполнение топографо-геодезических работ и специального картографирования лесов; обоснование деления лесов на группы и отнесение их к категориям защитности; определением расчетной лесосеки, объемов рубок, связанных с ведением лесного хозяйства и объемов использования других видов лесных ресурсов.

Лесоустройство осуществляется государственными лесоустроительными службами Государственного комитета Украины по лесному хозяйству за счет средств государственного бюджета и по единой системе. В материалах лесоустройства определяется комплексная оценка ведения лесного хозяйства, использование лесных ресурсов, пользование земельными лесными участками, разрабатываются основные положения организации и развития лесного хозяйства.

Индивидуализация недр (пространственно-территориальное устройство недр) осуществляется при помощи пространственно-геометрических (объемных) измерений. Формы и размеры участка

недр, которые предоставляются в пользование, ограничиваются натурными маркшейдерскими измерениями.

Участок недр, который предоставляется в пользование для промышленной разработки месторождений полезных ископаемых и целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, называется горный отвод.

Пространственно-территориальное устройство недр осуществляется маркшейдерскими службами Министерства охраны окружающей природной среды Украины.

Индивидуализация водных объектов осуществляется с помощью их паспортизации. Под паспортизацией следует рассматривать совокупность государственных мероприятий, направленных на упорядочение использования водных объектов, охрану их от загрязнения, засорения и истощения, предотвращение вредных действий вод и ликвидация их последствий, улучшение состояния водных объектов.

Паспорт источника водного объекта (его акватории) предусматривает: место нахождения, состояние, характер использования, качество воды, необходимые мероприятия по упорядочению использования и охраны водного объекта. Индивидуализация водных объектов осуществляется органами Государственного комитета Украины по водному хозяйству.

Ведение природоресурсных кадастров — это деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленная на систематизацию сведений относительно правового, природного и хозяйственного состояния объектов природы, а также их отдельных составных частей.

Ведение природоресурсовых кадастров включает в себя осуществление: земельного, водного кадастра, кадастра растительного мира, лесного кадастра, кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, кадастра животного мира, кадастра территорий и объектов природно-заповедного фонда, учета в области охраны атмосферного воздуха.

Термин «кадастр» (реестр) означает систематизированный банк количественных и качественных данных относительно определенного объекта.

В соответствии со ст. 193 ЗК Украины, государственный земельный кадастр представляет собой единую государственную систему земельно-кадастровых работ, которая устанавливает процедуру признания факта возникновения или прекращения права собственности и права пользования земельными участками и содержит совокупность сведений и документов о местоположении и правовом режиме этих участков, их оценку, классификацию земель, количественную и качественную характеристику, распределение среди собственников земли и землепользователей.

70

 71


Государственный земельный кадастр включает кадастровое зонирование, кадастровые съемки, бонитировку почв, экономическую оценку земель, денежную оценку земельных участков, их государственную регистрацию, а также учет количества и качества земель.

Государственный водный кадастр представляет собой систематизированный свод сведений о поверхностных, подземных, внутренних морских водах и территориальном море; объемы, режим, качество и использование вод; состав водопользователей. В водный кадастр включаются также сведения о водохозяйственных объектах, которые обеспечивают использование воды, очищение и сброс обратных вод (сооружения для забора и транспортирования воды, сооружения, на которых осуществляется очистка обратных вод, и т.п.).

Назначением водного кадастра является систематизация данных государственного учета вод и определение имеющихся для использования водных ресурсов.

Кадастр растительного мира содержит систему сведений и документов о распределении объектов растительного мира между собственниками и пользователями (в т.ч. арендаторами) земельных участков, количественные и качественные характеристики народнохозяйственной и научной ценности растительных ресурсов, деление естественных растительных групп на категории, экономическую оценку, технические, кормовые, врачебные, пищевые и другие свойства естественных растительных ресурсов, другие данные о растительных естественных ресурсах, необходимых для обеспечения их неистощительного использования, воспроизводства и эффективной охраны.

Государственный лесной кадастр содержит систему сведений и документов о правовом режиме лесного фонда, распределении его между пользователями, качественное и количественное состояние лесного фонда, деление лесов по группам и отнесение к категориям, экономическую оценку и другие данные, необходимые для рационального ведения лесного хозяйства и оценки результатов хозяйственной деятельности в лесном фонде.

Задачей государственного учета лесов и лесного кадастра являются организация охраны и защиты лесов, рациональное использование лесного фонда, воспроизводство лесов, осуществление систематического контроля за качественными и количественными изменениями в лесном фонде и обеспечение органов местного самоуправления, заинтересованных органов государственной исполнительной власти, лесопользователей сведениями о лесном фонде.

Месторождения, в т.ч. техногенные, запасы и проявления полезных ископаемых подлежат учету в государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственном балансе запасов полезных ископаемых. Государственный

учет месторождений запасов и проявлений полезных ископаемых осуществляется в порядке, который устанавливается Кабинетом Министров Украины.

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых содержит сведения о каждом месторождении, включенном в Государственный фонд месторождений полезных ископаемых, по таким показателям: количество и качество запасов полезных ископаемых и имеющихся в нем компонентов, горнотехнические, гидрогеологические и другие условия разработки месторождения, его геолого-экономическая оценка, а также сведения о любом проявлении полезных ископаемых.

Государственный кадастр животного мира содержит систематизированную совокупность сведений о географическом распространении видов (групп видов) животных, их численность и состояние, характеристики среды пребывания и современного хозяйственного использования, а также другие сведения, необходимые для обеспечения охраны и рационального использования животного мира.

Ведение кадастра животного мира предусматривает выполнение таких кадастровых работ: проведение экспедиционных работ (наблюдение и изучение численности, состояния и других характеристик животного мира непосредственно в естественной среде); анализ данных, полученных во время проведения экспедиционных работ, а также данных, которые имеются в материалах государственного лесоустройства, приведение в порядок охотничьих угодий, государственной и ведомственной статистической отчетности о состоянии животного мира, численность и объемы хозяйственного использования диких животных и т.п.

Ведение кадастра животного мира возлагается на Министерство охраны окружающей природной среды.

Государственный кадастр территорий и объектов природно-за-поведного фонда содержит сведения о правовом статусе, принадлежности, режиме, географическом положении, количественные и качественные характеристики этих территорий и объектов, их природоохранную, научную, образовательную, воспитательную, рекреационную и другую ценность.

Назначением кадастра территорий и объектов природно-запо-ведного фонда является: оценка состава и перспектив развития природно-заповедного фонда, состояния территорий и объектов, которые входят в него, организация их охраны и эффективного использования, планирование научных исследований, а также обеспечение государственных органов, других заинтересованных объектов соответствующей информацией, необходимой для решения вопросов социально-экономического развития, размещение продуктивных сил и в других целях, предусмотренных законодательством Украины.

72

 73


Ведение указанного кадастра возложено на Министерство охраны окружающей природной среды Украины.

Государственному учету в области охраны атмосферного воздуха подлежат: объекты, которые воздействуют или могут негативно влиять на здоровье людей и на состояние атмосферного воздуха; виды и объемы загрязняющих веществ, которые выбрасываются в атмосферный воздух; виды и степень влияния физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха.

Государственный учет в области охраны атмосферного воздуха осуществляется по единой системе в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины.

Экологическое планирование — это деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленная на создание экологически обоснованных императивов рационального и комплексного использования природных ресурсов, их воспроизводства, а также охраны окружающей природной среды.

Экологическое планирование осуществляется в форме разработки экологических программ.

Согласно статье 6 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» государственные, межгосударственные, региональные, местные и другие экологические территориальные программы разрабатываются с целью проведения эффективной и целенаправленной деятельности государства по организации и координации мероприятий по охране окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности, рациональному использованию природных ресурсов.

Экологическое прогнозирование — это урегулированная экологическим законодательством деятельность специально уполномоченных субъектов права, направленная на подготовку и проведение экологических прогнозов в области использования и воспроизводства природных ресурсов, обеспечения благоприятного состояния окружающей природной среды и экологической безопасности.

Экологическое прогнозирование подразделяется на краткосрочное (до 5 лет) и долгосрочное (до 25 лет). Как указано в ч.4 ст. 22 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», специально уполномоченные государственные органы вместе с соответствующими научными учреждениями обеспечивают организацию краткосрочного и долгосрочного прогнозирования изменений окружающей природной среды. Указанные изменения должны учитываться при разработке и выполнении программ и мероприятий по экономическому и социальному развитию государства, в том числе по охране окружающей природной среды, использованию и восстановлению природных ресурсов и обеспечению экологической безопасности.

 4.2. Предупредительно-охранительные экологические функции

Экологический мониторинг за использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти по надзору, сбору, обработке, передаче, сохранении и анализе информации о состоянии окружающей природной среды, прогнозировании ее изменений и разработке научно обоснованных рекомендаций для принятия управленческих решений.

В соответствии с Положением о государственной системе мониторинга окружающей среды, утвержденном постановлением Кабинета Министров Украины от 30 марта 1998 г. (№ 391), различается общий (стандартный), оперативный (кризисный) и фоновый (научный) мониторинг.

Система государственного мониторинга базируется на трех уровнях: локальном — на территории отдельных объектов (предприятий, городов, участков ландшафта); региональном — в пределах административно-территориальных единиц, на территории экономических и природных регионов; национальном — на территории государства в целом.

Национальный мониторинг охватывает территорию, которая находится в пределах границ Украины. Региональный мониторинг проводится на территориях, которые характеризуются единством физико-географических, экологических и экономических условий. Локальный — на территориях ниже регионального уровня, к которым относятся отдельные природные ресурсы и элементарные структуры ландшафтно-экологических комплексов. В соответствии с международными программами Украина может принимать участие в работах по глобальному мониторингу окружающей природной среды.

Государственный мониторинг окружающей природной среды Украины осуществляют: Министерство охраны окружающей природной среды; Национальное космическое агентство; Министерство здравоохранения; Министерство аграрной политики; Министерство строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства; Госкомитет по лесному хозяйству; Госкомитет по водному хозяйству; Госкомитет по земельным ресурсам; другие заинтересованные министерства и ведомства.

Мониторинг окружающей природной среды осуществляется с соблюдением принципа совместимости разнородных данных, основанного на применении единых классификаторов, кодов, систем единиц и т.п. Для получения необходимой информации при мониторинге окружающей природной среды применяется дистанционное зондирование, наземные съемки-наблюдения, фоновые данные и др. По результатам оценки состояния окружающей природной сре-

74

 75


ды составляются доклады, прогнозы и рекомендации для принятия необходимых решений центральными органами исполнительной власти.

Экологический аудит. Развитие рыночных отношений в Украине привело к необходимости принятия большого числа нормативных документов для регламентации правовых вопросов деятельности хозяйствующих субъектов, бухгалтерского учета и отчетности, налогообложения, порядка формирования себестоимости производимой продукции и выполняемых работ. Многие предприятия стали самостоятельно вести хозяйственную деятельность. В результате возникла необходимость в создании новой формы контроля за деятельностью хозяйствующих субъектов — независимого вневедомственного финансового контроля или аудита. В юридической литературе экологический аудит рассматривается в качестве важного правового инструмента совершенствования системы управления природопользованием и охраной окружающей природной среды на уровне предприятия (что необходимо сделать, чтобы предприятие было техногенно-безопасным для окружающей природной среды, инвестиционно привлекательным, обеспечивающим эффективность производства) и на уровне регионов либо отраслей производства (как организовать различные виды деятельности — рекреационную, хозяйственную, градостроительную, чтобы при этом сохранить естественные экосистемы и природные ландшафты)1.

В соответствии с Законом Украины от 24 июня 2004 г. «Об экологическом аудите»2, экологический аудит — это документально оформленный независимый системный процесс оценки объекта экологического аудита, включающий сбор и объективную оценку доказательств для установления соответствия определенных видов деятельности, мер, условий, системы управления окружающей природной среды и информации по этим вопросам требованиям законодательства Украины об охране окружающей природной среды и другим критериям экологического аудита.

Разработка правовых основ экологического аудита тесно взаимосвязана с совершенствованием системы государственного экологического управления, правовых аспектов устойчивого развития экосистемы, определения понятий «экологическая безопасность» и «техногенная безопасность» как элементов управления в этой сфере.

Объектами экологического аудита являются:

предприятия, учреждения и организации, их филиалы и представительства либо объединения, отдельные производства, другие производственные объекты;

системы управления окружающей природной средой;

другие объекты, предусмотренные законом.

1 См.: Орлов Н.А. Правовые основы экологического аудита в Украине. —
Симферополь, 2005. — С. 20.

2 Вщомосп Верховно!' Ради Укра'ши. — 2004. — № 45. — Ст. 500.

 Экологический аудит проводится в процессе приватизации объектов государственной собственности, а также для нужд экологического страхования, при передаче объектов государственной и коммунальной собственности в долгосрочную аренду, в концессию, созданную на основе таких объектов совместных предприятий, создании, функционировании и сертификации системы управления окружающей природной средой, а также осуществления хозяйственной и иной деятельности.

Основными задачами экологического аудита являются:

сбор достоверной информации об экологических аспектах производственной деятельности объекта экологического аудита и формирование на ее основе заключения экологического аудита;

установление соответствия объекта экологического аудита требованиям законодательства об охране окружающей природной среды и другим критериям экологического аудита;

оценка воздействия деятельности объекта экологического аудита на состояние окружающей природной среды;

оценка эффективности, полноты и обоснованности мер, принимаемых для охраны окружающей природной среды на объекте экологического аудита.

Экологический аудит может быть добровольным и обязательным.

Экологический контроль представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти по обеспечению соблюдения требований законодательства об охране окружающей природной среды всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от форм собственности и подчинения, а также гражданами.

В зависимости от системы органов, которые осуществляют экологический контроль и их ведомственно-отраслевого подчинения различают такие виды контроля: государственный, ведомственный, производственный, общественный.

Государственному экологическому контролю характерно выполнение надведомственных задач, связанных с обеспечением соблюдения требований экологического законодательства всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности и ведомственного подчинения, а также физическими лицами на всей территории Украины.

Выполнение государственного экологического контроля возлагается на центральные и местные органы исполнительной власти и органы местного самоуправления.

Основным признаком, который характеризует ведомственный экологический контроль является его организационное и юридическое обособление пределами объектов соответствующего министерства или ведомства. Поэтому ведомственный контроль осуществляется министерствами, государственными комитетами за соблюде-

76

 77


нием требований экологического законодательства предприятиями, учреждениями и организациями в пределах подчиненной им сферы управления (ведомства).

Производственный экологический контроль имеет целью проверку соблюдения экологических требований на соответствующем производстве. Поэтому он осуществляется предприятиями, учреждениями и организациями, деятельность которых влияет на состояние окружающей природной среды в пределах своих организационно-подчиненных структур. Осуществление производственного контроля возлагается на специальные управления или отделы по охране природы, природоохранные лаборатории, другие структурные подразделы, которые функционируют на соответствующих промышленных или других предприятиях.

Основным признаком общественного экологического контроля является его общественный статус, т.е. он осуществляется общественными объединениями и организациями общего или отраслевого профиля. Общественный экологический контроль осуществляют Украинское общество охраны природы, Украинское общество охотников и рыболовов, общественные инспекторы Министерства охраны окружающей природной среды, студенческие общественные движения.

Экологический контроль возможно классифицировать по признаку его ресурсной направленности, то есть в зависимости от контролируемых объектов природы. В частности, различают контроль в области: охраны окружающей природной среды; использования и охраны земель; использования и охраны вод; охраны, защиты, использования и воспроизводства растительных ресурсов; ведения работ по геологическому изучению недр, их использования и охраны; охраны, использования и воспроизводства животного мира; соблюдения режима территорий и объектов природно-заповедного фонда; охраны атмосферного воздуха.

Экологическая экспертиза — это деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти, которая базируется на межотраслевом экологическом исследовании, анализе и оценке передпроектних, проектных и других материалов и объектов, реализация или действие которых могут отрицательно влиять или влияют на состояние окружающей природной среды и здоровье людей, и направленная на подготовку выводов о соответствии запланированной или осуществляемой деятельности нормам и требованиям экологического законодательства, обеспечение экологической безопасности.

В соответствии с Законом Украины «Об экологической экспертизе» (45/95-ВР) ее целью является предотвращение отрицательного влияния антропогенной деятельности на состояние окружающей природной среды и здоровья людей, а также оценка степени

экологической безопасности хозяйственной деятельности и экологической ситуации на отдельных территориях и объектах.

Объектами экологической экспертизы являются проекты законодательных и других нормативно-правовых актов, предпроектные, проектные материалы, документация по внедрению новой техники, технологий, материалов, веществ, продукции, реализация которых может привести к: нарушению экологических нормативов; отрицательному влиянию на состояние окружающей природной среды, созданию угрозы здоровью людей. Экологической экспертизе подлежат экологические ситуации, которые сложились в отдельных населенных пунктах и регионах, действующие объекты и комплексы, которые имеют значительное отрицательное влияние на состояние окружающей среды и здоровье людей.

Субъектами экологической экспертизы являются:

Министерство охраны окружающей природной среды Украины, его органы на местах, создаваемые ими специализированные учреждения, организации и эколого-экспертные подразделы или комиссии;

органы и учреждения Министерства здравоохранения Украины;

другие государственные органы, органы местного самоуправления;

общественные организации экологической направленности или создаваемые ими специализированные формирования;

учреждения, организации и предприятия, в том числе иностранные юридические и физические лица, которые привлекаются к проведению экологической экспертизы;

отдельные граждане в порядке, предусмотренном экологическим законодательством.

Законодательством предусмотрена государственная, общественная и другие виды экологической экспертизы. Выводы государственной экологической экспертизы являются обязательными для выполнения.

Выводы общественной и другой экологической экспертизы имеют рекомендательный характер и могут быть учтены при проведении государственной экологической экспертизы, а также при принятии решений относительно дальнейшей реализации объекта экологической экспертизы.

4.3. Стабилизационные функции экологического управления

Экологическое информирование о состоянии окружающей природной среды представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти, направленную на обеспечение доступа к имеющимся открытым, полным и досто-

78

 79


верным сведениям о событиях, явлениях, предметах, фактах, процессах в сфере использования, воспроизводства природных ресурсов, природных комплексов, охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности.

Экологическое информирование подразделяется на срочное (оперативное), периодическое, комплексное, отраслевое, территориальное (региональное), в зависимости от его целевой направленности и эколого-социальной важности.

Различают экологическое информирование:

об уровне загрязнения, в т.ч. радиоактивного, почвы, атмосферного воздуха, поверхностных вод суши и морских вод, подземных вод, продуктов животноводства и растениеводства;

о состоянии экологически опасных промышленных предприятий и производствах;

о применении химических, биологических средств защиты сельскохозяйственных культур и мероприятиях по предотвращению загрязнения окружающей природной среды средствами химизации;

об уровне техногенных изменений геологической среды;

об объемах бытовых отходов, занятых ими площадей земель и размеры подтопленных городских территорий;

о выполнении задач по строительству и вводу в действие природоохранных объектов, осуществлению природоохранных мероприятий;

о соблюдении требований экологической (радиационной) безопасности на атомных электростанциях;

о результатах контроля за охраной и использованием земельных, водных и лесных ресурсов, состоянием атмосферного воздуха, соблюдение экологических стандартов;

— о другой статистической экологической информации.
Обеспечение соответствующей информацией Верховной Рады

Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины, других государственных предприятий, учреждений и организаций, распространение экологической информации в средствах массовой информации возложено на Министерство охраны окружающей природной среды Украины — в части сведений о качестве и режиме использования природных ресурсов, загрязнения окружающей природной среды, состояния экологической (в т.ч. радиационной) обстановки; Министерство здравоохранения Украины — в части сведений о степени влияния экологической обстановки и применяемых загрязненных продуктов питания на здоровье и состояние заболеваний населения.

Стандартизация и нормирование в сфере охраны окружающей природной среды представляет собой деятельность уполномоченных государственных органов исполнительной власти, направленную на обеспечение единых требований, правил, норм, мерил относи-

тельно использования природных ресурсов, охраны окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности.

Экологические стандарты представляют собой совокупность научно обоснованных, юридически значимых нормативно-технических документов, которые содержат экологические требования, правила и нормы, утвержденные государственными органами и обязательные для выполнения субъектами экологического законодательства. Основной целью экологических стандартов является:

определение понятий и сроков, которые используются в экологической деятельности;

режима использования и воспроизводства природных ресурсов, охраны окружающей среды;

методов контроля за состоянием окружающей природной среды;

мероприятий по предотвращению отрицательного влияния загрязнения природной среды на здоровье людей;

других вопросов, связанных с охраной и использованием природных ресурсов.

Экологические нормативы представляют собой совокупность предельно допустимых концентраций возможного физического, биологического, радиационного и иного антропогенного влияния на состояние окружающей природной среды, которые не вызывают существенных изменений его качества и ухудшения здоровья людей, а также показателей использования природных ресурсов, которые устанавливаются уполномоченными органами государства относительно видов деятельности юридических и физических лиц.

Систему экологических нормативов составляют:

нормативы экологической безопасности;

предельно допустимые выбросы и сбросы в окружающую природную среду загрязняющих химических веществ, уровни вредного влияния физических и биологических факторов;

нормативы использования природных ресурсов и другие экологические нормативы.

К нормативам экологической безопасности относятся: предельно допустимые концентрации загрязняющих веществ в окружающей природной среде; предельно допустимые уровни акустического, электромагнитного, радиационного и иного влияния на окружающую природную среду; предельно допустимое содержание вредных веществ в продуктах питания.

Нормативы экологической безопасности должны отвечать требованиям охраны окружающей природной среды и здоровью людей.

Нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в окружающей природной среде и уровни вредного физического влияния на него должны быть едиными для всей территории Украины. В отдельных случаях для курортных, лечебно-оздоро-

80

 81


вительных, рекреационных и других отдельных территорий допускаются более суровые нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ и другого вредного влияния на окружающую природную среду.

Экологические нормативы разрабатываются и вводятся в действие Министерством охраны окружающей природной среды, Министерством здравоохранения и другими уполномоченными государственными органами соответственно законодательству Украины.

Экологическое лицензирование. Значение лицензирования как одного из самостоятельных функций экологического управления определяется многими факторами информационного, превентивного, контрольного характера. Оно является одним из основных и потенциально эффективных инструментов реализации публично-правовых методов управления природопользованием и охраной окружающей природной среды.

Под экологическим лицензированием необходимо понимать деятельность уполномоченных на то государственных органов исполнительной власти и местного самоуправления, связанную с выдачей официальных документов (экологических лицензий) на осуществление природопользования и охраны окружающей природной среды.

Экологические лицензии являются разновидностями разрешений на использование природных ресурсов. Вместе с тем, между ними есть определенные отличия, обусловленные характерными признаками. К признакам экологических лицензий относятся: а) они выдаются на конкурсной основе; б) в них отсутствуют индивидуализация природных объектов, на эксплуатацию которых они выдаются; в) они устанавливают экологические требования и ограничения; г) лицензии могут выдаваться и на те виды деятельности, которые не связаны с использованием природных ресурсов, но воздействуют на состояние окружающей природной среды.

В соответствии с действующим экологическим законодательством, экологическому лицензированию подлежат: деятельность по использованию недр (геологическое изучение недр, добыча полезных ископаемых, строительство и эксплуатация подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в т.ч. сооружений для подземного хранения нефти, газа, иных веществ и материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод, создания геологических территорий и объектов, имеющих важное научное, культурное, рекреационно-оздорови-тельное значение); по использованию источников минеральных вод; обращению с опасными для окружающей природной среды отходами; по осуществлению отдельных видов пользования объектами животного мира.

Так как лицензирование является одной из основных правовых мер обеспечения рационального использования природных ресурсов

и охраны окружающей природной среды, при определении содержания лицензии необходимо обеспечивать соблюдение в процессе природопользования всех требований, предусмотренных действующим экологическим законодательством.

Лицензии выдаются отдельно на каждый вид деятельности. Передача лицензии другому юридическому или физическому лицу запрещается.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Какие признаки характеризуют управление природопользованием и охраной окружающей природной среды?
  2.  Дайте характеристику системы органов, осуществляющих экологическое управление.
  3.  Какими нормативными актами определяется компетенция органов, осуществляющих экологическое управление?
  4.  Охарактеризуйте классификацию органов, осуществляющих экологическое управление.
  5.  Какие правовые формы участия общественности в экологическом управлении?
  6.  В чем состоит сущность функции управления природопользованием и охраной окружающей природной среды?
  7.  Какие функции экологического управления известны законодательству?
  8.  Охарактеризуйте специфику предупредительно-ограничительных функций экологического управления.
  9.  В чем состоит специфика стабилизационных функций управления?

Темы рефератов

  1.  Основные черты управления природопользованием и охраной окружающей природной среды.
  2.  Компетенция Верховной Рады Украины в сфере экологического управления.
  3.  Компетенция Президента Украины в сфере экологического управления.
  4.  Компетенция Кабинета Министров Украины в сфере экологического управления.
  5.  Компетенция местных органов государственной исполнительной власти в сфере экологического управления.
  6.  Компетенция органов местного самоуправления в сфере экологического управления.
  7.  Компетенция Министерства охраны окружающей природной среды в сфере экологического управления.
  8.  

  1.  

82

 83


  1.  Особенности управления использованием и охраной отдельных природных ресурсов.
  2.  Правовые формы управления в сфере обеспечения экологической безопасности.

  1.  Общественность как самостоятельный субъект экологического управления.
  2.  Правовые формы планирования использования и охраны природных ресурсов.
  3.  Правовые формы учета использования и охраны природных ресурсов.
  4.  Правовые формы контроля использования и охраны природных ресурсов.
  5.  Правовые формы пространственно-территориального устройства природных объектов.
  6.  Правовое регулирование экологического мониторинга в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды.
  7.  Экологическая экспертиза — самостоятельная функция экологического управления.
  8.  Экологическое информирование — самостоятельная функция экологического управления.
  9.  Стандартизация и нормирование — самостоятельная функция экологического управления.

Рекоменованная литература

Андрейцев В.1. Структура еколопчного законодавства та системи управлшня охороною довшлля Украши // Гармошзащя законодавства та вдосконалення системи управлшня охороною довкглля Украши в1дпов1дно до вимог бвропейського союзу (розддл заключ-ного звггу). — К.: Мш1стерство охорони навколишнього природного середовища та ядерно! безпеки Украши, 1998. — С.1-64.

Андрейцев В.И. Теоретические проблемы правового обеспечения эффективности экологической экспертизы: Автореф. ...д-ра юрид. наук: 12.00.06/Украинская юридическая академия. —X., 1992.— 48 с.

Бакай О.О. Правове забезпечення еколопчного прогнозування: Автореф.дис.... канд. юрид. наук: 12.00.06/Нащональна юридич-на академ1я Украши. — X., 2002. — 19 с.

Гетьман А.П. Еколого-процесуальна правова теор1я: проблеми становления 1 розвитку: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук: 12.00.06 / Нащональна юридична академ1я Украши. — X., 1995. — 32 с.

Гетьман А.П. Вступ до теори еколого-процесуального права Украши: Навч. пос1б. — X.: Основа, 1998. — 204 с.

Гетьман А.П. Процессуальные нормы и отношения в экологическом права. — Харьков: Основа. — 136 с.

Голиченков А.К. Экологический контроль: теория и практика правового регулирования. — М.: Изд-во Моск. ун-та, 1993. — 162 с.

84

Державне управлшня в Украш1: Навчальний пособник / Авер'-янов В.Б., Андршко О.Ф., Голосшченко 1.П. та ш. / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. — К., 1999. — 266 с.

Здоровко Л.М. Правов1 питания регюнального еколопчного контролю в Укранп: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нащональна юридична академгя Украши. — X., 2003. — 17 с.

Еколончна експертиза: теор1я, методология, практика / О.Я Ла-зор; Укр. акад. держ. упр. при Президентов! Украши, Льв1в. рейон. ш-т держ. упр. — Л., 2002.

Еколойчний аудит: Шдручник / Шевчук В.Я., Саталкш Ю.М., Навроцький В.М. та ш. — К.: Вища школа, 2000. — 344 с.

Орлов Н.А. Правовые основы экологического аудита в Украине: Курс лекций. — Симферополь: Крымское учебно-педагогическое издательство, 2005. — 160 с.

Позняк Е.В. Правов! аспекти здшснення громадсько! еко-ЛОНЧН01 експертизи в Украши Автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.06. — Киш, 2005.

Разметаев СВ. Правовые вопросы участия общественности в охране окружающей природной среды: Автореф. дисс. канд. юрид. наук: 12.00.06. — М., 1990.

Радик 1.Л. Правов1 проблеми еколопчного лщензування: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нащональна юридична академгя Украши. — X., 2001. — 19 с.

Шарапова СВ. Правове забезпечення еколопчного мошторингу в Украшк Автореф. дис— канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нащональна юридична академия Украши. — X., 2002. — 19 с.

Шпомер А. Лщензування як засхб державного регулювання господарсько! ддяльност! // Право Украши. — 2004. — № 2. — С.55-59.


= Раздел IV

ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН

План

  1.  Понятие экологических прав и обязанностей граждан.
  2.  Классификация экологических прав и обязанностей граждан.
  3.  Конституционные экологические права граждан.

  1.  Право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду.
  2.  Право на возмещение вреда, причиненного нарушением права на безопасную для жизни и здоровья граждан окружающую среду;
  3.  Право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также право на ее распространение.

4. Гарантии, охрана и формы защиты экологических прав граж
дан.

§ 1. Понятие экологических прав и обязанностей граждан

Проблема реализации и обеспечения экологических прав граждан на современном этапе развития общества становится все более актуальной. В условиях интенсивного использования природных ресурсов, их восстановления и воспроизводства, в период формирования рыночных отношений в экономике Украины, ухудшения экологической обстановки существует объективная необходимость определения понятия экологических прав и обязанностей граждан, их содержания и унификации терминологии в данной сфере, а также установление границ их осуществления, основных форм охраны и защиты указанных прав.

Исторически идея экологических прав первоначально нашла свое отображение в международно-правовых документах, хотя сам

термин «экологические права» не применялся. Всеобщая декларация прав человека не выделяла право человека на безопасную окружающую природную среду. Однако наряду с правом человека на жизнь (ст. 3) в ней предусматривалось также право каждого человека на такой жизненный уровень, который необходим для поддержания его здоровья и благосостояния (ст. 25), который в свое содержание включает и непосредственно экологические характеристики. Международные пакты1 о правах человека содержат общие тезисы, которые, безусловно, можно трансформировать и на экологические права граждан.

Проблема прав человека на благоприятную окружающую среду впервые была обсуждена как самостоятельная на Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде в 1972 г. Окружающая человека среда в Декларации Стокгольмской конференции рассматривалась как общее достояние. Первый принцип этой Декларации гласит: «Человек имеет право на свободу, равенство и благоприятные условия жизни в окружающей среде, качество которой позволяет вести достойную и процветающую жизнь, и несет главную ответственность за охрану и улучшение окружающей среды на благо нынешнего и будущих поколений».

Формулировка аналогичного положения, принятая на конференции ООН в Рио-де-Жанейро, тоже не выглядит более конкретной. Первый ее принцип устанавливает, что человек имеет право вести здоровую и продуктивную жизнь в гармонии с природой.

Ряд положений о месте человека в природе, роли и принципах человеческой деятельности содержится во Всемирной хартии природы, принятой в 1982 г. на 37-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН; в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию (1987 г.) «Наше общее будущее» и т.п.

Особое значение имеет Орхусская конвенция «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (Дания, 1998 г.)2. Она является первым международным документом, прямо закрепившим право на благоприятную (здоровую) окружающую среду в преамбуле Конвенции: «Каждый человек имеет право жить в окружающей природной среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния», где также устанавливается обязанность «как индивидуально, так и совместно с другими охранять и улучшать окружающую среду на благо нынешнего и будущего поколений». Это право также упоминается в ст. 1 Конвенции, где говорится о необходимости защиты «права каждого человека

1 Див.: Мгжнародний пакт про громадсьш 1 псыптичт права, М1жнарод-
ний пакт про сощалыи, економ1чт 1 культурт права // Рабшович П.М.,
Хавронюк М.1. Права людини 1 громадянина: Навчальний пошбник. — К.:
Атша, 2004. — С. 326-344, 350-360.

2 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1999. — № 34. — Ст. 296.

86

 87


нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния». Таким образом, в Орхусской конвенции раскрывается содержание основного экологического права, подчеркивается его социальный аспект, определяется круг его субъектов. Таким образом, она не только провозглашает, декларирует экологические права граждан (на благоприятную окружающую среду, экологическую информацию, участие в принятии экологически значимых решений и т.п.), а и регулирует процедурные (процессуальные) вопросы их защиты. Конвенция направлена на защиту экологических прав общественности, а в первую очередь — защиты права на информацию. В ней дается определение общественности, как одного или более физических или юридических лиц, их объединения, организации или группы, действующие в соответствии с национальным законодательством или практикой. Заслуживает внимания положение, относительно права доступа к правосудию по вопросам охраны окружающей среды, которое создает новые условия относительно включения судебной власти в механизм решения экологических проблем.

Непосредственно термин «экологические права» впервые в законодательстве Украине был закреплен в Законе Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 9). Затем они были зафиксированы Конституцией Украины, что свидетельствует об их значимости в общей системе прав человека. Кроме этого экологические права граждан закреплены в ряде законов Украины: «Об охране атмосферного воздуха», «Обэкологической экспертизе», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера» и др.

Экологические права рассматриваются как сложная эколо-го-правовая система, закрепленных в международных актах, Конституции Украины, специальном экологическом и смежном с ним законодательстве прав человека. Они представляют собой сложный, комплексный институт экологического права. Экологические права определяют меру дозволенного и необходимого поведения людей в сфере взаимодействия природы, индивида и общества, обеспечивающих удовлетворение его основных потребностей в этой сфере. Экологические права представляют собой правовые предписания, которые: а) обращены к законодателю и определяют содержание экологической политики и иных правовых норм; б) формируют правоприменительную практику, влияя на процесс принятия экологических решений; в) являются инструментом прямого воздействия граждан на экологическую политику и практику'.

Ряд основных экологических прав граждан относится к естественным правам: неотчуждаемым, выступающим в качестве высшей

1 Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. — С. 160.

88

социальной ценности; существующим неотъемлемо от индивида, его жизнедеятельности; независящим от их правового закрепления и являющиеся непосредственно действующими; находящимся под защитой государства и отвечающим международным стандартам в области прав человека. Экологические права признаются естественными исходя из необходимости и целесообразности признания их, как определенных правовых возможностей субъектов, которые не должны зависеть от правовых факторов и потому связываются лишь с фактом рождения и существования человека.

Экологические права, как вид субъективных прав, представляют собой совокупную меру возможного поведения в сфере обеспечения экологической безопасности, принадлежности природных объектов и комплексов, их использования, воспроизводства (восстановления) и охраны, а в определенных случаях защиты человека и окружающей природной среды от вредного воздействия в целях его предотвращения, устранения и удовлетворения экологических и иных интересов. Из этого вытекает, что гражданину законодательством предоставляется юридическая возможность: пользоваться окружающей природной средой как естественной средой для проживания, жизнеобеспечения, при этом ОПС должна соответствовать требованиям экологической безопасности; требовать от государства, всех юридических и физических лиц исполнения ими обязанностей по использованию, воспроизводству и охране окружающей среды, обеспечению его экологической безопасности; обращаться в необходимых случаях к государственной или общественной защите своего нарушенного субъективного права.

Экологические права граждан образуют особую, самостоятельную группу прав, обладающую определенной спецификой, обусловленную экологическими факторами.

Экологическим правам должны соответствовать определенные экологические обязанности, без осуществления которых права «зависают», не будучи обеспеченными надлежащими действиями, со стороны других лиц, организаций, государства и т.п., от которых зависит их непосредственная реализация. Корреляция экологических прав и обязанностей граждан создает режим наибольшего содействия для жизнедеятельности людей. Такое соединение создает разумный баланс интересов всех субъектов экологических правоотношений, оказывает содействие достижению гармоничного взаимодействия природы и общества. Любые субъективные экологические права могут быть реализованы только через чьи-либо экологические обязанности, и наоборот, экологические обязанности предполагают чье-нибудь право требовать их исполнения. Вне корреляции данные категории не могут существовать.

Экологическая обязанность представляет собой установленную в законодательстве или договоре меру надлежащего, общественно необходимого поведения, которое опирается на возмож-

89


ность государственного принуждения. В ней выражаются как личные, так и общественные экологические интересы. Через экологическую обязанность удовлетворяется интерес управомоченного в любом эколого-правовом отношении. Обязанность отвечает также интересам самого правообязанного субъекта. В экологическом праве обязанность устанавливается как в интересах управомоченного, так и в экологических интересах государства в целом.

Функциональное назначение экологической обязанности заключается в соответствии с экологическим правом, реализации механизма эколого-правового регулирования, неразрешении злоупотребления гражданами своими правами. Социальное — в формировании экологического правосознания и культуры.

Экологическая обязанность также является одним из способов обеспечения экологических прав, условием их реальности и эффективности. Если субъективное экологическое право — это сфера возможности и свободы индивида, то экологическая обязанность — сфера необходимости и подчинения.

Структура экологической обязанности содержит в себе следующие элементы: необходимость осуществлять определенные действия или воздержаться от них; необходимость для правообязанного лица отреагировать на обращенные к нему законные требования управомоченного; необходимость нести ответственность за несоблюдение требований, предусмотренных экологическим законодательством; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право (сервитут, эмфитевзис, суперфиций).

Если содержание субъективного экологического права образует мера возможного, дозволенного поведения, то экологической обязанности — мера надлежащего, необходимого поведения. Поэтому содержание экологической обязанности целесообразно рассматривать в двух аспектах: во-первых, в необходимости осуществлять активные положительные действия, которые отвечают требованиям экологического законодательства. Во-вторых, в необходимости воздержаться от действий, запрещенных действующим экологическим законодательством.

Экологические права и обязанности в экологоправоотношени-ях — это не само поведение субъектов, а предоставленные возможности или необходимости определенного поведения в границах норм экологического права.

§ 2. Классификации экологических прав и обязанностей граждан

Экологическоие права, предусмотренные в законодательстве, довольно разнообразны, что позволяет пргзе! "и классификацию

этих прав в зависимости от различных оснований, чтобы детальнее раскрыть их специфику.

По юридической силе (акту, их закрепляющему), степени правовой урегулированности экологические права можно поделить на: а) конституционные (основные, неотчуждаемые, фундаментальные); б) установленные в специальных законах, подавляющее большинство норм которых направлено на регулирование непосредственно экологических отношений или связанных с этим отношений; в) предусмотренные подзаконными нормативными актами и договорами.

К первой группе относятся права, предусмотренные в статье 50 Конституции Украины, посвященной основным экологическим правам, а именно: праву каждого на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и на возмещение причиненного нарушением этого права вреда, свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также права на ее распространение. К конституционным также относятся права: частной собственности на землю (ст. 14), экологической безопасности (ст. 16); обращаться за защитой нарушенного права и иные. Право на жизнь (ст. 27) неразрывно связано с правом на безопасную окружающую природную среду, с качеством среды обитания и другими правами, имеющими экологическую направленность.

Конституционное закрепление этих прав указывает на их важность, неотъемлемость и неотчуждаемость, хотя и не делает менее значимыми другие экологические права. Исходные конституционные положения гласят, что некоторые экологические права являются естественными и неотчуждаемыми, даны ему от рождения, признаются высшей ценностью и не носят исчерпывающего характера. При этом подчеркивается, что нормы Конституции являются нормами прямого действия, а защита конституционных прав и свобод человека и гражданина непосредственно на основании Конституции Украины гарантируется. Признание, соблюдение и защита прав человека — обязанность государства.

Ко второй группе относятся перечисленные в статья 9 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды » права каждого на: участие в обсуждении и внесении предложений в проекты нормативно-правовых актов, материалов по размещению, строительству и реконструкции объектов, которые могут отрицательно воздействовать на состояние окружающей природной среды, внесение предложений в органы государственной власти и органы местного самоуправления, юридическим лицам, принимающим участие в принятии решений по этим вопросам; участие в разработке и осуществлении мероприятий по охране окружающей природной среды, рациональному и комплексному использованию природных ресурсов; осуществление общего и специального использования природ-

90

 91


ных ресурсов; объединение в общественные природоохранные формирования; участие в публичных слушаниях или открытых заседаниях по вопросам воздействия запланированной деятельности на окружающую природную среду на стадиях размещения, проектирования, строительства и реконструкции объектов и в проведении общественной экологической экспертизы; получение экологического образования и иные права, определенные законодательством Украины.

Экологическую направленность имеют права, закрепленные другими законами. Например, в Законе Украины от 19 ноября 1992 года № 2801-ХИ «Основы законодательства Украины о здравоохранении»1 в статье 6 предусмотрено, что каждый гражданин Украины имеет право на охрану здоровья, которое предусматривает: безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду; санитар-но-эпидемическое благополучие территорий и населенного пункта, где он проживает; безопасные и здоровые условия работы, обучения, быта и отдыха; достоверную и своевременную информацию о состоянии своего здоровья и здоровья населения, включая существующие и возможные факторы риска и их степеней и т.п.

В третью группу входят экологического права, закрепленные в подзаконных нормативно-правовых актах и договорах. Перечень их очень разнообразен. Они не менее значимые, чем конституционные и закрепленные в законах экологического права.

Экологические права по форме реализации делятся на индивидуальные и коллективные. Свои экологические права граждане могут осуществлять самостоятельно, а также совместно с другими лицами, объединившись в организации, группы, иные образования и объединения. При этом в зависимости от степени и правового статуса, это могут быть неформальные объединения или группы, которые созданы для удовлетворения общей потребности, которая существует в течение определенного времени, а также зарегистрированные в установленном порядке общественные экологические объединения. Создание общественных природоохранных объединений расширяет возможности гражданина в реализации экологических прав. Основными формами участия общественности в принятии экологически значимых решений являются: референдум; обращения граждан (жалобы, замечания, предложения); работа с депутатами; общественные (публичные) слушания; сборы граждан по месту проживания; привлечение экспертов от общественности в рабочие группы, созданные органами государственной власти по экологическим вопросам; участие в проведении государственной экологической экспертизы; общественная экологическая экспертиза; общественный контроль; собрания, митинги, демонстрации и т.п.

Экологические права дифференцируются на абсолютные и относительные. Абсолютные права противоположны относитель-1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1993. — № 4. — Ст. 19.

92

ным, действующим в отношении одного конкретно определенного лица или нескольких лиц. Они характеризуются тем, что их носителю противостоит в качестве обязанных субъектов неопределенное число лиц, каждый из которых должен воздержаться от нарушения этих прав. Круг абсолютных прав, как и вообще всех видов субъективных прав, определяется значимостью и характером общественных экологических отношений. В основном к ним относятся конституционные и естественные экологические права.

Экологические права также можно разделить в зависимости от того, какие экологические интересы и права защищаются: имущественные и личные неимущественные права. Некоторые природные объекты, хотя и приравниваются в ГК Украины к имуществу, но все-таки они остаются объектом особого рода, продолжая развиваться по своим естественным законам, с учетом ряда экологических факторов. Природа не является результатом деятельности человека. Имущественные объекты не так унифицированы как экологические. Основным критерием разграничения сферы гражданского и экологического права является пребывание соответствующего природного объекта во взаимосвязи с природной средой. Объекты природы и товарно-материальные ценности — разные категории, которые имеют особые экологические, экономические и правовые признаки и характеристики. К группе имущественных прав в сфере экологии относятся права на: возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан вследствие отрицательного воздействия на окружающую природную среду; право природопользования; право собственности на природные ресурсы и др.

Личные неимущественные права, как правило, принадлежат к категории абсолютных, обеспечивают естественное существование физического лица, относятся к жизнеобеспечивающим правам, возникают по поводу личных неимущественных благ. Основное среди них право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду, а также права на: достоверную информацию о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта и т.п.

Определенная классификация экологических прав граждан существует в сфере воспроизводства (восстановления) и улучшения качественного состояния природных объектов: право граждан на воспроизводство и восстановление природных объектов с использованием установленных способов; право на осуществление мероприятий, которые улучшают качество экологических объектов и окружающей природной среды. Следует иметь в виду, что по названию экологические права и обязанности могут совпадать, однако это не означает, что одно понятие трансформируется в другое и наоборот. Эти права содержатся в поресурсовом (подотраслевом) законодательстве; они тесно связаны с правами граждан на использование природных объектов, а, в конечном счете, осуществления

93


этих прав направлено на предотвращение ухудшения качества окружающей природной среды и ее соответствие требованиям экологической безопасности. При этом осуществление указанных действий в законодательстве закреплено только как исполнение установленных обязанностей. Действия в форме прав или обязанностей по воспроизводству экологических объектов, улучшение состояния природной среды оказывает содействие нормальному осуществлению социально значимого экологического права гражданина — права на безопасную окружающую природную среду.

Возможно классифицировать экологические права граждан по охранно-защитной направленности. Анализ действующего экологического законодательства свидетельствует, что понятия «охрана» и «защита» прав взаимозависимые, но не тождественные. Защита экологического права осуществляется тогда, когда оно нарушено, при этом нормативно закреплен порядок защиты нарушенного права. Также правовой защите подлежат оспариваемые права и законные интересы. Экологические права в сфере защиты нарушенных прав подразделяются на: а) требование в установленном порядке возмещения убытков, экологического вреда, причиненного природным объектам, находящимся в собственности или пользовании граждан; вреда, причиненного здоровью загрязнением окружающей природной среды, а также в необходимых случаях и морального вреда; б) требование устранения препятствий в осуществлении гражданами своих экологических прав; в) оспаривание принадлежащих гражданам экологических прав, интересов и т.п. Охранительные предписания, содержащиеся в экологическом законодательстве, устанавливают специфические меры принуждения и формы защиты нарушенного права. Можно сказать, что охранительные нормы статичны, а нормы по защите нарушенного права — динамичны.

Экологические права граждан в сфере охраны окружающей природной среды можно подразделить на право: принимать участие в мероприятиях, обеспечивающих рациональное использование природных объектов; объединение в общественные природоохранительные формирования; обсуждение нормативных актов; участие в публичных слушаниях и других мероприятиях с целью предотвращения отрицательного воздействия на окружающую природную среду либо его последствий.

Приведенные классификации экологических прав граждан характеризуют лишь наиболее важные и социально значимые права. Экологические обязанности также можно классифицировать по различным основаниям. В зависимости от юридической силы, степени правовой урегулированности выделяют: а) конституционные и; б) установленные в специальных законах, подавляющее большинство норм которых направлено на регулирование экологических отношений или связанных с этим отношений; в) предусмотренные подзаконными нормативными актами и договорами.

В действующей Конституции Украины экологические обязанности граждан закреплены в статье 66, где предусмотрено «не наносить вред природе, культурному наследию, возмещать причиненные им убытки». Но к ним также можно отнести иные обязанности, которые трансформируются в сферу экологического права: собственность обязывает, она не должна использоваться во вред человеку и обществу (ч. 4 ст. 13); платить налоги и сборы в порядке и размерах, установленных законом (ст. 67); неуклонно придерживаться Конституции и законов Украины, не посягать на права других людей (ст. 68) и т.п.

Ко второй группе относятся экологические обязанности, содержащиеся в Законе Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 12). К ним относятся: беречь природу, охранять, рационально использовать ее богатства в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей природной среды; осуществлять деятельность с соблюдением требований экологической безопасности, других экологических нормативов и лимитов использования природных ресурсов; не нарушать экологические права и законные интересы других субъектов; вносить плату за специальное использование природных ресурсов и штрафы за экологические правонарушения; компенсировать ущерб, причиненный загрязнением и иным отрицательным воздействием на окружающую природную среду и т.п. Граждане обязаны выполнять и другие обязанности в области охраны окружающей природной среды в соответствии с законодательством Украины.

Круг экологических обязанностей расширяется благодаря их более детальной регламентации в подзаконных нормативных актах. Например, в Постановлении Кабинета Министров Украины от 2 октября 2003 года «Об утверждении Порядка предоставления специальных разрешений на пользование недрами»1 определяются дополнительные обязанности недропользователей: придерживаться требований, предусмотренных разрешением; обеспечивать сохранение геологических территорий и объектов; придерживаться других условий, определенных соглашением на пользование недрами (п. 27).

Следующая классификация осуществлена в зависимости от субъектного состава (круга правообязанных граждан). Выделяют общие и специальные экологические обязанности. Общие присущие всем без исключения гражданам как субъектам экологического права, к ним принадлежат обязанности, закрепленные в Конституции Украины и Законе «Об охране окружающей природной среды».

Специальные обязанности, предусмотренные действующим по-ресурсовым экологическим законодательством, базируются на общих положениях права собственности и природопользования, обе-спечения требований экологической безопасности и т.п. Но наряду

1 Офпцйний В1СНИК Украши. — 2003. — № 40. — Ст. 2100.

94

 95


с этим данные обязанности обусловлены спецификой используемого природного ресурса, особенностями правового режима эксплуатации соответствующего объекта и непосредственно правовым статусом субъектов. Особую группу составляют обязанности, возникающие при введении режима чрезвычайного положения, при объявлении местности зоной чрезвычайной экологической ситуации.

Экологические обязанности также возможно подразделить на имущественные и неимущественные. К имущественным относятся обязанности: компенсировать ущерб, вред, причиненный загрязнением и иным отрицательным воздействием на окружающую природную среду, а также здоровью человека; вносить плату за специальное использование природных ресурсов и штрафы за экологические правонарушения; компенсировать затраты на проведение экологической экспертизы, аудиторского анализа относительно объектов и видов деятельности, которые представляют повышенную экологическую опасность; внедрять новые технологии, предотвращающие вредное воздействие на окружающую природную среду и здоровье человека и т.п. К неимущественным принадлежат: беречь природу, охранять, рационально использовать ее богатства; осуществлять деятельность в соответствии с требованиями экологической безопасности; не нарушать права других субъектов; проводить экологическую экспертизу экологически опасных объектов и видов деятельности и т.п.

Экологические обязанности можно классифицировать и по иным основаниям (критериям), к примеру, в зависимости от: правомерного или неправомерного поведения гражданина; сферы существования экологических отношений (принадлежности, использования, охраны, защиты, обеспечения экологической безопасности); вида действия (активные и пассивные) и др.

§ 3. Конституционные экологические права граждан

Важнейшие отличительные особенности закрепленных в Конституции Украины основных экологических прав состоят в том, что они даны человеку от природы, носят естественный и неотчуждаемый характер, выступают в качестве высшей социальной ценности, являются непосредственно действующими, находятся под защитой государства, соответствуют международным стандартам. Систему конституционных экологических прав гражданина составляют права на: безопасную для жизни и здоровья окружающую среду; свободный доступ к информации о состоянии окружающей среды, качество пищевых продуктов и предметов быта и право на ее распространение, запрет засекречивать такую информацию; возмещение вреда, причиненного нарушением указанных прав и др. Наряду

с непосредственно экологическим правами в Основном Законе закреплены и иные права, которые тесно связаны с ними, и имеют экологическую направленность.

3.1. Право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду

Право граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду относится к основным (фундаментальным), естественным правам. Оно закреплено в ст. 50 Конституции Украины и ст. 9 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», а также некоторых международных документах1. Данное право присуще человеку с момента его рождения, независимо от усмотрения государственных органов. Это фактически право каждого гражданина требовать соблюдения эколого-правовых предписаний, которому соответствует обязанность каждого государства по его обеспечению.

В международно-правовых актах, в отличие от украинского законодательства, предусмотрено право на: «среду, которая позволяет вести достойную и процветающую жизнь», «жизнь в гармонии с природой» и т.п. Впервые право на жизнь в благоприятной окружающей среде было опосредованно закреплено в декларации Сток-

1В Орхусской конвенции закреплено право на благоприятную (здоровую) окружающую среду, раскрывается его содержание, социальный аспект, определяется круг субъектов. В ней критерием качества окружающей среды служит термин «благоприятная для здоровья и благосостояния». «Здоровую» или «благоприятную для здоровья» окружающую среду можно понимать как окружающую среду, которая (ни прямо, ни опосредованно) не оказывает неблагоприятного воздействия на здоровье человека, даже, может быть, способствует его улучшению. Что же касается такого критерия как качества окружающей среды, как «благоприятность для благосостояния человека», то он еще более размыт и неоднозначен. Возможно, ответ на данный вопрос частично содержится в самом тексте Конвенции, согласно которой одной из составляющих экологической информации является информация об «условиях жизни людей, состоянии объектов культуры, зданий и сооружений» (ст. 2) Следовательно, можно сделать вывод, что под таковой надо понимать среду, которая не будет отрицательно влиять на условия жизни, бытовую, а также культурную и эстетическую сферу жизни людей. Таким образом, согласно Орхусской конвенции, каждый имеет право на такую окружающую среду, которая ни прямо, ни опосредованно не оказывает неблагоприятного воздействия на здоровье, условия жизни, культурную и эстетическую сферы жизни человека и даже, в какой-то степени, на его имущество // См.: Экологическое право России на рубеже XXI века // Сб. науч. статей преподавателей и аспирантов кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, посвященный памяти профессора В.В.Петрова. Составители: А.К. Голиченков, Т.В. Петрова / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. — М.: Зерцало, 2000. — С. 153-156.

96

 97


гольмской конференции ООН по окружающей среде, где оно рассматривалось как фундаментальное право человека, а благоприятная окружающая среда — как среда, которая позволяет вести достойную и процветающую жизнь. (В этой декларации определенное экологическое право более связывалось с ответственностью человека за охрану и улучшение его состояния во благо настоящего и будущего поколений). Далее концептуальные идеи прав граждан на безопасную окружающую среду нашли свое отображение в: Заключительном акте совещания по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе (1975 г.); Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (1979 г.); Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей природной среде и развитию (1992 г.); Венской конвенции об охране озонового слоя (1985 г.); Рамочной конвенции ООН об изменении климата (1992 г.); Венской конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб (1963 г.); Конвенции о ядерной безопасности (1994 г.); Орхусской конвенции «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» (1998 г.) и др.

Право человека на безопасную окружающую природную среду представляет собой юридическую возможность проживать в окружающей природной среде, не причиняющей вреда его здоровью и жизни, а в случае нарушения этого права — требовать ее защиты в установленном законодательством порядке. Это общее определение охватывает все основные признаки данного субъективного права: право проживать в благоприятной для жизнеобеспечения окружающей природной среде, безопасной для здоровья и жизни человека; право требовать устранения различных препятствий при осуществлении указанного права в установленном законодательством порядке; право обращаться в компетентные органы за защитой нарушенного права с целью его возобновления (восстановления); осуществления защиты нарушенного права путем установления государством ряда правовых гарантий.

В законодательстве, к сожалению, не определены в полной мере критерии состояния безопасности окружающей природной среды. Но само понятие «безопасная» указывает на то, что основным критерием является отсутствие опасности, где экологически безопасным считается такое «состояние окружающей природной среды, при котором обеспечивается предупреждения ухудшения экологической обстановки и возникновения опасности для здоровья людей» (ст. 50 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»). Единственными реально определенными и существующими критериями качества окружающей природной среды, на основании которых осуществляется вывод относительно безопасности окружающей среды, являются экологические стандарты и нормативы (ст.ст. 31-33 Закона Украины « Об охране окружающей природной среды »). Но они не

достаточно совершенны, не лишены определенных недостатков, не полностью удовлетворяют требования практики, не могут вместить все аспекты (критерии) безопасности. Право граждан на безопасную окружающую природную среду — это сложное, комплексное право, состоящее из множества разновидностей прав на: безопасный атмосферный воздух, безопасные водные ресурсы и пр. При этом относительно каждого природного объекта устанавливаются специальные стандарты и нормативы экологической безопасности, а также ряд иных критериев, обеспечивающих их безопасное состояние. Прямое отношение к рассматриваемому праву имеет право каждого на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности (в т.ч. и экологической) и гигиены, право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Основными мероприятиями по обеспечению права граждан на безопасную окружающую среду являются экологическая стандартизация и нормирование, оценка воздействия на ОПС, экоэкс-пертиза, лицензирование, сертификация, паспортизация, аудит, мониторинг, контроль, планирование и пр.

Данное право, закрепленное Конституцией, предполагает реальную возможность проживать в безопасной, отвечающей международным и государственным стандартам окружающей среде, участвовать в подготовке, обсуждении и принятии экологических решений, осуществлять контроль за их реализацией, получать надлежащую информацию, а также право на возмещение вреда.

3.2. Право на возмещение вреда, причиненного

нарушением права на безопасную для жизни

и здоровья граждан окружающую среду

Право на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду по своему характеру — пассивное право. Как для любого абсолютного права для него характерно наличие неопределенного круга обязанных лиц, которые должны воздерживаться от его нарушения, в том числе и государство. В отличие от вышеуказанного права право на возмещение вреда, причиненного нарушением права на безопасную окружающую среду, — это активное право лица, реализуемое путем предъявления в суд исков к государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам о возмещении вреда не только здоровью, но и имуществу вследствие отрицательного воздействия на окружающую природную среду (п. з ст. 9 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»). (Вопросы, связанные с возмещением вреда требуют точного экономического расчета, гармоничного сочетания в правовом регулировании возмещения экологического вреда общих принципов и требований гражданского законодательства с особенными подходами, которые должны отражать специфику природных, сложные естественные механизмы взаимодействия явлений и предметов природы, воздей-

98

 99


ствия на здоровье человека, изменений в природных условий1). Традиционные гражданско-правовые категории, такие, как причинная связь между действием и наступившими последствиями, критерии установления факта причинения вреда, методика его оценки требуют своего развития с учетом особенностей. Основанием возникновения указанного права является состав экологического правонарушения. Составы экологических правонарушений определены в Кодексе об административных правонарушениях и Уголовном кодексе Украины. Содержащиеся в этих актах нормы толкуются в соответствии с экологическим законодательством, в котором в необходимых случаях содержатся перечни правонарушений либо имеются статьи, определяющие права и обязанности субъектов регулируемых отношений, запреты и ограничения на совершение определенных действий.

Наряду с этим следует учитывать определенные особенности гражданско-правовой ответственности, установленные экологическим законодательством. В частности, в некоторых случаях экологическое законодательство устанавливает обязанность возместить экологический вред, причиненный в случае совершения правомерных действий, т.е. при отсутствии правонарушения.

Вред — понятие социальное, имеющее различные оттенки: экономический, экологический, моральный, государственный, межгосударственный, международный. В юридической литературе он определяется, как уменьшение, уничтожение субъективного права или блага, т.е. вред подлежит возмещению, если он является следствием нарушения имущественных прав гражданина и юридического лица, либо личных неимущественных прав (благ) гражданина (здоровье, честь и пр.). Вред, предусмотренный в статье 50 Конституции, можно рассматривать как материальный и моральный вред. Первый причиняется физическим лицам в результате умышленного или неосторожного нарушения правовых экологических требований. Такой материальный вред выражается в утрате жизни или причинении вреда здоровью человека, утрате или повреждении природных объектов, деградации окружающей природной среды. В экономическом аспекте это трансформируется в стоимость утраченного или поврежденного имущества, природных объектов и ресурсов, вынужденных расходов на очистку или рекультивацию окружающей среды, расходов на восстановление здоровья людей и компенсацию потерпевшим (реальный ущерб), а также стоимость недополученных доходов в результате утраты природных ресурсов — источников природного сырья (упущенная выгода)2. Наряду с возмещением вреда, причиненного здоровью и

1 Краснова И.О.Правовое регулирование возмещения экологического
вреда // Экологическое право. — 2005. — № 4. — С. 26-33.

2 Там же. — С. 26-27.

100

имуществу1 вследствие совершения экологического правонарушения, гражданин имеет право на компенсацию морального вреда, причиненного нравственным переживанием в связи с невозможностью продолжать активную общественную жизнь, с потерей работы, а также с физической болью, связанной с причинением ущерба здоровью либо в связи с заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий.

В соответствии со ст. 69 Закона «Об охране окружающей природной среды» ущерб, причиненный в результате нарушения законодательства об охране окружающей природной среды, подлежит компенсации, как правило, в полном объеме без применения норм снижения размера взимания и независимо от сбора за загрязнение окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов. Лица, которым причинен такой ущерб, имеют право на возмещение неполученных доходов за время, необходимое для восстановления здоровья, качества окружающей природной среды, воспроизводства природных ресурсов до состояния, пригодного для использования по целевому назначению.

3.3. Право свободного доступа к информации

о состоянии окружающей среды, о качестве

пищевых продуктов и предметов быта, а также

право на ее распространение

На основании предписаний, содержащихся в п. «е» ст. 9 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» право граждан на получение экологической информации рассматривается, как «свободный доступ к информации о состоянии окружающей природной среды (экологическая информация) и свободное получение, использование, распространение и хранение такой информации, за исключением ограничений, установленных законом»2. Это право регламентируется Конституцией Украины; законами Украины «Об информации», «О государственной тайне», «О печатных средствах массовой информации (прессу) в Украине» и другими, а также ратифицированной Украиной в 1999 году Орхусской конвенцией «О доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды».

1 Согласно действующему ГК ряд природных объектов рассматривается
как недвижимое имущество. Однако следует отметить, что они являются
не только имуществом, объектом права собственности, но и природными
объектами как составной частью окружающей природной среды, обладаю
щим признаком естественного происхождения, состоят в неразрывной
экологической взаимосвязи (экоцепи), способным выполнять экологиче
ские, экономические, рекреационные и иные функции и обеспечивать
качество среды обитания человека.

2 Офщшний в1сник Украши. — 2002. — № 46. — Ст. 2088.

101


Экологическая информация — открытые, полные, достоверные, доступные и своевременные сведения в письменной, аудиовизуальной, электронной или другой материальной форме о: состоянии окружающей природной среды либо ее объектов; биологическом разнообразии и его компонентах,,включая генетически видоизмененные организмы и их взаимодействие с объектами окружающей природной среды; источниках, факторах, материалах, веществах, продукции, энергии, физических факторах (шуме, вибрации, электромагнитном излучении, радиации), которые воздействуют или могут воздействовать на состояние окружающей природной среды; угрозе возникновения и причинах чрезвычайных экологических ситуаций, результатах ликвидации этих явлений, рекомендациях относительно мер, направленных на уменьшение их отрицательного воздействия на природные объекты и здоровье людей; экологических прогнозах, планах и программах, мерах, в том числе административных, государственной экологической политике, законодательстве об охране окружающей природной среды; расходах, связанных с осуществлением природоохранительных мер за счет фондов охраны окружающей природной среды, других источников финансирования, экономическом анализе, проведенном в процессе принятия решений по вопросам, касающимся охраны окружающей среды.

Полная информация — информация, являющаяся исчерпывающей и в ней в полной мере отображены реальные факты. Достоверная — отвечающая объективным данным о существующем состоянии окружающей среды и здоровья людей, а также иным показателям. Сроки получения информации предусмотрены в законах Украины «Об информации» и «Об обращении граждан». Порядок ее предоставления регламентируется непосредственно Положением о порядке предоставления экологической информации, утвержденным приказом Минприроды от 18.12.2003 г.1. Экологическая информация предоставляется в сроки, определенные в Законе Украины «Об информации», но не позднее одного месяца после подачи запроса, если только объемы и сложность сбора запрашиваемой информации не оправдывают продления этого срока до двух месяцев после подачи запроса. В случае необходимости продления сроков заинтересованное лицо должно быть оповещено не позднее десяти дней с момента поступления запроса (п. 3.5).

Особой регламентации подлежит информация об объектах, представляющих повышенную опасность, а также объектах, которые являются наибольшими загрязнителями окружающей природной среды2.

1 Офщшний В1сник Украши. — 2004. — № 6. — Ст. 358.

2 Наказ Мшприроди Украши В1д 01.11.2005 р. № 397 «Про затверджен-
ня Положения про щоквартальне шформування населения через ЗМ1 про
об'екти, ям е наибольшими забруднювачами навколишнього природного
середовища» // Офщшний вкник Украши. — 2005. — № 51. — Ст. 3223.

Гражданам предоставлено право обращаться за получением экологической информации, как к государственным органам, так и к субъектам хозяйственной деятельности, прежде всего, к Министерству охраны окружающей природной среды Украины, которое осуществляет в пределах своих полномочий экологическое информационное обеспечение. Министерство готовит вместе с другими органами исполнительной власти и подает в установленном порядке Национальный доклад о состоянии окружающей природной среды.

Общим условием получения экологической информации является ее открытый характер. В соответствии со ст. 28 Закона Украины «Об информации» информация по режиму доступности делится на открытую и с ограниченным доступом (конфиденциальную и тайную). Информация о состоянии окружающей природной среды, качестве продуктов и предметов быта; о состоянии здоровья населения, его жизненном уровне; об авариях, катастрофах, опасных природных явлениях, которые произошли или могут произойти или угрожают безопасности граждан, не относится к конфиденциальной. Некоторая информация экологического характера, которая находится в ведении субъектов хозяйственной деятельности, может быть признана как коммерческая.

Соответственно с Законом Украины «Об информации», Приказом Главного Государственного ревизионного комитета Украины состав и объем сведений, которые составляют коммерческую тайну, порядок ее защиты определяется руководителем предприятия в приказе. В любом случае приказ не может заменять положения законодательства.

В соответствии с положениями Орхусской конвенции каждый имеет право на доступ к информации, а на государственную власть возлагаются обязанности ее сбора, распространения и предоставления. Особого внимания заслуживают такие принципы, как полнота учета экологических соображений при принятии решений на правительственном уровне и вытекающая из этого необходимость, чтобы государственные органы располагали точной, всеобъемлющей и новейшей экологической информацией; доступность и эффективность судебных механизмов; повышение открытости и большего участия общественности в процессе принятии решений о преднамеренном выпуске генно-инженерно-модифированных организмов в окружающую среду. В Конвенции определяются цели, понятия, общие положения. В ней устанавливаются порядок доступа к экологической информации и ограничения на него (ст. 4), правила сбора и распространения (ст. 50), решаются вопросы урегулирования споров. Для реализации положений Орхусской конвенции в настоящее время ЕС готовит ряд решений и нормативных документов, в случае принятия которых в законодательство об экологической информации входящих в него государств будут внесены важные и масштабные изменения.

102

 103


Законом Украины «Об охране окружающей природной среды» предусмотрена ответственность за: нарушение прав граждан на экологически безопасную окружающую природную среду; отказ от предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, а также об источниках загрязнения, в сокрытии случаев аварийного загрязнения окружающей среды или фальсификации сведений о состоянии экологической обстановки или заболеваемости населения (пп. «а», «л» ч. 2 ст. 68).

§ 4. Гарантии, охрана и формы защиты экологических прав граждан

Гарантии прав в научной юридической литературе рассматриваются как совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на фактическую реализацию прав человека, на устранение причин и препятствий их ограничения, ненадлежащего их осуществления и защиты их от нарушений.

В ст. 10 Закона «Об охране окружающей природной среды» установлены эколого-правовые гарантии экологических прав граждан. Анализ гарантий свидетельствует об их различной направленности. Они обеспечиваются: а) проведением широкомасштабных государственных мероприятий по поддержанию, восстановлению, улучшению состояния окружающей природной среды (имеет эколого-эко-номический характер, обеспечивает экологическое равновесие и гармоничное развитие природы и общества); б) обязанностью министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций осуществлять технические и другие мероприятия для предотвращения вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду, выполнять экологические требования при планировании, размещении производственных сил, строительстве и эксплуатации народнохозяйственных объектов; в) участием общественных объединений и граждан в деятельности по охране окружающей природной среды; г) осуществлением государственного и общественного контроля за соблюдением законодательства по охране окружающей природной среды; д) компенсацией в установленном порядке ущерба, причиненного здоровью и имуществу граждан вследствие нарушения законодательства об охране окружающей природной среды; е) неотвратимостью ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей природной среды; ж) созданием и функционированием сети общегосударственной экологической автоматизированной информационно-аналитической системы обеспечения доступа к экологической информации.

В указанной статье также закреплено положение, согласно которому деятельность, препятствующая осуществлению права граждан на безопасную окружающую природную среду и других их

104

экологических прав, подлежит прекращению в порядке, установленном законодательством Украины1. По своему содержанию данная гарантия имеет пресекающий характер.

Кроме названных гарантий, имеющих общее значение, в законодательстве также установлены специальные гарантии экологических прав, содержащиеся в экологическом законодательстве.

Правовая охрана экологических прав представляет собой систему предписаний, закрепленных в законодательстве, которые обеспечивают меру разрешенного и надлежащего поведения субъектов. Иными словами, охрана прав сводится к правотворческой деятельности по установлению охранительных норм в статике (в объективном содержании), применяется в период нормального (беспрепятственного) осуществления экологических прав, а защита наступает в случае их нарушения с целью их восстановления, где необходимо применить принуждение со стороны компетентных органов.

О защите прав граждан в сфере экологии речь идет в ст. 11 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», где закреплено общее правило, что государство гарантирует своим гражданам реализацию экологических прав, предоставленных им законодательством. В частности, конкретные органы государственного управления обязуются предоставлять всестороннюю помощь гражданам при осуществлении ими своих экологических прав. Нарушенные права граждан должны быть восстановлены, а их защита осуществляется в судебном порядке.

Способы и формы защиты следует рассматривать как явления не тождественные. Формы защиты — административная, судебная, общественная, самозащита, обращение к Уполномоченному по правам человека и т.п. А способы защиты в экологическом законодательстве (кроме земельного), в отличие от гражданского (ст. 16 ГК Украины), не содержатся в обобщенном виде, хотя они все же получили опосредованное закрепление в поресурсовом экологическом законодательстве. В частности, к ним можно отнести следующие виды: признание экологических прав; восстановление нарушенных прав; прекращение деятельности, препятствующей осуществлению права; возмещение убытков и другие способы возмещения имущественного вреда, а также морального вреда (экологического вреда); изменение правоотношения; прекращение правоотношения; признание незаконным решений, действий или бездеятельности органов государственной власти, местного самоуп-

1 Див.: Постанову Верховно!' Ради Укра1ни вщ 29 жовтня 1992 року № 2751-ХП «Про Порядок обмеження, тимчасово!' заборони (зупинення) чи припинення Д1Яльност1 шдприемств, установ, оргатзацш 1 об'ектв у разх порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 46. — Ст. 637.

105


равления, служебных и должностных лиц; и другие способы, установленные в нормативно-правовых актах.

Административная форма защиты регламентируется ст. 40 Кон-, ституции Украины, Законом Украины «Об обращении граждан» от 2 октября 1996 г. (393/96-ВР), в соответствии с которой граждане ; могут обращаться в органы государственной власти, местного самоуправления, объединения граждан, к предприятиям, учреждениям, организациям независимо от формы собственности с обращениями, в частности, замечаниями, предложениями и жалобами, в том числе и по экологическим вопросам. Лица, к которым направлены такие обращения, должны их рассмотреть и дать обоснованный ответ в месячный срок. Тем не менее, месячный срок рассмотрения обращений граждан может быть продлен руководителем соответствующего органа или его заместителем, если решить возникший вопрос в указанный срок невозможно. Они устанавливают необходимый срок для его рассмотрения, при этом общий срок рассмотрения обращения не может превышать 45 дней, о чем сообщают лицу, | подавшему обращение. При этом плата за рассмотрение обращений не взимается. Форма обращений может быть устной или письменной. Обращение может быть представлено как отдельным лицом (индивидуальное), так и группой лиц (коллективное).

Одной из главных функций Уполномоченного по правам человека в сфере экологии является контроль за деятельностью исполнительных и других органов государственной власти путем рассмотрения жалоб граждан на действия тех или иных органов или должностных лиц, которые привели к нарушению экологических прав гражданина.

К общественному порядку защиты можно отнести: референдум; общественные (публичные) слушания; общие сборы граждан по месту проживания; привлечение экспертов от общественности в рабочие группы по экологическим вопросам, образованным органами власти для участия в проведении государственной экологической экспертизы, а также проведении общественной экологической экспертизы; собрания, митинги, шествия, демонстрации; работа с депутатами.

К самостоятельной форме защиты экологических прав следует отнести самозащиту. Возможность защищать право не в государственных органах является отличительной чертой самозащиты. Она относится к конституционным правам. Способы самозащиты могут быть определены в законе или договоре. Характерно, что число < способов самозащиты не ограничивается. Они могут применяться как в отдельности, так и в комплексе, но лишь с соблюдением условий правомерной реализации. Лицо может самостоятельно выбирать способы самозащиты с учетом содержания нарушенного права, характеристики противоправного поведения. Но избранный способ самозащиты не может противоречить требованиям закона.

 Цод самозащитой экологических прав понимают предусмотренные моральными основами общества и нормами законодательства, в определенных случаях в договоре, действия лица (то есть применение средств противодействия), наделенного указанным правом, направленное на обеспечение неприкосновенности права, прекращение нарушения и ликвидацию последствий.

К формам правовой защиты прав и свобод гражданина относится, в частности, судебная защита, которая является наиболее эффективным механизмом в данной сфере. Проведение и реализация судебно-правовой реформы в Украине обеспечивает приоритет прав во всех сферах жизни общества. Право на судебную защиту является конституционным и не требует дополнительного закрепления в других нормативно-правовых актах. Статья 55 Конституции Украины содержит норму, которая устанавливает право каждого обращаться в суд, если: его права и свободы нарушены или нарушаются; созданы или создаются препятствия для реализации прав или свобод; имеют место незаконные ограничения прав и свобод. Указанные положения трансформируются и на нарушенные экологические права.

Надлежащая реализация экологических прав должна обеспечиваться не только гарантиями, но и действием всей системы экологического законодательства относительно их обеспечения, в частности: стандартизацией и нормированием качества окружающей природой среды, экологическим страхованием, государственным контролем за состоянием окружающей среды и иными мероприятиями.

Вопросы для самоконтроля:

  1.  Какими нормативно-правовыми актами предусматриваются и какими способами реализуются экологические права граждан?
  2.  Раскройте понятие, сущность и содержание права граждан на безопасную окружающую природную среду.
  3.  Куда целесообразно обращаться гражданам за защитой экологических прав?

Каков порядок рассмотрения обращений граждан?

  1.  Общая характеристика и порядок проведения публичных мероприятий по защите окружающей природной среды.
  2.  Рассмотрите основные конституционные права и обязанности граждан.
  3.  Дайте характеристику права граждан на получение экологической информации. Рассмотрите процедуру получения экологической информации. Какие требования предъявляются к экологической информации? Какими нормативно-правовыми актами регла-

ентируется данные информационные отношения? о- Охарактеризуйте гарантии, обеспечивающие осуществление экологических прав граждан.

106

 107


9. Проанализируйте формы и способы защиты экологических
прав граждан.

10. Определите особенности возмещения убытков, причиненных
нарушением экологических прав граждан.

Темы рефератов

  1.  Сущность экологических прав граждан.
  2.  Сущность экологических обязанностей граждан.
  3.  Способы защиты экологических прав и обязанностей граждан.
  4.  Классификация экологических прав и обязанностей граждан.
  5.  Право граждан на безопасную окружающую природную среду.
  6.  Порядок обращения граждан за защитой нарушенных прав.
  7.  Порядок рассмотрения обращений граждан, связанных с обеспечением экологических прав.
  8.  Характеристика основных конституционных прав и обязанностей граждан в сфере экологии.
  9.  Право граждан на получение экологической информации.

  1.  Гарантии реализации экологических прав гражданами.

Особенности права граждан на возмещение вреда, причиненного нарушением их права на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду.

  1.  Формы защиты экологических прав граждан.
  2.  Формы охраны экологических прав граждан.

Рекомендованная литература:

Анисимова А.В. Осуществление гражданами экологических прав: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06. — X., 1996. — 168 с.

Васильева М.И. Право граждан СССР на здоровую окружающую среду: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Моск. гос. ун-т. — М., 1990. — 26 с.

Васильева М.И. Экологические права человека — важнейшие права нового поколения // Права человека: итоги века, тендеции, перспективы / Под общ. ред. Е.А. Лукашевой. — М.: Норма, 2002. — С.40-76.

Гетьман А.П. Законодавч1 аспекти зародження екологачних прав людини // Весник Академп правових наук Украши. — 2000. — №1(20).— С. 129-137.

Кобецька Н.Р. Еколопчш права громадян Украши: Дис.... канд. юрид. наук: 12.00.06. — К., 1998. — 173 с.

Краснова М. Право громадян на еколопчну шформащю: пробле-ми гарантш реал1зацп й захисту // Право Украши. — 1997. — № 3. — С. 42-48.

Лозо В.И. К вопросу об истории закрепления и обеспечения права человека на естественную окружающую среду в международном праве и экологическом законодательстве ЕС // Проблеми законности — Вип. 71. — 2005. — С. 3-12.

Малишева Н.Р. Студенти Ки'шського утверситету права НАН Украши готов1 захищати еколойчш права громадян // Часопис Кшвського ун-ту права. — 2004. — № 4. — С. 112-113.

Рабинович П.М., Хавронюк МЛ. Права людини I громадянина. Навч. пособник. — К.: Атша. — 2004. — 463 с.

Степашко В. Реалхзащя еколопчних прав громадян в Украпп // Право Украши. — 2005. — № 9. — С. 28-33.

Судовий захист еколопчних прав громадян Украши: Довщ. Для судд1в / Краснова М.В., Малишева Н.Р., Шевчук П.1. та ш. — К.: Вид. д1м «КМ Академия», 2001. — 178.

Шуклша Н.Г. Конституцшно-правове регулювання прав 1 свобод людини 1 громадянина в Укра'ш! (проблеми теорп 1 практики): Монография. — К.: Центр навч. лгг. — 2005. — 424 с.

108


Раздел V

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ОТНОШЕНИЙ СОБСТВЕННОСТИ НА

ПРИРОДНЫЕ РЕСУРСЫ

План

  1.  Общая характеристика права собственности на природные ресурсы.
  2.  Право государственной собственности на природные ресурсы.
  3.  Право коммунальной собственности на природные ресурсы.
  4.  Право частной собственности на природные ресурсы.
  5.  Права и обязанности собственников природных ресурсов, ограничения, защита и гарантии их прав.
  6.  Ответственность за нарушение прав собственников и права собственности на природные ресурсы.

§ 1. Общая характеристика права собственности на природные ресурсы

Институт права собственности на природные ресурсы занимает ключевое место в экологическом праве, поскольку эти отношения выступают предпосылкой возникновения всех иных правоотношений, связанных с использованием природных ресурсов. Отношения собственности на природные ресурсы регулируются нормами экологического права, а в той мере, в какой они не урегулированы этими нормами, применяются нормы гражданского права.

Право собственности на природные ресурсы выступает юридическим выражением, формой закрепления экономических отношений собственности и представляет собой урегулированные законом общественные отношения по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами. Право собственности на природные ресурсы рассматривается здесь как правовой институт. Право собственности — это право лица на природные ресурсы, которое оно осуществляет в соответствии с законом по своей воле, независимо от воли других лиц.

 Совокупность правовых норм экологического права, регулирующих отношения собственности на природные ресурсы, образует право собственности на природные ресурсы в объективном смысле. На основе норм права возникает право собственности на природные ресурсы в субъективном смысле, то есть право собственности конкретных субъектов права на определенную индивидуализированную часть природных ресурсов.

На протяжении последних лет в Украине сформировался новый институт права собственности на природные ресурсы, начало которому положил Закон Украины от 7 февраля 1991 г. «О собственности» (697-ХП). Положения этого закона стали определяющими для принятия в дальнейшем соответствующих поресурсовых кодексов и законов. На основании анализа этих нормативных актов можно сделать вывод о том, что право собственности на природные ресурсы представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют общественные отношения по поводу владения, пользования и распоряжения природными ресурсами в интересах, как отдельного лица, так и общества в целом.

В соответствии с Конституцией Украины все природные ресурсы, а именно: земля, ее недра, атмосферный воздух, воды и другие природные ресурсы, которые находятся в пределах территории Украины, природные ресурсы ее континентального шельфа, исключительной (морской) экономической зоны, — являются объектами права собственности Украинского народа. Земля выступает основным национальным богатством, которое находится под особой охраной государства. Таким образом, в Конституции закреплен особый правовой статус природных ресурсов. Поэтому право собственности на природные ресурсы имеет ряд специфических особенностей, связанных как с экологическим содержанием последних, так и с особым правовым статусом их охраны и использования.

Во-первых, право собственности на природные ресурсы не является всеобъемлющим, так как не все природные ресурсы по своим свойствам могут находиться в собственности, а только те из них, которые относятся к относительно стабильным, могут быть каким-либо образом индивидуализированы на местности, выделены в натуре. К ним относятся земля, недра, воды, леса, животный и растительный мир. Другие элементы природной среды не способны по объективным свойствам быть объектами собственности, например, ветровая и солнечная энергия, климатические ресурсы и т.п., так как не могут служить объектом присвоения со стороны человека и общества с целью преобразования их в свою собственность.

Во-вторых, природные ресурсы, хотя и являются самостоятельными объектами права собственности, тем не менее, находятся в неразрывной экологической взаимосвязи друг с другом, их нельзя отделять от окружающей природной среды, они подчиняются именно законам развития окружающей среды. Поэтому эксплуатация

110

 111


природных ресурсов путем изъятия отдельных полезных элементов в виде добычи полезных ископаемых, заготовки древесины, забора воды, отстрела животных, ловли рыбы и т.д., — не прекращает права собственности на природные ресурсы, а лишь служит основанием возникновения права собственности на продукты труда, полученные путем эксплуатации полезных свойств природных ресурсов.

И, наконец, в-третьих, природные ресурсы как объекты природного происхождения составляют национальное богатство Украины и, в отличие от товарно-материальных ценностей, не имеют стоимости. Стоимость товара возникает как оценка вложенного труда, а природные ресурсы не созданы трудом человека, поэтому они не являются имуществом в собственном значении этого слова. Денежная оценка земли и иных ресурсов природы выражает отношения частной собственности на природные богатства. Цена в данном случае выступает в виде капитализированной ренты. Продавая природный объект, собственник, по сути, продает право на получаемую от него прибыль, продает право на ренту.

Экологическое законодательство определяет содержание права собственности на природные ресурсы как совокупность правомочий собственника по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами для целей и в объеме, определенных экологическим законодательством.

Ни в экологическом, ни в гражданском законодательстве, к сожалению, не содержатся определения этих правомочий, поэтому они сформулированы в научной юридической литературе.1 В юридической науке определяют содержание субъективного права собственности как совокупность трех видов правомочий по владению, пользованию и распоряжению природными ресурсами в пределах, определенных законом.

Перечисленными правомочиями не исчерпывается содержание субъективных прав собственника. В юридической литературе предлагается расширить перечень правомочий собственника относительно объекта собственности, выделить, например, право на осуществление собственной хозяйственной деятельности. Но, на наш взгляд, такая позиция является необоснованной.

Каждое из правомочий имеет свои особенности применительно к природным ресурсам и свое назначение. Так, право владения — это право фактического (физического или хозяйственного) господства над определенным природным объектом. Естественно, что фактическое владение тем или иным природным объектом, а в данном случае землей, недрами, лесами, животным миром, делает

1 См.: Носик В.В. Право собственности в Украине:Учеб.пособие / ОВ.Дзера,Н.С.Кузнецова, О.А. Подопригора и др.; Под ред. О.В.Дзеры, Н.С.Кузнецовой.—К., Юринком Интер, 2000. — С.432-441; Экологическое право Украины: Учебник / В.К.Попов, А.П.Гетьман, С.В.Разметаев и др.; Под ред. В.К.Попова, А.П.Гетьмана. — Харьков, Право, 2001. —С.83-88.

возможным осуществление других правомочий: пользования и распоряжения ими. Очевидно, что нельзя использовать природные ресурсы, не имея хозяйственного или фактического господства над ними. Тем не менее, правомочие владения в отношении природных ресурсов как объектов права собственности, имеет определенную специфику. Это связано с неотделимостью отдельных природных ресурсов от окружающей природной среды в целом, их экологической взаимосвязью, невозможностью их изъятия и переноса, скажем, в другое место.

Право владения может принадлежать не только собственнику, но и лицу, которому собственник передал природные ресурсы на основе договора (например, аренды). Собственник при этом не теряет права владения. Он перестает осуществлять его, но полностью сохраняет возможность иметь природные ресурсы в составе своего имущества. Право владения одними и теми же природными ресурсами принадлежит в подобных случаях и собственнику, и лицу, которому собственник передал природные ресурсы по договору в пользование. Здесь владение не отделяется от права собственности, так как собственник может, в соответствии с законом, истребовать природные ресурсы из чужого владения. Право владения всегда должно иметь то или другое правовое основание — титул. Правовым основанием владения собственника выступает его право собственности. Для пользователей таким основанием может быть договор с собственником, административный акт и иные юридические акты. Экологическое право признает только титульное владение. Если лицо фактически владеет природным ресурсом, но без надлежащего основания (титула), оно считается незаконным собственником.

Пользование — это право собственника удовлетворять с помощью природных ресурсов свои нужды. С учетом экологической специфики природных ресурсов как объектов права собственности под пользованием в данном случае надо понимать обеспеченную законом возможность их непосредственной хозяйственной эксплуатации для предоставленных целей путем извлечения из них их полезных свойств, в том числе получения плодов и иной прибыли.

Право пользования, как и право владения, может на основании договора с собственником принадлежать и несобственнику. Право пользования лиц, которые не являются собственниками, производное и зависимое от права собственности. В частности, арендатор может пользоваться арендованными природными ресурсами только на условиях, определенных договором и в соответствии с целевым назначением.

Третьим правомочием, которое присуще исключительно собственнику, выступает право распоряжения. Право распоряжения — это признанная за собственником и гарантированная ему возможность совершать действия, направленные на изменение юридического статуса, экономического назначения или состояния природ-

112

 113


ных объектов, определение их юридической судьбы (передача их другим субъектам права в собственность).

Такими действиями являются, главным образом, сделки (купля-продажа, дарение, обмен и др.)- Вследствие совершения таких сделок собственник передает другому субъекту все свои правомочия, то есть исчерпывает свое право (например, в случае продажи).

Право распоряжения включает возможность совершать не только сделки, но и другие юридические действия. Так, право распоряжения объектами государственной собственности на природные ресурсы возможно путем издания соответствующих административных актов определяющих их юридическую судьбу.

Действующее законодательство провозглашает равенство всех собственников перед законом, предусматривает создание равных условий для их развития и защиты (ст.319 ГК Украины). Тем не менее, фактически собственники природных ресурсов обладают разным объемом прав.

В наиболее полном объеме право распоряжения принадлежит праву государственной собственности на природные ресурсы. Содержание права распоряжения государства как собственника составляют полномочия относительно передачи природных объектов в коммунальную или частную собственность, предоставление их в пользование и изъятие их у пользователя. Не следует включать в понятие права распоряжения действия государства как органа государственной власти. Например, определение порядка, условий и форм природопользования, осуществление учета природных ресурсов и контроль за их рациональным использованием является функций государства как органа власти, а не как собственника. Указанные действия не приводят к изменению юридической судьбы природного объекта и не могут рассматриваться как правомочия собственника.

Для собственников, которым природные ресурсы принадлежат на праве частной собственности, законом установлены различные ограничения при совершении сделок с последними. Так, собственник природных ресурсов может изменять целевое назначение использования природных ресурсов только с согласия органов государственной власти или местного самоуправления, он также обязан заключать договор залога только с кредитным учреждением. Введен мораторий и относительно права частного собственника на отчуждение земель сельскохозяйственного назначения и др.

Правомочия владения, пользования и распоряжения характеризуют в совокупности обеспеченные собственнику возможности, но не раскрывают в полной мере специфики права собственности на природные ресурсы как субъективного права. Важным признаком, который характеризует отношение собственности, является их независимость. Субъективное право собственности необходимо рассматривать как обеспеченная и гарантированная лицу возмож-

ность владеть, пользоваться и распоряжаться природными объектами независимо, по своему усмотрению.

Независимое (на свое усмотрение) владение, пользование и распоряжение означает, что содержащиеся в перечисленных правомочиях возможности обеспечены и гарантированы собственнику законом, они не базируются на праве других лиц.

Независимый характер субъективного права собственности на природные ресурсы нельзя понимать в том смысле, что оно не зависит от отраженной в нормах права воли общества. Наличие определенных и устанавливаемых законом ограничений права собственности связано с необходимостью сохранения природных ресурсов для будущих поколений и обеспечением безопасной окружающей среды для нынешнего. Поэтому собственник может владеть, пользоваться и распоряжаться природными ресурсами только в пределах, установленных законом. Тем не менее, ограничение права частной собственности на природные ресурсы в части ограничения права распоряжения, которые содержатся в действующем законодательстве, не обусловлены их экологическим содержанием и представляются нецелесообразными и несоответствующими современным задачам создания многофункциональной рыночной экономики с развитым экологически ориентированным рынком природных ресурсов.1

Право собственности на природные ресурсы в Украине выражается различными организационно-правовыми формами, которые по-разному определяются в действующих нормативных актах. Существует разночтение по этому вопросу между Конституцией Украины, Законом Украины «О собственности», Гражданским кодексом Украины и экологическим законодательством. Тем не менее, анализ именно экологического законодательства, и, в первую очередь, по-ресурсовых нормативных актов, позволяет выделить три основные формы собственности на природные ресурсы, а именно: государственную, коммунальную и частную. Права коллективной собственности на природные ресурсы в Украине больше не существует. Бывшим коллективным собственникам — сельскохозяйственным кооперативам, садоводческим обществам и др. природные ресурсы переоформляются в частную собственность или в долгосрочную аренду.

В наиболее полном объеме вопросы собственности урегулированы в Земельном кодексе Украины. В других поресурсовых законах вопрос о собственности на те или иные природные ресурсы урегулирован лишь в общих чертах.

1 См.: Колякин О. А. Земельное законодательство Украины: перспективы развития; Кулинич П. Ф. Рыночная реформа и структурная перестройка земельного законодательства Украины//Правовая система Украины: теория и практика: Тезисы док. и науч. сообщений научно-практ. конф. — К., 1993.—С. 301-307.

114

 115


Как уже отмечалось, ст. 13 Конституции Украины провозглашает все природные ресурсы в пределах территориальных границ объектом права собственности народа Украины, поэтому на практике возникают вопросы относительно согласования между собой нормы Конституции и норм экологического законодательства, предусматривающих возникновение права частной, коммунальной и государственной собственности на природные ресурсы. В юридической литературе преобладает мнение, что в данном случае норма Конституции Украины регулирует не отношения собственности на природные ресурсы, а закрепляет суверенитет народа Украины на определенную территорию, на окружающую природную среду вообще и ее отдельные составные элементы. Поэтому, при урегулировании отношений частной, коммунальной и государственной собственности на природные ресурсы следует руководствоваться нормами экологического законодательства.

§ 2. Право государственной собственности на природные ресурсы

Право государственной собственности представляет собой совокупность правовых норм, которые закрепляют и охраняют принадлежность природных ресурсов народу Украины в лице избранного им представительного органа государственной власти, устанавливают порядок приобретения, использования и отчуждения объектов государственной собственности.

Особенностью государственной собственности на природные ресурсы является то, что в этом случае она выступает в виде собственности народа Украины (ст.ст. 9, 10 Закона Украины «О собственности», ст. 324 ГК Украины). Это означает, что на природные ресурсы, провозглашенные собственностью народа, у государства есть лишь компетенция по управлению этими ресурсами в общенародных интересах. От имени Украинского народа органы государственной власти лишь осуществляют права собственника. Каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права собственности Украинского народа в соответствии с законом.

Таким образом, право исключительной собственности народа Украины на природные ресурсы это особая форма государственной собственности, которая характеризует принадлежность природных ресурсов и иных природных благ народу Украины в целом.

Право государственной собственности на природные ресурсы отличается от права коммунальной и частной собственности, несмотря на провозглашение их равенства. Это проявляется, во-первых, в том, что в государственной собственности могут находиться любые природные ресурсы. Во-вторых, некоторые осно-

116

вания приобретения природных ресурсов в собственность могут быть использованы только государством (например, конфискация или присвоение бесхозяйного земельного участка). В-третьих, право государственной собственности на природные ресурсы носит всеобъемлющий характер, так как, будучи одновременно политическим органом и собственником, государство само, исходя из воли и интересов народа, своей властью определяет, каким содержанием будут наполнены правомочия, и в каких формах они будут осуществляться. Таким образом, как политический суверен государство путем издания законодательных актов само устанавливает рамки своих прав собственника и границы их осуществления.

Закон не дает прямого определения объектов права государственной собственности на природные ресурсы, тем не менее, анализ экологического законодательства позволяет отнести к этим объектам все природные ресурсы, кроме тех, что находятся в коммунальной или частной собственности.

Объектом права государственной собственности на землю выступают все земли Украины, за исключением тех, которые находятся в коммунальной или частной собственности. Исключительно в государственной собственности находятся земли атомной энергетики и космической системы, земли обороны, кроме земель под объектами социально-культурного, производственного и жилого назначения, земли под объектами природно-заповедного фонда и историко-культурными объектами, которые имеют национальное и общегосударственное значения, земли под водными объектами общегосударственного значения, земельные участки, которые используются для обеспечения деятельности Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета Министров Украины и других органов государственной власти, Национальной академии наук Украины, государственных отраслевых академий наук, земельные участки зон отчуждения и безусловного (обязательного) отселения, которые подверглись радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы.

Объектом права государственной собственности на недра выступает государственный фонд недр. В состав государственного фонда недр как объекта права собственности входит часть земной коры, расположенная под поверхностью суши и дном водоемов, месторождения полезных ископаемых, техногенные месторождения полезных ископаемых, а также минеральные ресурсы континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны. Хотя каждая составная часть государственного фонда недр и отличается одна от другой целевым назначением, порядком создания и месторасположением, но для всех их установлен общий правовой режим собственности. Этот режим характеризуется исключительным правом собственности народа Украины, которое означает, что недра находятся исключительно в собственности государства, а всем иным лицам предоставляются только в пользование.

117


Объектом права собственности государства на воды выступает государственный водный фонд, который составляют все воды (водные объекты) Украины. Под водами в данном случае понимается совокупность индивидуально определенных физико-географических водных объектов (реки, озера, водохранилища, другие поверхностные водохранилища и водные источники, а также воды каналов и прудов, подземные воды, внутренние моря и другие внутренние воды Украины), которые не могут быть исчерпаны и находятся в пределах государственных границ Украины.

Право собственности распространяется не на все существующие в природе воды вообще, а лишь на те воды, которые могут быть индивидуализированы, т.е. на водные объекты. Не являются объектом права собственности воды, которые находятся в атмосфере, грунте, воды живых тканей, так как они не подлежат индивидуализации. Перестает быть объектом природы и соответственно объектом права собственности вещество «вода», отделенное от природной среды. Например, вода, отделенная от водного объекта, и поступившая в водопровод, резервуары, в другие емкости, превращается в товар, включается в гражданско-правовой оборот и соответственно регулируется нормами гражданского законодательства.

Водный объект не включает в себя землю, на которой расположен или с которой связан конкретный водный источник, водохранилище, так как земля является самостоятельным объектом права собственности.

Объектом права собственности государства на леса выступают все лесные массивы в пределах территории Украины, которые не переданы в коммунальную или частную собственность. Действующее лесное законодательство определяет леса как тип природных комплексов, в котором доминируют древесная и кустарниковая растительность, с соответствующей почвой, травяной растительностью, животным миром, микроорганизмами и другими природными компонентами, которые в своем развитии биологически взаимосвязаны, влияют друг на друга и на окружающую среду (ст.1 ЛК Украины). Такое определение, на наш взгляд, является не совсем корректным для лесов как объекта права собственности, так как земля, животный мир и растительность выступают самостоятельными объектами права собственности на природные ресурсы.

К объектам права государственной собственности на леса следует относить лесные участки, в том числе защитные насаждения линейного типа, площадью не меньше 0,1 гектара, на которых растут деревья и кустарники, а также техническое и лечебное сырье, корма, пищевые и другие продукты леса. Не являются объектами права собственности на леса зеленые насаждения в пределах населенных пунктов, а также отдельные деревья и группы деревьев, кустарники, растущие на землях сельскохозяйственного назначения, а также на приусадебных, дачных и садовых участках.

Самостоятельным объектом права государственной собственности выступает растительный мир, а именно дикорастущие сосудистые растения, мохоподобные, водоросли, лишайники, грибы, а также их группировки и место расположения.

В государственной собственности могут находиться и объекты животного мира. Это исключительно дикие млекопитающие, птицы, пресмыкающиеся, земноводные, рыбы и др. животные во всем их видовом и популяционном разнообразии и на всех стадиях развития, которые находятся в состоянии естественной свободы, содержатся в неволе или полувольном состоянии, части диких животных (рога, кожа и т.п.), продукты жизнедеятельности диких животных (мед, воск и т.п.).

Объектами права собственности указанные объекты животного мира выступают тогда, когда они постоянно или временно населяют территорию Украины или относятся к природным богатствам ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны.

Домашние и сельскохозяйственные животные не являются объектами права собственности на животный мир.

Право собственности государства возникает по различным правовым основаниям. Такими основаниями выступают изъятие природных ресурсов для общественных нужд, по мотивам общественной необходимости и конфискация природных ресурсов, как принудительное изъятие в пользу государства.

Перечень общественных нужд четко определен законодательно в отличие от общественной необходимости. К общественным нуждам относятся принудительный выкуп под здания и сооружения органов государственной власти и органов местного самоуправления, под здания, сооружения и другие производственные объекты государственной и коммунальной собственности; под объекты природно-за-поведного и природоохранного назначения; обороны и национальной безопасности; под строительство и обслуживание линейных объектов и объектов транспортной и энергетической инфраструктуры (дорог, газопроводов, водопроводов, линий электропередач, аэропортов, нефтегазовых терминалов, электростанций и т.д.); под размещение дипломатических и приравненных к ним представительств иностранных государств и международных организаций; под городские парки, площадки отдыха и другие объекты общего пользования, необходимые для обслуживания населения.

Общественная необходимость возникает только в случае введения военного или чрезвычайного положения и по своей сути выступает форс-мажорным обстоятельством отчуждения в пользу государства.

Конфискация представляет собой бесплатное изъятие государством природных ресурсов в виде санкции за правонарушение.

118

 119


Например, конфискации в пользу государства подлежат дикие животные в случае жестокого обращения с ними иных собственников (ст. 29 Закона Украины «О животном мире»).

Право государственной собственности на природные ресурсы может возникнуть на основании гражданско-правовой сделки (дарение, купля-продажа, обмен, наследование).

Право собственности на природные ресурсы возникает с момента нотариального удостоверения сделки и ее государственной регистрации по месту нахождения объекта собственности.

Прекращение права государственной собственности на природные ресурсы возможно лишь в случаях добровольной передачи их в коммунальную или частную собственность. Т.е. право государственной собственности не может быть прекращено по каким-либо принудительным основаниям без добровольного согласия собственника. На отдельные объекты природы право государственной собственности вообще не может быть прекращено. Это касается объектов, которые представляют особую природоохранную, научную и эстетичную ценность. К ним принадлежат животные, занесенные в Красную книгу Украины; особо ценные продуктивные земли; земли, занятые природными историко-культурными объектами и др.

§ 3. Право коммунальной собственности на природные ресурсы

Самостоятельной и относительно новой формой права собственности на природные ресурсы выступает право коммунальной собственности, которое представляет собой право собственности территориальных громад.

Право коммунальной собственности на природные ресурсы это совокупность правовых норм, устанавливающих основания возникновения, использования и распоряжения природными объектами населенных пунктов.

Перераспределение природных ресурсов между государством и территориальными громадами производится путем разграничения их в натуре на местности и оформляется путем бесплатной передачи их из государственной в коммунальную собственность.

Субъектами права коммунальной собственности выступают территориальные громады сел, поселков, городов как непосредственно, так и в лице их представительных органов — советов. Территориальная громада — это жители, объединенные постоянным проживанием в пределах села, поселка, города, которые являются самостоятельными административно-территориальными единицами, или добровольное объединение жителей нескольких сел, которые имеют единый административный центр. Свои полномочия терри-

120

ториальная община может осуществлять как непосредственно, например, путем проведения местных референдумов, так и через свои органы местного самоуправления.

