Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Административный порядок обжалования решений и действий органов исполнительной власти, рассмотрения иных обращений граждан. 10
1. В условиях разделения властей возрастает роль судебной власти в защите прав и законных интересов граждан. Судья, незави симость, объективность и беспристрастность которого поддержива ются и гарантируются законом, ныне имеет возможность оценить ту или иную ситуацию, руководствуясь конкретным законодательным актом. Судебный порядок разрешения административных жалоб в на стоящее время рассматривается как наиболее универсальный способ защиты прав граждан в сфере исполнительной власти. Поэтому воз никает вопрос, не следует ли в связи с введением судебного порядка обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц отказаться от административного порядка рассмотрения жалоб и ограничить возможность обжалования таких действий и решений в порядке субординации, т. е. вышестоящему
302 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
органу исполнительной власти. На наш взгляд, на этот вопрос следует ответить отрицательно. Судебный и административный порядок рассмотрения административных жалоб призван в наиболее полном объеме защищать права и свободы граждан. В условиях автономного существования двух ветвей государственной власти гражданин вправе по своей инициативе выбирать в качестве первоначальной инстанции рассмотрения его претензии к администрации либо орган исполни тельной власти, либо суд. Особое значение имеет то обстоятельство, что во всех случаях за гражданином сохраняется право обратиться в суд, если он не будет удовлетворен решением органа исполнительной власти, рассмотревшего в порядке субординации соответствующее обращение гражданина.
Вот некоторая иллюстрация к вопросу об административном порядке обжалования действий различных государственных и муни ципальных органов и их должностных лиц. В 1994 г. в адрес мэра и правительства Москвы поступило всего 36 тыс. письменных обраще ний, большую часть которых составляют жалобы на неудовлетво рительное состояние жилищного фонда, нарушение санитарного за конодательства. Есть жалобы и на работников префектур и муници пальных округов, органов внутренних дел. Вместе с тем непо средственно в департамент муниципального жилья и жилищные ко митеты в округах обращалось за этот же период более 120 тыс. граждан.
Характерно, что в связи с жалобами граждан по результатам их рассмотрения за безответственность и волокиту были объявлены вы говоры трем супрефектам, в ГУВД Москвы привлечено к дисципли нарной ответственности 80 сотрудников и 6 уволено^.
Бели сопоставлять достоинства и недостатки судебного и адми нистративного порядка рассмотрения жалоб, то можно отметить определенные плюсы и минусы каждого из этих видов обжалования. Например, рассмотрение жалобы в административном порядке может привести к немедленному либо более краткому по срокам исправле нию допущенной нижестоящим органом ошибки (либо умышленного нарушения интересов личности) и восстановлению нарушенных прав и свобод. Речь идет, таким образом, о возможности оперативно устра-
§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб
нить нарушения законности и применения мер наказания к виновным должностным лицам.
Однако нельзя не обратить внимание на некоторые негативные последствия административного порядка разрешения споров между гражданином и органом исполнительной власти. Зачастую встреча ются факты «защиты чести мундира», коща вышестоящий орган бо лее всего заинтересован в защите интересов своей системы, а не прав и свобод граждан, т. е. третьих лиц, не входящих в эту систему. В этом отношении есть бесспорные преимущества в судебном порядке рассмотрения административного спора, поскольку судья действует (или обязан действовать!) беспристрастно и объективно, подчиняясь только требованиям закона. Поэтому в ряде случаев судебный порядок рассмотрения жалоб граждан оказывается предпочтитель ным.
2. В судебном порядке рассмотрения административных споров есть одно важное преимущество — строго регламентированная зако ном процедура рассмотрения дела, прежде всего в соответствии с Гражданским процессуальным кодексом, а также с Кодексом об адми нистративных правонарушениях.
К сожалению, такая процедура отсутствует во многих случаях рассмотрения вышестоящими органами исполнительной власти жалоб на решения и действия нижестоящих органов, входящих в данную си стему. Начнем с того, что до сих пор на территории Российской Фе дерации действует союзный законодательный акт — Указ Президиу ма Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» от 12 апреля 1968 г. в редакции Указа от 4 марта 1980 г. и с учетом дополнений, внесенных Указом от 2 фев раля 1988 г. (об анонимных жалобах)^ Указанными законодательны ми актами установлены определенные правила рассмотрения жалоб граждан. Жалоба должна быть подана на рассмотрение в компетент ный вышестоящий государственный орган (должностному лицу) по отношению к органу (должностному лицу), нарушившему право гражданина. Если жалоба подана не в надлежащий орган, т. е. в орган, к непосредственному ведению которого не отнесено рассмотре ние данного вопроса, то этот орган обязан в пятидневный срок
1 См.: УзельманВ. В качестве уставного капитала внесли... живых людей/ЛГвер-ская, 13. 1995. 30 марта—5 апр.
1См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. №11. Ст.192: 1988.№6.
304 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
переслать жалобу в компетентную инстанцию, известив об этом пода теля жалобы.