В соответствии со ст. 7 Закона Украины от 5 февраля 2004 года «О разграничении земель государственной и коммунальной собственности» к землям коммунальной собственности относятся: все земли в пределах населенных пунктов, кроме земель частной собственности и земель, отнесенных к государственной собственности; земельные участки за пределами населенных пунктов, на которых расположены объекты коммунальной собственности; земли запаса, которые ранее были переданы территориальным громадам сел, поселков, городов в соответствии с законодательством Украины; земельные участки, на которых размещены объекты недвижимого имущества, являющиеся совместной собственностью территориальной громады и государства.

В коммунальной собственности могут находиться леса, которые произрастают в пределах населенных пунктов, и объекты природ-но-заповедного фонда.

Основанием возникновения права коммунальной собственности территориальных громад выступает, в первую очередь, бесплатная передача природных ресурсов, которые находились в государственной собственности. В коммунальную собственность могут переходить природные ресурсы и по завещанию от граждан, собственников природных ресурсов, или в порядке наследования в случае отсутствия наследников по завещанию или по закону.

Одним из оснований возникновения права коммунальной собственности на природные ресурсы является переход в собственность территориальной громады бесхозного природного объекта. Согласно кормам гражданского законодательства Украины (так как аналогичные нормы в экологическом законодательстве отсутствуют) бесхозным признается природный объект, если он не имеет собственника (например, собственник отказывается от права на природный объект или потерял на него право) или собственник природного объекта неизвестен. Бесхозные природные объекты берутся на учет органом, который осуществляет государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, на основании заявления органа местного самоуправления, на територии которого они находятся. Факт взятия бесхозных природных объектов на учет оповещается через печатные средства массовой информации. После истечения одного года с момента взятия на учет бесхозного природного объекта по заявлению органа, уполномоченного управлять имуществом соответствующей территориальной громады, они по решению суда передаются в коммунальную собственность.

В общегражданском порядке территориальные громады могут приобретать право собственности на природные ресурсы по догово-

121


ру купли-продажи, дарения, мены, другим гражданско-правовым сделкам. Договор отчуждения природных ресурсов подлежит нотариальному удостоверению. Заключение таких сделок осуществляется в соответствии с нормами Гражданского кодекса Украины с учетом требований экологического законодательства.

§ 4. Право частной собственности на природные ресурсы

Право частной собственности представляет собой правовой институт, который закрепляет собственность граждан и юридических лиц. Субъектами права частной собственности на природные ресурсы могут быть граждане Украины, иностранные граждане, лица без гражданства, юридические лица, в т.ч. иностранные. Не могут быть субъектами права частной собственности на природные ресурсы предприятия, учреждения и организации государственной или коммунальной форм собственности.

Право частной собственности граждан на природные ресурсы, как правило, проявляется в форме общей собственности, т.е. характеризуется множественностью субъектов и единством объекта. В своем большинстве природные ресурсы предоставляются не отдельным гражданам, а родственным образованиям: семье гражданина, фермерскому хозяйству (что, как правило, является семей-но-трудовым образованием). Различаются два вида частной собственности: общая собственность с определением доли (общая долевая собственность) и общая собственность без определения доли (общая совместная собственность).

Для семейных и семейно-трудовых образований характерна общая собственность без определения доли. В случае создания гражданами хозяйствующего совместного общества в виде юридического лица (садоводческого общества, сельскохозяйственного предприятия и др.) образуется общая долевая собственность с определением доли каждого сособственника.

Общая долевая собственность характеризуется тем, что каждому сособственнику принадлежит уже определенная доля в праве собственности. Эта доля не выделяется в натуре, на местности. Она может быть выражена в виде процентов или дроби права общей собственности. Размер доли определяется в зависимости от условий приобретения права на общую собственность, например в случае наследования, приобретения по договору купли-продажи, дарения и др. Поэтому доли в общей собственности могут быть неравными, а могут быть и равными. Но независимо от размера доли каждый сособственник пользуется равным объемом прав по отношению к общей собственности.

Определенная специфика как субъекта права частной собственности присуща фермерскому хозяйству. Земельный кодекс Украины закрепляет гражданина в виде субъекта права частной собственности на землю для ведения фермерского хозяйства. Однако правоспособностью для этих целей гражданин владеет только с момента государственной регистрации фермерского хозяйства. Таким образом, и в этом случае фактически субъектом права частной собственности на землю выступает не отдельный гражданин, а юридическое лицо в виде фермерского хозяйства, которое создается, как правило, группой граждан.

Таким образом, фермерское хозяйство можно рассматривать как форму сельскохозяйственного предприятия, которое базируется на общей совместной частной собственности на землю, а субъектом этого права выступает семейно-трудовое объединение лиц.

Характерным признаком субъекта права частной собственности, является надлежащая право- и дееспособность. В связи с отсутствием соответствующих предписаний в экологическом законодательстве правовой статус субъектов права собственности на природные ресурсы целесообразно определять по аналогии с нормами гражданского права относительно общей право- и дееспособности с учетом требований экологического законодательства.

Экологической дееспособностью является способность гражданина своими действиями приобретать права и создавать для себя обязанности, т.е. осуществлять действия, которые направлены на самостоятельное, или совместное с другими лицами получение объекта собственности, в частности, обращаться к соответствующему органу о предоставлении в собственность природных ресурсов, получать природные ресурсы, земельный пай, приобретать природные ресурсы на основании гражданско-правовых сделок и др.

Экологическая право- и дееспособность принадлежат отдельному физическому лицу — гражданину Украины, иностранному гражданину или лицу без гражданства с момента достижения 18-летнего возраста.

Объектом права частной собственности юридических лиц (основанных гражданами Украины или юридическими лицами Украины) выступают природные ресурсы, которые используются для осуществления предпринимательской деятельности или для удовлетворения личных и социальных потребностей.

Например, это земельные участки, предоставленные для жилищно-строительных кооперативов, или сельскохозяйственным предприятиям для ведения товарного сельскохозяйственного производства.

Объектом права частной собственности иностранных юридических лиц являются только земельные участки несельскохозяйственного назначения, в случае приобретения объектов недвижимого имущества и земельные участки для сооружения объектов,

122

 123


связанных с осуществлением предпринимательской деятельности в Украине, в первую очередь, в пределах населенного пункта.

Земельные участки, как объекты права собственности граждан Украины имеют строго определенные размеры и различаются по цели использования. Например, объектом права собственности граждан Украины выступают земельные участки для ведения фермерского хозяйства — в размере земельной доли (пая); для ведения личного крестьянского хозяйства — не больше 2,0 гектаров; для ведения садоводства — не больше 0,12 гектара; для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных зданий и сооружений (приусадебный участок) в селах — не больше 0,25 гектара, в поселках — не больше 0,15 гектара, в городах — не больше 0,10 гектара; для индивидуального дачного строительства — не больше 0,10 гектара; для строительства индивидуальных гаражей — не больше 0,01 гектара.

Объектом права частной собственности иностранных граждан и лиц без гражданства являются земельные участки несельскохозяйственного назначения в пределах населенных пунктов, а также земельные участки несельскохозяйственного назначения за пределами населенных пунктов, на которых расположены объекты недвижимого имущества, принадлежащие им на праве частной собственности.

В земельном законодательстве не содержится ограничений на количество земельных участков, которые могут находиться в собственности одного лица. Тем не менее, это не влечет объединения нескольких земельных участков в единый объект права собственности даже при совпадении их целевого назначения и цели использования.

Экологическое законодательство устанавливает право частной собственности не только на земельные участки, но и на леса. Это положение нашло отражение в ст.ст. 10,12 Лесного кодекса Украины. Гражданам и юридическим лицам Украины могут принадлежать на праве частной собственности небольшие замкнутые земельные лесные участки общей площадью до 5 гектар в составе угодий крестьянских, фермерских и других хозяйств. Этот размер может быть увеличен в случае получения лесов по наследству. Кроме этого, граждане и юридические лица могут самостоятельно создавать леса на принадлежащих им деградированных и малопродуктивных землях. В этом случае размер лесных угодий законодательно не нормирован.

Основным способом возникновения права частной собственности на природные ресурсы выступает приватизация. Приватизация — это платная или бесплатная передача в частную собственность природных объектов, которые находятся в государственной или коммунальной собственности. Это основание носит разовый характер, так как право собственности на условиях приватизации может воз-

124

никнуть только один раз, о чем гражданину делается отметка в паспорте или другом документе, удостоверяющем личность.

По своей сущности предоставление природных объектов в собственность как основание возникновения права собственности выступает в виде административно-распорядительного акта.

Таким образом, приватизация представляет собой акт распоряжения природным объектом. Поэтому природные объекты предоставляются в частную собственность только по решению органов, к компетенции которых относится право распоряжения ими. Граждане Украины имеют право получить бесплатно в собственность ранее предоставленные им в пользование земельные участки, в соответствии с размерами, которые установлены в действующем Земельном кодексе. В случае отсутствия приватизированных земельных участков граждане Украины имеют право получить бесплатно в собственность из земель государственной или коммунальной собственности по одному земельному участку каждого целевого назначения.

Природные ресурсы предоставляются в собственность на основании решений местных советов, на территории которых они расположены. В решении о предоставлении природных ресурсов отмечаются цель, для которой они предоставляются, размеры и основные условия использования. Порядок предоставления природных ресурсов в собственность регулируется поресурсовыми кодексами и законами Украины. Предоставление природных ресурсов в собственность происходит на основании заявления или ходатайства лица, в котором оно указывает желаемый размер, местонахождение и цель использования.

Таким образом, приватизация как основание возникновения права частной собственности на природные ресурсы представляет собой совокупность определенных законом действий и включает в себя подачу заявления или ходатайства, принятие решения компетентным органом о предоставлении природного объекта в собственность, установление границ на местности (отвод в натуре) и выдачу документа, удостоверяющего право собственности. Право собственности на природные ресурсы возникает при совершении всех перечисленных выше действий.

Кроме того, в случае приватизации сельскохозяйственных предприятий граждане — работники этих предприятий, имеют право получить еще и земельный пай, который после выделения в натуре (на местности) приобретает статус земельного участка соответствующего целевого назначения. При приватизации земель государственных и коммунальных сельскохозяйственных предприятий, учреждений и организаций земельные участки передаются работникам этих предприятий, учреждений и организаций, а также пенсионерам из их числа с определением каждому их земельной Доли (пая). Каждый работник этого предприятия, учреждения и

125


организации, а также пенсионеры из их числа имеют гарантированное право получить свою земельную долю (пай), выделенную в натуре (на местности).

Основанием возникновения права частной собственности на природные объекты выступает получение доли в общем имуществе супругов. По этому основанию у лиц, которые находятся в зарегистрированном браке, возникает право общей собственности на все имущество, которое приобретается в период брака, в том числе и на природные объекты, которые приобретаются (за исключением случаев приобретения имущества, отнесенного к раздельному).

Специфическим условием, которое влечет возникновение права собственности на животный мир, является разведение (получение) объектов животного мира. В этом случае право частной собственности возникает только в отношении тех объектов животного мира, которые разведены (получены) в неволе или полувольных условиях.

Особый регламентированный порядок возникновения права частной собственности предусмотрен для иностранных юридических лиц, иностранных граждан и лиц без гражданства. Указанные лица могут приобретать в собственность земельные участки только на основании гражданско-правовых сделок. Земельные участки могут быть только несельскохозяйственного назначения в пределах населенного пункта, и, как правило, те, на которых расположены или будут строиться объекты недвижимого имущества. Если иностранный гражданин или лицо без гражданства в порядке наследования получит земельный участок сельскохозяйственного назначения, то он должен на протяжении года реализовать его путем отчуждения, т.е. продать, обменять или подарить лицу, которое обладает надлежащей право- и дееспособностью (например, гражданину Украины).

Обязательным условием для приобретения иностранным юридическим лицом права собственности на земельный участок является регистрация постоянного представительства с правом ведения хозяйственной деятельности на территории Украины. Для заключения сделок на приобретение в собственность земельных участков, которые находятся в государственной собственности, иностранными юридическими лицами требуется согласие Верховной Рады Украины, а для приобретения земельных участков, которые находятся в коммунальной собственности, — Кабинета Министров Украины.

Право частной собственности на землю хозяйственных обществ, например сельскохозяйственных акционерных обществ, может возникать путем внесения в уставный фонд земельных участков их учредителями.

Прекращение права частной собственности на природные ресурсы производится на основании и в порядке, прямо предусмотренном в законе. Экологическое законодательство дает исчерпывающий перечень оснований прекращения права частной собственности и устанавливает порядок такого прекращения.

Право собственности прекращается на основании решения соответствующего государственного органа власти в случае добровольного отказа собственника, отчуждения (продажи) природного объекта, выкупа для государственных или общественных нужд. При несогласии собственника на выкуп, прекращение права собственности осуществляется в судебном порядке.

К числу оснований прекращения права собственности на природные ресурсы (хотя они прямо и не предусмотрены действующим экологическим законодательством) следует отнести случаи, когда право собственности подлежит прекращению, например, при ликвидации предприятия, организации или учреждения, смерти лица или ликвидации (уничтожении) природного объекта.

Прекращение права собственности на природные ресурсы осуществляется путем их изъятия или выкупа.

Выкуп природных ресурсов из частной собственности происходит с согласия собственника.

Прекращение права собственности на природные объекты путем изъятия происходит в судебном порядке по искам местных советов, прокурора или органов контроля за использованием и охраной природных ресурсов.

§ 5. Права и обязанности собственников

природных ресурсов, ограничения, защита

и гарантии их прав

Основное и неотъемлемое право собственника самостоятельно хозяйствовать на своем природном объекте, осуществлять непосредственную его эксплуатацию. Однако самостоятельное использование природного объекта — это не только право, но и обязанность собственника. Причем он имеет право и обязан использовать природный объект именно в тех целях, для которых он предназначен.

Право самостоятельного хозяйствования и непосредственной эксплуатации природного объекта предполагает наличие у собственника ряда конкретных прав, обусловленных тем или иным видом природного объекта или его целевым назначением. Среди этих прав действующее экологическое законодательство выделяет право собственности на созданную с помощью природного объекта продукцию и доходы от ее реализации; возможность использовать существующие полезные ископаемые местного значения — торф, лесные угодья, водные объекты; возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и другие здания и сооружения; передавать природные объекты в аренду с получением за это соответствующего вознаграждения; отчуждать их, отдавать под залог и иными средствами эксплуатировать другие полезные свойства.

126

 127


Все права собственника осуществляются им только в установленном порядке. Возведение зданий и сооружений (производственных, культурно-бытовых и др.) допускается на предназначенных для этого земельных участках и по согласованию с местными советами, органами архитектурного, санитарного, пожарного и экологического контроля. Предоставление природных объектов в аренду осуществляется на строго ограниченный законом срок и без изменения их целевого назначения.

Отдельную группу прав составляют имущественные права, связанные с правом собственности на природные ресурсы. Все созданное или добытое собственником на своем природном объекте (согласно его целевому назначению) принадлежит данному собственнику. Так, собственники обладают правом собственности на произведенную сельскохозяйственную продукцию, посевы, насаждения сельскохозяйственных культур и другие насаждения, а также на доходы от их реализации.

Кроме прав, которые выражают основное содержание права собственности, а также обусловленных ими, существует целый ряд иных прав. Анализ законодательства позволяет сделать вывод о существовании права собственника, у которого природный объект изымается для государственных или общественных нужд, требовать предоставления взамен изъятого иного, равноценного по качеству природного объекта. Так, например, выкуп для государственных и общественных нужд земельных участков у частных собственников может осуществляться только после выделения по их желанию равноценного по качеству земельного участка, строительства на новом месте предприятиями, учреждениями, организациями, для которых отводится земельный участок, жилых, производственных и иных зданий взамен тех, что изымаются, и возмещения убытков в полном объеме.

Собственник природного объекта имеет право на возмещение причиненных ему убытков кроме случаев, когда природный объект изымается за нарушение закона. Под ущербом понимается кадастровая стоимость поврежденного или уничтоженного природного объекта, который изымается, неиспользованные затраты или упущенная выгода.

Право собственников природных объектов гарантируется законом. Это означает, что прекращение права собственности на природный ресурс или его часть может иметь место лишь в случаях и на основаниях, предусмотренных законодательством. Вмешательство в деятельность собственников природных объектов, связанную с их использованием, со стороны государственных, хозяйственных и иных органов и организаций запрещается, за исключением случаев нарушения собственниками экологического законодательства. Права собственников могут быть ограничены лишь в случаях, прямо предусмотренных законом.

Нарушенные права собственников природных объектов подлежат восстановлению органами власти или судом.

Как правило, не допускается наложение взыскания на природный объект по претензиям кредиторов. Такие действия возможны только по решению суда в случае отсутствия у должника иного имущества, а у гражданина — собственника земельного участка — такое наложение допускается лишь в том случае, когда земельный участок является объектом залога.

Среди обязанностей собственников природных ресурсов первое место занимает рациональное и эффективное использование природного объекта, в соответствии с его целевым назначением и условиями предоставления. При рациональном использовании природного объекта качество его должно не ухудшаться, а улучшаться. Поэтому на собственника возлагается обязанность применять природоохранные технологии производства, повышать плодородие, не допускать ухудшения экологической обстановки на территории вследствие своей хозяйственной деятельности, принимать меры по недопущению загрязнения, ухудшения или уничтожения природного объекта. Рациональность использования природных объектов означает, что оно осуществляется строго по целевому назначению. При использовании природного объекта не в соответствии с той целью, для которой он был приобретен, или нерациональными способами, возможно прекращение права собственности.

Важнейшей обязанностью собственника является своевременная уплата платы (налога, сбора) за природный объект. Собственник природного объекта обязан не нарушать прав иных собственников, придерживаться правил добрососедства, не создавать препятствий сопредельным собственникам природных объектов, принимать меры по недопущению возможности стока дождевых и сточных вод, проникновению ядохимикатов и минеральных удобрений на сопредельные природные объекты.

Законодательство налагает на собственника обязанность сохранять и содержать в надлежащем состоянии геодезические знаки, противоэрозионные сооружения, сети оросительных и осушительных систем, придерживаться режима санитарных зон и территорий, которые особо охраняются, выполнять другие природоохранные обязанности.

§ 6. Ответственность за нарушение прав

собственников и права собственности на

природные ресурсы

Охрана права собственности на природные ресурсы осуществляется путем установления соответствующих правовых норм и применения санкций к лицам, которые не выполняют их требований.

128

 129


Нарушение права собственности представляет собой нарушение субъективных прав, правомочий собственника, препят-ствование в их осуществлении. Характерным при этом является применение мер принуждения в отношении правонарушителей, наступление юридической ответственности. Именно юридическая ответственность составляет содержание охраны права собственности на природные ресурсы. Охрана права собственности на тот или другой природный объект является соответствующей реакцией на нарушение данного права, которое может быть самым разнообразным и по форме, и по содержанию.

Среди посягательств на право собственности на природные ресурсы необходимо различать нарушение субъективных прав собственника (права владения, права пользования и права распоряжения) и причинение вреда, ущерба самим объектам права собственности.

Наиболее распространенные нарушения субъективных прав собственника природных ресурсов — это сделки по купле-продаже, дарению, обмену и др., а также их самовольное использование, самовольный захват. Надо отличать сделки с природными ресурсами, которые нарушают право распоряжения собственника, от сделок, заключенных самим собственником с нарушением правил, установленных законодательством для заключения таких сделок. В первом случае это сделки, которые посягают на право собственности. Они должны признаваться недействительными по нормам Гражданского кодекса Украины.1 Стороны, виновные в совершении данных сделок, приводятся в первоначальное положение, природные объекты возвращаются по их назначению без возмещения затрат, совершенных за время незаконного пользования, а все незаконно полученное по соглашению взимается в доход собственника. Лица, виновные в совершении таких сделок, могут быть привлечены к административной ответственности (ст.ст. 47, 48, 49, 50, 50-1 КоАП Украины).

Согласно ст. 239 Уголовного кодекса Украины, уголовная ответственность предусмотрена за загрязнение или порчу земель веществами, отходами или иными материалами, вредными для жизни, здоровья людей или окружающей среды, вследствие нарушения специальных правил, если это создало опасность для жизни, здоровья людей или окружающей среды. Предусмотрена уголовная ответственность и за незаконную разработку месторождений полезных ископаемых (ст. 240 УК Украины).

'См.: Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 16.04.2004 № 7. О практике применения судами земельного законодательства при рассмотрении гражданских дел; Разъяснение Высшего арбитражного суда Украины от 12.03.99 № 02-5/111: О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с признанием сделок недействительными.

Наиболее распространенным видом ответственности за нарушение экологического законодательства является административно-правовая ответственность, которая наступает при наличии в действиях виновных лиц административных проступков, подробный перечень которых содержится в действующем экологическом и административном законодательствах. Так, раздел 6 КоАП Украины предусматривает основания и порядок привлечения виновных лиц за совершение проступков, которые нарушают право собственности на соответствующие природные объекты. На виновных должностных лиц и граждан налагается штраф, который взимается компетентными органами в установленном законом порядке.

Гражданско-правовая ответственность за нарушение права собственности на природные ресурсы наступает обычно при наличии факта причинения имущественного вреда. Здесь речь идет, прежде всего, о возмещении ущерба, причиненного выкупом или временным заниманием природных объектов, а также ограничением прав собственника, ухудшением качества природного объекта или приведением его в непригодное для использования по целевому назначению состояние вследствие отрицательного влияния, вызванного деятельностью иных лиц. Ущерб подлежит возмещению собственником в полном объеме по правилам и нормативам, установленным действующим экологическим законодательством. Кроме возмещения прямого ущерба собственник природного объекта имеет право на компенсацию упущенной выгоды и не полученных доходов в виде, например, потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства или затрат по повышению плодородия почв.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Сформулируйте понятие права собственности на природные ресурсы. Что отличает его от права собственности на имущество?
  2.  Дайте характеристику содержанию права собственности на природные ресурсы.
  3.  Охарактеризуйте формы собственности на природные ресурсы. В чем суть конституционного права собственности народа Украины на природные богатства?
  4.  Кто является субъектом права государственной собственности на природные ресурсы?
  5.  Кто является субъектом права коммунальной собственности на природные ресурсы?
  6.  Кто является субъектом права частной собственности на природные ресурсы?
  7.  Каков порядок возникновения права собственности на природные ресурсы?
  8.  Каковы особенности приватизации природных ресурсов?
  9.  

  1.  

130

 131


9. При каких условиях и как прекращается право собственности
на природные ресурсы?

  1.  Какие документы удостоверяют право собственности на природные ресурсы?
  2.  Рассмотрите основные права и обязанности собственников природных ресурсов. Какие существуют ограничения их прав в интересах государства и общества?
  3.  Как осуществляется защита прав собственников природных ресурсов?

  1.  Какие существуют виды юридической ответственности за нарушение права собственности на природные ресурсы?
  2.  Какая существует ответственность за заключение сделок, нарушающих право собственности на природные ресурсы?

Темы рефератов

  1.  Признаки и особенности права собственности на природные ресурсы и комплексы.
  2.  Отличительные черты права собственности на природные ресурсы и комплексы от права собственности на имущество.
  3.  Сущность правомочий, составляющих содержание права собственности на природные ресурсы и комплексы.
  4.  Природные ресурсы и комплексы как объект права собственности.
  5.  Право исключительной государственной собственности на отдельные природные ресурсы и комплексы.

  1.  Право собственности Украинского народа на природные ресурсы и комплексы.
  2.  Формы права собственности на природные ресурсы и комплексы.

Особенности субъективного права собственности на отдельные

природные ресурсы и комплексы.

9. Право государственной собственности на природные ресурсы
и комплексы.

10. Право коммунальной собственности на природные ресурсы

и комплексы.

  1.  Право частной собственности на природные ресурсы и комплексы.
  2.  Основания возникновения права собственности на природные

ресурсы и комплексы.

13. Порядок возникновения права собственности на природные

ресурсы и комплексы.

14. Удостоверение права собственности на природные ресурсы

и комплексы.

15. Права и обязанности собственников природных ресурсов и

комплексов. 132

 

  1.  Основания прекращения права собственности на природные ресурсы и комплексы.
  2.  Порядок прекращения права собственности на природные ресурсы и комплексы

18.Особенности защиты прав собственников на природные ресурсы и комплексы.

  1.  Охрана права собственности на природные ресурсы и комплексы.
  2.  Сделки с природными ресурсами и комплексами: понятие и особенности.
  3.  Ответственность за нарушение права собственности на природные ресурсы и комплексы.

Рекомендованная литература

Домашенко М.В., Рубаник В.С. Власшсть 1 право власност1: На-риси з 1сторп, ф1лософп, теори 1 практики регулювання ввдносин власност1 в Украпп. — X.: Факт, 2002. — 550 с.

Каракаш И.И. Народное достояние или право собственности на природные ресурсы: Материалы «круглого стола» //Юридический вестник. — 1999. — № 1. — С. 84-85.

Каракаш И.И. Право собственности на землю и право землепользования в Украине: Научн.-практ. пособие. — К.: Истина, 2004. — 216 с.

Каракаш И.И. Право собственности на объекты природного происхождения // Экологическое право Украины: Курс лекций / Под ред. канд. юрид.наук, доц. И.И.Каракаша. — Одесса: Латстар, 2001. —С. 63-91.

Шульга М.В. Актуальные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях.— X.: Консум, 1998. — С. 70-112.

Луняченко А. Правове положения громадян Украши як суб'ек-Т1в права власност1 на землю // Юрид. В1сник. — 2001. — №1. — С.114-117.

Носш В.В. Право власност1 на землю Укра'шського народу: Мо-нограф1я. — Юршком 1нтер, 2006.— 544 с.

Носш В.В. Право власност1 на землю в Укра1Ш // Право власност1 в Украли: Навч. пойбник. — К.: Юршком 1нтер, 2000. — С. 432 — 500.

Носш В.В. Суб'екти права власност1 на землю в Украпп // В1сн. Акад. прав, наук Украши. — 2000. — №3(22). — С.135-144.

В1вчаренко О.О. Право власност1 на землю в Украпп (актуальт проблеми). — 1вано-Франк1вськ, 1998. — 180 с.

Вгвчаренко О.О. Проблеми гарантш охорани права власноста на землю в Украпп // Право Украши. — 2003.— № 12.— С.88-92

Пересунько С Л. Право державно! власност1 в Украпп. — К.: Юршком 1нтер, 1996. — 96 с.

133


Пересунько С.1. Право державно! власносп в Украш1 (1стор1я, сучастсть, перспективи). — Шровоград, 1998.

Пересунько С.1. Право державно! власноста та його здайснення в перюд ринкових реформ в Украпп: Дис.... канд. юрид. наук. 12.00.06 / Кшвський нац. ун-т 1м. Тараса Шевченка. — К., 1998. — 197 с.

Право власност1 в Украш1 /За ред. О.В.Дзери та Н.С.Кузнецо-воь — К.: Юршком 1нтер, 2000. — 816 с.

Разметаев СВ. Право собственности на природные ресурсы в Украине.— X., 1995. — 55 с.

Цив1льне право Украши: Шдручник: У 2 кн. / За ред. О.В. Дзе-ри, Н.С. Кузнецовой — К.: Юршком 1нтер, 2002. — 850 с.

 Раздел VI

ПРАВО ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ (ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ)

План

, Понятие права природопользования. . Объекты права природопользования. , Субъекты права природопользования. Правовая классификация видов природопользования. . Основания и порядок возникновения права природопользова-

1. 2. 3. 4. 5. ния.

  1.  Основания и порядок прекращения, приостановления, изменения права природопользования.
  2.  Права и обязанности природопользователей.
  3.  Пользование природными ресурсами на условиях аренды.
  4.  Защита права природопользования.

§ 1. Понятие права природопользования

Конституция Украины гарантирует гражданам и другим лицам с целью удовлетворения своих потребностей право пользоваться природными объектами, которые принадлежат на праве государственной, а иногда частной и коммунальной собственности в соответствии с законом, не ухудшая экологическую ситуацию и их природные качества (статьи 13, 41).

Использование природных ресурсов осуществляется в различных формах. Законодательство Украины гарантирует гражданам право общего пользования природными ресурсами для удовлетворения жизненно необходимых потребностей (эстетических, оздоровительных, рекреационных, материальных и т.п.) безвозмездно, без закрепления этих ресурсов за отдельными лицами и предоставления соответствующих разрешений, за исключением ограничений, предусмотренных законодательством.

В порядке специального использования природных ресурсов гражданам, предприятиям, учреждениям и организациям предо-

135


ставляются во владение, пользование или аренду природные ресурсы на основании специальных разрешений, зарегистрированных в установленном порядке, за плату, для осуществления производственной и другой деятельности, а в случаях, предусмотренных законодательством, — на льготных условиях (ч. 3 ст. 38 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»). Таким образом, в экологическом законодательстве применяются термины «использование» и «пользование» природными ресурсами. В соответствии с названной статьей Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» термин «использование» природных ресурсов по смыслу более емкий, чем «пользование», так как он включает в некоторых случаях кроме правомочия «владение» еще и распоряжение природными ресурсами. Это имеет место в случаях пользования природными объектами на праве частной собственности (передача их в аренду или субаренду).

При взаимодействии человека с природной средой происходит изъятие из нее всего необходимого для жизнедеятельности человека, который употребляет, приспосабливает, перерабатывает природные объекты с учетом своих потребностей. Такой процесс принято считать природопользованием в широком понимании этого слова. Однако оно не ограничивается только потреблением или эксплуатацией природных объектов, поскольку распространяется также и на использование тех природных ресурсов, их комплексов, которые обеспечивают здоровый образ жизни, духовные и эстетичные потребности, отдых, восстановление физических и духовных сил человека.

В литературе «природопользование» общепринято понимается как использование полезных для человека свойств окружающей среды — экологических, культурных, оздоровительных и др. Поэтому в содержание «природопользование» входят разнообразные формы — экологическая (ведущая форма), экономическая, культурно-оздоровительная и др. Такое использование природных объектов и их комплексов регулируется нормами экологического права. Система этих норм называется правом природопользования. Оно рассматривается в трех аспектах: как правовой институт — совокупность нормативных предписаний, которые регулируют права и обязанности природопользователей и других лиц; как правоотношение и как субъективное право, которое принадлежит конкретному природопользователю.

В юридической литературе иногда в субъективное право земле-, водо-, лесо-, недропользования включают и право владения, и право управления, и право распоряжения. Действительно, отдельным природопользователям принадлежат такие правомочия. Но всю совокупность названных правомочий нельзя считать правом пользования, так как упомянутые правомочия реализуются наряду с правом природопользования. Таким образом, совокупность всех

перечисленных правомочий, которые принадлежат природопользователям, нельзя называть правом пользования. Исходя из общепринятых в праве понятий и терминологий, под субъективным правом природопользования следует понимать обеспеченную законом возможность непосредственной эксплуатации природного объекта с целью получения определенных благ материального и иного характера. Для устранения терминологической путаницы целесообразно всю совокупность правомочий, принадлежащих конкретному природопользователю, и возложенных на него обязанностей называть не «правом землепользования», «правом водопользования», а соответственно «землепользованием», «водопользованием» и т.п. Термины «право землепользования», «право водопользования» или «право природопользования» должны применяться лишь для обозначения соответствующей совокупности норм, то есть для обозначения объективного, а не субъективного права. Последнее целесообразно именовать правомочием (пользование землей, водой, лесами и т.п.), как право непосредственной эксплуатации объекта. Поэтому изложение общих вопросов природопользования осуществлено с учетом указанных аспектов, так как в процессе использования природных объектов при определенных условиях применяются названные понятия.

Субъективное право природопользования определяет меру возможного поведения субъектов в пределах экологического законодательства по изъятию полезных свойств и качеств объекта с целью реализации своих экологических интересов. Примером субъективного права природопользования может выступать право субъекта выращивать те или иные сельскохозяйственные культуры, возводить дом или сооружение по собственному проекту, проводить внутрихозяйственное размещение посевов, насаждений, дорог, подсобных сооружений, добывать полезные ископаемые местного значения и т.п. К обязанностям субъекта относятся: неуклонное соблюдение положений экологического законодательства, которое регулирует рациональное пользование природными объектами; недопущение нарушений экологических прав и законных интересов других субъектов; внесение сборов за использование природных объектов и т.п.

Обязанностй^не следует включать в содержание субъективного права природопользования, поскольку складывается впечатление, что защита прав природопользователей означает и защиту их обязанностей. Между тем известно, что обязанности субъекта защиты не требуют, так как это вынужденное поведение субъекта. Государство требует их неуклонного исполнения, применяя при этом юридическую ответственность в случае их неисполнения.

Таким образом, под субъективным правом пользования природным объектом следует понимать предусмотренную законом возможность непосредственной эксплуатации такого объекта

136

 137


с целью извлечения из него полезных свойств и качеств для обеспечения определенных интересов природопользователя.

Право природопользования развивалось путем формирования и усовершенствования права пользования отдельными видами природных объектов, а именно: права землепользования, права водопользования, права лесопользования, права пользования недрами, права пользования животным миром и т.п. Несмотря на определенную специфику, названные виды права природопользования имеют общие признаки. Кроме того, надо иметь в виду, что все природные объекты тесно связаны между собой в окружающей природной среде и, как правило, не могут существовать в отдельности один от другого. Это дает возможность все правовые нормы, которые закрепляют общие положения права пользования разными видами природных объектов, объединить в отдельный правовой институт.

Кроме того, в состав этого правового института входят также правовые нормы, которые регулируют отношения по комплексному использованию разных видов природных объектов. Таким образом, под правом природопользования следует понимать институт Общей части экологического права, в котором объединены нормы, определяющие общие положения для права пользования всеми видами природных объектов, включая также нормы, которые регулируют их комплексное использование.

Непосредственное общение человека с окружающей природной средой, например, вдыхание атмосферного воздуха, удовлетворение эстетических и подобных им потребностей, выступает как естественное право, даже если оно не четко определено в законодательстве. Поддержание окружающей природной среды в нормальном состоянии обеспечивает реализацию гражданам их права на безопасную окружающую среду. При этом можно утверждать о праве гражданина на безопасные условия жизни и ставить вопрос об их защите. Нарушение благоприятных условий окружающей природной среды порождает отношения, которые имеют общественный характер.

Об охране права природопользования можно говорить и в случаях хозяйственного и иного пользования явлениями природы, которые не подлежат контролю, например, о силе ветра, солнечной энергии и т.п. В данном случае не природные процессы, а конкретное общественное отношение является определяющим, и, таким образом, существует право пользования, своеобразное по ряду признаков. В юридической литературе такое право пользования природными объектами называют общедоступным. Это понятие включает также случаи, если эксплуатация природного объекта не влияет на его состояние. В ряде случаев, даже если природный объект, который эксплуатируется по своим физическим свойствам, не поддается индивидуализации, то есть не может быть объектом права собственности, право пользования нельзя считать общедоступным. Закон определенным образом регулирует использование таких

природных объектов, как, например, атмосферный воздух, причем даже с момента возникновения права пользования соответствующим объектом с любой целью.

Общедоступное право пользования природным объектом не предоставляется и не прекращается, но оно подлежит охране. Поэтому недопустимо, например, влиять в субъективных интересах на погоду или климат планеты, поскольку при этом подменяется общедоступное право пользования.

Особенности права пользования отдельными видами экологических объектов изложены в соответствующих разделах Особенной части учебника.

Перевод экономики Украины на рыночные отношения обусловливает необходимость расширения содержания права природопользования. В частности, разрешено использование отдельных природных объектов на условиях аренды, введен дифференцированный сбор за пользование природными объектами и за загрязнение природной среды в процессе осуществления права природопользования и др. Следует подчеркнуть, что большинство правомочий природо-пользователей по своей сущности приближаются к правомочиям собственников природных объектов, поскольку для природной среды с учетом экологических природных факторов это существенная правовая форма принадлежности природных объектов, которые используются в соответствии с целевым назначением. Известно, что и пользователи, и собственники природных ресурсов обязаны осуществлять пользование этими ресурсами.

§ 2. Объекты права природопользования

Право природопользования возникает по поводу использования различных экологических объектов. Ими могут быть конкретные природные объекты или их составные части, которые подлежат или не подлежат индивидуализации. Кроме того отношения природопользования могут возникать также по поводу отдельных свойств и качеств этих объектов природы. Каждый объект природопользования (земельный участок, водохранилище, лесной участок и т.п.) определяет и его вид (землепользование, водопользование и т.п.).

Следует различать общий и непосредственный объект пользования. Например, общим объектом водопользования выступает водохранилище, предоставленное в пользование. Однако непосредственный объект, который определяет основное содержание данного водопользования, может быть различным: если он предоставлен, например, для питьевых целей или выращивания рыбных ресурсов, то это чистота воды; если же имеется в виду использование водохранилища для плавсредств, водного транспорта, то это — водная площадь, территория. В то же время действия, которые исключают

138

 139


возможность использования воды, скажем, для питьевых целей или выращивания рыбных ресурсов, могут не препятствовать, например, судоходству. Поэтому защищать необходимо не вообще право на водохранилище (или его часть), которое может оставаться и неприкосновенным, а право на целевое использование данного объекта.

В зависимости от степени правового регулирования фактического использования природных ресурсов и средств его регламентации различают: 1) естественные условия существования человека (потребление кислорода, облучение солнцем и т.п.); 2) общедоступное пользование природными ресурсами; 3) всесторонне урегулированное право природопользования, которое предусматривает эксплуатацию объектов природы, находящихся в собственности, и тех, которые не поддаются индивидуализации. Общим между естественными условиями существования человека и общедоступным пользованием природными ресурсами является то, что в любом из них сам процесс фактического использования природных объектов не регламентируется нормами права, однако субъективные интересы данного рода подлежат правовой охране. Различие состоит лишь в том, что естественные условия охраняются как по требованию граждан, так и по инициативе государства безотносительно к отдельным лицам, а защита прав при общедоступном пользовании является невозможной без соответствующего требования конкретного субъекта данных прав.

Объектами общедоступного пользования выступают не только природные силы и явления, индивидуализация которых практически невозможна или нецелесообразна, но иногда и природные ресурсы, которые находятся в собственности тех или других субъектов. Речь идет в данном случае об использовании, например, некоторых свойств и качеств растительного и животного мира, лесов, водоемов и т.п. Но это не порождает тождественности объектов, а также разных по своему характеру правомочий по пользованию природного ресурса. Любое из двух правомочий пользования имеет свой объект — определенные качества и свойства природного ресурса.

Основная особенность третьего вида пользования природными объектами состоит в том, что оно связано с определенным влиянием на их состояние.

Из этого вытекает необходимость детальной правовой регламентации самого процесса пользования, а также оснований и порядка его возникновения и прекращения. В связи с этим данный вид природопользования называют регламентированным, в отличие от общедоступного природопользования.

Рассмотрение данной регламентации и составляет основное содержание права природопользования в объективном понимании. Однако, прежде всего, следует уточнить понятие объекта права природопользования.

 Объектом права природопользования выступают конкретные, индивидуально определенные и юридически обособленные природные объекты или их составные части, закрепленные на праве собственности или на праве пользования за конкретными субъектами. Будучи объектами права природопользования, они продолжают оставаться и объектами соответствующих форм собственности. Однако не все объекты государственной собственности передаются государством в пользование отдельных субъектов. В определенной части природные ресурсы остаются нераспределенными между отдельными природопользователями и составляют резервный запас или используется для удовлетворения разнообразных общественных потребностей без закрепления за отдельными субъектами. Такие природные ресурсы являются объектами общего пользования.

Природным объектам общего пользования присущие такие основные черты: а) они не передаются и не закрепляются за конкретными субъектами в пользование, а используются без особого разрешения всеми лицами; б) санкционированный законом порядок использования природных объектов общего пользования не имеет развитой детальной правовой регламентации и состоит, прежде всего, в установлении определенных запретных действий, а также в некоторой мере и разрешенных действий; в) их использование никоим образом не фиксируется и не подлежит государственной регистрации.

Объектом права природопользования может выступать юридически определенный природный объект (его часть): конкретный земельный участок, участок недр или леса, водоем и т.п. Однако в некоторых случаях право пользования определенным видом природных ресурсов связано с необходимостью предоставления субъекту двух или больше разных природных объектов. Так, для разработки месторождений полезных ископаемых горнодобывающему предприятию предоставляется в пользование участок недр в границах горного отвода, а также участок земли, необходимый для эксплуатации этих недр, вследствие чего в пользовании одного субъекта (юридического лица) находятся два разных объекта права природопользования, тесно связанных между собой.

Нередко некоторые юридически отделенные естественные ресурсы выступают как объекты права совместного природопользования. Однако такими могут быть не все, а лишь некоторые виды природных ресурсов (леса, воды и т.п.), отдельные участки, которые можно использовать для различного основного целевого назначения. Объектом такого совместного природопользования может выступать отдельный вид природных ресурсов, закрепленный не за одним, а за определенным кругом субъектов. При этом совместное использование несколькими лицами одного юридически отделенного при-

140

 141


родного объекта связано с определенными ограничениями прав одних субъектов в пользу других.

Объектом права природопользования нередко выступает какой-либо один, обособленный вид природных ресурсов, хотя фактически этот объект представляет собой целый комплекс разных природных ресурсов. Подобная ситуация четко прослеживается в праве землепользования, субъект которого, в соответствии с п. 6 ст. 95 Земельного кодекса, имеет право использовать не только предоставленную землю, но и полезные ископаемые местного значения, торф, лесные угодья, водные объекты, расположенные в пределах земельного участка, а также эксплуатировать другие полезные свойства земли в соответствии с законодательством.

Юридически объектом права природопользования здесь признается земельный участок, но в фактическом пользовании землепользователя кроме земли находятся и другие природные объекты, связанные с землей. В рассмотренном случае можно говорить о наличии объекта права комплексного природопользования, в котором земле принадлежит ведущая роль.

Порядок определения на местности (в натуре) соответствующих видов природных ресурсов, которые предоставляются в пользование, и их юридическое оформление как объектов права природопользования рассматривается в Особенной части данного учебного пособия.

§ 3. Субъекты права природопользования

Субъектами права природопользования являются юридические и физические лица, которые в определенном законом порядке приобрели право пользования конкретными природными объектами для соответствующих целей и имеют в связи с этим определенные права и обязанности. В зависимости от природного объекта, предоставленного в пользование, их называют водопользователями, землепользователями, лесопользователями и т.п. Такими субъектами могут быть государственные, кооперативные предприятия, организации и учреждения, общественные объединения, религиозные организации, акционерные общества, совместные предприятия, международные объединения и организации с участием украинских, иностранных юридических и физических лиц, предприятия, которые полностью принадлежат иностранным инвесторам, а также граждане Украины, иностранцы и лица без гражданства. В случаях, предусмотренных законодательством, природные ресурсы могут предоставляться в пользование и другим субъектам.

Самостоятельными субъектами права природопользования могут быть собственники отдельных природных ресурсов. Например, территориальные громады, граждане, государственные и комму-

нальные юридические лица выступают пользователями земельных участков, которые принадлежат им на праве соответственно коммунальной или частной собственности. Особенности правового статуса данных субъектов состоят в том, что они обязаны либо сами непосредственно использовать принадлежащие им на праве собственности природные ресурсы, либо передать право пользования ими другим лицам.

Классификация субъектов права природопользования может быть осуществлена по различным признакам, например, по роду деятельности или целевому назначению предоставленных в пользование объектов природы (сельскохозяйственные, несельскохозяйственные), которые ведут лесное, водное, охотничье, рыбное хозяйство и т.п.; на юридические и физические лица и т.п.

Среди граждан различают как отдельных индивидов, так и групповых субъектов права природопользования. Вопрос о гражданах-субъектах права природопользования еще не приобрел достаточно четкого разрешения в законодательстве.

Возникновение субъективного права пользования объектами природы связан с наличием соответствующей правоспособности, то есть предусмотренной экологическим законодательством способности субъекта быть носителем прав и обязанностей по использованию земель, вод, лесов, недр и пр. Не может возникнуть субъективное право землепользования, водопользования и т.п. у субъектов, которые не обладают соответствующей земельной, водной, лесной, фаунистической или другой экологической правоспособностью. Земельная, водная, лесная и другая экологическая правоспособность выступает составным элементом общей правоспособности организации, предприятия, учреждения или гражданина, в которую входит также и гражданская, трудовая или иная правоспособность.

Экологическую правоспособность организаций нельзя смешивать с полномочиями государственных органов по распоряжению и управлению природными объектами, которые возникают не из правоспособности, а из компетенции этих органов, определенной государством как сувереном-носителем политической власти и собственником большинства природных ресурсов. Однако это не исключает того, что иногда в одном лице совпадает и орган, который управляет (распоряжается) природным объектом и пользуется этим объектом, то есть выступает его пользователем.

Понятие экологической дееспособности, то есть способности своими действиями приобретать и осуществлять права и обязанности в сфере природопользования, самостоятельного значения для юридических лиц не имеет. Указанные субъекты, которые обладают экологической правоспособностью, всегда дееспособны. Поэтому в отношении их употребляется термин «праводееспособность». Экологическая праводееспособность присуща лишь самостоятельно

142

 143


оформленным как единое целое организациям, а не их структурным подразделениям. Производственные участки, цеха, бригады, фермы и т.п. такой самостоятельностью не обладают, а значит, экологической правоспособностью не наделены. Поэтому они не могут выступать субъектами права природопользования.

Различного рода организации (государственные, коллективные, общественные, акционерные, совместные и др.), которые обладают праводееспособностью, становятся субъектами права природопользования с момента предоставления им природного объекта в пользование или в собственность и документального оформления этого права, а если это не требуется, то с момента фактического пользования (например, дорогами общего пользования).

Экологическая правоспособность гражданина возникает с момента рождения и прекращается с его смертью. При этом она, как и в гражданском праве, признается в равной мере за всеми гражданами. На экологическую правоспособность граждан не влияет социальное положение или происхождение, пол, раса, семейное положение.

Экологическую правоспособность, как обязательное условие правообладания, не следует смешивать с правом на получение природного объекта в пользование, то есть с субъективным правом, предпосылкой которого является правоспособность.

Для граждан самостоятельное значение имеет понятие экологической дееспособности, которая предусматривает сознательное (умственное) поведение лица с юридическими последствиями. Она требует определенного жизненного опыта, правильной оценки юридического значения своих действий. Поэтому экологическая дееспособность, как и гражданская, может признаваться за разными гражданами и не в одинаковом объеме. Но экологическое законодательство, за небольшим исключением, не содержит норм, которые непосредственно определяют экологическую дееспособность граждан во всех ее проявлениях. Только на основании анализа всех правовых норм можно сделать вывод, что в полном объеме, например, земельная дееспособность (как один из видов экологической дееспособности) присущий только совершеннолетним, а также 16-летним гражданам, которые входят в состав фермерского хозяйства.

Относительно других категорий граждан земельное законодательство не содержит довольно четких указаний относительно их земельной дееспособности.

Для иных отраслей экологического законодательства характерно объединение в одном лице пользователя и органа, который управляет природным объектом. Так, предприятия государственных органов лесного хозяйства, которые являются органами управления лесами, вместе с тем имеют право осуществлять и лесные пользования в определенном законом порядке.

Подробнее вопрос о субъектах права пользования недрами, животным и растительным миром, охотничьими угодьями и т.п. рассматривается в Особенной части учебного пособия.

§ 4. Правовая классификация видов природопользования

Правовая классификация видов природопользования основывается на существенно важных признаках, которые выявляют главное их содержание. Для любого природопользования основным признаком является вид природного объекта, который находится в пользовании собственника или арендатора. Вид природного объекта, как составной части фонда природных ресурсов, определяет наиболее важные особенности соответствующего природопользования. При этом разновидность природных объектов имеет двойное значение: во-первых, разграничивает природопользование по их природным свойствам, степени правового регулирования (на общедоступное и регламентированное) и, во-вторых, определяет специфический порядок возникновения, изменения и прекращения каждого вида природопользования, круг прав и обязанностей его субъектов. Поэтому возникает необходимость дифференциации природопользования, прежде всего, на такие виды: землепользование, водопользование, лесопользование, пользование растительным и животным миром (кроме лесов) и т.п. В свою очередь, данные виды природопользования дифференцируются по объекту права пользования: пользование землями сельскохозяйственного назначения, пользование землями жилой и общественной застройки, пользование водами (поверхностными и подземными) и т.п.

Особенности конкретного вида природопользования зависят также от субъекта, который наделен определенными правомочиями и обязанностями. Таким образом, классификация видов природопользования осуществляется одновременно по их объектам и субъектам. Единство двух названных факторов отображает основные правовые характеристики каждого вида природопользования. Конкретизация основной цели природопользования относительно различных его субъектов приводит к дальнейшей классификации видов природопользования на подвиды. С учетом объекта и субъекта природопользования можно разграничить на право пользования организаций, предприятий, учреждений и право пользования природными объектами граждан.

Дифференциация природопользования возможна в зависимости и от других критериев: первичности и вторичности, общего, совместного и обособленного пользования природными объектами.

Общее природопользование характеризуется тем, что оно может осуществляться без специального разрешения в каждом конкретном

144

 145


случае со стороны компетентных государственных органов и предприятий, учреждений, организаций, за которыми природные объекты закреплены в пользовании. Данное право возникает из законов или других нормативных актов, которые регулируют природопользование. При этом законодательством Украины гарантируется право общего использования природных объектов для удовлетворения жизненно необходимых потребностей (эстетических, оздоровительных, рекреационных и т.п.), бесплатно, без закрепления этих ресурсов за отдельными лицами и предоставления соответствующих разрешений, за исключением ограничений, предусмотренных законодательством .

Специальное природопользование осуществляется по разрешению компетентных государственных органов, коммунальных или частных собственников природных объектов, если они предоставляются в обособленное пользование.

Субъектом первичного природопользования является лицо, правомочия которого по использованию природного объекта про-изводны непосредственно от права собственности.

У вторичного природопользователя имеется ряд прав, и он имеет соответствующие обязанности перед первичным. Вторичное природопользование, как правило, возникает путем заключения договора первичного со вторичным природопользователем, а также в соответствии с решением соответствующих государственных органов, но при наличии первичного природопользователя.

Природопользование может быть временным, обособленным, общим и совместным. Но закон неоднозначно определяет понятие различных видов природопользования.

Общим является такое природопользование, при котором пользование природным объектом доступно в определенной степени всем лицам, круг которых не ограничен и они не связаны взаимными правами и обязанностями. Для возникновения права пользования здесь не требуется специального разрешения. Но само это право достаточно определено, так как границы и разрешенные способы возможного осуществления такого права известны. Объекты этого природопользования не закрепляются за конкретными природопользователями, за исключением случаев временного пользования, а находятся в управлении соответствующих органов, предприятий и организаций, которые наравне с другими субъектами пользуются ими.

Совместное природопользование характеризуется тем, что круг общих пользователей четко определен законом, а сами они относительно друг к другу имеют определенные права и обязанности. Так, согласно ст. 89 Земельного кодекса, земельный участок, который находится в общей совместной собственности граждан, используется ими совместно в соответствии с договором или законом. При этом субъекты совместного природопользования довольно автономны в

том понимании, что права и обязанности одного не являются источником прав и обязанностей другого. Пользование природным объектом осуществляется данными субъектами без определения (предоставления) любому из них соответствующей части этого объекта. Этим и отличается совместное природопользование от вторичного, для которого всегда характерна обособленность.

Важным условием пользования объектами природы являются сроки пользования ими. Такие сроки подразделяются на постоянные и временные. Постоянным признается природопользование без заранее установленного срока. Временное пользование может быть краткосрочным (до трех лет) и долгосрочным — от трех до двадцати пяти лет, а при арендном, например, землепользовании — до 50 лет. В случае производственной необходимости эти сроки могут быть продлены на период, который не превышает одного срока соответственно краткосрочного или долгосрочного временного природопользования. Конкретные сроки временного пользования водами, недрами, лесами, животным миром и т.п. определяются соответствующими кодексами и законами о природных ресурсах.

Приведенная классификация видов права природопользования не является исчерпывающей. Можно говорить о постепенном формировании и такого вида, как право духовного природопользования (для удовлетворения эстетических потребностей в общении человека с природой).

Известны также общественные и индивидуальные виды природопользования, промышленное и сельскохозяйственное природопользование и пр. В условиях рыночных отношений формируется и коммерческий вид природопользования. Однако в основу такой классификации положена не дифференциация соответствующих видов (подвидов) природопользования по условиям, которые определяют его главное правовое содержание, а группирование видов природопользования по общим признакам положительного или отрицательного характера, выделенными с научной или практической целью.

§ 5. Основания и порядок возникновения права природопользования

Право природопользования определенного субъекта возникает и осуществляется на основании юридических актов, которые связывают норму права, субъективные права и обязанности конкретного субъекта. Именно с юридическими фактами связана и вся сущность правоотношений в сфере природопользования. Юридические факты подразделяются в зависимости от их связи с индивидуальной волей субъекта на юридические события и юридические действия.

146

 147


Главными основаниями возникновения права природопользования (его видами) являются юридические действия. Они зависят от объекта природы, субъекта, вида природопользования и т.п. Во всех случаях действия должны отвечать требованиям и нормам экологического права.

Юридический факт является основанием осуществления права общедоступного природопользования. Так, закон связывает возникновение данного права с самым актом волевого действия гражданина свободно пребывать в лесу, собирать дикорастущие плоды, ягоды, грибы и т.п., осуществлять общее водопользование, общее использование животного мира (ст. 11 Закона Украины «О животном мире») и т.п. Существенным здесь выступает сам факт пребывания в лесу, пользование водой из водных объектов общего пользования и т. д.

Юридические действия как основание возникновения права природопользования составляют сложную юридическую совокупность, которая включает: волеизъявление (ходатайство, заявление) лица о предоставлении ему в пользование или передачи в собственность природного объекта, его части, компонента для извлечения из него полезных свойств или качеств; принятие решения (постановления) компетентных государственных и других органов или организаций, предприятий, учреждений, независимо от формы собственности; отвод в натуре (на местности) природного объекта (или его части, компонента); выдачу соответствующего документа, который удостоверяет право пользования данным природным объектом.

Волеизъявление (ходатайство, заявление) о предоставлении права пользования природным объектом должно быть изложено в письменной форме и адресовано компетентному государственному органу или собственнику природного ресурса, который осуществляет функции по распоряжению соответствующим природным объектом. В ходатайстве (заявлении) о предоставлении природного объекта в пользование должны содержаться разного рода обоснования (желательный размер и местоположение объекта, цель его использования, срок использования, состав семьи и т.п.). В отдельных случаях дополнительно требуется и письменное согласие уполномоченного на то органа, а также некоторые иные документы.

Ходатайство (заявление) рассматривает и выносит по нему решение соответствующий государственный орган исполнительной власти или специально уполномоченный на то орган по регулированию природопользования и охране природных ресурсов.

Выдача разрешения на специальное использование природных ресурсов регулируется специальным Положением и осуществляется на основании ходатайства (заявления) природопользователя с обоснованием потребности в природных ресурсах, согласованного с местным советом, собственником или постоянным пользователем

этих природных ресурсов, а также с соответствующими государственными органами.

Разрешение (лицензия) на специальное использование природных ресурсов — это официальный документ, который удостоверяет право юридического или физического лица на осуществление конкретного вида природопользования.

Разрешения на специальное природопользование как административный акт и элемент юридического состава — основания возникновения данного права, в различных отраслях экологического законодательства имеет различные формы. Так, например, лесным законодательством предусмотрено, что специальное использование лесных ресурсов на выделенном лесном участке осуществляется по специальному разрешению (лесорубный билет, ордер, лесной билет) ст.69 Лесного кодекса Украины.

Выдача субъектам разрешений на специальное природопользование осуществляется уполномоченными органами. Например, специальное разрешение на заготовку древесины в порядке рубок главного пользования выдается органом исполнительной власти лесного хозяйства Автономной Республики Крым, территориальными органами центрального органа исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства. Специальное же разрешение на другие виды специального использования лесных ресурсов выдается собственниками лесов или постоянными лесопользователями.

Разрешения (лицензии и т.п.) на специальное использование природных ресурсов выдаются на основе утвержденных надлежащим образом лимитов (квот), которые определяют объемы природных ресурсов для использования.

Лимиты (квоты) — это система установленных природопользо-вателям на определенное время объемов предельного использования (извлечения) природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов производства.

По своей сущности лимиты на природопользование следует рассматривать как экологические ограничения, представляющие собой установленные для предприятий-природопользователей на определенный срок объемы предельного использования (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов в окружающую природную сРеду загрязняющих веществ и размещения отходов.

Специальное Положение, утвержденное постановлением Кабинета Министров Украины 10 августа 1992 года (459), определяет порядок установления лимитов использования природных ресурсов общегосударственного значения1.

1 Постанова Кабшету Мш1стр1в Украши вщ 10 серпня 1992 року «Про порядок видач1 дозвол1в на спещальне використання природних ресурыв 1 встановлення Л1мтв використання ресурс1в республжанського значения»// ЗП Украши. — 1992. — № 9. — Ст. 217.

148

 149


Лицензирование и лимитирование природопользования обусловлено ограниченностью запасов природных ресурсов и необходимостью обеспечения их рационального использования и воспроизводства.

После удовлетворения ходатайства (заявления) о предоставлении в пользование природного объекта и получения разрешения соответствующими органами проводится отвод его в натуре, то есть на местности с определением (установлением) межевых знаков (границ). Приступать к использованию природного объекта, в том числе и на условиях аренды, до определения границ на местности и получения разрешения (документа), который удостоверяет право пользования, запрещается. Незаконным считается природопользование без разрешения (документа), удостоверяющего соответствующее право. Наличие соответствующего разрешения (документа) рассматривается в качестве обязательного элемента юридического основания возникновения права природопользования.

Право постоянного пользования природными объектами удостоверяется специальными государственными актами, формы которых утверждаются Верховной Радой или Кабинетом Министров Украины. Право временного пользования природным объектом, в том числе на условиях аренды, оформляется договором, форма и порядок регистрации которого определяются Кабинетом Министров Украины.

Право пользования природными объектами может возникнуть также в связи с пользованием основным объектом природы, переданным в пользование. Так, субъект права пользования охотничьей фауной или рыбными запасами имеет определенные права на использование земельной или водной территории (лесом, водоемом). Такое природопользование (его условия, пределы допустимости и др.) регламентируется непосредственно законом и не требует, как правило, специального разрешения.

Состав перечисленных юридических действий или фактов, которые являются основанием возникновения права пользования соответствующими видами природных объектов, зависит от степени правовой урегулированности порядка пользования природными объектами, их видов и субъектов права природопользования. Это касается, например, лицензирования деятельности в природопользовании.

Экологическим законодательством в ряде случаев предусматривается продление срока права временного пользования природными объектами. Основания и порядок возникновения и продления права пользование каждым видом природных объектов характеризуются своими особенностями, которые рассматриваются в Особенной части учебного пособия.

В современных условиях приобретают распространение гражданско-правовые основания возникновения права природопользования.

Одним из таких оснований является договор аренды отдельных природных ресурсов1.

Кроме того, надо иметь в виду, что действующее законодательство закрепляет и другие, ранее неизвестные, основания возникновения права природопользования. Речь идет, например, о возникновении права землепользования в результате давности пользования (ст. 119 Земельного кодекса Украины; ст. 344 Гражданского кодекса Украины).

§ 6. Основания и порядок прекращения,

приостановления, изменения права

природопользования

Право природопользования может быть прекращено (полностью или частично), приостановлено на некоторое время или изменено только по основаниям и в порядке, предусмотренных законом. Для конкретных видов права природопользования, а также в зависимости от объектов этого права, определены различные основания их прекращения, приостановления или изменения. Некоторые из оснований являются общими для всех или многих видов природопользования. Другие же имеют специальный характер и распространяются лишь на отдельные виды права природопользования.

Полное прекращение права природопользования наступает в случае, когда природопользователь лишается прав пользования всем предоставленным ему природным объектом. Частичным прекращением считается изъятие у природопользователя только части природного объекта с сохранением за ним права пользования оставшейся частью.

Основания прекращения (полностью или частично) права пользования природными объектами предусмотрены в специальных статьях соответствующих кодексов и законов о природных ресурсах. Однако приведенные в них перечни оснований прекращения права пользования природными объектами не являются исчерпывающими. Так, например, в указанных кодексах и законах отсутствует такое основание прекращения любого права природопользования, как смерть гражданина-природопользователя.

Существуют также основания, при наличии которых прекращение права природопользования всегда обязательно и основания, которые в зависимости от усмотрения компетентных органов могут повлечь, а могут и не повлечь прекращение данного права. В связи с этим названные основания можно разграничить на обязательные (безусловные) и условные.

1 Об использовании природных ресурсов на условиях аренды см. § 8 настоящего раздела.

150

 151


Для всех видов права природопользования общим основанием его прекращения выступает добровольный отказ от права пользования природным объектом или его частью, если отпала надобность в нем. Термин «минование надобности» в природном объекте законодатель употребляет относительно организаций, предприятий и учреждений, а «отказ от него» — относительно граждан. Однако принципиальной разницы между этими основаниями прекращения права природопользования фактически нет, тем более, что они названы в статьях, которые устанавливают основания прекращения права природопользования одновременно и для организаций, и для граждан.

В обоих случаях предполагается свободное волеизъявление субъекта природопользования. Если такого волеизъявления нет, основание прекращения права пользования должно быть другим. Факт отсутствия надобности в пользовании объектом природы может определять лишь сам пользователь.

Полный отказ от природного объекта является обязательным, то есть безусловным основанием прекращения права природопользования. Частичный же отказ с учетом конкретных обстоятельств, может быть и не удовлетворен компетентным органом, который распоряжается природными ресурсами. Это возможно, например, по мотивам нецелесообразности его дробления или из других важных соображений.

Право пользования природным объектом всегда прекращается по окончании срока, на который он предоставлялся. Здесь не требуется каких-либо дополнительных оснований или решений компетентных органов для его прекращения. Однако не исключается необходимость определения такого порядка прекращения права пользования, при котором обеспечивался бы контроль над своевременным возвращением природного объекта по принадлежности и в надлежащем состоянии.

Основанием прекращения права природопользования в соответствии с законодательством является необходимость изъятия природного объекта у природопользователя для государственных, общественных и других надобностей. Во всех названных случаях — это обязательное безусловное основание прекращения права пользования объектом природы.

Общеобязательным безусловным основанием прекращения права природопользования выступает прекращение деятельности предприятия, организации, учреждения, фермерского хозяйства, а также смерть гражданина.

Обязательно прекращается полностью или частично природопользование граждан, которое осуществляется вопреки целям и требованиям, предусмотренным соответствующими документами на тот или иной вид природопользования. Нецелевое же природо-

152

пользование, которое осуществляется предприятиями, организациями и учреждениями, является условным основанием прекращения права природопользования. Основания прекращения права, например, пользования диким животным миром, не предусматривают его нецелевого использования (ст. 28 Закона Украины «О животном мире»). Но его не следует ставить в один ряд с нарушением порядка специального использования объектов животного мира, а также различными правилами, нормами и требованиями по его охране и использованию, более того — их поглощать.

Основанием прекращения права природопользования выступает расторжение договора о временном пользовании природным объектом, в том числе и на условиях аренды. В данном случае речь идет об условном основании прекращения того или другого права природопользования, так как для его досрочного расторжения необходимо наличие нарушений условий договора со стороны арендатора или арендодателя.

Истечение же сроков действия таких договоров является безусловным основанием прекращения временного, в том числе и арендного пользования природным объектом.

Некоторые основания прекращения права природопользования присущи лишь пользованию отдельными природными объектами. Поэтому в отличие от вышеприведенных общих, они являются специфическими для отдельных природных объектов.

Экологическое законодательство предусматривает также случаи приостановления (временного запрета), ограничения и изменения права природопользования.

Приостановление означает временный запрет природопользования до выполнения необходимых природоохранных мероприятий, то есть приостанавливается эксплуатация предприятия или отдельных его цехов (участков) и единиц оборудования.

Ограничением права природопользования являются случаи, когда на определенный период (до выполнения необходимых природоохранных мероприятий) устанавливаются сокращенные объемы выбросов и сбросов загрязняющих веществ и размещение отходов в целом по предприятию или по его отдельным цехам (участкам) и единицам оборудования.

При временном запрете (приостановлении) или прекращении деятельности предприятий, запрещаются все выбросы и сбросы загрязняющих веществ и размещение отходов на предприятии в целом или отдельных их цехах (участках) и единицах оборудования.

Деятельность предприятий ограничивается или временно запрещается (приостанавливается) в случае превышения ими лимитов использования природных ресурсов, нарушения экологических нормативов, экологических стандартов, а также требований экологической безопасности в специально предусмотренных случаях,

153


уполномоченными государственными органами в пределах своей компетенции1.

Изменение права природопользования не означает прекращения (полностью или частично) данного права, оно касается лишь самого содержания права пользования, то есть изменяет его цель, характер, а значит и объем правомочий природопользователя.

Перечень оснований изменения права природопользования не получил своего специального закрепления в экологическом законодательстве. Но отдельные из них вытекают из некоторых нормативных предписаний эколого-правовых актов. Примером оснований изменения права природопользования могут выступать соответствующие административно-правовые акты уполномоченных органов, на основании которых ограничиваются определенные виды природопользования в связи с включением ранее предоставленных в пользование природных ресурсов в состав природно-заповедного фонда. Об изменении права природопользования можно говорить при возложении на природопользователя дополнительных обязанностей, касающихся соблюдения особых требований охраны природного объекта, при возникновении у субъекта права на льготное использование природных ресурсов и др.

Каждый вид права природопользования имеет свой, определенный законом порядок прекращения, приостановления или изменения, который зависит от самого основания прекращения, приостановления или изменения и в значительной мере от разновидности природных объектов. Специфический порядок и условия прекращения, приостановления или изменения права пользования конкретными природными объектами рассматривается в Особенной части учебного пособия.

§ 7. Права и обязанности природопользователей

Правомочия природопользователей по использованию и владению природными объектами воплощаются в конкретных правах и обязанностях, определенных Конституцией Украины, Законом «Об охране окружающей природной среды», кодексами и законами Украины о природных ресурсах, другими нормативными актами, а также документами на право пользования (собственности) соответствующими природными объектами.

1 Про затвердження Порядку обмеження, тимчасово! заборони (зупи-нення) чи припинення д1яльност1 шдприемств, установ, оргашзацдй у раз1 порушення ними законодавства про охорону природного середовища: Постанова Верховно!' Ради Украши в1д 29 жовтня 1992 року // 1Идомост1 Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 46. — Ст. 63 т.

 Права и обязанности природопользователей можно поделить на общие и специальные. Общие — присущи всем без исключения субъектам природопользования. Специальные же определяются в зависимости от природного объекта, который используется, его природных качеств, специфики, вида природопользования, и присущи лишь определенным субъектам природопользования.

К общим правам, в частности, относятся такие, как право на самостоятельное хозяйствование при использовании природного объекта; на добычу из него полезных свойств и качеств; на получение плодов и доходов от него; на осуществление различных действий в рамках закона с целью получения полезного эффекта от природного объекта; право требовать устранения препятствий в пользовании природным объектом, право на получение полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды; право на участие в проведении общественной экологической экспертизы; на подачу в суд исков к государственным органам, предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам о возмещении вреда, причиненного их здоровью и имуществу вследствие отрицательного влияния на природный объект, который используется; право требовать возмещения убытков, причиненных правомерными или неправомерными действиями других лиц; право на защиту нарушенного права пользования природным объектом путем подачи иска в судебные органы.

Права природопользователей могут быть ограничены в интересах государства или других природопользователей. Ограничение прав природопользователей, не предусмотренное законом, недопустимо. Экологические права природопользователей обеспечиваются путем установления в законодательстве определенных гарантий1.

Главной обязанностью всех природопользователей является рациональное и эффективное использование природных объектов, бережливое отношение к ним в соответствии с требованиями законодательства об охране окружающей природной среды. Для этого на природопользователей возложена обязанность выполнять предусмотренные законом определенные экологические требования: применять новейшие технологии; осуществлять мероприятия по предотвращению порчи, загрязнения, истощения природных объектов, отрицательного влияния их деятельности на состояние окружающей природной среды; осуществлять мероприятия по воспроизводству природных объектов; применять биологические, химические и прочие методы улучшения качества природных объектов, которые обеспечивают охрану природной среды и безопасность здоровья населения; сохранять территории и объекты природно-заповедного фонда, которые подлежат особой охране; осуществлять хозяйственную и другую деятельность без нарушения

1 Див., наприклад, ст. 10 Закону Украши «Про охорону навколишнього природного середовища».

154

 155


прав других лиц. Общей обязанностью всех природопользователей выступает также соблюдение ими требований экологической безопасности, экологических нормативов и лимитов, внесение сборов за специальное использование природных объектов и штрафов за экологическое правонарушение; компенсация вреда, причиненного загрязнением или иным отрицательным влиянием на окружающую среду. Граждане обязаны выполнять и другие обязанности при использовании природных объектов в соответствии с законодательством Украины.

Специальные права и обязанности присущи каждому виду природопользования с учетом его объектов. Решающая роль здесь принадлежит цели природопользования. Права и обязанности, реализация и исполнение которых обусловливают непосредственное достижение цели данного вида природопользования, являются для него специальными. Они, как правило, устанавливаются соответствующими отраслями экологического законодательства как для предприятий, организаций и учреждений, так и для граждан, то есть без дифференциации на юридические и физические лица.

Более детально права и обязанности конкретных природопользователей рассматриваются в Особенной части учебного пособия.

§ 8. Пользование природными ресурсами на условиях аренды

В современных условиях в экологическом законодательстве все более широко используется договорная форма природопользования. Наиболее часто применяемым из всех виДов договоров является договор аренды. Правовая основа арендного природопользования предусматривается соответствующими статьями кодексов Украины: Земельного (ст. 93), Водного (ст. 51), а также Законов Украины «Об охотничьем хозяйстве и охоте» от 22 февраля 2000 года и «Об аренде земли» в редакции от 2 октября 2003 года и другими, а также подзаконными нормативными актами.

Возникают договорные арендные отношения в отношении отдельных природных ресурсов. Так, в частности, в аренду предоставляются: земельные участки, водные объекты (их части), а также охотничьи угодья.

Сторонами по договору аренды природных ресурсов являются арендодатели и арендаторы. Арендодатели — граждане и юридические лица, в собственности которых находятся природные объекты, или уполномоченные ими лица. Арендодателями природных ресурсов, находящихся в коммунальной собственности, выступают сельские, поселковые, городские советы в пределах полномочий, определенных законодательством.

Арендодателями природных объектов, находящихся в государственной собственности, являются районные, областные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации, Совет министров Автономной Республики Крым и Кабинет Министров Украины в пределах полномочий, определенных законом.

Арендаторами могут выступать граждане и юридические лица Украины, иностранцы и лица без гражданства, иностранные юридические лица, международные объединения и организации, а также иностранные государства. Кроме того, законом установлено, что арендаторами природных ресурсов могут выступать Киевская и Севастопольская городские государственные администрации, Совет министров Автономной Республики Крым и Кабинет Министров Украины, а также поселковые, сельские, городские, районные и областные советы, Верховный Совет Автономной Республики Крым в пределах полномочий, определенных законом.

В соответствии с договором аренды природных ресурсов арендодатель предоставляет арендатору природные ресурсы (их части) во временное пользование на условиях аренды для удовлетворения нужд арендатора, а последний обязуется использовать их по целевому назначению с соблюдением экологических нормативов, своевременно вносить арендную плату и выполнять другие условия договора. Цель договора аренды природных ресурсов зависит от конкретного вида природного ресурса, который арендуется, срока договора и определяется соответствующими нормами законодательства, а в отдельных случаях и договором. Для каждого вида природопользования предусматриваются определенные цели пользования. И, как правило, природные ресурсы предоставляются в аренду для всех целей, характерных для данного вида природопользования (землепользования, водопользования). Но, есть и исключения, когда природные ресурсы предоставляются в аренду только для некоторых целей пользования. Так, водные объекты (их части) местного назначения и пруды, расположенные в бассейнах рек общегосударственного значения могут предоставляться лишь для рыборазведения, производства сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в лечебных и оздоровительных целях.

Комплекс прав и обязанностей сторон в договоре определяются, прежде всего, его условиями, поскольку природные ресурсы по своим природным характеристикам разные. Кроме того, во внимание принимается также и цель договора. Необходимо сказать, что права и обязанности сторон по договорам аренды конкретных природных ресурсов разнообразны, но среди них можно выделить и такие, которые присущи всем видам договора аренды. К основным правам арендатора относятся: право пользования арендованными природными ресурсами в соответствии с условиями договора; требовать от арендодателя своевременного возврата природного ресурса; самостоятельно определять направления своей хозяйственной деятельности

156

 157


и др. Арендодатель имеет право требовать своевременного внесения арендной платы; проверять соблюдение арендатором условий договора, требовать возмещения причиненных ему убытков и т.д.

К основным обязанностям арендатора относятся: целевое, рациональное использование природного ресурса; своевременное внесение арендной платы; осуществление комплекса мер по воспроизводству и охране природных ресурсов; возмещение причиненных убытков и т.д. Среди основных обязанностей арендодателя выделяются: предоставление природного ресурса в аренду в соответствии с условиями договора; создание необходимых условий для эффективного и рационального использования природных ресурсов; возмещение убытков, причиненных арендатору вследствии нарушения условий договора и другие. Определение конкретного комплекса прав и обязанностей сторон по договору регулируется предписаниями, посвященными правам и обязанностям пользователей данными природными объектами.

В определенных случаях заключение договора аренды предусматривает проведение аукциона (конкурса), например, в Законе Украины «Об аренде земли» (ст. 16), или совершения иных юридических фактов. В водном законодательстве предусмотрено обязательное предварительное согласование договора аренды. Так, при аренде водных объектов (их частей) оно проводится с государственными органами охраны окружающей природной среды и водного хозяйства.

Сроки, на которые заключаются договоры аренды природных ресурсов разные и зависят от вида арендуемого природного ресурса. В законодательстве установлены предельные сроки договоров аренды: земли — до 50 лет; водных объектов — до 25 лет.

На срок не менее 15 лет предоставляются в аренду охотничьи угодья. Аренда природных ресурсов может быть долгосрочной или краткосрочной.

Законодательство закрепляет преимущественное право на возобновление договора аренды после окончания срока его действия для арендаторов (при аренде участков земли, охотничьих угодий). Конкретные сроки договора устанавливаются самими сторонами. Экологическое законодательство предусматривает, что при аренде осуществляется платное пользование природными ресурсами в форме арендной платы. Ее размер, по общему правилу, устанавливается в договоре по соглашению сторон. Иногда минимальные размеры арендной платы закреплены в нормативном порядке. Так, Закон Украины «Об аренде земли» (ст. 21), предусматривает, что годовая арендная плата за земельные участки, находящиеся в государственной собственности, поступает в соответствующие бюджеты, распределяются и используются в соответствии с законом и не может превышать 10 процентов их нормативной денежной оценки. В случае определения арендатора на конкурсной основе может быть установлен больший размер арендной платы. Размер земель-

ного налога устанавливается соответствующими нормативными

актами.

В некоторых случаях законом предусматривается возможность заключения договора субаренды природных ресурсов. Так, ст. 8 Закона «Об аренде земли», предусматривает такое право арендатора, и это право оформляется соответствующим договором.

К основаниям прекращения договора аренды необходимо отнести: истечение срока действия, на который был заключен договор; изъятие природного ресурса в установленном порядке; расторжение

договора и др.

В случаях невыполнения или ненадлежащего выполнения договора аренды стороны несут ответственность в установленном законом порядке.

Необходимо подчеркнуть, что закрепление в действующем экологическом законодательстве использования природных ресурсов на условиях аренды нужно признать позитивным фактором. Это использование стимулирует стороны договора к эффективной и рациональной эксплуатации природных ресурсов, содействует более устойчивому правовому статусу природопользователей.

§ 9. Защита права природопользования

Конституция Украины предусматривает, что государство обеспечивает защиту прав всех субъектов права собственности и хозяйствования. Все субъекты равны перед законом (ч. 4 ст. 13).

Правовой порядок в Украине базируется на началах, в соответствии с которыми никто не может быть принужден делать то, что не предусмотрено законодательством. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать лишь на основании, в пределах полномочий и способами, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины (ст. 19). Права и свободы человека неотчуждаемы и незыблемы, они гарантируются Конституцией и не могут быть упразднены. При принятии новых законов или внесении изменений в действующие законы не допускается сужение содержания и объема существующих прав и свобод.

Экологическое право обеспечивает, прежде всего, правовое регулирование и защиту отношений права пользования природными объектами при нормальных условиях их использования природо-пользователями без нарушения их правомочий. При этом нормы права предусматривают порядок осуществления права природопользования, прав и обязанностей природопользователей, а также определяют гарантии и защиту законных прав и интересов природопользователей .

158

 159


Защита права природопользования в широком понимании осуществляется всеми нормами экологического законодательства, которые обеспечивают нормальное развитие эколого-экономических отношений в условиях рынка по использованию природных объектов. Наряду с этим данное понятие в узком понимании определяется как совокупность только правовых средств или форм, которые применяются в случае нарушений отношений природопользования, то есть субъективных прав и интересов природопользователей. Понятие «защита» определяется в данном случае как осуществление активных действий уполномоченных на то субъектов по предотвращению (предупреждению) или прекращению посягательств на охраняемые законом субъективные права и интересы.

Наиболее распространенными видами нарушений таких прав и интересов являются: самовольное занятие (захват) природного объекта, который на законных основаниях используется другим при-родопользователем; его порча или загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами; его незаконное уменьшение или изъятие; пре-пятствование в пользовании им; причинение имущественных убытков в приведенных случаях, а также в случае уничтожения или повреждения сенокосов, пастбищ, посевов, насаждений; уничтожение межевых знаков; другие действия, которые нарушают законные права и интересы природопользователей.

С целью их защиты законодательством предусматривается, что нарушенные права и интересы законных природопользователей должны быть восстановлены. Восстановление прав природопользователей осуществляется уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией, а также судами.

Вмешательство в деятельность природопользователей, связанную с использованием природных объектов, со стороны государственных органов, хозяйственных и других организаций запрещается, за исключением нарушения природопользователями экологического законодательства, то есть возложенных на них обязанностей. Прекращение права пользования природными объектами или их частью возможно лишь в случаях, предусмотренных законодательством.

Закон предусматривает такие средства защиты субъективных прав и интересов природопользователей: признание спорных прав за законным природопользователем; восстановление состояния, которое существовало до нарушения права и прекращение действий, которые его нарушают; прекращение или изменение правоотношений и др. Самостоятельным средством защиты прав природопользователей является взыскание с лица, которое нарушило законные права и интересы природопользователя, причиненного вреда в полном объеме без применения норм снижения размера взыскания и независимо от сбора за загрязнение и ухудшение качества природного объекта. Природопользователи, которым причинен такой вред,

имеют право на возмещение неполученных доходов за время, необходимое для восстановления своего здоровья в случае его ухудшения, а также восстановления качества природного объекта, его приведение в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.

Лица, владеющие источниками повышенной экологической опасности, обязаны компенсировать причиненный вред природо-пользователям, если не докажут, что вред возник вследствие стихийных природных явлений или намеренных действий пострадавших.

Защита права природопользования происходит как в административном, так и в судебном порядке. В последнем случае она осуществляется путем представления в судебные органы исков о восстановлении нарушенных прав и интересов природопользователей; об истребовании объекта природопользования из чужого незаконного владения; об устранении препятствий, которые мешают нормальному осуществлению права природопользования; о принуждении других лиц соблюдать действующее законодательство; о возмещении убытков (вреда), причиненных нарушением субъективных прав и интересов природопользователей; о возвращении безосновательно приобретенного (урожая и т.п.).

Более детально вопрос о защите прав конкретных природопользователей рассматривается в Особенной части учебного пособия.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Дайте определение понятия права природопользования.
  2.  Какие черты характеризуют право природопользования?
  3.  Какие объекты права природопользования известны действующему законодательству?
  4.  Что следует понимать под объектом права природопользования?
  5.  Какими чертами обладают субъекты права природопользования?
  6.  Дайте классификацию объектно-субъектного состава права природопользования.
  7.  По каким основаниям можно классифицировать право природопользования?
  8.  Назовите принципы права природопользования.
  9.  Какие Вам известны основания возникновения права природопользования?

  1.  Каков порядок возникновения права природопользования?
  2.  Назовите основные права и обязанности природопользователей, дайте их классификацию.
  3.  В чем заключается сущность прекращения, приостановления и изменения права природопользования?
  4.  

  1.  

160

 161


  1.  Перечислите основания прекращения, приостановления и изменения права природопользования, дайте их классификацию.
  2.  Каков порядок прекращения, приостановления и изменения права природопользования?
  3.  Какие особенности использования природных ресурсов на условиях аренды?
  4.  Дайте характеристику договора аренды отдельных природных ресурсов.
  5.  Какое соотношение терминов «охрана» и «защита» права природопользования?
  6.  Какие формы защиты права природопользования?

Темы рефератов

  1.  Отличия между общим и специальным природопользованием.
  2.  Классификация объектов права природопользования.
  3.  Правовой статус субъектов природопользования.
  4.  Критерии классификации права природопользования.
  5.  Природные ресурсы как объекты права природопользования.
  6.  Основания возникновения права природопользования.
  7.  Порядок возникновения права природопользования.
  8.  Характеристика прав и обязанностей природопользовате-лей.
  9.  Ограничение прав природопользователей.

  1.  Характеристика прекращения права природопользования.
  2.  Последствия прекращения права природопользования.
  3.  Правовое обеспечение аренды природных ресурсов.
  4.  Защита прав природопользователей.

Рекомендованная литература

Дов1ДНИк з питань економши та фшансування природокористу-вання 1 природоохоронно! д1яльност1 / М-во екологп та природних ресурс1в Украши; Програма розвитку ООН в У крапп; М1жнародний фонд Дтпра / В.Шевчук (уклад.). — К., 2000.

Зуев В.А. ОргатзапДйно-правов1 аспекти природокористування та охорони навколишнього природного середовища: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Нац.юрид.акад. Украши 1м. Ярослава Мудрого. — X., 2003.

Малышева Н.Р. Пользование гражданами водами, лесами, недрами, объектами животного мира // Собственность граждан. — К., 1997.

Малишева Н.Р. Використання природних ресурс1в // Юридична енциклопед1я Украши: У 6 т. — К., 1998. — Т. 1.

Малишева Н.Р. Загальне природокористування // Юридична енциклопед1я Украши: У 6 т. — К., 1999.— Т. 2.

Природно-ресурсний аспект розвитку Украши / За ред. 1.Д. Ан-дривського, Ю.Р.Шеляга-Сосонка. — Киево-Могилянськаакадемхя,

2001.

Управления у сфер1 охорони довмлля та природокористування в Украиш проблеми та шляхи 1х вирпнення / О. Б1лобран (шдгот.), В.Котляренко (шдгот.). — К., 2003.

Хвесик М.А., Горбач Л.М., Кулаковський Ю.П. Економжо-правове регулювання природокористування. — К., 2004.

Костицький В.В. Еколопя перехцшого перюду: держава, право, економша (економшо-правовий механизм охорони навколишнього природного середовища в Украхт). — 2-е вид. — К.: Украшський шформацшно-правовий центр, 2001. — 390 с.

Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експертизи, 2003. —

124 с.

Костицький В.В. Охорона довшлля: економжо-правове забез-печення. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово! експертизи, 2002. — 52 с.

Костицький В.В. Економша переходного перюду: право, держава, економша. (Еколого-правовий мехашзм охорони навколишнього природного середовища в Украш1). — К.: 13П 1ПЗ, 2003. 772 с.

162


Раздел VII

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

План

  1.  Правовые основы обеспечения экологической безопасности.
  2.  Понятие, субъекты и объекты экологической безопасности.
  3.  Виды экологической безопасности.
  4.  Правовое обеспечение риска в сфере экологии.
  5.  Правовые меры обеспечения экологической безопасности
  6.  Юридическая ответственность в сфере обеспечения экологической безопасности.

1. Правовые основы обеспечения экологической безопасности

Одной из важнейших проблем в современных условиях является обеспечение национальной безопасности Украины составной частью, которой является экологическая безопасность. Без сомнения, на первое место выходят вопросы экологической безопасности, ее обеспечения, так как от нее зависят жизнь и здоровье людей, целостность нации, общества, государства.

Обеспечение экологической безопасности охватывает защиту населения и территорий не только от чрезвычайных экологических ситуаций, бедствий, катастроф, но и от негативного воздействия на них загрязнения окружающей среды, изменений климата и пр.

Экологическая безопасность — сложное социальное явление, сущность которого трактуется неоднозначно, что требует законодательного закрепления, и дальнейшей правовой регламентации.

Правовые предписания, касающиеся обеспечения экологической безопасности, содержатся в различных нормативно-правовых актах1. В настоящее время не существует такого вида деятельности,

1 См.: Конститущя Украши // В1домост1 Верховно!' Ради Украши. — 1996. — № 30. — Ст. 141; Закон УРСР «Про охорону навколишнього природного середовища » // В1домост1 Верховно! Ради У крайни. —1991. —

164

нормативно-правовое регулирование которой не затронуло бы обеспечение требований экологической безопасности. Помимо этого, в законотворческом процессе наблюдается экологизация отраслей законодательства (уголовного, гражданского и др.), связанных с введением правил, требований, нормативов, стандартов и иных императивов экологической безопасности.

Категория «экологическая безопасность» появилась в украинском законодательстве с принятием Декларации о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 г.1 Вразделе «Экологическая безопасность» провозглашено, что Украина заботится об экологической безопасности граждан, о генофонде народа, его молодого поколения, а также имеет право запретить строительство и прекратить функционирование любых объектов, создающих угрозу экологической безопасности.

С принятием Основного Закона Украины данная категория получает конституционное закрепление (ст. 16), ее обеспечение и защита (ст. 17) отнесены к обязанностям и важнейшим функциям государства, а также является делом всего Украинского народа. Наряду с человеком, его жизнью и здоровьем, честью и достоинством, неприкосновенностью безопасность провозглашается и определяется наивысшей социальной ценностью (ст. 3).

Конституционные обязанности направлены на обеспечение экологической безопасности при осуществлении экологических правоотношений по поводу принадлежности, использования, воспроизводства (восстановления) природных объектов и комплексов, охраны окружающей природной среды, защите экологических прав и интересов субъектов. Право граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду относится к основным (фундаментальным), естественным правам. Это фактическое право каждого гражданина требовать соблюдения эколого-правовых предписаний, относительно обеспечения экологической безопасности. Конституцией Украины закреплена обязанность государства по обеспечению этого права.

№ 41. — Ст. 546 31 змшами; Закон Украши «Про основи нацюнально! безпеки Украши» вщ 19 червня 2003 р. // Офщшний вкник Украши. — 2003. — № 29. —Ст. 1433; Закон Украши «Про об'екти тдвищено! небез-пеки» В1Д 18 ычня 2001 р. // Офщшний вкник Украши. — 2001. — № 7. — Ст. 268; Постанова Верховно! Ради Украши В1Д 5 березня 1998 р. «Про Ос-новн1 напрямки державно! пол1тики Украши у галуз1 охорони довшлля, використання природних ресурс1в та забезпечення еколойчно!безпеки» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248; Закон Украши «Про забезпечення саштарного 1 етдем1чного благополуччя населения» ввд 24 лютого 1994 р. // Вадомосй Верховно! Ради Украши. — 1994.'— № 27. — Ст. 218; Основи законодавства про охорону здоров'я В1Д 19 листопада 1992 р. // В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1993.— №4. —Ст. 19тощо.

1 В1домост1 Верховно! Ради УРСР. — 1990. - № 31. - Ст. 429.

165


Конституция Украины не только закрепляет экологические обязанности государства и экологические права граждан, но и определяет механизм их реализации, предусматривает определенные гарантии их осуществления. Так, обеспечение осуществления политики в области экологической безопасности, охраны природы и природопользования, выполнение общегосударственных программ охраны окружающей среды является обязанностью правительства Украины.

Указанные положения Основного Закона составляют конституционную основу экологической безопасности. В соответствии с конституционными положениями разработаны Основные направления государственной политики Украины в области охраны окружающей среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности1; Концепция (основы государственной политики) национальной безопасности Украины2; Закон Украины «Об основах национальной безопасности Украины» от 19 июня 2003 г.3. Последний определяет основы государственной политики, направленной на защиту национальных интересов и гарантирование в Украине безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности.

В экологической сфере определены основные направления государственной политики по вопросам национальной безопасности. К ним относятся: осуществление мер, которые гарантируют экологическую безопасность ядерных объектов и надежную радиационную защиту населения и окружающей среды, сведение к минимуму вредного воздействия последствий аварии на Чернобыльской АЭС; введение в производство современных, экологически безопасных, ресурсо- и энергосберегающих технологий, повышение эффективности использования природных ресурсов, развитие технологий переработки и утилизации отходов и пр.

Приоритетными национальными интересами признаны: обеспечение экологически и техногенно безопасных условий жизнедеятельности граждан и общества; сохранение окружающей природной среды; рациональное использование природных ресурсов (ст. 6 Закона Украины «Об основах национальной безопасности Украины»).

На современном этапе основными реальными и потенциальными угрозами национальной безопасности Украины, стабильности в обществе в экологической сфере являются: значительное антропогенное нарушение и техногенная перегруженность территорий

1 Вадомосй Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.

2 В1домост1 Верховно!" Ради Украши. — 1997. — № 10. — Ст. 85; 2001. —
№ 9. — Ст. 38. 3 набранням чинносй Закону Украши «Про основи нащо-
нально! безпеки Украши» втрачае чинвлсть вказана Концепщя. См.: Оф1-
цшний В1сник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1433.

3 Офщшний вюник Украши. — 2003. — № 29. — Ст. 1433.

Украины; рост рисков возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характеров; нерациональное, истощающее использование минерально-сырьевых природных ресурсов как невосстанавливаемых, так и восстанавливаемых; непреодолен-ность негативных социально-экологических последствий Чернобыльской катастрофы; ухудшение экологического состояния водных бассейнов, обострение проблемы трансграничных загрязнений и снижение качества воды; устарелость и недостаточная эффективность комплексов по утилизации токсичных и экологически опасных отходов и т.п.

Общие положения, регулирующие общественные отношения в сфере обеспечения экологической безопасности, закреплены в Законе Украины «Об охране окружающей природной среды». В статье 3 сформулированы основные принципы охраны окружающей природной среды, среди которых доминирующими являются: приоритетность требований экологической безопасности, обязательность соблюдения экологических стандартов, нормативов и лимитов использования природных ресурсов при осуществлении хозяйственной и иной деятельности; гарантирование экологически безопасной среды для жизни и здоровья людей. Обеспечение экологической безопасности жизнедеятельности человека — неотъемлемое условие постоянного экономического и социального развития Украины. В поресурсовом законодательстве также выделяются принципы, обеспечивающие приоритет требований экологической безопасности, что способствует поддержанию экологического равновесия на территории Украины.

В Законе «Об охране окружающей природной среды» содержится раздел, закрепляющий мероприятия по обеспечению экологической безопасности при осуществлении разных видов хозяйственной деятельности, которые могут отрицательно влиять на окружающую природную среду, жизнь и здоровье человека. Анализ правовых норм, закрепленных в нем, позволяет сделать вывод, что они неоднородны и регулируют различные виды правоотношений. Первые — направлены на охрану окружающей природной среды, закрепляют императивы и требования экологической безопасности и являются обязательными для выполнения, а другие — устанавливают обязанности относительно соблюдения экологических требований при осуществлении разнообразных видов хозяйственной деятельности1.

Охрана окружающей природной среды должна осуществляться в процессе применения средств защиты растений, минеральных удобрений, токсичных, химических веществ и других препаратов от неконтролируемого и вредного биологического воздействия; от акустического, электромагнитного, ионизирующего и другого вредного воздействия физических факторов и радиоактивного загряз-

1 Андрейцев В.1. Еколопчне право: Курс лекщй в схемах. Загальва частина. — К.: Вентур!, 1996. — С. 93.

166

 167


нения; от загрязнения производственными, бытовыми и другими отходами.

Несоблюдение требований экологической безопасности создает экологически опасную ситуацию, угрожающую состоянию окружающей природной среды и здоровью человека, служит причиной разнообразных последствий. Требования экологической безопасности в законе сформулированы по трем направлениям: по хозяйствующим субъектам, по стадиям хозяйственного процесса и по видам хозяйственной деятельности.

Потенциальным источником вредного влияния является хозяйствующий субъект, который имеет определенные характерные особенности. Во-первых, к субъектам относятся не только предприятия, учреждения и организации, но и граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью и использующие природные ресурсы для удовлетворения своих потребностей и интересов. Во-вторых, законодательством установлены одинаковые (равнозначные) требования экологической безопасности к хозяйствующим субъектам. При этом не имеет значения ни форма собственности, в границах которой осуществляется хозяйственная деятельность, ни его хозяйственно-правовой статус. Все хозяйственные субъекты должны соблюдать требования по обеспечению экологической безопасности. Закон запрещает: введение в действие предприятий, сооружений и других объектов, на которых не обеспечены в полном объеме экологические требования; внедрение открытий, изобретений, применение новой техники, импортного оборудования, технологий и систем, если они не отвечают нормативам экологической безопасности; производство и эксплуатация транспортных и других передвижных средств и установок, в выбросах и сбросах которых содержимое загрязняющих веществ превышает установленные нормативы. В настоящее время наиболее актуален вопрос перехода на менее токсичные виды энергии и горючего, применение ресурсосберегающих технологий. Особые требования применяются к субъектам права собственности на отходы, которые должны принимать эффективные меры для уменьшения объемов образования отходов, а также для их утилизации, обезвреживания или размещения.

Мероприятия по обеспечению экологической безопасности реализуются на всех стадиях хозяйственного процесса. К ним относятся: проектирование, размещение, строительство, ввод в эксплуатацию, реконструкция, эксплуатация предприятий, сооружений и других объектов, а также размещение отходов. Каждая стадия имеет свои особенности и несет определенную экологическую нагрузку.

Все предприятия, учреждения и организации, деятельность которых связана с вредным влиянием на окружающую природную среду, независимо от времени ввода их в эксплуатацию, должны быть оснащены оборудованием и устройствами для очистки выбро-

168

сов и сбросов или их обезвреживания, уменьшения влияния вредных факторов, а также приборами контроля за количеством и составом загрязняющих веществ и за характеристиками вредных факторов. Закон «Об охране окружающей природной среды» закрепляет требования экологической безопасности по видам хозяйственной деятельности: в сельском хозяйстве, промышленности, транспорте, при размещении и развитии населенных пунктов. Согласно ст. 58 данного Закона требования экологической безопасности распространяются в полном объеме на военные и оборонные объекты, а также на объекты органов внутренних дел и государственной безопасности. Указанные требования также должны соблюдаться при дислокации воинских частей, проведении военных учений, маневров, перемещений войск и военной техники, кроме случаев чрезвычайных, объявляемых в соответствии с законодательством Украины.

Особо следует обратить внимание на планировку, размещение, застройку и развитие населенных пунктов, которое осуществляется с учетом экологической емкости территории, соблюдением требований охраны окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов и экологической безопасности. Данные требования детализируются в Законе Украине от 16.11. 1992 г. в редакции от 11.06.2003 г. «Об основах градостроительства»1.

Мероприятия по обеспечению экологической безопасности регламентируются более детально в нормативных актах, регулирующих конкретные виды хозяйственной деятельности. В частности, Закон Украины «О пестицидах и агрохимикатах» от 2 марта 1995 г. (86/95-ВР)2 регулирует правовые отношения, связанные с государственной регистрацией, производством, закупкой, транспортировкой, хранением, реализацией и с безопасным для здоровья человека, окружающей природной среды применением пестицидов и аг-рохимикатов (статьи 3, 6-9, 13, 18-20 и др.). Закон Украины «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» от 8 февраля 1995 г.3 (статьи 3, 8, 13, 17 и др.) направлен на предупреждение наступления экологической опасности в процессе обращения с радиоактивными материалами и отходами, в процессе использования ядерной энергии, радиационной защиты населения и т.п.

Мероприятия по обеспечению экологической безопасности находят свое закрепление в обязательных нормах, правилах, стандартах, нормативах и иных эколого-правовых предписаниях относительно охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов и т.п. В соответствии со ст. 33 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» закреплена система экологических нормативов. Они устанавливают предель-

1 В1домост1 Верховно!' Ради Украши. — 1992. — № 52. — Ст. 683.

2 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 14. — Ст. 91.

3 Вздомост! Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 12. — Ст. 81.

169


но допустимые выбросы и сбросы в окружающую природную среду загрязняющих химических веществ, уровни допустимого вредного воздействия физических и биологических факторов.

Законодательством Украины могут устанавливаться нормативы использования природных ресурсов и прочие экологические нормативы. Они должны устанавливаться с учетом требований санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и норм, гигиенических нормативов. Нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ в окружающей природной среде и уровни вредных физических и биологических воздействий на нее являются едиными для всей территории Украины. В случае необходимости для курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных и других отдельных районов могут устанавливаться более строгие нормативы предельно допустимых концентраций загрязняющих веществ и других вредных влияний на окружающую природную среду. Экологические нормативы разрабатываются и вводятся в действие специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды и другими уполномоченными на то государственными органами в соответствии с законодательством Украины.

Таким образом, правовые предписания по обеспечению экологической безопасности находятся в различных нормативных актах. Анализ данных правовых норм позволяет сделать вывод о том, что сейчас в Украине сформировалась система правовых предписаний относительно обеспечения экологической безопасности. Это позволяет утверждать, что в современных условиях обеспечение экологической безопасности развивается как самостоятельное направление деятельности государства и общества. Поэтому систему правовых предписаний в области обеспечения экологической безопасности следует рассматривать как самостоятельный сложный правовой институт в области экологического права.

§ 2. Понятие, субъекты и объекты экологической безопасности

Экологическая безопасность представляет собой социоприрод-ную и научную реальность, является объектом исследования разных наук (естественных, социальных, юридических и др.), поскольку охватывает сложный комплекс взаимосвязей человека с окружающей природной средой.

Экологическая безопасность — категория социальная, присущая человеческому обществу, формируется в пределах общественных отношений. Она относится к сложному понятию, имеющему внепра-

вовой характер, хотя отношения, которые возникают в сфере экологической безопасности, регулируются правом. Таким образом, экологическая безопасность имеет определенные правовые формы. Указанная категория характеризуется, во-первых, как вечная ценность человеческого общества, которое основывается на определенной системе гарантий экологической безопасности существования природы и человека. Речь идет о безопасности человека в процессе взаимодействия с природной средой, с опасными веществами (радиоактивными, химическими, токсичными и т.п.), использования разрушительных или опасных технологий и процессов, осуществления разнообразных влияний на окружающую среду и т.п. Однако она также связана и с неконтролируемыми человеком процессами (стихийные силы природы).

Во-вторых, при обеспечении экологической безопасности учитываются законы природы, по которым развиваются экологические объекты. При этом все природные объекты в совокупности создают единую экологическую систему с внутренней дифференциацией, обусловленную природными особенностями самих объектов окружающей среды.

В-третьих, обеспечение экологической безопасности гарантируется и контролируется государством, которое образует целую систему специальных органов. Это диктуется необходимостью достижения гармоничного взаимодействия природы и общества, поддержания экологического равновесия в стране и ее отдельных регионах.

В-четвертых, правовое обеспечение экологической безопасности является одним из основных принципов этого права.

Определение экологической безопасности как правовой категории имеет разнообразное толкование в эколого-правовой науке. Она рассматривается как защита человека и окружающей природной среды от вредного влияния; как условие сохранения здоровья людей и обеспечения постоянного социально-экономического развития; как баланс развития экологических систем; как деятельность по защите жизненно важных экологических интересов; как составная часть международной экологической безопасности и т.п. Многие ученые включают экологическую безопасность населения и терри-торий-в предмет (объект) экологического права (А.К.Голиченков, Н.А.Дахно, Н.Г.Жаворонкова), некоторые отрицают целесообразность этого (М.М.Бринчук). И.Ф.Панкратов считает, что состояние защищенности жизненно важных интересов человека, общества и окружающей среды от угроз, которые могут возникнуть в результате вредных природных и техногенных воздействий на нее, а также в результате экологических правонарушений, и экологическая безопасность должны рассматриваться как система мер по предотвращению и ликвидации последствий воздействия на окружающую

170

 171


среду вредных природных явлений, стихийных бедствий, техногенных катастроф, загрязнения окружающей среды1.

В литературе высказывается мысль о целесообразности более широкого определения данного понятия. Андрейцев В.И. рассматривает право экологической безопасности как комплексную отрасль экологического права, систему правовых норм и других мероприятий, направленных на создание правовых условий для реализации субъективного права граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и защиту ее в случае нарушения, а также регулирование отношений относительно осуществления экологически опасной деятельности с целью предотвращения ухудшения экологической обстановки, возникновению экологической опасности для природных систем, населения, интересов государства и юридических лиц и осуществления системы мероприятий в случае возникновения экологической опасности относительно ликвидации опасных последствий, определения режима использования экологически опасных территорий и объектов, установления особого статуса лиц, которые пострадали от отрицательных последствий природной стихии или техногенного влияния, достижения режима безопасного существования населения и состояния окружающей среды на местном, региональном, национальном и транснациональном уровнях2.

Теоретические расхождения имеют место и в определении сущности, структуры, функций и других составляющих исследуемого явления, что, бесспорно, не может не сказаться на определении, как объема, так и содержания данной категории.

Законодатель определяет экологическую безопасность как состояние окружающей природной среды, при котором обеспечивается предупреждение ухудшения экологической обстановки и возникновения опасности для здоровья людей, что гарантируется осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных экологических, политических, экономических, технических, организационных, государственно-правовых и других мероприятий (ст. 50 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»). Такое определение характеризуется большой емкостью содержания.

Отношения по обеспечению экологической безопасности тесно связаны с рациональным и эффективным использованиям природных ресурсов, охраной окружающей среды, с использованием экологически опасных территорий и объектов, которое обусловливает комплексность содержания понятия экологической безопасности, которое включает в себя: а) определенное состояние природного

1 Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. — М.: ТК Велби, Изд-во
♦ Проспект», 2006. — С. 454-455.

2 Андрейцев В.1. Право еколоНчно!' безпеки: Навч. та наук.-практ.
пос1бник.— К.: Знання-Прес, 2002. — С. 12, 22.

172

объекта (безопасность природы); б) систему гарантий государства гражданам по обеспечению нормальной жизнедеятельности человека.

Экологическая безопасность может рассматриваться в двух аспектах. Во-первых, как субъективная категория, в частности в процессе реализации субъективного права граждан на экологическую безопасность путем регулятивного и охранительного методов. Право граждан на экологическую безопасность тесно связано с правом на безопасную окружающую природную среду для жизни и здоровья. Оно рассматривается в юридической науке как: а) самостоятельное субъективное право в общей системе экологических прав; б) тождественное понятие праву граждан на безопасную окружающую среду. Первая точка зрения является наиболее приемлемой. Во-вторых, как объективно существующая система правового обеспечения экологической безопасности, с помощью которой регламентируется экологически опасная деятельность, режим использования природных ресурсов, охрана окружающей среды, предупреждение ухудшения экологического состояния и возникновения опасности для природных объектов и населения.

Окружающая природная среда считается безопасной, когда ее состояние отвечает установленным в законодательстве критериям, стандартам, нормативам по ее чистоте (незагрязненности), ресурсоемкое™ (неистощимости), экологической стойкости, санитарным требованиям, видовому многообразию, способности удовлетворять интересы граждан.

Целесообразно было бы установить меру уровня экологической безопасности для: а) человека — средняя ожидаемая продолжительность жизни и б) окружающей природной среды — степень близости экосистем к границе их динамической устойчивости.

По качественным показателям состояние окружающей среды можно представить тремя уровнями, где ее качество рассматривается как совокупность природных и «приобретенных» свойств, сформированных под воздействием антропогенной деятельности, которые отвечают установленным экологическим, санитарно-гигиеническим нормативам, обеспечивающие условия для развития и восстановления живых организмов, в том числе жизнедеятельности человека. Первый и самый высокий качественный уровень природной среды представляет собой чистую природную среду. При этом различные загрязнения природной среды имеют минимальные размеры, совершенно не влекущие к изменению нормального экологического состояния в определенном регионе. Таких регионов мало, поскольку технология промышленного производства не достигла еще высоких показателей экологической чистоты. Ко второму уровню следует отнести благоприятную природную среду. Суть его состоит в том, что загрязнения природной среды возможны в пределах, не влияющих на состояние здоровья челове-

173


ка, и где отсутствуют любые негативные факторы, вызванные спецификой отдельных производств, которые отрицательно влияют на психику человека (например, запахи эфирных масел и веществ при их производстве являются безвредными для здоровья человека, однако у некоторых людей они вызывают раздражения и аллергические реакции). К третьему уровню можно отнести безопасную природную среду. В отличие от второго уровня здесь допускается возможность наличия в природной среде определенного региона не угрожающих человеку факторов.

Объектами экологической безопасности в соответствии со ст. 3 Закона «Об основах национальной безопасности Украины» являются: человек и гражданин (их конституционные права и свободы, перечень которых на основании конституционных положений (ст. 22) не является исчерпывающим); общество (его духовные, морально-этические, культурные, исторические, интеллектуальные ценности, информационная и окружающая природная среда и природные ресурсы); государство (его конституционный порядок, суверенитет, территориальная целостность и неприкосновенность). Таким образом, объектами экологической безопасности являются жизненно важные интересы субъектов безопасности: права, материальные и духовные потребности лиц; природные ресурсы и окружающая природная среда, как материальная основа государственного и общественного развития. Человек выступает не только субъектом отношений по обеспечению экологической безопасности, а и объектом, который на себе ощущает отрицательное воздействие и требует правовой защиты.

Субъектами обеспечения экологической безопасности являются: Президент Украины, Верховная Рада Украины, Кабинет Министров Украины, Совет Национальной безопасности и обороны Украины, министерства и иные центральные органы исполнительной власти, Национальный банк Украины, суды общей юрисдикции, Прокуратура Украины, местные государственные администрации и органы местного самоуправления, Вооруженные Силы Украины, Служба Безопасности Украины, Государственная пограничная служба Украины и прочие воинские подразделения, формирования в соответствии с законами Украины, граждане Украины, объединения граждан (ст. 4 Закона «Об основах национальной безопасности Украины»).

В терминологическом и содержательном аспектах, безопасность связана с антонимом «опасность» и является его обратной стороной. Безопасность — исключение опасности или ее уменьшение к приемлемому риску для окружающей среды. В ч. 1 ст. 50 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» указывается на предупреждение ухудшения экологического состояния и возникновения опасности для здоровья людей.

174

Экологическая опасность — совокупная опасность, деятельность техногенных систем и возникших под влиянием природных экологических факторов отрицательных природных процессов. Она рассматривается как возможное разрушение среды существования человека, растений и животных, вследствие неконтролируемого развития экономических, технических, антропогенных, природных процессов, в результате чего нарушены экологическое равновесие и целость, стабильность экосистемы. Значительная антропогенная и техническая перегрузка окружающей среды постоянно повышается. Поэтому, законодательно закреплен Перечень видов деятельности и объектов, которые представляют повышенную экологическую опасность1, который сейчас содержит свыше 22 их видов и постоянно обновляется. Правовые, экономические, социальные, организационные основы деятельности, связанной с объектами повышенной опасности и направленные на защиту окружающей среды, жизни и здоровья людей от их вредного воздействия путем предотвращения их возникновения, ограничения (локализации) развития и ликвидации последствий, определяются в Законе Украины от 18 января 2001 г. № 2245-Ш «Об объектах повышенной опасности»2. В указанном законе объект повышенной опасности рассматривается как объект на котором используются, изготавливаются, перерабатываются, хранятся или транспортируются опасные вещества или категории веществ в количестве равном или превышающим нормативно установленные пороговые массы, а также другие объекты, являющиеся реальной угрозой возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера. Знание экологически опасных видов деятельности и объектов оказывает содействие разработке оптимальных мер по обеспечению экологической безопасности.

§ 3. Виды экологической безопасности

Классификацию экологической безопасности можно проводить по различным критериям: источникам опасности, территориальным принципам, масштабами вредного воздействия (распространения), по способам и мероприятиям обеспечения (будет рассмотрена в § 5 этого раздела). Некоторые из видов экологической безопасности имеют внутреннюю дифференциацию.

По территориальному принципу различают: глобальную (международную), национальную (государственную), региональную, местную, объектовую экологическую безопасность.

1 Див.: Постанова Кабшету М1тстр1в в Укра'ш1 В1Д 27 липня 1995 р.
№ 554 // ЗП Украши. — 1995. — № 10. — Ст. 252.

2 Офщшний В1сник Укра1ни. — 2001. — № 7. — Ст. 268.

175


По способам обеспечения выделяют — техногенно-экологичес-кую, радиоэкологическую, социально-экологическую, природную, экономико-экологическую безопасность и др.

По объектам охраны можно выделить: общую экологическую безопасность окружающей среды, которая включает: а) глобальную экологическую безопасность, которая обеспечивается суверенитетом государства над своими объектами и предусматривает их защиту от трансграничного загрязнения путем международных согласованных действий; б) национальную экологическую безопасность, которая основывается на суверенитете народа Украины над природными богатствами, принадлежащие ему на праве собственности (ст. 4 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»); в) локальную экологическую безопасность — безопасность экологических систем, природных комплексов; г) личную экологическую безопасность граждан.

В зависимости от характера нарушения в сфере обеспечения экологической безопасности различают безопасность, возникшую вследствие: влияния на природный объект человеческой деятельности (социально-политического, военного, техногенного характера); воздействия природных процессов (землетрясений, извержений вулкана, наводнений, и т.п.). При таком воздействии природный объект трансформируется из безопасного в источник повышенной опасности.

Экологическая безопасность дифференцируется в зависимости от экологически опасных видов деятельности, объектов на: техническую, химическую1, токсичную, биологическую, радиационную, ядерную, гидротехнических сооружений, транспортных средств и т.п. В основном обращение с такими источниками экологической опасности, регламентируется на уровне законов Украины. Радиационная безопасность — это соблюдение допустимых пределов радиационного влияния на персонал, население и окружающую природную среду, установленных нормами, правилами и стандартами их безопасности2, а ядерная безопасность — соблюдение норм, правил, стандартов и условий использования ядерных материалов, обеспечивающих радиационную безопасность3. Правовые и организационные принципы финансового обеспечения деятельности по прекращению эксплуатации и снятию с эксплуатации ядерных установок регламентируется Законом Украины от 24 июня

1 Закон Украши вхд 23 лютого 2006 року № 3503-1У «Про Х1М1ЧН1 дже-
рела струму»// Офщшний вкшик Украши. — 2006. — № 13. — Ст. 859.

2 Закон Украши вхд 08.02.1995 р. № 39/95-ВР «Про використання ядер
но! енерп! 1 рад1ацДйно1 безпеки» // В1домос« Верховно! Ради Украши. —
1995.—№12.—Ст. 81.

3 Закон Украши в1д 08.02.1995 р. № 39/95-ВР «Про використання ядер
но! енерп! 1 радгацДйно! безпеки» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1995.—№12.—Ст. 81.

176

2004 года «Об упорядочении вопросов, связанных с обеспечением ядерной безопасности»1.

Нормы, правила и стандарты относительно ядерной и радиационной безопасности — это критерии, требования и условия обеспечения безопасности при использовании ядерной энергии. Их соблюдение является обязательным при осуществлении любого вида деятельности в сфере использования ядерной энергии.

Экологическая безопасность при обращении с производственными, бытовыми и иными отходами2 — соблюдение установленных нормативов, лимитов, стандартов, правил и условий использования при соблюдении требований экологической безопасности, санитарных норм, обеспечивающих возможность дальнейшего хозяйственного использования этих территорий.

Радиационная безопасность во время обращения с радиоактивными отходами — это непревышение допустимых пределов радиационного воздействия на персонал, население и окружающую природную среду, установленных нормами, правилами, стандартами безопасности, а также ограничение миграции радионуклидов в окружающей природной среде3.

Экологическая безопасность транспортных средств — соблюдение правил, лимитов, нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающих экологическую безопасность всех видов транспорта (автомобильного, воздушного, трубопроводного и т.п.). Все субъекты, независимо от форм собственности, осуществляющие проектирование, производство, эксплуатацию и обслуживание автомобилей, самолетов, судов, иных передвижных средств, установок, производство и снабжение горючим, обязаны разрабатывать и осуществлять комплекс мер по снижению токсичности и обезвреживанию вредных веществ, содержащихся в отработанных газах и сбросах транспортных средств, переходу на менее токсичные виды энергии и горючего, соблюдению режима эксплуатации транспортных средств и другие меры, направленные на предотвращение и уменьшение выбросов и сбросов в окружающую природную среду загрязняющих веществ и соблюдение установленных уровней физических воздействий. Производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств и установок, в выбросах и сбросах которых содержание загрязняющих веществ превышает установленные нормативы, не допускается.

В современных условиях одной из новых, но чрезвычайно актуальных проблем в сфере обеспечения экологической безопасности

1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2004.— № 46. — Ст. 511.

2 Див.: Закон Украши вщ 05.03.1998 р. 187/98-ВР «Про вздходи» //
Офщшний В1сник Украши. — 1998. — № 13. — Ст. 483.

3 Закон Украши В1Д 30.06.1995 р. № 255/95-ВР «Про поводження з
рад1оактивними выходами» // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1995. —№27. —Ст. 198.

177


является правовое регулирование генно-инженерной деятельности. В законодательстве используется значительный набор правовых инструментов и средств таких как: определение условий лицензирования такой деятельности, образование специальных регистрационных систем, формулирование особых требований к лицам, профессионально занятым в данной области, создание систем сертификации, оценки экологического риска, установление жестких запретов и ограничений этой, относящейся к потенциально опасной для человека окружающей среды, деятельности.

Требования по обеспечению экологической безопасности предъявляются к: проведению научных исследований, введению открытий, изобретений, применению новой техники, импортного оснащения, технологий и систем; военных и оборонных объектов и военной деятельности; расположению и развитию населенных пунктов и т.п. (ст.ст. 57, 58, 59 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»).

Исходя из масштабов вредного влияния и последствий аварий и катастроф в конкретной местности, можно выделить внешнюю и внутреннюю экологическую безопасность. Под внутренней понимают деятельность работников предприятий, учреждений, организаций, выполняющих работы, связанные с источником повышенной опасности (персонала), и заведомо идущих на экологический риск, ставящих себя в зависимость от отрицательного экологического воздействия. К примеру, персонал ядерной установки источников ионизирующего излучения имеет право на социально-экономическую компенсацию отрицательного воздействия ионизирующего излучения на его здоровье в соответствии с законодательством Украины. Для населения территорий, на которых располагаются объекты повышенной опасности, последние являются источником внешней экологической опасности. Они также владеют правом на социально-экономическую компенсацию риска от их деятельности.

Основной задачей в этой области являются обеспечение экологически безопасной потенциально опасных видов деятельности, реабилитация территорий и акваторий, пострадавших в результате техногенного воздействия на окружающую природную среду.

§ 4. Правовое обеспечение риска в сфере экологии

В экологическое право понятие риска пришло из математических наук, статистики, таких областей наук, как теория вероятности, теория принятия решений. В настоящее время понятие риска используется различными отраслями права. В экологическом праве широко используется также понятие презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или

иной деятельности, которое законодатель указал как принцип государственной экологической экспертизы.

Следует признать, что понятие экологического риска чаще заменяется иными оборотами, такими как «угрозы», «опасность» и пр. Однако они отражают явления различного происхождения, способны нанести ущерб, вплоть до уничтожения тех или иных объектов. Термин «опасность» выражает их единство, и, следовательно, наиболее адекватно понимание его как системного состояния, связывающего воедино объект и субъект защиты. Это состояние характеризуется реальным или потенциальным нарушением жизнедеятельности данного субъекта вплоть до ее полного прекращения. Термин «опасность» близок по значению к термину «угроза». Он может означать стадии перехода опасности из возможности в действительность. Риск как бы идет от субъекта к объекту, а опасность и угроза (чаще) — противоположном направлении, хотя возможно и обратное1.

Риск целесообразно рассматривать как признак, свойство опасности. В украинской эколого-правовой науке проблемой исследования экологического риска занимался В.И. Андрейцев, М.А. Фролов2, Г.И. Балюк, М.В. Краснова и др.

В статье 1 Закона Украины «О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия» (3164-1У) риск рассматривается как возможность возникновения и вероятные масштабы последствий негативного воздействия на протяжении определенного периода времени3. В Законе Украины «Об объектах повышенной опасности» риск рассматривается, как степень вероятности определенного негативного состояния, которое может произойти в определенное время или при определенных обстоятельствах на территории объекта повышенной опасности и/или за его пределами. В Законе Украины «Об основах национальной безопасности Украины» рассматриваются угрозы национальной, в том числе и экологической безопасности, как имеющиеся потенциально возможные явления и факторы, создающие опасность жизненно важным национальным интересам Украины.

В юридической литературе общепринятым считается понятие экологического риска как установленных нормами экологического законодательства обстоятельств, с которыми связаны возникнове-

1 Лагунова А.И. Региональные особенности правового обеспечения эко
логической безопасности Российской Федерации: Автор, дис.... докт.юрид.
наук: 12.00.06/ Саратовская государственная академия права. — Саратов,
2004. — С.25.

2 Фролов М.О. Правов1 аспекти еколойчного ризику: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук: 12.00.06 / Кшвський нащональний ун1верситет
1М. Т.Г. Шевченка. — К.,2001.

3 Закон Украши ввд 1 грудня 2005 року № 3164-Г7 «Про стандарти,
техтчт регламенти та процедури ощнки в1дпов1дност1»// Офщшний
В1сник Украши. — 2005. — № 52. — Ст. 3246.

178

 179


ние, изменение, прекращение правоотношений по осуществлению деятельности с экологически опасными объектами, которая определяет формирование и реализацию специальной правосубъектности физических, юридических лиц и государства относительно выявления, предотвращения и устранения природных и техногенных угроз для окружающей природной среды, жизни и здоровья населения и особого режима ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований по обеспечению экологической безопасности, включая и случайное (вероятное) наступление опасности1.

Ученые выделяют среди экологических рисков: риски воздействия, когда природопользование и применение техники, хотя и связаны с явным воздействием на окружающую природную среду и человека, но нет четкой уверенности, что дальнейшие отрицательные последствия выйдут за рамки этого воздействия. Они, в свою очередь, делятся на риски внесения загрязняющих веществ, риски потребления, риски возникновения (при эксплуатации установок, производстве продукции и пр.).

В законодательстве также встречается термин «приемлемого риска» (нормального) — риск, не превышающий на территории объекта повышенной опасности и/или за ее пределами предельно допустимый уровень. В экологическом праве целесообразно установить признаки приемлемого риска: неопределенность ситуации в статике и динамике; опасность потерь; минимизация потерь; отсутствие вреда здоровью человека и необратимых изменений в окружающей среде; реальная возможность восстановления потерь; соразмерность вреда и результата и пр.

Под источниками экологического риска понимается деятельность экологического характера, как правило, правомерная, так как в соответствии с законодательством, осуществление неправомерной деятельности подлежит прекращению без установления риска, в силу его презумпции2.

Управление экологическим риском тесно связано с проведением ряда функций экологического управления, таких как: мониторинг и экологическая экспертиза, лицензирование, представление декларации безопасности, страхование риска, сертификация и пр.

Характерными чертами экологического риска являются: антропоцентрическая направленность (связан со снижением качества ОПС); поливариантность форм происхождения (природно-стихийные и техногенно-антропогенные угрозы); ограниченность абсолютной определенности (объективная невозможность полного изучения

1 Андрейцев В.1. Право еколопчно! безпеки: Навч. та наук.-практ.
пойбник. — К.: Знання-Прес, 2002. — С. 57.

2 См.: Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Вели, Изд-во
♦Проспект», 2006. — С. 470-474 и Еколопчне право Украши. Академ1чний
курс: Шдручник /Зазаг. ред. Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво
«Юридична думка», 2005. — С. 134-135.

180

проявления угроз); кумулятивность проявления («эффект домино», один экологический риск влечет за собой их цепочку, с различными неблагоприятными последствиями для объектов экологической безопасности); субституционный характер (связан с возможностью его проявления через иные риски различного происхождения, что влечет наступление инцидентов с последствиями технических, технологических нарушений, правонарушений в различных отраслях и пр.)1. На основе исследования экологического риска появляется возможность его ранжирования, а также усовершенствования правового механизма обеспечения экологический безопасности.

§ 5. Правовые меры обеспечения экологической безопасности

Экологическая безопасность на территории Украины обеспечивается осуществлением широкого комплекса взаимосвязанных политических, экономических, технических, организационных, государственно-правовых и пр. мероприятий. По своей направленности и содержанию государственно-правовые мероприятия не однородны. Их можно дифференцировать на несколько видов в зависимости от направленности действий: организационно-превентивные, регулятивно-стимулирующие, распорядительно-исполнительные, охранительно-восстановительные и обеспечительные. Они создают своеобразный правовой механизм, который следует рассматривать как систему государственно-правовых мероприятий, направленных на регулирование деятельности, способной повышать уровень экологической безопасности, предупреждение ухудшения экологической обстановки и возникновение опасности для населения и природных систем, локализацию проявлений экологической опасности2.

Организационно-превентивные мероприятия направлены на выявление экологически опасных для окружающей природной среды и здоровья человека территорий, зон, объектов и видов деятельности, а также осуществление определенных мероприятий по предупреждению возникновения экологической опасности. К ним относят: 1) учетно-учредительные; 2) регистрационные; 3) эксперт-но-оценочные; 4) информационно-прогностические.

Учетно-учредительные меры предусматривают выявление, инвентаризацию, классификацию опасных зон, объектов, территорий и источников. Регистрационные — паспортизацию экологи-

1 Фролов М.О. Правов1 аспекти еколопчного ризику: Автореф. дис. ...
канд. юрид. наук: 12.00.06 / Кшвський нацюнальний ун1верситет 1м.
Т.Г.Шевченка. — К., 2001.

2 Андрейцев В.1. Еколопчне право: Курс лекцш в схемах. Загальна
частина. — Ки'хв: Вентур!, 1996.— С. 94.

181


чески опасных объектов1, сертификацию, подтверждение соответствия2, лицензирование, регистрацию экологически опасных источников. В случае выпуска экологически опасной продукции, она подлежит сертификации3. Экологическая сертификация может рассматриваться как система проверки и технических испытаний продукции, деятельности и объектов для определения соответствия установленным нормативным документам, а также включает дальнейший технический надзор за сертифицированной продукцией. В процессе сертификации выдается сертификат соответствия, подтверждающий соответствие продукции украинским стандартам. На такой продукции имеется знак соответствия установленного образца. Обязательность сертификации продукции предусматривается непосредственно Законом Украины от 12 мая 1991 года в редакции от 01.12.2005 г. «О защите прав потребителей»4. Закон Украины от 17 мая 2001 г. «О подтверждении соответствия»5, определяющие правовые и организационные основы подтверждения соответствия продукции, систем управления качеством, систем управления окружающей средой, персоналом и направлены на обеспечение единой государственной технической политики в сфере подтверждения соответствия.

Объекты, подлежащие приватизации, должны соответствовать требованиям экологической безопасности, в соответствии с приказом Фонда государственного имущества и Минэкобезопасности от 19 августа 1999 г. «О порядке определения соответствия деятельности объектов, подлежащих приватизации, требованиям экологической безопасности»6. Соответствие деятельности этих объектов требованиям экологической безопасности осуществляется путем выполнения комплекса работ, позволяющих определить степень соответствия и влияния деятельности объектов на состояние окружающей среды во время подготовки раздела «Характеристика экологического состояния» плана приватизации.

Последовательная регистрация экологически опасных объектов и видов деятельности осуществляется в соответствии с действующим законодательством. Экологически опасные виды деятельности подлежат обязательному лицензированию. Под экологическим лицензированием понимается деятельность уполномоченных на то госу-

1 Наказ МЧС вщ 18.12.2000 р. № 338 у редакцп В1д 16.08.2005 р. № 140
«Про затвердження Положения про паспортизащю потенщйно небезпечних
об'екпв» // ОфщШний В1сник Украши. — 2005. — № 35. — Ст. 2164.

2 Закон Украши в1д 1 грудня 2005 року № 3164-1У «Про стандарти,
техтчш регламента та процедури оцшки В1ДПОВ1ДНОСТ1»// Офщшний
В1сник Украши. — 2005. — № 52. — Ст. 3246.

3 Закон Украши «Про стандартизащю» вщ 17.05.2001 р. № 2408-Ш //
В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2001. — № 31. — Ст. 145.

4 Офщшний вкник Украши. — 2006. — № 1-2.— Ст. 1.

5 Офщшний В1сник Украши. — 2001. — № 24. — Ст. 1055.

6 ОфшДйний В1сник Украши. — 1999. — № 38. — Ст. 1921.

дарственных органов, связанная с выдачей лицензии (или иных разрешительных документов) на природопользование или осуществление хозяйственной деятельности и иных работ, связанных с охраной окружающей природной среды и направленных на обеспечение экологической безопасности. Регламентируется Законом Украины от 1 июня 2000 г. «О лицензировании определенных видов хозяйственной деятельности»1, Постановлением Кабинета Министров Украины от 10 августа 1992 г. «Положение о порядке выдачи разрешений на специальное использование природных ресурсов»2 и другими нормативно-правовыми актами. Лицензирование является одним из наиболее эффективных инструментов реализации административного метода управления в экологическом праве.

Третья группа организационно-превентивных мероприятий обеспечения экологической безопасности — экспертно-оценоч-ные. К ним относятся проведение экологической экспертизы объектов и комплексов, в том числе военных и оборонных, представляющих экологическую опасность для окружающей природной среды, жизни и здоровья населения, введение предварительной оценки экологического воздействия этих объектов, проведение открытых общественных слушаний, обсуждение населением проектов экологически опасной деятельности, которые предполагаются для реализации. Проведение экологической экспертизы таких объектов регламентируется законами Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 27), «Об экологической экспертизе» от 09.02.1995 г.3 (ст. 7) и т.п.

Среди указанной группы мероприятий значимое место занимают общественные (публичные) слушания. Порядок их проведения, регламентируется законами Украины: «О местном самоуправлении в Украине» от 21.05.1997 г.4, «Об экологической экспертизе» и пр. Порядок проведения общественных слушаний по вопросам использования ядерной энергии установлен Постановлением Кабинета Министров Украины от 18 июля 1998 г. «Об утверждении Порядка проведения общественных слушаний по вопросам использования ядерной энергии и радиационной безопасности»5. Наиболее подробно проведение общественных слушаний регламентируется ратифицированной Украиной в 1999 г. Орхусской конвенцией. Выводы и предложения, высказанные в процессе этих слушаний, имеют рекомендательный характер и могут быть учтены во время принятия уполномоченными центральными органами исполнительной власти решений о предмете указанных общественных слушаний, подготовке аналитических материалов, докладов и т.п.

1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2000. — № 36. — Ст. 299.

2 ЗПУ Украши. — 1992. — № 9. — Ст. 217.

3 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 8. — Ст. 54.

4 В1ДОМОСТ1 Верховно! Ради Украши. — 1997. — № 24.— Ст. 170.

5 Офщшний В1сник Украши. — 1998. — № 29. — Ст. 1096.

182

 183


Общие сборы граждан по месту проживания1 могут стать эффективными при решении проблем экологической безопасности местного уровня. Решение собрания является обязательным для выполнения органами местного самоуправления и всеми гражданами, проживающие на определенной территории. Важно, что местный совет и его исполнительные органы должны оказывать содействие общественным комитетам и советам самоуправления в подготовке и проведении собрания.

Последняя группа — информационно-прогностические меры. К ним относятся прогнозирование, планирование, мониторинг, информирование и иные меры, которые рассматриваются как функции управления в области экологии.

Следующий вид — регулятивно-стимулирующие мероприятия. Это система юридических норм и правил, направленных на регулирование отношений обеспечения соблюдения приоритетов, нормативов, стандартов, лимитов и других требований в области экологической безопасности. В соответствии с действующим законодательством разрабатываются: экологические стандарты (ст. 32 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»); экологические нормативы (ст. 33); экологические лимиты2; правила проектирования и эксплуатации опасных объектов, обращение с экологически опасными веществами и источниками и т.п.

Обеспечение выполнения требований в области экологической безопасности гарантируется определенными стимулирующими мерами, являющимися составной частью экономико-правового механизма в области охраны окружающей природной среды (раздел X Закона Украины «Об охране окружающей природной среды»). Так, предприятия, учреждения, организации и граждане имеют право на получение налоговых, кредитных и других льгот при осуществлении эффективных мер и выполнении требований экологической безопасности.

Помимо этого в Украине развивается экологический аудит и экологическое страхование3. В соответствии со ст. 49 Закона Украи-

1 Порядок проведения загальних збор1в громадян за М1сцем проживания
регламентуеться: Законом Украши «Про мкщеве самоврядування в УкрашЬ
В1д 21 травня 1997 р. // В1домост1 Верховно!' Ради Украши. — 1997. —
№ 24.— Ст. 170; Постановою Верховно! Ради Украши вщ 17 грудня 1993 р.
№ 3748-ХП «Про затвердження Положения про загальш збори громадян
за мшцем проживания в УкрашЬ // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1994. — № 6. — Ст. 30

2 Постанова Кабшету Мш1стр1в Украши вад 10 серпня 1992 р. № 459 «По
ложения про установления Л1мтв використання природних ресурыв загаль-
нодержавного значения» // ЗПУ Украши. — 1992. — № 9.— Ст. 217.

3 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в Украши в1д 16 листопада 2002 р.
№ 1788 «Про затвердження Порядку 1 правил проведения обов'язкового
страхування цивильно! В1дпов1дальност1 суб'ектав господарювання за шко
ду, яка може бути запод1яна пожежами та авар1ями на об'ектах шдвищено!

184

ны «Об охране окружающей природной среды» осуществляется добровольное и обязательное государственное и другие виды страхования граждан и их имущества, имущества и доходов предприятий, учреждений и организаций на случай ущерба, причиненного вследствие загрязнения окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов. Однако, пока еще не сформирована специальная нормативно-правовая база, которая регламентирует экологическое страхование. Поэтому при применении страховых мер обеспечения экологической безопасности следует руководствоваться общими положениями Закона Украины от 07.03.1996 г. в редакции от 4 октября 2001 г. «О страховании»1. С целью учета экологических требований в процессе приватизации или корпора-тизации объектов права государственной собственности, другого изменения формы собственности либо изменения субъектов права собственности на объекты, а также для нужд экологического страхования, аренды имущества, приобретения права собственности на имущество и земельные участки, создания, функционирования и сертификации систем управления окружающей природной средой, при осуществлении другой деятельности в Украине проводится добровольный или обязательный экологический аудит. Экологический аудит — это документально оформленный систематизированный независимый процесс оценки объекта экологического аудита, включающий сбор и объективную оценку доказательств для установления соответствия определенных видов деятельности, мер, условий, системы управления окружающей природной средой и информации по этим вопросам требованиям законодательства Украины об охране окружающей природной среды и другим критериям экологического аудита2.

Распорядительно-исполнительные мероприятия заключаются в осуществлении определенных функций в сфере обеспечения экологической безопасности специально уполномоченными органами. Наиболее значимые положения в указанной сфере закреплены в Конституции Украины, согласно которым на исполнительные органы возложена обязанность по осуществлению политики в области экологической безопасности. Одной из ведущих в этой области является контрольно-надзорная функция государственных органов, направленная на надзор и проверку соблюдения предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами предписаний экологического законодательства по проведению мероприятий, предупре-

небезпеки, включаючи пожежовибухонебезпечш об'екти та об'екти, гос-подарська Д1яльн1сть на яких може призвести до аварш еколопчного 1 санггарно-етдемюлопчного характеру »// Офщшний в1сник Украши. — 2002. — № 47. — Ст. 2163.

1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 2002. — № 7. — Ст. 50.

2 Закон Украши вщ 24 червня 2004 року № 1862-1У «Про еколопчний
аудит»// Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 2004. — № 45. — Ст. 500.

185


ждающих экологические правонарушения. Основным специальным органом в сфере осуществления контроля является Министерство охраны окружающей природной среды, которое наблюдает за соблюдением требований, норм и правил экологической безопасности.

Охранительно-восстановительные мероприятия направлены на локализацию проявлений экологической опасности, осуществление ликвидационных работ, определение правового режима территорий в соответствии с уровнем экологического риска, установление статуса лиц, потерпевших от последствий экологической опасности1.

В первую очередь указанные меры предусматривают установление правового режима зон чрезвычайной экологической ситуации. Ликвидация чрезвычайных ситуаций правового и техногенного характера предусматривает проведение комплекса мероприятий, включающих аварийно-спасательные и прочие неотложные работы, осуществляющиеся в случае возникновения чрезвычайной ситуации, и направлены на прекращение действия опасных факторов, спасение жизни и сохранение здоровья людей, локализацию зон чрезвычайной ситуации.

Обеспечительные мероприятия направлены на предупреждение экологических правонарушений в данной области, защиту прав человека на безопасную для жизни и здоровья окружающую среду и связанные с ней другие экологические права, а также применение к виновным лицам мер государственно-правового принуждения в случае нарушения требований и норм экологической безопасности.

Предупреждение экологических правонарушений обеспечивается путем ограничения или прекращения экологическо-опасной деятельности. Возможность осуществления такой деятельности предполагается Постановлением Верховной Рады Украины от 29 октября 1992 г. «О порядке ограничения, временного запрета (приостановления) или прекращения деятельности предприятий, учреждений, организаций и объектов в случае нарушения ими законодательства об охране окружающей природной среды »2. Деятельность указанных субъектов ограничивается или прекращается в случае нарушения экологических нормативов, а также требований экологической безопасности. Основанием для прекращения деятельности является систематическое нарушение экологических нормативов,

1 Закон Украши «Про зону надзвичайно!' еколопчно! ситуаци» вщ 13
липня 2000 р. № 1908-Ш // Вщомоеп Верховно! Ради Украши. — 2000. —
№ 42. — Ст. 348; Закон Украши «Про захист населения 1 територш в1д
надзвичайних ситуащй техногенного та природного характеру» В1Д 8 черв-
ня 2002 р. № 1809-Ш // Оф1щйний вюник Украши. — 2000. — № 28. —
Ст. 1155; Закон Украши В1д 14 грудня 1999 р. № 1281-Х1У «Про аваршно-
рятувальш служби» // ОфшДйний вкник Украши. — 2000. — № 1. — Ст. 1.

2 Вщомосп Верховно! Ради Украши. — 1992 . — N° 46. — Ст. 637.

186

которые не могут быть устранены по техническим, экономическим или другим причинам.

Экологическое законодательство закрепляет возможность судебной защиты нарушенных прав граждан вследствие несоблюдения требований экологической безопасности. Не исключается и самозащита, при которой действия должны быть правомерными, соответствовать содержанию, характеру и не противоречить требованиям закона. В частности, в судебных органах рассматриваются дела относительно защиты права граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду, дела о возмещении ущерба, причиненный вследствие нарушения требований и правил экологической безопасности, а также дела об отказе от предоставления своевременной, полной и достоверной информации о состоянии окружающей природной среды, а также об источниках загрязнения, сокрытия случаев аварийного загрязнения окружающей природной среды или фальсификацию сведений о состоянии экологической обстановки или заболеваемости населения. Кроме того, относятся к рассмотрению в судах дела, вытекающие из административных правонарушений и являются преступлениями против окружающей среды.

§ 6. Юридическая ответственность в сфере обеспечения экологической безопасности

Основанием юридической ответственности в области экологической безопасности является совершение экологического правонарушения. Действующее экологическое законодательство закрепляет перечень правонарушений в области экологической безопасности. В частности, в ст. 68 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» выделены такие виды правонарушений: нарушение прав граждан на экологически безопасную окружающую природную среду; нарушение норм экологической безопасности; нарушение экологических требований при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в действие, эксплуатации и ликвидации предприятий, сооружений, передвижных средств и других объектов; допущение сверхнормативных, аварийных, залповых выбросов и сбросов загрязняющих веществ и других вредных воздействий на окружающую природную среду; неприменение мер по предупреждению и ликвидации экологических последствий аварий и другого вредного воздействия на окружающую природную среду; нарушение природоохранных требований при хранении, транспортировке, использовании, обезвреживании и захоронении химических средств защиты растений, минеральных удобрений, токсичных и радиоактивных веществ, производственных, бытовых и других видов отходов и т.п.

187


Наиболее распространенным правонарушением в области экологической безопасности является несоблюдение соответствующих экологических нормативов, требований и правил. Нормирование производится с целью установления предельно допустимых масштабов воздействия на окружающую природную среду, гарантирующих экологическую безопасность населения и сохранение генетического фонда, обеспечивающих рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов в условиях устойчивого развития хозяйственной деятельности. Под экологическими нормативами следует понимать единые и обязательно нормированные пределы, границы, объемы, регламенты, которые содержат количественные и качественные показатели, обеспечивающие охрану окружающей природной среды, экологическую безопасность общества и здоровье человека, определяющие допустимую нагрузку антропогенной деятельности на окружающую среду. Иными словами, экологическое нормирование представляет собой процесс определения видов, размеров , содержания вредных воздействий на окружающую среду в целом или отдельно средообразующие элементы, которые позволяют рассчитывать на непричинение вреда жизни и здоровью человека, а также иным объектам окружающей природной среды. Закон Украины «Об охране окружающей природной среде» определяет несколько видов нормативов экологической безопасности. Между тем, справедливо отмечается в юридической литературе, обнаружить нарушение экологической безопасности проблематично из-за отсутствия технических устройств, автоматизированных систем контроля за источником экологической безопасности и синкретическим характером концентрации загрязняющих веществ в окружающей природной среде. Поэтому наблюдается определенная трудность в доказывании этих правонарушений. Не случайно им присуща высокая латентность, усложняющая процесс привлечения виновных к юридической ответственности1.

Нарушение нормативов экологической безопасности создает условия для проявления экологического риска и в конечном итоге приводит к возникновению реальной экологической опасности для жизни, здоровья человека и окружающей природной среды. Правонарушения в сфере экологической безопасности являются разновидностью экологических правонарушений. Правонарушения возможны как при нарушении требований экологической безопасности в процессе осуществления различных видов хозяйственной деятельности, так и в случае невыполнения мер в процессе ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций или их предупреждения. С учетом степени общественной опасности они делятся на проступки

1 Андрейцев В.1. Еколопчний ризик в систем! правов1дносин еколопч-но1 безпеки й проблеми практично!' теори // Право Украши. — 1999. — № 1. — С. 68.

188

и преступления. В соответствии с видами экологических правонарушений в области обеспечения экологической безопасности виновные лица могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности.

Административная ответственность является одним из видов юридической ответственности. В Кодексе Украины об административных правонарушениях закреплено несколько составов правонарушений, которые предусматривают ответственность граждан и должностных лиц за нарушение экологической безопасности. Так административная ответственность наступает за: нарушение требований режима радиационной безопасности в местностях, которые испытали радиоактивное загрязнение (ст. 46); нарушение порядка осуществления выброса загрязняющих веществ в атмосферу или воздействие на нее физических и биологических факторов (ст. 78); нарушение порядка осуществления деятельности, направленной на искусственные изменения состояния атмосферы и атмосферных явлений (ст. 781); нарушение правил складирования, хранения, размещения, транспортировки утилизации, ликвидации и использования отходов (ст. 82); сокрытие, искажение или отказ от представления полной и достоверной информации по запросам должностных лиц и обращениям граждан и их объединений по безопасности образования отходов и обращения с ними (ст. 823); смешивание или захоронение отходов, для утилизации которых в Украине существует соответствующая технология, без специального разрешения (ст. 824); невыполнение требований экологической безопасности в процессе внедрения открытий, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, рационализаторских предложений, новой техники, технологий и систем, веществ и материалов (ст. 911); сокрытие превышения установленных лимитов на объемы образования и размещения отходов (ст. 913); нарушения требований законодательных и других нормативных актов по безопасному ведению работ в отраслях промышленности (ст. 93); нарушение правил и норм ядерной и радиационной безопасности (ст. 95); несоблюдение государственных стандартов, норм и правил при проектировании и строительстве (ст. 96);выпуск и реализация продукции, не соответствующей требованиям стандартов (ст. 167); неисполнение законных требований (предписаний) должностных лиц органов государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности (ст. 18818), и т.п.

Уголовная ответственность за преступления против окружающей среды предусмотрена за: нарушение правил экологической безопасности (ст. 236 УК Украины)1; непринятие мер по ликвида-

1 Согласно ст. 236 УК ответственность за нарушение правил экологической безопасности наступает, в частности, при условии, что оно повлекло экологическое загрязнение значительных территорий. Под таким загряз-

189


ции последствий экологического загрязнения (ст. 237); проектирование или эксплуатация сооружений без систем защиты окружающей среды (253); нарушение правил безопасности при выполнении работ с повышенной опасностью (ст. 272); нарушение правил ядерной или радиационной безопасности (ст. 274); нарушение правил безопасного использования промышленной продукции или безопасной эксплуатации зданий и сооружений (ст. 275); заготовку, переработку или сбыт радиоактивно загрязненных продуктов питания либо иной продукции (ст. 327) и т.п. Своевременное правильное рассмотрение уголовных дел о преступлениях, ответственность за которые предусмотрена статьями 236-254 УК Украины, является важным средством защиты гарантированного Конституцией права граждан на безопасную окружающую среду, а также общественных отношений в сфере охраны и воссоздания окружающей природной среды, рационального использования природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности жизнедеятельности человека.

Независимо от привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности, они должны нести гражданско-правовую ответственность в случае причинения вреда окружающей природной среде или здоровью граждан. Гражданско-правовая ответственность предусматривает обязанность юридических и физических лиц по возмещению ущерба, причиненного ими вследствие нарушения нормативов, требований и норм экологической безопасности, то есть возлагает на виновных лиц имущественные или иные обязательства.

Действующее экологическое законодательство (ст. 69 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды») предусматривает возмещение причиненного ущерба, как правило, в полном объеме без применения норм снижения размера взимания и независимо от сбора за загрязнение окружающей природной среды и ухудшения качества природных ресурсов.

Лица, которым причинен такой ущерб, имеют право на возмещение неполученных доходов за время, необходимое для восстанов-

нением следует понимать существенное ухудшение экологической обстановки вследствие значительного опыления, задымления, выбросов радиоактивных, химическим, бактериологических других веществ, что представляет опасность для человека и окружающей среды, материальных ценностей. Выясняя вопрос о том, является ли значительной территория, на которой произошло экологическое загрязнение, следует учитывать данные о ее площади, экологической уникальности, принадлежности к природно-заповедному фонду или другому объекту общегосударственного значения. См.: Постановление Пленума Верховного Суда Украины от 10 декабря 2004 года № 17 «О судебной практике по делам о преступлениях и других правонарушениях против окружающей среды» // Вшник Верховного Суду Украши. — 2005. — № 1 (53). — С. 9-13.

ления здоровья, качества окружающей природной среды, воспроизводства природных ресурсов до состояния, пригодного для использования по целевому назначению. Лица, же владеющие источниками повышенной экологической опасности, обязаны компенсировать причиненный ущерб гражданам, юридическим лицам, если не докажут, что ущерб возник вследствие стихийных природных явлений или преднамеренных действий пострадавших.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Раскройте юридическую природу экологической безопасности.
  2.  Дайте определение понятия экологической безопасности и правовых основ ее обеспечения.
  3.  Рассмотрите виды экологической безопасности.
  4.  Дайте характеристику правовых мероприятий по обеспечению экологической безопасности.
  5.  Определите особенности обеспечения ядерной и радиационной безопасности.
  6.  Дайте определение понятию экологического риска, раскройте его содержание. Определите его место в системе правоотношений по обеспечению экологической безопасности.
  7.  Укажите субъекты и объекты в сфере обеспечения экологической безопасности.
  8.  Определите виды юридической ответственности в сфере обеспечения экологической безопасности.

Темы рефератов

  1.  Понятие экологической безопасности.
  2.  Субъекты экологической безопасности.
  3.  Объекты экологической безопасности.
  4.  Виды экологической безопасности.
  5.  Юридическая природа экологической безопасности.
  6.  Правовое обеспечение экологической безопасности.
  7.  Объективные предпосылки формирования системы экологической безопасности.
  8.  Признаки экологической безопасности.
  9.  Особенности правоотношений в сфере обеспечения экологической безопасности.

  1.  Понятие экологического риска.

Особенности правового обеспечения ядерной и радиационной безопасности.

Механизм правового обеспечения экологической безопасности.

  1.  

190

 191


13. Особенности юридической ответственности в сфере обеспечения экологической безопасности.

Рекомендованная литература

Альгин А.П. Риск и его роль в общественной жизни. — М., 1989.

Андрейцев В.1. Еколопчне право: Курс лекщй в схемах. Загаль-на частина. — К.: ВентурЦ1996. — С. 93.

Андрейцев В.1. Еколопчний ризик в систем! правовщносин еколопчно! безпеки й проблеми практично! теори // Право Украши. — 1999. — № 1. — С. 63-67.

Андрейцев В.1. Земельне право 1 законодавство сучасно! Украши: актуальш проблеми практично! теорй". — К.: Знання-Прес, 2005. — 446 с.

Андрейцев В.1. Конституцшне право громадян на еколопчну безпеку: функщонально-процесуальш гарантй" // В1сник Кшвсько-го нащонального ушверситету 1мет Тараса Шевченка. Юридичш науки. — К.: Либ1дь, 2002. — Вип. 46. — С. 82-89.

Андрейцев В.1. Концепщя закону про еколопчну безпеку // В1сник Кшвського нащонального ушверситету 1меш Тараса Шевченка. Юридичш науки. — К.: Либвдь, 1996. — Вип. 33/34. — С.11-21.

Андрейцев В.1. Концепщя Закону Украши про еколопчну безпеку // Матер1али семшару з питань законодавства про еколопчну безпеку. Юридичш науки. — К.: Либщь, 1998. — Вип. 33/34. — С.12-18.

Андрейцев В.I. Право еколопчно! безпеки: Навч. танаук.-практ. пос1б. — К.: Знання-Прес, 2002.— С. 332.

Андрейцев В.1. Правове забезпечення еколопчно! безпеки. У кн.: Еколопчне право: Особлива частина: Шдруч. для студ. юрид. вуз1в 1 фак.:Повнийакад. курс/За ред. акад. АПрНАндрейцеваВЛ. —К.: 1стина, 2001. — С. 50-113.

Андрейцев В.1. Проблеми гармотзаци законодавства про еколопчну безпеку // Формування мехашзму реал1защ! та захисту прав 1 свобод громадян в Украшь РоздДл 1. Конститущйно-правов1 засади реал1зацп та захисту прав 1 свобод громадян в Украшь — К.: Кшвський нац1ональний университет 1меш Тараса Шевченка, 2004.— С.5-20.

Андрейцев В Л. Проблеми права еколопчно! безпеки (Концепту-альш засади). — К.: Кшвський нагцональний ун1верситет 1мен1 Тараса Шевченка, 1999. — 34 с.

Балюк ГЛ. Правов1 аспекти забезпечення ядерно! та рад1ацшно1 (радюеколопчно1) безпеки в Укра'шь — К., 1997. — 117 с.

Балюк ГЛ. Проблеми формування та становления ядерного права Украши: Дис. ...д-ра юрид. наук: 12.00.06; 12.00.01. —К., 2000. — 363 с.

Дашльян О.Г., Дзьобань О.П., Панов МЛ. Нащональна безпека Украши: структура та напрямки реал1зацп: Навч. пойбник. — X.: Фолю. — 2002. — 285 с.

Заржицький О. Еколопчна безпека в репою як об'ект правового регулювання // Право Украши. — 2002. — № 5. — С. 63-68.

Заржицький О. Пошук напрямкгв еколопчно! безпеки Укра!-ни в умовах розвитку глобальних процесгв // Право Украши. — 2004. — № 7. — С. 111-113.

Лшкан В.А. Безпекознавство: Навч. пос1бник. — К.: Вид-во бвроп. ун-ту. — 2003. — 208 с.

Нижник Н.Р., Ситник Г.П., БЬюус В.Т. Нащональна безпека Украши (методолопчш аспекти, стан 1 тенденцп розвитку): Навч. по-с1бник / За ред. П.В. Мельника, Н.Р. Нижник. — 1рпшь. — 2000. — 304 с.

Реймерс Н.Ф. Охрана природы и окружающей человека среды: Словарь-справочник. — М.: Просвещение. — 1992. — 320 с.

Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Наук, думка. — 1989. — 231 с.

)

192


Раздел VIII

ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ

План

  1.  Общая характеристика экономико-правового механизма.
  2.  Сбор за специальное использование природных ресурсов.
  3.  Сборы за загрязнение окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов.

§ 1. Общая характеристика экономико-правового механизма

Развитие научно-технического прогресса и переход экономики страны к рынку предопределяет увеличение техногенной нагрузки на природу, которая создает в современных условиях отрицательные последствия для окружающей среды. Ухудшение качественного состояния окружающей природной среды в результате, например, загрязнения ее отходами производства снижает производительность сельского, лесного, рыбного и охотничьего хозяйства. Ежегодные потери экономики Украины от загрязнения окружающей среды и нерационального природопользования, по оценкам ученых, составляют от 15 до 20% ее национального дохода1.

Нынешнее состояние окружающей среды, как подчеркивается в Основных направлениях государственной политики Украины в области охраны природной среды, использования природных ресурсов и обеспечения экологической безопасности, можно характеризовать как кризисное. Оно формировалось на протяжении продолжительного периода и причиной его было пренебрежение законами развития и воспроизводства природно-ресурсного комплекса Украины2.

1 См.: Трегобчук В. Еколоия, науково-техтчний прогрес // Економжа
Украши.—1993.— № 2.— С. 15

2 Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.

Экологическая ситуация, которая сложилась в Украине в последнее время, является результатом того, что раньше экономическое развитие страны планировалось и осуществлялось без надлежащего учета экологических требований и экологических интересов общества. Природоохранные мероприятия были не адекватны нагрузке на окружающую среду, которая создавалась энергетикой, промышленностью, сельским хозяйством, транспортом и т.п. Такие мероприятия в значительной мере игнорировались природопользо-вателями и управленческими структурами.

Развитие общества на современном этапе настоятельно требует выработки сбалансированного подхода к решению не только экономических и социальных, но и экологических проблем. Решение последних неразрывно связано с четким определением места и роли экономических интересов людей и их синхронизацией с экологическими нормативами. Политика устойчивого развития должна быть четко сориентирована на неуклонное обеспечение тесной связи экономики с экологическими потребностями.

Важным направлением повышения эффективности управленческой деятельности в сфере природопользования и охраны окружающей среды является согласование экономических и экологических интересов предприятий, учреждений, организаций, общества в целом и отдельных индивидов. Отображая экономические и экологические интересы общества, государство должно создавать необходимые и оптимальные условия для объединения экономического развития с природопользованием и охраной окружающей среды. Это возможно лишь путем комбинации мероприятий административно-правового влияния на природопользователей и мероприятий экономического регулирования природопользования и охраны окружающей природной среды.

До недавнего времени государственное управление охраной окружающей среды и природопользованием осуществлялось административными методами. Они занимали доминирующее место и играли определяющую роль в природоохранном механизме страны. Реализация этих методов была, прежде всего, связана с созданием соответствующих административных структур, которые были наделены комплексом полномочий относительно применения мероприятий прямого принуждения к деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду и использование природных ресурсов: установление экологических ограничений относительно производственной деятельности путем утверждения нормативов допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ, правил складирования отходов производства, выдача разрешений на специальное природопользование, ограничение или приостановление производственной деятельности, которая представляла угрозу здоровью людей, окружающей среде, и т.п. Такие методы в условиях административно-командной системы управления были объектив-

194

 195


но необходимым средством воздействия на экологическую мотивацию поведения субъектов природоохранных отношений. Отсутствие же экономических рычагов и экономического стимулирования приводило к тому, что природопользователи, с одной стороны, не были заинтересованы в обеспечении комплексного и рационального использования природных ресурсов, предупреждении загрязнения и надлежащей охране окружающей среды. С другой стороны, нерациональное использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды природопользователями не влияло на результаты хозяйственной деятельности этих субъектов.

В свое время была осуществлена попытка внедрить решительный переход от преимущественно административных к экономическим методам управления природоохранной деятельностью. Но практика подтвердила необходимость тесного объединения административных и экономических методов в этой сфере. Потребность в согласовании экономических и экологических интересов способствовала осознанию необходимости дополнить механизм административного регулирования экологических отношений методами экономического влияния на деятельность, которая является экологически рискованной. Главной задачей внедрения экономических методов в управление природоохранной деятельностью является: обеспечение эко-лого-экономической согласованности между общественными интересами и интересами отдельных предприятий-природопользовате-лей; дополнение механизмов регулирования хозяйственной деятельности экономическими элементами стимулирования, которые направлены на достижение определенного уровня экологической безопасности; обеспечение оптимального, рационального использования финансовых, материально-технических ресурсов, которые могут быть использованы на природоохранные цели.

Экономические и административные методы нельзя противопоставлять, они тесно связаны между собой и взаимно дополняют друг друга. Административные методы устанавливаются административным законодательством, а экономические — экологическим, а также природоохранными нормами, которые сосредоточены в других областях законодательства — гражданском, трудовом, аграрном и др. Характерной особенностью административных методов воздействия на природопользователей является то, что они базируются на административных предписаниях, выполнение которых обеспечивается принудительной силой государства. В современных условиях они тоже являются объективно необходимыми средствами воздействия на экологическую мотивацию природопользователей. Экономические же методы побуждают к такому поведению, которое базируется на имущественном (экономическом) интересе, выгоде, на материальной заинтересованности носителя экологических прав в достижении реальной цели.

196

Сочетание административных и экономических методов обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования — основное направление оптимизации экономико-правового механизма в указанной сфере.

Совокупность предусмотренных законодательством экономических мер, которые обеспечивают охрану окружающей среды и рациональное природопользование, составляет экономический механизм. Основными элементами этого механизма согласно Закону Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 41) выступают: определение источников финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды; установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов; установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия; предоставление предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам налоговых, кредитных и других льгот при внедрении ими малоотходных, энерго-и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии; осуществление других эффективных мер по охране окружающей природной среды. Что же касается возмещения в установленном порядке убытков, причиненных нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, которое названо в ст. 41 Закона среди экономических мер обеспечения охраны окружающей природной среды, то отнесение его к экономическому механизму являются дискуссионным. Такое возмещение осуществляется в порядке применения имущественной ответственности.

В составе экономико-правового механизма объединяются как собственно экономические регуляторы, так и правовые факторы. Он предусматривает организационно-правовую, институционную, функциональную и экономическую (ресурсную) стороны1.

Экономический механизм, включенный в систему правового регулирования экологических отношений, выполняет ряд важных функций. Он направлен в первую очередь на экономическое обеспечение природопользования и охраны окружающей среды. Это одна из главных его функций, которая реализуется путем последовательного осуществления всех необходимых мероприятий, которые входят в состав экономического механизма.

Самостоятельное значение имеет стимулирующая функция экономико-правового механизма. Она состоит в создании условий экономической заинтересованности предприятий и других природопользователей в выполнении адресованных им требований экологи-

1 См. подробнее: Костицький В. В. Еколопя перех1дного перюду: право, держава, економша (Економшо-правовий мехашзм охорони навколишньо-го природного середовища в Укра1т). — К., 13П 1ПЗ, 2003. — С. 172.

197


ческого законодательства. Эта функция осуществляется в соответствии со ст. 48 Закона Украины *Об охране окружающей природной среды» путем предоставления льгот при налогообложении предприятий, учреждений, организаций и граждан при реализации ими мероприятий по рациональному использованию природных ресурсов и охраны окружающей природной среды; переходе на малоотходные и безотходные ресурсо- и энергосберегающие технологии; организации производства и внедрении очистного оснащения и оборудования для утилизации загрязняющих веществ; переработки отходов, а также приборов контроля за состоянием окружающей природной среды и источниками выбросов и сбросов загрязняющих веществ; выполнении других мероприятий, направленных на улучшение охраны окружающей природной среды; предоставление на льготных условиях краткосрочных и долгосрочных ссуд для реализации мероприятий по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей природной среды; установление повышенных норм амортизации основных производственных природоохранных фондов; освобождение от налогообложения фондов охраны окружающей природной среды; предоставление возможности получения природных ресурсов под залог и т.п.

В состав экономике-правового механизма входят как постоянно действующие традиционные правовые институты, без которых он не может нормально функционировать, так и новые, возникновение которых связано с переходом к рыночным отношениям в современных условиях. К институтам первой группы относятся льготы по кредитованию, налогообложению, освобождение от налогообложения, установление сборов и др. В то же время появляются новые экономические стимулы: экологическое страхование, введение поощрительных цен на экологически чистую продукцию, экологический аудит и др.

Экономико-правовой механизм регулирования охраны окружающей природной среды состоит из разнообразных средств воздействия на экономические интересы субъектов природоохранных отношений с целью стимулирования внедрения и реализации эффективных экотехнологических и других мероприятий, необходимых для повышения уровня экологической безопасности в стране.

Мероприятия правового обеспечения экономического механизма охраны окружающей среды по своей юридической природе разные. Это могут быть мероприятия как административного, так и гражданско-правового характера. Но все они направлены на стимулирование финансовой заинтересованности субъектов хозяйственной деятельности.

Понятно, что внедрение системы экономических средств обеспечения соблюдения экологических требований в процессе хозяйственной деятельности еще не дает гарантии их соблюдения. Поэтому следует рассчитывать только на комплексное экономико-правовое

обеспечение реализации экологической функции государства, в которой должны объединяться экономические рычаги с управленческими и использовался б институт юридической ответственности.

Главными составными элементами экономико-правового механизма природопользования выступают: сбор за специальное использование природных ресурсов; сбор за загрязнение окружающей природной среды и иные виды вредного воздействия на окружающую среду; система финансирования и кредитования природоохранных мероприятий (государственный, республиканский — Автономной Республики Крым и местные бюджеты, природоохранные фонды, банки, средства предприятий, иностранные поступления и инвестиции и т.п.); экологизация налоговой и ценовой систем; поддержка становления и развития экоиндустрии и др.

Закрепленные действующим законодательством, а также потенциально возможные мероприятия экономического регулирования отношений в области экологии можно подразделить на несколько групп: экономические санкции, экономические стимулы и экономические гарантии.

Основу экономических санкций составляют мероприятия финансового характера, которые иногда в юридической литературе называют экономической ответственностью, например, за загрязнение окружающей среды. Такие платежи по своей юридической природе имеют налоговый характер.

К экономическим стимулам необходимо отнести налоговые, кредитные и другие льготы.

Экономические гарантии — это мероприятия, которые разрешают создать адекватные финансовые условия в сфере охраны окружающей среды. К их числу относятся экологическое страхование, экологический аудит и т.п.

§ 2. Сбор за специальное использование природных ресурсов

Платность выступает одним из основных принципов современного природопользования. Она реализуется путем установления сборов в сфере природопользования и тесно связано с включением определенной части природных ресурсов в рыночный товарооборот. Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» различает три вида сборов за специальное использование природных ресурсов, за загрязнение окружающей природной среды, за ухудшение качества природных ресурсов. В законодательстве каждый из этих видов сборов подразделяется на подвиды.

Структура, а также процедура их внесения регулируется экологическим законодательством и другими нормативными актами, в частности, финансово-правовыми. Верховная Рада Украины За-

198

 199


коном от 5 марта 1998 года внесла изменения в Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» в те нормы, которые регулировали платность в сфере использования природных ресурсов. Вместо термина «плата» введен в эколого-правовой оборот термин «сбор» за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды. Внесены также соответствующие изменения относительно расходования средств, которые поступают от указанного сбора. Следует иметь в виду, что в данном случае имеет место не просто замена слов. Термины «плата, платежи» отображают элементы рыночных отношений, они предполагают соответствующую эквивалентность, а также более или менее точный подсчет. При «сборе» же средств за использование природных ресурсов возникают трудности при определении точных эквивалентов, так как природные объекты способны самоулучшать свое биолого-экологическое состояние. Кроме того, необходимо указать, что термин «сбор» ближе по своей сущности к налогу, он имеет обязательный характер по сравнению с платой, для которой характерна добровольность.

Установление в законодательном порядке сбора за специальное использование природных ресурсов имеет целью повышение заинтересованности носителя экологических прав в использовании объектов природы, стимулирование природопользователя в обеспечении рационального природопользования, повышение эффективности природоохранной деятельности. Эти сборы являются источником пополнения государственного и местных бюджетов, а также экологических фондов. Наличие такого сбора тесно связано с материальной заинтересованностью в сохранении и воспроизводстве природных ресурсов. Наконец, взыскание указанного сбора позволяет получать дополнительные средства на восстановление и воспроизводство природных ресурсов.

Принципы формирования системы платежей за использование всех природных ресурсов определены Законом Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 43). В частности установлено, что нормативы платы за использование природных ресурсов должны определяться с учетом их распространенности, качества, возможности воспроизводства, доступности, комплексности, производительности, местонахождения переработки и утилизации отходов и других факторов.

При соблюдении лимитов использования природных ресурсов плата может относиться на затраты производства, а при сверхлимитном использовании и снижении качества природных ресурсов должна взиматься из прибыли.

Отношения по поводу сбора за специальное использование большинства природных ресурсов регулируются преимущественно соответствующими поресурсовыми законодательными актами — кодексами и законами. В то же время в отношении некоторых природных ресурсов действуют специальные нормативные акты. Так, Земельный кодекс Украины закрепляет принцип платности в сфере

200

использования земли, а специальный Закон Украины «О плате за землю» конкретизирует и детализирует положения Земельного кодекса. Плата за землю взимается в виде земельного налога или арендной платы, которая определяется в зависимости от денежной оценки земель, последняя, в свою очередь, представляет собой капитализированный рентный доход из земельного участка и применяется для экономического регулирования земельных отношений.

Собственники земельных участков и землепользователи, кроме арендаторов, уплачивают земельный налог. За земельные участки, предоставленные в аренду, взимается арендная плата. Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли и землепользователей. Ставки земельного налога, порядок исчисления и его уплаты устанавливаются и могут изменяться лишь Законом Украины «О плате за землю» в редакции от 19 сентября 1996 года (с изменениями и дополнениями)1.

Платежи за землю зачисляются на специальные бюджетные счета бюджетов сельского, поселкового, городского совета, на территории которых расположены земельные участки. Частично они централизуются на специальном бюджетном счете Государственного комитета Украины по земельных ресурсах.

Плата за землю введена с целью формирования источников средств для финансирования мероприятий по рациональному использованию и охраны земель, повышения плодородия почв, возмещения затрат собственников земли и землепользователей, связанных с хозяйствованием на землях худшего качества, ведения земельного кадастра, осуществления землеустройства и мониторинга земель, проведения земельной реформы и развития инфраструктуры населенных пунктов.

Средства от платы за землю используются исключительно для финансирования мероприятий по рациональному использованию и охране земель, повышения плодородия почв; создание земельного инновационного фонда; экономического стимулирования собственников земли и землепользователей к улучшению качества земель; повышения производительности земель лесохозяйственного назначения; предоставления льготных кредитов, частичного погашения ссуд и компенсации потерь доходов собственников земли и землепользователей вследствие временной консервации земель, нарушенных не по их вине, и др.

За нецелевое использование средств, которые поступают от земельного налога в соответствующий бюджет, финансовыми органами начисляется штраф в размере 100 процентов использованных сумм, которые поступают в Государственный бюджет Украины на указанные в законе цели.

При использовании земли на условиях аренды арендная плата поступает на счет собственника земельного участка. Она используется им по своему усмотрению.

1 Вщомост! Верховно! Ради Украши. — 1996. — № 45. — Ст. 238.

201


Закон Украины «О плате за землю» устанавливает льготы относительно платы за землю. В частности, от земельного налога освобождаются заповедники, в том числе историко-культурные, национальные природные парки, заказники (кроме охотничьих), региональные ландшафтные парки, ботанические сады, дендрологические и зоологические парки, памятки природы, заповедные урочища и парки — памятники садово-паркового искусства, отечественные исследовательские хозяйства научно-исследовательских учреждений и учебных заведений сельскохозяйственного профиля и профессионально-технических училищ; отечественные учреждения культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, физической культуры и спорта, спортивные сооружения, которые используются ими по целевому назначению, и некоторые другие субъекты.

Платность в сфере водопользования является основным принципом регулирования использования, охраны вод и воспроизводства водных ресурсов. Правовые предписания, посвященные платности водопользования (в том числе касающиеся и сбора за специальное водопользование), сосредоточены в гл. 7 Водного кодекса Украины.

Сбор за специальное использование водных ресурсов взимается в соответствии с постановлением Кабинета Министров Украины от 18 мая 1999 года (с изменениями и дополнениями)1. Этот документ регулирует взыскание сбора за специальное использование водных ресурсов как общегосударственного, так и местного значения. Такой сбор не взимается за воду, которая используется для: удовлетворения питьевых, хозяйственно-бытовых, противопожарных потребностей населения, потребностей внешнего благоустройства территорий городов и населенных пунктов, а также в других случаях, предусмотренных законодательством. Внесение сбора за специальное использование водных ресурсов не освобождает субъектов от уплаты платежей за сброс загрязняющих веществ в водные объекты и штрафов за нарушение природоохранного законодательства.

Система сборов, связанных с использованием водных объектов, включает сбор за специальное водопользование и сбор за пользование водами для потребностей гидроэнергетики и водного транспорта. В свою очередь сбор за специальное водопользование включает сбор за забор воды из водных объектов и за сброс в них загрязняющих веществ.

Размеры сбора за специальное использование водных ресурсов, кроме тех, которые используются предприятиями водного транспорта, устанавливаются в соответствии с нормативами сбора, объемами использования воды и лимитами ее использования (забор и сброс). За сверхлимитное использование водных ресурсов сбор взимается в пятикратном размере.

1 ОфщДйний В1СНИК Украши. — 1999. — № 20. — Ст. 889.

На отдельных водопользователей (предприятия, учреждения и организации гидроэнергетики и водного транспорта) возложена обязанность осуществлять сбор за деятельностью, связанной с необходимостью бассейнового регулирования водных ресурсов и осуществления мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий вредного воздействия вод (берегоукрепление, защита от подтопления территорий и т.п.).

Нормативы сбора за специальное водопользование, пользование водами для потребностей гидроэнергетики и водного транспорта и порядок взыскания такого сбора устанавливаются Кабинетом Министров Украины.

Распределение указанного сбора осуществляется между Государственным и местными бюджетами в зависимости от вида пользования водами. Так, сбор за пользование водами для потребностей гидроэнергетики и водного транспорта зачисляются в Государственный бюджет Украины в размере 100 процентов. В случае же забора воды из водных объектов местного значения сборы в полном объеме зачисляются в местные бюджеты.

Использование указанных финансовых средств может быть только целевым. Они направляются исключительно на осуществление мероприятий по охране вод, воспроизводства водных ресурсов и поддержания водных объектов в надлежащем состоянии, а также на выполнение работ, связанных с предупреждением вредного воздействия вод и ликвидацией их последствий. Взыскание сбора за специальное водопользование не освобождает виновных от возмещения убытков, причиненных вследствие нарушений водного законодательства, а также от необходимости осуществления мероприятий по ликвидации вредных последствий.

Самостоятельной разновидностью платы за специальное водопользование является плата за аренду водных объектов (их частей) местного значения. Она устанавливается при предоставлении и использовании водных объектов (их частей) водопользователям лишь для рыборазведения, производства сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в лечебных и оздоровительных целях. Ее размер определяется в договоре аренды по соглашению сторон. Эта плата используется арендодателем по его усмотрению.

Сбор за специальное использование лесных ресурсов и пользование земельными участками лесного фонда для потребностей охотничьего хозяйства, культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и туристических целей, а также проведение научно-исследовательских работ взимается по установленным таксам или в виде арендной платы либо дохода, полученного от реализации лесных ресурсов на конкурсных началах. Размер этого сбора устанавливается, исходя из лимитов использования лесных ресурсов и такс на лесную продукцию и услуги, с учетом качества и доступности. Порядок взимания сбора за специальное использование лесных

202

 203


ресурсов и пользование земельными участками лесохозяйственно-го назначения утвержден постановлением Кабинета Министров Украины от 6 июля 1998 года1.

В случае применения конкурсных условий реализации лесных ресурсов сбор за них устанавливается не ниже от действующих такс на эти ресурсы.

Местные советы в пределах своей компетенции могут устанавливать льготы по поводу взимания сборов, предусмотренных лесным законодательством.

Сборы за специальное использование лесных ресурсов государственного значения в размере 80 процентов зачисляются в Государственный бюджет и 20 процентов соответственно в местные бюджеты. Сбор же за специальное использование лесных ресурсов местного значения и пользования земельными участками земель лесохозяйственного назначения для нужд охотничьего хозяйства, культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и туристических целей, а также проведение научно-исследовательских работ зачисляется в местные бюджеты.

Эти сборы направляются на выполнение работ по воспроизводству лесов, проведение лесохозяйственных мероприятий и содержания лесов в надлежащем санитарном состоянии.

Сбор за специальное пользование недрами регулируется нормами гл. 4 Кодекса Украины о недрах. Статьей 28 этого Кодекса установлено, что пользование недрами является платным, кроме случаев, предусмотренных законом. Сбор взимается за пользование недрами в границах территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны в виде: сбора за пользование недрами; отчислений за геологоразведочные работы, выполненные за счет Государственного бюджета; сбора за выдачу специальных разрешений (лицензий); акцизного сбора.

Сбор за пользование недрами не освобождает пользователей недрами от уплаты других обязательных платежей, предусмотренных законодательными актами Украины.

Отдельным категориям пользователей недр закон предоставляет льготы относительно сбора за пользование недрами. Так, от сбора за пользование недрами освобождаются пользователи недр за проведение региональных геолого-геофизических работ, геологических съемок, других геологических работ, в том числе разведывательного бурения с отбором образцов, проб, направленных на общее изучение недр, поиск и разведку месторождений полезных ископаемых; при организации геологических объектов природно-заповедного фонда; за осуществление разведки полезных ископаемых в пределах горного отвода, предоставленного им для добычи полезных ископаемых, и в других случаях.

1 ОфщШний В1сник Украши. — 1998. — № 27. — Ст. 997; 2001. — № 44. — Ст. 1974.

204

Закон освобождает от сбора за пользование недрами собственников земельных участков и землепользователей, которые осуществляют в установленном порядке добычу полезных ископаемых местного значения для собственных потребностей или пользуются недрами для хозяйственных и бытовых потребностей на предоставленных им в собственность или пользование земельных участках.

Кодекс Украины о недрах устанавливает порядок взыскания сборов за пользование недрами, распределения их между бюджетами в зависимости от видов недропользования, видов добычи полезных ископаемых, других условий, а также определяет формы внесения сбора за пользование недрами. Так, в местные бюджеты направляются сборы за добычу полезных ископаемых местного значения и за пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых. В Государственный бюджет поступают платежи за пользование недрами континентального шельфа и в пределах исключительной (морской) экономической зоны.

Сбор за пользование недрами может вноситься как в виде денежных платежей, так и в натуральном виде (часть добытого минерального сырья или другой выработанной пользователем недр продукции, выполнение работ или предоставления других услуг), кроме материалов, продуктов и услуг, перечень которых определяется Кабинетом Министров Украины. В этот перечень входят: радиоактивное сырье (руды, концентраты и продукты его переработки), благородные металлы, алмазы и ценные камни, информация, о которых отнесены к государственной тайне, и некоторые другие материалы и услуги1.

Сборы за пользование недрами могут взиматься в виде разовых взносов и (или) регулярных сборов, которые определяются на основе соответствующих эколого-экономических расчетов.

Размеры сборов за проведение поисковых и разведывательных работ определяются в зависимости от экономико-географических условий и размера участка недр, вида полезных ископаемых, продолжительности работ, состояния геологического изучения территории и степени риска.

Сборы за пользование недрами для добычи полезных ископаемых определяются с учетом геологических особенностей месторождений и условий их эксплуатации. Они являются формой реализации экономико-правовых отношений между собственником ресурсов недр в лице государства и субъектами предпринимательской деятельности, которые осуществляют добычу полезных ископаемых.

Кабинет Министров Украины постановлением от 12 сентября 1997 года утвердил базовые нормативы платы за пользование недрами для добычи полезных ископаемых и Порядок взимания платы за пользование недрами для добычи полезных ископаемых2.

1 ЗП Украши. — 1995. — № 2. — Ст. 41.

2 Офшдйний В1сник Украши. — 1997. — № 38. — С. 8.

205


Указанный Порядок установил единые правила взимания сбора за пользование недрами для добычи полезных ископаемых общегосударственного и местного значения на территории Украины, в пределах ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны.

Плательщиками сборов за пользование недрами для добычи полезных ископаемых являются все субъекты предпринимательской деятельности независимо от форм собственности, которые осуществляют добычу полезных ископаемых, включая предприятия с иностранными инвестициями. Указанный сбор взимается по фактически погашенных в недрах объемах балансовых и внебалансовых запасов (объемы добытых) полезных ископаемых. Порядок исчисления и взимание платежей за пользование недрами для добычи полезных ископаемых регулируется соответствующей Инструкцией от 13 июня 1997 года1.

Сбор за выполненные геологоразведочные работы взимается с недропользователей независимо от формы собственности, включая предприятия с иностранными инвестициями. Этот сбор в полном объеме зачисляется в государственный бюджет и направляется на развитие минерально-сырьевой базы.

Недропользователи, которые выполняли геологоразведочные работы частично за счет собственных средств, уплачивают сбор за геологоразведочные работы, применяя соответствующие коэффициенты для конкретных месторождений. Если недропользователи добывают более одного вида полезных ископаемых, которые залегают отдельно, сбор за выполненные геологоразведочные работы исчисляется по каждый их вид в отдельности. Этот сбор взимается с даты добычи полезного ископаемого и его суммы относятся на себестоимость реализованной продукции (работ, услуг).

В случаях, предусмотренных законодательством, указанный сбор не взимается за добычу: ранее погашенных запасов полезных ископаемых, отнесенных в процессе разработки месторождений в установленном порядке к категории утраченных в недрах; подземных вод, не используемых в народном хозяйстве, которые добываются из недр для устранения их загрязнения, и т.п.

Размер сбора за выдачу специальных разрешений (лицензий) на пользование отдельными участками недр определяется Кабинетом Министров Украины, исходя из затрат на экспертизу заявок, материалов и обоснований на пользование недрами, организационных и других затрат, связанных с выдачей специальных разрешений (лицензий).

Законодательством может устанавливаться акцизный сбор по отдельным видам минерального сырья, которое добывается из месторождений с относительно лучшими горно-геологическими и

1 Офщшний В1СНИК Укра'ши. — 2000. — № 27. — Ст. 1151.

экономико-географическими характеристиками, а также при получении пользователем недр сверхнормативной прибыли.

Законодательством предусмотрены сборы за выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и за другие вредные воздействия на него1. Они взимаются только из юридических лиц (предприятий, учреждений и организаций). Уплата этого сбора не освобождает их от возмещения убытков, причиненных нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха. Размеры указанного сбора устанавливаются Советом министров Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями на основании лимитов выбросов загрязняющих веществ и других вредных воздействий на него и нормативов платы за них.

Распределение сборов за загрязнение атмосферного воздуха, другие вредные воздействия на него осуществляется в соответствии со ст. 46 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды».

За плату осуществляется и специальное использование объектов животного мира. Ее размер устанавливается в зависимости от вида, целей и объемов использования объектов животного мира, распространения и ценности с учетом местонахождения, качества, биотической производительности территории и других экологических, а также экономических факторов. Порядок определения сборов и льготы, касающиеся платежей за специальное использование объектов животного мира, устанавливаются Кабинетом Министров Украины.

§ 3. Сборы за загрязнение окружающей

природной среды и ухудшение качества

природных ресурсов

Важным направлением согласования экономических и экологических интересов предприятий, концентрации средств для решения экологических региональных проблем является введение сбора за загрязнение окружающей природной среды в виде обязательных (фиксированных) и штрафных сборов. Первые из них могут осуществляться в пределах, установленных для конкретных предприятий нормативов относительно выбросов (сбросов) загрязняющих веществ и размещение отходов, а вторые — взиматься за аварийное, сверхнормативное загрязнение окружающей среды.

Сбор за загрязнение окружающей среды рассматривается как один из главных экономических стимулов для того, чтобы предпри-ятия-природопользователи, деятельность которых связана с воздей-

1 Действующая редакция Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» не содержит норм, посвященных специальному использованию атмосферного воздуха.

206

 207


ствием на окружающую среду, сами осуществляли мероприятия по сокращению загрязнения окружающей среды в соответствии с требованиями законодательства. Такие мероприятия могут проявляться в различных формах. Во-первых, большие размеры регулярных сборов за чрезмерное загрязнение побуждают природопользователей обеспечивать высокую эффективность работы действующих очистных сооружений или же совершенствовать технологию производства. Во-вторых, значительный эффект по снижению уровней загрязнения окружающей среды может достигаться природопользователями за счет повышения требовательности к работникам и обеспечения соблюдения трудовой и технологической дисциплины.

Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» предусматривает сборы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ, и размещение отходов промышленного, сельскохозяйственного, строительного и иного производства. Кроме того, надо иметь в виду, что в законодательстве говорится, во-первых, о выбросах и сбросах загрязняющих веществ, а также размещении отходов в пределах установленных лимитов, во-вторых, о таких же действиях при превышении лимитов. Последнее обстоятельство имеет практическое значение, которое состоит в следующем. Сборы природопользователей (включая граждан) за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение доходов и иные виды вредного воздействия в пределах лимитов относятся на затраты производства, а за превышение лимитов взимаются из прибыли, которая остается в распоряжении предприятий, учреждений, организаций и граждан.

Установление лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещение отходов производства и другие виды вредного воздействия осуществляется в зависимости от того, приводит ли это к загрязнению природных ресурсов государственного значения и территорий других областей. Такие лимиты устанавливаются Министерством охраны окружающей природной среды. В других случаях — в порядке, который устанавливается Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, городскими советами по представлению органов Минприроды.

Исходными данными при определении сбора за загрязнение окружающей природной среды являются базовые нормативы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов и другие виды вредного воздействия, а также коэффициенты, которые учитывают экологические факторы (природно-климатические особенности территорий, значимость природных и социально-культурных объектов и т.п.).

Положения ст. 44 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» детализируются и конкретизируются постановлением Кабинета Министров Украины от 1 марта 1999 года, которым утвержден Порядок установления нормативов сбора за загрязнение

окружающей природной среды и взимания этого сбора. Такой сбор взимается за: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками загрязнения; сбросы загрязняющих веществ непосредственно в водные объекты, размещение отходов. Нормативы сбора за выбросы стационарными источниками загрязнения и сбросы, а также нормативы сбора за размещение отходов устанавливаются в соответствии с видом загрязняющих веществ и классом опасности отходов. Перечень видов загрязняющих веществ, на которые устанавливается сбор за выбросы и сбросы, может быть увеличен с учетом фактических условий местными советами по представлению Минприроды.

Суммы сбора исчисляются его плательщиками на основании утвержденных лимитов, исходя из фактических объемов выбросов, сбросов и размещения отходов, нормативов сбора и соответствующих коэффициентов. Общий лимит выбросов стационарными источниками загрязнения для загрязняющих веществ устанавливается Минприроды сроком на пять лет.

Лимиты размещения отходов определяются в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины. За сверхлимитные объемы выбросов, сбросов и размещения отходов сбор исчисляется в пятикратном размере.

Сборы за загрязнение окружающей природной среды плательщики (кроме расположенных в городах общегосударственного значения) перечисляют в таких размерах:

20 процентов — в местные фонды охраны окружающей природной среды, которые образуются в составе сельских, поселковых, городских бюджетов, на отдельные счета;

50 процентов — в местные фонды охраны окружающей природной среды, которые образуются в составе бюджета Автономной Республики Крым, областных бюджетов, на отдельные счета;

30 процентов — в Государственный фонд охраны окружающей природной среды, который образуется в составе Государственного бюджета Украины, на отдельный счет.

Плательщики сбора, расположенные в городах Киеве и Севастополе, сборы за загрязнение окружающей природной среды пересчитывают в таких размерах:

70 процентов — в местные фонды охраны окружающей природной среды, которые образуются в составе городских бюджетов, на отдельные счета;

30 процентов — в Государственный фонд охраны окружающей природной среды, который образуется в составе Государственного бюджета Украины, на отдельный счет.

Формирование Государственного фонда охраны окружающей природной среды из средств от сбора за загрязнение окружающей среды и других средств имеет своей целью концентрацию средств и целевое финансирование природоохранных и ресурсосберегающих

208

 209


мероприятий, в том числе научных исследований по этим вопросам, а также мер по снижению влияния загрязнения окружающей природной среды на здоровье населения. Распорядителем средств указанного фонда является Минприроды.

В соответствии с Положением о Государственном фонде охраны окружающей природной среды, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 15 февраля 2000 года1, средства этого фонда используются для финансирования затрат, связанных с разработкой и осуществлением общегосударственных и региональных программ охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов; разработкой и внедрением экономического механизма природопользования; осуществлением мероприятий, направленных на снижение влияния загрязнение окружающей природной среды на здоровье населения; организацией мониторинга окружающей природной среды, созданием общегосударственных систем и банков экологической информации; осуществлением природоохранных и ресурсосберегающих мероприятий, мероприятий в чрезвычайных экологических ситуациях и т.п.

Сбор, который взимается за выбросы стационарными источниками загрязнения, сбросы и размещение отходов в пределах лимитов, относится на валовые затраты производства и оборота, а за превышение этих лимитов — взимается за счет прибыли, которая остается в распоряжении юридических лиц. Физические лица, которые являются субъектами предпринимательской деятельности, уплачивают этот сбор за счет своего дохода.

Сбор, который взимается за выбросы передвижными источниками загрязнения, относится на валовые затраты производства и оборота. Для бюджетных организаций сбор за загрязнение окружающей природной среды относится на расходы и предусматривается в смете доходов и расходов.

Уплата этого сбора не освобождает юридических и физических лиц от возмещения убытков, причиненных нарушением природоохранного законодательства.

Самостоятельное значение в системе экономико-правового механизма природопользования имеет сбор за ухудшение качества природных ресурсов. Он предусмотрен в случае снижения плодородия почв, производительности лесов, рыбопродуктивности водоемов и т.п. в результате осуществления субъектами владения и пользования. Такой сбор устанавливается на основе нормативов. Порядок установления нормативов указанного сбора определяется Кабинетом Министров Украины.

Статьей 45 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» предусмотрено, что сборы природопользователей за ухудшение качества природных ресурсов вследствие владения и поль-

1 Офнцйний В1сник Украши. — 2002. — № 8. — Ст. 357.

зования ими осуществляются за счет прибыли, которая остается в их распоряжении.

Среди новых правовых мер экономического характера отдельное самостоятельное место занимает экологическое страхование. Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 49) различает добровольное и обязательное государственное страхование, а также другие виды страхования граждан и их имущества и доходов предприятий, учреждений и организаций на случай вреда, причиненного вследствие загрязнения окружающей природной среды и ухудшения качества природных ресурсов. В соответствии с этим законом порядок экологического страхования устанавливается законодательством Украины. Институт экологического страхования пока что в Украине не получил достаточного развития.

Существенное значение в системе экономического механизма приобретает экологический аудит, который проводится с целью обеспечения соблюдения законодательства об охране окружающей природной среды в процессе хозяйственной и иной деятельности. Основные правовые и организационные основы осуществления экологического аудита определяются Законом Украины от 24 июня 2004 года1, положения которого распространяются на всех субъектов хозяйствования независимо от формы собственности и видов деятельности. Названный закон направлен на повышение экологической обоснованности и эффективности деятельности субъектов хозяйствования.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Чем обусловлено законодательное закрепление экономико-правового механизма природопользования и охраны окружающей природной среды?
  2.  Дайте определение экономико-правового механизма в сфере

экологии.

3. Назовите элементы экономико-правового механизма в сфере

экологии.

4. Какие функции экономико-правового механизма в сфере эко
логии?

5. Дайте характеристику сбора за специальное использование

природных ресурсов.

  1.  Какие особенности присущи сбору за специальное использование отдельных природных ресурсов?
  2.  Назовите принципы формирования системы платежей за использование природных ресурсов, закрепленные Законом Украины «Об охране окружающей природной среды».
  3.  Назовите формы сборов за специальное использование отдельных природных ресурсов.

1 Офщшний в1сник Украши. — 2004. — № 29. — Ст. 1948.

210

 211


9. Какие особенности сборов за загрязнение окружающей при
родной среды и ухудшение качества природных ресурсов?

10. Дайте характеристику экологического страхования и эколо
гического аудита как самостоятельных элементов экономико-пра
вового механизма.

Темы рефератов

  1.  Понятие экономико-правового механизма в сфере экологии.
  2.  Состав экономико-правового механизма в сфере экологии.
  3.  Функции экономико-правового механизма в сфере экологии.
  4.  Платность природопользования.
  5.  Плата за использование природных ресурсов.
  6.  Плата за загрязнение окружающей природной среды.

Виды сборов за специальное использование природных ресурсов.

Сборы за специальное использование природных ресурсов в пределах установленных лимитов.

  1.  Сборы за сверхлимитное использование природных ресурсов.

  1.  Сборы за снижение качества природных ресурсов.
  2.  Виды сборов за загрязнение окружающей природной среды.
  3.  Экологическое страхование.
  4.  Экологический аудит.

Рекомендованная литература

Костицький В.В. Еколопя перехцгного перюду: держава, право, економша (економшо-правовий мехашзм охорони навколишнього природного середовища в У крапп). — 2-е вид. — К.: Украшський шформащйно-правовий центр, 2001. — 390 с.

Костицький В.В. Оподаткування: економша, право, еколопя. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правовое експертизи, 2003. — 124 с.

Костицький В.В. Охорона довшлля: економшо-правове забезпе-чення. — К.: 1н-т законодавчих передбачень 1 правово!' експертизи, 2002. — 52 с.

Костицький В.В. Економша переходного перюду: право, держава, економша. (Еколого-правовий мехатзм охорони навколишнього природного середовища в Украйп). — К.: 13П 1 ПЗ, 2003. — 772 с.

Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. — Москва: Зерцало, 2000. — 192 с.

Трегобчук В. Еколопя, науково-техшчний прогрес // Економша Украши. — 1993. — № 2. — С. 15.

Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. — К.: Науко-ва думка, 1989. — С. 64-75.

212

 Раздел IX

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

(ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ)

План

  1.  Понятие и функции ответственности за нарушение экологического законодательства.
  2.  Экологические правонарушения как основание ответственности и их классификация.
  3.  Виды юридической ответственности за экологические правонарушения.

§ 1. Понятие и функции ответственности за нарушение экологического законодательства

Ответственность за нарушение экологического законодательства — это разновидность юридической ответственности, которая заключается в наложении на виновное лицо специфической обязанности подвергаться соответствующим ограничением личного или имущественного характера за содеянное правонарушение в соответствии с санкцией нарушенной нормы права.

С учетом общетеоретических подходов к определению понятия юридической ответственности за правонарушения1 под юридической ответственностью за нарушение требований экологического законодательства, т.е. за экологические правонарушения, следует понимать специфическую форму общественных отношений между государством в лице уполномоченных органов в области охраны окружающей природной среды, правоохранительных органов, других уполномоченных субъектов и лицом

1 См.: Андрейцев В.1. Юридична в1дпов1дальтсть в галуз1 екологп // Еколойчне право.— К., 1996.— С. 191-194.

213


(физическим или юридическим), которое совершило экологическое правонарушение, по применению к нарушителю соответствующего наказания. Именно в пределах указанных отношений посредством правовых норм и иных юридических средств обеспечивается добровольное или принудительное исполнение виновными лицами требований экологического законодательства или возлагается исполнение иных обязанностей за совершенное экологическое правонарушение. Сущность такой ответственности заключается в неблагоприятных для нарушителя экологических требований последствиях в пределах, установленных экологическим законодательством за правонарушение в области экологии. Так, согласно Конституции Украины (ст. 66) каждый обязан не наносить ущерб природе. Невыполнение этой конституционной обязанности влечет за собой для виновного лица неблагоприятные последствия правового характера.

Ответственность за нарушение экологического законодательства является важной составляющей правового обеспечения экологической безопасности, рационального природопользования, воспроизводства экологических объектов и охраны окружающей природной среды. Путем ее применения реализуется государственное принуждение к выполнению экологических требований. При этом следует отметить, что она не является единым и единственным инструментом в механизме обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды. С учетом специфики и характера этого механизма аналогичную роль выполняют также экологический контроль, государственная экологическая экспертиза и др. Ответственность за нарушение экологического законодательства всегда непосредственно связана с отрицательными правовыми последствиями как результатом неправомерных действий виновного лица.

В тех же случаях, когда осуществляется изъятие (выкуп) объектов природы у пользователей или собственников для государственных и общественных нужд и этим субъектам наносятся ущерб, вопрос об ответственности не возникает. Здесь имеют место гарантии защиты нарушенных прав правомерными действиями уполномоченных государственных органов, а не юридическая ответственность.

Ответственность за нарушение экологического законодательства необходимо отличать и от определенных экономических форм воздействия на поведение носителей экологических прав, предусмотренных экологическим законодательством. В данном случае речь идет, например, о сборе за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных нормативов. Бесспорно, что здесь тоже возникают определенные неблагоприятные экономические последствия для конкретного субъекта, но такие действия закон не считает правонарушением. Если же субъектом будет допущено

сверхнормативное загрязнение в указанной сфере, он должен быть привлечен к юридической ответственности.

Ответственность за нарушение экологического законодательства состоит в применении к нарушителям уполномоченными органами и должностными лицами мер принудительного воздействия. Такие меры применяются за нарушения права собственности на природные ресурсы и права природопользования, субъективных прав собственников природных ресурсов и природопользователей, несоблюдение собственниками природных ресурсов и природопользователями возложенных на них обязанностей, нарушение правил экологической безопасности, рационального природопользования и охраны окружающей природной среды и т.п.

Среди отрицательных правовых последствий названных нарушений различают также принудительное прекращение права собственности на природные ресурсы или права природопользования. Кроме того, законом предусмотрены дисциплинарные взыскания, административные и уголовно-правовые санкции, возмещение убытков, причиненных нарушением экологического законодательства.

Юридическая ответственность в области экологии имеет целью наказание виновных, прекращение и предупреждение нарушений законодательства в области природопользования и охраны окружающей природной среды, а также восстановление нарушенных прав собственников природных ресурсов и природопользователей, восстановление качества окружающей природной среды, воспроизводство природных ресурсов, приведение их в состояние, пригодное для использование по целевому назначению.

Юридическая ответственность за нарушение экологического законодательства выполняет важные функции:

стимулирующую, направленную на соблюдение норм экологического законодательства и обеспечения экологической безопасности;

компенсационную, направленную на возмещение убытков и

потерь в сфере экологии;

превентивную, которая обеспечивает предупреждение новых правонарушений;

карательную, которая заключается в ограничении прав и свобод лица, виновного в совершении экологического правонарушения.

Ответственность за нарушение экологического законодательства принято рассматривать в трех разных, но взаимосвязанных аспектах: во-первых, как государственное принуждение к выполнению требований, закрепленных действующим законодательством; во-вторых, как самостоятельное правоотношение, которое реализуется в пределах правоохранительного правоотношения, которое возникает между государством в лице его уполномоченных органов и правонарушителем; в-третьих, как правовой институт, который

214

 215


включает совокупность правовых норм, закрепляющих виды, средства и порядок применения уполномоченными государственными органами мер принуждения, влияющих на правонарушителей.

Ответственность за нарушение экологического законодательства является межотраслевые институтом. Она реализуется путем применения всех традиционных видов ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой и дисциплинарной). Специфика применения ответственности за нарушение эколого-правовых требований при использовании каждого природного объекта излагаются в соответствующих разделах этого учебника.

§ 2. Экологические правонарушения как

основание ответственности и их

классификация

Основанием применения юридической ответственности за нарушения экологического законодательства выступают нарушения, содеянные в сфере природопользования, воспроизводства природных ресурсов и охраны окружающей природной среды, т.е. экологические правонарушения. Они законодательно выделены как самостоятельные правонарушения. Так, в ст. 70 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» названы экологическое правонарушение и экологическое преступление. Тем не менее, в законодательстве пока что не раскрывается понятие данного правонарушения. Представляется, что под экологическим правонарушением следует понимать виновное, противоправное действие или бездействие, которое нарушает установленный государством правопорядок, права и обязанности граждан и организаций в сфере рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства и охраны окружающей природной среды, за совершение которого законом предусмотрена юридическая ответственность. Вне сомнения, данная форма общего понятия экологического правонарушения приобретает специфические черты при привлечении лица к уголовной, административной, гражданско-правовой или дисциплинарной ответственности.

Содержание экологического правонарушения составляют действия или бездействие, которые противоречат требованиям эколого-правовых норм. Практически, это виновное, противоправное, экологически опасное или экологически вредное деяние, которое посягает на установленный порядок в сфере экологической безопасности, природопользования, охраны окружающей природной среды.

Экологическое правонарушение характеризуется в первую очередь такими чертами, как экологическая направленность, экологическая опасность, экологическая противоправность.

216

Сущность экологической направленности правонарушения заключается в том, что поведение конкретного правонарушителя направлено на отрицательное изменения состояния окружающей природной среды, нарушение соответствующего правового режима природных ресурсов.

Экологическая опасность правонарушения в области экологии включает не только вероятность, возможность нарушения экологических интересов общества, но и повышенную опасность для существующих экологических связей в самих экосистемах.

Любое экологическое правонарушение по своим объективным свойствам представляет собой противоправное действие лица (физического или юридического), которое осуществляется путем действия или бездействия. Экологическая противоправность деяния означает несоответствие ее требования правовых норм в области экологии. Оно состоит в полном или частичном невыполнении требований, игнорировании правил, закрепленных нормами экологического законодательства. При этом нужно иметь в виду, что противоправность экологического правонарушения означает как невыполнение норм законов в области экологии, так и действующих в этой сфере подзаконных актов. В последнем случае речь идет также и о нормах, принятых на локальном уровне правовой регламентации. Нарушения нормативных актов в области экологии могут выражаться как в форме активных действий (самовольное использование природных ресурсов, нарушение сроков внесения платежей за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей природной среды и др.), так и в форме бездеятельности (скажем, невыполнении мероприятий по предупреждению и ликвидации экологических последствий и другого вредного воздействия на окружающую природную среду и др.).

Поскольку экологическое законодательство закрепляет сложную и многогранную систему требований относительно экологической безопасности, рационального природопользования и охраны окружающей природной среды, то нарушение указанных требований и правил характеризуется видовым разнообразием. В зависимости от того, в какой сфере содеяно экологическое правонарушение, можно различать земельные, лесные, горные, атмосферно-воздушные и другие экологические правонарушения.

Экологическим правонарушениям присущи и другие общие признаки: объект, субъект, вина правонарушителя, наличие причинной связи между противоправным поведением субъекта и его последствиями. В ряде случаев обязательным признаком такого правонарушения выступает наличие причинного ущерба.

Одним из основных элементов состава экологического правонарушения принято считать объект противоправного посягательства. Выделяются общий и специальный объекты. Общий объект экологических правонарушений — это установленный и закрепленный

217


законом экологический правопорядок. Его основу представляет отношение общества к экологической безопасности, рационального природопользования и охране окружающей природной среды. Любое посягательство на этот правопорядок является противоправным.

Общий объект экологических правонарушений дифференцируется на специальные объекты, которые обусловлено комплексным характером общественного отношения, связанного с использованием природных ресурсов и охраной окружающей природной среды. В качестве специальных объектов экологических правонарушений можно вычленить группы однородных общественных отношений, например, относительно охраны и рационального использования земли, вод, недр, животного и растительного мира, атмосферного воздуха и др.

Важным элементом состава экологических правонарушений выступают их субъекты. В субъектный состав входят как отдельные граждане и должностные лица, так и предприятия, учреждения и организации — юридические лица. Правонарушителями в области экологии могут выступать и государственные органы управления или органы местного самоуправления, которые, например, незаконно распоряжаются природными ресурсами, нарушают установленный порядок передачи природных ресурсов в собственность или предоставление их в пользование. Субъекты экологических правонарушений — физические и юридические лица — не обязательно должны быть собственниками природных ресурсов или природопользовате-лями или вообще носителями экологических прав. Экологические правонарушения могут совершаться, например, проектными организациями, которые разрабатывают проекты размещения и строительства объектов, градостроительную документацию, и т.п.

В определенных случаях юридическую ответственность несут как отечественные, так и иностранные физические и юридические лица. К субъектам экологических правонарушений относятся и созданные в Украине совместные предприятия, международные объединения, организации, фирмы и т.п.

Гражданин как субъект экологического правонарушения должен достичь, по общему правилу, 16-летнего возраста и на момент совершения неправомерных действий быть дееспособным.

Обязательным признаком экологических правонарушений является причинная связь между противоправными действиями (или бездеятельностью) и последствиями, которые наступили (например, причиненным ущербом или реальной угрозой его причинения). При отсутствии такой связи сам факт причинения ущерба природной среде в целом или отдельным ее компонентам нельзя признать правонарушением, содеянным конкретным лицом.

По субъективной стороне экологическое правонарушение характеризуется наличием вины. Ответственность субъекта без вины возможна лишь в случае, если вред причиняе 1т ч источником повы-

шенной опасности, а также в других случаях, прямо предусмотренных законодательством. Так, согласно ст. 69 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» лица, которые владеют источником повышенной экологической опасности, обязаны компенсировать причиненный вред гражданам и юридическим лицам, если не докажут, что этот вред возник вследствие стихийных природных явлений или намеренных действий потерпевших.

Отдельные экологические правонарушения могут совершаться лишь умышленно, например, незаконная охота, нецелевое использование природных ресурсов и т.п. Некоторые правонарушения в указанной области могут быть совершены как умышленно, так и по неосторожности (например, нарушение требований пожарной безопасности в лесах и др.).

Необходимым признаком экологического правонарушения в ряде случаев выступает наличие вреда, ущерба или реальная угроза их наступления. Вред, причиненный в результате экологических правонарушений, состоит в уничтожении или повреждении отдельных природных ресурсов, комплексов, истощении природных объектов, а также в загрязнении или засорении природной среды либо отдельных ее компонентов, которые находятся в собственности или пользовании субъекта или же под охраной государства (скажем, когда речь идет о природно-заповедных территориях).

Под указанным вредом в правовом аспекте понимают те отрицательные последствия действия или бездеятельности, которых при современных условиях можно было бы избежать, не нарушая экологических связей и существующего соотношения экономических и экологических интересов общества.

Вред имеет объектом своего посягательства, прежде всего, имущественные права и интересы субъекта (собственника природных ресурсов или природопользователя), т.е. ему присущ имущественный характер. Но он может причиняться и непосредственно окружающей природной среде. Такой вред связан с ухудшением качественного состояния окружающей природной среды. В тех случаях, когда имеет место причинение вреда объектам природы, которые находятся в собственности государства, фактически сочетаются экономический, хозяйственный ущерб и экологический вред, который обусловливают ухудшение природных качеств объекта и снижение его экономической, имущественной ценности.

Чтобы выступать основанием юридической ответственности, экологическое правонарушение должно быть надлежащим образом выявлено и зафиксировано. Данную функцию осуществляют уполномоченные органы и должностные лица.

Действующим законодательством экологические правонарушения фактически рассматриваются как посягательство на права собственника природных ресурсов, как нарушение общественного правопорядка и т.п. Между тем все они объединяются одним суще-

218

 219


ственно важным признаком — отрицательным влиянием на состояние природной среды, т.е. имеют экологическую направленность. Именно в этом и заключается особенность экологических правонарушений.