Вместе с тем запрещено пересылать жалобы тем органам и ли цам, действия которых обжалуются.
Установлен и срок рассмотрения жалобы — не позднее 15 дней со дня ее получения. Если же рассмотрение жалобы требует дополни тельной проверки, истребования необходимых материалов, указан ный срок может быть продлен, но не более чем на месяц, по решению руководителя соответствующего органа с обязательным извещением об этом лица, подавшего жалобу.
Решение, принятое по жалобе) может быть обжаловано в выше стоящий орган (должностному лицу) либо в суд.
Установив лишь общие положения, касающиеся порядка адми нистративного обжалования решений и действий органов должност ных лиц) исполнительной власти, законодатель не определил четкую процедуру рассмотрения таких дел. Отсутствие закона, регламенти рующего такую процедуру, а именно административно-процессуаль ного кодекса, негативно сказывается на отношениях между гражда нами и органами исполнительной власти, затрудняет защиту прав и законных интересов граждан. Вместе с тем еще до разработки такого кодекса необходимо, на наш взгляд, принять федеральный закон о порядке рассмотрения обращений граждан в государственных и муни ципальных органах. Федеральный закон в этой сфере необходим, по скольку Конституция РФ отнесла к ведению Российской Федерации регулирование прав и свобод граждан (ст. 71). В то же время фе деральный закон, закрепив единые для всего государства параметры реализации гражданином его права на обращение в государственные и муниципальные органы за защитой своих законных интересов, дол жен учесть и полномочия субъектов РФ, предоставив им правомочия решать ряд конкретных вопросов. По нашему мнению, в законе целе.-. сообразно определить юридическое значение таких понятий, как «жа лоба», «заявление», «предложение». Самостоятельная глава закона должна быть посвящена ответственности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц перед гражданином в случае нарушения требований законодательства.
Федеральный закон может быть сконструирован по типу Основ законодательства, создавая для субъектов РФ возможность самостоя тельно решать вопросы о формах заявлений и жалоб, сокращенных
§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб 305
сроках их рассмотрения, о процедурных правилах работы конкретных органов. При подготовке закона следовало бы точно определить пределы действия этого закона. Имеется в виду, что он не затронет (и не должен затрагивать) те законодательные нормы, которые опреде ляют порядок уголовной, гражданской и административной юрисдик ции, осуществляемой судами и иными органами в сфере борьбы с правонарушениями. На этот счет в законе об обращениях граждан должны быть даны четкие отсылки к конкретным кодексам и иным законодательным актам.
Необходимо) чтобы в законе об обращениях граждан нашли ме сто нормы, определяющие и раскрывающие принципы работы соот ветствующих органов по рассмотрению заявлений, предложений и жалоб граждан: компетентность, объективность, гласность, публич ность, ведение производства по делу на русском языке или языке, яв ляющемся национальным; право гражданина воспользоваться услуга ми защитника, лично присутствовать при рассмотрении заявления или жалобы, требовать вызова свидетелей, проведения экспертизы. приобщения дополнительных документов и т. д.
Отдельные главы закона должны быть посвящены вопросам личного приема граждан, основным требованиям о порядке регистра ции и учета предложений, заявлений и жалоб, контролю за исполне нием принятых решений, организации анализа и обобщения обраще ний граждан. Самостоятельную главу закона целесообразно посвя тить способам и методам контроля за правильным и своевременным рассмотрением обращений граждан.
Принципиальное значение имела бы отдельная глава закона, определяющая основные положения об ответственности органов (дол жностных лиц) за нарушение требований закона. При этом надо взять на вооружение весь комплекс мер ответственности — матери альную (возмещение понесенного ущерба), дисциплинарную (вплоть до увольнения от должности), административную (штрафы за нару шение порядка регистрации обращений, сроков рассмотрения, прояв ление должностной небрежности), уголовную (за преступную небреж ность, умышленное грубое нарушение прав гражданина и требований закона и т. п.).
В федеральном законе должны быть урегулированы основные вопросы организации личного приема граждан в органах исполни тельной власти и в органах местного самоуправления. В некоторых
306______Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
органах исполнительной власти, в том числе в отдельных фе деральных министерствах и ведомствах действуют локальные норма тивные акты, определяющие порядок личного приема граждан, перечень должностных лиц, осуществляющих прием, распределение обязанностей между ними. Однако в большинстве случаев пока дело ограничивается установлением дней и часов приема и регистрацией заявлений и жалоб. Причем нередко встречаются факты отказа долж ностных лиц в письменной форме изложить мотивы отклонения рассмотрения предложения или жалобы.
Исключением в данном случае являлась деятельность Управле ния Президента РФ по работе с обращениями граждан. Положение об этом Управлении было утверждено Президентом РФ 22 мая 1995 г.^ В задачи Управления входили: своевременное рассмотрение письмен ных и устных обращений граждан, а также направление их для рас смотрения в соответствующие структурные подразделения Админи страции Президента, аппарата Правительства РФ, в федеральные ор ганы государственной власти, в органы государственной власти субъ ектов РФ и органы местного самоуправления по вопросам их компе тенции; извещение граждан о результатах рассмотрения в Управле нии их предложений, заявлений и жалоб; прием граждан работника ми Управления и организация работы по приему граждан Руководи телем Администрации Президента, заместителями Председателя Пра вительства и другими должностными лицами. На указанное Управ ление был возложен также контроль за своевременным и полным рассмотрением обращений граждан, направленных в федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.