По своему составу экологические правонарушения являются неоднородными и могут быть классифицированы. Так, если в основу классификации экологических правонарушений будет положен вид ответственности, характер применяемых санкций, то можно различать уголовные преступления, административные проступки, дисциплинарные и гражданско-правовые правонарушения. Наличие такой классификации связано с тем, что экологическое право как самостоятельная отрасль права не содержит всего комплекса правовых санкций, которые применяются к субъектам экологических правонарушений. Поэтому для борьбы с указанными правонарушениями оно использует те санкции, которые содержатся в других отраслях современного права, в частности, в уголовном, гражданском, административном, трудовом и др. Тем не менее, для применения указанных санкций необходимо, чтобы нарушение экологического законодательства одновременно выступало и как нарушение правовых норм соответствующих отраслей права.

Перечень экологических правонарушений достаточно обширный. В обобщенной форме правонарушения в сфере экологии закреплены в ст.68 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», а также в отраслевом поресурсовом законодательстве. Но указанный перечень не исчерпывает всего разнообразия экологических правонарушений, которое встречается на практике или потенциально возможные.

Каждый вид экологических правонарушений характеризуется присущими ему специфическими признаками и свойствами. Так с учетом субъектного состава можно выделить три вида экологических правонарушений: 1) содеянные собственниками природных ресурсов; 2) содеянные природопользователями; 3) совершенные лицами, которые не являются собственниками природных ресурсов или природопользователями.

Отдельное место занимают экологические правонарушения, связанные, например, с нарушением субъективных правомочий собственников природных ресурсов (права владения, права пользования и права распоряжения) и с причинением вреда (ущерба) самим объектам права собственности. Наиболее распространенным правонарушением являются незаконные сделки с природными ресурсами, самовольное их использование, а также уничтожение, ухудшение состояния или порча объектов природы.

Классифицировать экологические правонарушения можно по объекту посягательства на земельные, водные, горные и др. Эта классификация имеет практическую направленность и используется, например, для разработки сборников нормативных актов,

220

характеристики направлений правовой охраны окружающей среды и т.п.

В случае же выделения по объекту посягательства группы однородных экологических правонарушений и конкретизации видов правового поведения имеет место дальнейшая классификация таких правонарушений. Такая низменность, дополненная другими признаками, например, предметом посягательства, разрешает выделить такие обобщенные экологические правонарушения:

  1.  противоправное уничтожение и повреждение природных ресурсов (например, загрязнение и засорение вод, уничтожение или повреждение лесов, лесных культур, повреждение сельскохозяйственных и других земель);
  2.  ухудшение объектов окружающей природной среды (например, выборочная разработка богатых месторождений полезных ископаемых, которая приводит к необосноранным потерям балансовых запасов полезных ископаемых и др.);
  3.  нарушение правил передачи в собственность, предоставление в пользование природных объектов, связанных с возможным причинением вреда окружающей природной среде (например, введение в эксплуатацию предприятий и других объектов без сооружений, которые предотвращают загрязнение и засорение вод);
  4.  бездеятельность, невыполнение правил (скажем, невыполнение правил охраны недр);
  5.  использование природных ресурсов из корыстных мотивов (незаконное собирание дикорастущих растений и т.п.).

§ 3. Виды юридической ответственности за экологические правонарушения

Экологические правонарушения влекут за собой юридическую ответственность виновных субъектов.

Совершение экологического правонарушения — фактически единое основание юридической ответственности. Но непременным условием для привлечения к ответственности должно быть также наличие в законе прямого указания о применении соответствующих мер воздействия к правонарушителю, т.е. правовым основанием юридической ответственности выступают правовые нормы, которые закрепляют в сфере экологии санкции за несоблюдение или нарушение обязанностей в указанной сфере.

В основу классификации юридической ответственности за нарушение экологического законодательства положен характер конкретной санкции, которая применяется за совершение правонарушения. Согласно этому критерию она традиционно подразделяется на: уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную.

221


Физические и юридические лица, виновные в нарушении экологического законодательства, привлекаются в установленных законом порядке и случаях к ответственности.

Относительно каждого из названных выше видов юридической ответственности санкции за экологические правонарушения и порядок их применения характеризуются своей спецификой.

Определенные особенности присущи, прежде всего, гражданско-правовой ответственности. На предприятия, учреждения, организации и граждан Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст. 68), а также поресурсовые кодексы и законы возлагают обязанность возмещать убытки, причиненные ими вследствие нарушения законодательства об охране окружающей природной среды, в порядке и размерах, определенных законодательством Украины. При этом в законодательстве подчеркивается, что применение мер дисциплинарной, административной или уголовной ответственности не освобождает виновных от компенсации вреда, причиненного загрязнением окружающей природной среды и ухудшением качества природных ресурсов. Это означает, что виновные лица несут гражданско-правовую ответственность независимо от их привлечения к уголовной или административной ответственности за нарушение экологического законодательства в установленных законом случаях.

Сущность гражданско-правовой ответственности за нарушение экологического законодательства состоит в наложении на лицо, виновное в совершении экологического правонарушения, неблагоприятных имущественных последствий (санкций).

Кроме общих условий наступления юридической ответственности необходимым фактором гражданско-правовой ответственности в сфере экологии выступает неправомерность действий гражданина или юридического лица, последствием которых выступает имущественный ущерб (здоровью людей, имуществу, природным ресурсам и т.п.). При отсутствии такого вреда вопрос о гражданско-правовой ответственности не возникает.

Применение гражданско-правовой ответственности за экологические правонарушения характеризуется в первую очередь тем, что кроме ущерба, который выражен в денежной форме, в результате неправомерных действий возможно причинение экологического вреда. Понятие экологического вреда в науке пока что недостаточно разработано. Но сущность его сводится главным образом к определенному ухудшению качественного состояния окружающей среды.

Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» предусматривает, что вред, причиненный в результате нарушения законодательства об охране окружающей природной среды, подлежит компенсации, по общему правилу, в полном объеме без применения норм снижения размера взыскания и независимо от платы

за загрязнение окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов.

Правовой основой юридической ответственности в указанной сфере выступают положения Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», соответствующие статьи поресурсовых кодексов, законов, а также нормы специальных нормативных актов. Но указанные законы и поресурсовые кодексы непосредственно не определяют мер гражданско-правовой ответственности за нарушение экологического законодательства. В них содержится лишь ссылка на нормы специального законодательства.

Существенной особенностью, специфической чертой гражданско-правовой ответственности является порядок определения размера вреда, причиненного нарушением экологического законодательства, который установлен специальными нормативными актами.

Соблюдение такого порядка тоже не всегда обеспечивает полного возмещения убытков, причиненных нарушением законодательства об охране окружающей природной сферы, поэтому применяются таксы, специальные методики и др.

В специальном законодательстве, которое касается отдельных видов природных ресурсов, детально урегулированы вопросы о конкретных условиях, размерах возмещения убытков, определен круг лиц, которые могут заявлять исковые требования, и некоторые

другие.

Общие же принципы гражданско-правовой ответственности закреплены гражданским законодательством. В нем, в частности, предусмотрено, что к отношениям по использованию природных ресурсов и охраны окружающей природной среды нормы гражданского законодательства применяются субсидиарно, если эти отношения не регулируются специальным законодательством (ст. 9 Гражданского кодекса Украины).

Когда же нарушением экологического законодательства вред причинен общими действиями нескольких лиц, он возмещается ими в солидарном порядке. В отдельных случаях по решению суда возможно возложение на виновных возмещения убытков в натуре, если это будет отвечать интересам истца и обеспечит полное возмещение причиненного ущерба.

Гражданским законодательством предусмотрена возможность возмещения не только имущественного ущерба, но и морального. Моральный ущерб — это физические или моральные страдания, причиненные неправомерными действиями. Итак, не исключается ответственность за причинение морального вреда и в сфере экологии, но она, как известно, будет иметь в данной области ограниченное

применение.

Должностные лица и другие работники, по вине которых организации и учреждения понесли расходы, связанные с их возмеще-

222

 223


нием, несут материальную ответственность в установленном порядке.

С мерами гражданско-правовой ответственности за правонарушения в области экологии связаны меры административной ответственности. Последняя имеет самостоятельный характер. Согласно ст. 70 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» определение состава экологических правонарушений и порядок привлечения к административной ответственности за их совершение определяются Кодексом Украины об административных правонарушениях, который экологическим административным проступкам посвящает отдельную главу.

Административная ответственность связана с применением уполномоченными органами и должностными лицами административных взысканий к субъектам, виновным в совершении административного проступка в области экологической безопасности, природопользования и охраны окружающей природной среды. Эта ответственность является оперативной мерой воздействия на правонарушителей, так как применяется в административном, а иногда — в судебном порядке и для ее применения не требуется подсчеты ущерба. Данная ответственность возлагается на виновных лиц лишь за те проступки, которые не являются общественно опасными и предусмотренные действующим административным законодательством. Административные меры воздействия на правонарушителей стимулируют соблюдение ими природоохранных требований и правил.

Согласно административному законодательству за совершение экологического правонарушения применяется одно из таких взысканий: штраф, предупреждение, конфискация предметов, которые были орудием правонарушения или непосредственными объектами правонарушения, лишение права заниматься деятельностью, связанной с некоторыми видами эксплуатации природных ресурсов и охраны природы и др.

За нарушение экологического законодательства возможна уголовная ответственность. Она предусмотрена действующим Уголовным кодексом и применяется только судами за совершение общественно опасных экологических правонарушений, т.е. преступлений. Соответствующие статьи, которыми установлена уголовная ответственность за конкретные нарушения экологического законодательства, сосредоточены в разделе 9 «Преступления против окружающей среды» Уголовного кодекса Украины. Среди этих преступлений различаются преступления против экологической безопасности, преступления в сфере землепользования, охраны недр, атмосферного воздуха, в сфере охраны водных ресурсов, лесопользования, охраны растительного и животного мира и др.

Нарушение одних и тех же правил природопользования и охраны окружающей среды или совершение аналогичных противоправных

224

действий влекут за собой в одних случаях уголовную, в других — административную ответственность. Разграничительным критерием преступлений и административных проступков выступает степень общественной опасности. Кроме того, учитываются также конкретные обстоятельства правонарушений: вид и размер причиненного вреда, конкретные последствия и т.п.

В тех случаях, когда за экологические правонарушения не наступает ни уголовная, ни административная ответственность, возможно наступление дисциплинарной ответственности. Она применяется на основании общих норм трудового законодательства за дисциплинарные проступки экологического характера. Субъектами такой ответственности выступают работники предприятий, учреждений и организаций, а также соответствующие должностные лица.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Дайте определение понятия юридической ответственности за нарушение экологического законодательства.
  2.  Назовите особенности юридической ответственности за нарушение экологического законодательства.
  3.  Какие функции ответственности за нарушение экологического законодательства?
  4.  Какие основания юридической ответственности в сфере экологии?

Дайте характеристику экологического правонарушения.

Какая классификация экологических правонарушений?

  1.  Назовите виды юридической ответственности за экологические правонарушения.

. 8. Какие особенности гражданско-правовой ответственности за экологические правонарушения?

9. Существует ли земельно-правовая, лесо-правовая и др. поре-сурсовая ответственность?

Темы рефератов

  1.  Ответственность за нарушение экологического законодательства и экологическая ответственность.
  2.  Условия привлечения к ответственности за нарушение экологического законодательства.
  3.  Основания привлечения к ответственности за нарушение экологического законодательства.
  4.  Особенности экологического правонарушения.
  5.  Субъекты экологического правонарушения.
  6.  Классификация экологических правонарушений.

7. Система органов, привлекающих к ответственности за нару
шение экологического законодательства.

225


  1.  Особенности гражданско-правовой ответственности за нарушение экологического законодательства.
  2.  Особенности определения вреда, причиненного нарушением экологического законодательства.

  1.  Актуальные вопросы судебной практики привлечения к ответственности за нарушение экологического законодательства.
  2.  Юридическая ответственность за нарушение требований экологической безопасности.

Рекомендованная литература

Андрейцев В.1. Юридична вадповвдальшсть в галуз1 екологн // Еколопчне право.—К., 1996.— С. 191-194.

Кримшальний кодекс Украши: Науково-практичний коментар / Ю.В. Баулш, В.1. Борисов, СБ. Гавриш та ш. За заг. ред. В.Т. Ма-ляренка, В.В. Сташиса, В.Я. Тащя. Видання друге, перероблене та доповнене. — X.: ТОВ «Одксей», 2004. — С. 648-651.

Уголовный кодекс Украины: Научно-практический комментарий / Отв. ред. Е.Л. Стрельцов. — X.: ООО «Одиссей». — 2005. — С. 453-485.

Кодекс Украины об административных правонарушениях: Научно-практический комментарий. Издание пятое. — X.: ООО «Одиссей». — 2004. — С.151-239.

Виленский Э.В., Дидоренко Э.А., Розовский Б.Г. Правовая охрана человека в окружающей среде: Монография. — Луганск: РИО ЛИВР, 1999. — 285 с.

Ивакин В.И. Теория юридической ответственности за экологические правонарушения и практика ее осуществления. — М., 2004.

Лопашенко Н.А. Экологические преступления. — СПб, 2002.

Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г. Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. — К.: Науко-ва думка, 1976. — 277 с.

Эффективность юридической ответственности в охране окружающей среды: Сб. ст. ИГП АН СССР/ Отв. ред. О.С.Колбасов, Н.И.Краснов. — М.: Наука, 1985. — 226 с.

Титова Н.1. В1дпов1дальтсть за порушення законодавства про охорону природи. — Льв1в: ЛДУ, 1973. — 220 с.

 ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^^= Раздел X

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ЗЕМЕЛЬ

План

  1.  Общая характеристика правового регулирования использования и охраны земель.
  2.  Правовая классификация видов права землепользования.
  3.  Правовое обеспечение рационального использования земель как объекта природы.
  4.  Правовые меры по охране земель и других природных ресурсов в процессе использования земель.

§ 1. Общая характеристика правового

регулирования использования и охраны

земель

Рассмотренные в Общей части экологического права вопросы, связанные с характеристикой права природопользования, дают определенное представление о правовой регламентации отношений, касающихся обеспечения рационального использования и охраны всех природных ресурсов. В то же время известно, что каждый из них занимает свое относительно самостоятельное место в пределах окружающей природной среды.

С учетом того, что каждый отдельно взятый объект природы выполняет специфические функции при удовлетворении потребностей человека, возникает необходимость дифференцированного подхода к правовой регламентации использования того или другого природного объекта и его охраны. Это связано с особенностями, которые вытекают из физических и других специфических признаков конкретных объектов природы.

Известно, что основу взаимосвязи между человеком и окружающей природной средой составляет процесс труда. Эта взаимосвязь становится особенно важной, когда речь идет о производственном

227


использовании земель, например, для сельскохозяйственных и несельскохозяйственных целей. Свое непосредственное содержание такая взаимосвязь реализуется в рамках рациональности использования земли.

Термин «использование земель» следует отличать от традиционного термина «землепользование». Последний употребляется в двух аспектах: как один из элементов (правомочий) права собственности на землю и как самостоятельный правовой институт, например, постоянного пользования земельным участком.

Право землепользования — один из важнейших самостоятельных видов права природопользования. Доминирующее место этого права природопользования среди смежных видов (водопользование, лесопользование, недропользование и др.) обусловлено тем, что его объектом выступает земля, которая, будучи объектом природы, выполняет разносторонние функции: экологические, политические, социальные, государственно-правовые и др. Ценность этого объекта природы заключается в неисчерпаемости его свойств удовлетворения материальных, духовных, эстетических, познавательных, лечебных, рекреационных, оздоровительно-культурных и других потребностей.

Земля выступает основой формирования естественных и природ -но-антропологических ландшафтов, материально-пространственной базой Украины, фундаментом ее независимости, суверенитета, территориальной целостности и национальной безопасности, основой реализации внутренних и внешних функций государства, осуществления государственной власти и др.

Правовое регулирование общественных отношений, складывающихся в области регулирования использования и охраны земель, осуществляется обширным массивом правовых предписаний, сосредоточенных в Земельном кодексе Украины, Законе Украины «Об охране земель», других специальных законах и иных законах и подзаконных нормативных актах, которые являются основой земельного законодательства как самостоятельной отрасли законодательства Украины. При этом следует иметь в виду, что охранительные земельные отношения, будучи разновидностью отношений в сфере охраны окружающей природной среды, регламентируются, прежде всего, Законом Украины «Об охране окружающей природной среды» (ст.2). Данным законом прямо предусмотрено, что земельное, как и другое поресурсовое законодательство, регулирующее охранительные отношения, должно разрабатываться на его основе и соответствовать его требованиям.

Эколого-правовые нормы регулируют и общественные земельные отношения, которые формируются относительно земли как объекта природы. Именно в пределах этих земельных отношений, являющихся разновидностью экологических, наиболее рельефно проявляется экологический фактор, которым характеризуется земля.

228

Роль отмеченного фактора в современных условиях существенно возрастает. Так, утвержденная Законом Украины от 25 сентября 2000 года Общегосударственная программа формирования национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы, предусматривает изменения в структуре земельного фонда Украины, касающиеся отнесения на основании обоснования экологической безопасности и экономической целесообразности части земель хозяйственного использования к категориям, которые подлежат особой охране с воссозданием присущего им многообразия природных ландшафтов.

Закон Украины от 24 июня 2004 года «Об экологической сети Украины» посвящен регламентации отношений, связанных с формированием, сохранением и рациональным, неистощительным использованием экологической сети, как одной из важнейших предпосылок обеспечения устойчивого, экологически сбалансированного развития Украины, охраны окружающей природной среды, удовлетворения современных и перспективных экономических, социальных, экологических и других интересов общества.

В соответствии с законодательством экосеть представляет собой единственную территориальную систему, которая образуется путем сочетания территорий и объектов природно-заповедного фонда, а также других территорий, которые имеют особую ценность для охраны окружающей природной среды. К ее составляющим структурным элементам кроме территорий и объектов природно-заповедного фонда включаются земли водного фонда, лесохозяйственного, оздоровительного и рекреационного назначения; земельные участки, на которых произрастают естественные растительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины; территории, которые являются местами произрастания или обитания видов животного и растительного мира, занесенных к Красной книге Украины; частично земли сельскохозяйственного назначения экстенсивного использования (пастбища, сенокосы, луга и др.) и радиоактивно загрязненные земли, которые не используются и подлежат отдельной охране.

Использование объектов экосети прямо или косвенно связано с землепользованием. В этом случае формируются относительно самостоятельные земельные отношения, содержание которых непосредственно характеризуется экологической направленностью.

Вместе с тем земельные отношения могут возникать при использовании недр, лесов, вод, а также объектов растительного и животного мира и др. Данное обстоятельство обусловлено тем, что земля выступает основным, цементирующим звеном функционирующей экосистемы. Существование иных природных ресурсов возможно лишь при наличии связи с землей. Это вторая группа специфических эколого-земельных отношений, возникновение которых связано с использованием других объектов природы, неразрывно связанных с землей. Особенность данных отношений заключается в том, что

229


их регламентация осуществляется не только Земельным кодексом, но и другими поресурсовыми нормативно-правовыми актами о недрах, лесах, водах, растительном мире и др. Единственным условием правовой регламентации в этом случае согласно ст. 3 Земельного кодекса Украины выступает то, чтобы соответствующие нормативно-правовые акты не противоречили нормам Земельного кодекса Украины.

Именно специальные нормативно-правовые (поресурсовые) акты (Водный и Лесной кодексы, Кодекс о недрах и др.) отображают особенности правовой регламентации земельных отношений, которые возникают при использовании других природных ресурсов. Речь идет в первую очередь об обеспечении использования земель в соответствии с принципами, которые нашли свое закрепление в действующем земельном законодательстве.

Сущность современного права землепользования в экологическом аспекте заключается в том, что оно должно быть экологосбаланси-рованным и осуществляться на соответствующих принципах. Одним их таких принципов является сочетания особенностей использования земли как территориального базиса, природного ресурса и основного средства производства.

Использование земли как территориального базиса означает, что ее непосредственная эксплуатация связана с осуществлением любой деятельности человека в различных сферах.

Принцип использования земли как основного средства производства касается в первую очередь земель сельскохозяйственного и лесохозяйственного назначения. Соответствующие правовые предписания закреплены в гл. 5 Земельного кодекса Украины.

Наконец, принцип использования земли как природного ресурса нашел свою реализацию в ряде статей Земельного кодекса. Так, статья 19 Кодекса с учетом основного целевого назначения выделяет самостоятельные категории земель.

Земельный кодекс (гл. 7, 8 и 9) закрепляет правовой режим земель природно-заповедного фонда, оздоровительного, рекреационного назначения и других земель как специфических и относительно самостоятельных объектов природы.

Самостоятельное значение для права землепользования имеет принцип обеспечения рационального использования и охраны земель как один из основных принципов земельного законодательства.

Современное землепользование характеризуется еще и тем, что при его осуществлении должен быть реализован принцип приоритета требований экологической безопасности. Это один из самых главных принципов эколого-правовой регламентации.

Экологическую безопасность как юридическую категорию принято рассматривать как составную часть национальной и транснациональной безопасности. Она представляет собой такое состояние

развития общественных правоотношений и соответствующих им правовых связей, в соответствии с которой система правовых норм, других государственно-правовых и социальных средств гарантирует защищенность права граждан на безопасную окружающую среду, зкизнь и здоровье, обеспечивает регулирование осуществления экологически опасной деятельности и предупреждения ухудшения состояния окружающей среды и других последствий, опасных для здоровья лица, общества и государства, которое нуждается в четком закреплении в действующем законодательстве1.

Право землепользования во многих случаях выступает обязательной основой осуществления других видов природопользования. Так, наличие у субъекта прав на конкретный земельный участок согласно ст. 95 Земельного кодекса создает возможность использовать в установленном порядке для собственных потребностей имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые (природные ресурсы местного значения), торф, лесные угодья, водные объекты, а также другие свойства земли. В этих случаях использование иных природных объектов осуществляется в соответствии с правовыми предписаниями соответствующих по-ресурсовых кодексов и законов (например, ст. 23 Кодекса Украины о недрах, ст 43 Водного кодекса Украины и др.).

Право землепользования это юридически обеспеченная возможность извлечения или добычи полезных свойств земли или доходов из соответствующих земельных участков в процессе их непосредственной эксплуатации с соблюдением соответствующих правил охраны данных участков.

§ 2. Правовая классификация видов права землепользования

Право землепользования — сложная правовая категория. Она характеризуется видовым разнообразием. Классификация данного права основывается на существенно важных признаках, отражающих сходство или отличие его отдельных видов.

Для права землепользования как права непосредственной эксплуатации земли таким признаком выступает в первую очередь конкретное целевое назначение земельного участка (выращивание сельскохозяйственных или других культур, возведения зданий и сооружений и тому подобное).

Известно, что использование земли базируется на двух правовых титулах: праве собственности на земельный участок и праве землепользования. Последнее заключается в правомочиях субъекта на владение и пользование земельным участком. В отличие от пользо-

1 См.: Еколопчне право Украши. Повний академ1чний курс / За ред. В.1. Андрейцева.— К., 2001.— С. 32.

230

 231


вания землей, которое основывается на праве собственности и осуществляется непосредственно самим собственником земельного участка, использование земли землепользователями на основе предоставления им земельных участков имеет производный и зависимый характер. Но его сущность и в первом, и во втором случаях остается неизменной и заключается в извлечении полезных свойств субъектом из земельного участка.

Право землепользования как совокупность правовых норм подразделяется на виды не только в соответствии с основным целевым назначением земельного участка, но и с учетом субъекта данного права. Именно единством двух названных моментов определяются особенности главного содержания того или другого вида права землепользования. В случае же конкретизации основного целевого назначения и дифференциации субъекта землепользования как родового понятия имеет место последующая классификация, то есть распределение видов землепользования на соответствующие подвиды.

В процессе осуществления земельной реформы важное значение приобретают законодательно закрепленные такие самостоятельные виды права землепользования как постоянное, арендное и концессионное.

Сущность права постоянного пользования земельным участком заключается в осуществлении права владения и пользования земельным участком, который находится в государственной или коммунальной собственности, без установления срока. В соответствии со ст. 92 Земельного кодекса Украины это право могут осуществлять лишь две категории субъектов: а) предприятия, учреждения и организации, которые принадлежат к государственной и коммунальной собственности; б) общественные организации инвалидов Украины, их предприятия (объединения), учреждения и организации.

Право аренды земельного участка — это основанное на договоре срочное платное владение и пользование земельным участком, необходимым арендатору для осуществления предпринимательской и другой деятельности. Круг арендаторов земельных участков по закону значительно шире по сравнению с субъектами постоянного пользования землей. Отношения, связанные с арендой земли, регулируется не только Земельным кодексом, но и специальным Законом Украины «Об аренде земли».

Наконец, концессионное землепользование как новая и самостоятельная разновидность пользования землей представляет собой срочное и платное владение и пользование земельным участком, который находится в государственной или коммунальной собственности, на основании договора концессии. Следует отметить, что земельно-правовые предписания, которые составляют институт концессионного землепользования, в современных условиях долж-

232

ны стимулировать расширение предпринимательской деятельности, которая осуществляется на концессионных принципах.

Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» различает общее и специальное право природопользования. Поскольку право землепользования является самостоятельной разновидностью, права природопользования можно допустить, что основные моменты, которые характеризуют названную классификацию, в полной мере касаются и права землепользования. Вместе с тем следует подчеркнуть, что здесь имеются и определенные особенности. Это касается, прежде всего, общего землепользования.

Действующий Земельный кодекс Украины прямо не выделяет такого вида землепользования. Но в отдельных его статьях речь идет об «объектах общего пользования» (ст. 38), землях общего пользования населенных пунктов (площади, улицы, проезды, пути, набережные, пляжи, парки, скверы, бульвары, кладбища, места обезвреживания и утилизации отходов) (ст. 83) и др.

Характерным признаком общего землепользования является то, что оно осуществляется неограниченным кругом лиц бесплатно и без специального на то разрешения. Например, отдельные земельные участки в пределах населенных пунктов (улицы, площади, дороги, парки, скверы, бульвары и др.) используются в качестве путей сообщения, для удовлетворения культурно-бытовых, коммунально-бытовых потребностей и доступны для использования всем без исключения лицам. Эти лица не связаны между собой взаимными правами и обязанностями. В то же время следует отметить, что хотя возникновение общего землепользования и не предусматривает необходимости получения специального разрешения, но пределы и разрешенные способы возможного осуществления такого права известны, установлены законом, а само это право является достаточно определенным.

В отличие от общего, обособленное и совместное право землепользования является специальным. Последнее осуществляется, как правило, за плату по специальным разрешениям.

Обособленному праву свойственно то, что соответствующий земельный участок в установленном порядке закрепляется за определенным землепользователем. Такое землепользование является подавляющим.

Характерным же признаком совместного землепользования выступает то, что круг общих пользователей установлен в законодательстве или в договоре. Эти землепользователи по отношению друг к другу имеют определенные права и обязанности, хотя в то же время и остаются автономными. Их автономность заключается в том, что права и обязанности одного из них не являются источником прав и обязанностей другого. Использование земли совместными пользователями осуществляется без закрепления земельных участков за каждым из них. Такое пользование возникает тогда, когда уча-

233


сток обслуживает единый объект, который неразрывно связан с землей и принадлежит нескольким субъектам. Это пользование порождает определенные правовые последствия. Например, Законом Украины «О плате за землю» (ст. 14) предусмотрено, что за земельный участок, на котором расположено здание, находящееся в пользовании нескольких юридических лиц или граждан, земельный налог начисляется каждому из них пропорционально той части площади здания, которая находится в его пользовании. Совместное землепользование обусловлено неделимостью объекта, расположенного на одном земельном участке. Субъекты, используя такой участок, не выступают как групповые, потому что между ними нет ни семейной, ни трудовой, ни любой другой организационной связи. Можно различать также право хозяйственного (производственного) и заповедного землепользования. В первом случае осуществление использования земли может быть связано и предпринимательской деятельностью, во втором — пользование землей должно осуществляться в ограничительном режиме.

§ 3. Правовое обеспечение рационального использования земель как объекта природы

Обеспечение рационального использования и охраны земель — это не только самостоятельная цель правовой регламентации земельных отношений (ст. 4 Земельного кодекса Украины), но и один из важнейших принципов земельного законодательства (ст. 5 Земельного кодекса Украины).

Проблема рационального использования земель, как и других природных ресурсов, в современных условиях многоаспектная, важная и актуальная. Так, в Постановлении Верховной Рады Украины от 22 сентября 2005 года «О рекомендациях парламентских слушаний «Современное состояние и перспективы развития земельных отношений в Украине» отмечается, что уровень реализации одной из главных задач земельной реформы — рациональное использование и охрана земель в стране остается низким. В Украине наблюдается самая высокая в мире распаханность сельскохозяйственных угодий — 78 процентов. Работы в сфере обеспечения рационализации землепользования и охраны земель проводятся крайне медленно и как результат — деградация почвенного покрова некоторых территорий достигла критического состояния. Установление порядка рационального использования земель — это прерогатива государства, его уполномоченных органов. Организация рационального использования земель в качестве природного ре ^урса, средства производства в сельском и лесном хозяйстве и пространственной территориальной основы, операционной базы для осуществления любой деятельности невозможны без надлежащей реализации го-

сударством таких управленческих функций относительно земли как землеустройство, земельный кадастр, контроль за использованием и охраной земель и др. Компетенция соответствующих государственных органов в указанной сфере закреплена нормами действующего Земельного кодекса Украины.

Рациональное использование земель — историческая категория, которая была известна и ранее действующему законодательству. Так, в соответствии с Земельным кодексом УССР (1970 г.) обеспечение рационального землепользования признавалось обязанностью землепользователей.

Проблема рационального землепользования в современных условиях обогащается элементами качественно нового содержания. Речь идет, в частности, об экологических факторах.

Сегодня рациональность землепользования уже нельзя связывать лишь с достижением экономического эффекта. Быстрое, любой экологической ценой получение пользователем экономического и финансового эффекта не только не может быть сейчас показателем рационального землепользования, но и в ряде случаев может создавать определенную опасность. Современное развитие общества, переход на рыночные отношения обусловливают усиление антропогенных факторов и активизацию влияния человека на природные процессы. При условиях же, когда всемерно расширяется хозяйственное использование земель, не заповедный режим, а необходимость их охраны именно в процессе производственного использования формирует основное содержание проблемы рационального землепользования.

Включение в процессе реализации земельной и аграрной реформ определенной части земель сельскохозяйственного назначения в сферу рыночных отношений создает определенный конфликт между экономическими интересами негосударственного пользователя данными землями и общественными экологическими интересами. Он может быть разрешен лишь при условиях надлежащего экологического правосознания соответствующих пользователей земли.

В литературе аргументировано отмечается, что именно требование рациональности использования земель составляет главную сущность земельного права. Это обстоятельство отличает его от гражданского права, в соответствии с которым пользование имуществом (даже движимым) зависит от автономной воли субъекта права. Что же касается использования земель, например, сельскохозяйственного назначения, то оно означает не что иное как трудовую деятельность, которая должна быть экологически обоснованной и наиболее целесообразной1.

1 См.: Краснов Н.И. Правовые проблемы рационального использования и охраны сельскохозяйственных земель // Государство и право.— 1998.—№4.—С. 43.

234

 235


Конкретным содержанием рационального землепользования выступает научно обоснованный процесс деятельности человека по использованию природных свойств земель по целевому назначению при соблюдении всех правил их охраны.

Согласно действующему законодательству все субъекты имеют право именно на рациональное использование соответствующих земель. В то же время это — предмет общегосударственного и общественного интереса.

Рациональность землепользования в первую очередь означает то, что оно осуществляется строго по целевому назначению. Среди обязанностей землепользователей и собственников земельных участков главное место занимает обязанность обеспечивать использование земельных участков по целевому назначению (ст.ст. 91; 94 Земельного кодекса Украины). Нецелевое использование земли не только нерационально, но и незаконно. Использование земельного участка не по целевому назначению является одним из оснований прекращения права пользования земельным участком (ст. 140 Земельного кодекса Украины). При этом такое принудительное прекращение земельных прав осуществляется в соответствии со ст. 143 Земельного кодекса Украины в судебном порядке.

Невыполнение требований относительно использования земель по целевому назначению является одним из нарушений земельного законодательства, за которое предусмотрена административная ответственность (ст. 54 Кодекса об административных правонарушениях Украины).

Каждый собственник земельного участка и землепользователь обязан наиболее полно использовать весь закрепленный за ним земельный участок.

Рациональное использование земли предусматривает также эффективную ее эксплуатацию. Это означает, что земельный участок должен использоваться наиболее целесообразно и с наибольшей отдачей.

При рациональном использовании земли ее качество не должно ухудшаться, а наоборот, — ее состояние должно улучшаться. На собственников земельных участков и землепользователей закон возлагает обязанность повышать плодородие почв и сохранять полезные свойства земли (ст.ст. 91; 94 Земельного кодекса Украины). Эксплуатация земли, которая не предусматривает воспроизводства ее полезных свойств или содействует развитию процессов, ухудшающих состояние земельного участка, — является хищническим использованием данного объекта природы. Такое использование земли может вызвать ее порчу и влечет за собой негативные правовые последствия в виде ответственности (например, ст. 239 Уголовного кодекса Украины).

236

 § 4. Правовые меры по охране земель

и других природных ресурсов в процессе

использования земель

От состояния природных качеств земель непосредственно зависит и состояние других объектов природы, всей окружающей среды, и в конечном итоге здоровье людей.

Обеспечение надлежащего состояния земель связано в первую очередь с их охраной, которая осуществляется, в том числе и путем реализации правовых мероприятий. Охрана земель является не локальным, а общегосударственным делом, поскольку она обеспечивает интересы не только непосредственно тех субъектов, которые используют земли, а всего общества. В связи с этим в Конституции Украины (ст. 14) нашло свое закрепление положения о том, что земля является основным национальным богатством, которое находится под особой охраной государства.

Земли могут охраняться как в комплексе с другими природными ресурсами (например, в границах территорий и объектов при-родно-заповедного фонда), так и в качестве отдельного составного элемента окружающей среды. Во втором случае вопрос охраны этого объекта природы урегулирован земельным законодательством. В частности, действующий Земельный кодекс Украины посвя-/ щает охране земель специальный раздел, правовые предписания которого нашли свое развитие и реализацию в Законе Украины от 19 июня 2003 г. «Об охране земель».

Правовая охрана земель представляет собой систему урегулированных нормами права организационных, экономических и других специальных отношений по обеспечению рационального использования земельного фонда страны, предотвращение необоснованного изъятия земель из сельскохозяйственного оборота, защиты земель от вредных антропогенных воздействий, а также воспроизводство и повышение плодородия грунтов, производительности земель лесохозяйственного назначения, обеспечение особого правового режима земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения1.

В том случае, если речь идет об охране земель в комплексе с другими природными ресурсами, имеются в виду особенности охраны земель в совокупности с другими природными ресурсами.

В связи с тем, что все природные ресурсы фактически являются разной формой целевого использования земель, вопрос об охране и сохранении отдельных природных ресурсов, так или иначе связан с охраной и использованием земель. Такое положение фактически обусловлено комплексным подходом к природопользованию. Он базируется на органическом единстве самой природы. Взаимосвязь 1 При изучении курса «Земельное право» программой предусмотрена специальная тема, посвященная вопросам правовой охраны земель.

237


природных ресурсов в их естественном состоянии означает, прежде всего, взаимозависимость качества и состояния одного их вида от состояния иных видов.

С точки зрения комплексного подхода природные ресурсы нельзя рассматривать изолированно друг от друга и планировать их охрану и использование, поскольку неизвестно, какие последствия для будущего состояния последних вызовет современная эксплуатация любого из них. Это в свою очередь выдвигает на повестку дня проблему разработки тенденций развития современного законодательства об охране как отдельных, так и всех вместе взятых природных ресурсов. При этом следует иметь в виду, что среди условий эффективности и действенности законодательства об охране природных ресурсов важным является закрепление в нем не только социально-экономических, но и экологических требований, то есть требований законов развития природы. При регулировании земельных отношений необходимо учитывать экологическую связь земли с другими элементами природного комплекса и влияние использования земель на окружающую природную среду.

Обеспечение охраны смежных природных ресурсов при использовании земель с учетом органической взаимосвязи всех природных объектов в едином биогеоценозе связано с тем, что одной из правовых форм реализации этого экологического требования выступает право землепользования. Именно этот институт призван обеспечить рациональное использование земель, их охрану, а также охрану других природных ресурсов. При этом надо исходить из неразрывной взаимосвязи и единства использования и охраны земель в процессе их непосредственной эксплуатации и включать в это единство и третий элемент — охрану смежных природных ресурсов или охрану окружающей среды в целом.

Землепользование, с одной стороны, должно максимально удовлетворять потребности людей, а с другой — обеспечивать охрану земли как источника удовлетворения этих потребностей. В основу такого подхода положена неразрывная связь и единство использования и охраны земель в процессе их непосредственной эксплуатации. При этом в указанное единство надо включать и охрану смежных природных ресурсов.

Землепользование как одна из форм взаимодействия общества и природы должно включать в себя требования объективно необходимого рационального использования данного объекта природы, требования сохранения качества этого объекта и требования учитывать экологическое взаимодействие всех объектов природы.

Охрана природы и использование природных ресурсов, хотя и самостоятельные, но в то же время тесно связанные явления. Охрану природы невозможно обеспечить за пределами отношений по использованию природных ресурсов, поскольку именно в этой сфере происходит наиболее значительное влияние на окружающую

238

среду. В то же время следует отметить, что право землепользования не является той универсальной формой, которое обеспечивает охрану земель в целом. Если антропогенное воздействие на землю происходит в результате хозяйственной деятельности, не связанной непосредственно с землепользованием, охрана земель осуществляется в других правовых формах.

Охране земель и смежных природных ресурсов должна оказывать содействие экологизация земельно-правовых предписаний. Как известно, экологизации законодательства — это внедрение правил экологической защиты в содержание норм, которые регулируют хозяйственную, рекреационную и деятельность, связанную в той или иной мере с воздействием на окружающую среду. Любая хозяйственная деятельность, связанная с воздействием на природу, в первую очередь предусматривает пользование землей или другими объектами природы в определенных законом целях. В связи с этим экологизация земельного законодательства состоит, во-первых, в существовании и в дальнейшем развитии норм об охране земель, которые используются, во-вторых, в существовании и развитии норм об охране смежных природных объектов в процессе использования земель.

Закрепление и развитие в праве землепользования требований об охране смежных природных ресурсов должно получить свое адекватное проявление в формировании соответствующих конкретных обязанностей каждого землепользователя или собственника

земельного участка.

Одним из аспектов экологизации права землепользования является создание модели поведения субъекта, одновременно включающей рациональное использование земельного участка в установленных в законе целях и охрану данного земельного участка. При этом охрана может осуществляться как в форме регулирования способа использования названного объекта природы, так и в форме возложения на субъекта дополнительных обязанностей, ограничений или запретов.

Воздействие землепользования на современную экологическую ситуацию в первую очередь обусловлено природными и экономическими характеристиками земли как объекта природы. Известно, что все природные ресурсы в едином биогеоценозе связаны между собой, но центральным, цементирующим звеном является земля, которая выступает, прежде всего, в качестве территориальной базы. Именно благодаря этому фактору она непосредственно связана со всеми другими природными ресурсами: недрами, растительным

миром,водами и др.

Природные качества земли, ее экономическая и социальная роль определяют и основные функции земельного права. Среди них особую роль выполняет охранительная функция. Эта функция имеет своей задачей охрану земли как объекта природы, объекта права

239


собственности, а также повышение ее качества и продуктивнбго
использования в интересах человека и общества.
 /

Относительно взаимодействия земли с другими природными ресурсами охранительную функцию земли можно было бы расширить, включив в ее состав не только задачу охраны земли, но и охрану всей окружающей среды в процессе организации и осуществления использования этих природных ресурсов.

В условиях научно-технического прогресса воздействие землепользования на окружающую среду диктует необходимость определения оптимального соотношения между рациональным использованием земли и охраной окружающей среды в целом.

Правовое регулирование земельных отношений в значительной мере предусматривает и организацию хозяйственной эксплуатации других природных ресурсов. Так, ст.57 Лесного кодекса предусматривает, что земельные участки лесохозяйственного назначения по решению уполномоченных органов предоставляются в постоянное пользование соответствующим субъектам для ведения лесного хозяйства. В свою очередь ведению лесного хозяйства, сущность которого состоит в осуществлении комплекса мероприятий по охране, защите, рациональному использованию и расширенном воспроизводстве лесов, посвящены правовые предписания, сосредоточены в разделе V Лесного кодекса Украины.

Усиление экологической направленности института права землепользования предусматривает, прежде всего, необходимость учета при конструировании прав и обязанностей землепользователей тех отрицательных последствий, которые могут иметь место при непосредственном использовании земли, к другим природным ресурсам.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Охарактеризуйте определение понятия «право землепользования».
  2.  Какие черты характеризуют право землепользования как разновидность права природопользования?
  3.  Какое соотношение права землепользования с иными видами права природопользования?
  4.  Какие принципы права землепользования?
  5.  Дайте правовую классификацию видов права землепользования.
  6.  Какие особенности постоянного землепользования?
  7.  Чем отличается использование земельного участка на условиях аренды от концессионного землепользования?
  8.  Изложите сущность рационального использования земель.
  9.  Дайте определение правовой охраны земель.

10. Назовите правовые меры охраны земель и др. природных ресурсов в процессе землепользования.

Темы рефератов

1. Современные правовые проблемы использования земель в

Украине.

  1.  Правовые аспекты соотношения использования и охраны земель.
  2.  Земля как объект правовой охраны: понятие и признаки.
  3.  Соотношение использования земель и использования других природных ресурсов: правовые аспекты.
  4.  Правовое обеспечение рационального использования земель в условиях земельной реформы.
  5.  Правовая охрана земель при арендном землепользовании.
  6.  Особенности правовой охраны земель как элемента экологической сети.
  7.  Обеспечение сочетания особенностей использования земли как территориального базиса, природного ресурса и основного средства производства.
  8.  Обеспечение рационального использования и охраны земель — важнейший принцип земельного законодательства.

Рекомендованная литература

Земельний кодекс Украши: Коментар / За ред. А.П. Гетьмана та М.В. Шульги. — X.: ТОВ «Одкхей», 2005. — 600 с.

Земельний кодекс Украши: Науково-практичний коментар / За ред. В.1. Семчика. — К., 2003.

Земельне право: Академ, курс / За ред. В.1. Семчика та П.Ф. Ку-линича. —К., 2001.

Земельне право Украши: Шдручник / За ред. М.В. Шульги. — К., 2004.

Земельное право Украины: Учеб. пособие / Под ред. А.А. Погребного и И.И. Каракаша. — К., 2002.

Шульга М.В. Актульные правовые проблемы земельных отношений в современных условиях. — X., Консум. — 1998.

240


Раздел XI

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОД

План

  1.  Общая характеристика права водопользования.
  2.  Классификация видов права водопользования.
  3.  Основания и порядок возникновения права водопользования.
  4.  Права и обязанности водопользователей.
  5.  Основания и порядок прекращения права водопользования.
  6.  Правовая охрана вод.
  7.  Юридическая ответственность за нарушение законодательства об использовании, охране и воспроизводстве вод.

§ 1. Общая характеристика права водопользования

Правовое регулирование водопользования обусловлено объективными экологическими факторами.

Это, во-первых, ограниченность водных ресурсов, несмотря на наличие определенных запасов. В Украине насчитывается 63119 рек, в том числе больших (площадь водосбора более 50 тыс. кв. км) — 9, средних (от 2 до 50 тыс. кв. км) — 81 и малых (менее 2 тыс. кв. км) — 63029. Также водный фонд Украины насчитывает около 8073 озер и лиманов1. Между тем научные исследования свидетельствуют, что в Украине запасы воды на душу населения меньше в 15 раз, чем в Российской Федерации, в 3,5 раза меньше, чем в Белоруссии. Украина принадлежит к наименее обеспеченным собственными водными ресурсами Европейских стран2.

1 Нащональна доповщь Украши про гармошзац1Ю життеддяльност1
сусшльства у навколишньому природному середовищь — Ки'1'в, 2003. —
С. 34,35.

2 Там же.

Во-вторых, экологическое состояние водных ресурсов нашей страны. Качество воды большинства объектов по состоянию химического и бактериального загрязнения классифицируются как загрязненное и грязное. Нарушение норм качества воды достигло уровней, ведущих к деградации водных экосистем, снижения продуктивности водоемов. Значительная часть населения Украины использует для своих нужд недоброкачественную воду, угрожающую здоровью нации1.

Одним из видов права природопользования является право водопользования.

Право водопользования представляет собой право конкретного субъекта пользоваться, владеть, а в определенных случаях и распоряжаться предоставленным ему в определенном порядке соответствующим водным объектом в пределах, предусмотренных водным законодательством.

Каждый водопользователь должен осуществлять свои права и обязанности в пределах, установленных правовыми предписаниями. Государство как собственник водных ресурсов заинтересовано в рациональном использовании всех водных объектов, находящихся на территории Украины. Право водопользования занимает одно из центральных мест, учитывая, что воды предоставляются государством только в пользование (ст. 6 Водного кодекса Украины).

Право водопользования можно рассматривать в узком и широком понимании. Оно может выступать как субъективное право, которое включает ряд правомочий, и как правовой институт, охватывающий принципы водопользования, а также права и обязанности водопользователей. В процессе фактической реализации субъективного права возникает водное правоотношение.

Рассматривая вопрос об объектах права водопользования, необходимо сказать, что в их качестве не выступают воды, находящиеся в атмосфере, грунте, вода в живых тканях, а также вода, изъятая из окружающей природной среды. Вода, например, попадающая из водоемов в водопроводы, резервуары и иные емкости, превращается в обычную товарно-материальную ценность.

Водный кодекс Украины в ст. 1 закрепил определение водного объекта — это природный или созданный искусственно элемент окружающей среды, в котором находятся воды (море, река, озеро, водохранилище, пруд, канал, водоносный горизонт).

Чаще всего объектом права водопользования является обособленный участок водного объекта (водный объект), предоставленный конкретному водопользователю в пользование для определенной цели. Индивидуализирующими признаками этого объекта является его местоположение и площадь. Особенность объектов права водопользования проявляется в том, что их размеры не нормируются в

1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1998. — № 38-39. — Ст. 248.

242

 243


правовом порядке. Размеры определяются в каждом конкретном случае с учетом цели водопользования и других факторов.

В ст. 3 ВК Украины определен конкретный перечень водных объектов, а именно:

поверхностные воды: естественные водоемы (озера); водотоки (реки, ручьи); искусственные водоемы (водохранилища, пруды) и каналы; другие водные объекты; подземные воды и источники; внутренние морские воды и территориальное море.

Среди перечисленных объектов законодательно выделены объекты общегосударственного и местного значения.

К водным объектам общегосударственного значения относятся: внутренние морские воды и территориальное море; подземные воды, являющиеся источником централизованного водоснабжения; поверхностные воды (озера, водохранилища, реки, каналы), которые находятся и используются на территории более одной области, а также их притоки всех порядков; водные объекты в пределах территорий природно-заповедного фонда общегосударственного значения, а также отнесенные к категории лечебных. Водными объектами местного значения являются: поверхностные воды, находящиеся и используемые в пределах одной области и которые не отнесены к водным объектам общегосударственного значения; подземные воды, которые не могут быть источником централизованного водоснабжения. Это деление обусловливает специфику правового регулирования их использования и охраны.

Водные объекты по своим природным характеристикам классифицируются на поверхностные и подземные; природные и искусственные. Учитывая государственно-правовое значение, водные объекты делятся на внутренние и территориальные. Первые расположены в пределах государственных границ, вторые — это прибрежные морские воды шириной 12 морских миль от линии наибольшего отлива как на материке, так и на островах, принадлежащих Украине, или от прямых исходных линий, соединяющих соответствующие точки. Необходимо сказать, что указанные характеристики водных объектов в значительной степени определяют их правовой режим.

В соответствии со ст. 42 ВК Украины субъектами права водопользования могут быть предприятия, учреждения, организации и граждане Украины, а также иностранные юридические и физические лица и лица без гражданства. Эти лица могут иметь и осуществлять права и нести юридические обязанности. Классифицировать субъектов права водопользования можно по разным основаниям, включая и виды права водопользования. Все водопользователи делятся на первичных — тех, которые имеют собственные водозаборные сооружения и соответствующее оборудование для забора воды; вторичных водопользователей — тех, которые не имеют собственных водозаборных сооружений, получают воду из водозабор-

244

ных сооружений первичных водопользователей и сбрасывают сточные воды в их системы на устанавливаемых между ними условиях.

Для права водопользования в современных условиях характерна платность. Условия платности за пользование водными объектами (их частями) определяются прежде всего Водным кодексом Украины и конкретизируются в соответствующих нормативных актах.

Так, установлено, что сбор за специальное водопользование взимается с целью стимулирования рационального использования и охраны вод и воспроизводства водных ресурсов и включает сбор за использование воды водных объектов и за сброс загрязняющих веществ. Размер сбора за использование воды определяется на основе нормативов сбора, фактических объемов использованной воды и установленных лимитов использования воды. Размер же сбора за сброс загрязняющих веществ в водные объекты определяется на основе нормативов сбора, фактического объема сбросов загрязняющих веществ и установленных лимитов сброса.

Все указанные сборы направляются на осуществление мер по охране вод, воспроизводству водных ресурсов и поддержанию водных объектов в надлежащем состоянии, а также на выполнение работ, связанных с предотвращением вредного действия вод и ликвидацией его последствий.

§ 2. Классификация видов права водопользования

Виды, права водопользования можно классифицировать по различным основаниям: целевому назначению; субъектному составу; срокам осуществления права; условиям предоставления водных объектов в пользование и др.

Основным среди названных оснований является целевое назначение водных объектов. Водный кодекс Украины определяет следующие виды права пользования водами: для удовлетворения питьевых нужд населения, а также для хозяйственно-бытовых, лечебных, оздоровительных, сельскохозяйственных, промышленных, транспортных, энергетических, рыбохозяйственных и иных государственных и общественных нужд. В основе целевого пользования водами лежит принцип рационального, экономного водопользования с учетом основных экологических требований.

Из названных видов приоритетным является пользование водными объектами для питьевых и бытовых нужд населения и для других хозяйственно-бытовых потребностей. Качество воды должно соответствовать установленным государственным стандартам, нормативам экологической безопасности водопользования и санитарным нормам (глава 8 ВК Украины). Это водопользование осуще-

245


ствляется в порядке централизованного или нецентрализованного водоснабжения. Так, при осуществлении специального водопользования для удовлетворения питьевых и бытовых нужд населения в порядке централизованного водоснабжения предприятия, учреждения и организации, в ведении которых находятся питьевые и хозяйственно-бытовые водопроводы, осуществляют забор воды непосредственно из водных объектов в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами водозаборных сооружений, нормативами качества воды и разрешениями на специальное водопользование.

При использовании воды для питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения в порядке нецентрализованного водоснабжения юридические и физические лица осуществляют ее забор непосредственно из поверхностных или подземных водных объектов в порядке общего и специального водопользования.

Среди вод питьевого качества особое место отведено подземным водам. В соответствии со ст. 61 Водного кодекса Украины установлен специальный правовой режим этих вод. Так, подземные воды питьевого качества должны использоваться в первую очередь для удовлетворения нужд питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения населения, а также пищевой промышленности и животноводства.

Одним из целевых видов является использование водных объектов, отнесенных в установленном порядке к категории лечебных и включенных в специальный перечень1.

Перечень водных объектов, отнесенных к категории лечебных, с указанием запасов вод и их лечебных свойств, а также других благоприятных для лечения и профилактики условий, утверждается Кабинетом Министров Украины по представлению соответствующих компетентных органов. Данные водные объекты используются исключительно в лечебных и оздоровительных целях. В них запрещено сбрасывать оборотные воды и в отношении этих водных объектов установлен особый охранный порядок.

Пользование водными объектами для отдыха и спорта осуществляется в порядке как общего, так и специального водопользования. Воды для этих целей используются в местах, определенных соответствующими советами в порядке, установленном законодательством. При наличии соответствующих оснований это право может быть запрещено или ограничено (ст. 45 ВК Украины).

Самостоятельным видом является пользование водными объектами для нужд сельского и лесного хозяйства. Этот вид пользования осуществляется в порядке общего и специального водопользования (ст. 65 ВК Украины). Целью данного водопользования является обеспечение водой аграрных и иных организаций, граждан, которые

1 СП Украины. — 1996. — № 21. — Ст. 584.

занимаются сельскохозяйственным производством. При орошении земель сельскохозяйственного назначения водопользователи обязаны осуществлять меры по предотвращению подтопления, заболачивания, засоления и загрязнения этих земель. Качество воды, используемой для орошения земель сельскохозяйственного назначения, должно отвечать установленным нормативам.

При этом орошение сельскохозяйственных угодий, сброс дренажных вод в водные объекты осуществляется на основании разрешений на специальное водопользование. При осушении земель сельскохозяйственного назначения должны осуществляться меры по предотвращению деградации и ветровой эрозии этих земель, а также ухудшения состояния водных объектов. Подобный порядок распространяется также и на лесохозяйственное водопользование.

Одним из видов целевого водопользования является специальное водопользование для нужд промышленности и гидроэнергетики. Водопользователи при пользовании водными объектами для промышленных нужд обязаны соблюдать установленные условия специального водопользования, экологические требования, а также принимать меры по уменьшению расхода воды (особенно питьевой) и прекращению сброса загрязненных возвратных вод путем совершенствования производственных технологий, схем водоснабжения и очистки сточных вод.

При данном водопользовании лимит использования питьевой воды из коммунальных и ведомственных хозяйственно-питьевых водопроводов устанавливается местными советами по согласованию с государственными органами охраны окружающей природной среды.

В случаях, предусмотренных законодательством (стихийные бедствия, аварии, иные экстремальные ситуации, а также перерасхода водопользователем установленного лимита потребления воды) местные советы имеют право уменьшать или запрещать потребление питьевой воды для промышленных нужд из коммунальных водопроводов и временно ограничивать потребление ее из ведомственных хозяйственно-питьевых водопроводов в интересах первоочередного удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения.

Основной задачей водопользования для потребностей гидроэнергетики является обеспечение специальных установок для получения механической или электрической энергии. Пользование водными объектами для этих целей должно осуществляться с учетом интересов иных отраслей народного хозяйства и соблюдением принципа комплексного использования вод.

Следующим видом является пользование водными объектами для нужд водного транспорта, которое осуществляется на судоходных водных объектах, внутренних (морских) водах, территориальном море, выступающих водными путями общего пользования, за

246

 247


исключением случаев, когда использование их полностью или частично запрещено. Перечень внутренних водных путей, отнесенных к категории судоходных, утверждается Кабинетом Министров Украины.

Пользование водными объектами для плавания на маломерных судах (весельных, моторных лодках) разрешается с соблюдением правил, устанавливаемых Верховным Советом Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими советами по согласованию с Украинской государственной инспекцией Регистра и безопасности судоходства.

К своеобразному виду относится пользование водными объектами для нужд рыбного и охотничьего хозяйства. Так, на водных объектах (их частях), используемых для промышленной добычи рыбы и другого водного промысла или имеющих значение для воспроизводства их запасов, права водопользователей могут быть ограничены в интересах рыбного хозяйства и водного промысла. Кроме того, перечень промышленных участков рыбохозяйственных водных объектов (их частей) определяется Кабинетом Министров Украины1. К обязанностям водопользователей, которым предоставлены в пользование рыбохозяйственные водные объекты (их части), относятся осуществление мер, обеспечивающих улучшение экологического состояния водных объектов и условий воспроизводства рыбных запасов, а также содержание в надлежащем санитарном состоянии прибрежных защитных полос в местах вылова рыбы.

Проведение гидромелиоративных работ в местах, где обитают водоплавающие птицы, пушные звери, а также промышленный вылов рыбы в местах, где разводятся бобры и выхухоли, осуществляется по согласованию с государственными органами рыбного и охотничьего хозяйства.

Другие вопросы пользования водами для нужд рыбного и охотничьего хозяйства регулируются Законом Украины «О животном мире», иными актами законодательства.

Право водопользования в зависимости от технических условий может быть двух видов: общее и специальное.

Общее водопользование осуществляется гражданами для удовлетворения их потребностей (купание, плавание на лодках, любительское и спортивное рыболовство, водопой животных, забор воды из водных объектов без применения сооружений или технических устройств и из колодцев) бесплатно, без закрепления водных объектов за отдельными лицами и без предоставления соответствующих разрешений. Данный вид водопользования может быть ограничен (ст. 47 ВК), и органы местного самоуправления обязаны уведомить население об установленных ими правилах.

1 Постановление Кабинета Министров Украины от 22 мая 1996 года // СП Украины. — 1996. — № 12. - Ст. 343.

248

Водным законодательством предусматривается специальное водопользование — это забор воды из водных объектов с применением сооружений или технических устройств, использование воды и сброса загрязняющих веществ в водные объекты, включая забор воды и сброс загрязняющих веществ с возвратными водами с применением каналов. Субъектами этого водопользования выступают как физические, так и юридические лица. Это водопользование осуществляется на основании разрешений, которые выдаются государственными органами охраны окружающей природной среды (для общегосударственных объектов) или соответствующими советами (для объектов местного значения, после предварительного согласования). Специальное водопользование является платным.

Кроме общего и специального водопользования, Водный кодекс Украины (ч. 3 ст. 48) предусматривает еще один вид — неспециальное водопользование. К нему относятся: пропуск воды через гидроузлы (кроме гидроэнергетических); подача (перекачивание) воды водопользователям в маловодные регионы; устранение вредного действия вод (подтопление, засоление, заболачивание); использование подземных вод для извлечения полезных компонентов; извлечение воды из недр вместе с добычей полезных ископаемых; выполнение строительных, дноуглубительных и взрывных работ; добыча полезных ископаемых и водных растений; прокладка трубопроводов и кабелей; проведение буровых, геологоразведочных работ; другие работы, выполняемые без забора воды и сброса возвратных вод.

По срокам пользования право водопользования делится на постоянное и временное. При постоянном пользовании срок пользования водами не устанавливается. При временном — срок устанавливается, а именно: краткосрочное (до трех лет) или долгосрочное (от трех до двадцати пяти лет). В случае необходимости срок водопользования может быть продлен на период, не превышающий соответственно краткосрочного или долгосрочного водопользования. Действующим водным законодательством предусмотрен еще один вид временного водопользования — пользование водными объектами (их частями) на условиях аренды (ст. 51 ВК Украины): Данное право оформляется соответствующим договором, согласованным с соответствующими компетентными органами. Условия, сроки и сбор за аренду водных объектов (их частей) определяются в договоре аренды по соглашению сторон. Запрещается передача арендатором права на аренду водного объекта (или его части) другим субъектам хозяйствования. Водопользователи, которым водный объект (его часть) представлен в аренду, могут разрешить другим водопользователям осуществлять специальное водопользование в порядке, установленном Водным кодексом.

К видам права водопользования относятся первичное и вторичное водопользование. Первичное водопользование осуществля-

249


ется теми водопользователями, которые имеют собственные водозаборные сооружения и соответствующее оборудование для забора воды. Вторичное водопользование осуществляется водопользователями, которые не имеют собственных водозаборных сооружений, получают воду из водозаборных сооружений первичных водопользователей и сбрасывают сточные воды в их системы на устанавливаемых между ними условиях.

Кроме названных, к видам права пользования водами относятся платные и бесплатные. Общее водопользование, пользование водными объектами для нужд воздушного транспорта являются примерами бесплатного водопользования. К платным видам относятся виды права специального водопользования.

§ 3. Основания и порядок возникновения права водопользования

Основаниями возникновения права водопользования являются предусмотренные нормами экологического права юридические факты, т.е. события или действия, с которыми право связывает определенные юридические последствия. Для возникновения права общего водопользования основаниями выступают правомерные действия субъекта, предусмотренные законом. В силу закона общее водопользование может осуществляться без соответствующего документа — разрешения. В основном данное право может осуществляться на водных объектах общего пользования, на водных объектах, переданных в аренду. Общее водопользование допускается на условиях, установленных водопользователем по согласованию с органом, предоставившим водный объект в аренду.

В обязанности водопользователей, арендующих водные объекты, входит доведение до сведения населения условий водопользования, а также о запрещении общего водопользования на водном объекте, предоставленном в аренду. Если водопользователем или соответствующим советом не установлены такие условия, общее водопользование признается разрешенным без ограничений.

Органы местного самоуправления в целях охраны жизни и здоровья граждан, охраны окружающей природной среды и по иным предусмотренным законодательством основаниям по представлению государственных органов охраны окружающей природной среды, водного хозяйства, санитарного надзора и других специально уполномоченных государственных органов устанавливают места, где запрещается купание, плавание на лодках, забор воды для питьевых или бытовых нужд, водопой животных, а также при определенных основаниях определяют иные условия, ограничивающие общее водопользование на водных объектах, расположенных на их территории.

Для возникновения права специального водопользования необходимо получение специального документа. В соответствии с водным законодательством данным документом является разрешение, которое выдается соответствующими государственными органами.

Общей правовой основой возникновения права специального водопользования выступает ст. 49 Водного кодекса Украины и Порядок согласования и выдачи разрешений на специальное водопользование, утвержденный постановлением Кабинетом Министров Украины от 13 марта 2002 г.1.

В соответствии с законодательством различают органы, которые выдают разрешения на водопользование; так, в случаях использования вод водных объектов: общегосударственного значения — государственными органами охраны окружающей природной среды; местного значения — Верховным Советом Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими советами по согласованию с государственными органами охраны окружающей природной среды.

В зависимости от вида водного объекта выдача разрешения связана с обязательным согласованием с компетентными государственными органами. Так, выдача разрешения на специальное водопользование осуществляется по ходатайству водопользователя с обоснованием потребности в воде, согласованным с государственными ' органами водного хозяйства, — при использовании поверхностных вод, государственными органами геологии — при использовании подземных вод и государственными органами здравоохранения — при использовании водных объектов, отнесенных к категории лечебных.

Разрешение на специальное водопользование — это официальный документ, дающий право предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам на пользование конкретными водными объектами (их частями) в пределах установленных лимитов. В разрешении указывается: наименование органа, который его выдал; наименование и реквизиты водопользователя; срок, на который выдано разрешение; лимиты забора воды, использования воды и сброс загрязняющих веществ; условия специального водопользования; в случае необходимости иные сведения.

Разрешения, как правило, выдаются соответствующими органами в месячный срок.

Особенности возникновения права арендного водопользования определены в ст. 51 ВК Украины. В зависимости от государственного значения водного объекта разные категории водных объектов могут передаваться в аренду для определенных законом целей. Так, водные объекты, отнесенные к водным объектам общегосударственного значения, могут предоставляться в аренду для всех без исключения целей водопользования. Водные объекты (их части) местного

1 ОВУ. — 2002. — № 12. — Ст. 590.

250

 251


значения и пруды, находящиеся в бассейнах рек общегосударственного значения, могут предоставляться в пользование на условиях аренды водопользователям лишь для рыборазведения, производства сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в лечебных и оздоровительных целях.

Арендодателями водных объектов (их частей) местного значения являются Верховный Совет Автономной Республики Крым и областные советы. Отдельные полномочия по предоставлению водных объектов (их частей) местного значения в пользование Верховный Совет Автономной Республики Крым и областные советы могут передавать соответствующим органам исполнительной власти на местах или другим государственным органам.

Арендодателями водных объектов общегосударственного значения являются Кабинет Министров Украины и местные государственные администрации. Арендаторами могут выступать предприятия, учреждения, организации и граждане Украины и иностранные юридические и физические лица. Основанием возникновения права водопользования на условиях аренды является договор, заключенный между арендодателем и арендатором, согласованный с государственными органами охраны окружающей природной среды и водного хозяйства.

Необходимо подчеркнуть, что ч. 2 ст. 51 ВК Украины предусматривает запрет передачи арендатором права на аренду водного объекта (или его части) иным субъектам хозяйствования.

Специальное первичное водопользование также осуществляется на основании разрешения, выданного соответствующим компетентным органом.

Вторичное водопользование осуществляется на условиях, устанавливаемых между первичным и вторичным водопользователями.

Сброс сточных вод в водные объекты вторичным водопользователем может осуществляться также на основании разрешений на специальное водопользование.

§ 4. Права и обязанности водопользователей

Совокупность прав и обязанностей является содержанием права водопользования.

Права, закрепленные в ст. 43 Водного кодекса Украины являются общими для всех водопользователей. Водопользователи могут в установленном порядке:

осуществлять общее и специальное водопользования;

пользоваться водными объектами на условиях аренды;

требовать от собственника водного объекта или водопроводной системы поддержания надлежащего качества воды, согласно условиям водопользования;

 

сооружать гидротехнические и иные водохозяйственные объекты, осуществлять их реконструкцию и ремонт;

передавать в пользование воду другим водопользователям на определенных условиях;

осуществлять и иные функции по водопользованию в порядке, установленном законодательством.

Они имеют право на возмещение убытков, причиненных нарушениям водного законодательства, а также водопользователям возмещаются убытки, причиненные прекращением права или изменением условий специального водопользования, за исключением случаев, когда такое прекращение (изменение условий) было осуществлено по вине самого водопользователя либо по его ходатайству.

Права водопользователей охраняются законом. Нарушенные права водопользователей подлежат восстановлению в порядке, установленном законодательством.

Права водопользователей могут быть ограничены.

Права водопользователей, которые осуществляют специальное водопользование, могут быть ограничены органом, выдавшим разрешение на специальное водопользование либо предоставившим водный объект в пользование или аренду.

Права вторичных водопользователей могут быть ограничены первичными водопользователями по согласованию с органом, выдавшим разрешение на специальное водопользование либо предоставившим водный объект в пользование.

Право общего водопользования может быть ограничено в порядке, определенном статьей 47 Водного кодекса.

Кроме того права водопользователей могут быть ограничены в случаях маловодья, угрозы возникновения эпидемий и эпизоотии, а также в других предусмотренных законом случаях.

Водным законодательством установлены общие для всех водопользователей обязанности:

экономно использовать водные ресурсы, заботиться об их воспроизводстве и улучшении качества вод;

использовать воду (водные объекты) в соответствии с целями и условиями их предоставления;

соблюдать установленные нормативы предельно допустимого сброса загрязняющих веществ и установленных лимитов забора воды, лимитов использования воды и лимитов сброса загрязняющих веществ, а также санитарные и иные требования по упорядочению своей территории;

использовать эффективные современные технические средства и технологии для содержания своей территории в надлежащем состоянии, а также осуществлять меры по предотвращению загрязнения водных объектов сточными (дождевыми, снеговыми) водами, которые отводятся с нее;

252

 253


не допускать нарушения прав, предоставленных другим водопользователям, а также причинения ущерба хозяйственным объектам и объектам окружающей природной среды;

содержать в надлежащем состоянии зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, прибрежные защитные полосы, полосы отвода, береговые полосы водных путей, очистные и другие водохозяйственные сооружения и технические устройства;

осуществлять учет забора и использования вод, вести контроль за качеством воды и количеством сброшенных в водные объекты возвратных вод и загрязняющих веществ и за качеством воды водных объектов в контрольных створах, а также представлять соответствующим органам отчеты в порядке, определенном Водным кодексом и иными законодательными актами;

осуществлять согласованные в установленном порядке технологические, лесомелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные и другие мероприятия по охране вод от исчерпания, улучшению их состояния, а также прекращению сброса загрязненных сточных вод;

осуществлять специальное водопользование лишь при наличии разрешения;

беспрепятственно допускать на свои объекты государственных инспекторов специально уполномоченных государственных органов в области использования, охраны и воспроизводства водных ресурсов, а также общественных инспекторов по охране окружающей природной среды, которые осуществляют проверку соблюдения требований водного законодательства, и предоставлять им бесплатно необходимую информацию;

своевременно уплачивать сборы за специальное водопользование и иные сборы в соответствии с законодательством;

своевременно информировать местные советы, государственные органы охраны окружающей природной среды и санитарного надзора о возникновении аварийных загрязнений;

осуществлять неотложные работы, связанные с ликвидацией последствий аварий, которые могут привести к ухудшению качества воды, и предоставлять необходимые технические средства для ликвидации аварий на объектах других водопользователей в порядке, установленном законодательством;

выполнять другие обязанности по использованию и охране вод, воспроизводству водных ресурсов согласно законодательству.

Перечень общих прав и обязанностей водопользователей не является исчерпывающим.

Кроме общих прав и обязанностей закон выделяет специальные или особые права и обязанности, присущи определенным видам субъектов, осуществляющим конкретный вид права водопользования. Указанные комплексы прав и обязанностей могут быть пред-

усмотрены кроме Водного кодекса также в иных нормативных актах — правилах, положениях. Соответствующие права и обязанности могут быть отражены также и в договорах на водопользование (в частности, аренда водных объектов (их частей).

§ 5. Основания и порядок прекращения права водопользования

Прекращение специального права пользования водами может иметь место лишь в случаях предусмотренных законом. Законодательство дает общий перечень оснований прекращения права водопользования для юридических и физических лиц.

Такими основаниями служат следующие:

  1.  если отпала необходимость в специальном водопользовании;
  2.  истечение срока специального водопользования;
  3.  ликвидация предприятий, учреждений или организации;

передача водохозяйственных сооружений другим водопользователям;

признание водного объекта имеющим особое государственное значение, научную, культурную или лечебную ценность;

нарушение условий специального водопользования и охраны вод;

возникновение необходимости первоочередного удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения;

систематическое невнесение сбора в сроки, определенные законодательством .

Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку законодательством Украины могут быть предусмотрены и другие основания для прекращения права специального водопользования.

Право водопользования может быть прекращено полностью или частично. Основания прекращения права водопользования можно разделить на безусловные и условные. К безусловным относятся те юридические факты, с которыми закон связывает обязательное прекращение права водопользования (в частности, предусмотренные в ст. 55 ВК Украины). При условных основаниях прекращения права водопользования предусматривается возможность прекращения права водопользования в зависимости от обстоятельств, требующих выяснения.

Кроме того, среди оснований прекращения права водопользования можно выделить правомерные и противоправные юридические факты. К правомерным относятся: истечение срока водопользования; если отпала необходимость в водопользовании; ликвидация предприятий, учреждений и организаций. К противоправным относят: нарушение условий специального водопользования и охраны

254

 255


вод; систематическое невнесении сбора в сроки, определенные законодательством, — за пользование водными объектами и т.д.

Кроме прекращения права специального водопользования водным законодательством предусматривается также запрет пользования водными объектами. Данный запрет выступает одной из форм прекращения, причем запрет пользования водными объектами может быть как полным, так и частичным.

Так, пользование водными объектами, имеющими особое государственное значение, научную или культурную ценность, а также входящими в состав систем оборотного водоснабжения тепловых и атомных электростанций, может быть частично либо полностью запрещено в порядке, установленном законодательством. Лесосплав на водных объектах запрещается.

Законодательством установлен порядок прекращения права специального водопользования. Так, прекращение осуществляется:

по ходатайству водопользователя в случаях, если отпала необходимость в специальном водопользовании;

по решению органа, выдавшего разрешение на специальное водопользование, в случаях истечения срока специального водопользования; ликвидации предприятий, учреждений или организации; передачи водохозяйственных сооружений другим водопользователям;

по решению Кабинета Министров Украины или соответствующих советов в случаях, признания водного объекта имеющим особое государственное значение, научную, культурную или лечебную ценность; возникновения необходимости первоочередного удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения;

по требованию органа, выдавшего разрешение на специальное водопользование, в случаях, нарушения условий специального водопользования и охраны вод; систематического невнесения сборов в сроки, определенные законодательством.

Прекращение права специального водопользования осуществляется органом, выдавшем разрешение на специальное водопользование (п. 9 Постановления Кабинета Министров Украины от 13 марта 2002 г. «Об утверждении Порядка согласования и выдачи разрешений на специальное водопользование».

Прекращение права водопользования влечет за собой прекращение всех прав и обязанностей по использованию, воспроизводству и охране вод.

Водное законодательство предусматривает возможность возмещения убытков, причиненных водопользователям прекращением права или изменения условий специального водопользования. Сюда не относятся случаи, когда такое прекращение (изменение условного) было осуществлено по вине самого водопользователя либо по его ходатайству.

Постановлением Кабинета Министров Украины от 14 августа 1996 г. был утвержден Порядок возмещения убытков, причиненных водопользователям прекращением права или изменением условий специального водопользования. В соответствии с данным нормативным актом убытки возмещаются юридическими и физическими лицами, действия которых привели к прекращению или ухудшению условий специального водопользования. К таким действиям относятся: нарушение правил специального водопользования — охрана вод, которое приводит к нарушению прав, предоставленных иным водопользователям; нарушение правил охраны и пользования водами для нужд гидроэнергетики, водного и воздушного транспорта, причинившее нарушение прав, предоставленных иным водопользователям; передача водохозяйственных сооружений иным водопользователям; признание водного объекта таким, который имеет особое государственное значение, научную, культурную или лечебную ценность; действия, которые причинили ухудшение условий первоочередного удовлетворения питьевых и хозяйственно-бытовых нужд населения и др.

Необходимо подчеркнуть, что приведенный перечень исчерпывающим не является.

Отдельные нарушения водного и экологического законодательства, как и факты систематического его несоблюдения, которые приводят к прекращению прав или изменению условий специального водопользования, устанавливаются органами Минприроды во время проведения государственного мониторинга и осуществления государственного экологического контроля, а также по представлению иных специально уполномоченных органов в области использования и охраны вод и воспроизводства водных ресурсов, водопользователей, отдельных юридических и физических лиц.

Для установления факта прекращения права или изменения условий спецводопользования, действий лиц, приведших к таким последствиям, необходимо проведение экологической экспертизы органами Минприроды.

Непосредственно размер убытков, причиненных водопользователям прекращением права или изменением условий специального водопользования, осуществляется в соответствии с Методикой расчетов убытков, причиненных водопользователям прекращением права или изменением условий специального водопользования.

В случае возникновения сроков о размерах и своевременности возмещения убытков, причиненных водопользователям прекращением права или изменением условий спецводопользования, они должны рассматриваться в порядке, установленном законодательством.

256

 257


§ 6. Правовая охрана вод

Охрана вод представляет собой осуществление комплекса мероприятий, направленных на предупреждение загрязнения, засорения, исчерпания вод, а также иных действий, которые могут ухудшить условия водоснабжения, причинять вред здоровью людей, привести к уменьшению рыбных запасов и других объектов водного промысла, ухудшению условии существования диких животных, снижению плодородия земель и иным неблагоприятным явлениям вследствие изменения физических и химических свойств вод, снижения их способности к естественному очищению, нарушения гидрологического и гидрогеологического режима вод.

Правовая охрана вод регламентируется Законом Украины «Об охране окружающей природной среды», Водным кодексом Украины и другими нормативными актами.

В соответствии с положениями Водного кодекса Украины охрана вод обеспечивается: установлением правил и норм охраны, использования и воспроизводства вод, запрещением или ограничением использования вод в случаях необходимости; установлением специального режима использования земель водного фонда, а также водных объектов, отнесенных к природно-заповедному фонду, или к категории лечебных; установлением мер по охране вод от загрязнения, засорения и исчерпания; установлением мер по предотвращению вредного действия вод и аварий на водных объектах, а также ликвидации их последствий и др.

При всем многообразии форм и методов охраны вод, предусмотренных законодательством в этом параграфе будут анализироваться только основные из них.

Среди основных водоохранных мер Водный кодекс выделяет следующие:

образование водоохранных зон. Эти зоны устанавливаются для создания благоприятного режима водных объектов, предупреждения их загрязнения, засорения и исчерпания, уничтожения околоводных растений и животных, а также уменьшения колебаний стока вдоль рек, морей и вокруг озер, водохранилищ и других водоемов. Размеры и границы водоохранных зон определяются на основе нормативно-технической документации. В водоохранной зоне соблюдается режим регулируемой хозяйственной деятельности. Так, на территории зоны запрещается сброс неочищенных сточных вод с использованием балок, карьеров, ручьев и т.д. Постановлением Кабинета Министров Украины от 8 мая 1996 г. утвержден Порядок определения размеров и границ; водоохранных зон и режим ведения хозяйственной деятельности в них1, которым установлен

1 ЗП Украши. — 1996. — № 10. — Ст. 318.

единый правовой механизм установления этих зон, ведения хозяйства в них;

выделение земель прибрежных защитных полос и полос
отвода в пределах водоохранных зон.
Прибрежные защитные
полосы и полосы отвода устанавливаются у различных водных объ
ектов. Так, в целях охраны поверхностных водных объектов от
загрязнении, засорения и сохранения их водности вдоль рек, морей
и вокруг озер, водохранилищ и других водоемов в пределах водо
охранных зон выделяются земельные участки под прибрежные
защитные полосы. Эти полосы являются природоохранной терри
торией с режимом ограниченной хозяйственной деятельности.
Например, в прибрежных защитных полосах вдоль рек, вокруг
водоемов и на островах запрещается: распашка земель (кроме под
готовки почвы для залужения и залесения), а также садоводство и
огородничество; мойка и обслуживание транспортных средств и
техники и т.п.

Полосы отвода с особым режимом пользования устанавливаются для нужд эксплуатации и защиты от загрязнения, повреждения и разрушения магистральных, межхозяйственных и других каналов на оросительных и осушительных системах, гидротехнических и гидрометрических сооружений, а также водоемов и плотин на реках.

Размеры этих полос и режим пользования ими устанавливаются по проекту, разрабатываемому и утверждаемому водопользователями по согласованию с государственными органами охраны окружающей природной среды и водного хозяйства.

установление береговых полос водных путей. Эти пути устанавливаются на судоходных водных путях за чертой городских поселений для ведения работ, которые связаны с судоходством. Кабинет Министров Украины определяет Порядок установления береговых полос водных путей и пользования ими.

установлением зон санитарной охраны. Эти зоны образовываются с целью охраны водных объектов в районах забора воды для централизованного водоснабжения населения, лечебных и оздоровительных нужд. Режим зон санитарной охраны водных объектов устанавливается Кабинетом Министров Украины.

Так, постановлением Кабинета Министров Украины 18 декабря 1998 г. утвержден «Правовой режим зон санитарной охраны водных объектов»1. Зоны санитарной охраны поверхностных и подземных водных объектов входят в состав водоохранных зон и делятся на три пояса особого режима: первый пояс (строгого режима) включает территорию размещения водозабора, площадки водопроводных сооружений; второй и третий пояса (ограничений и наблюдений) включают территорию, которая предназначается для охраны

1 ОВУ. — 1998. — № 51. — Ст. 1890.

258

 259


источников водоснабжения от загрязнения. Правовой режим всех трех поясов зависит от вида источников водоснабжения (поверхностных или подземных вод) и включает дозволенные или запрещенные меры.

В отличие от иных природных объектов воды при определенных обстоятельствах могут быть причиной стихийных бедствий. К вредным действиям вод относятся: последствия наводнения, которые привели к затоплению и подтоплению земель и населенных пунктов; разрушение берегов, защитных дамб и иных сооружений; заболачивание, подтопление и засоление земель, вызванные повышением уровня почвенных вод в результате ненормированной подачи воды при орошении, утечки воды из водопровод -но-канализационных систем и перекрытия потоков подземных вод при размещении крупных промышленных и других сооружений; осушение земель, вызванное забором подземных вод в количестве, превышающем установленные объемы отбора воды; загрязнение (засоление) земель в районах добычи полезных ископаемых, а также после окончания эксплуатации месторождений и их консервации; эрозия почв, образование оврагов, оползней и селей.

На ликвидацию последствий причиненного вреда необходимо затрачивать значительные материальные средства. Поэтому законодатель предусматривает, что при проектировании водохозяйственных и иных объектов должно учитываться возможное вредное действие вод. При эксплуатации этих объектов — приниматься меры по их предотвращению, а именно: залужение и создание лесонасаждений на прибрежных защитных полосах, склонах, балках и оврагах; строительство противоэрозионных гидротехнических сооружений, земляных валов, водосбросов, защитных дамб, водохранилищ-регуляторов; сооружение дренажа; укрепление берегов и т.п.

Водным законодательством предусматриваются неотложные меры по предотвращению стихийных бедствий, вызванных вредным действием вод, аварий на водных объектах и ликвидации их последствий.

Так, в государственных, межгосударственных и региональных программах использования и охраны вод и воспроизводства водных ресурсов предусматриваются меры по предупреждению и ликвидации вредного действия вод.

Кроме того, в случае угрозы стихийного бедствия, связанного с вредным действием вод, местные советы с привлечением предприятий, учреждений, организаций обязаны предпринять неотложные меры по предотвращению этого бедствия, а в случае его наступления — по незамедлительной ликвидации его последствий в соответствии с законодательством Украины.

В аварийных ситуациях на водных объектах, связанных с их загрязнением, которое может оказать вредное воздействие на здоровье людей и состояние водных экосистем, предприятие, учреж-

260

дение или организация, по вине которых произошла авария или которые обнаружили ее, должны незамедлительно начать ликвидацию ее последствий и сообщить об аварии государственным органам охраны окружающей природной среды, санитарного надзора, водного хозяйства, геологии и соответствующему совету.

Государственные органы водного хозяйства должны обеспечивать безаварийное функционирование водных объектов при половодьях и паводках, прогнозировать распространение вызванных ими последствий и совместно с соответствующими советами осуществлять меры по обеспечению бесперебойного водоснабжения населения и отраслей экономики.

Специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам гидрометеорологии ведет наблюдения за развитием стихийных явлений и обеспечивает местные советы и органы государственной исполнительной власти необходимой гидрологической и гидрохимической информациями.

Большое внимание в водном законодательстве, в частности в Водном кодексе Украины, уделено правовым мерам, предусматривающим охрану вод от загрязнения, засорения и исчерпания.

В соответствии со ст. 1 ВК Украины загрязнение вод определяется как поступление в водные объекты загрязняющих веществ. Загрязняющее вещество — вещество, которое привносится в водный объект в результате хозяйственной деятельности человека.

Таким образом, загрязненными признаются водные объекты, если состав и свойства воды изменились в результате влияния либо хозяйственной деятельности населения до такой степени, когда водные объекты становятся частично или полностью непригодными для одного из видов водопользования. Источники загрязнения — неочищенные сточные воды, неправильно захороненные радиоактивные отходы, сборы нефти и т.д. Факты загрязнения устанавливаются либо инспекторами Государственной экологической инспекции Минприроды Украины, либо должностными лицами специально уполномоченных органов иных министерств и ведомств в соответствии с их компетенцией.

Засорение вод понимается как привнесение в водные объекты посторонних предметов и материалов, которые вредно воздействуют на состояние воды. В качестве таких предметов и материалов могут выступать, прежде всего, посторонние нерастворимые предметы — древесина, строительный мусор, металлолом, производственные отходы и т.п. Они непосредственно не влияют на качество воды, но со временем такие изменения могут иметь место. Прежде всего, засорение оказывает отрицательное влияние на русло рек, иных водоемов и препятствует их использованию.

Исчерпание вод рассматривается как количественное уменьшение природных запасов воды в водоемах и источниках, возникшие

261


вследствие неправомерных действий или природных стихийных явлений либо значительными качественными изменениями в результате химического, радиационного загрязнения до такой степени, когда вода не может быть использована для любого вида водопользования. Исчерпание в данном случае выступает высшей формой загрязнения вод. Для уменьшения колебаний стока и т.п. устанавливают водоохранные зоны, прибрежные защитные полосы и проводятся иные лесомелиоративные, противоэрозийные и др. мероприятия.

§ 7. Юридическая ответственность

за нарушение законодательства об

использовании, охране и воспроизводстве

вод

Перечень нарушений водного законодательства содержится в ст. 110 Водного кодекса Украины. Он включает в себя:

  1.  самовольный захват водных объектов;
  2.  загрязнение и засорение вод;
  3.  нарушение режима хозяйственной деятельности в водоохранных зонах и на землях водного фонда;
  4.  разрушение русел рек, ручьев и водотоков или нарушение природных условий поверхностного стока при строительстве и эксплуатации автодорог, железных дорог и других инженерных коммуникаций;
  5.  ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и других объектов без очистных сооружений или устройств надлежащей мощности;
  6.  несоблюдение условий разрешения или нарушения правил специального водопользования;
  7.  самовольное проведение гидротехнических работ (строительство прудов, дамб, каналов, скважин);
  8.  нарушение правил ведения государственного учета вод или искажение либо внесение недостоверных сведений в документы государственной статистической отчетности;
  9.  повреждение водохозяйственных и гидрометрических сооружений и устройств, нарушение правил эксплуатации и установленных режимов их работы;

  1.  незаконное создание систем сброса возвратных вод в водные объекты, городскую канализационную сеть или сливную канализацию и несанкционированном сбросе возвратных вод;
  2.  использование земель водного фонда не по назначению;
  3.  несообщение (утаивание) сведений об аварийных ситуациях на водных объектах;

 

  1.  отказ от предоставления (утаивание) проектной документации и заключений о качестве проектов предприятий, сооружений и других объектов, которые могут влиять на состояние вод, а также актов и заключений комиссий, принимавших объект в эксплуатацию;
  2.  нарушение правил охраны внутренних морских вод и территориального моря от загрязнения и засорения.

Необходимо отметить, что перечень правонарушений не является исчерпывающим. Законодательством может быть установлена ответственность и за иные правонарушения по воспроизводству, охране и использованию водных ресурсов.

Нарушение водного законодательства влечет дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность согласно законодательству Украины.

Водопользователи освобождаются от ответственности за нарушения водного законодательства, если они возникли вследствие действия непреодолимых сил природы или военных действий.

Имущественная, гражданско-правовая ответственность представляет собой возложение на виновное лицо неблагоприятных для него имущественных последствий за правонарушение в размерах, определенных законодательством. Основной формой такой ответственности выступает возмещение ущерба (ст. 111 ВК Украины).

Кроме того, необходимо учитывать, что применение мер дисциплинарной, административной, уголовной ответственности не освобождает виновных от компенсации ущерба, причиненного ими в результате нарушения водного законодательства.

В соответствии со ст. 69 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» ущерб, как правило, возмещается в полном объеме. Однако при наличии определенных обстоятельств возможны случаи, когда размер ущерба может быть уменьшен, что и следует из анализа указанной статьи закона. Ущерб возмещается, если он причинен здоровью человека, его имуществу, качеству окружающей природной среды и природным ресурсам. Ущерб, причиненный здоровью человека, определяется по правилам гражданского законодательства. В случае причинения ущерба природным ресурсам применяются соответствующие нормы экологического законодательства (водного, флористического, фаунистического и др.).

Также необходимо подчеркнуть, что при возмещении ущерба, причиненного водным ресурсам, необходимо руководствоваться водным и иным экологическим законодательством. При отсутствии норм для подсчета убытков в водном законодательстве необходимо в субсидиарном порядке применять нормы гражданского законодательства.

При этом ущерб, причиненный водным ресурсам, будет определяться в соответствии с разработанными методиками или таксами. Возмещение ущерба, причиненного в результате нарушений водного законодательства, не освобождает виновных от платы за спе-

262

 263


циальное водопользование, а также от необходимости осуществления мер по ликвидации вредных последствий.

Министерством экологии и природных ресурсов Украины 18 мая 1995 года была утверждена Методика расчета возмещения убытков, причиненных государству вследствие нарушения законодательства об охране и рациональном использовании водных ресурсов1, которая применяется в следующих случаях: самовольного водопотребления; самовольных сбросов оборотных вод с предприятий, судов и объектов; превышение утвержденных нормативов и норм сбросов загрязняющих веществ; превышения утвержденных нормативов и норм расхода оборотных вод; сбросов загрязняющих веществ, не указанных в разрешениях на спецводопользования; самовольных сбросов оборотных вод или сырья с морских или речных судов, плавсредств, надводных или подводных сооружений; вынужденных санкционированных аварийных сбросов, которые не предусматривались проектом, но осуществляются в целях предупреждения аварийных ситуаций; сбросов вредных веществ, которые привели к загрязнению подземных вод как непосредственно, так и вследствие загрязнения поверхности земли и зоны аэрации грунтов и др.

Уплата сбора за загрязнения окружающей природной среды не освобождает юридических и физических лиц от возмещения убытков, причиненных нарушением экологического законодательства (п. 13 Порядка установления нормативов сбора за загрязнение окружающей природной среды и взыскания этого сбора)2. Поэтому необходимо различать возмещение убытков, как формы гражданско-правовой ответственности от осуществления уплаты сбора за загрязнение водных ресурсов. Убытки во всех случаях возмещаются в пользу потерпевшего лица, а сбор за загрязнение вносится в местные бюджеты за сбросы загрязняющих водные ресурсы веществ, как в пределах установленных нормативов, так и сверх этих пределов. В данном случае эти сборы нельзя рассматривать как разновидность имущественной ответственности, т.к. это форма экономического влияния и при правонарушении, и при отсутствии его (в пределах нормативов при загрязнении).

В случаях отказа от добровольного возмещения убытков взыскание их сумм проводится в судебном порядке по искам органов Министерства охраны окружающей природной среды Украины, органов прокуратуры, общественных организаций, граждан и др.

Государственным комитетом Украины по водному хозяйству 18 января 2002 г. было утверждено Методику исчисления размеров возмещения убытков, причиненных государству вследствие нарушения правил охраны водных ресурсов на землях водного фонда, повреждением водохозяйственных сооружений и устройств, нарушением правил их эксплуатации.

1 Бизнес. — 1995. — № 25-27.

2 ОВУ. — 1999. — № 9. — Ст. 347.

264

Данной Методикой определяется исчисление размера убытков, причиненных вследствие: загрязнения и засорения поверхности вод; самовольного водопользования; переуступки права водопользования; забора воды с нарушением планов водопользования; бесхозяйственного использования воды; нарушения правил ведения первичного учета количества воды, которая забирается из водных объектов и сбрасывается в них; самовольного захвата водных объектов; нарушения режимов работы водохозяйственных сооружений и устройств и др.

Убытки в соответствии с Методикой исчисляются, если они причинены субъектам хозяйствования, если они используют водные ресурсы или выполняют хозяйственную деятельность на землях водного фонда (кроме земель водного фонда, занятых морями и островами на них) и др.

Сами факты нарушения требований водного законодательства, которые привели к убыткам, устанавливаются уполномоченными должностными лицами органов Госкомитета по водному хозяйству Украины при проведении проверок.

Постановлением Кабинета Министров Украины от 26 апреля 2003 года была утверждена Методика исчисления размера убытков от загрязнения нефтью. Действие данного нормативного акта распространяется на территорию Украины, ее внутренние морские воды, территориальное море и исключительную (морскую) экономическую зону. Убытки от загрязнения нефтью включают: убытки от загрязнения окружающей среды и упущенные вследствие такого загрязнения доходы; затраты на осуществление мер по воспроизводству природных ресурсов, которые фактически были приняты или должны быть приняты; затраты на предупредительные меры, а также дальнейшие убытки или ущерб, причиненный предупредительными мерами и неполученные вследствие нарушения хозяйственной деятельности доходы.

Исчисление размера убытков осуществляется соответствующими государственными органами на основании протоколов и иных материалов, подтверждающих факт загрязнения.

В Украине разработаны Таксы для исчисления размера возмещения ущерба, причиненного предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами Украины вследствие загрязнения с судов, кораблей и иных плавучих средств территориальных и внутренних морских вод Украины, утвержденные постановлением Кабинета Министров Украины от 3 июля 1995 г.1.

Исчисление размера возмещения убытков проводится в долларах США на основании количества загрязняющих веществ, сброшенных в водную среду (соли тяжелых металлов; органические вещества; пестициды, мусор и т.д.).

1 СП Украины.— 1995.— № 9.— Ст. 235; ОВУ.— 2002.— № 14.— Ст. 743.

265


В случаях отказа от добровольного возмещения убытков соответствующее подразделение Госэкоинспекции Минприроды Украины оформляет и передает в суд иски в установленном порядке для взыскания их сумм.

Убытки возмещаются и при правомерных действиях. Так, в соответствии с Порядком возмещения убытков, причиненных водопользователям прекращением права или изменением условий специального водопользования, утвержденным постановлением Кабинета Министров Украины от 14 августа 1996 г.1 — это, например, признание водного объекта имеющим особое государственное значение, научную, культурную или лечебную ценность. Само определение размера убытков необходимо проводить в соответствии с Методикой расчета убытков, причиненных водопользователям прекращения права или изменением условий специального водопользования.

Административная ответственность за нарушение требований законодательства об охране, воспроизводстве и использовании вод установлена соответствующими статьями КоАП Украины.

Так, в соответствии со ст. 48 должностные лица и граждане несут административную ответственность за: нарушение права государственной собственности на воды; самовольный захват водных объектов или самовольное водопользование, переуступка права водопользования, а также совершение иных сделок, которые в прямой или скрытой форме нарушают право государственной собственности на воды.

Также к административным правонарушениям отнесено: нарушение правил охраны водных ресурсов; загрязнение и засорение вод, нарушение водоохранного режима на водозаборах, приводящее к их загрязнению, водной эрозии грунтов и другие вредные явления; ввод в эксплуатацию предприятий, коммунальных и иных объектов без сооружений и приспособлений, предотвращающих загрязнение и засорение вод или их вредному действию (ст. 59).

Кроме того, ряд статей КоАП Украины предусматривает ответственность за иные виды правонарушений в этой сфере: ст. 591.

— Загрязнение и засорение территориальных и внутренних морских вод в результате сбросов с судов, совершенных без разрешения специально уполномоченных на то государственных органов или с нарушением установленных правил; проведение погрузочных и разгрузочных работ, которые могут привести к загрязнению территориальных и внутренних морских вод, без разрешения органов государственного контроля в области охраны окружающей природной среды, если получение такого разрешения предусмотрено законодательством Украины; неуведомление администрации ближайшего порта Украины о проведенном, в результате крайней необхо-

1 СП Украины. — 1996. — № 16. — Ст. 453; ОВУ. — 2002. — № 4. — Ст. 136.

димости, без надлежащего на то разрешения, сбросе в море вредных веществ с судна или иного плавучего средства, воздушного судна, платформы или иной искусственно сооруженной в море конструкции, а в случаях сброса в целях захоронения — и органа, выдающего разрешения на такой сброс, сразу после осуществления или входе осуществления такого сброса — (ст. 60).

— Забор воды с нарушением планов водопользования, самоволь
ное производство гидротехнических работ, бесхозяйственное ис
пользование воды (добытой или отведенной из водных объектов),
нарушение правил ведения первичного учета количества забирае
мых из водных объектов и сбрасываемых в них вод и определения
качества сбрасываемых вод — (ст. 61).

— Повреждение водохозяйственных сооружений и устройств;
нарушение правил эксплуатации водохозяйственных сооруже
ний и устройств.

Уголовная ответственность за нарушение водного законодательства предусмотрена в Уголовном кодексе Украины.

В частности, за нарушение правил охраны вод и загрязнение моря.

Нарушение правил охраны вод (водных объектов), если это повлекло загрязнение поверхностных либо подземных вод и водоносных горизонтов, источников питьевых, лечебных вод или изменение их природных свойств; или истощение водных источников и создало опасность для жизни, здоровья людей или для окружающей среды влечет за собой наступление уголовной ответственности в соответствии со ст. 242 Уголовного кодекса Украины.

За загрязнение моря в пределах внутренних морских либо территориальных вод Украины или в пределах вод исключительной (морской) экономической зоны Украины материалами либо веществами, вредными для жизни или здоровья людей, либо отходами вследствие нарушения специальных правил, если это создало опасность для жизни или здоровья людей либо живых ресурсов моря или могло воспрепятствовать законными видами использовании моря, а также незаконный сброс или захоронение в пределах внутренних морских или территориальных вод Украины либо в открытом море указанных материалов, веществ и отходов наступает уголовная ответственность в соответствии со ст. 243 УК.

Дисциплинарная ответственность применяется в случаях нарушения водного законодательства виновными лицами в соответствии и положениями Кодекса законов о труде Украины.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Определите и охарактеризуйте понятие «право водопользования».
  2.  Назовите виды права водопользования.
  3.  

  1.  

266

 267


  1.  Дайте сравнительную характеристику права общего и специального водопользования.
  2.  Раскройте сущность права арендного водопользования.
  3.  Определите основания и порядок возникновения права водопользования.
  4.  Охарактеризуйте права и обязанности водопользователей.
  5.  Перечислите случаи прекращения права пользования водами, предусмотренные законом.
  6.  Какие меры обеспечения правовой охраны вод вы знаете?
  7.  Охарактеризуйте виды юридической ответственности за нарушение законодательства об использовании, охране и воспроизводстве вод.

Темы рефератов

  1.  Воды как объект использования.
  2.  Характеристика видов права водопользования.
  3.  Субъекты права водопользования.
  4.  Особенности аренды водных объектов.
  5.  Особенности правовой охраны вод.

Особенности возмещения вреда, причиненного нарушением водного законодательства.

  1.  Правовые проблемы воспроизводства вод.
  2.  Сущность рационального водопользования.

Обеспечение правовой охраны водных объектов нормами земельного законодательства.

10. Принцип комплексного использования водных объектов.

Рекомендованная литература

Водне господарство в Укра'пй / За ред. А.В. Яцика, В.М. Хоре-ва. —К., 2000.

Гордеев В.1. Правов! питания використання малих р1чок // Право Укра'ши. — №1-2. С. 31-32.

Калш1ченко Л.1., Карук Б.П., Тищенко 0.1. Управлшня водо-господарським комплексом: Навч. помбник. — К., 2000.

Концепщя розвитку водного господарства Украши. — К., 2000.

Малишева Н.Р. брофеев МЛ. 0рган1защйно-правов1 питания захисту малих рж // Вкник Академп наук УРСР. — 1989. — № 6.

 1 Раздел XII

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОХРАНЫ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДР

План

  1.  Общая характеристика недр как объекта права природопользования.
  2.  Правовые формы контроля за рациональным использованием

недр.

  1.  Право пользования недрами и его виды.
  2.  Основания и порядок предоставления недр в пользование.
  3.  Условия и порядок прекращения права недропользования. Разрешение споров.
  4.  Правовая охрана недр.

§ 1. Общая характеристика недр как объекта права природопользования

Право пользования недрами является разновидностью права природопользования и имеет свои особенности. Это один из центральных институтов горного права, так как недра находятся в исключительной собственности народа Украины и предоставляются только в пользование (ст. 4 Кодекса Украины о недрах. Далее по тексту — КУоН. Недропользование рассматривается как фактические действия лица, направленные на использование полезных свойств природных ресурсов. Совокупность субъективных прав недропользователя, приобретенных им в порядке, установленном нормами горного права, составляет право недропользования в субъективном смысле. В объективном смысле право недропользования система юридических норм, устанавливающих субъективные права и юридические обязанности недропользователей.

Таким образом, право пользования недрами — это институт экологического права, который регулирует с помощью правовых норм общественные отношения, возникающие по поводу использования недр.

269


Недра — это часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающаяся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Это самостоятельный элемент природы, часть природной среды. К недрам относят твердые породы и породы, которые находятся в жидком или газообразном состоянии, минеральные ресурсы, расположенные на континентальном шельфе и в исключительной (морской) экономической зоне, природные и техногенные месторождения полезных ископаемых. Все они составляют единый государственный фонд недр.

Единый правовой режим пользования действует относительно всех составных частей государственного фонда недр, что позволяет сделать вывод: в законе понятия «недра» и «государственный фонд недр» тождественны.

Объектом права недропользования выступает индивидуализированная на местности (в натуре) часть государственного фонда недр, которая предоставляется в пользование для определенной цели в виде горного отвода.

Под горным отводом закон понимает индивидуализированную на местности (в натуре) часть (участок) государственного фонда недр, представляющий собой геометризированный блок недр, предоставляемый недропользователю в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, создания особо охраняемых геологических объектов и других целей.

Субъектами права недропользования могут быть предприятия, учреждения и организации, а также граждане Украины, которые имеют соответствующую квалификацию, материально-технические и экономические возможности для пользования недрами (ст. 16 КУоН). Исходя из анализа норм законодательства о предпринимательской деятельности, под специализированными следует понимать такие предприятия, учреждения и организации, в устав которых использование недр внесено как основной вид предпринимательский деятельности. Граждане Украины, которые желают получить в пользование недра, должны зарегистрироваться как субъекты предпринимательской деятельности — частные предприниматели.

В установленных законодательством случаях недра могут передаваться в пользование иностранным юридическим лицам и иностранным гражданам.

Право недропользования в пределах своих земельных участков могут осуществлять собственники земли и землепользователи с целью добычи полезных ископаемых местного значения, торфа, пресных подземных вод и т.п. для удовлетворения своих хозяйственных и бытовых нужд.

Пользование недрами на территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны является платным. Плата взимается в виде: платежей за пользование недрами; отчислений за геологоразведочные работы, выполненные за счет государственного бюджета; сбора за выдачу специальных разрешений (лицензий) и акцизного сбора. Платежи могут взыскиваться как разовые взносы, так и как регулярные платежи, размер которых определяют согласно соответствующим эколого-эко-номическим расчетам в зависимости от экономико-географических условий и размера участка недр, вида полезных ископаемых, продолжительности работ, от состояния геологического изучения территории и степени риска.

Нормативы платы за пользование недрами и порядок ее взыскания устанавливаются Кабинетом Министров Украины.

Плата за пользование недрами может вноситься как в виде денежных платежей, так и в натуральном виде (часть добытого минерального сырья или другой произведенной продукции, выполнения работ или предоставления других услуг). Плата за пользование недрами не может вноситься в виде радиоактивного сырья и продуктов его переработки, благородных металлов, алмазов и драгоценных камней, материалов и услуг оборонно-военного характера, а также информации, которая отнесена к государственной тайне.

Для некоторых категорий пользователей недрами законодательством установлены льготы и скидки при взимании платы. Так, пользователям, которые осуществляют добычу дефицитных полезных ископаемых при низкой экономической эффективности разработки месторождений или добычу полезных ископаемых низкого качества, предоставляется скидка при плате за пользование недрами (ст. 36 КоН Украины).

От платы освобождаются пользователи недр при проведении работ по геологическому изучению недр и разведке месторождений полезных ископаемых, если они выполняются за счет государственного бюджета и при создании геологических объектов природ-но-заповедного фонда. Освобождены от платы за пользование недрами собственники земли и землепользователи, которые осуществляют, в установленном порядке, добычу полезных ископаемых местного значения для собственных нужд или пользуются недрами для хозяйственных и бытовых потребностей на предоставленных им в собственность или пользование земельных участках (ст. 29

КУоН).

Платежи за пользование недрами направляются в государственный бюджет, бюджеты Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя.

Так, например, за добычу полезных ископаемых общегосударственного значения в государственный бюджет отчисляется 40 процентов платежей, остальные поступают в местный бюджет. За

270

 271


добычу полезных ископаемых местного значения все платежи направляются в местный бюджет, а за пользование недрами континентального шельфа — в государственный бюджет (ст. 31 КУоН).

§ 2. Правовые формы контроля за рациональным использованием недр

Государственный надзор за использованием и охраной недр

осуществляется специальными государственными органами в форме государственного геологического контроля и государственного геологического надзора. Цель государственного контроля и надзора — обеспечение соблюдения всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами установленного порядка пользования недрами, выполнение других обязанностей относительно охраны недр.

Государственный контроль за геологическим изучением недр (государственный геологический контроль) осуществляется Министерством охраны окружающей природной среды Украины и его органами на местах.

Органы государственного геологического контроля проверяют выполнение государственных программ геологоразведочных работ; обоснованность применения методик и технологий; качество, комплексность, эффективность работ по геологическому изучению недр; полноту исходных данных о количестве и качестве запасов основных и совместно залегающих полезных ископаемых; своевременность и правильность государственной регистрации работ по геологическому изучению недр, наличие специальных разрешений (лицензий) на использование недр и выполнение предусмотренных ими условий; соблюдение во время исследовательской эксплуатации месторождений полезных ископаемых технологий, которые бы обеспечивали необходимое их изучение; сохранение разведывательных горных выработок и буровых скважин для разработки месторождений полезных ископаемых, а также ведение геологической документации.

Государственный контроль за использованием и охраной недр, в пределах своей компетенции, осуществляют также местные советы.

Государственный надзор за ведением работ по геологическому изучению недр, их использованием и охраной, а также использованием и переработкой минерального сырья (государственный горный надзор) осуществляется Государственным комитетом Украины по надзору за охраной труда и его органами на местах.

Органы государственного горного надзора проверяют:

— полноту изучения месторождений полезных ископаемых, горнотехнических, геологических, инженерно-геологических,

гидрогеологических и других условий их разработки, строительства и эксплуатации подземных сооружений, захоронения вредных веществ и отходов производства;

своевременность и правильность введения в эксплуатацию разведанных месторождений полезных ископаемых;

выполнение требований относительно охраны недр при ведении работ по их изучению, установлению кондиции на минеральное сырье и эксплуатации месторождений полезных ископаемых;

правильность разработки месторождений полезных ископаемых, полноту добычи оцененных запасов полезных ископаемых и имеющихся в них компонентов;

соблюдение установленного порядка учета запасов полезных ископаемых, обоснованность и своевременность списания;

соблюдение правил проведения геологических и маркшейдерских работ во время разработки месторождений;

соблюдение правил и технологий переработки минерального сырья с целью обеспечения более полного изъятия полезных компонентов и улучшения качества конечной продукции;

правильность и своевременность проведения мероприятий, которые гарантируют безопасность людей, имущества и окружающей природной среды, горных выработок и буровых скважин от вредного влияния работ, связанных с пользованием недрами.

Органы государственного контроля и надзора в пределах своей компетенции имеют право давать обязательные для выполнения указания (предписания) об устранении нарушений норм и правил ведения работ во время геологического изучения недр, их использования и охраны; в порядке, установленном законодательством, прекращать работы, связанные с пользованием недрами, в случае нарушений соответствующих норм и правил или без специальных разрешений. Порядок осуществления государственного контроля и надзора определяется Законом Украины «О государственной геологической службе Украины» от 4 ноября 1999 года1.

§ 3. Право пользования недрами и его виды

Классификация права пользования недрами может осуществляется на основе их целевого назначения или срока их использования.

По срокам их использования, пользование недрами может быть постоянным или временным. Под постоянным пользованием понимается пользование недрами без заранее установленного срока. Временное пользование может быть краткосрочным — до пяти лет, и долгосрочным — до двадцати лет. В случае необходимости срок

1 Сборник: Законодательство Украины об окружающей природной среде. Т.2. — X.: ООО «Одиссей», 2006. — С. 446-451.

272

 273


временного пользования может быть продлен. Исчисление срока пользования недрами начинается со дня получения специального разрешения (лицензии) на пользование недрами, если в нем не установлено иное.

Право пользования недрами на основе их целевого назначения подразделяется на:

геологическое изучение, в том числе опытно-промышленную разработку месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения;

добычу полезных ископаемых;

строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, захоронение вредных веществ и отходов производства, сбрасывание сточных вод;

создание геологических территорий и объектов, которые имеют важное научное, культурное, санитарно-оздоровительное значение (научные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятки природы, лечебные, оздоровительные заведения и др.);

удовлетворение других потребностей.

Геологическое изучение осуществляется с целью получения данных о геологическом строении недр, процессов, которые происходят в них, выявления и оценки полезных ископаемых, изучения закономерностей их формирования и размещения, выяснения горнотехнических и других условий разработки месторождений полезных ископаемых и использования недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Проведение работ по геологическому изучению недр организовывает и координирует Министерство охраны окружающей природной среды Украины на основе государственных комплексных или целевых программ, межотраслевых планов, проектов, соответствующих норм и правил.

Геологическое изучение недр, предусмотренное государственными программами, осуществляется, как правило, за счет средств, которые отчисляются добывающими предприятиями в государственный бюджет за выполненные ранее геолого-разведывательные работы. В отдельных случаях геологическое изучение может выполняться за счет прямых дотаций государственного и местных бюджетов.

Для геологического изучения, в том числе для опытно-промышленной разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения, недра предоставляются в пользование без предоставления горного отвода на основании специального разрешения (лицензии) на геологическое изучение недр.

При геологическом изучении недр должны обеспечиваться: рациональное и эффективное проведение работ; экологически безопасное для жизни и здоровья людей состояние окружающей при-

родной среды; полнота изучения геологического строения недр, горнотехнических, гидрогеологических и других условий разработки разведанных месторождений; достоверность определения количества и качества запасов всех полезных ископаемых и их компонентов; сохранение разведывательных горных выработок и буровых скважин, которые не подлежат дальнейшему использованию; сохранение геологической и исполнительно-технической документации, образцов горных пород и руд, дубликатов проб полезных ископаемых, которые могут быть использованы при дальнейшем изучении недр, разведке и разработке месторождений полезных ископаемых, а также при пользовании недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Работы по геологическому изучению недр подлежат обязательной государственной регистрации и учету с целью обобщения и максимального использования результатов изучения недр, а также предотвращения дублирования указанных работ. Опытно-промышленная разработка месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения осуществляется с целью уточнения их отдельных горно-геологических и других параметров, определения рациональных методов добычи минерального сырья на основании проекта проведения этих работ. Добытые во время опытно-промышленной разработки полезные ископаемые подлежат реализации на общих основаниях.

Лица, которые открыли неизвестное ранее месторождение, имеющее промышленную ценность, или выявили дополнительные запасы полезных ископаемых или новое минеральное сырье в ранее известном месторождении, которое существенным образом повышают его промышленную ценность, считаются первооткрывателями. Первооткрыватели имеют право на вознаграждение.1

Наиболее распространенный вид права пользования недрами — добыча полезных ископаемых. Полезные ископаемые подразделяются на: общегосударственного и местного значения, и объединены в месторождения природного или техногенного происхождения.

Природные месторождения полезных ископаемых — это скопление минеральных веществ в недрах, на поверхности земли, в источниках вод и газов, на дне водоемов, которые по количеству, качеству и условиям залегания являются пригодными для промышленного использования.

Техногенные месторождения полезных ископаемых — это места, где скопились отходы добычи, обогащения и переработки минерального сырья, запасы которых оценены и имеют промышленное значение. Такие месторождения могут возникнуть также вследствие потерь при хранении, транспортировке и использовании продуктов переработки минерального сырья.

1 См.: СП Украины. — 1995. — № 4.— Ст. 102.

274

 275


К полезным ископаемым общегосударственного значения относится природный газ, уголь, металлы, нефть и др. К полезным ископаемых местного значения — гипс, гравий, песок, ракушечник и т.п.1

Месторождения полезных ископаемых, в том числе техногенные, подлежат учету в государственном кадастре месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственном балансе запасов полезных ископаемых.2

Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых содержит сведения о каждом месторождении, включенном в государственный фонд месторождений полезных ископаемых, сведения относительно количества и качества запасов полезных ископаемых и имеющихся компонентов, сведения о горнотехнических, гидрогеологических и других условиях разработки месторождения и его геолого-экономическую оценку, а также сведения о каждом выявлении полезных ископаемых.

Государственный баланс запасов полезных ископаемых содержит сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов полезных ископаемых относительно месторождений, которые имеют промышленное значение, их размещение, уровень промышленного освоения, а также сведения о добыче, потерях и обеспеченности общественного производства разведанными запасами полезных ископаемых.

Разработка месторождений твердых, жидких и газообразных полезных ископаемых и переработка минерального сырья производятся согласно утвержденным проектам и планам работ, правилам технической эксплуатации и охраны недр, которые согласовываются пользователями недр с Министерством охраны окружающей природной среды Украины.

С целью предотвращения отрицательных демографических, социальных и экологических последствий интенсивной добычи полезных ископаемых устанавливаются квоты на добычу отдельных их видов.3

При разработке месторождений полезных ископаемых должно обеспечиваться:

1) применение рациональных, экологически безопасных технологий, добыча полезных ископаемых и изъятие имеющихся в них компонентов, которые имеют промышленное значение, недопуще-

1 См.: СП Украины. —1995. — № 2.— Ст. 42.

2 См.: Об утверждении Порядка государственного учета месторождений
запасов и проявлений полезных ископаемых: Постановление КМУ от
32.01.1995 г. №75 // Сборник: Законодательство Украины об окружающей
природной среде. Т.2. —
X.: ООО «Одиссей», 2006. — С.464 — 466.

3 См.: Положение о порядке установления квот на добычу отдельных
видов полезных ископаемых от 22.12.1994 г. (с изменениями и дополне
ниями) // СП Украины.— 1995.— № 3.— Ст.54.

ние сверхнормативных потерь и ухудшения качества полезных ископаемых, а также выборочной разработки богатых участков месторождений, которая приводит к потерям запасов полезных ископаемых;

  1.  осуществление доразведки месторождений полезных ископаемых и других геологических работ, проведение маркшейдерских работ, ведение технической документации;
  2.  учет состояния и движения запасов, потерь и ухудшения качества полезных ископаемых, а также представление в статистические и другие государственные органы установленной законодательством отчетности;
  3.  недопущение порчи разрабатываемых и соседних с ними месторождений полезных ископаемых вследствие проведения горных работ, а также сохранение запасов полезных ископаемых месторождений, которые консервируются;

  1.  складирование, хранение и учет полезных ископаемых, а также отходов производства, которые содержат полезные компоненты и временно не используются;
  2.  рациональное использование вскрышных пород и отходов производства;
  3.  безопасное для людей, имущества и окружающей природной среды ведение работ.

При переработке минерального сырья должны обеспечиваться:

  1.  соблюдение технологических схем, которые обеспечивают рациональное и комплексное изъятие полезных компонентов;
  2.  учет и контроль за распределением полезных компонентов на разных стадиях переработки и степенью их извлечения из минерального сырья;
  3.  изучение технологических свойств и состава минерального сырья, проведение опытно-технологических испытаний с целью усовершенствования технологии переработки минерального сырья;
  4.  рациональное использование отходов переработки (шлама, пыли, сточных вод и т.п.);
  5.  складирование, учет и хранение отходов производства, которые содержат полезные компоненты и временно не используются.

При разработке месторождений полезных ископаемых и переработке минерального сырья должно обеспечиваться также соблюдение других требований, предусмотренных законодательством об охране окружающей природной среды.

Собственники земли и землепользователи имеют право без специальных разрешений (лицензий) и горного отвода добывать полезные ископаемые местного значения в пределах предоставленных им земельных участков. Добычу таких полезных ископаемых разрешается производить открытым способом без применения специальных технических средств общей глубиной разработки до двух

276

 277


метров и только для удовлетворения своих собственных и бытовых нужд, без права продажи другим лицам. При отсутствии указанных обстоятельств право недропользования с целью добычи полезных ископаемых указанными лицами осуществляется на общих основаниях (ст. 23 КУоН).

Порядок пользования недрами для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, регулируется ст. 55 Кодекса Украины о недрах. Пользование недрами для строительства и эксплуатации подземных сооружений и для других целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляется по соответствующим проектам. В них должны предусматриваться мероприятия, которые обеспечивают обезвреживание сточных вод, вредных веществ и отходов производства или локализацию их в определенных границах, а также предотвращают их проникновение в горные выработки, земную поверхность и в водные объекты.

Редкие геологические образования, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, которые представляют особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном законодательством порядке объектами природно-заповедного фонда. В случае выявления при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, которые представляют интерес для науки и культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить в соответствующие государственные органы.

Другие виды права пользования недрами законодательством пока не урегулированы.

§ 4. Основания и порядок предоставления недр в пользование

Недра предоставляются в пользование предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам лишь при наличии у них специального разрешения (лицензии) на пользование участком недр. Специальные разрешения (лицензии) в пределах конкретных участков предоставляются специализированным предприятиям, учреждениям и организациям, а также гражданам, которые имеют соответствующую квалификацию, материально-технические и экономические возможности для пользования недрами.

Предоставление таких разрешений осуществляется после предварительного согласования с соответствующим местным советом вопроса о предоставлении земельного участка для указанных нужд, кроме случаев, когда в предоставлении земельного участка нет надобности. Лицензии на пользование недрами предоставляет Мини-

стерство охраны окружающей природной среды Украины по согласованию с соответствующими министерствами и ведомствами, как правило, на конкурсных началах в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины. Решение о выдаче лицензии или отказ в ее предоставлении принимается в срок до 30 дней со дня представления заявления и необходимых документов.

В лицензии указывается название органа, который выдал ее, фамилия, имя отчество, адрес проживания гражданина или название и местонахождение юридического лица, вид деятельности, на которую выдается лицензия, место ее осуществления, особые условия и правила осуществления данного вида деятельности, регистрационный номер лицензии, дата выдачи, срок действия.

В случае нарушения недропользователем указанных в лицензии особых условий и правил осуществления соответствующего вида деятельности органы государственного горного контроля и надзора могут дать распоряжение об устранении нарушений или остановить ее действие на определенный срок или до устранения нарушений. В случае повторного или грубого нарушения правил осуществления деятельности, лицензия может быть аннулирована по решению органа, который ее выдал. Решение о приостановлении действия лицензии или об аннулировании может быть обжаловано в суд.

Право на пользование недрами удостоверяется актом о предоставлении горного отвода. Горный отвод предоставляется предприятиям и гражданам лишь при наличии у них специального разрешения (лицензии) на пользование участком недр, а также утвержденного в установленном порядка проекта разработки месторождения полезных ископаемых или строительства горнодобывающего объекта или подземного сооружения, не связанного с добычей полезных ископаемых.

Предоставление дополнительных горных отводов к уже существующему оформляется как новый отвод.

Недра в пределах горного отвода должны использоваться исключительно для целей, для которых он был предоставлен. Передача горного отвода полностью или частично другому предприятию или гражданину запрещается.

На разработку месторождений полезных ископаемых горный отвод, как правило, предоставляется для всего месторождения. На разработку больших месторождений полезных ископаемых, кроме нефтяных и газовых, горные отводы могут быть предоставлены двум или нескольким предприятиям или гражданам.

Проекты горных отводов разрабатываются специализированными организациями, которые могут выполнять маркшейдерские работы. Запрещается предоставление горного отвода, если остаются за его пределами участки месторождения, рудных тел, жил и проявлений полезных ископаемых, не пригодные для самостоятельной разработки.

278

 279


Горные отводы для разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения, строительства и эксплуатации подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, предоставляются Государственным комитетом Украины по надзору за охраной труда. Для разработки месторождений полезных ископаемых местного значения горные отводы предоставляются Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, Киевским и Севастопольским городскими местными Советами.

Предприятие или гражданин для получения горного отвода в зависимости от цели пользования и вида полезных ископаемых подает заявление местному органу государственного горного надзора или в Верховную Раду Автономной Республики Крым, областной, Киевский и Севастопольский городской Совет. В заявлении указывается название предприятия или сведения о гражданине, которые намерены получить горный отвод, местонахождение горного отвода и цель, для которой он выделяется. К заявлению прилагается проект горного отвода в двух экземплярах. Проект горного отвода состоит из объяснительной записки и графических материалов. В объяснительной записке должны быть изложены: цель, для которой подается заявление о предоставлении горного отвода; обоснование необходимости получения горного отвода; название организации, которая выполнила проектирование горнодобывающего объекта или подземного сооружения, и организации, которая подготовила проект горного отвода; общие сведения о территории, на которой находится горный отвод, в том числе о ее географическом и административном положениях, площади, характеристике сельскохозяйственных и других угодий, рек, озер и других водных объектов, отдельных зданий и сооружений, а также указываются категории, к которым принадлежат земельные участки соответственно земельному законодательству; короткая геологическая характеристика участка недр в пределах горного отвода и близлежащей к нему территории, в том числе данные о геологическом строении, горнотехнических и гидрогеологических условиях и степени их изученности; краткая геологическая характеристика имеющегося месторождения полезных ископаемых (размеры и элементы залегания рудных тел, жил и т.п.), горнотехнические и гидрогеологические условия его разработки; обоснование и расчет границ и размеров горного отвода.

Орган государственного горного надзора или Верховная Рада Автономной Республики Крым, областной, Киевский и Севастопольский городской Совет обязаны рассмотреть заявление и принять решение в течение 30 дней. Перед принятием решения рассматривается и проверяется: правильность и обоснованность границ горного отвода с учетом требований действующего законодательства о недрах; соответствие проекта горного отвода требованиям Положения о порядке предоставления горного отвода, утвержденного по-

280

становлением Кабинета Министров Украины от 27.01.1995 г.1; наличие документов, которые прилагаются к проекту; проект горнодобывающего объекта или подземного сооружения, для которых предоставляется горный отвод, полнота и обоснованность проектных решений, рациональное и комплексное использования недр, а также обеспечение безопасности людей, имущества, зданий, сооружений и окружающей природной среды.

Предоставленные отводы регистрируются в книге регистрации и учета горных отводов, о чем предприятию или гражданину выдается справка.

Без предоставления горного отвода осуществляется недропользование при геологическом изучении недр, в том числе для опытно-промышленной разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения, а также для добычи пресных подземных вод и разработки месторождений торфа.

Без специальных разрешений и предоставления горного отвода имеют право добывать для своих хозяйственных и бытовых нужд полезные ископаемые местного значения и торф, а также подземные пресные воды собственники земли и землепользователи в пределах предоставленных им земельных участков, если общая глубина разработки не будет превышать двух метров, а в случае добычи пресных подземных вод — 20 метров.

Добыча полезных ископаемых местного значения и торфа с применением специальных технических средств, которые могут привести к нежелательным изменениям окружающей природной среды, согласуется с местными советами и органами Министерства охраны окружающей природной среды Украины на местах (ст. 23 Кодекса Украины о недрах).

Предоставление земельных участков для нужд, связанных с пользованием недрами, производится в порядке, установленном земельным законодательством Украины. Земельные участки для пользования недрами предоставляются пользователям недр после получения ими специальных разрешений на пользование недрами или горных отводов (кроме случаев, когда это не нужно). Местные советы при предоставлении земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых местного значения одновременно предоставляют в пользование и недра.

§ 5. Условия и порядок прекращения права недропользования. Разрешение споров

Право пользования недрами может быть прекращено (полностью или частично), приостановлено на некоторое время по основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

1 См.: Законодательство Украины об окружающей природной среде: Сборник. Т.2. — X.: ООО «Одиссей», 2006. — С.467-471.

281


Полное прекращение права недропользования наступает, когда пользователь лишается этого права на весь предоставленный ему горный отвод или специального разрешения (лицензии). Частичным прекращением называется изъятие у недропользователя лишь части горного отвода с сохранением за ним права пользования частью, которая осталась.

Основания прекращения права пользования недрами предусмотрены в ст. 26 Кодекса Украины о недрах. Однако приведенный перечень не является исчерпывающим.

Эти основания можно поделить на обязательные (безусловные) и условные.

К обязательным можно отнести: истечение установленного срока пользования недрами, когда отпадает потребность в пользовании; прекращение деятельности пользователей недр; лишение недропользователя специального разрешения (лицензии). Право пользования недрами может быть прекращено в безусловном порядке, когда недра изымаются для государственных или общественных потребностей в установленном законодательством порядке. Недропользователям в таком случае обязаны возместить убытки, причиненные вследствие изъятия недр, в размерах и порядке, установленных законодательством.

Другие основания влекут за собой прекращение права недропользования лишь при наличии определенных условий. К таким основаниям принадлежат: пользование недрами с применением методов и способов, которые отрицательно влияют на состояние недр, приводят к загрязнению окружающей природной среды или вредным последствиям для здоровья населения; использование недр не по целевому назначению; нарушение других требований, предусмотренных лицензией на пользование участком недр, а также тогда, когда пользователь без уважительных причин на протяжении двух лет не приступил к пользованию.

Некоторые основания прекращения права недропользования прямо законодательством не предусмотрены. Так, смерть гражданина как основание прекращения права недропользования законом не предусмотрена, хотя ясно, что право пользования любым объектом природы не может сохраняться за умершим.

Одним из оснований прекращения права недропользования может быть неуплата или несвоевременная уплата обязательных платежей за пользование недрами.

Право недропользования прекращается и в случаях изъятия земельного участка у собственников и землепользователей на основаниях и в порядке, предусмотренных действующим земельным законодательством .

Основанием прекращения права недропользования иностранных юридических лиц и граждан является также и досрочное расторжение соглашения (контракта) на право пользования недрами или

переработку минерального сырья. Оно является условным основанием прекращения права пользования недрами, так как для его досрочного расторжения необходимо наличие нарушений условий контракта со стороны иностранного юридического лица или гражданина. Когда же нарушений договора не было, то он не может быть досрочно расторгнутым по требованию одной из сторон, за исключением необходимости изъятия недр для государственных или общественных нужд. Истечение же сроков действия таких соглашений является безусловным основанием для прекращения права пользования недрами.

Экологическое законодательство предусматривает также случаи приостановления (временного запрета) и ограничения права недропользования до выполнения необходимых природоохранных мероприятий.

Ограничение права недропользования наступает при установлении уменьшенных объемов выбросов и сбросов загрязняющих веществ как в целом по предприятию, так и на отдельных его производственных подразделах.

Недропользование ограничивается или временно запрещается (приостанавливается) в случае превышения недропользователями лимитов использования недр, нарушения экологических нормативов и стандартов, а также требований экологической безопасности в специально предусмотренных случаях.

Право пользования недрами прекращается, ограничивается или приостанавливается Государственным комитетом Украины по надзору за охраной труда или местными советами, которые предоставили недра в пользование, путем аннулирования предоставленного горноотводного акта и изъятия горного отвода в натуре, а также Министерством охраны окружающей природной среды Украины путем аннулирования предоставленной лицензии.

В случае несогласия пользователей с прекращением права недропользования (в случаях использования недр не по целевому назначению; с применением методов и способов, которые отрицательно влияют на состояние недр, приводят к загрязнению окружающей среды; неиспользования недр без уважительных причин на протяжении двух лет) или лишением специального разрешения этот вопрос решается в судебном или административном порядке.

Споры по вопросам пользования недрами рассматриваются органами государственного геологического контроля, государственного горного надзора, охраны окружающей природной среды, местными советами, судом, в пределах их компетенции в порядке, установленном действующим законодательством Украины.

Так, например, местные советы решают споры по вопросам пользования недрами, связанные с разработкой месторождений полезных ископаемых местного значения, торфа, пресных подземных вод.

282

 283


Судам подведомственны дела о взыскании средств и возмещении ущерба, причиненных государству вследствие нарушений законодательства о недрах. Недропользователи также имеют право обжаловать в судебном порядке решения соответствующих органов государственной власти в случаях отказа предоставления недр в пользование или прекращения права пользования недрами. Судам подведомственны и другие имущественные споры, связанные с пользованием недрами.

Истцы — Государственный комитет по надзору за охраной труда, Министерство охраны окружающей природной среды Украины и их органы на местах — освобождаются от уплаты государственной пошлины в делах о взыскании средств и возмещении ущерба, причиненного государству вследствие нарушений законодательства о недрах.

Споры по вопросам пользования недрами, которые возникают с другими государствами, а также между иностранными юридическими лицами и гражданами и владельцем недр, рассматриваются в соответствии с требованиями международного законодательства, международных договоров, заключенных контрактов. По согласию сторон такой спор может быть направлен на рассмотрение третейского суда или международного арбитражного суда.

§ 6. Правовая охрана недр

Недра, в отличие от других природных объектов, практически нельзя воспроизвести, что обусловливает необходимость особых требований, которые способствуют рациональному их использованию и надлежащей охране.

Реализация норм и требований в области охраны недр осуществляется в процессе учета и планирования использования недр, на стадиях геологического изучения, проектирования и строительства предприятий и сооружений, разработки месторождений полезных ископаемых и др.

Основными требованиями в области охраны недр являются:

обеспечение полного и комплексного геологического изучения недр;

соблюдение установленного законодательством порядка предоставления недр в пользование и недопущение самовольного пользования недрами;

рациональное изъятие и использование запасов полезных ископаемых и имеющихся в них компонентов;

недопущение вредного воздействия работ, связанных с пользованием недрами, на сохранение запасов полезных ископаемых, горных выработок и буровых скважин, которые эксплуатируются или законсервированы, а также подземных сооружений;

 

охрана месторождений полезных ископаемых от затопления, обводнения, пожаров и других факторов, которые влияют на качество полезных ископаемых и промышленную ценность месторождений или усложняют их разработку:

предотвращение необоснованной и самовольной застройки площадей залегания полезных ископаемых и соблюдение установленного законодательством порядка использования этих площадей для других целей;

предотвращение загрязнения недр при подземном хранении нефти, газа и других веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбрасывании сточных вод.

Эти требования охраны недр представляют собой составную часть прав и обязанностей пользователей недрами и конкретизируются в законодательстве относительно разнообразных видов и стадий пользования недрами.

В случае нарушения перечисленных требований пользование недрами может быть ограничено, приостановлено или прекращено органами Министерства охраны окружающей природной среды Украины или другими специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, установленном законодательством Украины.

Законодательство о недрах устанавливает правовой приоритет охраны и использования полезных ископаемых как основного богатства недр, которое не воспроизводится. Поэтому не случайно, что основные требования охраны недр связаны, прежде всего, с порядком испвльзования полезных ископаемых, их охраной от нерационального использования, истощения и загрязнения. С целью их охраны определены основные условия застройки площадей залегания полезных ископаемых. Порядок застройки площадей залегания полезных ископаемых общегосударственного значения устанавливается Кабинетом Министров Украины.1

Так, запрещается проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других объектов без предварительного геологического изучения участков недр, которые подлежат застройке.

Застройка площадей залегания полезных ископаемых общегосударственного значения, а также строительство на участках их залегания сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, допускаются в исключительных случаях лишь по согласованию с соответствующими территориальными геологическими предприятиями и органами государственного горного надзора. При этом должны осуществляться мероприятия, которые бы обеспечивали возможность добычи из недр полезных ископаемых.

1 См.: Об утверждении Положения о порядке застройки площадей залегания полезных ископаемых общегосударственного значения: Постановление КМУ от 17.01.1995 г. № 44 // СП Украины.— 1995.— №3.— Ст 80.

284

 285


Застройка площадей залегания полезных ископаемых местного значения, а также размещение на участках их залегания подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, допускаются по согласованию с соответствующими местными советами.

Важным мероприятием охраны недр с целью предотвращения отрицательных демографических, социальных и экологических следствий интенсивной добычи полезных ископаемых является установление квоты на добычу отдельных видов полезных ископаемых1.

Запрещается также выборочная разработка месторождений полезных ископаемых. При проектировании, строительстве и введении в эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, должно обеспечиваться рациональное использование добытых горных пород.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Что такое недра, как объект права пользования? Охарактеризуйте правовое положение горного отвода по отношению к недрам?
  2.  Каково соотношение государственного фонда недр и фонда месторождений полезных ископаемых? Виды полезных ископаемых? Особенности правового статуса техногенных месторождений полезных ископаемых.
  3.  Назовите виды права пользования недрами. Дайте их классификацию.
  4.  Субъекты права пользования недрами. Правовой статус первооткрывателей месторождений полезных ископаемых.
  5.  Какие существуют особенности осуществления права пользования недрами с целью добычи полезных ископаемых.
  6.  Назовите условия и порядок возникновения, приостановления и прекращения права пользования недрами.
  7.  Какими способами осуществляется охрана недр и контроль за их рациональным использованием?
  8.  Особенности применения мер юридической ответственности за нарушение законодательства о недрах. Каков порядок возмещения убытков?

Темы рефератов

  1.  Правовые признаки недр как объекта пользования.
  2.  Проблемы правового разграничения недр и подземных вод.
  3.  Правовой статус пользователей недрами.

1 См.: Об утверждении Положения о порядке установления квот на добычу отдельных видов полезных ископаемых: Постановление КМУ от 22.12.1994 г.№ 862 // СП Украины. — 1995.— №3.— Ст.51.

4. Месторождения полезных ископаемых: правовые признаки и

классификация.

  1.  Классификация видов права пользования недрами.
  2.  Особенности геологического изучения недр.
  3.  Добыча полезных ископаемых — один из основных видов права пользования недрами.
  4.  Порядок предоставления недр в пользование для добычи полезных ископаемых.

9. Комплексность недропользования — главный принцип ис
пользования недр.

  1.  Первооткрыватели месторождений полезных ископаемых — специфика их правового статуса.
  2.  Правовая природа разрешения (лицензии) на пользование

недрами.

  1.  Права и обязанности недропользователей.
  2.  Соотношение права недропользования и права землепользования.
  3.  Основания прекращения права пользования недрами.
  4.  Система органов, осуществляющих контроль за использованием недр.
  5.  Правовое обеспечение охраны недр.
  6.  Особенности возмещения убытков, причиненных нарушением законодательства о недрах.

Рекомендованная литература

Плотникова О. О содержании некоторых понятий, которые используються в горном законодательстве // Право Украины. —

1999. — № 6. —С.64-66.

Разметаев СВ. Экологичесое право Украины: систематизированное законодательство о недрах с научно-практическим комментарием и постатейными материалами. — X.: ООО «Синтекс, ЛТД»,

2000. — 480 с.

Сурикова О. Актуальные вопросы экологической ответственности за нарушение законодательства об использовании и охране недр // Право Украины. — Киев, 2001. — №5. — С. 81-84.

Шемяков А.П. Правовая охрана недр: понятия и проблемы // Право Украины. — 2002. — №2. — С.111-114.

Шемяков А.П. Некоторые аспекты проблемы юридического определения понятия недр // Вестник Университета внутренних дел МВД Украины. — Харьков. — 2000. — №10. — С.206-266.

Шем'яков О.П. Правове регулювання використання та охорони надр. Автореф. дис... канд. юрид. наук. — X., 2002. — 19 с.

Экологическое право: Особенная часть: Учебник для юрид. фак. вузов: Полный академ. курс / Под ред. акад. АпрН В.И. Андрейце-ва. — К.: Истина, 2001. — С.317-337.

286

 287


: Раздел XIII

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ

РАСТИТЕЛЬНОГО МИРА

План

Подраздел I. Право пользования растительным миром и его охрана.

1. Растительный мир как объект экологических правоотноше-    §

НИИ.

  1.  Правовое обеспечение использования растительного мира.
  2.  Правовая охрана растительного мира.

Юридическая ответственность за нарушение законодательств ва о растительном мире.

Подраздел II. Право лесопользования и его охрана.

  1.  Общая характеристика права лесопользования.
  2.  Использование лесных ресурсов.
  3.  Право собственности на леса.
  4.  Право пользования лесами.
  5.  Правовые меры по воспроизводству, охране и защите лесов.
  6.  Юридическая ответственность за нарушение лесного законо дательства.

Подраздел I

ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ РАСТИТЕЛЬНЫМ

МИРОМ И ЕГО ОХРАНА

§ 1. Растительный мир как объект экологических правоотношений

Растительный мир, (ст. 3 Закона Украины «О растительном мире»1) представляет собой совокупность всех видов растений, а

1 Див.: О растительном мире: Закон Украины, принятый Верховной Радой Украины 09.04.2006 г. // Офщшний В1сник Укра'ши. — 1999. — №18.— Ст. 775.

также грибов и образованных ими сообществ на определенной территории.

Впервые в юридической литературе научное определение понятия «растительный мир» было сформулировано в 80-х гг. XX ст. и определялось как «совокупность диких растений (наземных и водных), произрастающих в состоянии естественной свободы на территории Советского Союза, а также в границах континентального шельфа СССР »х. Но в дальнейшем это понятие не получило научной поддержки и в законодательстве бывшего СССР не нашло своего закрепления.

Растения как составная и наиболее весомая часть растительного мира насчитывают около 350 тыс. видов. К середине XX столетия все растения традиционно делились на низшие растения (бактерии, водоросли, грибы и лишайники) и высшие растения (моховые, хво-щевые, папоротниковые и цветочные).

В современный период бактерии и грибы выделяют в самостоятельную группу, в связи с чем искусственная группа — низшие растения — сохранила преимущественно исторический интерес. Весь растительный мир с биологической точки зрения возможно классифицировать на: древесный, травянистый, кустарниковый и водный.

К основным видам растительного мира с позиции его правового регулирования следует отнести: лесные ресурсы; природная растительность, которая не относится к лесным ресурсам; растительность сельскохозяйственного назначения.

Наиболее полно из всех названных видов урегулированы отношения, которые возникают в процессе использования, воспроизводства и охраны лесных ресурсов. И это является вполне оправданным, поскольку социальное значение этого вида растительного мира весьма большое.

Что касается естественной растительности, которая не принадлежит к лесным ресурсам, то его правовая основа на протяжении многих лет отсутствовала. Именно этот пробел в регулировании правоотношений в сфере охраны, использования и воспроизводства растительного мира был заполнен принятым 9 апреля 1999 г. Законом Украины «О растительном мире».

Отношения, возникающие в сфере охраны, использования и воспроизводства растений и многолетних насаждений сельскохозяйственного назначения, в соответствии с ч.2 ст. 1 Закона Украины «О растительном мире», регулируются соответствующим законодательством Украины (аграрным, хозяйственным, гражданским, административным). Таким образом, эта группа общественных отношений не подпадает под действие правовых норм этого Закона.

1 Див.: Искоян А.Б. Проблемы совершенствования правового регулирования охраны и использования растительного мира (диких растений вне лесов): Автор, канд. юрид. наук. — Ереван. — 1985. — С. 16.

288

 289


Непосредственными объектами растительного мира, которые используются или могут быть использованы населением, являются природные растительные ресурсы. По своей экологической, хозяйственной, научной, оздоровительной, рекреационной ценности и другим признакам они подразделяются на природные растительные ресурсы общегосударственного и местного значения.

К природным растительным ресурсам общегосударственного значения принадлежат: а) объекты растительного мира в пределах: внутренних морских вод и территориального моря, континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины; поверхностных вод (озер, водохранилищ, рек, каналов), которые расположены и используются на территории более чем одной области, а также их притоков всех порядков; естественных и биосферных заповедников, национальных природных парков, а также заказников, памятников природы, ботанических садов, дендрологических парков, зоологических парков, парков-памятников садово-паркового искусства общегосударственного значения; б) лесные ресурсы государственного значения; в) редкие и такие, которые находятся под угрозой исчезновения, сосудистые растения, мохообразные, водоросли, лишайники, а также грибы, виды которых занесены в Красную книгу Украины; г) редкие и такие, которые находятся под угрозой исчезновения, и типичные природные растительные сообщества, занесенные в Зеленую и Красную книги Украины. Кроме того, к природным растительным ресурсам общегосударственного значения законодательством Украины могут быть отнесены и другие объекты растительного мира.

К природным растительным ресурсам местного значения относятся дикорастущие и иные несельскохозяйственного назначения сосудистые растения, мохообразные, водоросли, лишайники, а также грибы, которые не отнесены законодательством Украины к природным растительным ресурсам общегосударственного значения.

Таким образом, объектами растительного мира является совокупность всех видов дикорастущих и других несельскохозяйственного назначения сосудистых растений биологического происхождения, мохообразных, водорослей, лишайников, а также грибов и их групп.

Законом Украины «О растительном мире» предусмотрена необходимость сохранения природного, пространственного, видового, популяционного и ценотического разнообразия объектов растительного мира; сохранение условий произрастания дикорастущих растений и природных растительных сообществ; научно обоснованного, неистощительного использования природных растительных ресурсов; осуществление мероприятий по предотвращению отрицательного влияния хозяйственной деятельности на растительный мир; охраны объектов растительного мира от пожаров, защита от вредителей и болезней; осуществление мероприятий по воспроиз-

водству объектов растительного мира; регулирование распространения и численности дикорастущих растений и использование их запасов с учетом интересов здравоохранения населения.

§ 2. Правовое обеспечение использования растительного мира

Растительный мир, как совокупность растительных сообществ покрывает большую часть поверхности суши, находится в водоемах и составляет важный компонент биосферы Земли. Он непосредственно связан с особенностями климата, водного режима, грунта, рельефа, а также животным миром, вместе с которым создает разнообразные биогеоценозы. Правовое регулирование его использования и охраны имеет чрезвычайно важное значение для поддержания экологического равновесия, обеспечения экологического сбалансированного процесса эксплуатации всех природных ресурсов.

В соответствии с Законом « О растительном мире », использование природных растительных ресурсов осуществляется в порядке общего или специального пользования.

В порядке общего пользования природных растительных ресурсов граждане могут собирать врачебное и техническое сырье, цветы, ягоды, плоды, грибы и другие пищевые продукты для удовлетворения личных нужд, а также использовать эти ресурсы в рекреационных, оздоровительных, культурно-образовательных и воспитательных целях. Оно осуществляется гражданами с соблюдением правил, которые утверждаются центральным органом исполнилаальт ной власти по вопросам охраны окружающей природной среды бесплатно и без предоставления им соответствующих разрешений

Сбор в порядке общего пользования дикорастущих растений, относящихся к перечню наркосодержащих растений, их плодов, семян, остатков, отходов сырья и т.п., запрещается. Торговля лекарственными и декоративными видами растений, а также их частями (корни, стебли, плоды и т.п.), собранными в порядке общего пользования природных растительных ресурсов, запрещается.

Общее пользование природных растительных ресурсов в случае их истощения, резкого уменьшения популяционного и ценотично-го разнообразия может быть ограничено Советом министров Автономной Республики Крым, местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а также специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, другими специально уполномоченными центральными органами исполнительной власти соответственно их компетенции.

Таким образом, особенностями общего пользования природных растительных ресурсов является: осуществление физиче-

290

 291


сними лицами; отсутствие разрешений на пользование природных растительных ресурсов; бесплатность.

Специальное пользование природными растительными ресурсами осуществляется по разрешениям юридическими или физическими лицами для удовлетворения их производственных и научных потребностей, а также с целью получения прибыли от реализации этих ресурсов или продуктов их переработки.

Видами специального пользования природных растительных ресурсов являются: сбор лекарственных растений; заготовка древесины во время рубок главного пользования; заготовка живицы; заготовка коры, луба, древесной зелени, древесных соков и т.п.; сбор цветов, ягод, плодов, орехов, семян, грибов, лесной подстилки, камыша и т.п.; заготовка сена; выпас скота.

Законодательством Украины могут быть предусмотрены и другие виды специального пользования природных растительных ресурсов.

Специальное пользование природных растительных ресурсов общегосударственного значения осуществляется по разрешениям, выдаваемым в порядке, который определяется Кабинетом Министров Украины, а природных растительных ресурсов местного значения — по разрешениям, которые выдаются в порядке, определяемом Верховной Радой Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления.

Заготовка древесины во время рубок главного пользования, а также заготовка живицы на земельных участках лесного фонда осуществляется в порядке, устанавливаемом Лесным кодексом Украины. Другие виды специального пользования природными растительными ресурсами на земельных участках лесного фонда осуществляются в порядке, который устанавливается Законом Украины «О растительном мире», Лесным кодексом Украины и другими нормативно-правовыми актами.

Специальное использование природных растительных ресурсов является платным.

Размер платы за специальное использование природных растительных ресурсов определяется с учетом их естественных запасов, распространения, ценности, возможности воспроизводства, производительности этих ресурсов.

От платы за специальное использование природных растительных ресурсов освобождаются:

— научно-исследовательские учреждения, учебные и образовательные учреждения, которые проводят научные исследования объектов растительного мира с целью их охраны, рационального использования и воспроизводства, за исключением использования ими дикорастущих сосудистых растений, мохообразных, водорослей, лишайников, а также грибов, виды которых занесены в Красную книгу Украины, и природных растительных сообществ, занесенных в Зеленую книгу Украины;

292

 

собственники земельных участков;

пользователи (в том числе арендаторы) земельных участков, за исключением использования ими дикорастущих сосудистых растений, мохообразных, водорослей, лишайников, а также грибов, виды которых занесены в Красную книгу Украины, и природных растительных сообществ, занесенных в Зеленую книгу Украины, для удовлетворения природными растительными ресурсами собственных нужд, без права их реализации.

Порядок и нормативы платы за специальное использование природных растительных ресурсов устанавливаются Кабинетом Министров Украины.

Таким образом, особенностями специального использования природных растительных ресурсов являются: осуществление физическими или юридическими лицами; наличие специальных разрешений; платность.

Вместе с тем, Закон Украины «О растительном мире» предусматривает отдельные исключения из установленного им обязательного порядка наличия разрешений на специальное использование природных растительных ресурсов. Так не требуются разрешения на специальное использование природных растительных ресурсов:

собственникам земельных участков, на которых находятся объекты растительного мира, кроме занесенных в Красную книгу Украины;

пользователям (в том числе арендаторам) земельных участков, предоставленных им для целевого назначения (ведение личного крестьянского хозяйства, фермерского хозяйства, коллективного садоводства, огородничества, сенокошения, выпаса скота), за исключением использования ими дикорастущих сосудистых растений, мохообразных, водорослей, лишайников, а также грибов, виды которых занесены в Красную книгу Украины, и природных растительных сообществ, занесенных в Зеленую книгу Украины.

Выдача разрешений на специальное использование природных растительных ресурсов осуществляется в пределах лимитов их использования. Согласно Положению о порядке установления лимитов использования природных ресурсов общегосударственного значения, утвержденного постановлением Кабинета Министров Украины от 10 августа 1992 г.1, лимиты определяют объемы природных ресурсов, на основе которых выдаются разрешения на их специальное использование.

Лимиты специального использования природных растительных ресурсов общегосударственного значения устанавливаются на основе научно обоснованных нормативов специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды.

1 СП Украины. — 1992. — № 14. — Ст. 387.

293


Порядок установления лимитов специального использования природных растительных ресурсов общегосударственного значения утверждается Кабинетом Министров Украины, а использование естественных растительных ресурсов местного значения определяется Верховной Радой Автономной Республики Крым и органами местного самоуправления по представлению специально уполномоченных местных органов исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды. Природные растительные ресурсы используются с целью: а) осуществления природоохранной, рекреационной, оздоровительной, культурно-образовательной, воспитательной, научно-исследовательской и хозяйственной деятельности; б) для обеспечения потребностей населения в техническом, лечебном, пряно-ароматическом, пищевом сырье из дикорастущих растений; в) для выпаса скота, для обеспечения иных нужд животноводства; г) для нужд пчеловодства; д) для нужд охотничьего и рыбного хозяйства. Природные растительные ресурсы могут использоваться с хозяйственной целью и для других нужд, предусмотренных законодательством.

Использование природных растительных ресурсов для природоохранной, рекреационной, оздоровительной, культурно-образовательной целей осуществления в порядке общего пользования.

Для проведения научно-исследовательских работ, связанных с использованием природных растительных ресурсов, в установленном земельным законодательством порядке могут определяться специальные земельные участки, на которых произрастают объекты растительного мира. Правила использования природных растительных ресурсов для научно-исследовательской цели утверждаются специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды. В случае выявления нарушений законодательства о растительном мире в использовании природных растительных ресурсов для научно-исследовательских целей, в установленном законодательством порядке может быть принято решение об ограничении или запрете использования природных растительных ресурсов.

Промышленный сбор технического, лечебного, пряно-ароматического, пищевого сырья из дикорастущих растений ведется с учетом принципов неистощения природных растительных ресурсов, сохранения благоприятных условий для жизни диких животных и охраны окружающей природной среды.

Закупка лечебного и технического сырья из дикорастущих растений у юридических или физических лиц осуществляется при условии наличия у них разрешений на специальное использование природных растительных ресурсов.

Сбор технического, лечебного, пряно-ароматическрго, пищевого сырья из дикорастущих растений осуществляется по правилам, утверждаемым Кабинетом Министров Украины по представлению

специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды.

Использование природных растительных ресурсов для выпаса скота и обеспечения других потребностей животноводства осуществляется на земельных участках, которые определяются в установленном земельным законодательством порядке. Этот порядок предусмотрен в ст. 34 Земельного кодекса Украины, согласно которому граждане могут арендовать земельные участки для сенокошения и выпаса скота. Органы государственной исполнительной власти на местах и органы местного самоуправления могут создавать на землях, которые находятся в собственности государства или территориальной общины, общественные сенокосы и пастбища.

Использование природных растительных ресурсов для выпаса скота и обеспечения других потребностей животноводства запрещается, если это может привести к деградации земель, занятых объектами растительного мира, или препятствует их своевременному естественному воспроизводству.

Использование природных растительных ресурсов для потребностей пчеловодства осуществляется безвозмездно и без получения разрешения на специальное использование естественных растительных ресурсов путем размещения пасек на соответствующих земельных участках по согласованию с собственником или пользователем (в том числе арендатором) такого участка.

Размещение ульев и пасек на земельных участках лесного фонда осуществляется без права рубок деревьев и кустарников, расчистки и распашки земельных участков лесного фонда и строительства на них зданий капитального типа. Места размещения ульев и пасек определяются с учетом условий ведения лесного хозяйства и специального использования лесных ресурсов.

Использование природных растительных ресурсов для нужд охотничьего и рыбного хозяйства осуществляется с учетом требований Закона Украины «О растительном мире», а также земельного, водного законодательства и законодательства о животном мире.

Юридические или физические лица, которые осуществляют ведение охотничьего и рыбного хозяйства, обязаны осуществлять мероприятия по охране природных растительных сообществ на территориях, закрепленных за ними охотничьих угодий и рыбохо-зяйственных водоемов. Фаунистическим законодательством предусмотрена необходимость охраны среды обитания, условий размножения и путей миграции животных. Так, в соответствии со ст. 39 Закона Украины «О животном мире» предприятия, учреждения, организации и граждане при осуществлении любой деятельности, которая может повлиять или влияет на состояние животного мира, обязаны обеспечивать охрану среды обитания, условий размножения и путей миграции животных.

294

 295


§ 3. Правовая охрана растительного мира

Охрана растительного мира предусматривает осуществление комплекса мероприятий, направленных на сохранение пространственного, видового и популяционного и ценотического разнообразия и целостности объектов растительного мира, охрану условий их местопроизрастания, сохранение от уничтожения, повреждения, защиту от вредителей и болезней, а также неистощаемое использование.

Охрана растительного мира осуществляется центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, собственниками и пользователями (в том числе арендаторами) земельных участков, на которых находятся объекты растительного мира, а также пользователями природных растительных ресурсов.

Как указано в ст. 26 Закона Украины «О растительном мире», его охрана обеспечивается: установлением правил и норм охраны, использования и воспроизводства объектов растительного мира; проведением экологической экспертизы и других мероприятий с целью предотвращения гибели объектов растительного мира в результате хозяйственной деятельности; защитой земель, занятых объектами растительного мира, от эрозии, селей, подтопления, затопления, заболачивания, засоления, высушивания, уплотнения, засорения, загрязнения промышленными и бытовыми отходами и стоками, химическими и радиоактивными веществами и от другого неблагоприятного влияния; созданием и объявлением территорий и объектов природно-заповедного фонда; организацией научных исследований, направленных на обеспечение осуществления мероприятий по охране и созданию объектов растительного мира; развитием системы информирования об объектах растительного мира и воспитанием у граждан бережного отношения к ним; созданием системы государственного учета и осуществлением государственного контроля за охраной, использованием и воспроизводством растительного мира; занесением редких, находящихся под угрозой исчезновения, видов растений в Красную книгу Украины, редких, находящихся под угрозой исчезновения, а также типичных природных растительных сообществ в Зеленую книгу Украины; установлением юридической ответственности за нарушение порядка охраны и использования природных растительных ресурсов; осуществлением других мер и установлением законодательством других требований относительно охраны растительного мира.

С целью сохранения условий местопроизрастания объектов растительного мира предприятия, учреждения, организации и граждане, деятельность которых связана с размещением, проектированием, реконструкцией, застройкой населенных пунктов, предприятий, сооружений и других объектов, а также вводом их в эксплу-

296

атацию, должны предусматривать и осуществлять мероприятия по сохранению условий местопроизрастания объектов растительного мира.

Законом «О растительном мире» запрещается строительство, ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и других объектов и применения технологий, которые вызовут нарушение состояния и условий местопроизрастания объектов растительного мира, засорение, загрязнение химическими и другими токсичными веществами территорий, занятых ими, а также выжигание сухой природной растительности или ее остатков без разрешения органов государственного контроля в области охраны окружающей природной среды.

Большое значение в охране растительного мира приобретает правовое регулирование проведения экологической экспертизы. В соответствии с экологическим законодательством, во время проведения экологической экспертизы проектов схем развития и размещения производительных сил, генеральных планов развития населенных пунктов, схем районного планирования и другой документации, а также расчетов, проектов строительства и реконструкции (расширение, технологического переоснащения) предприятий, сооружений и других объектов, внедрение новой техники, технологии, обязательно должно учитываться их влияние на состояние растительного мира и условия его местопроизрастания. Таким же образом должны учитываться требования относительно охраны объектов растительного мира во время разработки и установления экологических нормативов.

Важной формой охраны растительного мира является охрана редких, находящихся под угрозой исчезновения, видов растений и типичных природных растительных сообществ. В соответствии со ст. 30 Закона Украины «О растительном мире», редкие, находящиеся под угрозой исчезновения, виды растений, произрастающие в естественных условиях на территории Украины, в границах ее территориальных вод, континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны, подлежат особой охране и заносятся в Красную книгу Украины.

Виды растений, не занесенные в Красную книгу Украины, но являющиеся редкими или находящиеся под угрозой исчезновения на территории Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя, могут заноситься в Перечень видов растений, подлежащих особой охране на этих территориях. Перечень и Положение о нем утверждаются Верховной Радой Автономной Республики Крым, соответствующими областными, Киевским и Севастопольским городскими советами.

Необходимо также отметить, что редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также типичные природные растительные сообщества подлежат охране на всей территории Украины и заносятся в Зеленую книгу Украины.

297


Положение о Зеленой книге Украины утверждено постановлением Кабинета Министров Украины от 29 августа 2002 г. (№ 1286), и устанавливает порядок ведения Зеленой книги Украины, определяет категории редких, исчезающих и типовых природных растительных сообществ, которые требуют охраны и заносятся в Зеленую книгу, а также пути осуществления охраны природных растительных сообществ, внесенных в Зеленую книгу Украины. Ввоз в Украину и вывоз за ее границы объектов растительного мира осуществляется по правилам, которые устанавливаются специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды.

Как одну из форм охраны растительного мира Украины, следует рассматривать интродукцию, акклиматизацию, селекцию растений и составления ботанических коллекций.

Переселение отдельных видов растений в местности, где они раньше не росли (интродукция), акклиматизация новых для флоры Украины видов растений осуществляются юридическими или физическими лицами, с разрешения специально уполномоченных местных органов исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, которые выдаются на основании заключений научных учреждений и организаций, а также государственной службы по карантину растений.

Самовольное проведение интродукции и акклиматизации дикорастущих растений запрещается. Требования по проведению интродукции и акклиматизации дикорастущих растений определяются Положением об интродукции и акклиматизации растений, которое разрабатывается и утверждается специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды по согласованию с Национальной академией наук Украины и Главной государственной инспекцией по карантину растений Украины.

Вопросы селекции дикорастущих растений регулируются специальным законодательством, (хозяйственным, гражданским). Селекция дикорастущих растений в естественных условиях и интродукция растений, к которым были применены селекционные методы, осуществляются по разрешениям специально уполномоченных на это органов исполнительной власти.

Специальные требования установлены к ботаническим коллекциям. Прежде всего, ботанические коллекции (коллекции ботанических садов, дендрариев, дендропарков, оранжерей, а также гербарии, банки семян и другие виды ботанических коллекций), представляющие научную, культурно-образовательную, учебно-воспитательную и другую государственную ценность, подлежат государственному учету.

Кроме того, специально уполномоченные центральные органы исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природ-

298

ной среды по согласованию с Главной государственной инспекцией по карантину растений Украины, Государственной таможенной службой Украины, другими заинтересованными центральными органами исполнительной власти, а также Национальной академией наук Украины, утверждают Правила создания, пополнения, сохранения, государственного учета, использования, торговли, ввоза, пересылки и вывоза за границу Украины ботанических коллекций и их объектов.

§ 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства о растительном

мире

Юридическая ответственность в области охраны и использования растительного мира представляет собой принудительное обеспечение правовыми средствами выполнения требований законодательства о растительном мире по обеспечению рационального использования и охраны объектов растительного мира и применение к виновным лицам мер компенсационного характера.

Под нарушением законодательства о растительном мире следует понимать противоправное действие или бездействие, которое причиняет вред объектам растительного мира либо направлено против установленного порядка использования, воспроизводства и охраны объектов растительного мира и предусматривает юридическую ответственность виновного в этом лица.

Нарушение законодательства о растительном мире, влечет за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Украины.

Ответственность за нарушение законодательства о растительном мире несут лица, виновные в: самовольном специальном использовании природных растительных ресурсов; нарушении правил общего пользования природных растительных ресурсов; противоправном уничтожении или повреждении объектов растительного мира; нарушении требований охраны условий местопроизрастания объектов растительного мира; нарушении требований относительно охраны, использования и воспроизводства растительного мира во время проектирования, размещения, строительства, реконструкции, ввода в действие, эксплуатации сооружений и объектов, применении технологий, которые отрицательно влияют на состояние объектов растительного мира; превышении лимитов использования природных растительных ресурсов; самовольном проведении интродукции и акклиматизации дикорастущих видов растений; реализации лекарственного и технического сырья дикорастущих растений, собранных без разрешения на специальное использование природных

299


растительных ресурсов; закупки лекарственного и технического сырья дикорастущих растений у юридических или физических лиц, не имеющих разрешения на их специальное использование; нарушении правил вывоза за пределы Украины и ввоза на его территорию объектов растительного мира; невнесении сбора за использование природных растительных ресурсов в установленные сроки.

Приведенный перечень нарушений законодательства о растительном мире не является исчерпывающим.

Гражданско-правовая ответственность за нарушение законодательства о растительном мире, объекты которого находятся в пределах населенных пунктов, предусмотрена Постановлением Кабинета Министров Украины от 8 апреля 1999 г. «Таксы для исчисления размера вреда, причиненного зеленым насаждениям в пределах городов и других населенных пунктов»1.

Постановлением установлены таксы для исчисления размера вреда, причиненного в результате уничтожения или повреждения деревьев и кустарников; уничтожения или повреждения газонов и цветников; использования не по назначению парков, скверов, гидропарков, земельных участков, отведенных для их создания, а также за самовольный проезд и заезд на них транспортных средств, а также засорение водоемов на их территориях.

Возмещение убытков, причиненных природным растительным ресурсам за пределами населенных пунктов, регламентируется Постановлением Кабинета Министров Украины от 5 декабря 1996 г. «Таксы для исчисления размера вреда, причиненной лесному хозяйству». Согласно п.2 указанного постановления, таксы для исчисления размера вреда, причиненного лесному хозяйству предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами, применяются также для исчисления вреда, причиненного уничтожением, повреждением или незаконной рубкой отдельных деревьев, групп деревьев и кустарников на сельскохозяйственных угодьях, приусадебных, дачных и садовых участках, которые не относятся к лесному фонду.

Важным является вопрос о размере убытков, которые взимаются с субъектов, виновных в нарушении законодательства о растительном мире. Экологическим законодательством предусмотрено, что вред, причиненный нарушением законодательства об охране окружающей природной среды, подлежит возмещению в полном объеме. Следует иметь в виду, что этот объем определяется утвержденными таксами, о которых уже говорилось. В некоторых случаях, прямо предусмотренных законодательством, при исчислении размера вреда согласно установленным таксам применяется кратность, то есть убытки взимаются в увеличенном размере. Например, размер вреда, причиненного в результате уничтожения или повреждения до степени прекращения роста деревьев и кустарников декоративных и

1 Див.: Офщшний В1сник Украши. — 1999.— № 4. — Ст.579.

ценных пород исчисляется по таксе, увеличенной в два раза. Размер вреда, причиненного в результате уничтожения или повреждения до степени прекращения роста или повреждения не до степени прекращения роста хвойных и вечнозеленых растений в декабре-январе, исчисляется по таксе, увеличенной в четыре раза.

Еще одну группу нарушений законодательства о растительном мире, за которые предусмотрена гражданско-правовая ответственность, составляют сделки, которые влекут нарушение права государственной собственности на растительный мир. Такие сделки являются недействительными с момента их заключения.

К незаконным сделкам, нарушающим право государственной собственности, следует отнести: куплю-продажу природных растительных ресурсов; переуступка права специального пользования растительным миром; дарение объектов растительного мира; завещание природных растительных ресурсов и некоторые другие.

Осуществление таких сделок влечет за собой признание их недействительными в соответствии с положениями Гражданского кодекса Украины.

К административной ответственности могут быть привлечены граждане или должностные лица в случаях, предусмотренных Кодексом Украины об административных правонарушениях.

Законодательством установлен особый порядок удостоверения факта совершения административного правонарушения — это наличие протокола о совершении административного проступка.

Административная ответственность предусмотрена за такие нарушения законодательства о растительном мире: самовольное выжигание сухой растительности или ее остатков (ст. 771 КоАП); изготовление и сбыт запрещенных орудий сбора объектов растительного мира, а также сбыт незаконно добытой продукции (ст. 851 КоАП); незаконный вывоз из Украины или ввоз на ее территорию объектов растительного мира, в т.ч. ботанических коллекций (ст. 88 КоАП); нарушение порядка приобретения или сбыта объектов растительного мира (ст. 881 КоАП); нарушение правил создания, пополнения, сохранения, использования или государственного учета ботанических коллекций и торговля ими (ст. 882 КоАП); нарушение требований охраны видов растений, занесенных в Красную книгу Украины (ст. 90 КоАП); превышение лимитов и нормативов использования природных ресурсов (в т.ч. и природных растительных ресурсов) (ст. 912 КоАП). Кроме того, Кодексом об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушения законодательства о защите растений (ст. 831

КоАП).

В Уголовном кодексе Украины предусмотрена ответственность за уничтожение или повреждение лесных массивов (ст. 245), незаконную рубку леса (ст. 246), нарушение законодательства о защите растений (ст. 247).

300

 301


Уничтожение или повреждение лесных массивов, зеленых насаждений вокруг населенных пунктов, вдоль железных дорог или других таких насаждений огнем или другим общеопасным способом — наказываются ограничением воли на срок от двух до пяти лет или лишением свободы на тот же срок.

Те же действия, если они послужили причиной гибели людей, массовой гибели животных или повлекли другие тяжкие последствия, — наказываются лишением свободы на срок от пяти до десяти лет.

Незаконная порубка деревьев и кустарников в лесах, защитных и иных лесонасаждений, что причинило существенный вред, а также совершение таких действий в заповедниках или на территориях и объектах природно-заповедного фонда, или в других особо охраняемых лесах — наказывается штрафом от пятидесяти до ста необлагаемых налогами минимумов доходов граждан или арестом на срок до шести месяцев, или ограничением воли на срок до трех лет, или лишением свободы на тот же срок, с конфискацией незаконно добытого.

Нарушение правил, установленных для борьбы с вредителями и болезнями растений, и других требований законодательства о защите растений, что послужило причиной наступления тяжких последствий, — наказывается штрафом до ста необлагаемых налогами минимумов доходов граждан или ограничением воли на срок до двух лет.

Дисциплинарная ответственность является одним из способов влияния на лиц, для которых действия по охране, использованию и воспроизводству дикорастущих и других несельскохозяйственного назначения природных растительных ресурсов является должностной обязанностью. Виды дисциплинарных взысканий за соответствующие нарушения, предусмотрены Кодексом законов о труде Украины.

Подраздел II ПРАВО ЛЕСОПОЛЬЗОВАНИЯ И ЕГО ОХРАНА

§ 1. Общая характеристика права лесопользования

Право лесопользования является составной частью права природопользования, поэтому ему присущи общие черты последнего. Вместе с тем, право лесопользования имеет определенные особенности, которые обусловлены формами собственности на лес, его правовым режимом, значимостью лесов в выполнении экологических, экономических, культурно-оздоровительных и иных функций.

Право лесопользования следует рассматривать в двух аспектах — как объективное и как субъективное право.

Объективное право лесопользования — это совокупность правовых норм, которые регулируют порядок и условия рационального использования и воспроизводства лесов, их охраны и защиты, основания возникновения, изменения и прекращение правоотношений в указанной области.

Субъективное право лесопользования следует понимать как установленную и гарантированную законом возможность конкретных субъектов на непосредственную эксплуатацию лесов с целью удовлетворения потребностей в лесных ресурсах, добычи их полезных свойств.

Для характеристики права лесопользования важное значение имеет определение таких понятий, как «лес», «лесные ресурсы» и «лесной фонд». Лесной кодекс Украины от 21 января 1994 г. в редакции от 8 февраля 2006 г. определяет «лес» как тип природных комплексов, в котором соединяются главным образом древесная и кустарниковая растительность из соответствующей почвой, травянистой растительностью, животным миром, микроорганизмами и иными природными компонентами, которые взаимосвязаны в своем развитии, воздействуют друг на друга и на окружающую природную среду (ст. 1 ЛК Украины). Леса являются национальным богатством и по своему назначению и местонахождению выполняют преимущественно водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные, рекреационные, эстетические, воспитательные и иные функции, являются источником для удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах.

Лесной фонд — понятие значительно более широкое от понятия

леса.

В ЛК Украины (ст. 4) оно определяется таким образом: «К лесному фонду Украины принадлежат лесные участки, в т.ч. защитные насаждения линейного типа, площадью не менее 0,1 га». Таким образом, понятие «лесной фонд» включает в себя не только леса, но и защитные насаждения определенной площади.

Понятие «лесные ресурсы» также существенно отличаются от понятий «лес» и «лесной фонд». Лесными ресурсами являются древесные, технические, лекарственные и иные продукты леса, которые используются для удовлетворения потребностей населения, а также производства и восстанавливаются в процессе формирования лесных природных комплексов (ст. 6 ЛК Украины).

Субъектами лесных отношений являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, юридические лица и граждане, которые действуют в соответствии с Конституцией и законами Украины.

302

 303


§ 2. Использование лесных ресурсов

Использование лесных ресурсов может осуществляться в порядке общего и специального использования.

В соответствии со ст. 66 ЛК Украины, граждане имеют право в лесах государственной и коммунальной собственности, а также с согласия собственника в лесах частной собственности свободно находиться, бесплатно без выдачи специального разрешения собирать для личного потребления травянистые дикорастущие растения, цветы, ягоды, орехи, грибы и др., кроме случаев, предусмотренных ЛК и иными законодательными актами Украины.

Граждане во время осуществления общего использования лесных ресурсов обязаны соблюдать требования пожарной безопасности в лесах, пользоваться лесными ресурсами в объемах и способами, которые не причиняют вред восстановлению этих ресурсов, не ухудшают санитарное состояние лесов.

Таким образом, для общего использования лесных ресурсов, характерным являются такие особенности: осуществляется только гражданами для удовлетворения личных потребностей; бесплатность; отсутствие специального разрешения на эксплуатацию лесных ресурсов.

В отличие от общего, специальное использование лесных ресурсов осуществляется не только гражданами, но и юридическими лицами, за плату и по специальным разрешениям.

Видами использования лесных ресурсов являются: заготовка древесины в порядке рубок главного пользования; заготовка второстепенных лесных материалов (живицы, пней, коры, древесной зелени, древесных соков); побочные лесные пользования; использование полезных свойств лесов для культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных, туристических и учебно-воспитательных целей, нужд охотничьего хозяйства, проведения научно-исследовательских работ.

Законодательством Украины могут предусматриваться и иные виды специального использования лесных ресурсов.

Специальное использование лесных ресурсов осуществляется на лесных участках, выделяемых для этой цели, без предоставления земельных участков. Оно проводится по специальному разрешению (лесорубочный билет, ордер, лесной билет).

Специальное разрешение на заготовку древесины в порядке рубок главного пользования предоставляется органом исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства АРК, территориальными органами центрального органа исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства. Специальное разрешение на иные виды специального использования лесных ресурсов предоставляется собственниками лесов или постоянными лесопользователями. На выделенных лесных участках могут использоваться лишь те лесные ресур-

сы и лишь для целей, предусмотренных выданным специальным разрешением. Формы специальных разрешений и порядок их выдачи утверждается Кабинетом Министров Украины.

Заготовка древесины во время рубок главного пользования является одним из наиболее распространенных видов специального использования лесных ресурсов. Согласно Правилам рубок главного пользования в лесах Украины, утвержденных постановлением Кабинета Министров Украины от 27 июля 1995 г.1 рубки главного пользования — это вырубка спелых древостоев с целью заготовки древесины.

В соответствии с Правилами рубок, связанных с ведением лесного хозяйства, и других рубок, утвержденных постановлением Кабинета Министров Украины от 16 мая 1996 г.2, их осуществление направлено на обеспечение охраны, оздоровления, усиления защитных свойств и повышения производительности лесов, организации территории лесного фонда, проведение других лесохозяй-ственных мероприятий, а также расчистка земельных участков лесного фонда, покрытых лесной растительностью в связи со строительством гидроузлов, путей сообщения, добычей полезных ископаемых, прокладкой коммуникаций и др.

Рубки, связанные с ведением лесного хозяйства, делятся нарубки ухода за лесом и другие виды рубок.

Главной задачей рубок ухода за лесом является: улучшение качества и породного состава насаждений; сохранение и усиление экологических, эстетичных и других свойств леса; повышение стойкости и производительности насаждений; создание условий для сокращения сроков выращивания технически спелой древесины.

К другим видам рубок принадлежат: выборочные и сплошные санитарные рубки; лесовосстановительные рубки в древостоях, которые теряют защитные, водоохранные и другие естественные свойства; рубки, связанные с реконструкцией малоценных деревьев; прокладка квартальных просек и создания противопожарных разрывов.

Порядок заготовки древесины устанавливается Правилами отпуска древесины на корню в лесах Украины, которые утверждаются Кабинетом Министров Украины.

Следующим видом специального использования лесных ресурсов является заготовка второстепенных лесных материалов (живица, пни, луб, кора, древесная зелень, древесные соки).

Заготовка живицы осуществляется путем подсочки (надреза на коре) спелых древостоев, которые после окончания сроков подсочки планируются к рубке, а также поспевающих древостоев, которые к сроку окончания рубки будут подлежать рубке. Запрещается проведение рубок главного пользования до окончания сроков подсочки

1 СП Украины. — 1995. — № 10. — Ст. 225.

2 СП Украины. — 1996. — № 12. — Ст. 336.

304

 305


в хвойных древостоях, предназначенных для заготовки живицы. Рубка таких древостоев до их подсочки, а также досрочное изъятие их с подсочки может допускаться, в порядке исключения, с разрешения Государственного комитета лесного хозяйства Украины.

Согласно Правилам заготовки живицы в лесах Украины, утвержденных постановлением Кабинета Министров Украины от 8 февраля 1996 г.1 участки для заготовки живицы определяются по материалам лесоустройства и планов рубок главного пользования.

Заготовка пней, луба, коры и древесной зелени проводится для промышленной переработки, развития лесных промыслов и удовлетворения потребностей населения. Порядок их заготовки урегулирован Постановлением Кабинета Министров Украины от 23.04.96 г. «Порядок заготовки второстепенных лесных материалов и осуществление побочных лесных пользований в лесах Украины».

Древесные пни заготавливаются для получения осмола (сырья для смолоскипидарного производства) и дров. К началу работ, связанных с заготовкой 1шей, лесопользователи составляют технологические карты.

Луб заготавливается путем снятия коры из деревьев, предназначенных для рубки в текущем году. Работа проводится в период интенсивного движения соков (апрель-май).

Кора древесных пород заготавливается с целью получения лекарственного и технического сырья (кора дуба, крушины, калины, и т.п.), а также сырья для производства дегтя (берест).

Среди видов права специального использования лесных ресурсов важное место занимают побочные лесные пользования. В соответствии со ст. 73 ЛК Украины к побочным лесным пользованиям относятся: заготовка сена, выпас скота, размещение пасек, заготовка дикорастущих плодов, грибов, орехов, ягод, лечебных растений, сбор лесной подстилки, заготовка камыша. Этот вид лесопользования является сезонным. Сроки его начала и окончания устанавливаются органами исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства.

Выпас скота разрешается на покрытых и не покрытых лесной растительностью землях лесного фонда, если это не наносит им ущерб. На территориях объектов природно-заповедного фонда выпас скота может осуществляться лишь при условии, что он не противоречит их целевому назначению. Законодательством, а в некоторых случаях, по решению местных органов государственной исполнительной власти и органов местного самоуправления предполагаются ограничение выпаса скота в лесах.

Места размещения ульев и пасек определяются постоянными пользователями земельных участков лесного фонда с учетом условий ведения лесного хозяйства и специального использования лесных ресурсов. Для размещения ульев и пасек выделяются участки пре-

1 СП Украины. — 1996. — № 7. — Ст. 209.

имущественно на опушках, лужайках и других не покрытых лесной растительностью землях. На таких участках разрешается сооружение временных (не капитальных) зданий без права вырубки деревьев и кустарников, расчистки и распашки земельных участков лесного фонда. Размещение пасек в местах массового отдыха людей запрещается.

Для сенокошения могут использоваться незалесенные участки, лужайки и другие не покрытые лесной растительностью земли, на которых не ожидается естественное лесовосстановление. В отдельных случаях для заготовки сена могут использоваться междурядье лесных культур и плантаций.

Заготовка дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод, лечебных растений, сбор лесной подстилки и заготовка камыша ведется способами, которые исключают истощения их ресурсов. Объемы ежегодных заготовок продукции устанавливаются постоянными лесопользователями на основании материалов лесоустройства. Заготовка лесных продуктов для получения пищевого и лечебного сырья в лесах, где осуществлялись мероприятия по борьбе с вредителями и болезнями с использованием химических средств, осуществляется с соблюдением соответствующих санитарных норм и правил.

Сбор лесной подстилки допускается в отдельных случаях в лесах на одной и той же площади не чаще одного раза на протяжении 5 лет. Заготовка камыша осуществляется на земельных участках лесного фонда с учетом сохранения благоприятных условий для жизни диких животных и птиц, а также соблюдения иных требований охраны окружающей природной среды.

Способы и сроки осуществления побочных лесных пользований определяются постановлением Кабинета Министров Украины от 23 апреля 1996 г. «О порядке заготовки второстепенных лесных материалов и осуществление побочных лесных пользований в лесах

Украины».

Использование полезных свойств лесов для культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных и туристических целей осуществляется юридическими и физическими лицами с разрешения органов местного самоуправления по согласованию с постоянными лесопользователями. Этот вид пользования осуществляется с учетом требований по сохранению лесной среды и естественных ландшафтов и с соблюдением правил архитектурного планирования пригородных зон и санитарных требований. В лесах, которые используются для отдыха, лесопользователи должны осуществлять работы по их благоустройству.

Для научно-исследовательских работ соответствующим учреждениям и организациям выделяются специальные земельные участки лесного фонда. На этих участках может быть ограничено или полностью запрещено использование лесных ресурсов, если это противоречит целям научно-исследовательских работ.

306

 307


§ 3. Право собственности на леса

В соответствии со ст. 7 ЛК Украины леса, находящиеся в пределах территории Украины, являются объектами права собственности Украинского народа. От имени Украинского народа право собственности осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определенных Конституцией Украины.

В отличие от предыдущей редакции ЛК Украины, в новой редакции кодекса от 8 февраля 2006 г. предусматривается возможность пребывания лесов в государственной, коммунальной и частной собственности. Соответственно, субъектами права собственности на леса являются государство, территориальные громады, граждане и юридические лица.

В государственной собственности находятся все леса Украины, кроме лесов, находящихся в коммунальной и частной собственности. Право государственной собственности на леса возникает и реализуется государством в лице Кабинета Министров Украины, Совета министров АРК, местных государственных администраций в соответствии с законом.

В коммунальной собственности находятся леса в пределах населенных пунктов, кроме лесов, находящихся в государственной или частной собственности. Кроме того, в коммунальной собственности могут пребывать и другие леса, приобретенные или отнесенные к объектам коммунальной собственности в установленном законом порядке.

Право коммунальной собственности на леса приобретается при размежевании в установленном законом порядке земель государственной и коммунальной собственности, а также путем передачи земельных участков с государственной собственности в коммунальную, и по другим основаниям, не запрещенным законом. Порядок размежевания земель государственной и коммунальной собственности установлен Законом Украины «О размежевании земель государственной и коммунальной собственности».

Леса в Украине могут также находиться в частной собственности граждан и юридических лиц Украины. Граждане и юридические лица Украины могут бесплатно или за плату приобретать в собственность в составе угодий крестьянских, фермерских и иных хозяйств замкнутые земельные лесные участки общей площадью до 5 га. Эта площадь может быть увеличена в случае наследования лесов в соответствии с законом.

Граждане и юридические лица могут иметь в собственности леса, созданные ими на приобретенных в собственность в установленном порядке земельных участках деградированных и малопродуктивных угодий, без ограничений их площади. Леса, созданные гражданами и юридическими лицами на земельных участках, что при-

308

надлежат им на праве собственности, находятся в частной собственности этих граждан и юридических лиц.

Право частной собственности на леса граждан и юридических лиц Украины возникает с момента получения ими документов, удостоверяющих право собственности на земельный участок и их государственной регистрации. Таким документом является государственный акт на право собственности на землю, выданный на соответствующий земельный участок. Леса, полученные в наследство иностранными гражданами, лицами без гражданства и иностранными юридическими лицами, подлежат отчуждению на протяжении одного года.

Право частной собственности на леса прекращается в случае прекращения права собственности на земельный лесной участок в случаях и порядке, установленных законом.

Прекращение права собственности на леса в случае добровольного отказа собственника от права собственности на земельный лесной участок в пользу государства либо территориальной громады осуществляется по его заявлению в соответствующий орган в установленном законом порядке.

§ 4. Право пользования лесами

В соответствии со ст. 16 ЛК Украины (в редакции от 08.02.2006 г.) право пользования лесами осуществляется в порядке постоянного и временного пользования лесами.

В постоянное пользование леса на землях государственной собственности для ведения лесного хозяйства без установления сроков предоставляются специализированным государственным лесохо-зяйственным предприятиям, иным государственным предприятиям, учреждениям и организациям, в которых созданы специализированные лесохозяйственные подразделения.

В постоянное пользование леса на землях коммунальной собственности для ведения лесного хозяйства без установления сроков предоставляются специализированным коммунальным лесохозяй-ственным предприятиям, иным коммунальным предприятиям, учреждениям и организациям, в которых созданы специализированные лесохозяйственные подразделения.

В постоянное пользование леса предоставляются на основании решений органов исполнительной власти или органов местного самоуправления, принимаемого в пределах их полномочий по согласованию с органами исполнительной власти (по вопросам лесного хозяйства и по вопросам охраны окружающей природной среды АРК), территориальными органами центральных органов исполнительной власти (по вопросам лесного хозяйства и по вопросам охраны окружающей природной среды).

309


Документом, удостоверяющим право постоянного пользования лесами, является государственный акт на право постоянного пользования земельными участками.

Во временном пользовании могут быть все леса, находящиеся в государственной, коммунальной либо частной собственности.

Временное пользование лесами может быть долгосрочным (от 1 до 5 лет) и краткосрочным (до 1 года).

Долгосрочное временное пользование лесами представляет собой установленное на договоре срочное платное использование лесных участков, выделяемых для нужд охотничьего хозяйства, культурно-оздоровительных, рекреационных, спортивных, туристических и учебно-воспитательных целей, а также проведения научно-исследовательских работ.

Долгосрочное временное пользование лесами государственной и коммунальной собственности осуществляется без изъятия земельных участков у постоянных пользователей лесами на основании решений соответствующих органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, принимаемого в пределах их полномочий по согласованию с постоянными пользователями лесами и органами исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства.

Долгосрочное временное пользование лесами частной собственности осуществляется без изъятия земельных участков путем заключения между собственником лесов и временным лесопользователем договора, подлежащего регистрации в органах исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства.

Краткосрочное временное пользование лесом для заготовки второстепенных лесных материалов, побочных лесных пользований и иных нужд, предусмотренных ЛК Украины, осуществляется без изъятия земельных участков у/бобственника лесов, постоянных лесопользователей на основании специального разрешения, выдаваемого собственником лесов, постоянным лесопользователем предприятиям, учреждениям, организациям, гражданам Украины, иностранцам и лицам без гражданства, иностранным юридическим лицам.

Временные лесопользователи не имеют права передавать лесные участки во временное пользование иным лицам.

В ЛК Украины предусмотрены основания прекращения права лесопользования. Так, право постоянного пользования лесами прекращается в случаях: прекращения права пользования земельным лесным участком в случаях и порядке, предусмотренных Земельным кодексом Украины; использование лесных ресурсов способами, причиняющими вред окружающей природной среде, не обеспечивающих сохранение оздоровительных, защитных и других полезных свойств лесов, отрицательно влияющих на их состояние и восстановление; использование лесных участков не по целевому назначению.

Право временного пользования лесами прекращается в случаях: добровольного отказа от использования лесных ресурсов; окончания срока, на который было предоставлено право использования лесных ресурсов; прекращение деятельности лесопользователей, которым было предоставлено право использования лесных ресурсов; нарушение правил и норм, условий специальных разрешений на использование лесных ресурсов; использование лесных ресурсов способами, отрицательно влияющими на состояние и восстановление лесов, приводящими к ухудшению окружающей природной среды; нарушение установленных сроков внесения сбора за использование лесных ресурсов; использование лесных участков не по целевому назначению; невозмещение в установленном порядке убытков, причиненных лесному хозяйству в результате нарушений лесного законодательства и невыполнения требований по устранению выявленных недостатков.

Новым для права пользования лесами в Украине является введение института лесных сервитутов. В соответствии со ст. 23 ЛК Украины, лесной сервитут — это право на ограниченное платное или бесплатное пользование чужим земельным лесным участком.

Права собственников лесов и лесопользователей могут быть ограничены на пользу иных заинтересованных лиц на основании закона, договоров, завещания либо по решению суда. Лесной сервитут осуществляется способом, наименее ограничивающим права собственников лесов или лесопользователей, относительно которых

он установлен.

Положения Гражданского и Земельного кодексов Украины применяются к лесным сервитутам в той части, которая не противоречит требованиям ЛК Украины.

§ 5. Правовые меры по воспроизводству, охране и защите лесов

Для обеспечения повышения продуктивности лесов, улучшения их полезных свойств, удовлетворения потребностей общества в лесных ресурсах большое значение имеет воспроизводство, охрана и защита лесов.

Воспроизводство лесов осуществляется с целью достижения оптимальной лесистости путем создания в максимально короткие сроки новых насаждений наиболее экономически и экологически целесообразными способами и технологиями; повышения водоохранных, почвозащитных, санитарно-гигиенических, иных полезных свойств лесов и защитных лесных насаждений; улучшения качественного состава лесов, повышения их продуктивности и биологической стойкости.

Воспроизводство лесов осуществляется путем их восстановления и лесоразведения. Восстановление предполагает посадку древесных

310

 311


насаждений на лесных участках, которые уже были покрыты лесной растительностью, а лесоразведение — посадку древесных насаждений на предназначенных для создания лесов землях, не покрытых лесной растительностью, прежде всего малопродуктивных и неприспособленных для использования в сельском хозяйстве (яры, балки, песчаник), на землях сельскохозяйственного назначения, выделенных для создания полезащитных лесных полос и иных защитных насаждений.

Порядок воспроизводства лесов осуществляется на основании Постановления КМ Украины от 16 января 1996 г. «Правила восстановления лесов и лесоразведения»1.

Восстановление лесов осуществляется по разрабатываемым государственными органами лесного хозяйства специальным программам и проектам. Предприятия, учреждения, организации, которые осуществляют восстановление лесов и лесоразведения в зеленых зонах городов, в полосах отвода железных дорог, автомобильных дорог, каналов, и т.п., разрабатывают проектно-нормативные документы по согласованию с органами лесного хозяйства.

Лесоразведение должно предусматривать целевое выращивание:

насаждений общего назначения для обеспечения народного хозяйства древесиной и другими продуктами леса;

плантационных лесных культур для получения отдельных ассортиментов древесины в максимально короткие сроки;

водоохранных насаждений на берегах рек, вокруг озер, водохранилищ, в зонах отвода каналов;

почвозащитных насаждений на оврагах, балках, крутогорах, песках, других непригодных для сельскохозяйственного использования землях, а также полезащитных лесных полос;

защитных лесных насаждений в полосах отвода железных дорог, автомобильных дорог и т.п.;

санитарно-гигиенических и оздоровительных лесов в зеленых зонах городов, поселков, промышленных объектов и в местах массового отдыха и оздоровления людей.

Лесное законодательство предусматривает охрану лесов от незаконных действий граждан предприятий, учреждений и организаций, а также биологическую защиту лесов от вредителей и болезней, других вредных факторов, которые влияют на санитарное состояние лесных ресурсов.

В соответствии со ст. 86 ЛК Украины, организация охраны и защиты лесов предусматривает осуществление комплекса мероприятий, направленных на их сохранение от пожаров, незаконных рубок, повреждения и иного вредного влияния, защиту от вредителей и болезней.

1 СП Украины. — 1996. — № 6. — Ст. 185.

312

Обеспечение охраны и защиты лесов возлагаются на центральные и местные органы исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства, Верховную Раду Автономной Республики Крым, органы местного самоуправления и постоянных лесопользователей.

Для охраны лесов от пожаров лесное законодательство предусматривает мероприятия, которые должны выполняться органами местного самоуправления. Это такие как: ежегодная организация разработки и осуществления лесопользователями мероприятий противопожарной профилактики в лесах; привлечение к тушению лесных пожаров населения, противопожарную технику и транспортные средства предприятий, учреждений и организаций в установленном порядке; обеспечение лиц, привлеченных к тушению лесных пожаров, питанием и медицинским обслуживанием; содействие строительству объектов противопожарного назначения, работе воздушных судов авиаохраны; организация через средства массовой информации пропаганды правил противопожарной безопасности, освещение проблем сохранения лесов; обеспечение координации мероприятий, направленных на охрану лесов от пожаров.

Большое значение для охраны лесов приобретает ведение Зеленой книги Украины. Согласно «Положению о Зеленой книге Украины», утвержденному Постановлением КМ Украины от 29 августа 2002 г., она является государственным документом, в котором содержатся сведения о современном состоянии редких, исчезающих и типичных природных растительных сообществ Украины, которые играют важную роль как составная часть биологического многообразия и нуждаются в особой охране.

Охрана природных растительных сообществ, занесенных в Зеленую книгу Украины, осуществляется путем:

установления особого правового статуса природных растительных сообществ;

создания на территориях, где имеются соответствующие сообщества, природно-заповедных объектов или объявление их природ-но-заповедными территориями;

учета специальных требований в процессе охраны этих сообществ в случае изъятия и предоставления земельных участков, разработки проектной документации и проведения экологической

экспертизы;

— установления уголовной и административной ответственности
за уничтожение природных растительных сообществ и мест их про
израстания;

ратификации международных конвенций, соглашений по вопросам охраны природных растительных сообществ;

проведения воспитательной работы среди населения;

проведения мониторинга за состоянием изменений растительных сообществ и необходимых исследований с целью разработки

313


научных основ их охраны, воспроизводства и неистощительного использования.

Охрану и защиту лесов в Украине осуществляют:

государственная лесная охрана, которая функционирует в составе центрального и территориального органов исполнительной власти по вопросам лесного хозяйства (государственная лесная охрана);

лесная охрана иных постоянных лесопользователей и собственников лесов (ст. 89 ЛК Украины).

Основными задачами государственной лесной охраны являются: осуществление государственного контроля за соблюдением лесного законодательства; обеспечение охраны лесов от пожаров, незаконных рубок, защита от вредителей и болезней, повреждения в результате антропогенного и иного вредного воздействия.

§ 6. Юридическая ответственность за нарушение лесного законодательства

Под нарушением лесного законодательства следует понимать противоправное действие или бездействие, которое причиняет вред лесам или земельным лесным участкам либо не причиняет такого вреда, но направлено против установленного порядка пользования лесами, а также земельными лесными участками и предусматривает юридическую ответственность виновного в этом лица.

Перечень нарушений лесного законодательства содержится в ст. 105 ЛК Украины. Это такие нарушения как: незаконная вырубка и повреждение деревьев и кустарников; уничтожение или повреждение леса вследствие поджога или небрежного обращения с огнем, нарушение иных требований пожарной безопасности в лесах; уничтожение или повреждение леса вследствие его загрязнения химическими и радиоактивными веществами, производственными и бытовыми отходами, сточными водами, иными вредными веществами, подтопление, осушение и иные виды вредного влияния; нарушение сроков лесовосстановления и других требований ведения лесного хозяйства, установленных законодательством в области охраны, защиты, использования и воспроизводства лесов; нарушение правил сохранения, транспортировки и применения средств защиты лесов, стимуляторов роста, минеральных удобрений и других препаратов; уничтожение или повреждение лесных культур, сеянцев или саженцев в лесных плантациях, а также естественного подроста и самозасева на землях, предназначенных для восстановления леса; засорение лесов бытовыми отходами и промышленными выбросами; самовольная заготовка сена и выпаса скота на земельных лесных участках; нарушение правил заготовки (сбора) лесной подстилки, дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод, и

314

т.п.; заготовка лесных ресурсов средствами, которые отрицательно влияют на состояние и воспроизводство лесов; нарушение порядка использования лесосечного фонда, заготовка и вывоз древесины, заготовка других лесных ресурсов; невнесение платы за специальное использование лесных ресурсов в установленные сроки и некоторые

другие.

Нарушения лесного законодательства влекут за собой дисциплинарную, административную, гражданско-правовую или уголовную ответственность. Привлечение к юридической ответственности осуществляется в порядке и на основе, предусмотренных соответственно трудовым, административным, гражданским или уголовным законодательством.

Нарушение лесного законодательства всегда сопряжено с причинением вреда лесным экосистемам. Поэтому в лесном законодательстве заложен принцип, в соответствии с которым предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны возместить вред, причиненный лесу в результате нарушения лесного законодательства, в размерах и порядке, определенных законодательством Украины (ст. 107 ЛК Украины).

Вред, причиненный нарушением лесного законодательства, подлежит возмещению независимо от дисциплинарной, административной или уголовной ответственности.

Первую группу нарушений лесного законодательства, за которые предусмотрена гражданско-правовая ответственность, составляют нарушения Правил отпуска древесины на корню в лесах. В соответствии с Постановлением «О размерах имущественных взысканий за нарушение Правил отпуска древесины на корню », утвержденным Кабинетом Министров Украины от 16 марта 1993 г.1, предусмотрено возмещение вреда за нарушения, причиненные предприятиями, организациями, учреждениями при рубках леса и заготовки недревесных материалов. При применении имущественных взысканий используются таксы на древесину лесных пород, которая отпускается на корню по первому разряду во всех лесотаксовых поясах без применения установленных норм снижения такс.

Вторую группу нарушений лесного законодательства составляют нарушения, которые причиняют вред лесному фонду Украины. Гражданско-правовая ответственность за такие нарушения предусмотрена Постановлением Кабинета Министров Украины от 5 декабря 1996 г. «О таксах для исчисления размера вреда, причиненного лесному хозяйству». По этому постановлению возмещение вреда предусмотрено за такие нарушения: повреждение деревьев и кустарников не до степени прекращения роста; уничтожение или повреждение лесных культур, насаждений и молодняка естественного происхождения и самосева на землях, предназначенных для лесовосстановления и лесоразведения; уничтожение или повреж-

1 СП Украины. — 1996. — № 6. — Ст. 185.

315


дение сеянцев и саженцев в лесных насаждениях и на плантациях; самовольное сенокошение и выпас скота; уничтожение и повреждение лесохозяйственных и межевых знаков; уничтожение или повреждение муравейников; повреждение сенокосных лугов и пастбищных угодий; уничтожение или повреждение лесоосушительных каналов, дренажных систем и путей; незаконная рубка и повреждение деревьев и кустарников до степени прекращения роста; самовольная заготовка (сбор) недревесных растительных ресурсов в порядке специального использования, а также общего использования на участках, где это запрещено или разрешено только за специальным разрешением.

К административной ответственности могут быть привлечены граждане или должностные лица в случаях, предусмотренных Кодексом Украины об административных правонарушениях.

Законодательством установлен особый порядок установления факта совершения административного правонарушения — это наличие протокола о совершении административного проступка. Должностные лица, которые имеют право составлять такие протоколы, перечислены в КоАП Украины.

Административная ответственность предусмотрена за такие нарушения лесного законодательства: незаконное использование земель государственного лесного фонда (ст. 63); нарушение установленного порядка использования лесосечного фонда, заготовки и вывоза древесины, заготовки живицы (ст. 64); незаконная рубка, повреждение и уничтожение лесных культур и молодняка (ст. 65); уничтожение или повреждение полезащитных лесных насаждений (ст. 651); уничтожение или повреждения подроста в лесах (ст. 66); осуществление лесных пользований не в соответствии с целью или требованиями, предусмотренными в лесорубочном билете (ордере) или лесном билете (ст. 67); нарушение правил восстановления и улучшения лесов, использования ресурсов спелой древесины (ст. 68); повреждение сенокосов и пастбищных угодий на землях государственного лесного фонда (ст. 69); самовольное сенокошение и пастьба скота, самовольное собирание дикорастущих плодов, орехов, грибов, ягод (ст. 70); введение в эксплуатацию производственных объектов без оснащения, которое препятствует вредному влиянию на леса (ст. 71); повреждение леса сточными водами, химическими веществами, нефтью и нефтепродуктами, вредными выбросами, отходами (ст. 72); засорение лесов отходами (ст. 73); уничтожение или повреждение лесоосушительных каналов, дренажных систем и путей на землях государственного лесного фонда (ст. 74); уничтожение или повреждение межевых знаков в лесах (ст. 75); уничтожение полезной для леса фауны (ст. 76); нарушение требований пожарной безопасности в лесах (ст. 77).

Уголовная ответственность за нарушение лесного законодательства предусмотрена Уголовным кодексом Украины за такие престу-

316

пления: уничтожение или повреждение лесных массивов (ст. 245); незаконная рубка леса (ст. 246); нарушение законодательства о защите растений (ст. 247) и умышленное нарушение или повреждение территорий, взятых под охрану государства и объектов природно-заповедного фонда (ст. 252).

Дисциплинарная ответственность является одним из средств воздействия на лиц, для которых действия по охране, защите, восстановлению лесов и лесоразведению является должностной обязанностью. Виды дисциплинарных взысканий установлены в ст. 148 Кодекса законов о труде Украины.

Вопросы для самоконтроля:

  1.  Назовите объекты растительного мира.
  2.  Определите классификацию объектов растительного мира.
  3.  Охарактеризуйте виды права пользования растительного

мира.

4. Назовите правовые меры охраны объектов растительного

мира.

  1.  Охарактеризуйте имущественную ответственность за нарушения законодательства о растительном мире.
  2.  Охарактеризуйте административную и уголовную ответственность за нарушения законодательства о растительном мире.
  3.  Определите понятие права лесопользования.
  4.  Назовите виды права лесопользования.
  5.  Охарактеризуйте право собственности на леса.

10.Назовите правовые меры по воспроизводству, охране и защите лесов.

11. Охарактеризуйте юридическую ответственность за нарушения лесного законодательства.

Темы рефератов

  1.  Растительный мир как объект исследования.
  2.  Особенности растительного мира как объект охраны.
  3.  Леса — самостоятельная разновидность растительного мира.
  4.  Классификация объектов растительного мира.

Особенности субъектного состава права пользования растительным миром.

  1.  Виды права пользования растительным миром.
  2.  Право лесоиспользования: понятие и специфические черты.
  3.  Лесные ресурсы, как объекты права лесопользования.
  4.  Особенности возникновения права пользования лесами.

10. Правовое обеспечение воспроизводства, охраны и защиты
лесов.

317


  1.  Особенности гражданско-правовой ответственности за нарушение законодательства о растительном мире.
  2.  Правовые последствия самовольного использования объектов растительного мира.

13.Земельная книга — специфическая правовая форма охраны объектов растительного мира

Рекомендованная литература

Гетьман А.П. Проблеми кодифшаци законодавства про рослин-ний свгг: деяк1 М1ркування (коментар до Закону Украши «Про рос-линний свгг») // Шсник АПрН Украши. — X., 1999. — № 3 (18).

Горбовой В.Ф. Предмет и система советского лесного права. — Красноярск, 1984.

Еколопчне право: особлива частина. — К., 2001.

Еколопчне право Украши. — X., 2001.

Костицький В.В. Л1сове право Украши: Навч. поыбник. — К., 1999.

Крассов О.И. Правовой режим земель государственного лесного фонда. — М., 1985.

Мунтян В.Л. Правова охорона природи в УРСР. — К., 1982.

Мельник П.В. Правова охорона Л1С1В Карпатського региону Украши. — X., 2002. — 19 с.

Еколопчне право Украши: Шдручник / За ред. А.П. Гетьмана, М.В. Шульги. — X., 2005.

Попов В.К., Гетьман А.П. Правов1 проблеми використання 1 охорони рослинного свггу // Право Украши. — 2000. — № 1.

Соколова А.К. Поняття правового режиму об'ектав рослинного свггу // Проблеми законность Респ. М1ЖВ1Д. наук. зб1рник. — X., 2003. — № 64.

Соколова А.К. Флористичне законодавство потребуе вдоскона-лення // Проблеми законности Респ. м1жв1д. наук, збгрник. — X., 2003. — № 61.

Соколова А.К. Предмет флористичного права // В1сник АПрН Украши. — X., 2002. — № 4 (31).

 Раздел XIV

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ОХРАНЫ, ИСПОЛЬЗОВАНИЯ

И ВОСПРОИЗВОДСТВА ЖИВОТНОГО

МИРА

План

  1.  Животный мир как объект охраны, использования и воспроизводства.
  2.  Субъекты, виды и основания права использования животного

мира.

  1.  Правовое регулирование охоты и охотничьего хозяйства.
  2.  Правовое регулирование рыболовства и рыбного хозяйства.
  3.  Правовое регулирование других видов специального использования животного мира.
  4.  Правовая охрана животного мира. Красная книга Украины.

7. Ответственность за нарушение законодательства об охране,
использовании и воспроизводстве животного мира.

§ 1. Животный мир как объект

охраны, использования

и воспроизводства

Животный мир является неотъемлемым компонентом окружающей природной среды, национальным богатством Украины, источником духовного и эстетического обогащения и воспитания людей, объектом научных исследований, а также важной базой для получения промышленного и лечебного сырья, пищевых продуктов и других материальных ценностей.

Правовой основой охраны, использования и воспроизводства животного мира являются законы Украины от 13 декабря 2001 года «О животном мире»1, от 16 мая 1995 года «Об исключительной (мор-

1 Офщшний В1сник Укра1ни.— 2002. — № 2.— Ст. 47.

319


ской) экономической зоне Украины»1, от 22 февраля 2000 года «Об охотничьем хозяйствен охоте »2, от 6 февраля 2003 года «О рыбе, других водных живых ресурсах и пищевой продукции из них»3, другие нормативные акты национального законодательства, а также международные договоры. Задачей законодательства о животном мире Украины является регулирование отношений в области охраны, рационального использования и воспроизводства объектов животного мира, сохранение и улучшение среды его пребывания, обеспечение условий постоянного сосуществования их видового и популяционного разнообразия.

Объектам животного мира присущи определенные юридические признаки, которые позволяют отличать их от других объектов собственности или пользования. К представителям животного мира, которые охраняются указанными законами, принадлежат лишь дикие животные. Отношения в области охраны и использования сельскохозяйственных, домашних и других животных для хозяйственных, научных, эстетических целей регулируются не экологическим, а гражданским, аграрным или другим законодательством Украины. Так же в сферу действия упомянутых законов не входит охрана и использование остатков ископаемых животных.

Объектами пользования могут быть как непосредственно хордовые (позвоночные и бесхребетные) животные во всем их биологическом разнообразии на всех стадиях развития, так и их части (рога, кожа и т.п.), а также продукты жизнедеятельности диких животных (мед, воск, пух и т.п.). Жилища и сооружения животных, а также территории, которые являются средой их пребывания и путями миграции, подлежат охране.

Объекты животного мира чрезвычайно пластичны. Они могут находиться на суше, в воде, почве и в воздухе независимо от наличия у человечества административно-территориального деления и государственных границ. На территории Украины ныне известно около 45 тыс. видов животных, определенная часть которых мигрирует. Поэтому животные могут постоянно или временно населять территорию страны или принадлежать к естественным богатствам ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны.

Дикие животные могут находиться в состоянии естественной свободы, в неволе или полувольных условиях. Такой признак довольно существенен при определении субъекта права распоряжения животным миром и законности приобретения животных в собственность или пользование. Животный мир, который находится в со-

'В1ДОМОСТ1 Верховно! Ради Укра1ни.—1995.— №21.--Ст. 152; 1996.— № 15.— Ст.70; 1997.— № 6.— Ст.— 49.

2 Офнцйний В1СНИК Украши.— 2000.— № 12.— Ст.442.

3 Там же. — 2003.— № 10.— Ст.430.

стоянии естественной свободы или содержится в полувольных условиях, принадлежит к природным ресурсам общегосударственного значения. Соответственно, дикие животные и другие объекты животного мира, изъятые из состояния естественной свободы, разведенные (полученные) в неволе или полувольных условиях или приобретенные другим разрешенным законодательством путем, могут находиться в частной собственности юридических или физических лиц. В этом случае собственники животных могут сами осуществлять их использование, а также передавать соответствующее право другим субъектам на свое усмотрение. С целью безопасности населения и в интересах охраны животного мира законодательством Украины может быть установлен перечень видцв животных, которые могут находиться в негосударственной собственности, и утверждена форма документов на подтверждение законности их приобретения или содержания.

§ 2. Субъекты, виды и основания права использования животного мира

Учитывая возможность существования нескольких субъектов права собственности на животный мир, законодательство устанавливает, что использование объектов животного мира может осуществляться как на праве его собственности, так и на праве пользования им.

Собственниками или пользователями дикого животного мира (то есть субъектами права использования его объектов) в первую очередь выступают юридические лица всех форм собственности и подчинения (государственные охотничьи хозяйства, хозяйства общественных охотничьих обществ или их коллективы, фаунистиче-ские частные предприятия, рыбохозяйственные объединения, научные и учебные учреждения и т.п.). Указанные субъекты должны пользоваться животным миром в соответствии с целями и задачами их уставной деятельности. Использование животного мира в порядке ведения охотничьего и рыбного хозяйства осуществляется с предоставлением предприятиям, учреждениям, организациям права пользования средой пребывания животных — охотничьими угодьями и рыбохозяйственными водоемами.

Физические лица (граждане Украины, а в предусмотренных законодательством случаях — лица без гражданства и иностранцы), на законных основаниях использующие животный мир, должны, прежде всего, быть правосубъектными, то есть иметь право- и дееспособность на осуществление такого вида природопользования.

Животный мир разнообразен, как и виды его использования. Поэтому каждый из пользователей осуществляет определенный вид

320

 321


пользования в зависимости от целей и характера своей деятельности и других конкретных обстоятельств.

Действующим законодательством установлены такие виды использования объектов животного мира:

охота;

рыболовство, включая добывание водных бесхребетных животных;

использование объектов животного мира в научных, культурно-образовательных, воспитательных и эстетических целях;

использование полезных свойств жизнедеятельности животных — естественных санитаров среды, опылителей растений и т.п.;

использование диких животных с целью получения продуктов их жизнедеятельности;

добывание (приобретение) диких животных с целью содержания и разведения в неволе или полувольных условиях.

Наиболее распространенными видами пользования животным миром являются охота и рыболовство, что обусловливает наиболее детальную правовую регламентацию осуществления этих видов деятельности в сравнении с другими видами.

В зависимости от степени и средств правового регулирования осуществления указанных видов использования животного мира возможно пользование им на основании права общего или специального использования его объектов.

Общее использование животного мира осуществляется гражданами без изъятия животных из природной среды (за исключением любительского и спортивного рыболовства в водоемах общего пользования). Оно осуществляется бесплатно для удовлетворения жизненно необходимых потребностей — эстетических, оздоровительных, рекреационных, воспитательных и т.п. Средства осуществления такого пользования могут быть довольно разнообразными. Так, разрешается наблюдать за животными, фотографировать, метить их; использовать полезные свойства жизнедеятельности животных (например, опылителей растений) и продукты их жизнедеятельности — мед и воск диких пчел и т.д. Приведенные действия не должны причинять вреда животным и местам их пребывания и нарушать права других пользователей. Поэтому во время общего использования животного мира запрещается уничтожение животных, разрушение их жилищ и биотехнических сооружений, нарушение среды пребывания животных и ухудшение условий их размножения. При соблюдении таких условий гражданам гарантируется осуществление права общего использования животного мира.

К специальному использованию принадлежат все виды пользования животным миром (за исключением бесплатного любительского и спортивного рыболовства в водоемах общего пользования), которые осуществляются с изъятием (добыванием, собиранием) животных из природной среды. Право специального использования

животного мира осуществляется лишь по специальным разрешениям. Они представляют собой официальные документы, которые удостоверяют право юридических или физических лиц на осуществление этого вида природопользования.

Разрешения выдаются на основании утвержденных надлежащим образом лимитов предельного использования животных, то есть научно обоснованных объемов возможного изъятия диких животных из естественной среды. Условия и порядок утверждения лимитов и получения соответствующих разрешений определяются Постановлением Кабинета Министров от 10.08.1992 г. № 459 с последующими изменениями «О порядке выдачи разрешений на специальное использование природных ресурсов и установления лимитов использования ресурсов общегосударственного значения»1. В соответствии с приведенным нормативным актом, ежегодно по представлению соответствующих государственных органов отраслевого управления природопользованием Минприроды утверждает лимиты использования:

рыбных запасов и других объектов водного промысла, отнесенных к природным ресурсам общегосударственного значения, на основании представления Государственного департамента рыбного хозяйства (Госрыбхоза) Министерства аграрной политики Украины;

лицензионных и ценных пушных животных охотничьих видов — по представлению Государственного комитета лесного хозяйства;

использования неохотничьих животных по каждому их виду — по обращениям областных управлений экологии и природных ресурсов;

животных и растений, которые занесены в Красную книгу Украины — по обращениям заинтересованных, как правило, научных учреждений.

Утвержденные лимиты использования объектов животного мира доводятся до сведения Совета министров Автономной Республики Крым, областных государственных администраций и природополь-зователей для выдачи и получения соответствующих разрешений.

Разрешение на специальное использование животного мира — это официальный документ, который удостоверяет право лица на использование конкретных видов (вида) животных в лимитных пределах. Получение разрешения — это основной, но не единственный юридический факт, то есть, обстоятельство, на основании которого возникает соответствующее право. Таких фактов, как правило, несколько и они образовывают сложную юридическую совокупность, которую практически невозможно унифицировать относительно права пользования животным миром во всех его разновидно-

1 СП Украины.— 1992.— № 9.— Ст.217; 1994.- № 8.— Ст.209.

322

 323


стях. Поэтому вследствие разнообразия и непохожести видов, условий и оснований специального использования животного мира представляется целесообразным конкретные основания и порядок возникновения такого права рассмотреть при характеристике особенностей отдельных видов пользования животным миром.

Пользователи объектами животного мира, кроме общих прав и обязанностей, присущих всем природопользователям, имеют определенные права и обязанности, обусловленные конкретным видом соответствующего права. Так, пользователи могут:

в установленном порядке осуществлять специальное использование объектов животного мира;

иметь право собственности на добытые в законном порядке объекты животного мира и доходы от их реализации;

обжаловать решения государственных органов и должностных лиц, которые нарушают их законные права и интересы;

требовать устранения препятствий в осуществлении своих прав, возмещения причиненных убытков и др.

Права пользователей относительно использования объектов животного мира могут быть ограничены в предусмотренных законодательством случаях в общественных интересах, интересах других природопользователей или если того требует необходимость охраны животного мира.

Пользователи обязаны:

соблюдать установленные правила, нормы, лимиты и сроки относительно объекта пользования;

использовать животный мир способами, которые обеспечивают постоянное пользование и сохранение биологического многообразия животных;

своевременно вносить сбор за специальное использование животного мира;

оказывать содействие деятельности органам государственного экологического контроля. Кроме приведенных, пользователи могут иметь и другие, более специфические обязанности, которые обусловлены конкретным видом использования животного мира.

Право специального использования может быть прекращено на условиях и основаниях, предусмотренных законодательством, в случае:

прекращения деятельности юридического лица или смерти гражданина;

истечения срока, на который было выдано разрешение на использование;

если отпала потребность в пользовании или есть добровольный отказ от него;

систематического невыполнения пользователем установленных правил, норм и других требований относительно охраны, использования и воспроизводства объектов животного мира;

324

— поступления требований относительно прекращения названного права от органов экологического, санитарного или ветеринарного контроля.

При существенных изменениях в пользовании ранее выданное разрешение отменяется, а новое выдается в установленном порядке. Прекращение права использования объектами животного мира осуществляется путем отмены, то есть признания недействующим специального разрешения.

§ 3. Правовое регулирование охоты и охотничьего хозяйства

Охота — один из основных видов специального использования животного мира, который удовлетворяет материальные, рекреационные и прочие потребности граждан и хозяйств. Правовая регламентация складывающихся в этой области общественных отношений основывается на Законе Украины от 22 февраля 2000 года «Об охотничьем хозяйстве и охоте» ,х соответствующих Постановлениях Кабинета Министров, нормативных актах Министерства охраны окружающей природной среды (Минприроды) и Государственного комитета лесного хозяйства (Госкомлесхоза) Украины. Госкомлес-хоз законодательно определен специально уполномоченным государственным органом в области ведения охотничьего хозяйства.

Охотой считается добывание диких зверей и птиц, которые отнесены к объектам охоты и находятся в состоянии естественной свободы или полувольных условиях в границах охотничьих угодий. Охотничьи угодья — это участки земной поверхности (территории и акватории), которые являются средой пребывания диких животных и где возможно их добывание. Особенность охотничьих угодий как правовой категории состоит в том, что они не образовывают самостоятельного природного объекта, как земля, недра, воды, леса. Охотничьи угодья отображают лишь особые функциональные свойства естественных объектов — быть средой пребывания диких животных. Если на определенных площадях находятся звери и птицы, но устанавливается постоянный запрет на их добывание, то это исключает эти площади из состава охотничьих угодий, поскольку не достигается основная цель ведения охотничьего хозяйства — получение определенных материальных ценностей, продукции охотничьего хозяйства. Поэтому не считаются охотничьими угодьями территории и акватории, функциональное назначение которых несовместимо с таким видом специального использования животного мира как охота2. К ним относятся:

1 СП Украины.— 1996.— №16.— Ст.397.

2 В.С. Шахов. Право пользования охотничьими угодьями.— К., 1993.

325


территории населенных пунктов (сел, поселков, городов) и зоны вокруг них. Запрещается охота на расстоянии более близкое 200 метров от зданий населенного пункта и в отдельности расположенных зданий, где возможно пребывание людей;

территории и объекты природно-заповедного фонда Украины (природные и биосферные заповедники, национальные природные и региональные ландшафтные парки, заповедные урочища, общезоологические и орнитологические заказники. На обозначенных территориях и в их охранных зонах охотничьи животные могут добываться лишь в порядке, определенном законодательством и соответственно положениями об этих территориях;

рекреационные территории (курорты и округа их санитарной охраны, места организованного массового отдыха населения и туризма).

С целью охраны животного мира и его воспроизводства местные государственные администрации или охотничьи хозяйства могут временно ограничивать или прекращать осуществление охоты на определенной площади угодий. Однако, учитывая временность запрета охоты, такие угодья не теряют статуса охотничьих.

В Украине площадь охотничьих угодий составляет около 50 млн гектаров. Основной организационно-правовой формой их использования является предоставление угодий в платное пользование охотничьим обществам и хозяйствам, юридическим лицам, уставной правоспособностью которых предусмотрено ведение охотничьего хозяйства. Преимущественное право на пользование угодьями имеют собственники и постоянные пользователи земельными участками (при условии соблюдения вышеприведенного условия), а также предыдущие пользователи охотничьих угодий.

Угодья предоставляются областными советами по представлению органов управления лесным и охотничьим хозяйством, согласованным с соответствующими органами, на срок не меньше 15 лет. Предоставление угодий оформляется путем заключения между пользователем и местными органами лесного хозяйства договора, который должен соответствовать его Типовой форме, утвержденной Госкомлесхозом 12 декабря 1996 года. В договоре определяются границы закрепленных угодий, сроки пользования ими, перечень обязательных мероприятий, направленных на рациональное использование и охрану охотничьего фонда животных, права и обязанности сторон, их ответственность.

Правовое значение распределения охотничьих угодий состоит в том, что ведение охотничьего хозяйства осуществляется только их пользователями. Поэтому осуществление права охоты в охотничьих угодьях, по общему правилу, невозможно без получения на это согласия или согласования пользователя, который имеет законодательно закрепленноэ и соответственно оформленное право на использование охотничьих животных в границах своих охотничьих угодий.

 Объектом охоты выступает государственный охотничий фонд, то есть дикие звери и птицы, которые находятся в охотничьих угодьях в состоянии естественной свободы или полувольных условиях. В соответствии с национальным законодательством животный мир составляет самостоятельный природный объект и не является элементом среды его пребывания, как считается в некоторых странах. Поэтому не имеет правового значения, в чьей собственности или пользовании находится территория или акватория, на которой находятся животные. Собственники или пользователи земельными, лесными участками или водными площадями должны получать право на специальное использование объектов животного мира на общих основаниях.

Охотой считаются непосредственные действия охотника, направленные на добывание диких зверей и птиц, которые отнесены к государственному охотничьему фонду и находятся в охотничьих угодьях. К действиям, которые создают процесс добывания животных, относятся их отыскивание (выслеживание, выявление), преследование или подманивание и собственно добывание (отстрел, отлов). К охоте приравнивается пребывание лиц в охотничьих угодьях с охотничьими собаками, стрелковым оружием и другими орудиями добывания животных или с добытой охотничьей продукцией.

Право охоты в охотничьих угодьях имеют граждане Украины, которые достигли 18-летнего возраста и получили соответствующие документы, удостоверяющие это право.

Право на охоту удостоверяется следующими документами, наличие которых для охотника является обязательным:

удостоверение охотника, которое выдается органами Госком-лесхоза Украины после проверки у гражданина необходимого минимума знаний по охотничьему делу;

ежегодная контрольная карточка учета добытой дичи и нарушений правил охоты.

(Эти документы выдаются после уплаты в установленном порядке и размере государственной пошлины и соответствующего сбора за их выдачу);

при наличии огнестрельного охотничьего оружия — разрешение органов внутренних дел на право пользования им;

при использовании охотничьих собак, ловчих зверей и птиц — соответствующий паспорт на них;

охотники-члены общественных охотничьих организаций (Украинского общества охотников и рыболовов, Общества охотников и рыболовов Вооруженных Сил Украины, Общества «Динамо») — членские билеты;

специальное разрешение на добывание охотничьих животных. Формы таких разрешений и органы, которые их выдают, существенно отличаются в зависимости от того, к какой категории охотничьего фонда отнесены те или другие дикие звери и птицы.

326

 327


С учетом тождества правового режима охраны и использования объектов государственного охотничьего фонда возможно выделение нескольких таких категорий:

  1.  Звери и птицы, отнесенные к охотничьим видам, но добывание которых, по общему правилу, запрещается. Это, в первую очередь, животные, которые занесены в Красную книгу Украины или те, которые находятся в границах территорий природно-заповедного фонда общегосударственного значения, а также мало распространенные и ценные звери — выдра, барсук и др. Добывание их осуществляется в исключительных случаях для научных и селекционных целей по специальным разрешениям Минприроды Украины.
  2.  Парнокопытные животные (лоси, олени, лани, кабаны, муфлоны, косули) и медведи, использование которых осуществляется в особом лицензионном порядке их добывания на основании лимитов, утвержденных Минприроды для каждой области. Областные органы лесного хозяйства распределяют лицензии среди пользователей охотничьих угодий в соответствии с их планами добывания, на основании которых и утверждались лимиты. Пользователи, в свою очередь, предоставляют лицензии одному или нескольким охотникам за плату, размер которой определяется Госкомлесхозом Украины и составляет от 0,6 (косуля) до 2,5 (лось) не облагаемых налогами минимумов доходов граждан.

Лицензия — это именной официальный документ, который удостоверяет право охотника на добывание одной особи животного и где отмечается период ее действия (как правило, световой день), место и способ охоты. После охоты лицензия возвращается органу, который ее выдал. Если зверь не был добыт или охота не проводилась не по вине пользователя угодьями, лицензия утрачивает силу и ее стоимость не возмещается '.

3. Охота на наиболее ценных видов пушных зверей (бобра, сурка,
белку, куниц, норку и др.) проводится по индивидуальным разреше
ниям-лицензиям, которые выдаются областными органами лесного
хозяйства.

Охота на менее ценных пушных зверей (енотовидную собаку, лисицу, зайца-русака и др.) осуществляется на основании разрешения пользователя охотничьих угодий, документальной формой которого является отстрелочная карточка.

4. Добывание пернатой дичи (дикие утки, гуси, кулики, фазаны,
перепела и др.) осуществляется по разрешениям пользователя охот
ничьих угодий с получением отстрелочной карточки, как и в пред
шествующем случае, но другой формы. С целью уменьшения потерь

1 1нструквдя про порядок видач1 лщензш на добування мисливських тварин та порядок здшснення полювання на цих тварин затверджена наказом Держкомл1сгоспу Украши В1д 14.03.2001 р. // Офщшний В1сник Украши.— 2001.— № 4711. — Ст. 476.

328

дичи разрешения выдаются преимущественно охотникам, которые имеют собак охотничьих пород.

5. Вредные звери и птицы (волки, лисицы, серые вороны, сороки, одичавшие собаки и коты и др.) служат причиной значительного вреда охотничьему хозяйству. Поэтому охотникам разрешается их истреблять во время охоты на других охотничьих животных, а в неразрешенное для охоты время или в запрещенных местах отстрел и отлов волков и лисиц осуществляется охотниками по разрешениям областных органов лесного хозяйства.

С целью рационального использования, охраны и обеспечения воспроизводства ресурсов охотничьего хозяйства законодательством устанавливается ряд ограничений и запретов относительно времени, средств охоты, количества добытой продукции и т.п. Так охота на охотничьих зверей и птиц может вестись преимущественно осенью и зимой в предельные сроки, определенные Законом Украины «Об охотничьем хозяйстве и охоте». Ежегодно Госкомлесхоз Украины по согласованию с Минприроды определяет начало и окончание охотничьего сезона по областям и категориям охотничьего фонда в зависимости от климатических условий года и наличия дичи. Охота на протяжении охотничьего сезона может проводиться во все дни недели, в определенных случаях — только в субботу и воскресенье.

Госкомлесхозом Украины и областными органами лесного хозяйства устанавливаются нормы отстрела зверей и птиц на одного охотника задень охоты. Охотник, который добыл зверя или птицу, обязан на месте добывания внести в контрольную карточку добытой дичи соответствующую отметку, отсутствие которой означает грубое нарушение правил охоты.

Законодательство запрещает применение общеопасных или истребительных орудий и средств охоты, например, взрывчатки, неохотничьего огнестрельного оружия, использование автомотран-спортных средств, яда, ловушек и т.п.

Охота без надлежащих охотничьих документов в запрещенных местах, в ненадлежащее время запрещенными средствами и орудиями и нарушение других установленных правил добывания охотничьих зверей и птиц квалифицируется как незаконная охота (браконьерство), которое влечет юридическую ответственность виновных лиц.

§ 4. Правовое регулирование рыболовства и рыбного хозяйства

Рыболовство — один из основных видов пользования объектами животного мира, целью которого является получение разнообразных видов пищевой, кормовой, технической и медицинской продукции для удовлетворения потребностей населения и народного

329


хозяйства. Правовая регламентация существующих в этой области общественных отношений основывается на Законе Украины от 13 декабря 2001 года «О животном мире», законодательстве об исключительной (морской) экономической зоне Украины, Постановлениях Кабинета Министров Украины, в частности от 28 сентября 1996 года «Об утверждении Временного порядка ведения рыбного хозяйства и осуществления рыболовства»1, нормативных актах Министерства охраны окружающей природной среды, Государственного департамента рыбного хозяйства Министерства аграрной политики Украины. Последний законодательно признан специально уполномоченным государственным органом в области ведения рыбного хозяйства и осуществления рыболовства.

В современном понимании рыболовством охватывается процесс изъятия (вылова, добывания, собирания) не только рыб, но и всех водных живых ресурсов, то есть организмов, жизнь которых невозможна без пребывания (нахождения) в воде. К ним принадлежат: рыбы на всех стадиях развития; морские млекопитающие; водные бесхребетные; ракообразные; другие водные животные; водоросли.

Ведение рыбного хозяйства осуществляется в рыбохозяйствен-ных водных объектах, к которым принадлежат каналы, водохранилища, озера, реки, моря, включая воды континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины и других государств. Водный кодекс Украины предусматривает возможность ограничения прав водопользователей в интересах рыбного хозяйства и водного промысла на тех водных объектах государства, которые используются для промыслового добывания рыбы или имеют значение для воспроизведения ее запасов (ст.68).

Использование водных живых ресурсов возможно на праве общего и специального пользования.

Специальным использованием ресурсов рыбного хозяйства считаются все виды пользования водными биоресурсами (за исключением любительского и спортивного рыболовства в водоемах общего пользования), которые осуществляются с их изъятием (выловом, добыванием, собиранием) из естественной среды. Это, в частности, промысловое добывание, научно-промышленные или научно-исследовательские, контрольные ловы. Основания, порядок и условия возникновения, осуществления и прекращения таких видов пользования определен, кроме вышеназванного Постановления Кабинета Министров Украины, Инструкцией «О порядке специального использования водных живых ресурсов», утвержденной Минприроды и Госкомрыбхозом 10 февраля 2000 г.2.

Промысловое добывание водных биоресурсов осуществляется на основе соответствующих Правил промыслового рыболовства, которые утверждены Госкомрыбхозом для бассейнов Черного и Азов-

1 СП Украины.— 1996.— №18.— Ст.516.

Ст.389

2 Офщшний В1сник Украши.— 2000.— №10.

ского морей, а также для рыбохозяйственных водных объектов Украины, а также Режимов рыболовства к указанным Правилам, которые устанавливаются ежегодно1. Приведенные нормативные акты обусловливают довольно жесткую (возможно, слишком), правовую регламентацию действий пользователей водных живых ресурсов.

Специальное использование водных живых ресурсов осуществляется за плату в пределах утвержденных в установленном порядке лимитов (выделенных квот). На их основании государственным органом рыбоохраны, в зоне деятельности которого будет осуществляться промысловый лов, выдается разрешение, в котором отмечается наименование пользователя, название и регистрация судна, объем квоты, цель и орудие лова.

При промысловом добывании водных живых ресурсов, кроме разрешения, пользователи должны иметь:

в исключительной (морской) экономической зоне Украины и за ее пределами — рыболовный билет, который выдается на судно;

в рыбохозяйственных водных объектах Украины рыбаки должны иметь удостоверение, а должностные лица, ответственные за изъятие ресурсов — промысловые билеты и талоны установленного образца.

При отсутствии приведенных юридических документов рыболовство считается незаконным и предусматривает соответствующие виды юридической ответственности виновных лиц.

Любительское (спортивное) рыболовство осуществляется гражданами Украины, иностранцами, лицами без гражданства преимущественно как общее пользование объектами животного мира. Оно состоит в бесплатном вылове рыбы, добывании водных бесхребетных и собирании водных растений с целью личного потребления в специально определенных для этого рыбохозяйственных водоемах за исключением тех, которые находятся в границах объектов природно-заповедного фонда, рыборазводных хозяйств, питьевых и технических водоемов.

В отличие от охоты предоставление гражданам права любительского рыболовства не требует осуществления таких юридических фактов как обязательное получение соответствующего удостоверения, регистрация орудий лова, уплата таможенной пошлины и т.п. Но законодательство о животном мире устанавливает определенные правовые основы обеспечения правомерного поведения рыболовов-любителей. Постановлением Кабинета Министров Украины от 18 июля 1998 года утвержден Порядок осуществления любительского и спортивного рыболовства2. Дальнейшие требования относительно осуществления любительского (спортивного) рыболовства в части разрешенных орудий, способов и норм лова, запрещенных

1 Офщшний В1сник Украши.— 1999.— № 21.— Ст.982.

2 Офщшний В1СНИК Украши.— 1998.— № 29.— Ст.1099.

330

 331


Г'

мест и времени устанавливаются Правилами, которые утверждены Приказом Госкомрыбхоза от 25 февраля 1999 года по бассейно-тер-риториальному принципу.

Правила устанавливают ряд существенных ограничений и запретов. Так, гражданам во время осуществления любительского (спортивного) рыболовства запрещено добывать любых морских зверей. Ценные виды рыб можно добывать только в порядке специального пользования водными живыми ресурсами и в определенных водоемах. Кроме этого правила также определяют:

запрещенные для рыболовства места (в каналах, возле плотин, на промысловых участках);

запрещенные для добывания ценные виды рыб (осетр, белуга, кефаль, форель и др.);

общеопасные и истребительные средства и орудия лова (взрывчатые и ядовитые вещества, электроприборы, сети и т.п.);

разрешенные орудия лова, к которым, по общему правилу, отнесены удочки и спиннинги;

предельное количество добытой рыбной продукции;

— льготы членам общественных обществ рыболовов.
Граждане, которые осуществляют любительский (спортивный)

лов рыбных ресурсов, обязаны соблюдать приведенные правила и установленный на конкретном водоеме режим рыболовства. Лица, виновные в их нарушении, несут ответственность в установленном законодательством порядке.

§ 5. Правовое регулирование других видов специального использования животного мира

Кроме основных, традиционных видов права пользование животным миром — охоты и рыболовства — законодательство предусматривает возможность осуществления других видов использования фауны, которые впервые оказались в правовом поле с принятием Закона УССР от 27 ноября 1981г. «Об охране и использовании животного мира»', но в дальнейшем не получили законодательного развития.

Это касается использования животных в научных, культурно-просветительских, воспитательных и эстетических целях, с целью получения продуктов их жизнедеятельности, содержания их для разведения в неволе или полувольных условиях, а также мероприятий, направленных на регулирование численности отдельных видов животных, их переселение или акклиматизацию. Очевидно, удельный вес перечисленных направлений деятельности не так уже и значительный в сравнении с общим объемом влияния на животныймир охоты и рыболовства. Но подавляющее большин-

1 Свод законов Украинской ССР.— К., 1988.— Т.4.— С.389.

332

ство представителей дикой фауны не относится к объектам охоты или рыболовства. Кроме того, перечисленные виды деятельности могут применяться и по отношению к живым ресурсам охотничьего или рыбного хозяйства и иметь даже некоторые признаки охоты. Но охотничье законодательство посвящено преимущественно добыванию охотничьих животных. Все это обусловливает необходимость существования специальных нормативно-правовых актов, посвященных регулированию таких видов влияния на состояние животного мира.

Министерством экологии и природных ресурсов Украины Приказом от 26 мая 1999 года утверждены Правила выдачи разрешений на специальное использование диких животных и других объектов животного мира, отнесенных к природным ресурсам общегосударственного значения1. Действие Правил направлено на правовое обеспечение возможности осуществление вышеприведенных видов специального использования животных и мероприятий, которые влияют на их состояние. Они не распространяются на использование водных живых ресурсов в обозначенных целях, поскольку Временный порядок ведения рыбного хозяйства и осуществления рыболовства предусмотрел случаи использования ресурсов для научных, образовательных, акклиматизационных и других целей.

Минприроды на основании предварительно утвержденных лимитов выдает разрешения на специальное использование:

неохотничьих животных — с любой целью;

охотничьих птиц и пушных зверей с научной, культурно-просветительской, воспитательной, эстетической целью;

для отлова всех видов животных с целью их переселения в новые места пребывания;

для собирания продуктов жизнедеятельности животных и их

частей;

— с целью регулирования численности диких животных (кроме

хищников охотничьего фонда).

§ 6. Правовая охрана животного мира. Красная книга Украины

Животный мир составляет один из наиболее уязвимых объектов природы, так как влиять на его состояние можно как непосредственно (на самих животных), так и через влияние на среду его пребывания. Поэтому ст.37 Закона «О животном мире» содержит перечень правовых, организационных, материально-технических и других мероприятий, направленных на воспроизводство, рациональное использование и сохранение животного мира во всем его биологическом многообразии. Основанием такой деятельности яв-

1 ОфщДйний вкник Украши.— 1999.— №37.— Ст. 1878.

333


ляется комплексный подход относительно охраны и улучшения всей экологической системы окружающей среды, в которой находится и составной частью которой является животный мир. Соответственно мероприятия по его охране можно условно поделить на две большие группы: направленные на охрану самих животных и те, которые обеспечивают охрану среды их пребывания, условий воспроизводства и путей миграции животных.

К первой группе, прежде всего, следует отнести установление научно обоснованных правил и норм охраны, использования животного мира, а также запретов и ограничений в пользовании некоторыми его объектами. Осуществление отдельных видов использования животного мира и изъятие из природной среды животных может быть ограничено или полностью запрещено на определенной территории или на определенные сроки.

Определенные запреты и ограничения предусмотрены законодательством практически по каждому виду пользования животным миром. Добывание диких животных возможно лишь на основаниях, условиях и в порядке, предусмотренных законодательством. Для обеспечения постоянного существования и использования дикой фауны запрещается пользование общеопасными и истребительными средствами добывания, устанавливаются нормативы, лимиты, квоты изъятия животных. Запрещается добывать зверей и птиц в случае возникновения стихийного бедствия и при чрезвычайных экологических ситуациях. Создание и пополнение зоологических коллекций в зоопарках, зоосадах, океанариумах путем изъятия животных из природной среды ведется лишь по разрешениям, выдаваемым Минприроды Украины. Запрещается самовольное переселение животных в новые места пребывания, их акклиматизация и скрещивание. Такие действия должны также осуществляться по специальным разрешениям органов Минприроды по согласованию с органами охотничьего и рыбного хозяйства.

Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны принимать меры относительно предотвращения гибели животных во время осуществления производственных процессов в сельском и лесном хозяйстве, при эксплуатации электрической сети и транспортных средств. Так, значительное количество зайцев, птиц и другой полевой дичи гибнет во время сенокоса, собирания урожая и других сельскохозяйственных работ. Иногда даже больше, чем за весь сезон охоты. Неодиночны случаи гибели птиц от поражения электрическим током на незащищенных столбах и т.п. Поэтому предприятия и граждане должны применять специальные устройства и безопасные технологии, которые бы предотвращали причинение вреда животному миру.

Во время сохранения, транспортирования и применения средств защиты растений, стимуляторов их роста, минеральных удобрений

334

и других химических веществ должны осуществляться мероприятия по обеспечению предотвращение заболевания и гибели животных. Органы Минприроды по согласованию с местными государственными администрациями могут определять отдельные территории, на которых ограничивается или запрещается применение указанных

препаратов.

Законодательство предусматривает, что права собственников и пользователей земли, лесов и других природных ресурсов могут быть ограничены и на них могут возлагаться соответствующие обязанности относительно охраны и воспроизводства животного мира.

Исключительным по своей важности средством охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных является их занесение в Красную книгу Украины, Положение о которой утверждено Законом Украины от 7 февраля 20021.

Красная книга является основным государственным документом, который содержит обобщенные сведения о современном состоянии видов животных и растений Украины, которые находятся под угрозой исчезновения. На сегодня это 382 вида животных и 531 вид растений. В зависимости от состояния и степени угрозы для популяции они делятся на такие категории: исчезнувшие, исчезающие, уязвимые, редчайшие, неоцененные, недостаточно известные. Независимо от категории все животные и растения подлежат особой охране на всей территории республики. Решение о занесении объектов животного и растительного мира в Красную книгу и ее ведение осуществляет Минприроды по представлению Национальной комиссии по вопросам Красной книги Украины.

Правовое значение Красной книги состоит в том, что занесенные в нее животные приобретают особый правовой статус, который проявляется в следующем:

  1.  Не могут передаваться в негосударственную собственность животные, занесенные в Красную книгу Украины (кроме случаев, если эти животные получены путем разведения в неволе или приобретены в собственность за пределами Украины). В свою очередь разведение в неволи таких животных требует специального разрешения Минприроды Украины.
  2.  Пребывание на определенной территории животных, занесенных в Красную книгу, является основанием для объявления этой территории объектом природно-заповедного фонда общегосударственного значения.

3. Добывание таких животных осуществляется лишь в исклю
чительных случаях только для научных и селекционных целей. Его
могут осуществлять лишь научные учреждения по именным раз
решениям Минприроды на основании решений обозначенной На
циональной комиссии.

1 В1домост1 Верховно!' Ради Украши.— 1992.— №52.— Ст.686.

335


4. Законодательством установлена повышенная уголовная, административная и имущественная ответственность за уничтожение или повреждение видов животных, занесенных в Красную книгу Украины.

Другие мероприятия охраны животного мира направлены на охрану среды пребывания, условий воспроизводства и путей миграции животных. Наиболее эффективными среди них является создание заповедников, других территорий, правовой режим которых определяет Закон Украины «О природно-заповедном фонде». Животный мир на таких территориях может сохраняться как в комплексе с другими природными ресурсами (например, в заповедниках, национальных природных парках), так и в специально созданных с целью охраны животного мира объектах (общезоологические, орнитологические, энтомологические, ихтиологические заказники, зоологические памятники природы, зоологические парки, сады и т.п.).

При проведении экологической экспертизы объектов, внедрении новой техники, технологий, материалов и веществ обязательно должно учитываться их влияние на состояние животного мира, среду его пребывания и пути миграции.

Места строительства предприятий, сооружений и других объектов, которые влияют или могут повлиять на состояние животного мира, согласовываются с органами Минприроды и с государственными органами управления охотничьим и рыбным хозяйством. Запрещается ввод в эксплуатацию объектов и применение технологий без обеспечения их средствами защиты животных и их среды.

При осуществлении отдельных видов природопользования (мелиорация земель, ведение лесного хозяйства, добыча полезных ископаемых, организация мест отдыха населения и др.) должны предполагаться и осуществляться мероприятия по сохранению среды пребывания животных, обеспечение неприкосновенности участков, которые составляют особую зооэкологическую ценность.

Нормативно- правовое регулирование защиты животных от жестокого обращения регулируется Законом Украины «О защите животных от жестокого обращения» от 21 февраля 2006 года, который направлен на защиту от страданий и гибели животных вследствие жестокого обращения, их защиту и на укрепление морали, гуманности общества.

§ 7. Ответственность за нарушение

законодательства об охране, использовании

и воспроизводстве животного мира

Ст. 63 Закона « О животном мире » и ст. 42 Закона « Об охотничьем хозяйстве и охоте» содержат перечень нарушений соответствующего законодательства. Среди них наиболее распространенными яв-

ляются нарушения порядка и правил предоставления объектов животного мира в пользование, их самовольное или сверхлимитное специальное использование, незаконное изъятие животных из природной среды, нарушение требований относительно охраны среды пребывания животных. Совершение приведенных и других правонарушений предусматривает дисциплинарную, административную, уголовную и имущественную ответственность. Но в связи с тем, что процесс обновления экологического законодательства продвигался быстрее, чем в «охранительных» областях законодательства, не всем приведенным в статьях законов правонарушением корреспондирует соответствующая правовая норма Уголовного кодекса или Кодекса об административных правонарушениях. Это, в частности, касается таких нарушений как утаивание и искажение информации о состоянии и численности животных и их использовании, использование охотничьих угодий не по назначению, непроведение мероприятий по предотвращению гибели животных, ухудшение среды их пребывания и т.п. Поэтому, при определении вида и меры юридической ответственности тех или других нарушений законодательства о животном мире, следует руководствоваться действующим уголовным (ст.ст. 248, 249 УК) и административным законодательством (ст.ст. 50, 77-1, 83 ч.2, 85-91 КоАП).

Независимо от привлечения виновных к административной или уголовной ответственности или освобождения от нее, юридические и физические лица обязаны возместить вред, причиненный ими вследствие нарушения законодательства о животном мире. В делах, связанных с возмещением вреда природным объектам (и животный мир — не исключение) решающим является определение его материального размера. Как разъяснил Пленум Верховного Суда Украины Постановлением от 10.12.2004 г. (с последующими изменениями и дополнениями) «О судебной практике по делам о преступлениях и иных правонарушениях за нарушение законодательства об охране природы» № 17, если специальным экологическим законодательством определен порядок исчисления данного вреда, его размер надлежит рассчитывать в точном соответствии с установленными таксами или методиками. Первые, как правило, применяются в случаях, если есть реальная возможность исчислить количество добытых животных и определить их экологическую ценность, вторые — если такая возможность отсутствует (например, при массовой гибели рыбы от загрязнения водоема).

Лица, виновные в незаконной охоте, если их действиями был причинен вред государственному охотничьему фонду, должны его возместить в сумме, предусмотренной «Таксами исчисления размера взысканий за убытки, причиненные незаконным добыванием или уничтожением диких зверей и птиц (кроме видов, занесенных в Красную книгу Украины), их жилищ, биотехнических сооружений». Таксы утверждены 12 марта 1996 года Приказом Министер-

336

 337


ства лесного хозяйства и Министерства охраны окружающей природной среды Украины в виде денежной суммы, пропорциональной необлагаемому минимуму доходов граждан за одну особь в зависимости от вида животных. Например, за незаконное добывание или уничтожение лося размер взыскания составляет 90 минимумов, кабана — 50, зайца, фазана — 10.

Имущественная ответственность за вред, причиненный водным живым ресурсам, исчисляется более сложно, в зависимости от характера и субъекта правонарушения, и потому предполагается несколькими нормативными актами.

Физические лица (граждане Украины, иностранцы, лица без гражданства), виновные в незаконном добывании рыбы, водных животных и растений, несут имущественную ответственность в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 19 января 1998 года «Об утверждении такс для исчисления размера возмещения вреда, причиненного вследствие незаконного добывания (собирания) или уничтожения ценных видов рыб и других объектов водного промысла» № 32". Этим постановлением (по тому же принципу определения вреда — пропорционально необлагаемым минимумам доходов граждан за один экземпляр добытого) утверждено три таксы, по которым возмещаются убытки, причиненные добыванием:

ценных видов рыб, водных бесхребетных и водных растений в рыбохозяйственных водоемах Украины (например, осетр — 30, сом — 5, форель — 3 и т.п.);

водных бесхребетных и водных растений на континентальном шельфе Украины (краб — 0,3, моллюски — 0,006 и т.п.);

живых организмов в исключительной (морской) экономической зоне Украины, а также анадромных видов рыб, которые образуются в реках Украины, за пределами указанной зоны (севрюга — 30, кефаль — 3 и т.п.).

Юридические лица, в том числе иностранные, которые причинили вред рыбному хозяйству, а также граждане, виновные в незаконном вылове рыбы неценных видов, возмещают ее в размере, исчисленном не приведенным Постановлением, а согласно «Методике расчета убытков, причиненных рыбному хозяйству вследствие нарушения правил рыболовства и охраны рыбных запасов», которое было утверждено Государственным комитетом по рыбному хозяйству и Министерством охраны природы 11 сентября 1992 года.

Исчисление вреда, причиненного рыбному хозяйству вследствие загрязнения рыбохозяйственных водоемов сточными водами и вредными веществами, проводится в соответствии с «Методикой расчета убытков, причиненных рыбному хозяйству вследствие нарушения законодательства об охране окружающей природной среды», которая утверждена Минэкобезопасности 18 мая 1995 года.

1 Офщшний В1сник Украши.— 1998.— № 3.— Ст.96.

338

Приведенные методики подсчета убытков осуществляются на основании специальных расчетных формул по каждому виду рыбных ресурсов и по каждой стадии их развития с определением общих потерь рыбного хозяйства сначала в натуральном, а потом в стоимостном выражении.

При незаконном добывании или уничтожении диких зверей и птиц или разрушении их жилищ на территориях природно-заповед-ного фонда исчисление размера вреда осуществляется в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 21 апреля 1998 года «Об утверждении такс для исчисления размера возмещения вреда, причиненного нарушением природоохранного законодательства в границах территорий и объектов природно-заповедного фонда»1. Так, добывание на указанных территориях лося оценивается в 2000 гривен, кабана — 860, фазана — 180, осетра — 550 и т.п.

Размер вреда, причиненного незаконным добыванием животных, которые занесены в Красную книгу Украины, определяется соответственно Постановлением Кабинета Министров Украины от 1 июня 1993 года (с изменениями от 16 марта 1999 года) «О размерах компенсации за добывание (сбор) и вред, причиненный видам животных и растений, которые занесены в Красную книгу Украины» № 3992. Исчисление вреда проводится в гривнах за каждый экземпляр животного в зависимости от его категории (исчезающие, редчайшие, уязвимые и т.д.).

Вред животному миру также может быть нанесен при осуществлении других видов пользования объектами животного мира, не отнесенных к ресурсам охотничьего или рыбного хозяйства. В этом случае размер вреда за сверхлимитное, самовольное и прочее незаконное использование или уничтожение таких животных исчисляется путем увеличения установленных нормативов платы за их правомерное специальное использование в пять раз. Такие нормативы платы установлены в Постановлении Кабинета Министров Украины от 25 января 1996 года «Об утверждении временного порядка взыскания платы за специальное использование диких животных» № 1233.

При решении вопроса о том, является ли вред, причиненный объектам животного мира, значительным, учитывается их стоимость, экологическая ценность, количество добытых или уничтоженных объектов, а также суммарный размер вреда.

Законодательством предусмотрено, что незаконно добытые живые объекты животного мира (звери, птицы, рыбы) подлежат изъятию у правонарушителя и, по возможности, возвращаются в природную среду. Незаконно добытая продукция охоты (мех, кожа, мясо, охотничьи трофеи и т.д.) подлежит изъятию и передаче для

1 ОфщШний В1сник Украши.— 1998.— № 16.— Ст.600.

2 СП Украины.— 1993.— № 11.— Ст.226.

3 СП Украины.— 1996.— № 6.— Ст.195.

339


реализации торговым или заготовительным организациям. При невозможности изъятия незаконно добытой продукции (использована или реализована нарушителем, стала непригодной по его вине и т.п.) должна быть взыскана ее стоимость соответственно законодательству о ценах и ценообразовании. Стоимость незаконно добытых объектов животного мира не учитывается как основание уменьшения определения и возмещения вреда.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Какими основными нормативными актами регулируется охрана, использование и воспроизводство животного мира?
  2.  Какими юридическими признаками должен обладать объект животного мира?
  3.  Находится ли использование сельскохозяйственных и домашних животных в сфере действия экологического законодательства?
  4.  Перечислите виды права пользования животным миром.
  5.  Чем отличается право общего пользования животным миром от права специального пользования им?
  6.  Какими документами удостоверяется право на охоту?
  7.  Каковы отличия любительского рыболовства и промыслового?
  8.  Как исчисляется размер вреда, причиненного животному миру в результате правонарушений?
  9.  Что такое охотничьи угодья?

10. Каково правовое значение Красной книги Украины?

Темы рефератов

  1.  Правовые признаки животного мира, как объекта использования, воспроизводство и охрана.
  2.  Особенности субъектного состава права пользования животным миром.
  3.  Ответственность за браконьерство в охотничьем хозяйстве.
  4.  Правовые формы воспроизводства животного мира.
  5.  Правовые формы охраны животного мира.
  6.  Особенности гражданско-правовой ответственности за нарушение законодательства о животном мире.
  7.  Правовой статус охотничьих угодий.
  8.  Правовое регулирование охоты.
  9.  Правовое регулирование рыболовства.

  1.  Особенности общего и специального пользования животным миром.
  2.  Документальное удостоверение права на охоту.
  3.  Особенности статуса видов животного мира, занесенных в Красную книгу Украины.

340

 

  1.  Правовое обеспечение охраны представлений животного мира, находящихся в коммунальной и частной собственности.
  2.  Правовые меры охраны среды обитания животного мира.

Рекомендованная литература

Волик М.П. Правове регулювання полювання в Украпп: Авто-реф. дис. ...канд. юрид. наук. — Одеса, 1997.— 18 с.

Гвоздик П.О. Правовх засади збереження бшлог1чного р1зно-матття: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — К., 1999.— 19 с.

Константиниди С.С. Охрана животного мира. — Алма-Ата,

1975.

Тихий П.В. Еколого-правове регулювання спещального викори-стання дико! фауни: Автореф. ... канд. юрид. наук. — X., 2000.— 19 с.


=^=^=^===^=^=^^=^== Раздел XV

ПРАВОВАЯ ОХРАНА АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА

План

  1.  Атмосферный воздух как объект охраны.
  2.  Понятие правовой охраны атмосферного воздуха.
  3.  Правовое регулирование стандартизации и нормирования в области охраны атмосферного воздуха
  4.  Правовые мероприятия по охране атмосферного воздуха.
  5.  Ответственность за нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха

§ 1. Атмосферный воздух как объект охраны

Атмосферный воздух является одним из основных жизненно важных компонентов окружающей природной среды, неотъемлемой частью среды обитания человека, растений и иных природных объектов. Как природный объект он представляет собой природную смесь газов, находящуюся вне пределов жилых, производственных и других помещений. Критерием отграничения атмосферного воздуха (как природного объекта) от иного воздуха является природная (естественная), незыблемая связь первого с окружающей природной средой.

Закон Украины «Об охране атмосферного воздуха»1 от 16.10.1992 года не регулирует отношения по поводу охраны воздуха, находящегося в пределах жилых, производственных и других помещений. К атмосферному воздуху также не относится воздух, который находится в компрессорах, баллонах и т.п. Данный Закон направлен на сохранение и восстановление естественного состояния атмосферного воздуха, создания благоприятных условий для жизнедеятель-

1 В редакции Закона Украины от 21.06.2001 г. // Ведомости Верховной Рады Украины. — 2001. — № 48. — Ст. 252.

ности, обеспечение экологической безопасности и предотвращение вредного воздействия атмосферного воздуха на здоровье людей и окружающую природную среду. Отношения по поводу воздуха, который находится в пределах помещений, в емкостях регулируется санитарным, гражданским, жилищным и иным законодательством.

О значимости атмосферного воздуха как природного объекта можно судить исходя из той роли, которую он играет в развитии живой и неживой природы, жизни общества. Основная функция атмосферного воздуха состоит в том, что он служит незаменимым источником кислорода, необходимого для существования всего живого на земле. Он является источником химических соединений и элементов. Воздушная оболочка оказывает большое влияние на распределение солнечного тепла и света по земной поверхности. В хозяйственной деятельности человека атмосферный воздух используется как транспортная коммуникация, неотъемлемый компонент для получения тепловой энергии, необходимый элемент производственных процессов, среда для поглощения различных видов отходов, а также для осуществления иной деятельности.

Таким образом, атмосферный воздух имеет огромное экономическое значение. По своим природным свойствам воздух, его отдельные компоненты широко используются в процессе производства материальных благ, являясь, таким образом, ценнейшим природным ресурсом.

Однако в редакции Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» от 21.06.2001 г. отсутствует раздел о его использовании как природного ресурса. В Конституции Украины же предусмотрено, что атмосферный воздух, находящийся в пределах территории Украины, является объектом права собственности Украинского народа, а также, что каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права собственности народа в соответствии с законом (ст. 13). Объясняется это тем, что экологические общественные отношения в области использования атмосферного воздуха, как природного ресурса, пока не требуют обобщающего правового регулирования. Но возникающие здесь общественные отношения нуждаются в правовом регулировании лишь в той мере, в которой это необходимо для поддержания и обеспечения экологической безопасности, создания благоприятных условий для жизнедеятельности, предотвращения вредного воздействия его на здоровье людей и окружающую среду. Иными словами сфера правового регулирования ограничивается лишь потребностями охраны атмосферного воздуха. С точки зрения юридической науки возникает вопрос, осуществляется ли охрана атмосферного воздуха, и является ли реальным его использование. Целесообразно говорить не только об охране, но и одновременно об использовании атмосферного воздуха. Поэтому атмосферный воздух признается природным ресурсом

342

 343


(используемая в экономическом аспекте часть природного объекта). Для подтверждения данного вывода можно привести ряд положений, а, исходя из анализа экологического законодательства, выделить четыре основных вида пользования атмосферным воздухом.

Во-первых, право пользования атмосферным воздухом для производственных нужд. Он является ценнейшим экономическим природным ресурсом, элементы которого используются для производства продукции в разных сферах хозяйственной деятельности (химической и металлургической промышленности, машинострои-тельстве, энергетике и др.).

Во-вторых, право пользования атмосферным воздухом как объективно необходимым компонентом в системе обеспечения жизнедеятельности человека и других организмов. К примеру, использование атмосферного воздуха в целях создания благоприятных условий для обеспечения жизнедеятельности человека. Это следует из преамбулы ст. 33 данного Закона. Право пользования гражданами атмосферным воздухом относится к жизнеобеспечивающим правам, при этом его качество должно соответствовать закрепленным в законодательстве экологическим стандартам и нормативам. Данное право человека является естественным, неотъемлемым, неотчуждаемым и нерушимым независимо от того, закреплено оно в законе или нет. При нарушении этого права оно подлежит защите в установленном порядке. Кроме этого, как отмечалось ранее, каждый гражданин имеет право пользоваться природными объектами права собственности Украинского народа (ст. 13 Конституции), к которым относится и атмосферный воздух.

В-третьих, атмосферный воздух используется как природный резервуар для выброса загрязняющих веществ и поглощения вредных физических воздействий. Вместе с тем, естественно, что выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух являются своеобразным его использованием (подобно использованию водных объектов для сбросов сточных вод и других отходов). Сбалансированное осуществление этого вида природопользования обеспечивается многочисленными требованиями, закрепленными в Законе. Однако на современном этапе общественного развития практика не выдвигает перед правом в качестве самостоятельной задачи регулирование отношений относительно использования атмосферного воздуха. Но общественные отношения, которые при этом возникают, носят подчиненный характер: они регулируются лишь в той мере, в которой это необходимо для достижения целей охраны атмосферного воздуха. Выброс — поступление в атмосферный воздух загрязняющих веществ или смеси таких веществ, где последнее (загрязняющее вещество) представляет собой вещество химического или биологического происхождения, которое присутствует или поступает в атмосферный воздух и может прямо или косвенно оказывать отрицательное воздействие на здоровье человека и состояние окружающей

344

природной среды. При использовании атмосферного воздуха для выбросов загрязняющих веществ необходимо придерживаться определенных экологических, правовых и организационных требований, которые устанавливаются компетентными государственными

органами.

В-четвертых, право на искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных явлений в хозяйственных целях (ст. 16 Закона). Следует учитывать, что любая хозяйственная деятельность либо эксплуатационный аспект использования атмосферного воздуха должны быть ориентированы на обеспечение экологический

безопасности.

Исходя из вышеприведенного, можно сделать вывод, что атмосферный воздух, как природный ресурс, используется в следующих формах: как природный резервуар для выбросов загрязняющих веществ; как сырье в процессе выделения и присвоения ресурсов (компонентов) атмосферного воздуха; как пространственно-территориальный базис (пространственной среды, например, для воздушного трацспорта); в процессе общего природопользования, как природное условие для жизнеобеспечения. Самостоятельной формой использования атмосферного воздуха можно считать осуществление деятельности, связанной с искусственным изменением природной среды (влияние на погоду, климат) и др. Целесообразно было бы в законодательстве определить хотя бы примерный перечень видов использования атмосферного воздуха. Да и само название закона надо было бы изменить, так как оно ориентирует лишь на осуществление охранительных мероприятий, которые, безусловно, очень важны. В наименовании закона следует акцентировать внимание именно на атмосферном воздухе, который не только охраняется, но и используется, как это сделано, например, в Законе

«О животном мире».

Следует различать использование атмосферного воздуха и право пользования им. Первое понятие относится к эколого-экономиче-скому явлению, а второе следует рассматривать как юридическую категорию. Оба эти понятия упоминаются в экологическом законодательстве. В большинстве законов о природных ресурсах нет четкого определения соотношения использования соответствующего правового ресурса и его правовой формы.

Принадлежность атмосферного воздуха также осуществляется в двух правовых формах: на праве собственности и праве использования, с учетом его особенностей. Право собственности на атмосферный воздух закреплено только в ст. 13 Конституции Украины, при этом речь идет об атмосферном воздухе в пределах территории Украины и рассматривается лишь как собственность Украинского народа. Субъектом права собственности выступает народ, от имени народа права собственника осуществляют органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах, определен-

345


ных Конституцией Украины. В специальном законодательстве об охране атмосферного воздуха такие предписания отсутствуют.

§ 2. Понятие правовой охраны атмосферного воздуха

Охрана атмосферного воздуха — одно из важнейших направлений природоохранительной деятельности, осуществляемое в глобальном, национальном и региональном масштабах. Законодательство Украины соответствует выработанным международным сообществом подходам к охране атмосферного воздуха и базируется на принципах: приоритета охраны жизни и здоровья человека; обеспечения благоприятных условий для жизнедеятельности; недопущения необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей природной среды; обязательности государственного регулирования выбросов загрязняющих веществ и вредных физических воздействий на атмосферный воздух; полноты и достоверности информации о состоянии атмосферного воздуха и его загрязнения и др.

В соответствии со ст. 1 Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» его охрана рассматривается как система мер, связанных с сохранением, улучшением и восстановлением состояния атмосферного воздуха, предотвращением и снижением уровня его загрязнения и воздействия на него химических соединений, физических и биологических факторов.

Охрана атмосферного воздуха осуществляется разнообразными способами: биологическим (проведение работ относительно восстановления природных ресурсов, и охрана их от истощения); технологическим (совершенствованием технологических процессов, систем очистки, организацией безотходных производств); экономическим (планированием охраны, материально-техническим обеспечением, развитием материального стимулирования за выполнение природоохранных мероприятий); санитарным (применением мер по оздоровлению окружающей природной среды); организационным (организацией использования и контроля за его состоянием и охраной); идеологическим (проведение эколого-воспитательной работы, улучшение экологической подготовки кадров), правовым.

Правовая охрана атмосферного воздуха заключается в установленной законодательством системе государственных и общественных мероприятий, направленных на улучшение и восстановление природного состояния атмосферного воздуха, создание благоприятных условий для жизнедеятельности, обеспечение экологической безопасности и предотвращение вредного воздействия атмосферного воздуха на здоровье людей и окружающ\ н среду. Содержание

346

правовой охраны атмосферного воздуха будет рассмотрено в соответствующем параграфе учебника.

Целью охраны атмосферного воздуха является обеспечение сохранения благоприятного состояния атмосферного воздуха, его восстановление и улучшение для поддержания экологической безопасности жизнедеятельности человека, а также предотвращение вредного влияния на окружающую природную среду. Иными словами, атмосферовоздушные охранительные меры направлены на поддержание экологического равновесия на территории Украины, на обеспечение экологической безопасности.

Эффективность охраны атмосферного воздуха зависит от взаимодействия и согласованности национальных и международных мероприятий и средств по его защите. Украина принимает участие в международном сотрудничестве в области охраны атмосферного воздуха в соответствии с законодательством Украины (ст. 35).

Необходимо специфически подходить к объекту охраны атмосферного воздуха. Его надо понимать в широком и узком значении. В широком значении объектом охраны выступает атмосферный воздух в общей его совокупности без обособления любой его части. Однако непосредственным объектом охраны является атмосферный воздух, который расположен ближе к земле в пределах территориальных границ Украины.

Субъектами охраны атмосферного воздуха являются предприятия, учреждения, организации, граждане Украины, а также иностранные физические и юридические лица.

Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха в соответствии с Законом осуществляют: Кабинет Министров Украины; специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов; специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам здравоохранения; Совет министров АРК, местные государственные администрации, другие центральные и местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления (ст. 3).

Предприятия, учреждения, организации и граждане — субъекты предпринимательской деятельности, которые осуществляют выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и деятельность которых связана с воздействием физических и биологических факторов на его состояние, обязаны: осуществлять организационно-хозяйственные, технические и иные мероприятия по обеспечению выполнения требований, предусмотренных стандартами и нормативами экологической безопасности в области охраны атмосферного воздуха, разрешениями на выбросы загрязняющих веществ и т.п.; принимать меры по уменьшению объемов выбросов загрязняющих веществ и уменьшению воздействия физических факторов; своевременно и в полном объеме уплачивать сборы за

347


загрязнение окружающей природной среды и ухудшение качества природных ресурсов; обеспечивать бесперебойную эффективную работу и поддержание в исправном состояния сооружений, оборудования и аппаратуры для очистки выбросов и уменьшения уровней воздействия физических и биологических факторов; осуществлять контроль за объемом и составом загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух, уровнями физического воздействия и вести их постоянный учет и т.п. Выполнение мер по охране атмосферного воздуха не должно приводить к загрязнению почв, вод и других природных объектов.

Для обеспечения экологической безопасности, создания благоприятной среды жизнедеятельности, предотвращения вредного воздействия атмосферного воздуха на здоровье людей и окружающую природную среду осуществляется регулирование выбросов наиболее распространенных и опасных загрязняющих веществ (ст. 11), перечень которых утвержден Постановлением Кабинета Министров Украины от 29 ноября 2001 г. № 15981. К наиболее распространенным загрязняющим веществам относятся: оксиды азота, озон, свинец и его соединения, формальдегид и прочие. А к опасным загрязняющим веществам — металлы и их соединения; органические амины; хлор, бром и их соединения; фреоны и т.п. Перечень загрязняющих веществ пересматривается Кабинетом Министров Украины не менее одного раза в пять лет по предложению специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов и специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам здравоохранения.

Выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками могут осуществляться после получения разрешения, которое выдается специально уполномоченными органами. Перечень организаций и учреждений, которым предоставляется право на разработку документации, обосновывающей объемы выбросов для предприятий, учреждений, организаций и граждан — субъектов предпринимательской деятельности, определяется специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов.

Постановлением Кабинета Министров Украины от 13 марта 2002 года№ 302 с изменениями, внесенными 16 июня 2004 г., утвержден Порядок проведения и оплаты работ, связанных с выдачей разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками для предприятий, учреждений, организаций и граждан — субъектов предпринимательской деятельно-

1 См.: Перелш найбыгьш поширених 1 небезпечних забруднюючих ре-човин, викиди яких в атмосферне пов1тря шдлягають регулюванню //ОфЬ цшний В1сник Укра'ши. — 2001. — № 49. — Ст. 2186.

348

сти, которые получили такие разрешения1. Общие требования к оформлению документов, в которых обосновываются объемы выбросов, для получения разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками для предприятий, учреждений, организаций и граждан-предпринимателей, регламентируются Приказом Министерства охраны окружающей природной среды Украины от 09.03.2006 г. № 1082.

Разрешение на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками — это официальный документ, который дает право субъектам предпринимательской деятельности эксплуатировать объекты, из которых поступают в атмосферный воздух загрязняющие вещества или их смеси, при условии соблюдения соответствующих нормативов предельно допустимых выбросов и требований к технологическому процессу в части ограничения выбросов загрязняющих веществ на протяжении определенного в разрешении срока. Разрешение выдается субъекту хозяйствования — собственнику стационарного источника при условии: непревышения в течение срока их действия установленных нормативов экологической безопасности; непревышения нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ стационарных источников; соблюдения требований к технологическим процессам в части ограничения выбросов загрязняющих веществ. Разрешение выдается бесплатно территориальными органами Министерства охраны окружающей природной среды по согласованию с учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы на срок не менее чем пять лет. Субъекты хозяйствования, которые получили разрешения, подлежат учету в порядке, установленном законодательством.

Срок действия разрешения пересматривается уполномоченным органом, который его выдал, на основании письменного обращения учреждений государственной санитарно-эпидемиологической службы, местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и общественности, в случае если: степень загрязнения атмосферного воздуха предполагает необходимость просмотра предельных значений выбросов; использование важных достижений в сфере разработки усовершенствования доступных технологий дает возможность значительно уменьшить выбросы без дополнительных

1 Офщшний В1СНИК Укра'ши. — 2002. — № 12. — Ст. 574.

2 Наказ Мш1стерства охорони навколишнього природного середовища
Укра'ши вщ 09.03.2006 р. № 108 «Про затвердження 1нструкцц про за-
гальш вимоги до оформления документов, у яких обгрунтовуються обсяги
викидхв, для отримання дозволу на викиди забруднюючих речовин в ат
мосферне повггря стацшнарними джерелами для тдприемств, установ,
оргатзацш та громадян-тдприемщв» // Офщшний вгсник Укра'ши. —
2006. — № 13. — Ст. 916; див.: ред. уточнения. // Офщшний вшник Ук-
раши. — 2006. — № 14. — Ст. 391.

349


затрат; требования безопасности эксплуатации во время производственного процесса проведения деятельности предполагают необходимость применения других технологий; имеет место замена направления производственной деятельности, которая может привести к важным отрицательным последствиям для здоровья людей и состояния окружающей среды. Разрешение аннулируется органом, который его выдал, в случае: представления субъектом хозяйствования заявления об аннулировании разрешения; изменения собственника стационарного источника выбросов; принятия в установленном порядке решения об отмене государственной регистрации субъекта хозяйствования.

Кроме этого, разрешение на эксплуатацию (фактически специальное использование атмосферного воздуха) выдается в случае регулирования уровней воздействия физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха1 (ст. 13); регулирования деятельности, направленной на искусственные изменения состояния атмосферы и атмосферных явлений в хозяйственных целях2 (ст. 16) и т.п.

Хозяйственная или другие виды деятельности, связанные с нарушением условий и требований к выбросам загрязняющих веществ в атмосферный воздух и уровней воздействия физических и биологических факторов на его состояние, предусмотренных разрешениями, может быть ограничена, временно запрещена (приостановлена), а при необходимости и прекращена по решению компетентных органов в установленном порядке. В статье 12 Закона «Об охране атмосферного воздуха» предусмотрена ссылка на ст. 3 этого закона, в которой определен перечень органов управления, которые наделены полномочиями осуществления указанных действий. При осуществлении компетентными государственными органами названных действий следует руководствоваться положениями, определенными в Порядке ограничения, временного запрета (приостановления) либо прекращения деятельности предприятий, учреждений, организаций и объектов в случае нарушения ими законодательства об охране окружающей природной среды, который утвер-

1 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в Украши в1д 29 березня 2002 року
№ 432 «Прозатвердження Порядку видач1 дозвол1в на експлуатащю устат-
кування з визначеними р1внями впливу ф1зичних та бюлопчних факторгв
на стан атмосферного повггря, проведения оплати цих роб1т та облжу шд-
приемств, установ, оргашзацш 1 громадян — суб'екпв тдприемницько!
д1яльност1, як1 отримали такх дозволи» // Офщшний вгсник Украши. —
2002. — № 14. — Ст. 742.

2 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в Украши в1д 139 березня 2002 року
№ 301 «Про затвердження Порядку погодження 1 видач1 дозвол1в на про-
ваджеяня д1яльност1, пов'язано! 13 штучними змшами стану атмосфери
та атмосферних явищ у господарських щлях» // Офщшний В1сник Ук
раши. — 2002.— № 12. — Ст. 573.

жден Постановлением Верховной Рады Украины от 29 октября 1992 года № 2 751-XII1.

§ 3. Правовое регулирование стандартизации

и нормирования в области охраны

атмосферного воздуха

Раздел II Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» посвящен стандартизации и нормированию в области его охраны. В статье 4 закреплено, что стандартизация и нормирование проводятся с целью установления комплекса обязательных норм, правил, требований к охране атмосферного воздуха от загрязнения и обеспечения экологической безопасности.

Стандартизация и нормирование в области охраны атмосферного воздуха направлены на: обеспечение безопасной окружающей природной среды и предотвращение экологических катастроф; реализацию единой научно-технической политики в области охраны атмосферного воздуха; установление единых требований к оборудованию и сооружениям по охране атмосферного воздуха от загрязнения; обеспечение безопасности хозяйственных объектов и предотвращение возникновения аварий и техногенных катастроф; внедрение и использование современных экологически безопасных технологий.

Отношения, связанные с деятельностью в сфере стандартизации, регламентируются законами Украины «О стандартизации» от 17 мая 2001 года № 2408-ПРс изменениями, «О стандартах, технических регламентах и процедуре оценки соответствия» от 1 декабря 2005 г. № 3164-1У3 и другими нормативно-правовыми актами4.

1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1992. — № 46. — Ст. 637.

2 Вщомост1 Верховно! Ради Украши. — 2001. — № 31. — Ст. 145.

3 Закон Украши В1Д 1 грудня 2005 р. № 3164-1У «Про стандарти, техтчщ
регламенти та процедури оцшки вщповщностЬ // Офщшний вкник Ук
раши. — 2005. — № 52. — Ст. 3246.

4 См.: Декрет Кабшету М1н1стр1в Украши ввд Ютравня 1993року№046-
93 «Про стандартизацйо 1 сертифшащю» // Ввдомостх Верховно! Ради Ук
раши. — 1993. — № 27. — Ст. 289. Вщповщно до стати 4 нормативт до
кумента 13 стандартизащ! подЬшються на: державт стандарти Украши;
галузев1 стандарти; стандарти науково-техтчних та шженерних товариств
1 сшлок; техтчш умови; стандарти тдприемств. До державних стандартов
Украши прир1внюються державт буд1вельт норми 1 правила, а також
державт класифшатори техншо-економ1чно! та сощально! 1нформацп.
Порядок розроблення 1 застосування державних класиф1катор1в установ-
люеться Державним комитетом стандартизащ!, метрологи та сертифшащ!

Украши.

Важливими еколопчними стандартами е: ДСТУ 3273-95 — Безпека промислових тдприемств. Загальт положения та вимоги; ГОСТ 17.0.0.04-90 — Охорона природи. Еколог1чний паспорт промислового тдприемства. Основт положения; ДСТУ 2156-93 — Безпечтсть промислових шдпри-

350

 351


Закон «О стандартизации» устанавливает правовые и организационные основы стандартизации в Украине и направлен на обеспечение единой технической политики в данной сфере. Стандартизация рассматривается как деятельность, состоящая в установлении положений общего и многоразового применения, поставленных или возможных задач с целью достижения оптимальной степени упорядочения определенной сферы, результатом которой является повышение степени соответствия продукции, процессов и услуг их функциональному назначению, устранение барьеров в торговле и содействие научно-техническому сотрудничеству (ст. 1). Стандарт — документ, разработанный на основе консенсуса и утвержденный органом, устанавливающим предназначенные для общего и многоразового использования правила, инструкции или характеристики, касающиеся деятельности либо ее результатов, включая продукцию, процессы или услуги, соблюдение которых является необязательным. Целью стандартизации в Украине является обеспечение рационального использования природных ресурсов, соответствия объектов стандартизации их функциональному назначению, информирования потребителей о качестве продукции, процессов и услуг, поддержания развития и международной конкурентоспособности продукции и торговли товарами и услугами. Стандарты применяются непосредственно или путем ссылки на них в иных документах. Они применяются на добровольной основе, за исключением случаев, когда применения стандартов требуют технические регламенты. Технический регламент — закон Украины или нормативно-правовой акт, принятый Кабинетом Министров Украины, в котором определены характеристики продукции или связанные с ней процессы или способы производства, а также требования к услугам, включая соответствующие положения, соблюдение которых обязательно.

Стандарты в области охраны атмосферного воздуха разрабатываются, принимаются, одобряются, пересматриваются, изменяются, их действие прекращается в порядке, установленном законом. Они базируются на достигнутых уровнях научно-технического прогресса и тем самым образовывают единые требования, правила, общие принципы или характеристики, которые определены государством к качеству атмосферного воздуха, а также лицами, осуществляющие хозяйственную деятельность и обеспечивающие благоприятное его состояние. Экологические стандарты определяют понятие, сроки, режим охраны атмосферного воздуха, методы контроля над его состоянием, требования относительно предотвращения вредного воздействия на атмосферный воздух, устанавливают другие требования относительно охраны атмосферного воздуха. На

емств. Термши та визначення; ДСТУ 14004 — 97 — Системи управлшня навколишшм середовищем. Загалып настанови щодо принцишв управлшня, систем та засоб1в забезпечення.

352

основе стандартов разрабатываются нормативы в области охраны атмосферного воздуха.

В области охраны атмосферного воздуха устанавливаются следующие нормативы (ст. 5):

нормативы экологической безопасности атмосферного воздуха;

нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих

веществ стационарных источников;

нормативы предельно допустимого воздействия физических и биологических факторов стационарных источников;

нормативы содержания загрязняющих веществ в отработанных газах и воздействия физических факторов передвижных источников;

технологические нормативы допустимого выброса загрязняющих веществ.

Законодательством могут устанавливаться и другие нормативы в этой области. Порядок разработки и утверждения нормативов в области охраны атмосферного воздуха устанавливается Кабинетом Министров Украины в соответствии с Законом Украины «Об охране атмосферного воздуха».

Для оценки состояния загрязнения атмосферного воздуха устанавливаются нормативы экологической безопасности атмосферного воздуха и нормативы предельно допустимых выбросов в атмосферный воздух загрязняющих веществ, уровни вредного воздействия физических и биологических факторов в пределах населенных пунктов, в рекреационных зонах и других местах жительства, постоянного или временного пребывания людей, объектах окружающей природной среды с целью обеспечения экологической безопасности граждан и окружающей природной среды (ст. 6 Закона). Непосредственно для курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных и других отдельных районов могут устанавливаться более строгие нормативы экологической безопасности атмосферного воздуха.

Особое значение имеют нормативы экологической безопасности атмосферного воздуха', которые устанавливаются с целью избежания, уменьшения или предотвращения отрицательных последствий загрязнения атмосферного воздуха, соблюдение которых предотвращает возникновение опасности для здоровья человека и состояния окружающей природной среды от воздействия вредных факторов атмосферного воздуха. Эта группа нормативов разрабатывается с учетом требований международных стандартов, норм, рекомендаций. Для оценки состояния загрязнения атмосферного воздуха в местах постоянного или временного пребывания людей 1 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в вщ 13 березня 2002 року № 299 «Про Порядок розроблення та затвердження норматив1в еколопчно! безпеки атмосферного повггря» // Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 12. — Ст. 571.

353


устанавливаются нормативы экологической безопасности атмосферного воздуха, к которым относятся: нормативы качества атмосферного воздуха — критерий его качества, отображающий предельно допустимое максимальное содержание загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует отрицательное воздействие на здоровье человека и состояние окружающей природной среды; предельно допустимые уровни воздействия акустического, электромагнитного, ионизирующего и иных физических факторов и биологического воздействия на состояние атмосферного воздуха населенных пунктов.

Уровни воздействия физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха, требования по их сокращению устанавливаются соответствующим разрешением на основе утвержденных нормативов. Разрешения на предельно допустимые уровни шума, которые образуются стационарными источниками, в частности при работе машин, механизмов, оборудования, инструментов, а также пользование звуковоспроизводящей аппаратурой и музыкальными инструментами в концертных и танцевальных залах и на открытых площадках, в театрах и кинотеатрах, дискотеках, казино, других заведениях развлекательного или игорного бизнеса, культуры, музыкальных заведениях образования, в ресторанах, кафе, барах, других заведениях общественного питания, торговли, бытового обслуживания и т.п., выдаются в порядке, установленном настоящим Законом. Местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации и граждане — субъекты предпринимательской деятельности обязаны принимать необходимые меры для предотвращения и недопущения превышения установленных уровней воздействия физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха и здоровье человека.

К основным направлениям нормирования относится установление нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ стационарных источников (ст. 7 Закона). Порядок разработки и утверждения нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ из стационарных источников регламентируется в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 28 декабря 2001 г. № 17801 .

Нормативы предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ и их совокупности, содержащихся в составе пылегазовоздуш-ных смесей, которые отводятся от отдельных типов оборудования, сооружений и поступают в атмосферный воздух от стационарных источников, устанавливаются с целью обеспечения соблюдения нормативов экологической безопасности атмосферного воздуха с учетом экономической целесообразности, уровня технологических

1 Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 1. — Ст. 9.

процессов, технического состояния оборудования, газоочистительных установок. Эти нормативы определяются по методике, утвержденной Минприродой Украины с целью обеспечения требований национального законодательства и законодательства Европейского Союза и разрабатываются таким образом: на единицу массы за единицу времени — устанавливается для определенной фактической массовой скорости в технологическом процессе; на единицу продукции или сырья — определяется как соотношение количества загрязняющих веществ, выбрасывающиеся в атмосферный воздух, к объему продукции предприятий или использованного ими сырья.

Для действующих и проектируемых отдельных типов оборудования и сооружений в зависимости от времени разработки и введения в действие, наличия научных и технических разработок, экономической целесообразности устанавливаются: норматив предельно допустимого выброса загрязняющего вещества стационарного источника; технологические нормативы допустимых выбросов загрязняющих веществ или их смеси, которые определяются в месте их выхода из оборудования.

К технологическим нормативам допустимых выбросов загрязняющих веществ относятся: текущие технологические нормативы — для действующих отдельных типов оборудования, сооружений на уровне предприятий с наилучшей существующей технологией производства аналогичных по мощности технологических процессов; перспективные технологические нормативы — для новых и таких, которые проектируются, строятся или модернизируются, отдельных типов оборудования, сооружений с учетом достижений на уровне передовых отечественных и мировых технологий и оборудования.

При разработке нормативов предельно допустимого воздействия физических и биологических факторов стационарных источников (ст. 8 Закона) следует учитывать предписания, которые содержатся в Постановлении Кабинета Министров Украины от 13 марта 2002 года № 300 «О Порядке разработки и утверждения нормативов предельно допустимого уровня воздействия физических и биологических факторов стационарных источников загрязнения на состояние атмосферного воздуха »'. Нормативы предельно допустимого воздействия физических и биологических факторов устанавливаются на уровне, при котором физическое и биологическое воздействие всех источников в этом районе, с учетом перспектив его развития, в период срока действия установленного норматива не приведет к превышению нормативов экологической безопасности атмосферного воздуха (по наиболее строгому нормативу). Перечень физических и биологических факторов, а также критерии определения стационарных источников загрязнения, для которых раз-

1 Офщшний в1сник Украши. — 2002. — № 12. — Ст. 572.

354

 355


рабатываются нормативы, устанавливаются Минприродой Украины по согласованию с МОЗ. Разработка нормативов осуществляется субъектами предпринимательской деятельности за собственные средства. Разработанные нормативы согласовываются с местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в части определения сроков осуществления мер по снижению вредного воздействия физических и биологических факторов к нормативному уровню. Согласованные нормативы рассматриваются и утверждаются территориальным органом Минприроды Украины, о чем принимается соответствующее решение.

Устанавливаются также нормативы содержания загрязняющих веществ в отработанных газах и воздействия физических факторов передвижных источников (ст. 9 Закона). Порядок разработки и утверждения данных нормативов регулируется Постановлением Кабинета Министров Украины от 13 марта 2002 года № 303: . Для каждого типа передвижных источников, эксплуатируемых на территории Украины, устанавливаются нормативы содержания загрязняющих веществ в отработанных газах и воздействия физических факторов этих источников, которые разрабатываются с учетом современных технических решений по уменьшению образования загрязняющих веществ, снижению уровней воздействия физических факторов, очищению отработанных газов и экономической целесообразности. Для передвижных источников, которые эксплуатируются, нормативы разрабатываются с учетом существующих технологий, а для новообразованных — с учетом усовершенствованных доступных технологий относительно уменьшения содержимого загрязняющих веществ в отработанных газах, влияния физических факторов передвижных источников и очищение отработанных газов. Нормативы разрабатываются в соответствии с Инструкцией об общих требованиях к разработке нормативов содержимого загрязняющих веществ в отработанных газах и влиянии физических факторов передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха, утвержденной Минприродой Украины. Разработанные нормативы согласовываются с компетентными органами и подаются на утверждение Минприроды.

Законодательство предполагает регулирование выбросов загрязняющих веществ и воздействия физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха в случае отсутствия нормативов (ст. 14 Закона). По общему правилу, выбросы загрязняющих веществ и воздействие на состояние атмосферного воздуха физических и биологических факторов, для которых не установлены соответствующие нормативы экологической безопасности, до-

1 См.: « Порядок розроблення та затвердження норматив1в вм1сту забруд-нюючих речовин у вщпрацьованих газах та впливу ф1зичних фактор1В пересувних джерел забруднення атмосферного пов1тря» // Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 12. — Ст. 575.

356

пускаются в исключительных случаях лишь с разрешения территориальных органов специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов и территориальных органов специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам здравоохранения при условии, что за этот период будет установлен соответствующий норматив и приняты необходимые меры по охране атмосферного воздуха.

Таким образом, стандартизация и нормирование в области охраны атмосферного воздуха составляют единую основу для разработки и осуществления соответствующих правоохранительных мер.

§ 4. Правовые мероприятия по охране атмосферного воздуха

Под правовым регулированием атмосферовоздушных охранительных мер следует понимать систему правовых предписаний, которые регулируют отношения, возникающие в данной сфере, с целью сохранения благоприятного состояния атмосферного воздуха, улучшение и восстановление его состояния, предотвращение и снижение уровня его загрязнения и воздействия на него химических соединений, физических и биологических факторов. Атмосферовоздушное законодательство Украины предусматривает систему правовых мер разрешительного, предупредительного (превентивного), контролирующего, стимулирующего (поощрение и ответственность), возобновляемого (восстановительного) и запретительного характера. В данном параграфе анализируются охранительные правовые меры относительно атмосферного

воздуха.

К мерам разрешительного характера относится получение разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками, которое выдается специально уполномоченными органами1. Кроме этого, разрешение на эксплуатацию выдается в случае использования оборудования с определенными уровнями влияния физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха2 (ст. 13); деятельности, направленной на искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных

1 Офщшний В1сник Украши. — 2002. — № 12. — Ст. 574.

2 См.: Постанову Кабшету М1шстр1в Украши в1д 29 березня 2002 року
№ 432 «Про затвердження Порядку видач1 дозвол1В на експлуатащю устат-
кування з визначеними р1внями впливу ф1зичних та бюлопчних фактор1в
на стан атмосферного повггря, проведения оплати цих робгг та облшу шд-
приемств, установ, оргашзащй 1 громадян — суб'ект1в тдприемницько!
Д1яльност1, як1 отримали таш дозволи» // Офщшний в1сник Украши. —
2002. — № 14. — Ст. 742.

357


явлений в хозяйственных целях1 (ст. 16) и т.п. Каждое юридическое лицо, осуществляющее выбросы загрязняющих веществ, должно получить разрешение на такой выброс.

К мерам предупредительного (превентивного) характера относятся: планирование; стандартизация (ст. 4); нормирование (ст. 5); проектирование, строительство и реконструкция предприятий и других объектов, воздействующих или таких, которые могут воздействовать на состояние атмосферного воздуха (ст. 23); установление санитарно-защитных зон (ст. 24); государственная экологическая и санитарно-гигиеническая экспертиза (ст. 25); государственный учет (ст. 31); мониторинг (ст. 32) и т.п. Эта группа мер содержит наибольшее количество правил, требований и других действий относительно обеспечения безопасности и благоприятного состояния атмосферного воздуха и окружающей среды в целом.

Относительно стандартизации и нормирования в области охраны атмосферного воздуха речь шла в параграфе втором данного раздела. Разработка стандартов и нормативов относится к ответственному экологическому мероприятию, так как научно обоснованные и оптимальные нормативы обеспечивают сохранение благоприятного состояния атмосферного воздуха. Вот почему разработка экологических нормативов осуществляется квалифицированными специалистами на основе научно-технических достижений, наилучших технологических процессов в производстве, имеющихся в Украине и за ее пределами.

Законодательством предусмотрено осуществление мероприятий по предотвращению и уменьшению загрязнения атмосферного воздуха выбросами транспортных и других передвижных средств и установок и воздействия их физических факторов (ст. 17 Закона). К ним относятся: разработка и выполнение комплекса мероприятий по снижению выбросов, обезвреживанию вредных веществ и уменьшению физического воздействия при проектировании, производстве, эксплуатации и ремонте транспортных и других передвижных средств и установок; перевод транспортных и других передвижных средств и установок на менее токсичные виды топлива; рациональное планирование и застройка населенных пунктов с соблюдением нормативно-определенного расстояния до транспортных дорог; вывод из жилых густонаселенных кварталов за пределы города транспортных предприятий, грузового транзитного автомобильного транспорта; ограничение въезда автомобильного транспорта и других транспортных средств и установок в селитебные, курортные, лечебно-оздоровительные, рекреационные и природно-заповедные

1 См.: Постанову Кабшету Мщ1стр1в Украши В1Д 13 березня 2002 року № 301 «Про затвердження Порядку погодження 1 видач1 дозволгв на про-вадження д1яльност1, пов'язано!' 13 штучними змшами стану атмосфери та атмосферних яаищ у господарських пдлях» // Офщшний в1сник Украши. — 2002. — № 12. — Ст. 573.

зоны, места массового отдыха и туризма; улучшение состояния содержания транспортных дорог и уличного покрытия; внедрение в городах автоматизированных систем регулирования дорожного движения; совершенствование технологий транспортирования и хранения топлива, обеспечение постоянного контроля над качеством топлива на нефтеперерабатывающих предприятиях и автозаправочных станциях; внедрение и совершенствование деятельности контрольно-регулировочных и диагностических пунктов и комплексных систем проверки нормативов экологической безопасности транспортных и других передвижных средств и установок. Проектирование, производство и эксплуатация транспортных и других передвижных средств и установок, содержание загрязняющих веществ, в отработанных газах которых превышают нормативы или уровни воздействия физических факторов, запрещаются.

Особого внимания заслуживает выполнение требований по охране атмосферного воздуха при применении пестицидов и агрохимикатов (ст. 18 Закона). Установление этого правила обусловлено интенсивным внедрением в производство указанных средств. В законодательстве закреплены основные требования, которые должны соблюдаться в процессе транспортирования, хранения и применения пестицидов и агрохимикатов. Более конкретно применение названных химических средств указано в Законе Украины «О пестицидах и агрохимикатах» от 2 марта 1995 г. № 86/95-ВР1.

Атмосферовоздушные охранительные мероприятия должны проводиться при разработке недр и проведении взрывных работ (ст. 19 Закона). Данные виды деятельности должны проводиться с соблюдением требований по охране атмосферного воздуха способами, согласованными со специальными уполномоченными центральными органами исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов, специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам здравоохранения, другими органами исполнительной власти и органами местного самоуправления в соответствии с законом. Запрещается размещение в населенных пунктах терриконов и отвалов, которые могут быть источниками загрязнения атмосферного воздуха или другого вредного влияния на него. Так, в Кодексе Украины о недрах от 27 июля 1994 г. № 1342/94-ВР установлено, что пользователи недрами обязаны обеспечивать безопасность окружающей природной среды, людей и имущества (ст. 24). Эта общая норма касается также и атмосферного воздуха. Закреплено правило, в соответствии с которым прекращается право пользования недрами в случае, если использование недр осуществляется с применением методов и способов, приводящих к загрязнению природной среды или вредным последствиям Для здоровья населения ( п. 4 ст. 26 Кодекса о недрах).

1 В1домост1 Верховно!" Ради Украши. — 1995. — № 14. — Ст. 91.

358

 359


К числу правовых мер относительно охраны атмосферного воздуха относится регулирование осуществления предупредительных мер от загрязнения его производственными, бытовыми и другими отходами (ст. 20 Закона). Установлено, что складирование, размещение, хранение или транспортирование промышленных и бытовых отходов, являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха загрязняющими веществами и веществами с неприятным запахом или другого вредного влияния, допускается лишь при наличии специального разрешения на определенных местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления территориях, с соблюдением нормативов экологической безопасности и дальнейшей утилизации или удаления. Не допускается сжигание указанных отходов на территории предприятий, учреждений, организаций и населенных пунктов, за исключением случаев, когда это осуществляется с использованием специальных установок при соблюдении требований, установленных законодательством об охране атмосферного воздуха. Собственники или уполномоченные ими органы предприятий, учреждений, организаций и граждане — субъекты предпринимательской деятельности обязаны обеспечивать переработку, утилизацию и своевременный вывоз отходов, загрязняющих атмосферный воздух, на предприятия, использующие их как сырье, или на специально отведенные места или объекты. Более расширено эти вопросы решаются в Законе Украины «Об отходах» от 5 марта 1998 г. № 187/98-ВР.1

Охранительными являются также мероприятия в целях предотвращения, снижения и достижения безопасных уровней производственных и других шумов2 (ст. 21 Закона), которые должны обеспечиваться таким образом: создание и внедрение малошумных машин и механизмов; совершенствование конструкций транспортных и других передвижных средств и установок и условий их эксплуатации, а также содержание в надлежащем состоянии железнодорожных и трамвайных путей, автомобильных дорог, уличного покрытия; размещение предприятий, транспортных магистралей, аэродромов и других объектов с источниками шума при планировании и застройке населенных пунктов в соответствии с установленными законодательством санитарно-гигиенических требований, строительными нормами и картами шума; производство строительных материалов, конструкций, технических средств сооружения жилья, объектов социального назначения и строительство сооружений с необходимыми акустическими свойствами; организационные мероприятия для предотвращения и снижения производственных,

1 В1домост1 Верховно! Ради Украши. — 1998. — №36-37. — Ст. 242.

2 Проблемам охраны окружающей природной среды от шумового воз
действия посвящена работа Н.Р.Малышевой «Охрана окружающей среды
от шумового воздействия (правовые и организационные вопросы)». — К.:
Наукова думка, 1984. — 143 с.

коммунальных, бытовых и транспортных шумов, включая введение рациональных схем и режимов движения транспорта и других передвижных средств и установок в пределах населенных пунктов. Граждане обязаны соблюдать требования, установленные с целью снижения бытового шума в квартирах, а также во дворах жилых домов, на улицах, в местах отдыха и других общественных местах. К профилактическим мероприятиям относится регулирование условий проектирования, строительства и реконструкции предприятий и других объектов, которые воздействуют или могут воздействовать на состояние атмосферного воздуха (ст. 23 Закона). Они осуществляются с обязательным соблюдением норм экологической безопасности, государственных санитарных требований и правил на запланированных для строительства и реконструкции предприятиях и других объектах, а также с учетом накопления и трансформации загрязнения в атмосфере, его трансграничного перенесения, особенностей климатических условий. Согласование проектов застройки, строительства и реконструкции предприятий и других объектов, которые воздействуют или могут воздействовать на состояние атмосферного воздуха, осуществляется специально уполномоченным органом исполнительной власти по вопросам градостроительства и архитектуры с учетом выводов природоохранных, санитарных и других органов исполнительной власти или органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, определенными законом. Строительство и введение в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий и других объектов, не отвечающих установленным законодательством требованиям об охране атмосферного воздуха, запрещаются.

Для определения безопасности для здоровья человека и экологической безопасности при проектировании, размещении, строительстве новых и реконструкции действующих предприятий и других объектов проводится государственная экологическая1 и санитарно-гигиеническая экспертизы в порядке, определенном законодательством (ст. 25 Закона).

В целях обеспечения оптимальных условий жизнедеятельности человека в районах жилой застройки, массового отдыха и оздоровления населения при определении мест размещения новых, реконструкции действующих предприятий и других объектов, которые воздействуют или могут воздействовать на состояние атмосферного воздуха, устанавливаются санитарно-защитные зоны (ст. 24 Закона). В соответствии со ст. 114 ЗК Украины санитарно-защитные зоны создаются вокруг объектов, которые являются источниками выделения вредных веществ, запахов, повышенных уровней шума, вибрации, ультра звуковых и электромагнитных волн, электронных

1 См.: Закон Украши «Про еколопчну експертизу» В1Д 9 лютого 1995 року // В1ДОМОСТ1 Верховно! Ради Украши. — 1995. — № 8. — Ст. 54.

361

360


полей, ионизирующего излучения и пр., с целью отделения таких объектов от территории жилой застройки. В этих зонах запрещается строительство жилых объектов, объектов социальной инфраструктуры и иных объектов, связанных с постоянным пребыванием людей. Правовой режим указанных зон определяется законодательством Украины.

К превентивным мероприятиям относится соблюдение требований по охране атмосферного воздуха при внедрении открытий, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, рационализаторских предложений, применении новой техники, импортного оборудования, технологий и систем (ст. 26 Закона).

Важной охранительной мерой атмосферного воздуха является правовое регулирование государственного учета всех объектов, которые оказывают или могут оказать вредное воздействие на здоровье людей и на состояние атмосферного воздуха; видов и объемов загрязняющих веществ, выбрасываемых в атмосферный воздух; видов и степеней воздействия физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха (ст. 31 Закона). Государственный учет осуществляется в соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 13 декабря 2001 года № 1655 «Об утверждении Порядка ведения государственного учета в области охраны атмосферного воздуха »*. Учтенные данные используют при разработках разных экологических программ, обеспечении государственного контроля и т.п. Государственный учет включает: принятие на учет объектов, которые оказывают вредное влияние; ведение на объекте первичного учета стационарных источников, которые оказывают вредное влияние; составление государственной статистической отчетности в области охраны атмосферного воздуха за стационарными и передвижными источниками; проведение инвентаризации выбросов и объемов загрязняющих веществ на указанных объектах. Принятие на государственный учет объектов осуществляется Минприродой Украины по критериям2, установленным данным Министерством по согласованию с Госкомстатом.

Важную роль в проведении предупредительных охранительных мероприятий играет мониторинг (ст. 32 Закона). Он проводится в целях получения, сбора, обработки, хранения и анализа информации о выбросах загрязняющих веществ и уровне загрязнения атмосферного воздуха, оценки и прогнозирования его изменений и степени опасности, а также разработки научно обоснованных реко-

1 Офщшний В1СНИК Украши. — 2001. — № 51. — Ст. 2274.

2 См.: Наказ Мш1стерства екологи та природних ресурсов В1Д 10.05.2002
року № 177 «Про затвердження 1нструкцп про порядок та критерп взяття
на державний облш об'екйв, ям справляють або можуть справляти шгадли-
вий вплив на здоров'я людей 1 стан атмосферного повгтря, вид1в та обсяпв
забруднюючих речовин, що викидаються в атмосферне повгтря»// Офщш
ний вшник Украши. — 2002. — № 22. — Ст. 1074.

мендаций для принятия решений в области охраны атмосферного воздуха. Мониторинг в области охраны атмосферного воздуха является составной частью государственной системы мониторинга окружающей природной среды. Порядок организации и проведения мониторинга устанавливается Кабинетом Министров Украины1.

К объектам мониторинга атмосферного воздуха относятся: атмосферный воздух, в том числе атмосферные осадки; выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Мониторинг атмосферного воздуха проводится Минприродой вместе с другими субъектами мониторинга атмосферного воздуха в рамках Программы проведения в Украине мониторинга атмосферного воздуха и соответствующих региональных (местных) программ.

Осуществление контрольных мероприятий в области охраны атмосферного воздуха предусмотрено в разделе V Закона Украины «Об охране атмосферного воздуха» (ст.ст. 27-30). Контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения требований законодательства об охране атмосферного воздуха местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов, а также предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Существуют следующие виды контроля в области охраны атмосферного воздуха: а) государственный — осуществляется специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов, его территориальными органами, а также другими специально уполномоченными на то органами исполнительной власти; б) производственный — проводится предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами — субъектами предпринимательской деятельности в процессе их хозяйственной и другой деятельности, если она оказывает вредное воздействие на состояние атмосферного воздуха; в) общественный — осуществляется общественными инспекторами охраны окружающей природной среды в соответствии с Законом Украины «Об охране окружающей природной среды».

К мероприятиям стимулирующего характера относятся организационно-экономические мероприятия (ст. 22) и ответственность за нарушение законодательства в области охраны атмосферного воздуха (ст. 33). Организационно-экономические мероприятия предусматривают: а) сбор за загрязнение окружающей природной среды; б) возмещение убытков, причиненных вследствие нарушения законодательства об охране атмосферного воздуха; в) предоставление предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам — субъектам предпринимательской деятельности налоговых, кредитных 1 См.: Постанову Кабшету М1тстр1в Украши в1д 9 березня 1999 року № 343 «Про затвердження Порядку оргашзацп та проведения мондторингу в галуз1 охорони атмосферного повгтря» // Оф1щйний В1сник Украши. — 1999.—№10.—Ст. 393.

362

 363


и других льгот в случае внедрения ими малоотходных, энерго- и ре-сурсосохраняющих технологий, осуществление мероприятий по регулированию деятельности, влияющей на климат, осуществление других природоохранных мероприятий с целью сокращения выбросов загрязняющих веществ и уменьшения уровней воздействия физических и биологических факторов на атмосферный воздух; г) участие государства в финансировании экологических мероприятий и строительстве объектов экологического назначения. Юридической ответственности за нарушение атмосферовоздушного законодательства будет посвящен специальный параграф.

Мероприятия восстановительного характера связаны с обязанностями предприятий, учреждений, организаций и граждан — субъектов предпринимательской деятельности по охране атмосферного воздуха. Если они осуществляют выбросы загрязняющих веществ или воздействие физических и биологических факторов, которые могут привести к возникновению чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера либо к чрезвычайным экологическим ситуациям, то они обязаны заранее разработать и согласовать специальные мероприятия по охране атмосферного воздуха в соответствии с законом. В случае возникновения таких чрезвычайных экологических ситуаций руководители субъектов предпринимательской деятельности обязаны немедленно в порядке, определенном Законом Украины от 8 июня 2000 года «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера»1, сообщить об этом в органы, осуществляющие государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха, и принять меры к охране атмосферного воздуха и ликвидации причин и последствий его загрязнения.

К запретительным мероприятиям отнесены ограничение, временный запрет (приостановление) или прекращение выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и воздействия физических и биологических факторов на его состояние (ст. 12).

Хозяйственная или иная деятельность, связанная с нарушением условий и требований к выбросам загрязняющих веществ в атмосферный воздух и уровней влияния физических и биологических факторов на его состояние, предусмотренных разрешениями, может быть ограничена, временно запрещена (остановлена) или прекращена в соответствии с законодательством2.

Особого значения приобретает регулирование деятельности, которая влияет на погоду и климат (ст. 16). Деятельность, на-

1 Офщшний вкник Украши. — 2000. — № 28. — Ст. 1155.

2 См.: Порядок обмеження, тимчасово! заборони (зупинення) чи припи-
нення Д1ялыюст1 шдприемств, установ, органкацш 1 об'ектгв у раз1 пору-
шення ними законодавства про охорону навколишнього природного се-
редовища, затверджений постановою Верховно! Ради Украши в1д 29
жовтня 1992 року № 2751-ХП // В1домост1 Верховно! Ради Украши. —
1992. — № 46. — Ст. 637.

364

правленная на искусственные изменения состояния атмосферы и атмосферных явлений в хозяйственных целях, может проводиться предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами — субъектами предпринимательской деятельности только по разрешениям, выданным специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов или его территориальными органами, по согласованию со специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам здравоохранения или его территориальными органами, местными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления. Порядок согласования и выдачи разрешений устанавливается Кабинетом Министров Украины.

Предприятия, учреждения, организации и граждане — субъекты предпринимательской деятельности обязаны в соответствии с международными договорами, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, сокращать и в дальнейшем полностью прекратить производство и использование химических веществ, вредно воздействующих на озоновый слой, а также проводить работу по уменьшению выбросов веществ, накопление которых в атмосферном воздухе может привести к отрицательным изменениям климата. Украиной ратифицирован Киотский протокол к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата1. Правовому регулированию подлежат система и средства наблюдения за состоянием и изменением климата, меры по стабилизации концентраций парниковых газов, воздействие на погоду и климат и другие

вопросы.

В современных условиях важна охрана озонового слоя, являющаяся составной частью атмосферного воздуха. Постановлением Кабинета Министров Украины от 4 марта 2004 года утверждена «Программа прекращения производства и использования озонораз-рушающих веществ на 2004-2030 годы»2. Итак, это особое природное явление, в соответствии с Венской конвенцией об охране озонового слоя3, где он рассматривается как слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты. Озоновый слой — часть атмосферного воздуха, расположенная на высоте от 20 до 50 км, предохраняющая живые организмы от радиационного и ультрафиолетового воздействия. Правовому регулированию и охране подлежат производство и применение озоноразрушающих веществ, изменения целостности озонового слоя, температурного режима и т.п. В соот-

1 Климат — это многолетний режим погоды данной местности, опреде
ляемый географической широтой, высотой над уровнем моря, удаленностью
местности от океана, рельефа суши, антропогенным воздействием и иными
факторами. (См.: Закон Украши В1Д 4 лютого 2004 року // Офщшний вкник
Украши. — 2004.— № 8. — Ст. 466).

2 Офщшний вкник Украши. — 2004. — № 10. — Ст. 589.

3 Офщшний вкник Украши. — 2005. — № 21. — Ст. 1179.

365


ветствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от

  1.  г. № 1304 разработан Приказ Минприроды Украины от
  2.  г. № 198 «Об утверждении Порядка выдачи согласования для получения лицензии на экспорт и импорт озоноразрушающих веществ и продукции, которые их содержат»1.

Озоновый слой выполняет две основные экологические функции: во-первых, он поглощает вредное для организмов солнечное ультрафиолетовое излучение; во-вторых, он противодействует проникновению к поверхности земли жестокого космического холода, таким образом, он служит своеобразным щитом, обеспечивающий благоприятное состояние атмосферного воздуха на поверхности земли, которая очень важна для здоровья людей и развития природных объектов. Разрушение озонового слоя возникает, по меньшей мере, в силу двух факторов: человеческой деятельности и природных факторов. К первому фактору относятся загрязнения атмосферного воздуха химическими веществами в процессе производственной деятельности, запуск космических аппаратов и др. Второй — включает падения метеоритов, сильные воздушные бури и т.п. В результате разрушения озонового слоя образовываются большие пространства (озоновые дыры), сквозь которые проникают ультрафиолетовые излучения и космический холод, который резко влияет на климат. Правовая основа охраны озонового слоя только формируется.

Следует отметить, что в последние годы активно формируется международно-правовая основа охраны озонового слоя. Так, в 1986 году была принята Венская конвенция об охране озонового слоя. Данную конвенцию дополняет Монреальский протокол относительно защиты от разрушения озонового слоя (1987 г.) и поправки к нему, которые были ратифицированы Верховной Радой Украины 22 ноября 1996 г.2 На основе Монреальского протокола Постановлением Кабинета Министров Украины от 28 декабря 1995 г. № 10623 образована Межведомственная координационная комиссия по вопросам организации выполнения положений Монреальского протокола и утверждены Положения об этой комиссии. В соответствии с предписаниями Конституции (ст. 9) действующие международные договоры, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, являются частью национального законодательства Украины. Некоторые вопросы правовой охраны озонового слоя рассмотрены в эколого-правовой литературе4.

Порядок функционирования национальной системы оценки антропогенных выбросов и абсорбции парниковых газов, которые

1 Офщшний В1сник УкраЬш. — 2006. — № 21. — Ст. 1581.

2 В1Домост1 Верховно! Ради Украпш. — 1997. — № 5. — Ст. 29.

3 СП Украины.— 1996. — № 4.— Ст. 144.

4 Шемшученко Ю.С. Мгжнародно-правова охорона навколишнього
середовища // Природа 1 закон. — К.: Вид-во полггично1 лггератури. —
1991.—С. 178.

366

не регулируются Монреальским протоколом о веществах, разрушающих озоновый слой, регламентируется постановлением Кабинета Министров Украины от 21 апреля 2006 года № 5541.

Не исключается возможность осуществления и других мероприятий экологического, технологического и другого характера, обеспечивающих должную охрану атмосферного воздуха. Самым главным принципом в этом вопросе является практическое выполнение запланированных мероприятий.

§ 5. Ответственность за нарушения

законодательства об охране атмосферного

воздуха

Нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха представляет собой виновное, противоправное деяние (действие или бездействие), состоящее в невыполнении требований и правил, установленных в целях охраны атмосферного воздуха, предотвращении вреда здоровью людей и окружающей природной среде, защиты экологического правопорядка и обеспечения экологической безопасности населения и территории.

Составы нарушений законодательства об охране атмосферного воздуха предусмотрены Уголовным кодексом Украины, Кодексом об административных правонарушениях Украины, специальным экологическим законодательством. Общеизвестно, что для привлечения виновных к юридической ответственности необходимо установить противоправность деяния.

В ст. 33 Закона «Об охране атмосферного воздуха» установлены виды правонарушений в указанной сфере. В этот перечень включены: нарушение прав граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду; превышение нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ стационарных источников в атмосферный воздух и нормативов предельно допустимого воздействия физических и биологических факторов стационарных источников; превышение нормативов содержания загрязняющих веществ в отработанных газах передвижных источников; выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух без разрешения специально уполномоченных на то органов исполнительной власти в соответствии с законом; превышение объемов выбросов загрязняющих веществ, установленных в разрешениях на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух; несоблюдение требований, предусмотренных разрешением на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух; проведение незаконной деятельности отрицательно влияющей на погоду и климат; внедрение открытий, изобре-

> Оф1щйнийв1сникУкРаши. - 2006.- № 17. - Ст. 1266.

367


тений, рационализаторских предложений, новых технических систем, веществ и материалов, а также закупке в других государствах и эксплуатации технологического оборудования, транспортных средств и других объектов, не отвечающих требованиям установленным законодательством об охране атмосферного воздуха; нарушение установленных законодательством правил складирования и эксплуатации промышленных и бытовых отходов, транспортирования, хранения и применения пестицидов и агрохимикатов, повлекшем загрязнение атмосферного воздуха; проектировании и строительстве объектов с нарушением установленных законодательством норм и требований по охране атмосферного воздуха; невыполнение распоряжений и предписаний органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны атмосферного воздуха; непредоставление предусмотренной законодательством своевременной, полной и достоверной информации о состоянии атмосферного воздуха, выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух, источниках загрязнения, а также утаивания или искажения сведений о состоянии атмосферного воздуха, выбросах загрязняющих веществ в атмосферный воздух, экологической обстановке, сложившейся вследствие загрязнения атмосферного воздуха; несоблюдение норм экологической безопасности, государственных санитарных норм при проектировании, размещении, строительстве и введении в эксплуатацию новых и реконструировании предприятий, сооружений и других объектов, совершенствовании существующих и внедрении новых технологических процессов и оборудования.

Лица, виновные в совершении правонарушений в рассматриваемой сфере, несут ответственность согласно закону. Но следует отметить, что законами может быть установлена ответственность и за другие виды правонарушений в области охраны атмосферного воздуха.

Уголовная ответственность в сфере охраны атмосферного воздуха предусмотрена статьей 241 УК «Загрязнение атмосферного воздуха». Загрязнение либо иное изменение природных свойств атмосферного воздуха вредными для жизни, здоровья людей или для окружающей среды веществами, отходами или другими материалами промышленного либо иного производства вследствие нарушения специальных правил, если это создало опасность для жизни, здоровья людей или окружающей природной среды; а также те же деяния, повлекшие гибель людей либо иные тяжкие последствия1.

Объектом данного преступления выступает научно обоснованное рациональное использование, восстановление, улучшение, предотвращение вредного воздействия на окружающую среду и охрану

' См.: Пп. 5-7 Постановления Пленума Верховного Суда Украины от 10 декабря 2004 года № 17 «О судебной практике по делам о преступлениях и других правонарушениях против окружающей среды» // ВВСУ. — 2005. — №1.— С. 9-12.

368

чистоты атмосферного воздуха как благоприятной среды существования человека, животного и растительного мира; предметом — атмосферный воздух, находящийся в открытом пространстве в границах территории Украины. Загрязнение атмосферного воздуха внутри помещений не может квалифицироваться по ст. 241 УК, так как указанный кодекс отдельно устанавливает ответственность за нарушение требований законодательства об охране труда (ст. 271 УК)1 и ст. 253 УК «Проектирование или эксплуатация сооружений без системы защиты окружающей среды».

Административная ответственность в сфере охраны атмосферного воздуха предусмотрена в следующих статьях КоАП Украины: самовольное выпаливание сухой растительности или ее остатков (ст. 771); нарушение порядка осуществления выброса загрязняющих веществ в атмосферу или вредного воздействия на нее физических и биологических факторов (ст. 78); нарушение порядка осуществления деятельности, направленной на искусственное изменение состояния атмосферы и атмосферных явлений (ст. 781); несоблюдение требований по охране атмосферного воздуха при введении в эксплуатацию и эксплуатации предприятий и сооружений (ст. 79); несоблюдение экологических требований во время проектирования, размещения, строительства, реконструкции и принятия в эксплуатацию объектов или сооружений (ст. 791); выпуск в эксплуатацию транспортных и иных передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ (ст. 80); эксплуатация автотранспортных и иных передвижных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах отработанных газов (ст. 81); нарушение правил складирования, хранения, размещения, транспортирования, утилизации, ликвидации и использования промышленных и бытовых отходов (ст. 82); нарушение правил применения, хранения, транспортирования, уничтожения, ликвидации и захоронения пестицидов и агрохимикатов, токсических химических веществ и иных препаратов (ст. 83); несоблюдение требований экологической безопасности в процессе внедрения открытий, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, рационализаторских предложений, новой техники, технологий и систем, веществ и материалов (ст. 911); превышение лимитов и нормативов использования природных ресурсов (ст. 912); нарушение требований законодательных и иных нормативно-правовых актов о защите населения от вредного воздействия шума или правил соблюдения тишины в населенных пунктах и общественных местах (ст. 182); невыполнение законных распоряжений и предписаний

1 Кримшальний кодекс Украши: Науково-практичний коментар / Ю.В. Баулш, В.1. Борисов, СБ. Гавришташ. Зазаг. ред. В.Т. Маляренка, В.В. Сташиса, В.Я. Тащя. Видання друге, переробленетадоповнене. — X.: ТОВ «Одиссей», 2004. — С. 648-651.

369


должностных лиц органов, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов, радиационной и ядерной безопасности или охраны природных ресурсов (ст. 1885) и др.

Гражданско-правовая ответственность в области охраны атмосферного воздуха заключается главным образом в возложении на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный и моральный вред, причиненный в результате нарушения правовых экологических требований.

Особым способом защиты нарушенного права является возмещение вреда, причиненного нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха (ст. 34 Закона). В данной статье установлено, что вред, причиненный нарушением законодательства об охране атмосферного воздуха, подлежит возмещению в порядке и размерах, установленных законом. Названное предписание имеет общий и отсылочный характер (т.е. к действующему законодательству в широком понимании). Поэтому возможно применение, наряду с законодательством об охране атмосферного воздуха, и иного экологического и гражданского законодательства. Возмещение убытков может быть как в форме применения имущественной ответственности, так и в форме использования правовых гарантий, не подпадающих под ответственность, одним из условий, применения которых является осуществления виновным лицом правонарушения.

Известно, что при подсчете ущерба, причиненного природной среде и субъектам экологического права, используются различные таксы, методики, правила и другие способы, утвержденные компетентными государственными органами. Так, приказом Минэколо-гии Украины от 18 мая 1995 года № 38 утверждена «Методика расчета размеров возмещения ущерба, причиненного государству вследствие сверхнормативных выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух»1.

Кроме того, необходимо учитывать общие предписания, содержащиеся в ст. 69 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды». Они касаются, прежде всего: объема ущерба, подлежащего возмещению; особенностей возмещения вреда, причиненного лицом, владеющим источником повышенной экологической опасности и пр. Ущерб, причиненный в результате нарушения законодательства об охране окружающей природной среды, подлежит компенсации, как правило, в полном объеме без применения норм снижения размера взимания и независимо от сбора за загрязнение окружающей природной среды и ухудшения качества природных ресурсов. Лица, которым причинен такой ущерб, имеют право на возмещение неполученных доходов за время, необходимое для восстановления здоровья, качества окружающей природной среды,

1 Бюлетень нормативних акйв Укра'ши. — 1995.— № 10. — С. 129.

370

воспроизводства природных ресурсов до состояния, пригодного для использования по целевому назначению.

Порядок определения и взыскания ущерба, убытков, вреда, причиненного нарушением атмосфероохранного законодательства, регламентируется нормами гражданского и гражданско-процессуального законодательства.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Атмосферный воздух как объект правовой охраны.
  2.  Понятие правовой охраны атмосферного воздуха.

Правовое регулирование стандартизации и нормирования в области охраны атмосферного воздуха. Какие нормативы устанавливаются в области охраны атмосферного воздуха?

  1.  Правовые мероприятия по охране атмосферного воздуха.

Определите виды ответственности за нарушение законодательства об охране атмосферного воздуха.

  1.  Понятие объекта охраны атмосферного воздуха в широком и

узком значении.

7. Субъекты правовой охраны атмосферного воздуха.

  1.  Охарактеризуйте мероприятие превентивного характера в сфере правовой охраны атмосферного воздуха.
  2.  Проанализируйте меры разрешительного характера в сфере правовой охраны атмосферного воздуха.

  1.  Какие контрольные мероприятия в области охраны атмосферного воздуха предусмотрены действующим законодательством?
  2.  Проанализируйте мероприятия восстановительного и запретительного характера в сфере охраны атмосферного воздуха.

Темы рефератов

  1.  Актуальные проблемы правовой охраны атмосферного воздуха.
  2.  Особенности атмосферного воздуха, как объекта правовой

охраны.

  1.  Сравнительно-правовой анализ проблем охраны и использования атмосферного воздуха.
  2.  Атмосферный воздух, как объект международно-правовой

охраны.

  1.  Правовые проблемы предупреждения загрязнения атмосферного воздуха.
  2.  Особенности правовой охраны озонового слоя.
  3.  Сравнительно-правовой анализ категории «атмосферный воздух» и «воздушноепространство».

371


  1.  Правовые основы стандартизации в сфере охраны атмосферного воздуха.
  2.  Особенности правовой регламентации уровней воздействия физических и биологических факторов на состояние атмосферного воздуха.

10. Правовой механизм предотвращения снижения производ
ственных и иных шумов.

  1.  Особенности проведения мониторинга атмосферного воздуха, как объекта правовой охраны.
  2.  Особенности определения и возмещения вреда, причиненного нарушением атмосфероохранного законодательства.

Список литературы

Андрейцев В.1. Еколопчне право. Особлива частина: Шдручник для студ. юрид. вуз1в 1 фак.: Повний акад. курс— К.: 1стина 2001.—544 с.

Бринчук М.М. Правовая охрана атмосферного воздуха / Отв. ред. докт. юрид. наук, проф. О.С. Колбасов. — М.: Наука, 1985. — С. 6.

Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006.— 584 с.

Дубовик О.Л. Кремер Л., Люббе-Вольф Г. Экологическое пра-во.Учебник /Отв. ред. О.Л. Дубовик.— М.: Изд-воЭксмо, 2005.— 768 с.

Еколог1чне право Украши. Академ1чний курс: Шдручник /За заг. ред. Ю.С. Шемшученка.— К.: ТОВ «Видавництво «Юридич-на лггература«, 2005.— 848 с.

Кримшальний кодекс Украши: Науково-практичний коментар / Ю.В. Баулш, В.1. Борисов, СБ. Гавриш та ш. За заг. ред. В.Т. Ма-ляренка, В.В. Сташиса, В.Я. Тащя. Видання друге, перероблене та доповнене. — X.: ТОВ «Оддссей», 2004. — С. 648-651.

Малышевой Н.Р. Охрана окружающей среды от шумового воздействия (правовые и организационные вопросы). — К.: Наукова думка, 1984. — 143 с.

С1льнова А. Вщповщальшсть за порушення атмосфероохоронно-го законодавства Украши // Прокуратура. Людина. Держава. — 2005. - №1.-0.106-111.

СИльнова А. Правова охорона озонового шару в атмосфер! // Прокуратура. Людина. Держава. — 2005. — № 6. — С. 111-116.

Шаша 1.К. Ефектившсть еколопчного монггорингу при забруд-ненш атмосферного повггря / Шаша 1.К., Власенко 1.В., Бортни-чук П.М./ Нащональний ушверситет внутр1шн1х справ. Вип. 16. — X 2001.—С. 376-380.

Шемшученко Ю.С. ЛИжнародно-правова охорона навколишньо-го середовища // Природа 1 закон. — К.: Вид-во пол1тично!" л1тера-тури. — 1991 .— 178 с.

 ^ = Раздел XVI

ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ ЭКОЛОГИЧЕСКИХ СИТУАЦИЙ

План

  1.  Понятие чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС), ее разновидности.
  2.  Понятие, правовой режим зон чрезвычайных экологических ситуаций и их виды.
  3.  Правовое обеспечение предотвращения и ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций.

§ 1. Понятие чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС), ее разновидности

Правовую основу регулирования режима чрезвычайных экологических ситуаций составляют положения Конституции Украины, предписания Законов Украины «Об охране окружающей природной среды» (статьи 65-66)1, «О зоне чрезвычайной экологической ситуации»2, «Об аварийно-спасательных службах»3, «О правовом режиме чрезвычайного положения»4, «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера»5 и иные нормативно-правовые акты.

Чрезвычайные экологические ситуации (далее ЧЭС) тесно связаны с такими понятиями, как национальная безопасность, чрезвычайное положение. Тем не менее, два последних понятия по своему содержанию более емкие, чем ЧЭС и регламентируются специальными нормативными актами: законами Украины «О чрезвычайном положении», «О правовом режиме чрезвычайного положения», «Об

1 В1ДОМОСТ1 Верховно!' Ради Украши. — 1991. — № 41. — Ст. 546.

2 Офщшний вкник Украши. — 2000. — № 32. — Ст. 1340.

3 Офщшний В1сник Украши. — 2000. — № 1. — Ст. 1.

4 Офщшний В1сник Украши. — 2000. — № 15. — Ст. 588.

5 Офщшний В1сник Украши. — 2000. — № 28. — Ст. 1155.

372

 373


основах национальной безопасности Украины», «Об объектах повышенной опасности» и др. Вместе с тем в них содержатся предписания, которые регулируют общественные отношения, возникающие при чрезвычайных экологических ситуациях.

Чрезвычайная экологическая ситуация — чрезвычайная ситуация, при которой на отдельной местности произошли отрицательные изменения в окружающей природной среде, требующие применения чрезвычайных мер со стороны государства. Целесообразно было бы в основу определения ЧЭС заложить следующие критерии: стойкие, длительные негативные изменения в окружающей среде, которые создают угрозу для здоровья и жизни людей, ограничивают или делают невозможной хозяйственную деятельность на соответствующих территориях, угрожают сохранению природных ресурсов. При этом отрицательные (негативные) изменения в окружающей природной среде представляют собой утрату, истощение или уничтожение отдельных природных комплексов и ресурсов вследствие чрезмерного загрязнения окружающей природной среды, разрушительного влияния стихийных сил природы и других факторов, ограничивающих или исключающих возможность жизнедеятельности человека и осуществления хозяйственной деятельности в этих условиях.

Основными элементами ЧЭС являются:

  1.  наличие угрозы (реальной, неизбежной, потенциальной);
  2.  последствия (отрицательные, необратимые, существенные, устойчивые);
  3.  необходимость принятия дополнительных мер для ликвидации, предотвращения, защиты.

В соответствии с Законом Украины «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера» ЧЭС дифференцируются по характеру происхождения, масштабам распространения и последствиям на: а) аварии, б) катастрофы.

Авария — опасное происшествие техногенного характера, вызвавшее гибель людей или создающее на объекте или отдельной территории угрозу жизни и здоровью людей и приводящее к разрушению зданий, сооружений, оборудования и транспортных средств, нарушению производственного или транспортного процесса либо наносящее вред окружающей среде.

Катастрофа — крупная по масштабам авария или иное происшествие, приводящее к тяжелым последствиям. В отличие от аварии, катастрофа может быть техногенного, природного или другого характера. Катастрофа на Чернобыльской АЭС причинила значительные убытки не только природе и здоровью населения Украины. Ее последствия коснулись территорий далеко за пределами Украины. Лишь в Украине загрязнено свыше 53,5 тыс. км2

территории1, в 74 районах 12 областей, где в 2294 населенных пунктах проживает 3,2 млн населения, из которых 350 тыс. принимали участие в ликвидации аварии на ЧАЭС, 130 тыс. было эвакуировано и отселено с загрязненных территорий2.

Классификация чрезвычайных экологических ситуаций проводится по разнообразным признакам: источникам возникновения, последствиям, масштабам, степени опасности, причинам возникновения и т.п. Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы разработало Приказ от 22 апреля 2003 г. № 119 «Об утверждении классификационных признаков чрезвычайных ситуаций»3. К классификационным признакам чрезвычайных ситуаций отнесено: описание признака (краткое описание ситуации, случая, события, происшествия, аварии, явления); единица измерения показателя признака; пороговое значение показателя признака и т.п.

В зависимости от местонахождения источника возникновения ЧЭС можно поделить на внутренние и внешние. Внутренние ЧЭС — источник непосредственно расположенный на территории Украины, внешние — за его пределами.

В зависимости от причин возникновения можно выделить четыре группы ЧЭС: техногенного, природного, социально-политического и военного характера. Чрезвычайные экологические ситуации техногенного характера — это транспортные аварии (катастрофы), пожары, неспровоцированные взрывы или их угроза, аварии с выбросом (угрозой выброса) опасных химических, радиоактивных, биологических веществ, временное разрушение сооружений и зданий, аварии на инженерных сетях и сооружениях жизнеобеспечения, гидродинамические аварии на плотинах, дамбах и т.п. К причинам ЧЭС природного характера относятся опасные геологические, метеорологические, гидрологические, морские и пресноводные явления, деградация почв и недр, природные пожары, изменения состояния воздушного бассейна, инфекционные заболевания людей, сельскохозяйственных животных, массовое заражение сельскохозяйственных растений болезнями или вредителями, изменение состояния водных ресурсов и биосферы и т.п. ЧЭС социально-политического происхождения связаны с противоправными действиями террористического и антиконституционного характера, которые влекут наряду с иными экологически неблагоприятные

1 Закон Украши вщ 14 березня 2006 року № 3522-1У «Про Загальнодер-
жавну програму подолання насл1дшв Чорнобильсько! катастрофы на 2006-
2010 роки // Офшдйний В1сник Украши. — 2006. — № 15 . — Ст.1064 .

2 Кондратюк В.А., Вадзюк С.Н., Данильчук С.А. Наслщки Чорнобиль-
сько1 аварй на Тернотлыциш // Еколопчний В1сник.— Березень-квггень
2003. — № 3-4 (13-14). — С. 11.

3 Офщшний В1сник Украши. — 2003. — № 31.— Ст. 1635.

374

 375


последствия. ЧЭС военного характера вызваны применением оружия массового поражения или обычных средств заражения, во время применения которых возникают вторичные факторы заражения населения вследствие уничтожения атомных гидроэлектростанций, составов и хранилищ радиоактивных и токсичных веществ и отходов, нефтепродуктов, взрывчатки, транспортных и инженерных коммуникаций и т.п.

Для обеспечения организации взаимодействия центральных и местных органов исполнительной власти, предприятий, учреждений и организаций в процессе решения вопросов, связанных с ЧЭС и ликвидацией их последствий, осуществляется классификация по их уровням. На основании Постановления Кабинета Министров Украины от 24 марта 2004 года № 368 «Об утверждении порядка классификации чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера по их уровням»1 ЧЭС в зависимости от объемов причиненных последствий, технических и материальных ресурсов, необходимых для их ликвидации, чрезвычайная ситуация классифицируется как государственного,регионального, местного или объектового уровня. Для определения уровня ЧЭС устанавливаются такие критерии: территориальное распространение и объемы технических и материальных ресурсов, необходимые для ликвидации последствий чрезвычайной ситуации; количество людей пострадавших или условия жизнедеятельности которых были нарушены вследствие возникшей ситуации; размер причиненных (ожидаемых) убытков.

Государственного уровня признается ЧЭС которая: распространилась или может распространиться на территорию других государств; распространилась на территорию двух либо больше регионов Украины (Автономной Республики Крым, областей, г. Киева и г. Севастополя), а для ее ликвидации необходимы материальные и технические ресурсы в объемах, которые превышают возможности этих регионов, но не менее чем 1 процент от объема расходов соответствующих местных бюджетов (чрезвычайная ситуация государственного уровня с территориальным распространением); привела к гибели свыше 10 лиц или вследствие которой пострадало свыше 300 лиц (пострадавшие — лица, жизни или здоровью которых был причинен вред вследствие чрезвычайной ситуации), либо были нарушены нормальные условия жизнедеятельности свыше 50 тыс. лиц на продолжительное время (более как на 3 суток); вследствие которой погибло свыше 5 лиц или пострадало свыше 100 лиц, либо были нарушены нормальные условия жизнедеятельности свыше 10 тыс. лиц на продолжительное время (более как на 3 суток), а убытки (оцененные в установленном законодательством порядке), вызванные чрезвычайной ситуацией, превысили 25 тыс. минимальных размеров (на момент возникновения чрезвычайной ситуации) зара-

1 Офщшний В1СНИК Украши. — 2004. — № 12. — Ст. 740.

376

ботной платы; убытки от которой превысили 150 тыс. минимальных размеров заработной платы; в иных случаях, предусмотренных актами законодательства, по своим признакам признается как чрезвычайная ситуация государственного уровня.

К региональному уровню относится ЧЭС которая: распространилась на территорию двух либо больше районов (городов областного значения) Автономной Республики Крым, областей, а для ее ликвидации необходимы материальные и технические ресурсы в объемах, которые превышают возможности этих районов, но не менее чем 1 процент объема расходов соответствующих местных бюджетов (чрезвычайная ситуация регионального уровня с территориальным распространением); привела к гибели от 3 до 5 лиц или вследствие которой пострадало от 50 до 100 лиц, либо были нарушены нормальные условия жизнедеятельности от 1 тыс. до 10 тыс. лиц на продолжительное время (более как на 3 суток), а убытки превысили 5 тыс. минимальных размеров заработной платы; убытки от которой превысили 15 тыс. минимальных размеров заработной платы.

Местного уровня признается ЧЭС которая: вышла за границы территорий потенциально опасного объекта, угрожает окружающей среде, соседним населенным пунктам, инженерным сооружениям, а для ее ликвидации необходимы материальные и технические ресурсы в объемах, которые превышают собственные возможности потенциально опасного объекта; вследствие которой погибло 1-2 лица или пострадало от 20 до 50 лиц, либо были нарушены нормальные условия жизнедеятельности от 100 до 1000 лиц на продолжительное время (более как на 3 суток), а убытки превысили 0,5 тыс. минимальных размеров заработной платы; убытки от которой превысили 2 тыс. минимальных размеров заработной платы.

К ЧЭС объектового уровня относятся не подпадающие под названные выше определения.

Окончательное решение относительно уровня чрезвычайной экологической ситуации с дальнейшим отображением ее в данных статистики, в том числе в случае отсутствия достаточных сведений относительно развития чрезвычайной ситуации, принимает специально уполномоченный центральный орган исполнительной власти, к компетенции которого относится решение вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и естественного характера, по согласованию, в случае необходимости, с заинтересованными министерствами и другими центральными органами исполнительной власти, а также с учетом экспертного заключения (в случае его предоставления) региональной комиссии по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций относительно уровня чрезвычайной ситуации.

Окончательное решение (экспертное заключение — в случае его предоставления) специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти, к компетенции которого относится решение

377


вопросов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, об отнесении опасного события к чрезвычайной ситуации, ее классификации и определению уровня считается основанием для осуществления других мероприятий по реагированию на чрезвычайную ситуацию.

В зависимости от степени опасности, сложности экологического состояния, последствий ЧЭС в научной литературе выделяются: критические, острокритические, кризисные и катастрофические ситуации1. Для критической чрезвычайной экологической ситуации характерны: хронически повышенный уровень загрязнения окружающей природной среды; стойкая повышенная антропогенная нагрузка на окружающую среду; угроза дефицита пресной воды; снижение плодородия почв, растительного покрова; исчезновение видового многообразия животных; обеднение рыбных запасов; повышенный уровень заболевания населения. При острокритической ЧЭС происходит развитие стойких процессов разрушения экологических систем; многократно повышается загрязненность среды, нарастает антропогенная нагрузка; имеет место угроза дефицита пресной воды; нарастают процессы истощения растительного и животного мира, потери плодородия почв; уровень заболеваемости населения достигает критической отметки, возрастет смертность. Кризисная ситуация характеризуется началом процесса разрушения экологической системы; глобальным загрязнением окружающей природной среды, которая многократно превышает ПДК; многократным увеличением антропогенной нагрузки; дефицитом пресной воды, истощением поверхностных и подземных вод. Возникает потеря плодородия почв, полное истощение лесной растительности, обеднение животного мира; резкое увеличение заболеваемости и смертности, которые превышают во много раз средние показатели. Для катастрофической ситуации характерно: полное разрушение экологических систем; глобальное стойкое загрязнение окружающей природной среды, многократное превышение предельных норм антропогенной нагрузки; отсутствие питьевой воды; гибель лесов и животного мира; углубления процессов деградации почв; высокий уровень смертности и заболеваемости населения.

По последствиям ЧЭС можно классифицировать на необратимые, продолжительные, долговременные, временные и существенные. Масштабы последствий ЧЭС определяются на основе экспертной оценки, прогноза или результатов модельных экспериментов, проведенных квалифицированными экспертами. В зависимости от полученных результатов разрабатывается план реагирования на возникшую конкретную ЧЭС.

По степени остроты выделяют реальные и потенциальные ЧЭС, требующие введения режима чрезвычайного положения безотлага-

1 См.: Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. — М., 1993. —С. 130-131.

тельно (немедленно) и без предупреждения либо с соблюдением установленной законодательством процедуры; по скорости развития — на ситуации быстротекущие и вялотекущие.

Целесообразно было бы регламентировать типичные чрезвычайные экологические ситуации для того, чтобы компетентные службы имели четкий план действий и законодательное обеспечение для его выполнения.

§ 2. Понятие, правовой режим зон

чрезвычайных экологических ситуаций

и их виды

Зона чрезвычайной экологической ситуации — отдельная местность Украины, на которой возникла чрезвычайная экологическая

ситуация.

Основными принципами регулирования и надлежащего обеспечения правового режима в зоне чрезвычайной экологической ситуации являются: приоритет защиты жизни и здоровья людей; незыблемость конституционных прав и свобод человека и гражданина; комплексность мер, направленных на нормализацию экологического состояния; обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды, возможной угрозе для жизни и здоровья людей и о выполнении мер, направленных на нормализацию экологического состояния; неотвратимость ответственности лиц, виновных в возникновении или осложнении чрезвычайной экологической ситуации.

Основаниями для объявления отдельной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации являются:

— значительное превышение предельно допустимых норм по
казателей качества окружающей природной среды, определенных

законодательством;

— возникновение реальной угрозы жизни и здоровья большого
количества людей или причинение значительного материального
ущерба юридическим, физическим лицам либо окружающей среде
вследствие чрезмерного загрязнения окружающей природной сре
ды, разрушительного влияния стихийных сил природы или других

факторов;

— отрицательные изменения, произошедшие в окружающей
природной среде на значительной территории и которые невозмож
но устранить без применения чрезвычайных мер со стороны госу
дарства;

— отрицательные изменения, произошедшие в окружающей
природной среде, которые существенно ограничивают или исклю
чают возможность проживания населения и осуществления хозяй
ственной деятельности на соответствующей территории;

378

 379


— значительное увеличение уровня заболеваемости населения вследствие отрицательных изменений в окружающей природной среде.

Отдельная местность Украины объявляется зоной чрезвычайной экологической ситуации Президентом Украины по предложению Совета национальной безопасности и обороны Украины или по представлению Кабинета Министров Украины. Указ Президента Украины об объявлении отдельной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации утверждается Верховной Радой Украины в течение двух дней со дня обращения Президента Украины.

Кабинет Министров Украины вносит представление об объявлении отдельной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации на основании предложений центрального органа исполнительной власти, к ведению которого отнесены вопросы экологической безопасности, Совета министров Автономной Республики Крым, областных, Киевской и Севастопольской городских государственных администраций, органов местного самоуправления или по собственной инициативе.

Объявление отдельной местности Автономной Республики Крым зоной чрезвычайной экологической ситуации или отдельных ее местностей может инициировать Верховная Рада Автономной Республики Крым.

Указ Президента Украины об объявлении отдельной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации немедленно доводится до сведения населению через средства массовой информации и систему оповещения гражданской обороны.

Правовой резким указанной зоны — это особый правовой режим, который может временно вводиться в отдельных местностях при возникновении чрезвычайных экологических ситуаций и направляется на предупреждение человеческих и материальных потерь, предотвращение угрозы жизни и здоровью граждан, а также устранение отрицательных последствий чрезвычайной экологической ситуации. В режиме чрезвычайной ситуации органы управления: определяют границы территории, на которой возникла чрезвычайная экологическая ситуация; организуют защиту населения и территорий в условиях ЧЭС; организуют работы по локализации или ликвидации последствий ЧЭС, привлекают необходимые силы и средства; осуществляют беспрерывный контроль за развитием ЧЭС, положением на аварийных объектах и прилегающих к ним территориях; оперативно докладывают высшим органам управления о их развитии, выполняемых мерах, и оповещают население.

В связи с катастрофическим паводком в отдельных районах Закарпатской области, вызвавшим крупномасштабные разрушения и повреждения значительного количества зданий, объектов коммунального и водного хозяйства, транспортных сетей, систем энергообеспечения и связи, существенное ухудшение условий жизнедея-

380

тельности, нанесение другого ущерба, в целях защиты жизни и здоровья людей и оказания эффективной помощи, а также скорейшей нормализации экологической обстановки объявлена зона чрезвычайной экологической ситуации1.

Введение соответствующего правового режима зоны чрезвычайной экологической ситуации предусматривает выделение государством и/или органами местного самоуправления дополнительных финансовых и других материальных ресурсов, достаточных для нормализации экологического состояния и возмещения нанесенных убытков, введения специального режима поставок продукции для государственных нужд, реализацию комплексных и целевых программ общественных работ. При недостаточности средств, обязательно выделяемых из средств государственных и местных бюджетов, резервного фонда Кабинета Министров или других источников, не запрещенных законом, Кабинет Министров Укаины представляет Президенту Украины законопроект об изменениях к Государственному бюджету Украины, который представляется в Верховную Раду для внеочередного рассмотрения как неотложный. К примеру, Постановлением Кабинета Министров Украины от 20 апреля 2006 года № 552 утвержден Порядок использования в 2006 году субвенций из государственного бюджета областным бюджетом Закарпатской и Ивано-Франковской областей для ликвидации последствий стихийного бедствия2.

При наличии достаточных оснований в пределах зоны чрезвычайной экологической ситуации может быть введен правовой режим чрезвычайного положения в порядке, установленном Законом Украины «О правовом режиме чрезвычайного положения», а в частности могут вводиться следующие меры:

установление особого режима въезда и выезда;

ограничение движения транспортных средств и проведение их осмотра с целью необходимой их обработки, временной задержки в случае выявления возможного опасного их воздействия на жизнь и здоровье людей или угрозы ухудшения экологической ситуации;

—- отселение людей из мест, опасных для их проживания, с обязательным предоставлением им помещений для постоянного или временного проживания;

установление карантина и осуществление других обязательных санитарно-противоэпидемических мер;

принудительное отчуждение объектов права частной собственности с обязательным последующим полным возмещением их стоимости;

1 Указ Президента Украши В1Д 9 березня 2001 р. № 170/2001 // Офицй-
ний В1СНИК Украши. — 2001. — № 11. — Ст. 424.

2 Офщшний В1сник Украши. — 2006.— № 17. — Ст. 1264.

381


— выполнение комплекса работ по нормализации экологического состояния на территории зоны чрезвычайной экологической ситуации и пр.

Следует отметить, что правовой статус и ограничение прав и свобод граждан, прав и законных интересов юридических лиц в условиях чрезвычайного положения определяются в соответствии с Конституцией и законами.

Ограничения конституционных прав и свобод граждан, которые могут быть применены в условиях чрезвычайного положения, являются исчерпывающими и расширенному толкованию не подлежат. В условиях чрезвычайного положения не могут быть ограничены права и свободы, предусмотренные в ч.2 ст.64 Конституции Украины.

Зоны ЧЭС — территории, официально объявленные такими, на которых они сложились. В решении компетентного государственного органа об объявлении соответствующей зоны зоной ЧЭС должна быть отмечена степень опасности и определен вид зоны.

Классификация этих зон, их статус и правовые последствия, вытекающие из факта отнесения территорий к установленным категориям, в том числе относительно компенсации и льгот граждан, проживающих или находящихся временно в пределах, определяется законодательством Украины.

Чернобыльская катастрофа создала на значительной территории Украины чрезвычайно опасную для здоровья людей и окружающей природной среды радиационную обстановку. Украина объявлена зоной экологической катастрофы. Устранение последствий этой катастрофы зависит от законодательного определения правового режима различных по степени радиоактивного загрязнения территорий и мер по его обеспечению. В соответствии с Законом Украины от 27 февраля 1991 года № 791а-ХП «О правовом режиме территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы »' определяются категории зон радиоактивно загрязненных территорий. В зависимости от ландшафтных и геохимических особенностей почв, величины превышения природного доаварийного уровня накопления радионуклидов в окружающей среде, связанных с ними степеней возможного отрицательного влияния на здоровье населения, требований относительно осуществления радиационной защиты населения и других специальных мероприятий, с учетом общих производственных и социально-бытовых отношений, территория, которая подверглась радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы, делится на зоны:

1) зона отчуждения — это территория, из которой проведена эвакуация население в 1986 году. Для нее характерны высокая плотность радионуклидов на поверхности земли и их высокая кон-

1 В1ДОМОСТ1 Верховно!' Ради Украши. — 1991. — №16. — Ст. 198.

центрация в поверхностных водах; наличие больших по общей активности локализированных источников радиоактивности (объект «Укрытия», пункты захоронения и пункты временной локализации радиоактивных отходов); формирование в границах ее территории основной части загрязнения стока реки Днепр; особые ландшафтные условия, которые способствуют миграции радионуклидов пищевой цепочкой; прекращение традиционной хозяйственной деятельности.1

  1.  зона безусловного (обязательного) отселения — это территория, подвергшаяся интенсивному загрязнению радионуклидами, с плотностью загрязнения почв свыше доаварийного уровня изотопами цезия, или стронция, или плутония в пределах норм, установленных законодательством, где расчетная эффективная эквивалентная доза облучения человека с учетом коэффициентов миграции радионуклидов в растения и других факторов может превысить 0,5 бэр за год свыше дозы, которую она получала в доаварийный период;
  2.  зона гарантированного добровольного отселения — это территория с плотностью загрязнения почв свыше доаварийного уровня изотопами цезия, или стронция, или плутония в пределах норм, установленных законодательством, где расчетная эффективная эквивалентная доза облучения человека с учетом коэффициентов миграции радионуклидов в растения и других факторов может превысить 0,1 бэр за год свыше дозы, которую она получала в доаварийный период;

4) зона усиленного радиоэкологического контроля — это терри
тория с плотностью загрязнения почв свыше доаварийного уровня
изотопами цезия, или стронция, или плутония в пределах норм,
установленных законодательством при условии, что расчетная эф
фективная эквивалентная доза облучения человека с учетом коэф
фициентов миграции радионуклидов в растения и других факторов
превышает 0,05 бэр за год сверх дозы, которую она получала в доа
варийный период. Дополнительные критерии загрязненности почв
радионуклидами могут устанавливаться Национальной комиссией
радиационной защиты население Украины с последующим утвер
ждением Верховной Радой Украины.

Критерии, по которым производится размежевание категорий зон, устанавливаются Национальной комиссией по радиационной защите населения Украины.

Границы зон устанавливаются и пересматриваются в установленном законодательством порядке компетентными органами на основе экспертных заключений. Отнесение радиоактивно загрязненных территорий к определенной категории способствует установлению специального правового режима зон.

1 Закон Украши в1д 14 березня 2006 року № 3522-1У «Про Загальнодер-жавну програму подолання насл1дк1в Чорнобильсько!" катастрофи на 2006-2010 роки»// Офшдйний в1сник Украши. — 2006. — № 15. — Ст. 1064.

382

 383


Для правового режима зон отчуждения и безусловного (обязательного) отселения характерен запрет на: постоянное проживание населения; осуществление деятельности с целью получения товарной продукции без специального разрешения МЧС; пребывание лиц, не имеющих на это специального разрешения, а также привлечение к работе лиц без их согласия; вывоз за пределы зон без специального разрешения МЧС земли, глины, песка, торфа, древесны, а также заготовка и вывоз растительных кормов, лекарственных растений, грибов, ягод и других продуктов побочного лесопользования, за исключением образцов для научных целей; ведение сельскохозяйственной, лесохозяйственной, производственной и иной деятельности, а также строительство без специального разрешения МЧС; выпас скота; нарушение среды обитания диких животных, спортивная и промысловая охота и рыболовство и пр. Земли зоны отчуждения и безусловного (обязательного) отселения выводятся из хозяйственного оборота, отмежевываются от смежных территорий и переводятся в категорию радиационно опасных земель. В указанных зонах обеспечивается строгий природоохранный режим, охрана территорий в соответствии с действующим законодательством.

Земельные участки, расположенные в зоне гарантированного добровольного отселения, относятся к радиоактивно загрязненным и используются в порядке, определенном Кабинетом Министров Украины. Если по экономическим или экологическим условиям дальнейшее использование этих земель невозможно, они переводятся в категорию радиационно опасных. В данной зоне запрещается: строительство новых, расширение действующих предприятий, непосредственно не связанных с обеспечением радиоэкологической, социальной защиты населения, а также условий его жизни и труда; любая деятельность, ухудшающая радиоэкологическую ситуацию; природопользование, не отвечающее требованиям норм радиационной безопасности; внесение пестицидов, гербицидов, ядохимикатов без специального разрешения соответствующих органов Кабинета Министров Украины и пр. Государством гарантируется ряд мер по снижению риска заболеваемости населения и уменьшению доз радиоактивного облучения в зоне гарантированного добровольного отселения.

В зоне усиленного радиоэкологического контроля запрещается: строительство санаториев, пионерских лагерей, баз домов отдыха, а также строительство новых предприятий, вредно влияющих на здоровье населения и окружающую среду; природопользование, не соответствующее требованиям норм радиационной безопасности; внесение пестицидов, гербицидов, ядохимикатов без специального разрешения соответствующих органов Кабинета Министров Украины; привлечение школьников, учащихся и студентов к работам, которые могут отрицательно повлиять на состояние их здоровья,и пр.

Лица, виновные в нарушении установленного правового режима в зонах, подвергшихся радиоактивному загрязнению,а также в неисполнении предписаний государственных органов,осуществляющих контроль в этой области, несут установленную законодательством уголовную, административную, материальную либо иную ответственность.

§ 3. Правовое обеспечение предотвращения

и ликвидации чрезвычайных экологических

ситуаций

Предотвращение и ликвидация ЧЭС представляет собой комплекс определенных необходимых мероприятий разнообразной направленности.

Основной задачей в указанной области является выявление и минимизация экологических рисков для природной среды и здоровья населения, связанных с возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Для этого необходимы: своевременное прогнозирование и выявление возможных экологических угроз, включая оценку природных и техногенных факторов возникновения возможных чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями; разработка и осуществление мер по снижению риска чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями; обучение населения правилам поведения, действиям и способам защиты при чрезвычайных ситуациях с негативными экологическими последствиями; разработка и совершенствование универсальных средств защиты населения и территорий при возникновении чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями.

С целью своевременного проведения работ, связанных с ЧЭС, создана единая государственная система управления по предотвращению и реагированию на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера1. Она представляет собой систему центральных и местных органов исполнительной власти и управления, государственных предприятий, учреждений, организаций с соответствующими материальными и финансовыми средствами и полномочиями. Эти органы осуществляют надзор за соблюдением техногенной и природной безопасности, организуют проведение работы по предотвращению чрезвычайных ситуаций техногенного и природного происхождения и реагирование в случае их возникновения с целью защиты населения и окружающей природной среды, умень-

1 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в У краши В1д 3 серпня 1998 р. № 1198 «Про едину державну систему запоб1гання 1 реагування на надзвичайш ситуацп техногенного та природного характеру» // Офщшний В1сник Ук-раши. — 1998. — № 31. — Ст. 1175.

384

 385


шения материальных потерь. Система органов состоит из постоянно действующих функциональных и территориальных подсистем и имеет четыре равные масштабности управления: государственный, региональный, местный и объектовый.

Каждый уровень имеет координационные и постоянные органы управления для решения поставленных задач, систему повседневного управления, средства, силы, резервы материальных и финансовых ресурсов, системы связи и информационного обеспечения.

В Верховной Раде Украины функционирует комитет, в состав полномочий которого входят вопросы ЧЭС. Функции организационно-методического управления планированием действий единой государственной системы осуществляет Министерство Украины по вопросам чрезвычайных ситуаций и по делам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы (МЧС). Деятельность МЧС координируется Кабинетом Министров Украины. Министерство является главным (ведущим) органом в системе центральных органов исполнительной власти относительно обеспечения реализации государственной политики в сфере защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера, ликвидации последствий Чернобыльской катастрофы, обращения с радиоактивными отходами и взрывчатыми материалами промышленного назначения, спасательного дела, техногенной, пожарной и промышленной безопасности, охраны труда, государственного горного надзора, создания и функционирования системы страхового фонда, документации, а также гидрометеорологической деятельности.1 МЧС осуществляет государственный надзор и контроль за состоянием техногенной безопасности, готовностью действий при ЧЭС и проведением мер по их предотвращению, разрабатывает проекты программ и прогнозов по ликвидации последствий, контролирует выполнение утвержденных программ.

Постоянно действующим органом, который координирует деятельность центральных и местных органов исполнительной власти, связанных с безопасностью и защитой населения и территорий, реагированием на чрезвычайные ситуации природного и техногенного происхождения является Государственная комиссия по вопросам техногенно-экологической безопасности и чрезвычайных ситуаций2. Основными направлениями деятельности Комиссии в сфере экологии являются: координация взаимодействия органов,

1 См.: «Положения про Мшштерство Украши з питань надзвичайних
ситуащй та у справах захисту населения ввд насл1ДК1в Чорнобильсько! ка-
тастрофи» затверджено Указом Президента Украши В1Д 10 жовтня 2005 р.
№ 1430/2005 р. // Офщшний вкник Украши. — 2005.— № 41.— Ст. 2599.

2 См.: Постанову Кабшету Мш1стр1в Украши в1д 16 лютого 1998 року
№ 174 «Про Державну КОМ1С1Ю з питань техногенно-еколог1чно1 безпеки та
надзвичайних ситуащй» // Офвдйний вкник Украши. — 1998. — № 7.—
Ст. 258.

386

связанных с созданием и функционированием Национальной системы предотвращения и реагирования на аварии, катастрофы и другие чрезвычайные ситуации, непосредственная организация и проведение работ по ликвидации последствий чрезвычайных экологических ситуаций. Она готовит информацию Президенту и Кабинету Министров Украины о примененных средствах реагирования на сложившуюся ситуацию и причинах ее возникновения. Комиссия взаимодействует с соответствующими организациями стран, территория которых поддалась отрицательному воздействию в результате чрезвычайной ситуации, которая возникла в Украине, определяет размер ущерба, причиненного этой ситуацией.

Кроме органов общей и специальной компетенции, которые обеспечивают реагирование на ЧЭС, в решении вопросов принимают участие органы ведомственной компетенции, а также органы исполнительной власти и местного самоуправления, общественные образования, граждане.

В соответствии с Указом Президента Украины от 21 ноября 2003 г. № 1328 «О совершенствовании управления в сфере предотвращения и реагирования на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера» создана государственная специальная (военизированная) аварийно-спасательная служба МЧС Украины. ГСВАСС является аварийно-спасательной службой, основной состав которой подготовлен и снабжен для оперативного реагирования к ликвидации последствий значительного количества видов, групп и классов чрезвычайных ситуаций.1

Перечень объектов и территорий, которые подлежат постоянному и обязательному обслуживанию ГСВАСС, определен в Постановлении Кабинета Министров от 4 августа 2000 года № 1214 «Перечень объектов и отдельных территорий, которые подлежат постоянному и обязательному обслуживанию государственными аварийно-спасательными службами»2.

Организация оповещения и связи при чрезвычайных ситуациях регламентируется Постановлением Кабинета Министров Украины от 15 февраля 1999 года № 192 «Об утверждении Положения об организации оповещения и связи в чрезвычайных ситуациях»3. Оповещение и связь в чрезвычайных ситуациях обеспечиваются с помощью единой национальной системы связи (ЕНСС).

Системы оповещения (доведения сигналов и сообщений органов гражданской обороны (ГО) об угрозе и возникновении чрезвычайных ситуаций центральным и местным органам исполнительной власти, предприятиям, учреждениям, организациям и населению) органи-

1 Положения про Державну спещальну (воешзовану) аваршно-рятуваль-
ну службу МНС Украши затверджено Наказом МНС Украши в1д 28.12.2005
№ 440 // Офщшний вкник Украши. — 2006. — №13. — Ст. 938.

2 Офщшний вкник Украши. — 2000. — № 32. — Ст. 1357.

3 Офщшний вкник Украши. — 1999. — № 7. — Ст. 242.

387


зовываются с учетом структуры государственного управления, характера и уровня чрезвычайных ситуаций, наличия и местоположения сил, которые могут привлекаться к ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Оповещение организовывается соответствующим органом ГО и ЧС по схеме, которая утверждается начальником гражданской обороны соответствующего уровня. Система оповещения ГО состоит из общегосударственных, региональных и специальных систем централизованного оповещения; локальных и объектовых систем оповещения, систем циркулярного вызова.

На случай угрозы или возникновения чрезвычайной ситуации общегосударственного уровня создается общегосударственная система централизованного оповещения центральных и местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.

На случай угрозы или возникновения чрезвычайной ситуации регионального уровня в Автономной Республике Крым, в каждой области, в городах Киеве и Севастополе, а также в городах, отнесенных к соответствующим категориям и группам ГО, создаются региональные системы централизованного оповещения местных органов исполнительной власти и населения.

Система связи гражданской обороны в случае угрозы или возникновения чрезвычайной ситуации в мирное время, в особый период и в военное время охватывает: сеть связи МЧС; каналы и средства связи, радиовещание и телевидение центральных и местных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, сети связи которые являются составными ЕНСС.

В зависимости от социально-экономических и других особенностей территории, на которой возникла чрезвычайная ситуация, определяются виды и сети связи, которые необходимо создавать (использовать) на этой территории.

Информация в сфере защиты населения и территорий от ЧЭС, а также деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, исполнительной власти в этой области является открытой и гласной, если иное не предусмотрено законом. Порядок сбора информации и обмен ею определяется регламентом информационного обмена между пользователями Правительственной информационно-аналитической системы по вопросам чрезвычайных ситуаций, утвержденной Кабинетом Министров Украины. Данную информацию составляют сведения о прогнозируемых и возникающих чрезвычайных ситуациях, о последствиях, а также сведения о радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих территориях.

Соответствующие органы обязаны оперативно и достоверно информировать население через средства массовой информации и по другим каналам о состоянии защиты населения и территорий от ЧЭС, а также о применении мер относительно обеспечения безопас-

388

ности, о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, о приемах и способах защиты от них. Утаивание, несвоевременное предоставление или представление должностными лицами заведомо ложной, неправдивой информации в области защиты населения и территорий от ЧЭС влечет за собой привлечение к ответственности в соответствии с действующим законодательством.

В сфере предупреждения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий важное место занимают международные соглашения. Например, Соглашение между правительствами государств-участниц ГУУАМ о сотрудничестве в сфере предотвращения ЧС и ликвидации их последствий1.

Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера — система организационных, технических, медико-биологических, финансово-экономических и других мер по предотвращению и реагированию на чрезвычайные ситуации техногенного и природного характера, по ликвидации их последствий, реализуемых центральными и местными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, соответствующими силами и средствами предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и хозяйствования, добровольными формированиями, направленные на защиту населения и территорий, а также материальных, культурных ценностей и окружающей среды.

Правовой основой защиты являются Конституция Украины, законы Украины «О правовых основах гражданской защиты», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера», «О гражданской обороне Украины», «О правовом режиме чрезвычайного положения, «О правовом режиме военного положения », « Об аварийно-спасательных службах », « О пожарной безопасности », « Об объектах повышенной опасности », «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности», «Об обеспечении санитарного и эпидемического благополучия населения» и иных.

Принципы защиты базируются на положениях Женевской конвенции о защите жертв войны и дополнительных протоколов к ней, в частности: безусловного примата безопасности; нулевого (приемлемого) риска; платы за риск; добровольности; неотъемлемого права каждого на здоровую окружающую среду; правовой обеспеченности; свободы информации о безопасности человека; учета общественного мнения; безусловного предпочтения рациональной и превентивной безопасности; минимизации причиненного вреда окружающей среде и др. Государство гарантирует гражданам конституционное право на защиту жизни, здоровья и их имущества, а юридическим лицам — право на безопасное функционирование.

1 Постанова Кабшету М1тстр1в У краши ввд 29 березня 2006 року № 397 // ОфшДйний вхсник У краши. — 2006. — № 13. — Ст. 895.

389


Среди основных средств защиты можно выделить: оповещение и информирование населения; наблюдение и контроль; стандартизацию, экспертизу, лицензирование определенных видов деятельности, сертификацию, страхование и пр.

Предотвращение возникновения чрезвычайных экологических ситуаций — подготовка и реализация комплекса социально-экономических, политических, организационно-технических, санитарно-гигиенических и других мероприятий, направленных на регулирование техногенной и природной безопасности, проведение оценки уровней риска, заблаговременное реагирование на угрозу возникновения чрезвычайной ситуации техногенного и природного характера на основе сведений мониторинга, выводов экспертизы, материалов исследований и прогнозов о возможности развития событий в целях недопущения их перерастания в чрезвычайную ситуацию техногенного и природного характера или смягчение ее возможных последствий.

При возникновении чрезвычайных экологических ситуаций проводится ликвидация, то есть комплекс аварийно-спасательных и других неотложных работ, направленных на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров вреда, причиненного окружающей природной среде и материальных потерь, а также действия, локализующие зоны ЧЭС. При проведении ликвидации ЧЭС осуществляются следующие мероприятия (перечень которых не является исчерпывающим): прекращение, приостановление, ограничение экологически вредной деятельности предприятий, сооружений и других объектов, расположенных на территории зоны или вне ее, но которые влияют на состояние окружающей природной среды указанного региона; проведение восстановительных работ в природной среде (таких как рекультивация земель, воспроизводство лесов, ликвидация мест погребения отходов и т.п.); компенсация вреда, причиненного здоровью граждан путем выдачи материальной компенсации и установления льгот, другие мероприятия, в зависимости от вида ЧЭС, которые не противоречат действующему международному и национальному законодательству Украины.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Охарактеризуйте определение понятия чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС).
  2.  Какими нормативно-правовыми актами регламентируется правовой режим ЧЭС?
  3.  Определите основные элементы ЧЭС.
  4.  Рассмотрите понятия правового режима зон чрезвычайных экологических ситуаций, укажите их виды.
  5.  Укажите основания для объявления отдельной местности зоной чрезвычайной экологической ситуации.

 

  1.  Охарактеризуйте классификацию чрезвычайных экологических ситуаций.
  2.  При наличии каких оснований в пределах зоны чрезвычайной экологической ситуации может быть введен правовой режим чрезвычайного положения?
  3.  Охарактеризуйте механизм правового обеспечения предотвращения и ликвидации чрезвычайных экологических ситуаций.
  4.  Определите процедуру введения ЧЭС. Укажите последствия введения ЧЭС.

Темы рефератов

  1.  Правовые признаки чрезвычайных экологических ситуаций.
  2.  Правовые проблемы предотвращения чрезвычайных экологических ситуаций.
  3.  Актуальные аспекты правового режима чрезвычайных экологических ситуаций.
  4.  Чрезвычайные экологические ситуации: правовые признаки и классификация.
  5.  Правовые проблемы ликвидации последствий чрезвычайных экологических ситуаций.
  6.  Международно-правовое обеспечение предотвращения чрезвычайных экологических ситуаций.
  7.  Правовые и организационные основы режима чрезвычайной экологической ситуации.
  8.  Основания введения, продления и прекращения чрезвычайного правового режима в зоне чрезвычайной экологической ситуации.

9. Гарантии прав и свобод граждан и законных интересов юри
дических лиц в зонах чрезвычайных экологических ситуаций.

10.Проблемы возмещения убытков (вреда) в случае объявления отдельной местности зоной ЧЭС.

11 .Ответственность за нарушения правового режима в зоне

ЧЭС.

12.0снования и порядок объявления отдельной местности зоной

ЧЭС.

Рекомендованная литература

Вовченко В., Варфоломеева Т., Малишко Н.М. Чернобыльская катастрофа и права человека. — К., 2003. — 34 с.

Дубовик О.Л. Экологическое право: Учеб. — М.: ТК Велби, Изд-во «Проспект», 2006. — 584 с.

Дубовик О.Л., Кремер Л., Любе-Вольфф Г. Экологическое право: Учебник / Отв. ред. О.Л.Дубовик. — М.: Изд-во Эксмо, 2005. — 768 с.

390

 391


Закон Украши «Про правовий режим надзвичайного стану»: Науково-практичнийкоментар. —Харк1в: ТОВ «ПРОМЕТЕЙ-ПРЕС», 2006. — 380 с.

Еколопчне право Украши. Академ1чний курс: Шдручник / За заг. ред. Ю.С.Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005.— 848 с.

Комарницький В.М. Удосконалення правового регулювання надзвичайних еколопчних ситуащй // Луган. Акад. вн. справ МВС. — Луганська РВВ ЛАВС, 2002. — С. 143-146.

Комарницький В.М. Правовий режим зон надзвичайних еколо-Г1чних ситуащй в Украши — Луганськ, 2002.

Кравець С.Я. Национальна безпека Украши: мехатзм дп права в умовах надзвичайних ситуащй // Право Украши. — 1998.— №8.— С. 67-74.

Левицький О.Б. Перша науково-практична конференщя, при-свячена 19 ргчнищ Чорнобильсько! трагеди «Регюналып проблеми техногенно-еколог1чно1 безпеки у XXI стол1тт1» // Безпека жит-тед1яльност1. — 2005. — № 7. — С. 33-36.

Мопл С.К. Надзичайш ситуацп 1 захист ввд них населения 1 те-риторш: питания правового регулювання // Актуальт проблеми держави 1 права. — Вип. 18. — Одеса, 2003. — С. 38-42.

Пчелинцев С. Права и свободы граждан в условиях чрезвычайного и военного положения // Законность. — 2003. — № 4. — С. 35-40.

Чубенко А. Напрями вдосконалення правовое регламентацп функщй Мш1стерства Украши з питань надзвичайних ситуащй та у справах захисту населения В1д насл1дк1в Чорнобильсько! катаст-рофи // Шдприемництво, держава 1 право. — 2005. — № 10.— С.105-107.

Х1М1Ч О. Взаемозв'язок еколопчно! безпеки 13 законтстю: окрем1 аспекти // Право Украши. — 2003. — № 11. — С. 65-67.

 Раздел XVII

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОБРАЩЕНИЯ С ОТХОДАМИ

План

  1.  Понятие и виды отходов.
  2.  Правовой режим обращения с отходами.
  3.  Особенности правового регулирования обращения с радиоактивными отходами.
  4.  Юридическая ответственность за правонарушения в сфере обращения с отходами.

§ 1. Понятие и виды отходов

В результате производственной и бытовой деятельности человека образуются остатки сырья, материалов, изделий или продуктов. Все они относятся к категории отходов. Законодательством Украины закрепляется правовое понятие отходов. В соответствии с законом Украины от 5 марта 1998 г. «Об отходах» отходы — это любые вещества, материалы и предметы, образующиеся в процессе человеческой деятельности, не имеющие дальнейшего использования по месту образования или выявления и от которых их собственник должен избавиться путем утилизации либо удаления.

В настоящее время проблемы обращения с отходами приобретают особую актуальность. В первую очередь это объясняется их большим количеством и ежегодным увеличением. Ежегодно в Украине складируется до 1,5 млрд тонн твердых отходов. По состоянию на 2000 год в стране их накопилось до 30 млрд тонн. Свалки отходов занимают более 150 тыс.га. В связи с низким уровнем технологических процессов объем образования промышленных отходов в Украине в 6,5 раза выше, чем в США, и в 3,2 раза выше, чем в странах ЕЭС.

Большинство бытовых и промышленных отходов образуется в крупных городах и их нахождение в местах образования может привести к загрязнению окружающей природной среды. Кроме того, определенные виды отходов относятся к категории опасных для

393


жизни и здоровья человека. Ежегодно в Украине на предприятиях образуется более 100 миллионов тонн токсических отходов.

Указанные обстоятельства требуют закрепления особого правового режима обращения с отходами. Неслучайно в последнее время принято множество нормативных актов, регулирующих процесс обращения с отходами на всех стадиях — от их образования до уничтожения, захоронения и утилизации. Основными нормативными актами в данной области являются: законы Украины от 19 июня 1991 г. «Об охране окружающей природной среды», от 5 марта 1998г. «Об отходах», от 30 июня 1995 г. «Об обращении с радиоактивными отходами», от 14 сентября 2000 г. «Обобщегосударственной программе обращения с токсическими отходами», от 8 февраля 1995 г. «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности», а также Постановление Кабинета Министров Украины от 4 марта 2004 г. «Об утверждении Программы обращения с твердыми бытовыми отходами».

Главное место в регулировании отношений в сфере обращения с отходами занимает Закон Украины «Об отходах». Он определяет правовые, организационные и экономические мероприятия, связанные с предупреждением или уменьшением объемов образования отходов, их сбором, перевозкой, хранением, обработкой, утилизацией и удалением, уничтожением и захоронением. В нем закрепляются основные термины, права и обязанности субъектов в сфере обращения с отходами, компетенция государственных органов и органов местного самоуправления, отношения права собственности на отходы и другие, наиболее важные вопросы.

Номенклатура отходов закреплена в Государственном классификаторе Украины «Классификация отходов», ГК 005-96, утвержденном Госстандартом Украины 29 февраля 1996 года, который ведется с целью предоставления разнообразной и обоснованной информации об образовании, накоплении, обработке (переработке), уничтожении и удалении отходов. Государственный классификатор отходов позволяет унифицированно описать отходы, которые образовались в различных регионах и по разным видам экономической деятельности. В его основу положен генетический принцип — прежде всего по месту и способу возникновения отходов. В настоящее время ведутся работы по его совершенствованию применительно к европейским стандартам и европейскому каталогу отходов. Отходы не являются однородными, а поэтому можно произвести их классификацию на группы (виды) по определенным критериям.

В этой связи в законодательстве различают отходы в зависимости от сферы их образования: отходы производства и потребления, в том числе и бытовые отходы; в зависимости от состояния, в котором они находятся: твердые, жидкие, газообразные; по степени опасности и характера воздействия на окружающую природную среду и здоровье человека: безопасные и опасные отхо-

ды (токсические, биологические, взрывоопасные, огнеопасные и радиоактивные).

Наиболее распространенными являются отходы производства (производственные отходы). Они образуются в отраслях промышленности и сельском хозяйстве, при производстве продукции лесного хозяйства и ведении лесозаготовок. В соответствии с «Классификатором отходов» к ним относятся: остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, которые образовались в процессе производства и утратили свои потребительские свойства; сопутствующие горные породы, остаточные продукты (шлам, пыль, отсевы); новообразованные вещества и их смеси, которые не являются целью данного производства; остаточные продукты сельскохозяйственного производства (в том числе и животноводства), лесоводства; бракованная, некондиционная продукция или загрязненная опасными веществами и не пригодная к использованию.

К отходам потребления относятся непригодная к эксплуатации продукция; изделия; медицинские препараты, утратившие свои потребительские свойства и в которых содержатся определенные химические и биологические компоненты, подлежащие безопасному удалению. Среди них особое место занимают бытовые отходы, которые в свою очередь подразделяются на твердые и жидкие отходы. Понятие этих видов отходов закреплено в Правилах предоставления услуг по сбору и вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утвержденных Госкомстроительством Украины 21 марта 2000 г.. Под твердыми бытовыми отходы понимаются отходы, которые образовались в процессе жизни и деятельности человека и накопились в жилых домах, учреждениях соцкультбыта, общественных, учебных, лечебных, торговых и иных учреждениях и не имеющие дальнейшего использования по месту их образования. К ним относятся пищевые отходы, предметы домашнего потребления, мусор, опавшая листва, отходы от уборки и текущего ремонта квартир, макулатура, стекло, металл, полимерные материалы и т.д. В населенных пунктах страны ежегодно образуется около 35 млн куб. твердых бытовых отходов, которые захороняются на 770 полигонах общей площадью почти 3 тыс. гектаров. В общем объеме бытовые отходы содержат: 10,3-26,6 процента бумаги, 20-40 — пищевых отходов, 0,75-3,7 — древесины, 0,2-8 — текстиля, 1-5,8 — металлов, 1,1-9 — стекла, 0,6-6 — полимерных отходов и иных веществ.

Жидкие бытовые отходы — хозяйственно-бытовые (от мытья, стирки) и канализационные стоки (за исключением промышленных) при отсутствии централизованного водоотведения.

Особое внимание в законодательстве уделяется опасным отходам, так как они самостоятельно или при вступлении в контакт с иными веществами могут причинить вред окружающей природной среде и здоровью человека. Опасными являются отходы, имеющие такие физические, химические, биологические либо другие опасные свой-

394

 395


ства, которые создают или могут создать значительную опасность для окружающей природной среды и здоровья человека и которые нуждаются в специальных методах и средствах обращения с ними. Такие отходы содержат вредные вещества, обладающие опасными свойствами (токсичностью, взрывоопасностью, высокой реакционной способностью) или содержащие возбудителей инфекционных болезней. В зависимости от вредности их свойств они подразделяются на токсические, биологические, взрывоопасные, огнеопасные и радиоактивные отходы. Токсичными (ядовитыми) являются отходы, которые при попадании внутрь организма через органы дыхания, пищеварения или через кожу способны вызвать смерть человека или оказать на него сильное отрицательное воздействие. Под взрывоопасными отходами понимаются твердые или жидкие отходы, которые сами, по себе способны к химической реакции с выделением газов температуры и давления такой скорости, что вызывает повреждение окружающих предметов.

Наиболее опасными являются радиоактивные отходы. Понятие радиоактивных отходов закрепляется в Законе Украины «Об обращении с радиоактивными отходами». К ним относятся материальные объекты и субстанции, активность радионуклидов или радиоактивное загрязнение которых превышает границы, установленные действующими нормами, при условии, что использование этих объектов и субстанций не предусматривается. В свою очередь такие отходы в зависимости от уровня освобождения от контроля подразделяются на долгосуществующие и короткосуществующие.

Закон Украины «Об отходах» дополнительно выделяет группу отходов — отходы как вторичное сырье. В нее входят отходы, для утилизации и переработки которых в Украине существуют соответствующие технологии и производственно-технологические и/или экономические предпосылки. Постановлением Кабинета Министров Украины от 26 июля 2001 года «О внедрении системы сбора, сортировки, транспортировки, переработки и утилизации отходов как вторичного сырья » предусматриваются отдельные тарифы за сбор тары (упаковки) из картона, бумаги, стекла, металла, пластмасс, дерева. Наиболее полно в законодательстве урегулирован вопрос в отношении сбора и переработки металлолома. Специальным нормативным актом в этой области является Закон Украины от 5 мая 1999 г. «О металлоломе», который регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления операций с металлоломом.

§ 2. Правовой режим обращения с отходами

Правовой режим обращения с отходами закрепляется действующим законодательством Украины и в первую очередь Законом Украины «Об отходах» Данный закон закрепляет понятие обраще-

396

ния с отходами. Обращение с отходами это действия, направленные на предупреждение образования отходов, их сбор, перевозка, хранение, обработка, утилизация, удаление, уничтожение и захоронение, включая контроль за этими операциями и надзор за местами удаления. Таким образом, правовой режим обращения с отходами включает определенные этапы обращения с отходами, регулируемые нормами права с момента их образования и до уничтожения, захоронения или утилизации.

Отходы образуются юридическими и физическими лицами в процессе их деятельности. Закон закрепляет комплекс мероприятий по предотвращению и уменьшению объемов их образования (ст. 31). К ним относятся: разработка и внедрение научно обоснованных нормативов образования отходов на единицу продукции (сырья или энергии), выполнения работ и предоставления услуг, которые регламентируют их количественный и качественный состав, соответственно передовых технологических достижений; периодический пересмотр установленных нормативов образования отходов, направленных на уменьшение их объемов, с учетом передового отечественного и зарубежного опыта и экономических возможностей; установление на основе утвержденных нормативов лимитов образования отходов; разработка системы обращения с импортными упаковочными материалами и тарой; разработка общих требований обращения с бытовыми отходами; разработка системы информационного, научно-методического обеспечения производителей отходов сведениями о технологических и иных возможностях уменьшения образования и утилизации отходов; внедрение в соответствии с законом санкций за превышение лимитов образования и размещения

отходов.

Одним из первых этапов обращения с отходами является их сбор. Сбор отходов представляет собой деятельность, связанную с изъятием, накоплением и размещением отходов в специально отведенных местах или объектах, включая сортирование отходов с целью дальнейшей утилизации или удаления. Сбор бытовых отходов является основной задачей санитарной очистки населенных пунктов и осуществляется более 7,5 тыс. специальных автомобилей. Система сбора и вывоза твердых бытовых отходов включает несколько этапов: сбор и временное хранение твердых бытовых отходов на территории потребителя до прибытия мусоровоза; загрузка твердых бытовых отходов в мусоровоз и уборка засоренной во время загрузки территории; вывоз твердых бытовых отходов на полигон или мусороперерабатывающий (мусоросжигаю-

щий) завод.

Для сбора твердых бытовых отходов применяются металлические и пластмассовые контейнеры независимо от типа мусоровоза. Для сбора негабаритных отходов используются контейнеры большой емкости (8 куб. м. и больше). В них разрешается собирать листья,

397


ветки, отходы от ремонта квартир. В случае отсутствия таких контейнеров выделяется в установленном порядке на придомовой территории место для временного хранения негабаритных отходов.

Перевозка отходов это транспортировка отходов от мест их образования или хранения до мест или объектов обработки, утилизации или удаления. В законодательстве дополнительно выделяется трансграничная перевозка отходов. Под ней понимается транспортировка отходов с территории, на /или через территорию Украины, на территорию или через территорию другого государства. Для перевозки отходов в основном применяется автомобильный транспорт, реже железнодорожный. В основном для перевозки отходов применяются мусоровозы вместимостью от 6-60 м. куб. Между тем подвижной состав специализированных предприятий устарел, почти 75 процентов автомобилей отработали свой ресурс и подлежат списанию.

Транспортировка опасных отходов разрешается лишь при наличии их паспорта и разрешения (лицензии) на обращение с ними и только специально оборудованным для этого транспортным средствам. Ответственность за безопасную перевозку опасных отходов несет транспортная организация, если не докажет, что недостача или ущерб произошел не по ее вине. В Украину запрещается ввоз отходов с целью их хранения и удаления.

Обработка (переработка) отходов — это совершение различных технологичных операций, связанных с изменением физических, химических или биологических свойств отходов, с целью подготовки их к экологично безопасному хранению, перевозке, утилизации или удалению.

Обезвреживание отходов — уменьшение или устранение опасности отходов путем механической, физико-химической или биологической обработки.

Обезвреживание и переработка отходов осуществляется мусоро-перерабатывающими и мусоросжигательными заводами. В настоящее время в Украине из четырех мусоросжигательных заводов работают только два. При этом их оборудование устарело и не соответствует современным экологическим требованиям. Между тем в мировой практике в сфере обращения с отходами сжигание получило широкое распространение. В развитых странах на таких заводах сжигается от 40 до 70 процентов твердых бытовых отходов.

Утилизация отходов заключается в использовании отходов как вторичных материальных или энергетических ресурсов. Утилизация осуществляется как твердых бытовых отходов, так и отходов промышленности. Утилизация отдельных составных частей твердых бытовых отходов (стекло, черный и цветной металлолом, макулатура) осуществляется путем раздельного сбора утильных компонентов и при механизированном способе из общей массы. В последнем случае применяют магнитную, пневматическую, элек-

398

трическую и гидросепарацию. Извлеченные утилизационные отходы подлежат мойке и санитарному обезвреживанию. Большинство отходов промышленности также подлежит утилизации. В частности, отходы древесины (ветки, сучья, опилки, стружка, куски древесины) образуются на всех стадиях ее заготовки и переработки. Из этих отходов путем различных способов обработки получают клееную древесину, древесно-стружечные и древесно-опилочные плиты, древесный пластик и другие материалы.

Законодательство запрещает смешивание или захоронение отходов, если для утилизации которых в Украине существует соответствующая технология.

Удаление отходов совершение операций с отходами, которые не проводят к их утилизации. Закон Украины «Об отходах» предусматривает ведения реестра мест удаления отходов. Он ведется с целью полного учета и описи мест удаления отходов. Ведения реестра осуществляется на основании соответствующих паспортов, отчетных данных производителей отходов, ведомостей специально уполномоченных органов исполнительной власти в сфере обращения с отходами. Данные реестра подлежат ежегодному обновлению. Порядок ведения реестра мест удаления отходов утвержден Постановлением Кабинета Министров Украины 3 августа 1998 года. Удаление отходов осуществляется в соответствии с требованиями экологической безопасности по согласованию с государственной санитарно-эпидемиологической службой Украины.

Одним из этапов обращение с отходами является их размещение. Размещение отходов — это хранение и захоронение в специально отведенных для этого местах или объектах (полигонах, хранилищах и др.).

Под хранением отходов понимают временное размещение отходов в специально отведенных местах или объектах (до их утилизации или удаления). На каждое место или объект хранения или удаления отходов составляется специальный паспорт, в котором определяется наименование и код отходов, их количественный и качественный состав, происхождение, а также технические характеристики мест или объектов хранения или удаления, а также сведения о методах контроля и безопасной эксплуатации этих мест

и объектов.

Захоронение отходов — последнее размещение отходов при их удалении в специально отведенных местах или объектах таким образом, чтобы долгосрочное вредное влияние отходов на окружающую природную среду или здоровье человека не превышало установленных норм.

Хранение и захоронение опасных отходов разрешается лишь в специально оборудованных местах.

Законодательством запрещается несанкционированный сброс и размещение отходов в подземных горизонтах, на территории горо-

399


дов и иных населенных пунктов, на территории природно-заповедного фонда, на землях природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, а также в границах водоохранных зон и зон санитарной охраны водных объектов.

Предприятия, учреждения, организации должны принимать эффективные меры к уменьшению объемов отходов, их обезвреживанию, переработке, безопасному складированию или захоронению. Основные условия, требования и правила относительно экологически безопасного обращения с отходами, а также систему мероприятий связанных с организационно-экономическим стимулированием ресурсосбережения закреплены в Законе Украины от 5 марта 1998 года «Об отходах ». Все субъекты хозяйственной деятельности независимо от форм собственности обязаны: предупреждать образование и уменьшать объемы образования отходов; обеспечивать прием и утилизацию использованных упаковочных материалов и тары, в которых находилась продукция этих предприятий; определять состав и свойства отходов, которые образовались; обнаруживать и вести первичный текущий учет количества, типа и состава отходов, которые образовываются, собираются, перевозятся, сохраняются, обрабатываются, утилизируются, обезвреживаются и удаляются; обеспечивать полный сбор, надлежащее хранение и недопущение уничтожения и порчи отходов, для утилизации которых в Украине существует соответствующая технология, которая отвечает требованиям экологической безопасности; принимать участие в строительстве объектов обращения с отходами; не допускать смешивания отходов; не допускать хранение и удаление отходов в несанкционированных местах или объектах; осуществлять контроль за состоянием мест или объектов размещения собственных отходов.

За размещение отходов с субъектов предпринимательской деятельности взимается плата. Законодательством предусматривается стимулирование субъектов хозяйственной деятельности, которые внедряют технологии, направленные на уменьшения объемов образования отходов, утилизируют отходы в процессе производства продукции, осуществляют их сбор и заготовку, а также организуют производство оборудования для утилизации отходов, берут паевое участие в финансировании мероприятий по утилизации отходов и уменьшения объемов их образования. Стимулирование таких субъектов осуществляется путем предоставления льгот при налогообложении прибыли от реализации продукции, изготовленной с использованием отходов, выделения дотаций с Государственного бюджета Украины и иных бюджетов для перевозки отходов, осуществления приоритетного государственного кредитования.

Государственный контроль и надзор в области обращения с отходами осуществляет Министерство охраны окружающей природной среды, а также иные специально уполномоченные органы исполнительной власти в сфере обращения с отходами.

 § 3. Особенности правового регулирования обращения с радиоактивными отходами

Радиоактивные отходы представляют повышенную опасность для населения и окружающей среды. Правовые отношения в сфере обращения с радиоактивными отходами регулируются в первую очередь Законом Украины «Об обращении с радиоактивными отходами», который закрепляет особый правовой режим обращения с ними.

Закон предусматривает создание объектов для обращения с радиоактивными отходами. Согласно ст. 1 Закона эти объекты представляют собой сооружения, помещения или оборудование, предназначенное для сбора, перевозки, переработки, хранения или захоронения радиоактивных отходов.

Вся деятельность по обращению с отходами является лицензируемой. Право на обращение с радиоактивными отходами имеют только юридические и физические лица, которым выданы в установленном порядке разрешения органа государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности на осуществление соответствующего вида деятельности (лицензиаты).

Перевозка радиоактивных отходов осуществляется юридическими и физическими лицами, имеющими лицензию на данный вид деятельности. Такая перевозка возможна только в транспортных упаковочных комплектах в соответствии с утвержденными нормами, правилами и стандартами по перевозке радиоактивных отходов, которыми предусматриваются: порядок их перевозки; права и обязанности грузоотправителя, перевозчика и получателя; мероприятия безопасности; требования к упаковке и транспортных средств; мероприятия в случае дорожно-транспортного происшествия во время перевозки отходов; предупреждение и мероприятия по ликвидации последствий возможных радиационных аварий; мероприятия физической защиты (ст. 19 Закона).

Условия и режим перевозки радиоактивных отходов воздушным, железнодорожным, водным и автомобильным транспортом в обязательном порядке согласовываются с соответствующими службами Министерства внутренних дел Украины.

Хранение и захоронение таких отходов разрешается исключительно в специально предназначенных для этого хранилищах радиоактивных отходов, под которыми понимаются сооружения для хранения и захоронения радиоактивных отходов с обязательным обеспечением инженерных, физических и иных барьеров, которые препятствуют миграции радионуклидов. Решения о строительстве указанных объектов принимает Верховная Рада Украины или Кабинет Министров Украины. Проектирование таких объектов осуществляется в соответствии с существующими нормами, правилами и стандартами. При этом проект хранилища радиоактивных отходов

400

 401


в обязательном порядке должен содержать два вида оценки безопасности: безопасность во время эксплуатации и безопасность после закрытия хранилища. Эксплуатация таких хранилищ разрешается лишь после получения лицензии на право обращения с радиоактивными отходами.

Земельные участки, отведенные под хранилища радиоактивных отходов, выводятся с хозяйственного оборота и ограничиваются от смежных территорий санитарно-защитными зонами. Они предоставляются на весь определенный проектом период эксплуатации и консервации согласно земельному законодательству.

В местах размещения объектов, предназначенных для размещения радиоактивных отходов, может быть установлен особый режим территории, а также выделяется санитарно-защитная зона и зона наблюдения. Размеры и границы указанных зон определяются в проектах согласно нормам, правилам и стандартам в сфере использования ядерной энергии и утверждаются местными советами. В санитарно-защитной зоне осуществляется контроль за радиационным состоянием. В ее границах запрещается: проживание населения; осуществление всех видов водопользования, лесопользования и пользования недрами, за исключением обусловленных утвержденными проектами: проведение научных исследований без специальных разрешений; осуществление без специального разрешения сельскохозяйственной, лесохозяйственной и иной производственной деятельности, направленной на получение товарной продукции, а также строительство объектов социального и общественного назначения; любая деятельность, которая не обеспечивает режим радиационной безопасности (ст. 26 Закона). Использование для народнохозяйственных целей земель и водных объектов, находящихся в санитарно-защитных зонах, возможно лишь с разрешения органов государственного регулирования ядерной и радиационной безопасности по согласованию с эксплуатирующей организацией при условии обязательного проведения радиологического контроля продукции, которая производится. Действующее законодательство Украины запрещает проведение сборов, митингов, демонстраций и иных общественных мероприятий на территории объекта, предназначенного для обращения с радиоактивными отходами, а также в санитарно-защитных зонах. При этом следует отметить, что граждане и их объединения имеют право на получение информации, а также на участие в обсуждении проектов законодательных актов и программ в области использования ядерной энергии и радиационной безопасности, в том числе и объектов, предназначенных для обращения с радиоактивными отходами. Постановлением правительства Украины от 18 июля 1998 г. утвержден Порядок проведения общественных слушаний по вопросам использования ядерной энергии и радиационной безопасности.

На территории Украины с целью исключения возможности не контролированного накопления радиоактивных отходов и обеспе-

402

чения оперативного контроля за их местонахождением и перемещением, условиями их хранения и захоронения ведется Государственный учет радиоактивных отходов. Он включает: ведение Государственного реестра радиоактивных отходов; ведение Государственного кадастра хранилищ радиоактивных отходов и перечень мест временного их хранения.

В соответствии со ст. 1 Закона Украины «Об обращении с радиоактивными отходами» Государственный реестр радиоактивных отходов — это последовательная текущая запись актов специальной формы об образовании, физико-химическом составе, объемах, свойствах, а также перевозке, хранении и захоронении радиоактивных отходов. Положение о Государственном реестре радиоактивных отходов утверждается Кабинетом Министров Украины.

Государственный кадастр хранилищ радиоактивных отходов представляет собой сведения систематизированных ведомостей об объектах для хранения или захоронения радиоактивных отходов. Он должен содержать систематизированный банк данных о местонахождении, количественных и качественных характеристик, условий хранения или захоронения радиоактивных отходов, систем контроля и мониторинга (ст. 16 Закона). Порядок ведения его осуществляется в соответствии с Положением о Государственном кадастре хранилищ и мест временного хранения радиоактивных отходов, которое утверждено Постановлением правительства Украины от 29 апреля 1996 г.

Все юридические и физические лица при осуществлении любого вида деятельности в сфере обращения с радиоактивными отходами обязаны соблюдать нормы, правила и стандарты по ядерной и радиационной безопасности.

§ 4. Юридическая ответственность за

правонарушения в сфере обращения

с отходами

Основанием юридической ответственности в области обращения с отходами является совершение экологического правонарушения. Действующее экологическое законодательство закрепляет перечень правонарушений в данной сфере. В частности, в ст. 68 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» определены следующие виды правонарушений: допущение сверхнормативных, аварийных и залповых выбросов и сбросов загрязняющих веществ и иных вредных воздействий на окружающую природную среду; нарушение природоохранных требований при хранении, транспортировке, использовании, уничтожении и захоронении химических средств защиты растений, минеральных удобрений, токсических радиоактивных веществ и отходов. Кроме того,

403


невыполнение специальных правил обращения с отходами может привести к нарушению прав граждан на экологически безопасную окружающую природную среду или нарушение норм экологической безопасности.

Более полный перечень правонарушений определен в Законе Украины от 5 марта 1998 г. «Об отходах» Он закрепляет 16 видов правонарушений. Указанный перечень не является исчерпывающим. Законами может быть установлена ответственность и за иные правонарушения законодательства об отходах.

Наиболее распространенными правонарушениями в данной области являются: нарушение установленного порядка обращения с отходами, которое привело или может привести к загрязнению окружающей природной среды, прямому или опосредованному вредному воздействию на здоровье человека и экономическим убыткам; самовольное размещение или удаление отходов; сокрытие превышения установленных лимитов на объемы образования или размещения отходов; невыполнение требований обращения с отходами, которое привело к негативным экологическим, санитарно-эпидемиологическим последствиям или причинило материальный или моральный ущерб; нарушение требований безопасной перевозки опасных отходов.

Правонарушения в сфере обращения с отходами являются разновидностью экологических правонарушений. Между тем они по своему составу неоднородны, и их можно классифицировать по различным критериям. По объектам посягательства их можно разделить на правонарушения, направленные на окружающую природную среду или жизнь и здоровье человека, в случае нарушения права граждан на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду.

Правонарушения возможны как при нарушении юридическими и физическими лицами требований обращения с отходами в процессе осуществления их деятельности, так и со стороны контролирующих государственных органов. В частности, предусмотрена ответственность за нарушение порядка ведения первичного учета и осуществления контроля за операциями по обращению с отходами.

С учетом степени общественной опасности они подразделяются на проступки и преступления. В соответствии с видами правонарушений в сфере обращения с отходами виновные лица могут быть привлечены к дисциплинарной, административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности.

Административная ответственность является разновидностью юридической ответственности. В Кодексе об административных правонарушениях (КоАП) по состоянию на 14 декабря 1999 года было закреплено несколько составов правонарушений, предусматривающих ответственность граждан и должностных лиц за допущенные правонарушения. В частности, штраф, как мера административного взыскания, накладывался за такие нарушения:

404

 

порча и загрязнение сельскохозяйственных и иных земель химическими и радиоактивными веществами, производственными и иными отходами.(ст. 52);.

загрязнение и засорение вод ( ст. 59);

повреждение леса сточными водами, химическими веществами, нефтью и нефтепродуктами, вредными выбросами, отходами и отбросами (ст. 72);

засорение леса отходами (ст. 73);

нарушение правил складирования, хранения, размещения, транспортировки, утилизации, ликвидации и использовании отходов (ст.82).

В конце 1999 года, после принятия Закона Украины «Об отходах », указанный перечень был существенно дополнен. В этой связи административная ответственность дополнительно закреплена в отношении должностных лиц за:

нарушение правил ведения первичного учета и осуществления контроля за операциями обращения с отходами (ст. 82-1);

производство продукции из отходов или с их использованием без соответствующей нормативно-технической и технологической документации (ст. 82-2);

сокрытие, искажение или отказ от предоставления полной и достоверной информации по запросам должностных лиц и обращениям граждан и их объединениям по безопасности образования отходов и обращения с ними (ст.82-3);

смешивание или захоронение отходов, для утилизации которых в Украине существуют соответствующие технологии, без специального разрешения (ст.82-4);

нарушение установленных правил и режима эксплуатации установок и производств по обработке и утилизации отходов (ст.82-6);

сокрытие превышения установленных лимитов на объемы образования и размещения отходов (ст. 91-3).

В случае нарушения правил передачи отходов к административной ответственности привлекаются как граждане, так и должностные лица (ст. 82-5);

Уголовная ответственность за преступления в сфере обращения с отходами УК Украины предусматривает за незаконный ввоз на территорию Украины отходов и вторичного сырья (ст. 268). Кроме того, отдельные объекты окружающей природной среды могут быть загрязнены отходами. В таких случаях также наступает уголовная ответственность, и здесь можно говорить об уголовных преступлениях в сфере обращения с отходами. Уголовный кодекс предусматривает ответственность за:

— загрязнение или порчу земель веществами, отходами либо
другими материалами, вредными для жизни, здоровья или окру
жающей среды вследствие нарушения специальных правил, если

405


это создало опасность для жизни, здоровья людей либо окружающей среды (ст. 239);

загрязнение или иное изменение природных свойств атмосферного воздуха вредными для жизни, здоровья людей или для окружающей природной среды веществами, отходами либо иными материалами промышленного или иного производства вследствие нарушения специальных правил, если это создало опасность для жизни, здоровья людей либо окружающей среды (ст. 241);

нарушение правил охраны вод (водных объектов), если это повлекло загрязнение поверхностных и подземных вод ... и создало опасность для жизни, здоровья людей и окружающей среды (ст. 242);

загрязнение моря в пределах внутренних морских или территориальных вод Украины или в пределах вод исключительной (морской) экономической зоны Украины материалами либо веществами, вредными для жизни или здоровья людей, или отходами вследствие нарушения специальных правил, если это создало опасность для жизни или здоровья людей или живых ресурсов моря либо могло воспрепятствовать законным видам использования моря, а также незаконный сброс или захоронение в пределах внутренних морских либо территориальных вод Украины или в открытом море указанных материалов, веществ и отходов (ст. 243);

нарушение законодательства о континентальном шельфе Украины, причинившее существенный ущерб, а также непринятие лицом, отвечающим за эксплуатацию технологических установок или других источников опасности в зоне опасности, мер для защиты живых организмов моря от действия вредных отходов или опасных излучений и энергии, если это создало опасность их гибели либо угрожало жизни или здоровью людей ( 244).

В случае, если указанные деяния (ст.ст. 239, 241, 242, 243) повлекли гибель или заболевание людей, массовую гибель объектов животного или растительного мира или тяжкие последствия, то в Уголовном кодексе закрепляется более строгое наказание.

Независимо от привлечения виновных лиц к административной или уголовной ответственности, они должны нести гражданско-правовую ответственность в случае причинения ущерба окружающей природной среде или здоровью граждан. Гражданско-правовая ответственность предусматривает обязанность юридических и физических лиц возместить ущерб, причиненный ими в результате нарушения законодательства в сфере обращения с отходами, т.е. возлагает на виновных лиц неблагоприятные имущественные и иные последствия.

Экологическое законодательство предусматривает возмещение причиненного ущерба, как правило, в полном объеме без применения норм снижения размера возмещения и независимо от сбора за загрязнение окружающей природной среды и ухудшения качества природных ресурсов.

Ущерб может быть причинен как окружающей природной среде, так и здоровью и имуществу граждан и юридических лиц. Возмещение ущерба, причиненного окружающей природной среде, предусматривается двумя способами: в натуре или в денежном выражении в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами, а также методиками исчисления размера ущерба. При их отсутствии возмещение производится по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей природной среды. Ущерб, причиненный здоровью и имуществу граждан, возмещается согласно гражданскому законодательству. Для возмещения ущерба, причиненного здоровью граждан, в первую очередь необходимо доказать причинную связь между деятельностью виновного лица и загрязнением окружающей природной среды отходами, а также воздействием этой среды и причиненным ущербом.

Согласно утвержденному Кабинетом Министров Украины «Перечню видов деятельности и объектов, которые составляют повышенную экологическую опасность» от 27.07.1995 г., деятельность в сфере обращения с промышленными и бытовыми отходами относится к повышенной экологической опасности для окружающей природной среды.

В соответствии с Законом Украины «Об охране окружающей природной среды» лица, владеющие источником повышенной экологической опасности, обязаны компенсировать причиненный ущерб гражданам и юридическим лицам, если не докажут, что ущерб возник вследствие стихийных природных явлений или преднамеренных действий пострадавших.

Наибольшую опасность для окружающей природной среды и здоровья человека представляют опасные отходы. В этой связи Министерством охраны окружающей природной среды 15 мая 2001 года утверждена «Временная методика определения ожидаемых убытков от загрязнения окружающей среды при транспортировке опасных веществ и отходов». Она определяет ориентировочные расчеты размеров возмещения ущерба, причиненного юридическими и физическими лицами при осуществлении ими деятельности по транспортировке опасных веществ и отходов в результате загрязнения природных ресурсов опасными веществами и отходами. Указанные расчеты применяются для определения страховых сумм, страховых тарифов при страховании ответственности по транспортировке опасных веществ и отходов при заключении договоров страхования. Размер убытков от аварийного загрязнения при транспортировке опасных отходов определяется в зависимости от объекта окружающей среды. В методике определение размера убытков предусмотрено за загрязнение земельных ресурсов, атмосферы и водных ресурсов. В ней закрепляются повышающие коэффициенты при определении размера убытков. Так, при загрязнении земельных ресурсов дополнительно учитывается эколого-хозяйственное зна-

406

 407


чение земель. Наибольший коэффициент повышения убытков предусмотрен за загрязнение земли зон санитарной охраны водозаборов, прибрежной защитной полосы вдоль рек и около водоемов.

Размер убытков при загрязнении вод зависит от категории водных объектов. В частности, при загрязнении опасными веществами и отходами поверхностных и морских водных объектов рыбохозяй-ственного водопользования второй категории сумма убытков увеличивается в два раза.

В случае загрязнения атмосферы закрепляется повышающий коэффициент, учитывающий территориальные социально-экологические особенности, которые зависят от численности жителей населенного пункта, его народнохозяйственного значения.

Вопросы для самопроверки

  1.  Сформулируйте понятие отходов и перечислите их виды в соответствии с законодательством Украины
  2.  Охарактеризуйте основные стадии обращения с отходами в Украине.
  3.  Назовите основные обязанности субъектов хозяйствования в сфере обращения с отходами.
  4.  Каковы особенности правового регулирования обращения с радиоактивными отходами?
  5.  Назовите основные составы правонарушения в сфере обращения с отходами.
  6.  Охарактеризуйте классификацию правонарушений в сфере обращения с отходами.
  7.  Перечислите повышающие коэффициенты при подсчете убытков за загрязнение отходами земельных и водных ресурсов, а также атмосферного воздуха.

Темы рефератов

  1.  Правовой режим обращения с отходами.
  2.  Правовое обеспечение обращения с радиоактивными отходами.
  3.  Правовые аспекты обращения с опасными отходами.
  4.  Правовые последствия нарушения законодательства в сфере обращения с отходами.

Рекомендованная литература

  1.  Закон Украины от 5 марта 1998 г. «Об отходах» // Ведомости Верховной Рады Украины. — 1998. —№ 36-37. — Ст.242.
  2.  Закон Украины от 30 июня 1995 г. «Об обращении с радиоактивными отходами» // Ведомости Верховной Рады Украины. — 1995. — №7. — Ст.199.

 

  1.  Закон Украины от 14 сентября 2000 г. «Об общегосударственной программе обращения с токсическими отходами // Ведомости Верховной Рады Украины. — 2000. — № 44.— Ст.374.
  2.  Закон Украины от 8 февраля 1995г. «Об использовании ядерной энергии и радиационной безопасности» // Ведомости Верховной Рады Украины. — 1995. — № 2. — Ст.81.
  3.  Закон Украины от 14 сентября 2000 г. «Об общегосударственной программе обращения с токсическими отходами // Ведомости Верховной Рады Украины. — 2000. — № 44.— Ст.374.
  4.  Екологхчне право Украши. Академ1чний курс: Шдручник /За заг. ред. Ю.С. Шемшученка.— К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2005.— С.718-748.

  1.  Радиоактивные отходы Украины: состояние, проблемы, решения: Монография /Под. общей ред. акад. НАН Украины Э.В.Собо-товича.— К., 2003.
  2.  Методика здшснення прокурорського нагляду за додержанням закотв у сфер1 поводження з вщходами / М. Руденко // Право Украши. — М., 1999. — С.54-61.
  3.  Понятие отходов по законодательству Украины и Европейского Союза: сравнительно-правовой анализ / Н. Корнякова // Право Украши. — 2004.
  4.  

408


Раздел XVIII

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ФОРМИРОВАНИЯ

И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СЕТИ УКРАИНЫ

План

  1.  Общая характеристика экологической сети Украины.
  2.  Особенности использования и охраны объектов природно-запо-ведного фонда.
  3.  Правовое регулирование использования и охраны курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон как структурных элементов экологической сети Украины.

  1.  Понятие курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных территорий.
  2.  Правовые формы использования курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон.
  3.  Правовая охрана курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон.

  1.  Земельные участки, на которых произрастают природные растительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины.
  2.  Территории, являющиеся местами произрастания либо обитания видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Украины.
  3.  Водоохранные зоны.
  4.  Земли лесохозяйственного назначения.

§ 1. Общая характеристика экологической сети Украины

В Украине 21 сентября 2000 года был принят Закон «Об общегосударственной программе формирования Национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы»1. Данная программа

1 В1ДОМОСТ1 Верховно!' Ради Украши.— 2000.— N° 47.— Ст. 405.

410

разработана в контексте требований по дальнейшему совершенствованию и развитию экологического законодательства Украины, а также в соответствии с рекомендациями Всеевропейской стратегии сохранения биологического и ландшафтного разнообразия (1995 годы) по вопросу формирования Всеевропейской экологической сети как единой пространственной системы территорий стран Европы с природными или частично измененным состоянием ландшафта.

Программа, рассчитанная на период до 2015 года, включает два этапа. На первом этапе (2000-2005 гг.) было предусмотрено обеспечение увеличения площади отдельных элементов Национальной экологической сети, применение экологических рычагов содействию их формирования на землях всех форм собственности, образования соответствующей нормативно-правовой базы, осуществления комплекса необходимых научных исследований и организационных мероприятий.

На втором этапе (2006-2015 гг.) планируется довести площадь Национальной экологической сети до уровня, необходимого для обеспечения экологической безопасности страны, введения в действие стабильной системы природоохранных мер сохранения ландшафтного и биологического разнообразия.

Для обеспечения реализации Программы предусматривалось принятие законодательных актов, направленных на применение правовых норм формирования национальной экологической сети. Правовой основой формирования, сохранения и рационального, неистощительного использования экологической сети являются Конституция Украины, Закон Украины «Об Общегосударственной программе формирования Национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы»1, Закон Украины «Об экологической сети Украины»2, а также законы Украины, иные нормативно-правовые акты, принятые в соответствии с ними и международные договоры Украины.

Понятие экологической сети (экосети) определяется в законодательстве следующим образом — это единая территориальная система, которая образуется с целью улучшения условий для формирования и восстановления окружающей среды, повышения природно-ресурсного потенциала территории Украины, сохранения ландшафтного и биоразнообразия, мест поселения и произрастания ценных видов животного и растительного мира, генетического фонда, путей миграции животных, путем объединения территорий и объектов природно-заповедного фонда, а также других территорий, имеющих особую ценность для охраны окружающей природной среды и в соответствии с законами и международными обязательствами Украины подлежащих особой охране.

1 В1домост1 Верховно! Ради Украши.— 2000.— № 47.— Ст. 405.

2 В1Домост1 Верховно! Ради Украши.— 2004.— № 45.— Ст. 502.

411


Формирование, сохранение, использование экосети базируется и реализуется в соответствии с основными принципами:

а) обеспечение целостности экосистемных функций составляю
щих элементов экосети;

б) сохранение и экологически сбалансированное использование
природных ресурсов на территории экосети;

в) приостановление потерь природных и полуприродных терри
торий (занятых растительными группировками природного проис
хождения и комплексами, измененными в процессе человеческой
деятельности), расширение площади территории экосети;

г) обеспечение государственной поддержки, стимулирование
субъектов хозяйствования при создании на их землях территорий
и объектов природно-заповедного фонда, других территорий, под
лежащих особой охране, развития экосети;

д) обеспечение участия граждан и их объединений в разработке
предложений и принятии решений по формированию, сохранению
и использованию экосети;

е) обеспечение объединения национальной экосети с экосетями
сопредельных стран, входящих во Всеевропейскую экосеть, всесто
роннее развитие международного сотрудничества в этой сфере;

ж) совершенствование состава земель Украины путем обеспече
ния научно-обоснованного соотношения между разными категория
ми земель;

з) системный учет экологических, социальных и экономических
интересов общества.

Территории экосети, отличающиеся по своим функциям являются структурными элементами экосети. Различают четыре вида структурных элементов: ключевые, соединительные, буферные и восстанавливаемые территории. Ключевые территории обеспечивают сохранение наиболее ценных и типичных для данного региона компонентов ландшафтного и биоразнообразия. Соединительные территории (экокоридоры) соединяют между собой ключевые территории, обеспечивают миграцию животных и обмен генетического материала. Буферные территории обеспечивают защиту ключевых и соединительных территорий от внешних воздействий. Восстанавливаемые территории обеспечивают формирование пространственной целостности экосети, для которых должны быть выполнены первоочередные мероприятия по воспроизводству первичного природного состояния.

Кроме того, в законодательстве определено, что в состав структурных элементов экосети включаются:

а) территории и объекты природно-заповедного фонда;

б) земли водного фонда, водно-болотные угодья, водоохранные
зоны;

в) земли лесохозяйственного назначения;

412

г) полезащитные лесные полосы и иные защитные насаждения,
не отнесенные к землям лесохозяйственного назначения;

д) земли оздоровительного назначения с их природными ресур
сами;

е) земли рекреационного назначения, используемые для органи
зации массового отдыха населения и туризма и проведения спор
тивных мероприятий;

ж) другие природные территории и объекты (участки степной
растительности, пастбища, сенокосные угодья, каменные россыпи,
пески, солончаки, земельные участки, в пределах которых есть
природные объекты, имеющие особую природную ценность);

з) земельные участки, на которых произрастают природные рас
тительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины;

и) территории, являющиеся местами обитания или произрастания видов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Украины;

к) частично земли сельскохозяйственного назначения экстенсивного использования — пастбища, луга, сенокосные угодья и т. п.;

л) радиоактивно загрязненные земли, не используемые и подлежащие отдельной охране как природные регионы с отдельным статусом.

Таким образом, объект экосети отдельная составная часть экосети, имеющая признаки пространственного объекта определенную площадь, границы, характеристики и т.п. К объектам экосети относятся территории и объекты природно-заповедного фонда земли, водного фонда, лесохозяйственного назначения, сельскохозяйственные угодья экстенсивного использования (пастбища, сенокосные угодья) и т.п.

Для обеспечения научно обоснованного формирования, сохранения и использования экосети, улучшения сохранения и восстановления ландшафтного и биоразнообразия, ускорения создания банков данных и географических информационных систем проводятся соответствующие научные исследования согласно программам, утверждаемым в установленном законом порядке.

Разработка проектов таких программ обеспечивается в установленном порядке специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, заповедного дела, а также гидрометеорологической деятельности с участием Национальной академии наук Украины, соответствующих центральных органов исполнительной власти в пределах полномочий, определенных законом.

В качестве средств создания экологической сети выделяется, в частности, ее проектирование. Оно предусматривает: а) нанесение на планово-картографические материалы территорий и объектов, включенных в перечни экосети; б) определение территорий, имею-

413


щих особую природоохранную, экологическую, научную, эстетическую, рекреационную, историко-культурную ценность, установление предусмотренных законом ограничений на их планирование, застройку и иное использование; в) обоснование необходимости включения территорий и объектов в перечни экосети, резервирование территорий для этих потребностей, предоставление природоохранного статуса, введение ограничений (отягощений) для восстанавливаемых, буферных и соединительных территорий для обеспечения формирования экосети как единой пространственной системы ; г) разработка рекомендаций по определению режима территорий и объектов природно-заповедного фонда и других территорий, подлежащих особой охране, восстанавливаемых, буферных и соединительных территорий, которые предлагается создать, а также о необходимости изъятия и выкупа земельных участков; д) согласование региональных и местных схем формирования экосети со Сводной схемой формирования экосети Украины, объединения ее со Всеевропейской схемой формирования экосети и с утвержденной проектной документацией с учетом государственных, общественных и частных интересов, определение перспективных направлений обеспечения сохранения и неистощительного использования ценных ландшафтов и других природных комплексов, объектов и территорий.

Законодательством определен порядок включения в перечни территорий и объектов экосети, а также режим охраны и использования этих территорий и объектов.

Так, в перечни территорий и объектов экосети включаются территории и объекты с учетом их значения с точки зрения экологии, ботаники, зоологии и ландшафтоведения. Прежде всего, в перечни включаются территории и объекты, имеющие общегосударственное значение с точки зрения ландшафтного и биоразнообразия. Вносятся территории и объекты экосети в соответствующие перечни на основании решений органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в соответствии с их полномочиями в порядке, который устанавливается Кабинетом Министров Украины.

При включении территорий и объектов природно-заповедного фонда и других территорий, подлежащих особой охране, в перечень территорий и объектов экосети не изменяется режим их охраны и использования, определенный в соответствии с законом.

При необходимости изменения режима охраны и использования территории или объекта экосети, исходя из требований Сводной схемы формирования экосети Украины, региональных либо местных схем формирования экосети, в соответствии с законом изменяется статус, тип, категория или режим соответствующей территории либо объекта экосети.

Режим охраны и использования буферных зон, соединительных и восстанавливаемых территорий экосети определяется согласно соответствующей схеме экосети.

Законом Украины «Об экологической сети Украины» закреплено важное положение, устанавливающее, что включение территорий и объектов в перечень территорий и объектов экосети не влечет изменения формы собственности и категории земель на соответствующие земельные участки и другие природные ресурсы, их собственника либо пользователя.

Между тем, для собственников и пользователей территорий и объектов, включенных в перечни территорий и объектов экосети, устанавливается комплекс прав и обязанностей. Так, названные лица имеют право: обращаться в органы исполнительной власти и органы местного самоуправления с предложениями о предоставлении финансовой поддержки, направленной на сохранение ландшафтного и биоразнообразия; принимать участие в обсуждении и внесении предложений в проекты соответствующих программ развития экосети; готовить и подавать в установленном порядке предложения о предоставлении статуса объекта природно-заповедного фонда; получать информацию об экологическом состоянии территории или объекта, включенного в экосеть; принимать участие в международном сотрудничестве по вопросам формирования, сохранения и использования экосети. К обязанностям указанных собственников и пользователей относится использование этих территорий и объектов по целевому назначению. С целью оценки целостности экосети, состояния природных комплексов и объектов, включенных в перечни экосети, своевременного выявления негативных изменений и прогнозирования их возможного развития, связанных с этим последствий, разработки соответствующих прогнозов и рекомендаций по формированию, сохранению и использованию экосети, осуществляется система наблюдений — государственный мониторинг экосети. Этот мониторинг является частью мониторинга окружающей природной среды, его осуществление проводится в порядке, определяемом Кабинетом Министров Украины.

Законодательством предусматривается осуществление государственного учета территорий и объектов экосети. Названный учет является составной частью государственного земельного кадастра, государственных кадастров других природных ресурсов, территорий и объектов природно-заповедного фонда, государственной статистической отчетности и осуществляется в порядке, определяемом законом.

Статья 22 Закона Украины «Об экологической сети Украины» предусматривает доступ граждан и их объединений к информации по вопросам, касающимся экосети. Так, территориальные органы специально уполномоченного центрального органа исполнительной власти по вопросам охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, заповедного дела, а также гидрометеорологической деятельности информируют население через средства массовой информации и письменно соответствующие местные ор-

414

 415


ганы исполнительной власти и органы местного самоуправления о разработке схем экосети. Граждане и их объединения привлекаются к обсуждению проектов схем экосети и состояния их выполнения. В установленном порядке для обсуждения проектов схем экосети и состояния их выполнения могут проводиться общественные слушания.

Украина принимает участие в международном сотрудничестве по вопросам формирования, сохранения и использования Всеевропейской экосети, создания трансграничных элементов экосети. Так, общегосударственная программа формирования национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы предусматривает обеспечение соединения национальной экосети с экосетями смежных стран, входящих в Всеевропейскую экологическую сеть, путем создания совместных трансграничных элементов экосети в границах природных регионов и природных коридоров, согласование проектов землеустройства на приграничных участках.

§ 2. Особенности использования и охраны объектов природно-заповедного фонда

Объекты природно-заповедного фонда в соответствии со ст. 60 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды» подлежат особой охране, поскольку имеют большую экологическую ценность как уникальные типовые природные комплексы для сохранения благоприятной экологической обстановки, предупреждения и стабилизации отрицательных процессов и явлений. Закон «Об экологической сети Украины» от 24 июня 2004 г. территории и объекты природно-заповедного фонда включил в составные структурные элементы экосети.

Режим особой охраны подразумевает совокупность запретов либо ограничений в целях реализации специальных задач и достижения определенных целей, возложенных на соответствующий объект природно-заповедного фонда. Под особо охраняемой природной территорией следует понимать совокупность объектов окружающей природной среды (земля, недра, растительный и животный мир, водные ресурсы, атмосферный воздух и др.) с уникальными, эталонными или иными ценными природными комплексами и объектами, имеющими особое экологическое, научное, историко-культурное, эстетическое и иное значение, изъятые полностью или частично из хозяйственного оборота, в отношении которых установлен особый режим использования и охраны.

Основной целью создания объектов природно-заповедного фонда как особо охраняемых природных территорий является сохранение биологического и ландшафтного разнообразия.

Природно-заповедный фонд представляет собой участки суши и водного пространства, природные комплексы и объекты которых имеют особую природоохранную, научную, эстетическую, рекреационную и иную ценность, и выделены с целью сохранения природного разнообразия ландшафтов, генофонда растительного и животного мира, поддержания общего экологического баланса и обеспечения общего мониторинга окружающей природной среды.

Общественные отношения, которые возникают в связи с использованием и охраной территорий и объектов природно-заповедного фонда, урегулированы Законом Украины «О природно-заповедном фонде». Большое значение в урегулировании указанных отношений имеют утвержденная Постановлением Верховной Рады Украины от 22 сентября 1994 г. «Программа перспективного развития заповедного дела в Украине », а также Указы Президента Украины « О мерах по дальнейшему развитию природно-заповедного фонда» от 23 мая 2005 г. и «О неотложных мерах по обеспечению соблюдения законодательства в пределах территорий и объектов природно-заповедного фонда» от 11 ноября 2004 г.

Названными правовыми документами предусмотрено разрешение следующих основных задач в становлении и развитии заповедного дела в стране:

определение стратегии развития заповедного дела;

укрепление научных, организационных, правовых, финансовых, материально-технических и других основ развития заповедного дела;

оптимизация сети природных и биосферных заповедников, национальных природных парков, территорий и объектов природно-заповедного фонда иных категорий;

активизация научных исследований на основе заповедных территорий;

содействие повышению роли заповедного дела в экологическом и патриотическом воспитании граждан и подготовке специалистов, вхождению Украины в международную систему сотрудничества по вопросам развития заповедного дела.

Территории и объекты природно-заповедного фонда подразделяются на две категории: природные и искусственно созданные.

К природным территориям и объектам относятся: природные заповедники; биосферные заповедники; национальные природные парки; региональные ландшафтные парки; региональные ландшафтные парки; заказники; памятники природы; заповедные урочища.

К искусственно созданным объектам относятся: ботанические сады; дендрологические парки; зоологические парки; парки-памятники садово-паркового искусства.

Каждый из объектов природно-заповедного фонда имеет свою внутреннюю классификацию. Например, заказники подразделя-

416

 417


ются на: ландшафтные, лесные, ботанические, орнитологические, ихтиологические, палеонтологические; памятники природы: на ботанические, зоологические, геологические, гидрологические.

В зависимости от экологической и научной ценности заказники, памятники природы, ботанические сады, дендрологические парки, зоологические парки и парки-памятники садово-паркового искусства подразделяются на объекты общегосударстенного и местного значения; региональные ландшафтные парки и заповедные урочища относятся к объектам местного значения, а природные заповедники, биосферные заповедники, национальные природные парки — к объектам общегосударственного значения.

Территории природных заповедников, заповедные зоны биосферных заповедников, земли и иные природные ресурсы, предоставленные национальным паркам, являются собственностью Украинского народа.

Региональные ландшафтные парки, зоны — буферная, антропогенных ландшафтов, регулируемого заповедного режима биосферных заповедников, земли и иные природные ресурсы, которые включены в состав, но не предоставлены национальным природным паркам, а также заказники, памятники природы, заповедные урочища, ботанические сады, дендрологические парки, зоологические парки, парки-памятники садово-паркового искусства могут находиться в собственности Украинского народа и в иных формах собственности, предусмотренных законодательством Украины.

Ботанические сады, дендрологические парки и зоологические парки, которые были созданы до принятия Закона Украины «О при-родно-заповедном фонде», не могут быть приватизированы.

Использование территорий и объектов природно-заповедного фонда осуществляется с соблюдением требований законодательства о природно-заповедном фонде законодательства об экологической сети. Видами использования являются: природоохранные цели; научно-исследовательские цели; оздоровительные и иные рекреационные цели; образовательно-воспитательные цели; нужды мониторинга окружающей природной среды.

Установленные законодательством основные виды использования, а также заготовка древесины, лекарственных и иных ценных растений, их плодов, сена, выпас скота, охота, рыболовство и иные виды использования могут осуществляться при условиях, когда такая деятельность не противоречит целевому использованию территорий и объектов природно-заповедного фонда, установленных требований охраны, воспроизводства и использования их природных комплексов и отдельных объектов.

Для обеспечения необходимого режима охраны природных комплексов и объектов природных комплексов и объектов природных заповедников, предупреждения отрицательного влияния хозяйст-

венной деятельности на прилегающих к ним территориях устанавливаются охранные зоны.

В случае необходимости охранные зоны могут устанавливаться на территориях, прилегающих к отдельным участкам национальных природных парков, региональных ландшафтных парков, а также вокруг заказников, памятников природы, заповедных урочищ, ботанических садов, дендрологических парков, зоологических парков и парков-памятников садово-паркового искусства.

Размеры охранных зон определяются соответственно их целевому назначению на основе специальных обследований ландшафтов и хозяйственной деятельности на прилегающих территориях, на основе оценки ее воздействия на окружающую природную среду. В охранных зонах запрещается строительство промышленных и иных объектов, развитие хозяйственной деятельности, которая может создать отрицательное воздействие на территории и объекты природно-заповедного фонда. Оценка такого воздействия осуществляется на основе экологической экспертизы, которая проводится в порядке, установленном Законом Украины «Об экологической экспертизе».

Положения, которые определяют режим каждой охранной зоны территорий и объектов природно-заповедного фонда, утверждаются государственными органами, которые принимают решения об их отводе.

Охрана природных заповедников, биосферных заповедников, национальных природных парков, а также ботанических садов, дендрологических парков, зоологических парков, общегосударственного значения возлагается на службы их охраны, которые входят в состав службы государственной охраны природно-заповедного фонда Украины. Положения о службе государственной охраны природно-заповедного фонда Украины утверждается Кабинетом Министров Украины.

Охрана территорий и объектов природно-заповедного фонда иных категорий возлагается на предприятия, учреждения и организации, в ведении которых они находятся. В случае необходимости их охрана может быть возложена на администрации расположенных вблизи природных и биосферных заповедников, национальных и региональных ландшафтных парков.

Органы местного самоуправления, местные государственные администрации, исполнительные органы местного самоуправления содействуют охране и сохранению территорий и объектов природно-заповедного фонда, исполнению возложенных на них задач.

Работники служб государственной охраны территорий и объектов природно-заповедного фонда имеют право:

— требовать от граждан и должностных лиц объяснений в связи с нарушением режима территорий и объектов природно-заповедного фонда, их охранных зон;

418

 419


проверять у граждан и должностных лиц удостоверения на право пребывания, использования природных ресурсов на осуществление другой деятельности в пределах соответствующих территорий и объектов природно-заповедного фонда;

доставлять нарушителей установленного режима с целью выяснения личности;

составлять протоколы о нарушениях требований законодательства, направлять их соответствующим органам для привлечения виновных лиц к ответственности;

изымать у нарушителей предметы и средства незаконного использования природных ресурсов, транспортные средства, соответствующие документы;

проводить личный досмотр вещей, транспортных средств и проверку продукции, полученной в результате природопользования;

беспрепятственно посещать предприятия, учреждения, организации, суды и иные транспортные средства в пределах соответствующих территорий, объектов природно-заповедного фонда, их охранных зон для проверки соблюдения законодательства об охране окружающей природной среды и природно-заповедного фонда;

вносить предложения в соответствующие государственные органы о прекращении, остановке либо ограничении любой деятельности, которая нарушает требования законодательства о природ -но-заповедном фонде, предъявлять обязательные для выполнения требования с целью устранения нарушений, обнаруженных в пределах территорий и объектов природно-заповедного фонда.

Работники службы государственной охраны природно-заповедного фонда Украины во время исполнения служебных обязанностей имеют право на ношение формы установленного образца, табельного оружия и иных специальных средств в соответствии с законодательством Украины.

Государственный контроль за использованием режима территорий и объектов природно-заповедного фонда осуществляется центральным органом исполнительной власти в сфере охраны окружающей природной среды, его органами на местах и иными специально уполномоченным государственным органами. Центральным органом исполнительной власти в сфере охраны окружающей природной среды является Министерство охраны окружающей природной среды. В его составе функционирует Государственная служба заповедного дела.

В соответствии с Постановлением Кабинета Министров Украины от 9 августа 2001 г. «О государственной службе заповедного дела», ее главными задачами являются:

— участие в пределах своей компетенции в реализации государ
ственной политики в сфере сохранения и неистощительного ис
пользования природно-заповедного фонда, воспроизводства его
природных комплексов и объектов;

420

 

обеспечение государственного управления территориями и объектами природно-заповедного фонда;

осуществление государственного контроля за соблюдением режима территорий и объектов природно-заповедного фонда;

обеспечение сохранения биологического и ландшафтного разнообразия на территориях природно-заповедного фонда;

подготовка предложений по стабильному развитию репрезентативной сети природно-заповедного фонда и формирования национальной экологической сети.

Общественный контроль за соблюдением режима территорий и объектов природно-заповедного фонда осуществляется общественными инспекторами охраны окружающей природной среды, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Положением об общественном контроле в сфере охраны окружающей природной среды. Соответствующее Положение утверждено приказом Министерства экологии и природных ресурсов Украины (ныне Министерство охраны окружающей природной среды Украины) от 27 февраля 2002 г.

Основной формой обобщения результатов научных исследований и наблюдений за состоянием и изменениями природных комплексов, выполненных в природных заповедниках, национальных природных парках, являются их Летописи природы, материалы которых используются для оценки состояния окружающей природной среды, разработки мероприятий по охране и эффективному использованию природных ресурсов, обеспечения экологической безопасности.

Порядок подготовки и программа Летописи природы утверждается Министерством охраны окружающей природной среды Украины совместно с Национальной академией наук Украины.

§ 3. Правовое регулирование использования

и охраны курортных,

лечебно-оздоровительных и рекреационных

зон как структурных элементов экологической

сети Украины

3.1. Понятие курортных,

лечебно-оздоровительных и рекреационных

территорий

В соответствии со ст. 5 п.п. г) и д) Закона Украины «Об экологической сети Украины» земли оздоровительного назначения с их природными ресурсами и земли рекреационного назначения, которые используются для организации массового отдыха населения и туризма, а также проведения спортивных мероприятий являются составными структурными элементами экологической сети Украи-

421


ны. В качестве структурных элементов экосистемы, курортные, лечебно-оздоровительные и рекреационные природные территории и объекты (зоны) (в том числе и прибрежные участки акваторий Азовского и Чорного морей) выступают ключевыми и восстановительными элементами, поскольку обеспечивают сохранение наиболее ценных для региона компонентов ландшафтного и биологического разнообразия, обеспечивают формирование пространственной целостности экосистемы.

В соответствии с Общегосударственной программой формирования национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы данные зоны являются особо охраняемыми природными территориями, которые занимают сравнительно небольшую площадь территории Украины, а их современное состояние лишь частично соответствует критериям отнесения их к Всеевропейской экологической сети. Функции, которые выполняют эти природные территории, и комплексы являются важнейшими факторами для обеспечения восстановления физиологических и психологических сил организма человека, реабилитации его состояния здоровья, удовлетворения потребностей населения в отдыхе.

Правовое регулирование использования и охраны курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных территорий (зон) является не только необходимой основой для сохранения уникальных природных комплексов, но и неотъемлемым условием успешного развития лечебно-оздоровительной и рекреационной деятельности Украины.

Существенное значение имеет определение объекта указанного правового регулирования — понятия курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон. Следует отметить, что действующее поресурсовое экологическое законодательство содержит понятия курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных природных ресурсов. Так, например, ст. 47 Земельного кодекса Украины устанавливает, что к землям оздоровительного назначения принадлежат земли, которые имеют природные лечебные свойства, которые используются или могут быть использованы для профилактики заболеваний у людей. В соответствии со ст. 62 Водного кодекса Украины, лечебными признаются водные объекты, которые имеют природные лечебные свойства и включены в специальный перечень, утвержденный Кабинетом Министров Украины 11 декабря 1996 года.1

Наиболее комплексное регулирование данного вопроса осуществляется Законом Украины «О курортах»2. В соответствии с ним под курортом понимается освоенная природная территория, которая расположена на землях оздоровительного назначения, имеющая природные лечебные ресурсы, необходимые для ее эксплуатации

1 СП Украины. — 1996. — № 21. — Ст. 584.

2 Офнцйний В1сник Украши. — 2000. — № 44. — Ст. 1884.

сооружения с объектами инфраструктуры и используется с целью лечения, медицинской реабилитации, профилактики заболеваний, для рекреации и подлежит особой охране. Из данного определения можно выделить юридические признаки курорта (курортной зоны):

подтвержденное в установленном законом порядке наличие лечебных природных ресурсов;

размещение необходимых для использования указанных ресурсов и лечения людей объектов инфраструктуры;

провозглашение в установленном порядке оздоровительной территории курортом, с установлением ее границ и правового режима использования природных ресурсов.

Под природными лечебными ресурсами и факторами следует понимать определенные элементы окружающей природной среды, которые по своим природным свойствам способны оказывать лечебно-оздоровительное влияние на физиологическое и психологическое состояние организма человека, восстанавливая его жизненные силы. К природным лечебным факторам законодатель относит: минеральные и термальные воды, лечебные грязи, озокерит, ропа лиманов и озер, морская вода, природные объекты и комплексы с благоприятными для лечения климатическими условиями, пригодные для их использования с целью лечения, медицинской реабилитации и профилактики заболеваний.

В зависимости от распространенности на территории Украины, природные лечебные ресурсы и факторы разделяют на два вида: 1) особо ценные и уникальные природные лечебные ресурсы; 2) общераспространенные природные лечебные ресурсы.

К первому виду относятся ресурсы, которые имеют ограниченное распространение или незначительные запасы в месторождениях, являются особо благоприятными и эффективными для использования с целью лечения, медицинской реабилитации и профилактики

заболеваний.

Ко второму виду принадлежат ресурсы, которые встречаются в различных регионах Украины, имеют значительные запасы и пригодны для использования с целью лечения, профилактики заболеваний и медицинской реабилитации.

Курортные природные территории (зоны) возможно классифицировать на несколько видов, в зависимости от различных критериев. Так, в зависимости, от типа природных лечебных факторов, курортные зоны подразделяются на бальнеологические, климатические, грязевые и смешанные курорты.

Бальнеологическими называются курорты, основным лечебным фактором которых, являются естественные (природные) воды, т.е. воды, характеризующиеся либо повышенным содержанием минеральных или органических компонентов и газов, либо какими-то особыми физическими свойствами (радиоактивность, показатель

422

 423


РН и др.), определяющими влияние их на организм, отличительное от воздействия пресной воды1.

Среди бальнеологических курортов выделяются курорты с хло-ридными, натриевыми, йодобромными, сероводородными, радоновыми, железистыми, мышьяковистыми водами.

Под грязевыми курортами принято понимать целебные местности, имеющие большие залежи грязей, которые подразделяются на шесть видов: торфяные, сапропелевые (пресноводные илы), сульфидные иловые, глинистые, сопочные и гидротермальные грязи.

Основным лечебным фактором на климатических курортах является климат, специфические свойства различных типов которого (лесная, степная, средиземноморская зоны), и отдельные метеорологические свойства воздушной среды используются в лечебно-профилактических целях.

К курортам с особыми лечебными биологическими факторами относятся местности, обладающие залежами нафталановой нефти и горячим горным паром (янгатау).

В зависимости от количества биологических лечебных факторов курорты и курортные зоны могут быть подразделены на специализированные и комплексные.

К специализированным относятся курорты и курортные зоны, обладающие каким-либо одним биологическим лечебным фактором, а к комплексным принадлежат курортные зоны, обладающие совокупностью биологических лечебных факторов. Например: бальнеогрязевые, грязеклиматические, бальнеогрязеклиматиче-ские курортные зоны. Лечебно-оздоровительные местности целесообразно классифицировать по содержанию и количеству природных лечебных факторов на подвиды аналогично курортам и курортным зонам.

Следует подчеркнуть, что эффективное использование природных ресурсов лечебно-рекреационного фонда территорий и их соответствующая охрана могут быть гарантированы только при учете особенностей режима использования каждого вида биологических лечебных факторов и их нормативного закрепления.

По характеру природных лечебных ресурсов, курортные территории классифицируют на курорты общегосударственного и местного значения. К курортам общегосударственного значения относятся природные территории, которые имеют особо ценные и уникальные природные лечебные ресурсы и используются с целью лечения, медицинской реабилитации и профилактики заболеваний. Для каждого из указанных видов курортов, предусматривается свой порядок создания и режим его функционирования.

Медицинский профиль курорта утверждается Государственным департаментом по вопросам деятельности курортов, который создан

1 Справочник по санаторно-курортному отбору / Под ред. проф. В.М. Боголюбова. — М.: Медицина, 1986. — 528 с.

424

в составе Министерства охраны здоровья Украины и находится в его подчинении.1

Законодательством закрепляется порядок создания курорта, который охватывает собой несколько самостоятельных этапов.

Первый этап заключается в выявлении природных лечебных факторов путем проведения комплексных медико-биологических, климатологических, курортологических и иных исследовательских работ. Юридическим основанием для принятия решения о создании курортной зоны выступает подтвержденное в установленном законом порядке наличие на данной территории природных лечебных ресурсов, необходимой инфраструктуры для организации лечения. Медико-биологическая оценка качества и ценности природных лечебных ресурсов, установление методов их использования осуществляется Государственным департаментом по вопросам деятельности курортов.

Подготовку и представление ходатайств о провозглашении природных территорий курортными могут осуществлять центральные и местные органы исполнительной власти, органы местного самоуправления, иные заинтересованные юридические лица и граждане. Указанное ходатайство должно содержать в себе следующие сведения: обоснование необходимости провозглашения природной территории курортной; характеристику природных лечебных ресурсов, климатических и инженерно-геологических условий, благоприятных для лечения и профилактики заболеваний; сведения о местонахождении, размеры, характер использования и данные о собственниках и землепользователях; картографический материал.

Второй этап заключается в рассмотрении указанного ходатайства. Ходатайство относительно курортов общегосударственного значения рассматривает Государственный департамент по вопросам деятельности курортов с учетом предложений Верховной Рады Автономной Республики Крым, областных, Киевского и Севастопольского городских местных советов. В том случае, если в ходатайстве идет речь о создании курорта местного значения, то оно подлежит рассмотрению соответствующими местными органами исполнительной власти по вопросам деятельности курортов. Ходатайства рассматриваются в месячный срок.

На третьем этапе, в случае одобрения ходатайства, соответствующий государственный орган согласовывает его с собственниками земли и землепользователями.

Четвертый этап охватывает собой подготовку проекта объявления природных территорий курортными зонами и проведение относительно его государственной экологической и санитарно-гигиенической экспертизы, в соответствии с законодательством Украины.

1 Положение о Государственном департаменте по вопросам деятельности курортов // Офщшний В1сник Укра'ши. — 2001.— № 20.— Ст. 843.

425


И, заключительный этап — это принятие решения об объявлении природной территории курортной зоной или курортом. Так, относительно курортов государственного значения материалы передаются Государственным департаментом по вопросам деятельности курортов в Кабинет Министров Украины. Что же касается создания курортов местного значения, то данный вопрос решает Совет министров Автономной Республики Крым, областные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации.

Решение об объявлении природных территорий курортами государственного значения принимает Верховная Рада Украины на основании представления Кабинета Министров Украины. Решение о создании курортов местного значения принимают Верховная Рада Автономной Республики Крым, областные, Киевский и Севастопольский городские советы по представлению соответствующих государственных администраций областного уровня.

В соответствии с Законом Украины « О курортах » под лечебно-оздоровительной местностью (зоной) понимают природную территорию, которая имеет минеральные и термальные воды, лечебные грязи, озокерит, рапу лиманов и озер, климатические и другие природные условия, благоприятные для лечения, профилактики заболеваний, медицинской реабилитации. Необходимо подчеркнуть, что лечебная оздоровительная местность также имеет лечебные природные ресурсы, но в отличии от курортной зоны не всегда имеет необходимую для организации лечения и оздоровления людей инфраструктуру и, соответственно, не имеет юридического статуса курорта.

Таким образом, лечебно-оздоровительная зона представляет собой территорию, обладающую природными лечебными факторами, которые либо не используются, либо используются в неорганизованном, так называемом «стихийном» порядке для лечения, оздоровления и отдыха. На ее основании в будущем возможна организация курортов. При этом правовой механизм резервирования либо консервации природных объектов таких зон, является важной гарантией сохранения лечебных естественно-биологических факторов и свойств. Используя этот механизм, возможно уже на раннем этапе организации курорта обеспечить сохранность всего природного комплекса и ориентировать природопользовате-лей, в том числе и так называемых «стихийных» пользователей на сокращение или даже прекращение определенных видов деятельности, способных нанести ущерб указанным территориям.

Наряду с курортными и лечебно-оздоровительными зонами важное место среди природных территорий экологической сети, обладающих жизненно-восстановительными функциями, принадлежит рекреационным зонам. Понятие рекреационных зон в ранее действующем законодательстве отсутствовало. Данное положение объясняется тем, что только к концу 60-х годов, с началом качественных

изменений в окружающей среде и возникновением угрозы наступления экологического кризиса определилось основное предназначение и главная ценность природных объектов, заключающаяся в их способности оказывать благотворное воздействие на организм человека и восстанавливать его жизненные силы. Термин «рекреация» обозначает систему мер, связанных с использованием свободного времени для оздоровления, культурно-познавательной и спортивной деятельности людей на специализированных территориях, расположенных вне мест их постоянного проживания.

Природный рекреационный комплекс, а в лесной зоне — биогеоценоз, представляет собой сложную многоступенчатую систему, в которой природные взаимосвязи и естественная эволюция, связанная с миграцией веществ и перераспределением тепла и влаги, переплетаются с антропогенным воздействием на природу, сила и темпы которого в настоящее время быстро возрастают.

В соответствии со ст. 63 Закона Украины «Об охране окружающей природной среды», рекреационными зонами признаются участки суши и водного пространства, предназначенные для организованного массового отдыха и туризма.

Подробный перечень земель, как участков суши, используемых для рекреационных целей, закрепляет Земельный кодекс Украины. В соответствии со ст. 51ЗК к ним принадлежат: земельные участки, занятые территориями домов отдыха, пансионатов, кемпингов, туристических баз, стационарных и палаточных туристско-оздоро-вительных лагерей, домов рыболовов и охотников, детских туристических станций, парков, зеленых зон вокруг городов и других населенных пунктов, учебно-туристических троп, маркированных трасс, детских и спортивных лагерей, а также земельные участки, предоставленные для дачного строительства и сооружения других объектов стационарной рекреации.

Между тем, Водный, Лесной кодексы, Кодекс Украины о недрах не предусматривают подобного перечня соответствующих природных объектов, которые возможно было бы относить к категории рекреационных, что является определенным законодательным пробелом.

К рекреационным природным ресурсам принадлежат как отдельные природные объекты (земельные участки, лесная и нелесная растительность, водные объекты и др.), так и уникальные природные комплексы, среди которых выделяют ландшафтные, климатические, пляжные, фитовосстановительные, познавательные и другие.

Не вызывает сомнения тот факт, что курортные, лечебно-оздоровительные и рекреационные зоны в своей совокупности образуют единый комплекс, являющийся неотъемлемой частью окружающей природной среды и важнейшим структурным элементом экологи-

426

 427


ческой сети Украины, который можно именовать — «лечебно-рекреационный фонд».

Таким образом, лечебно-рекреационный фонд (ЛРФ) — это совокупность курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон, обладающих естественными биологическими и жизненно-восстановительными факторами, представляющими особую лечебную, оздоровительную, научную, рекреационную, эстетическую и культурно-познавательную ценность и отграниченными от иных природных комплексов с целью использования для удовлетворения физических и духовных сил организма человека.

Лечебно-рекреационный фонд по своим естественно-биологическим, экологическим и иным критериям в определенной степени неизбежно взаимосвязан с природно-заповедным фондом как структурным элементом экосистемы Украины. Между тем, основное отличие указанных видов территорий заключается в том, что основная функция территорий ЛРФ — это лечение и восстановление организма человека, а для объектов природно-заповедного фонда — это природоохранная, историко-культурная, познавательная и другие функции. Систему правовых норм, которая регулирует использование и охрану территорий и объектов ЛРФ, можно рассматривать как отдельную подотрасль экологического права — право лечебно-рекреационного природопользования.

3.2. Правовые формы использования курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон

Под использованием природных ресурсов курортов, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон следует понимать их непосредственную эксплуатацию и извлечение полезных свойств для удовлетворения лечебно-оздоровительных и рекреационных потребностей.

Использование курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных территорий возможно как на праве собственности, так и на праве пользования данными зонами. Так, в соответствии со ст. 49 и 52 Земельного кодекса Украины, земли оздоровительного и рекреационного назначения могут находиться как в государственной, коммунальной собственности, так и в собственности частных лиц. В последнем случае речь идет, прежде всего, о землях, которые расположены в пределах лечебно-оздоровительных и рекреационных зон с природными ресурсами местного значения. Земли, которые имеют особое оздоровительное значение (курорты государственного значения), могут находиться в собственности частных лиц.

Закон Украины «О курортах» устанавливает определенный порядок относительно приватизации санаторно-курортных учреждений в пределах рассматриваемых территорий. Так, приватизация

санаторно-курортных учреждений, которые находились на территориях курортов государственного значения, использовали природные лечебные ресурсы указанных территорий и на момент принятия этого Закона пребывали в государственной или коммунальной собственности, запрещается. Аналогичный запрет установлен и в отношении специальных санаторно-курортных учреждений, которые находятся на территории курортов местного значения, и пребывали на момент принятия закона в коммунальной собственности.

Приватизация других санаторно-курортных учреждений, которые находятся или создаются на территориях курортов местного значения и используют природные ресурсы указанных территорий, может осуществляться в порядке, установленном законодательством Украины, при условии сохранения профиля объектов, которые приватизируются.

Под правом, пользования курортными, лечебно-оздоровительными и рекреационными зонами следует понимать закрепленную в законе возможность несобственника владеть и осуществлять непосредственную эксплуатацию уникальных и распространенных лечебно-оздоровительных, восстановительных факторов и свойств природных ресурсов указанных зон для удовлетворения психофизиологических, духовных, эстетических и культурных потребностей человека.

Право пользования указанными территориями осуществляется в двух формах: в порядке общего и специального использования. Общее использование территориями лечебно-рекреационного фонда осуществляется гражданами в процессе реализации ими своих естественных экологических прав (право на жизнь, право на безопасную для жизни и здоровья окружающую природную среду) и в порядке, установленном местными органами самоуправления.

Специальное использование данных природных территорий, которые имеют минеральные и термальные воды, лечебные грязи и озокерит, ропу лиманом и озер, акваторию моря, климатические, ландшафтные и другие условия, благоприятные для лечения, медицинской реабилитации и профилактики заболеваний, осуществляется в установленном законом порядке субъектами предпринимательской деятельности с целью организации деятельности курортов. Специальное использование природных лечебных ресурсов осуществляется за плату в соответствии с требованиями Кодекса Украины о недрах. Нормативы платы за использование природных лечебных ресурсов и порядок ее взыскания устанавливается Кабинетом Министров Украины.

Так, для разработки месторождений лечебных минеральных вод, лечебных грязей и других полезных ископаемых, которые принадлежат к природным лечебным ресурсам, необходимо получить лицензию на использование недр в порядке, определенном законодательством Украины.

428

 429


Минеральные воды, лечебные грязи, которые принадлежат к лечебным ресурсам, добываются в объемах, лимит которых утверждается Государственной комиссией Украины по запасам полезных ископаемых. Качество этих природных ресурсов регламентируется специальным медицинским (бальнеологическим) заключением, которое определяет кондиционный состав полезных и вредных для человека компонентов. Медицинское (бальнеологическое) заключение предоставляется Министерством здравоохранения Украины.

Непосредственная добыча, использование, переработка лечебных природных ресурсов осуществляется пользователями соответственно с утвержденными проектами и установленными квотами Министерством охраны окружающей природной среды.

На землях оздоровительного назначения запрещена деятельность, которая противоречит их целевому назначению или может негативно влиять на природные лечебные качества этих земель. Аналогичные ограничения установлены и для использования рекреационных зон. Так, на землях рекреационного назначения запрещена деятельность, которая препятствует или может препятствовать их использованию по целевому назначению, а также негативно влияет или может повлиять на природное состояние этих земель.

Субъектами права пользования курортными и лечебно-оздоровительными территориями являются специализированные предприятия и учреждения — санаторно-курортные учреждения как учреждения охраны здоровья, расположенные на территории курортов и обеспечивающие предоставление гражданам услуг лечебного, профилактического и реабилитационного характера с использованием природных лечебных ресурсов. Перечень санаторно-курортных учреждений утверждается Министерством здравоохранения Украины. Типовое положение о санаторно-курортном учреждении утверждается Кабинетом Министров Украины.

Основанием для возникновения права на специальное использование курортных и лечебно-оздоровительных зон является решение соответствующих государственных органов о создании санаторно-курортного учреждения с предоставлением ему в пользование территорий лечебно-оздоровительного назначения или непосредственного решения о передаче в пользование (аренду) определенного участка (например, участка, на котором имеются месторождения лечебных грязей или соответствующего водного объекта) курортной зоны. Органы местного самоуправления согласовывают предоставление разрешения на использование природных лечебных ресурсов государственного значения с соответствующими государственными органами и выдают разрешение на использование природных лечебных ресурсов местного значения.

Субъекты специального использования курортно-лечебных зон должны соблюдать установленное целевое назначение этих территорий; выполнять все необходимые меры по охране и восстановле-

нию полезных лечебных свойств природных ресурсов; строго соблюдать экологические нормативы, правила и требования по использованию и охране данных территорий.

В порядке осуществления общего использования рекреационных территорий физические лица имеют право свободно пребывать в рекреационных зонах, отдыхать, совершать прогулки, размещать палатки и разводить костры в специально отведенных для этого местах, заниматься туризмом, кино- фотосъемкой, знакомиться с животным миром, с памятниками природы, удовлетворять иные культурные и эстетические потребности.

К обязанностям физических лиц целесообразно отнести такие: соблюдать Правила пожарной безопасности и Правила санитарного состояния в рекреационных природных территориях, знакомиться с имеющимися аншлагами, дорожными и иными знаками, регулирующими поведение и движение в пределах рекреационных территорий; выполнять требования работников службы лесной охраны и охраны водных объектов; проезжать на любом виде транспорта только по дорогам, обозначенным указателями и ставить транспортные средства в специально отведенных местах; соблюдать запреты на сбор цветов, лекарственных и иных растений, установленные в данной местности; не допускать поломок и порубок деревьев, кустарников, повреждения лесных культур и почвенного покрова, засорения и загрязнения лесов и водных объектов, мойки транспортных средств, слива горюче-смазочных материалов; отпугивания и преследования животных, разорения их жилищ и некоторые другие.

Субъектами, которые осуществляют специальное использование рекреационных зон, могут быть как физические лица — субъекты предпринимательской деятельности, так и юридические лица — собственники (арендаторы) туристических баз, домов отдыха, спортивно-туристических лагерей, которые используют природные территории на основании договора о временном пользовании (аренде) или на праве собственности. Следует отметить, что в пределах рекреационных территорий могут осуществлять свою хозяйственную деятельность предприятия, которые непосредственно не используют природные ресурсы рекреационных территорий, но их деятельность способна существенно влиять на состояние окружающей природной среды указанных территорий, например предприятия общественного питания или бытового обслуживания. В связи с этим, их хозяйственная деятельность должна соответствовать требованиям закона и не препятствовать использованию рекреационных территорий по их целевому назначению.

Среди прав субъектов предпринимательской деятельности, осуществляющих специальное использование рекреационных зон, возможно выделить такие: право осуществлять эксплуатацию природных ресурсов; осуществление строительства необходимых сооружений и объектов инфраструктуры, способствующих наиболее эффективному

430

 431


использованию рекреационных природных ресурсов; получение дохода от их эксплуатации; право на льготное кредитование и налогообложение, в случае проведения мероприятий, направленных на восстановление и улучшение качества природных объектов.

К числу обязанностей юридических лиц, осуществляющих право специального использования рекреационных природных территорий относятся: проведение работ по благоустройству участков, отведенных им в пользование для рекреационно-оздоровительных целей в соответствии с установленными проектами благоустройства территорий и схемами планировки и размещения строений; обеспечение сохранности древесной, кустарниковой и травянистой растительности, водных объектов, прибрежных зон на отведенных участках и в защитных полосах; соблюдение санитарных, противопожарных и иных правил осуществления рекреационного пользования; обеспечение наличия запасов противопожарного оборудования и санитарно-противоэпидемиологических средств; ознакомление рекреантов с правилами пользования и охраны лесных и водных рекреационных объектов; установление в лесах и прибрежных зонах текстовых аншлагов, использование иных форм и методов пропаганды охраны природных рекреационных территорий и другие.

3.3. Правовая охрана курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон

Курортные, лечебно-оздоровительные и рекреационные зоны законодательством отнесены к особо охраняемым природным территориям, в пределах которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и какой-либо иной деятельности. Основным средством правовой охраны данных территорий является установление округов санитарной охраны и зонирование.

Округа санитарной охраны устанавливаются на территории курортных зон. Под округом санитарной охраны следует понимать территорию земной поверхности, внешний контур которой совпадает с границей курорта. В пределах данной территории запрещены любые работы, которые приводят к загрязнению почвы, атмосферного воздуха, воды, причиняют вред лесу и другим зеленым насаждениям, способствуют развитию эрозийных процессов и негативно влияют на природные лечебные ресурсы, санитарное и экологическое состояние территорий курортов.

Для курортов, которые используют полезные ископаемые, отнесенные к природным лечебным ресурсам (подземные минеральные воды, лечебные грязи и др.), устанавливаются округа санитарной охраны. Границы округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов государственного значения утверждаются Верховной Радой Украины одновременно с принятием решения о провозглашении природных территорий курортными зонами государственного значения.

Границы округов и зон санитарной охраны курортов местного значения утверждаются соответственно Верховной Радой Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими радами одновременно с принятием решения об объявлении природных территорий соответственно курортными территориями местного значения.

Режим округов и зон санитарной (горно-санитарной) охраны курортов государственного значения устанавливается Кабинетом Министров Украины, а курортов местного значения — Советом министров Автономной Республики Крым, областными, Киевской и Севастопольской городскими государственными администрациями.

Соответственно по каждому курорту государственного значения разрабатывается и утверждается Кабинетом Министров Украины отдельное Положение об этом курорте, в котором устанавливается округ санитарной охраны, четкие границы и режим использования.1

В пределах каждого округа санитарной охраны выделяется три зоны: первая зона (зона строго режима); вторая зона (зона ограничений) и третья зона (зона наблюдений). Установление указанных зон осуществляется в порядке разработки землеустроительных проектов.

Первая зона охватывает места выхода на поверхность минеральных вод, территории на которых размещены месторождения лечебных грязей, минеральные озера, лиманы, вода которых используется для лечения, пляжи, а также прибрежную полосу моря и прилегающую к пляжам территорию шириной не менее чем 100 метров. В пределах этой зоны запрещено: использование недр, не связанное с использованием природных лечебных ресурсов, распахивание угодий, проведение любой хозяйственной деятельности, а также другие действия, которые влияют или могут повлиять на развитие небезопасных геологических процессов, на природные лечебные факторы курорта и его экологический баланс; прокладка трубопроводов и других коммуникаций; сооружение каких-либо строений и других объектов, не связанных с эксплуатационным режимом и охраной природных и лечебных факторов округа; сброс дренажно-сточных вод; устройство автостоянок и пунктов их обслуживания; проезд автотранспорта, не связанный с целевым обслуживанием этой территории; постоянное или временное проживание граждан (кроме лиц, которые непосредственно обеспечивают использование лечебных факторов).

На территории первой зоны разрешено осуществлять деятельность, связанную с использованием природных лечебных факторов; на основании научно обоснованных выводов и результатов государ-

1 См.: например: Положение о Всеукраинской детской здравнице — курорте Евпатория, утв. Пост. КМУ от 14 июля 1999 г. № 1296 и др.

432

 433


ственной санитарно-гигиенической и экологической экспертиз проводить берегоукрепительные, противооползневые и противоэрозийные работы, строить гидротехнические сооружения и устраивать причалы.

Вторая зона (зона ограничений) охватывает собой: территорию, с которой происходит сток поверхностных и подземных вод до места выхода на поверхность минеральных вод или месторождения лечебных грязей, до минеральных озер, лиманов, мест неглубокой циркуляции минеральных и пресных вод, которые формируют минеральные источники; территорию, на которой находятся санаторно-курортные учреждения, дома отдыха и которая предназначена для строительства подобных учреждений; парки, леса и другие насаждения, использование которых без соблюдения требований природоохранного законодательства может привести к ухудшению природных и лечебных факторов курорта. На территории второй зоны запрещено: строительство объектов и сооружений, не связанных с непосредственным удовлетворением потребностей местного населения и граждан, которые пребывают на курорт; проведение горных и других видов работ, не связанных с непосредственным обустройством территорий; создание полей подземной фильтрации; устройство свалок, кладбищ; размещение складов пестицидов и агрохимикатов; осуществление промышленной вырубки зеленых насаждений, а также какое-либо использование их земельных участков и водоемов, которое может привести к ухудшению их природных лечебных факторов. Все многоквартирные дома в пределах границ второй зоны должны иметь водопровод и канализацию.

Третья зона (зона наблюдений) охватывает собой сферу формирования и потребления гидроминеральных ресурсов, лесные насаждения около курорта, а также территории, хозяйственное использование которых без соблюдения установленных для округа санитарной охраны курорта правил может неблагоприятно влиять на гидрогеологический режим месторождений минеральных вод и лечебных грязей, ландшафтно-климатические условия курорта, на его природные и лечебные факторы. На территории третьей зоны запрещено: строительство предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых может негативно влиять на ландшафтно-климатические условия, состояние воздуха, почвы и вод округа; спуск на рельеф неочищенных промышленных и бытовых сточных вод; проведение вырубок зеленых насаждений (кроме санитарных рубок).

Третья зона является одновременно границей санитарной охраны курорта. На ее территории разрешено проведение работ, которые не влияют негативно на лечебные и природные факторы курорта, не ухудшают его ландшафтно-климатических, экологических и санитарно-гигиенических условий.

434

Охрана природных рекреационных ресурсов и территорий характеризуется рядом особенностей, обусловленных природными свойствами и назначением данных территорий. Основой деления рекреационных территорий на зоны является санитарно-гигиеническая, лесорастительная, заповедная и иная значимость природных территорий, их местонахождение и доступность.

Так, например, территории водных объектов рекреационного назначения подразделяются на три функциональные зоны: акваторию, непосредственно примыкающую к берегу, на которую приходится максимальная антропогенная нагрузка; зону так называемой «открытой воды», расположенную в центре водоема; заповедную зону как наименее доступную для отдыхающих.

Земельные участки водного фонда (территории, выделенные по берегам водоемов под полосы отвода) либо за их пределами, но расположенные в непосредственной близости от водных объектов, также могут быть разделены на несколько функциональных зон, характеризующихся различной степенью антропогенного воздействия: зона застройки, в пределах которой расположены объекты инфраструктуры, обслуживания и проживания рекреантов; зона промежуточного использования, предназначенная под застройку отдельных объектов (спортивные сооружения, зрелищно-развлекательные объекты); зона общего отдыха — места для пикников, стоянки для автомобилей, причалы, пляжи; зона нетронутой (заповедной) природы. По мнению ученых, для обеспечения нормального функционирования и восстановления природных ресурсов рекреационной зоны, на каждые 20 га прибрежной территории должно быть предусмотрено не более одной зоны общего отдыха.

Правовая охрана зеленых насаждений населенных пунктов, используемых в рекреационных целях (городские парки, парки культуры и отдыха, скверы, бульвары, набережные, лесопарки, лугопарки, гидропарки) осуществляется в соответствии с Правилами содержания зеленых насаждений городов и других населенных пунктов Украины, утвержденными приказом Государственного комитета Украины по жилищно-коммунальному хозяйству.

Порядок создания, использования, восстановления и охраны восстановительных природных ресурсов рекреационных зон территорий природно-заповедного фонда (зоны ограниченной рекреации) регулируется Законом Украины «О природно-заповедном фонде». Необходимо отметить, что наиболее популярными местами отдыха, а, следовательно, и территориями, испытывающими, наибольшую антропогенную нагрузку являются зеленые зоны вокруг населенных пунктов — рекреационные территории, включающие в себя как водные акватории, так и лесные насаждения. Режим их охраны устанавливается в соответствии с водным и лесным законодательством Украины.

Таким образом, для рекреационных природных ресурсов характерным является деление на функциональные зоны (как и для

435


объектов природно-заповедного фонда). К сожалению, действующее экологическое законодательство Украины не закрепляет принципы и порядок зонирования рекреационных территорий. Однако, условно, безотносительно к объектному составу рекреационных природных ресурсов, возможно выделить такие зоны: особо охраняемая; кратковременного отдыха; постоянного массового отдыха; обслуживания рекреантов; хозяйственного назначения.

Такое зонирование позволяет определить основные принципы, на которых должна основываться любая хозяйственная деятельность, осуществляемая в пределах рекреационных территорий: всесторонняя оптимизация контакта человека с природой (создание аллей, прудов, полян, детских площадок, и т.п.); рациональное использование пейзажа, предусматривающее равномерное распределение посетителей в зеленой зоне; систематизация туристического движения; принятие мер к сохранению экологического равновесия.

Общие принципы зонирования рекреационных земельных, лесных и водных природных территорий по функциональному признаку должны найти четкое нормативное закрепление в действующем экологическом законодательстве. В зависимости от местонахождения природной территории и вида, расположенных в ее пределах восстановительных ресурсов и факторов, правовой режим рекреационных зон отличается определенными особенностями, что, в свою очередь, предопределяет права и обязанности пользователей, а также виды пользования такими территориями.

Среди форм правовой охраны курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон необходимо выделить и проведение учета, контроля и наблюдения за качеством природных ресурсов указанных территорий. Государственный кадастр природных территорий курортов Украины является системой сведений о правовом статусе, принадлежности, режиме, географическом положении, площади, запасах полезных лечебных ресурсов, качественных характеристиках данных территорий, их лечебной, реабилитационной, природоохранной, рекреационной и иной ценности. Государственный кадастр территорий курортов ведется Гостурадминистрацией.1

Отдельно осуществляется ведение Государственного кадастра природных лечебных ресурсов Украины, который представляет собой систему сведений о количественных и качественных характеристиках всех природных лечебных ресурсов, которые выявлены и учтены на территории Украины, а также о возможных объемах, способах и режимах их использования. Порядок ведения данного кадастра устанавливается Кабинетом Министров Украины.

Важным принципом государственной политики в сфере курортного дела и рекреационной деятельности является рациональное

1 Порядок создания и ведения Государственного кадастра природных территорий курортов/ Утв. Пост. КМУ от 23.05.2001 № 562.

436

использование природных лечебных ресурсов, их надлежащая охрана и содействие превращению санаторно-курортного комплекса Украины в высокорентабельную и конкурентноспособную отрасль экономики страны. В связи с реализацией данного принципа, разрабатываются и внедряются в жизнь соответствующие государственные программы, направленные на экологическое и экономическое развитие данных территорий.1

В случае нарушения требований экологического законодательства об охране курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных территорий, виновные лица несут гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законом. Так, если в результате неправомерных действий причинен вред природным ресурсам указанных территорий, то возникает основание для применения мер имущественной ответственности. Указанный вред подлежит возмещению в полном объеме в зависимости от своего размера и объекта посягательства в порядке, установленном законодательством Украины. Необходимо отметить, что определенным пробелом действующего законодательства является недостаточный учет ценности и стоимости лечебных природных ресурсов, что, соответственно, не находит своего отображения при определении размера имущественной ответственности лиц, которые причинили данный вред. И как следствие, отсутствие специальных методик и такс для четкого определения размера возмещения причиненного вреда лечебным природным ресурсам.

§ 4. Земельные участки, на которых

произрастают природные растительные

группировки, занесенные в Зеленую книгу

Украины

Среди основных составляющих структурных элементов экологической сети самостоятельное место занимают земельные участки, на которых произрастают природные растительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины.

Первое Положение о Зеленой книге Украины было утверждено приказом Минэкобезопасности Украины от 19 февраля 1997 года. Данным нормативным актом природные растительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины, были выделены из компонентов окружающей природной среды в качестве самостоятельных объектов правового регулирования.

Позднее, в 1999 году основной закон в сфере регулирования охраны, использования и воспроизводства растительного мира

1 См.: например: Программа развития Крыма как круглогодичного общегосударственного и международного курортно-рекреационного и туристического центра/ Утв. Пост. КМУ от 29.01.2003 № 133.

437


Украины — «О растительном мире» предусмотрел в качестве мер по охране этого природного объекта, в том числе, занесение определенных природных растительных группировок в Зеленую книгу Украины (ст. 26 Закона). Порядок ведения Зеленой книги Украины определяется Положением о ней, утвержденным Кабинетом Министров Украины. Позднее этот документ был утвержден, и на сегодня действует Положение о Зеленой книге Украины от 29 августа 2002 года1.

Зеленая книга Украины является официальным государственным документом, в котором собраны сведения о современном состоянии редкостных, находящихся под угрозой исчезновения и типовых природных растительных группировок, подлежащих охране.

Таким образом, только 3 категории природных растительных группировок могут быть занесены в эту книгу: 1) редкостные; 2) находящиеся под угрозой исчезновения; 3) типовые.

Зеленая книга является основой для разработки охранных мер по сохранению, воспроизводству и использованию, внесенных в нее природных растительных группировок. Необходимо подчеркнуть, что охрана этих группировок осуществляется по трем направлениям, определяемым сохранением 1) их ценотической структуры; 2) популяций редкостных видов растений; 3) условий местопроизрастания. При этом, Закон Украины «Об общегосударственной программе формирования национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы» следующим образом определяет такие термины и определения, употребляемые в указанном Положении: 1) популяция — совокупность особей одного вида с общими условиями, необходимыми для поддержания его численности на определенном уровне на протяжении длительного времени; 2) ценоз (биоценоз) — исторически образованная совокупность видов растений и животных, исследующих участок с более-менее однотипными условиями существования (биотон); 3) среда существования растений и животных — совокупности условий среды (абиотических и биотических), в которых существует особь, популяция или вид и без которых они не могут существовать.

Охрана природных растительных группировок, занесенных в Зеленую книгу, обеспечиваются путем: установления их особого правового статуса, принимая во внимание требования по охране этих группировок во время разработки нормативно-правовых актов; образование на местностях, где находятся группировки, биосферных заповедников, иных территорий и объектов природно-заповедного фонда, в том числе трансграничных; учета специальных требований по их сохранению во время размещения продуктивных сил, разрешения вопросов отвода земельных участков, разработка проектной 1 Офщшний вхсник Украши.— 2002.— № 36.— Ст.1692.

и проектно-планировочной документации, проведения экологической экспертизы и др.; проведения постоянного наблюдения (мониторинга) за их состоянием и необходимых научных исследований; внедрение особых видов режима сохранения; проведение соответствующей эколого-просветительской работы и информирования общественности о их состоянии; установления административной, гражданской и уголовной ответственности за уничтожение или повреждения группировок и их мест произрастания; присоединение Украины к соответствующим природоохранным конвенциям, заключения международных договоров в этой сфере.

Воспроизводство, также как и охрана, растительных группировок должно осуществляться на основании соответствующих научно обоснованных мероприятий. В законодательстве определены направления воспроизводства этих природных объектов; содействие их природному восстановлению; предупреждение нежелательных изменений и негативного антропогенного влияния; их формирование на искусственно созданных объектах природно-заповедного фонда.

Информация, включенная в Зеленую книгу, содержит: биноминальное научное название растительной группировки, его класс, категорию, статус, распространение в Украине, физико-географические условия, потенциал воспроизводства и др.

Предложения по включению или изъятию из этой книги соответствующих природных растительных группировок, вместе с соответствующими научными обоснованиями могут подаваться научно-исследовательскими учреждениями, государственными и общественными организациями, отдельными учеными, специалистами, занимающимися охраной и использованием данных природных объектов. Минприроды Украины, иные центральные органы государственной власти, местные госадминистрации, органы местного самоуправления в соответствии с законодательством обеспечивают охрану и воспроизводство данных природных объектов.

На Минприроды Украины возлагается ведение Зеленой книги и осуществление госконтроля за соблюдение требований в сфере охраны, использования и воспроизводства этих природных объектов. На данное министерство возлагается обеспечение официального издания этой книги не реже одного раза в 10 лет и распространение ее экземпляров, а также оперативное информирование об изменениях, вносящихся в данную книгу заинтересованных органов государственной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также граждан.

438

 439


§ 5. Территории, являющиеся местами

произрастания либо обитания видов животных

и растений, занесенных в Красную книгу

Украины

На сегодняшний день флора Украины насчитывает более 25 тысяч видов растений, фауна — почти 45 тысяч видов животных. В результате антропогенных воздействий и абиотических факторов на флору и фауну нашей страны в Красную книгу Украины занесено 541 вид растений и 382 вида животных.

Отношения, связанные с ведением Красной книги Украины, охраной, использованием и воспроизводством редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу Украины, регулируются законами Украины «Об охране окружающей природной среды», «Оживотном мире», «О растительном мире», «О природно-заповедном фонде Украины», «О Красной книге Украины» и иными нормативно-правовыми актами.

Основным специальным нормативным актом в этой сфере является Закон Украины «О Красной книге Украины» от 7 февраля 2002 г.1 Закон Украины «Об экологической сети Украины» выделяет в качестве одной из составляющих экосети — территории, являющиеся местами произрастания или обитания видов животных и растений, занесенных в Красную книгу Украины.

Красная книга Украины является официальным государственным документом, содержащим перечень редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира в пределах территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны, а также обобщенные сведения о современном состоянии этих видов животного и растительного мира и мерах по их сохранению и воспроизводству.

Эта книга является основой для разработки и реализации программ (планов действий), направленных на охрану и воспроизводство редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира, занесенных в нее.

К объектам Красной книги относятся редкие и находящиеся под угрозой исчезновения виды животного и растительного мира, которые постоянно или временно обитают (произрастают) в естественных условиях в пределах территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны.

Законодательством объекты, занесенные в данную книгу, отнесены к природным ресурсам общегосударственного значения. Эти виды растительного и животного мира подлежат государственному учету, в порядке, определяемом специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологических и при-

1 Вхдомост! Верховно! Ради Украши, 2004. — № 45. — Ст. 502.

440

родных ресурсов. Красная книга является одной из форм учета природных ресурсов, наряду с соответствующими кадастрами.

Красная книга Украины состоит из отдельных описаний вида животного или растительного мира, включающих: название (на украинском и латинском языках), место в системе классификации животного и растительного мира, категорию, научное значение, распространение и численность (в том числе за пределами Украины) и причины их изменения, места обитания (произрастания), общую характеристику, меры по охране, требования по режиму сохранения популяций, сведения о размножении или разведении в специально созданных условиях, источники соответствующей информации и т.п. По каждому виду животного и растительного мира, занесенного в Красную книгу Украины, составляется картосхема распространения, а также изготавливаются его фотографии (рисунки).

Соответствующие сведения о содержании Красной книги Украины, состоянии занесенных в нее видов животного и растительного мира подлежат широкому обнародованию, в том числе через средства массовой информации, доведению до сведения предприятий, учебных заведений, научных, воспитательных и других учреждений

и организаций.

Между тем не допускается обнародование сведений о точном месте обитания (произрастания) объектов Красной книги Украины и других сведений о них, если это может привести к ухудшению условий охраны и воспроизводства этих объектов.

Законодательством определены семь категорий видов животного и растительного мира, которые заносятся в Красную книгу Украины. При установлении этих категорий учитывается состояние и степень угрозы исчезновения указанных видов. Это следующие

категории:

исчезнувшие — виды, о которых после неоднократных поисков, проведенных в типовых местностях или в других известных и возможных местах распространения, отсутствует любая информация о наличии их в природе или специально созданных условиях;

исчезнувшие в природе — виды, исчезнувшие в природе, но сохранившиеся в специально созданных условиях;

исчезающие — виды, находящиеся под угрозой исчезновения в естественных условиях и сохранение которых маловероятно, если будет продолжаться действие факторов, негативно влияющих на состояние их популяций;

уязвимые — виды, которые в ближайшем будущем могут быть отнесены к категории исчезающих, если будет продолжаться действие факторов, негативно влияющих на состояние их популяций;

редкие — виды, популяции которых небольшие и в настоящее время не относятся к категории исчезающих или уязвимых, хотя им и угрожает опасность;

441


неоцененные — виды, о которых известно, что они могут относиться к категории исчезающих, уязвимых либо редких, но еще не отнесены к ней;

недостаточно известные — виды, которые нельзя отнести ни к одной из указанных категорий из-за отсутствия необходимой полной и достоверной информации.

Основанием для занесения видов животного и растительного мира в Красную книгу Украины является наличие достоверных данных о численности популяций и их динамике, распространении и изменениях условий обитания, подтверждающих необходимость принятия особых срочных мер для их сохранения и охраны.

Соответствующие научно-исследовательские учреждения, государственные и общественные организации, отдельные специалисты, ученые могут вносить предложения о занесении в Красную книгу Украины видов животного или растительного мира, содержащие необходимые научные обоснования.

Эти предложения анализируются и обобщаются Национальной комиссией по вопросам Красной книги Украины.

Решение о занесении видов животного и растительного мира в Красную книгу Украины принимается специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов по предоставлению Национальной комиссии по вопросам Красной книги Украины.

Ведение Красной книги Украины осуществляется специально уполномоченным центральным органом исполнительной власти по вопросам экологии и природных ресурсов.

В этом Законе предусмотрен комплекс организационных, правовых, экономических, научных, иных мероприятий, направленных на обеспечение сохранения, охраны и воспроизводства редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира. Обеспечивается охрана и воспроизводство объектов Красной книги Украины органами государственной власти, органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и организациями, являющимися субъектами использования животного и растительного мира, и гражданами в соответствии с законом.

Охрана объектов Красной книги Украины обеспечивается путем установления особого правового статуса редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира, запрета или ограничения их использования; учета требований по их охране при разработке нормативно-правовых актов; систематической работы по выявлению мест их обитания (произрастания), проведения постоянного наблюдения (мониторинга) за состоянием их популяций и другие.

Также определены основные направления воспроизводства объектов Красной книги Украины: содействие естественному восста-

442

новлению популяций редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира, интродукции и ре-интродукции таких видов в естественные условия, где они обитали (произрастали); содержание и разведение в искусственно созданных условиях и другие.

§ 6. Водоохранные зоны

В качестве составляющих экосети Закон «Об экологической сети» выделяет водоохранные зоны.

Понятие и цель создания водоохранной зоны определяется Водным кодексом Украины (1995 г.). Водоохранная зона является природоохранной территорией регулируемой хозяйственной деятельности. Эти зоны устанавливаются для создания благоприятного режима водных объектов, предупреждения их загрязнения, засорения и исчерпания, уничтожения околоводных растений и животных, а также уменьшения колебании стока вдоль рек, морей, вокруг озер, водохранилищ и других водоемов.

На территории этих зон соблюдается режим регулирования хозяйственной деятельности, который заключается в определении видов как разрешенной, так и запрещенной деятельности. Так, запрещается: использование стойких и сильнодействующих пестицидов; размещение кладбищ, скотомогильников, свалок, полей фильтрации; сброс неочищенных сточных вод с использованием балок, карьеров, ручьев и т. п.

8 мая 1996 года было принято Постановлением «Об утверждении порядка определения размеров и границ водоохранных зон и режима ведения хозяйственной деятельности вних»1. Порядок был принят в развитие Водного кодекса.

В качестве обязательных элементов в состав водоохранных зон обязательно входят пойма реки, первая надпойменная терраса, бровки и крутые склоны берегов, а также прилегающие балки и

овраги.

Размеры и границы этих зон определяются проектом на основе

нормативно-технической документации.

Разрабатываются проекты этих зон по заказу органов водного хозяйства и иных специально уполномоченных органов, согласовываются с органами Минприроды, Госводхоза, Госкомзема, собственниками земли, землепользователями и утверждаются соответствующими местными органами государственной исполнительной власти и исполнительными комитетами советов.

При установлении границ водоохранных зон учитываются:

рельеф местности, затопление, подтопление, интенсивность бе-регоразрушения, конструкция инженерной защиты берега;

1 СП Украины. — 1996. — № 10. — Ст. 318.

443


целевое назначение земель, входящих в состав водоохранной зоны.

Учитывая, что леса имеют значительную водоохранную функцию, границы водоохранных зон в них не устанавливаются.

В пределах водоохранных зон выделяются земли прибрежных защитных полос и полосы отвода с особым режимом их использования в соответствии со статьями 88-91 Водного кодекса Украины.

Ст. 1 Водного кодекса Украины определяет прибрежную защитную полосу как часть водоохранной зоны соответствующей ширины вдоль реки, моря, вокруг водоемов, на которой установлен более строгий режим хозяйственной деятельности, чем на остальной территории водоохранной зоны.

Целью установления прибрежных защитных полос является охрана поверхностных водных объектов от загрязнений, засорения и сохранение их водности.

Водным законодательством определены местоположение и ширина прибрежных защитных полос. Так, эти полосы устанавливаются по обоим берегам рек и вокруг водоемов вдоль уреза воды (в меженный период1).

Ширина данных полос зависит, прежде всего, от вида водных объектов. Кроме того, для отдельных видов водных объектов, например рек, этот параметр полос находится в зависимости от такой характеристики указанных водных объектов как водозаборная площадь бассейна рек.

С учетом названных критериев ширина прибрежных защитных полос устанавливается:

для малых рек, ручьев и ручейков, а также прудов площадью менее 3 гектаров — 25 метров; для средних рек, водохранилищ на них, водоемов, а также прудов площадью более 3 гектаров — 50 метров; для больших рек, водохранилищ на них и озер —100 метров. Если крутизна склонов превышает три градуса, минимальная ширина прибрежной защитной полосы удваивается. Вдоль морей и вокруг морских заливов и лиманов выделяется прибрежная защитная полоса шириной не менее двух километров от уреза воды.

Установление прибрежных защитных полос в пределах уже существующих населенных пунктов проводится с обязательным учетом сложившихся конкретных условий.

Правовой режим данных полос отличается особыми ограничителями, которые направлены, прежде всего, на охрану и воспроизводство водных объектов. Так, в пределах полос вдоль рек вокруг водоемов и на островах запрещается: распашка земель (кроме подготовки почвы для залужения и залесения), а также садоводство и огородничество; хранение и применение пестицидов и удобрений; устройство летних лагерей для скота; строительство любых сооружений (кроме

1 Межень (меженный период) — период годичного цикла, на протяжении которого наблюдается низкая водность.

444

 /

гидротехнических, гидрометрических и линейвых), в том числе без отдыха, дач, гаражей и стоянок автомобилей; мойка и обслуживание транспортных средств и техники; устройство свалок мусора, навозохранилищ, накопителей жидких и твердых отходов производства, кладбищ, скотомогильников, полей фильтрации и т.п.

Находящиеся в прибрежной защитной полосе объекты могут эксплуатироваться, если при этом не нарушается ее режим. Подлежат вынесению из прибрежных защитных полос не пригодные для эксплуатации сооружения, а также те, которые не отвечают установленным режимам хозяйствования.

В прибрежных защитных полосах вдоль морей, морских заливов и лиманов и на островах во внутренних морских водах также ограничивается хозяйственная деятельность. Так, запрещается в пределах полос: применение стойких и сильнодействующих пестицидов; устройство полигонов бытовых и промышленных отходов, накопителей сточных вод и др.

§ 7. Земли лесохозяйственного назначения

Земли лесохозяйственного назначения — один из составляющих структурных элементов экологической сети (ст. 5 Закона Украины «Об экологической сети»).

Основу правового режима земель лесохозяйственного назначения также составляют Земельный кодекс Украины, Лесной кодекс Украины, Законы Украины «О животном мире», «О природно-запо-ведном фонде» и другие нормативные акты.

Данные земли являются важной составляющей экологической сети. И, прежде всего, это связано с тем, что леса, находящиеся на этих землях выполняют преимущественно водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные, рекреационные, эстетические, воспитательные, иные функции и являются источником для удовлетворения общества в лесных ресурсах. Кроме того, к лесным ресурсам действующее законодательство относит не только древесину, технические, лекарственные и иные продукты леса, но и полезные свойства лесов. К последним принадлежат — способность лесов уменьшить негативные последствия природных явлений (защищать почвы от эрозии, предварять загрязнение окружающей природной среды и очистить ее, содействовать природному стоку воды, оздоровлению населения и его эстетическому воспитанию и др.)

Закон Украины «Об общегосударственной программе формирования Национальной экологической сети Украины на 2000-2015 годы» в качестве одного из основных мероприятий по увеличению площади Национальной экосети называет экологически целесообразное увеличение площади лесов, что еще раз подтверждает зна-

445


чимость этого компонента окружающей природной среды для рассматриваемой единой территориальной системы — экосети.

Лесной кодекс Украины определяет особый правовой статус лесов Украины как ее Национального богатства. Также кодекс закрепляет его понятие: лес — тип природных комплексов, в котором соединяются преимущественно древесная и кустарниковая растительность с соответствующими грунтами, травяной растительностью, животным миром, микроорганизмами и иными природными компонентами, которые взаимосвязаны в своем развитии, влияют один на другого и на окружающую природную среду.

Лесной фонд Украины составляют все леса на территории Украины, независимо от того, на землях каких категорий по основному целевому назначению они произрастают и независимо от права собственности на них. Также в лесной фонд входят защитные насаждения линейного типа, площадью не менее 0,1 гектара.

В то же время, законом определены виды объектов растительного мира, не входящие в лесной фонд. Это: зеленые насаждения в пределах населенных пунктов (парки, сады, скверы, бульвары.и т.д.), которые не отнесены в установленном порядке к лесам; отдельные деревья и группы деревьев, кустарники на сельскохозяйственных угодьях, приусадебных, дачных и садовых участках. Земли, занятые вышеперечисленными объектами растительного мира не отнесены к землям лесохозяйственного назначения.

Два основных вида земель составляют категорию земель лесохозяйственного назначения: лесные и нелесные. На лесных землях расположены лесные участки. Нелесные земли заняты сельскохозяйственными угодьями, водами, болотами, сооружениями, коммуникациями, малопродуктивными землями и др., которые предоставлены в установленном порядке и используются для нужд лесного хозяйства.

В соответствии с земельным законодательством осуществляется отнесение земельных участков в состав земель лесохозяйственного назначения.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Какие юридические признаки курорта?
  2.  Дайте понятие рекреационной зоны.
  3.  Охарактеризуйте порядок создания курортов.
  4.  Определите содержание правовой охраны курортных зон.
  5.  В чем особенности правовой охраны рекреационных территорий?

Темы рефератов

1. Правовой режим использования и охраны территорий лечебно-рекреационного фонда.

2. Понятие и юридические признаки курортной и рекреационной

зоны.

3. Правовая охрана курортных, лечебно-оздоровительных и

рекреационных зон.

Рекомендованная литература

Бобкова А.Г. Правове забезпечення рекреащйно! ддяльность —

Донецьк, 2001 р.

Бобкова А.Г. Ответственность и защита прав субъектов в рекреационных отношениях // Хозяйственно-правовые средства предотвращения экономических преступлений: Тезисы докладов и выступлений, рекомендаций «круглого стола». — Донецк: ИЭПИ НАН Украины, 1996. — С. 57-59.

Гетьман В. Екотуризм — для збереження ландшафтного р1зно-матття // Наука 1 сусшльство. — 2001.— №5. — С. 26-29.

Малишева Н.Р. Правовий режим земель природоохоронного, оз-доровчого, рекреацшного та 1сторико-культурного призначення: Шдручник // Земельне право. — К., 2001.

Малишева Н.Р. Бк>лог1чного р1зноманггтя збереження // Юри-дична енциклопедхя Украши: У 6 т. Т. 1.— К., 1998.

Никифоров В.В. Экологическая сеть Среднего Приднепровья: современное состояние и пути оптимизации. — Днепропетровск, 2003. Олещенко В.1., Малишева Н.Р. Основш положения нащональ-но1 пол1тики з питань збереження бюлопчного та ландшафтного р1зноман1ття // Бюр1зноматття Карпатського биосферного заповедника. — К., 1997.

Олещенко В.1., Малишева Н.Р. Оргатзацшно-правовх засади збереження бюр1зноман1ТТЯ // Бюр1зноматття Карпатського бю-сферного заповедника. — К., 1997.

Олещенко В.1., Малишева Н.Р. М1жнародт конвенци та шип документи як чинник збереження бшлопчного та ландшафтного розмаггтя. Конвенщя про бшрозмахття: громадська обхзнашсть 1

участь. — К., 1997.

Орлов О.М. Правое! проблеми природокористування й охорони навколишнього середовища оздоровчих та рекреащйних мхсцево-стей (на материалах Автономно! Республши Крим). Автореф. дис.... канд. юрид. наук, К., 2005.— 19 с.

Ткаченко О.М. Право користування курортними, лшувально-оздоровчими та рекреацшними зонами. Автореф дис. канд. юрид.

наук, — X., 1999.

Ткаченко О. Про становления права лшувально-рекреащйного природокористування // В1сник академи правових наук: 36. наук, праць. — №1(28) 2002. — С. 124-129

446


Раздел XIX

ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ

ПРИРОДНЫХ РЕСУРСОВ

ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ (МОРСКОЙ)

ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЗОНЫ

И КОНТИНЕНТАЛЬНОГО ШЕЛЬФА

УКРАИНЫ

План

  1.  Понятие исключительной (морской) экономической зоны и континентального шельфа Украины.
  2.  Правовое регулирование использования природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины и континентального шельфа.
  3.  Охрана природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины и континентального шельфа.

§ 1. Понятие исключительной (морской)

экономической зоны и континентального

шельфа Украины

В соответствии Законом Украины от 16 мая 1995 г. «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» исключительная (морская) экономическая зона Украины представляет собой морские районы, внешне прилегающие к территориальному морю Украины, включая районы вокруг принадлежащих ей островов. Ширина исключительной (морской) экономической зоны составляет до 200 миль, отсчитанных от тех же исходных линий, что и территориальное море Украины.

Суверенитет Украины над принадлежащей ей исключительной (морской) экономической зоной устанавливается законодательством

об исключительной (морской) экономической зоне и нормами международного права. Он определяет: суверенные права в отношении разведки, разработки и сохранения природных ресурсов, как живых, так и неживых в водах, покрывающих морское дно, на морском дне и в его недрах, а также в целях управления этими ресурсами и в отношении осуществления иных видов деятельности по экономической разведке и разработке указанной зоны, в том числе производству энергии путем использования воды, течений и ветра; юрисдикцию, предусмотренную соответствующими положениями настоящего Закона и нормами международного права, в отношении создания и использования искусственных островов, установок и сооружений, осуществления морских научных исследований, защиты и сохранения морской среды; другие права, предусмотренные Законом, иными законодательными актами Украины и общепризнанными нормами международного права.

Суверенные права и юрисдикция Украины в отношении морского дна исключительной (морской) экономической зоны и его недр реализуются в соответствии с законодательством Украины о континентальном шельфе и Кодексом Украины о недрах.

Кроме того, законодательство устанавливает права и обязанности других государств в исключительной (морской) экономической зоне Украины. Так, все государства как прибрежные, так и не имеющие выхода к морям, пользуются свободой судоходства и полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов, другими видами использования морского пространства, при условии соблюдения положений Закона Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины», иных актов законодательства Украины, а также общепризнанных норм международного права.

Впервые положение о континентальном шельфе было закреплено в Женевской конвенции о континентальном шельфе 1958 г.Со-гласно ст. 76 Конвенции ООН по морскому праву континентальный шельф прибрежного государства включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние.

Прибрежное государство осуществляет над континентальным шельфом суверенные права в целях разведки и разработки его природных ресурсов.

448

 449


§ 2. Правовое регулирование использования

природных ресурсов исключительной

(морской) экономической зоны Украины

и континентального шельфа

Природные ресурсы исключительной (морской) экономической зоны Украины и континентального шельфа являются объектами права собственности Украинского народа и в соответствии с Законом Украины «Об охране окружающей природной среды» относятся к природным ресурсам общегосударственного значения.

Под природными ресурсами исключительной (морской) экономической зоны понимаются живые и неживые ресурсы.

К водным живым ресурсам исключительной (морской) экономической зоны принадлежат: морские рыбы на всех стадиях развития, морские млекопитающие, водные бесхребетные, в том числе моллюски, ракообразные, губки, водоросли и другие водные организмы. К неживым ресурсам относятся минеральные ресурсы водной толщи, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, энергия приливов, течений и ветра, а также другие неживые ресурсы морского дна и его недр.

Правила лова, добычи и использования рыбных и других водных живых ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины иностранными юридическими и физическими лицами установлены Постановлением Кабинета Министров Украины от 13 августа 1999 г. «Порядок и условия использования рыбных и других водных живых ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины иностранными юридическими и физическими лицами».

Согласно Порядка использование водных живых ресурсов осуществляется при условиях: гарантирования безопасной экологической среды для существования водных живых ресурсов, недопущение ее ухудшения; обязательного соблюдение экологических норм, лимитов, правил использования водных живых ресурсов; сохранения видового разнообразия в исключительной (морской) экономической зоне; предотвращения гибели водных живых ресурсов во время их добывания и осуществления судоходства; соблюдения обязательных для Украины норм международного права относительно осуществления промысла водных живых ресурсов.

Использование водных живых ресурсов осуществляется за плату и по специальным разрешениям, которые являются официальным документом строгой отчетности, подтверждающим право пользователя на специальное использование определенных водных живых ресурсов на промышленных участках соответственно утвержденным лимитам и выделенным квотам.

В границах исключительной (морской) экономической зоны Украины помимо добычи природных ресурсов осуществляются

морские научные исследования, которые проводятся лишь с согласия специально уполномоченных органов Украины в соответствии с национальным законодательством и международными договорами Украины.

Согласно ст. 240 Конвенции ООН по морскому праву, морские научные исследования должны проводиться исключительно в мирных целях, надлежащими научными методами и средствами, не создавать неоправданных помех другим правомерным видам использования моря. Морские научные исследования не должны также вести к нарушению положений о защите и охране морской среды.

Конвенция устанавливает единый порядок и условия проведения морских научных исследований в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе.

Морские научные исследования в исключительной экономической зоне Украины имеют право проводить все государства, независимо от их географического положения, их юридические и физические лица, а также международные организации при условии соблюдения законодательства Украины. Кроме того, специально уполномоченные органы Украины дают свое согласие на проведение морских научных исследований в исключительной (морской) экономической зоне при условии, что эти исследования проводятся только в мирных целях, для расширения знаний о морской среде на благо человечества и не несут угрозы окружающей природной среде.

При проведении морских научных исследований иностранные государства, их юридические и физические лица, международные организации, получившие на это разрешение, обязаны: обеспечивать участие представителей Украины в морских научных исследованиях, предоставлять по просьбе специально уполномоченных органов Украины предварительные документы, а также другие материалы и заключения исследований; предоставлять возможность доступа ко всем данным и образцам, полученным во время морских научных исследований, передавать им материалы, с которых можно сделать копию, и образцы, которые можно разделить без причинения ущерба их научной ценности, а также предоставлять информацию, содержащую оценку таких данных, образцов и результатов исследований, или оказывать помощь в их оценке и интерпретации; не препятствовать деятельности, осуществляемой в целях реализации суверенных прав и юрисдикции Украины; незамедлительно информировать специально уполномоченные органы Украины о любых существенных изменениях в программе исследований; убрать научно-исследовательские установки или оборудование по завершении исследований, если не заключено соглашение об ином.

Кроме того, согласно Конвенции ООН по морскому праву, которая регламентирует процедуру получения согласия прибрежного государства на проведение научных исследований, вся информация

450

 451


относительно научно-исследовательского проекта направляется прибрежному государству «по надлежащим официальным», т.е. дипломатическим, каналам. Государства и международные организации, которые намерены проводить научные исследования, направляют прибрежному государству не менее чем за шесть месяцев до предполагаемой даты начала морского научно-исследовательского проекта полную информацию о проекте, в том числе данные о характере и целях проекта, методе и средствах, которые будут использованы, включая характеристику судов и описание научной аппаратуры, точных географических районов, в которых будет проводиться исследование, даты прибытия и ухода исследовательских судов, данные об учреждении, под эгидой которого проводится проект, и сведения о лицах, ответственных за руководство проекта.

Основанием для приостановления научно-исследовательской деятельности в экономической зоне и на континентальном шельфе, является несоответствие проводимой деятельности информации, представленной прибрежному государству о научно-исследовательском проекте, а также несоблюдение условий проведения морских научных исследований, связанных с правами прибрежного государства. Прибрежное государство может потребовать прекращения деятельности по морским научным исследованиям и в том случае, если государство, их осуществляющее, не исправило в течение разумного периода времени ситуацию, дающую основание для приостановления такой деятельности.

Морские научные исследования в исключительной (морской) экономической зоне Украины, которые проводятся с нарушением требований Закона «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины», могут быть временно запрещены (приостановлены) либо подлежать немедленному прекращению.

Под природными богатствами континентального шельфа понимаются минеральные и прочие неживые ресурсы поверхности и недр морского дна, а также живые организмы «сидячих» видов, т.е. организмы, которые в надлежащий, с промысловой точки зрения, период своего развития либо прикреплены к морскому дну или находиться под ним, либо могут передвигаться только по морскому дну или в его недрах.

Участки континентального шельфа могут предоставляться физическим и юридическим лицам Украины, а также физическим и юридическим лицам иностранных государств в пользование для таких целей: геологического изучения недр континентального шельфа; добычи полезных ископаемых; добычи водных живых ресурсов для научных, культурно-просветительных, воспитательных и эстетических целей; добычи водных живых ресурсов для содержания и воспроизводства в неволе или полувольных условиях для осуществления коммерческой деятельности и других целей; производство энергии путем использования воды, течений и ветра.

452

В соответствии с действующим законодательством исследование, разведка и разработка природных богатств континентального шельфа допускаются после их регистрации. Регистрации подлежат работы по исследованию, разведке и разработке естественных богатств континентального шельфа, если они должны проводиться на поверхности или в недрах морского дна подводных районов, примыкающих к внешней границе территориального моря, до глубины 200 метров или за этим пределом до такого места, до которого глубина покрывающих вод позволяет проводить указанные работы, а также на поверхности и в недрах морского дна впадин, расположенных в сплошном массиве континентального шельфа, независимо от их глубины, если иное не предусмотрено международным соглашением.

В соответствии с Положением о порядке выдачи разрешений на специальное использование природных ресурсов, использование природных ресурсов континентального шельфа осуществляется по специальным разрешениям. Выдача разрешений на их использование осуществляется органами Министерства охраны окружающей природной среды Украины.

Специальные разрешения на пользование недрами в границах территории Украины, ее континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны предоставляются на все виды пользования недрами, на которые оно необходимо.

Особенностью использования природных богатств континентального шельфа является то, что предоставление в пользование недр континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны осуществляется с учетом правового режима морских пространств. Разрешение на пользование недрами в границах континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины, расположенной за пределами территориального моря, предоставляется с учетом норм международного морского

права.

Кроме того, в случае предоставления разрешения на пользование недрами континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины определяется площадь морского дна (участки недр) с указанием координат и границ, в которых возможно осуществление деятельности, предусмотренной в разрешении.

В разрешении на пользование недрами континентального шельфа предусматривается специальный режим ведения работ, который согласовывается со специально уполномоченными центральными органами исполнительной власти, к ведению которых принадлежат вопросы охраны государственной границы, безопасности судоходства, рыбного хозяйства и других промыслов, охраны окружающей природной среды.

Одним из видов использования природных богатств континентального шельфа является добыча водных живых ресурсов для научных, культурно-просветительных, воспитательных, эстетиче-

453


ских целей, а также добыча водных живых ресурсов для содержания и воспроизводства в неволе или полувольных условиях.

Под водными живыми ресурсами понимают совокупность водных организмов, жизнь которых невозможна без пребывания (нахождения) в воде. К водным живым ресурсам относятся: пресноводные, морские, анадромные и катадромные рыбы на всех стадиях развития, водные беспозвоночные, в том числе моллюски, ракоподобные, губки, наземные беспозвоночные в водной стадии развития, водоросли и другие водные растения1.

Специальное использование водных живых ресурсов общегосударственного значения для научных целей может разрешаться научно-исследовательским организациям во всех рыбохозяйственных водоемах, исключительной (морской) экономической зоне и на континентальном шельфе Украины в промежуток времени и орудием лова, определенным в согласованных в установленном порядке программах конкретных научных исследований2.

Регистрация видов использования водных живых ресурсов осуществляется специально уполномоченным органом по рыболовству. Согласно положению о Государственном департаменте рыбного хозяйства, утвержденном Постановлением Кабинета Министров Украины от 4 августа 2000 г.3, одной из основных задач Укргосрыбхо-за является участие в реализации государственной политики в области рыбного хозяйства, охраны, воспроизводства и рационального использования водных живых ресурсов, а также разработке и реализации комплексных мероприятий по охране и использованию водных живых ресурсов, изучению состояния их запасов в рыбохозяйственных водоемах Украины, территориальном море, исключительной (морской) экономической зоне Украины и водах за пределами юрисдикции Украины согласно международным обязательствам Украины.

§ 3. Охрана природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины и континентального шельфа

Охрана природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины и континентального шельфа основывается на таких основополагающих принципах международного морского

1 Закон Украины «О рыбе, других водных живых ресурсах и пищевой про
дукции из них» // Ведомости Верховной Рады Украины. — 2003.— № 15.—
Ст. 107.

2 Постановление Кабинета Министров Украины от 28 сентября 1996 г.
«Об утверждении временного порядка ведения рыбного хозяйства и осуще
ствления рыболовства» // Ведомости Верховной Рады Украины.— 1996.—
№25.— Ст. 35.

"Офщшний В1сник Украши. — 2000.— № 32.—Ст. 1367.

454

права, как принцип охраны морской среды и принцип сохранения и рационального использования морских живых ресурсов, которые закреплены в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

Принцип охраны морской среды как международно-правовой принцип возник на базе норм, устанавливающих права и обязанности государств по охране морской среды, которые были зафиксированы в многочисленных международных соглашениях. Суверенное право государств разрабатывать свои природные ресурсы в соответствии с их политикой в области окружающей среды четко обусловлено их обязанностью защищать и сохранять морскую среду. Обязанность государств охранять морскую среду конкретизирована в самых разнообразных мерах, которые надлежит принимать всем государствам в целях предотвращения загрязнения из различных источников и различными субъектами.

Применение принципа сохранения и рационального использования морских живых ресурсов, в пределах исключительной экономической зоны, связано с признанием суверенных ресурсных прав прибрежного государства и должно обеспечиваться законами и правилами этого государства, исполнение которых обязательно как для своих, так и для иностранных граждан.

Согласно ст.ст. 61, 62 Конвенции ООН по морскому праву прибрежное государство должно путем осуществления надлежащих мер сохранять биоресурсы в 200-мильной зоне и содействовать их оптимальному использованию. Принцип сохранения и рационального использования морских живых ресурсов во взаимодействии с другими принципами и нормами международного морского права обеспечивает государствам юридическую возможность не только защищать свои права и интересы в условиях правового режима Мирового океана, но и вносить свой вклад в развитие и совершенствование международного сотрудничества по управлению морским

рыболовством.

Законом Украины «Об исключительной (морской) экономической зоне Украины» предусмотрена охрана суверенных прав Украины в исключительной (морской) экономической зоне и контроль за реализацией прав и выполнением обязательств других государств, украинских и иностранных юридических и физических лиц, международных организаций, с надлежащим учетом интересов других государств, предусмотренных нормами международного права.

Охрана суверенных прав Украины в ее исключительной (морской) экономической зоне осуществляется органами Государственной пограничной службы Украины, органами рыбоохраны Министерства аграрной политики Украины и Министерством охраны окружающей природной среды.

Согласно Положению о порядке охраны суверенных прав Украины в ее исключительной (морской) экономической зоне, утвержденному Постановлением Кабинета Министров Украины от 12 июня 1996 г., должностные лица Государственной пограничной службы

455


во время осуществления охраны исключительной (морской) экономической зоны могут:

останавливать и осматривать суда, другие плавучие средства, которые ведут промысел рыбы и других водных живых ресурсов, поиск, исследования и операции, связанные с таким промыслом, и другие работы в исключительной экономической зоне, проверять документы на осуществление рыбного промысла и других работ;

приостанавливать или прекращать рыбный промысел и другие работы в случае нарушения законодательства об исключительной (морской) экономической зоне или отсутствия разрешения на их проведение;

временно запрещать морские научные исследования, которые проводятся с нарушением требований законодательства об исключительной (морской) экономической зоне;

посещать, осматривать и находиться на искусственных островах, установках и сооружениях, которые находятся в исключительной (морской) экономической зоне, а также проверять документы, которые подтверждают право на проведение работ и сооружения искусственных островов, установок, сооружений и установления зон безопасности вокруг них;

требовать от судна информацию, необходимую для установления факта нарушения требований законодательства Украины или международного права относительно предотвращения загрязнения морской среды, и проводить обзор судна с этой целью.

Охрана континентального шельфа осуществляется для защиты суверенных прав Украины над континентальным шельфом в целях разведки и разработки его естественных богатств, а также для обеспечения проведения исследований, разведки, разработки природных богатств и иных работ на континентальном шельфе в соответствии с законодательством Украины и соглашениями с другими государствами.

Вопросы для самоконтроля

  1.  Понятие континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины.
  2.  Какие особенности правового регулирования использования природных богатств континентального шельфа?
  3.  Какие особенности правового регулирования использования природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины?
  4.  Особенности охраны природных ресурсов континентального шельфа и исключительной (морской) экономической зоны Украины.

456

 Темы рефератов

  1.  Актуальные проблемы принадлежности природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны и континентального шельфа Украины.
  2.  Система и полномочия органов, осуществляющих управления в сфере использования природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны и континентального шельфа Украины.
  3.  Особенности возникновения права пользования природными ресурсами исключительной (морской) экономической зоны и континентального шельфа Украины.

  1.  Особенности субъектного состава права пользования природными ресурсами исключительной (морской) экономической зоны и континентального шельфа Украины.
  2.  Международно-правовая охрана природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны и континентального шельфа Украины.

Рекомендованная литература

  1.  Конституция Украины // Ведомости Верховного Совета Украины. — 1996.— № 3.— Ст. 141.
  2.  Закон Украины от 25 июня 1991 г. «Об охране окружающей природной среды» //Ведомости Верховного Совета УССР. — 1991.—

№ 4.— Ст. 546.

3. Закон Украины от 16 мая 1995 г. «Об исключительной (мор
ской) экономической зоне Украины»//Ведомости Верховного Сове
та Украины. — 1995.—№ 31.—Ст. 152.

4. Постановление Совета Министров СССР от 18 июля 1969 г.
«О порядке проведения работ на континентальном шельфе СССР и
охране его естественных богатств» //СП СССР. — 1969.— № 8.—

Ст. 103.

  1.  Указ Президиума Верховного Совета СССР от 6 февраля 1968 г. «О континентальном шельфе Союза ССР» //Ведомости Верховного Совета СССР. — 1968.— № 6.— Ст. 40.
  2.  Постановление Кабинета Министров Украины от 4 августа 2000 г. «Положение о Государственном департаменте рыбного хозяйства» //Официальный вестник Украины. — 2000. — № 32. —

Ст. 1367.

  1.  Конвенция ООН по морскому праву 1982 г.

Баймарутов М.А. Актуальные проблемы правовой регламентации континентального шельфа Украины // Торговое мореплавание. — 2000. — № 1.

  1.  КолбасовО.С. Экология: политика — право. — М.: Юрид. лит.,

1976.

457


  1.  Стайнов П. Правовые вопросы защиты природы. — М.: Прогресс, 1974.
  2.  Мировой океан и международное право. Основы современного правопорядка в Мировом океане // Отв. ред.: А.П. Мовчан, А. Ян-ков.— М.: «Наука», 1986.
  3.  Сборник важнейших документов по международному праву// Сост. М.В. Андреева. — М., 1997. — Ч. 2.
  4.  Советский энциклопедический словарь. — М.: Сов. энцикло-пед., 1989.
  5.  Современное международное морское право и практика его применения Украиной / Шипцов А.А., Анцелевич Г.А., Высоцкий А.Ф. и др. — 1995.
  6.  Шем'якш О., Благодельський С. М1жнародно-правов1 основи режиму континентального шельфу Украши// Право Украши.— 2002.— № 8.— С. 158.

 Авторский коллектив

Анисимова Анна Валерьевна: Разделы I, § § 1, 2, 3, 5; IV, VII, XV, XVI.

Теть тан Анатолий Павлович: Разделы III, XIII, XVIII, § 2.

Гордеев Владимир Иванович: Раздел XVII.

Разметаев Сергей Владимирович: Разделы V, XII.

Соколова Алла Константиновна: Разделы I, § § 4, 6; VI, § 8; XI, XVIII, §§1,4, 6, 7.

Ткаченко Елена Николаевна: Раздел XVIII, § 3.

Шарапова Светлана Владимировна: Раздел XIX.

Шахов Виктор Семенович: Раздел XIV.

Шульга Михаил Васильевич: Разделы И, VI, § § 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 9; VIII, IX, X.

459


СОДЕРЖАНИЕ

Предисловие 3

Рекомендованная литература ко всем темам 5

ОБЩАЯ ЧАСТЬ 7

Раздел I. Предмет, метод, принципы и система экологического права 7

§ 1. Предмет экологического права 7

§ 2. Понятие экологического права 16

§ 3. Объекты и субъекты экологического права 19

§ 4. Метод правового регулирования экологических отношений 30

§ 5. Принципы экологического права 33

§ 6. Система экологического права 38

Раздел И. Источники экологического права 43

§ 1. Общая характеристика источников экологического права 43

§ 2. Законы как источники экологического права 47

§ 3. Подзаконные нормативно-правовые акты как источники

экологического права 50

Раздел III Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей природной среды (экологическое

управление) 56

§ 1. Понятие управления природопользованием и охраной

окружающей природной среды 56

§ 2. Система и компетенция органов управления

природопользованием и охраной окружающей природной среды 59

  1.  Система и полномочия органов управления общей компетенции 59
  2.  Система и полномочия органов управления специальной компетенции 62

§ 3. Правовые вопросы участия общественности в управлении

природопользованием и охраной окружающей природной среды 66

§ 4. Функции управления природопользованием и охраной

окружающей природной среды 68

  1.  Организационные функции экологического управления 69
  2.  Предупредительно-охранительные экологические функции 75
  3.  Стабилизационные функции экологического управления 79

Раздел IV. Экологические права и обязанности граждан  86

§ 1. Понятие экологических прав и обязанностей граждан 86

§ 2. Классификации экологических прав и обязанностей граждан 90

§ 3. Конституционные экологические права граждан 96

3.1. Право на безопасную для жизни и здоровья

окружающую среду 97

3.2. Право на возмещение вреда, причиненного нарушением
права на безопасную для жизни и здоровья граждан

окружающую среду 99

3.3. Право свободного доступа к информации о состоянии
окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов

быта, а также право на ее распространение 101

460

 § 4. Гарантии, охрана и формы защиты экологических

прав граждан 104

Раздел V. Правовое регулирование отношений собственности

на природные ресурсы 110

§ 1. Общая характеристика права собственности на

природные ресурсы 110

§ 2. Право государственной собственности на природные ресурсы 116

§ 3. Право коммунальной собственности на природные ресурсы 120

§ 4. Право частной собственности на природные ресурсы 122

§ 5. Права и обязанности собственников природных ресурсов,

ограничения, защита и гарантии их прав 127

§ 6. Ответственность за нарушение прав собственников

и права собственности на природные ресурсы 129

Раздел VI. Право природопользования (общие положения) 135

§ 1. Понятие права природопользования 135

§ 2. Объекты права природопользования 139

§ 3. Субъекты права природопользования 142

§ 4. Правовая классификация видов природопользования 145

§ 5. Основания и порядок возникновения права

природопользования 147

§ 6. Основания и порядок прекращения, приостановления,

изменения права природопользования 151

§ 7. Права и обязанности природопользователей 154

§ 8. Пользование природными ресурсами на условиях аренды 156

§ 9. Защита права природопользования 159

Раздел VII. Правовое обеспечение экологической безопасности 164

§ 1. Правовые основы обеспечения экологической безопасности 164

§ 2. Понятие, субъекты и объекты экологической безопасности 170

§ 3. Виды экологической безопасности 175

§ 4. Правовое обеспечение риска в сфере экологии 178

§ 5. Правовые меры обеспечения экологической безопасности 181

§ 6. Юридическая ответственность в сфере обеспечения

экологической безопасности 187

Раздел VIII. Экономико-правовой механизм природопользования

и охраны окружающей природной среды 194

§ 1. Общая характеристика экономико-правового механизма 194

§ 2. Сбор за специальное использование природных ресурсов  199

§ 3. Сборы за загрязнение окружающей природной среды

и ухудшение качества природных ресурсов 207

Раздел IX. Ответственность за нарушение экологического

законодательства (общие положения) 213

§ 1. Понятие и функции ответственности за нарушение

экологического законодательства 213

§ 2. Экологические правонарушения как основание ответственности

и их классификация 216

§ 3. Виды юридической ответственности за экологические

правонарушения 221

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ 227

Раздел X. Правовое регулирование использования

и охраны земель 227

§ 1. Общая характеристика правового регулирования

использования и охраны земель 227

§ 2. Правовая классификация видов права землепользования 231

461


§ 3. Правовое обеспечение рационального использования земель

как объекта природы 234

§ 4. Правовые меры по охране земель и других природных

ресурсов в процессе использования земель 237

Раздел XI. Правовое регулирование использования и охраны вод 242

§ 1. Общая характеристика права водопользования 242

§ 2. Классификация видов права водопользования 245

§ 3. Основания и порядок возникновения права водопользования 250

§ 4. Права и обязанности водопользователей 252

§ 5. Основания и порядок прекращения права водопользования 255

§ 6. Правовая охрана вод 258

§ 7. Юридическая ответственность за нарушение законодательства

об использовании, охранен воспроизводстве вод 262

Раздел XII. Правовое регулирование охраны и использования недр 269

§ 1. Общая характеристика недр как объекта права

природопользования 269

§ 2. Правовые формы контроля за рациональным

использованием недр 272

§ 3. Право пользования недрами и его виды 273

§ 4. Основания и порядок предоставления недр в пользование 278

§ 5. Условия и порядок прекращения права недропользования.

Разрешение споров 281

§ 6. Правовая охрана недр 284

Раздел XIII. Правовое обеспечение использования

и охраны растительного мира 288

Подраздел I. Право пользования растительным миром

и его охрана 288

§ 1. Растительный мир как объект экологических

правоотношений 288

§ 2. Правовое обеспечение использования растительного мира 291

§ 3. Правовая охрана растительного мира 296

§ 4. Юридическая ответственность за нарушение законодательства

о растительном мире 299

Подраздел П. Право лесопользования и его охрана 302

§ 1. Общая характеристика права лесопользования 302

§ 2. Использование лесных ресурсов 304

§ 3. Право собственности на леса 308

§ 4. Право пользования лесами 309

§ 5. Правовые меры по воспроизводству, охране и защите лесов 311

§ 6. Юридическая ответственность за нарушение лесного

законодательства 314

Раздел XIV. Правовое регулирование охраны, использования

и воспроизводства животного мира 319

§ 1. Животный мир как объект охраны, использования

и воспроизводства 319

§ 2. Субъекты, виды и основания права использования

животного мира 321

§ 3. Правовое регулирование охоты и охотничьего хозяйства 325

§ 4. Правовое регулирование рыболовства и рыбного хозяйства 329

§ 5. Правовое регулирование других видов специального

использования животного мира 332

§ 6. Правовая охрана животного мира. Красная книга Украины 333

§ 7. Ответственность за нарушение законодательства об охране,
использовании и воспроизводстве животного мира 336

462

 Раздел XV. Правовая охрана атмосферного воздуха 342

§ 1. Атмосферный воздух как объект охраны 342

§ 2. Понятие правовой охраны атмосферного воздуха 346

§ 3. Правовое регулирование стандартизации и нормирования

в области охраны атмосферного воздуха 351

§ 4. Правовые мероприятия по охране атмосферного воздуха 357

§ 5. Ответственность за нарушения законодательства об охране

атмосферного воздуха 367

Раздел XVI. Правовой режим чрезвычайных

экологических ситуаций 373

§ 1. Понятие чрезвычайной экологической ситуации (ЧЭС),

ее разновидности 373

§ 2. Понятие, правовой режим зон чрезвычайных экологических

ситуаций и их виды 379

§ 3. Правовое обеспечение предотвращения и ликвидации

чрезвычайных экологических ситуаций 385

Раздел XVII. Правовое регулирование обращения с отходами 393

§ 1. Понятие и виды отходов 396

§ 2. Правовой режим обращения с отходами 396

§ 3. Особенности правового регулирования обращения

с радиоактивными отходами 401

§ 4. Юридическая ответственность за правонарушения

в сфере обращения с отходами  403

Раздел XVIII. Правовое обеспечение формирования

и функционирования экологической сети Украины 410

§ 1. Общая характеристика экологической сети Украины 410

§ 2. Особенности использования и охраны объектов природно-

заповедного фонда 416

§ 3. Правовое регулирование использования и охраны курортных,
лечебно-оздоровительных и рекреационных зон как структурных
элементов экологической сети Украины 421

3.1. Понятие курортных, лечебно-оздоровительных

и рекреационных территорий 421

  1.  Правовые формы использования курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зон 428
  2.  Правовая охрана курортных, лечебно-оздоровительных

и рекреационных зон 432

§ 4. Земельные участки, на которых произрастают природные

растительные группировки, занесенные в Зеленую книгу Украины 437

§ 5. Территории, являющиеся местами произрастания либо обитания видов животных и растений, занесенных

в Красную книгу Украины 440

§ 6. Водоохранные зоны 443

§ 7. Земли лесохозяйственного назначения 445

Раздел XIX. Правовое обеспечение использования и охраны природных ресурсов исключительной (морской) экономической

зоны и континентального шельфа Украины 448

§ 1. Понятие исключительной (морской) экономической зоны

и континентального шельфа Украины 448

§ 2. Правовое регулирование использования природных ресурсов исключительной (морской) экономической зоны Украины

и континентального шельфа 450

§ 3. Охрана природных ресурсов исключительной (морской)
экономической зоны Украины и континентального шельфа 454

463





1. Расчет налога на добавленную стоимость
2. Беспроводные телекоммуникационные системы
3. Анализ деятельности автотранспортного подразделения сельскохозяйственного предприятия и обоснование
4. СанктПетербургский государственный электротехнический университет им
5. Предпринимательская деятельность
6. Замер степени использования процессора
7. РЕФЕРАТ дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук Київ ~ Ди.html
8. Анализ финансового состояния предприятия (на примере ООО Торговый дом Швейные товары)
9. Методика обучения ручным операциям по обработке древесины и металлов1
10. 5 7. Степень окисления хлора равна 7 в соединении 1 2 3 4 2
11. Формирование патриотизма и гражданственности у детей дошкольного возраста
12. а раз на рік; б щопівроку
13. Гигиена продуктов питания
14. і Навчався на філософському факультеті Карлового університету 1922~1928 у 1930 р
15. по теме Раковинные корненожки фораминиферы радиолярии солнечники
16. Документирование трудовых отношений
17. 50х гг XIX в выступившие с обоснованием самобытного пути исторического развития России принципиально отлич
18. Обоснование выбора пестицидов для борьбы с вредными объектами и разработка их эффективного и безопасного применения в условиях Тульской области.html
19. САНКТПЕТЕРБУРГСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ТЕХНОЛОГИИ И ДИЗАЙНА Методические у.
20. обозначение в ист