Указом Президента РФ от 7 марта 1996 г. было образовано Главное управление Президента РФ по вопросам конституционных гарантий прав граждан, на которое ныне возложены прием граждан и оказание содействия в восстановлении их нарушенных прав, рассмот рение предложений, заявлений и жалоб, поступающих на имя Пре зидента РФ, его Администрации и Правительства РФ, оказание со действия в их разрешении^.
1См.: Собрание законодательства РФ. 1995. №22. Ст. 2031. 2 См.: Российская газета. 1996. 19 марта.
§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб 307
На наш взгляд, многие нормативные положения рассматривае мых документов могли бы быть с успехом использованы при подготов ке проекта федерального закона об обращениях граждан в госу дарственные органы и в органы местного самоуправления.
В статье «Мудрость власти», опубликованной в «Российской га зете» от 21 ноября 1995 г., подчеркивается необходимость современ ной нормативно-правовой базы для работы с обращениями граждан. Автор статьи ратует за то, чтобы был принят на федеральном уровне закон, который позволил бы вести работу с обращениями граждан в обязательном для всех четком правовом русле. Подготовка такого за кона, его принятие явились бы также важным вкладом в кодифика цию административно-процессуального законодательства. Впоследст вии такой закон мог бы стать одним из основных разделов адми нистративно-процессуального кодекса РФ.
Как уже указывалось, этот новый для нашей правовой реаль ности закон явился бы кодифицированным актом, определяющим процедуры взаимоотношений между органами власти и гражданином в тех случаях, когда возникает потребность в реализации прав и сво бод гражданина или когда от гражданина требуется исполнение уста новленной законом обязанности. Речь идет, таким образом, об упорядочении «нормальных», осуществляемых в рамках закона взаи моотношениях, т. е. о так называемых неюрисдикционных производ ствах. В тех же случаях, когда процессуальные нормы органически сопутствуют административной юрисдикции, в первую очередь применению мер административного воздействия, должны действо вать иные процедурные правила.
3. Рассмотрим вначале процедуры взаимоотношений между ор ганами управления и гражданами в ходе неюрисдикционных дейст вий. Здесь на первый план выступает порядок разрешения органами исполнительной власти индивидуальных дел (в том числе предложе ний и заявлений граждан) и принятия ими индивидуальных актов управления. В этой сфере требуется строгое соблюдение определен ного порядка: принятие обращения гражданина к рассмотрению или подготовка к принятию решения, касающегося права или свободы гражданина, по инициативе органа исполнительной власти; соблюде ние всех необходимых юридических требований, предъявляемых к такого рода решениям (индивидуальным актам управления); соблю-
308______Глава VII. Механизм зашиты прав в сфере исполнительной власти
дение сроков, установленных для разрешения дела и извещения об этом решении заинтересованного лица, т. е. гражданина.
Однако, как уже отмечалось, в России до сих пор отсутствует единый законодательный акт, который бы определял такой порядок. Надо отметить, что во многих европейских государствах (например, во Франции, Польше, Венгрии) и в США в течение многих десятиле тий действуют кодексы, детально определяющие административные процедуры. Естественно, что эти кодексы подвергаются изменениям и уточнениям, но задача их остается прежней — создать надлежащее правовое поле во взаимоотношениях гражданина и государственных органов в целях соблюдения конституционных прав и свобод индиви да. Разумеется, не все эти акты идеальны с точки зрения защиты прав и свобод граждан; многие их процедуры могут показаться излишне усложненными; многие положения этих кодексов можно было бы усо вершенствовать «в пользу» гражданина. Тем не менее наличие таких законодательных актов, безусловно, является фактором, сдерживаю щим произвол аппарата управления и его должностных лиц.
На наш взгляд, и в России настало время для серьезной науч ной проработки концепции административно-процессуального кодек са. Такой кодекс мог бы регламентировать порядок принятия органа ми исполнительной власти индивидуальных актов в отношении граждан, их ассоциаций (общественных объединений), хозяйствен ных организаций и уччеждений любой формы собственности.
Общий административно-процессуальный кодекс, на наш взгляд, призван определить: круг субъектов, являющихся сторонами процесса или иными его участниками; процессуальный статус этих лиц; стадии принятия индивидуального акта управления, имея в виду обеспечение законности и обоснованности последнего; порядок испол нения принятого акта; порядок обжалования. В процессуальных нор мах должен найти отражение принцип материальной истины, требу ющий четкого регулирования права сторон предоставлять все необхо димые доказательства для решения данного конкретного дела и обя занностей органа, принимающего акт, тщательно исследовать пред ставленные доказательства и провести в случае необходимости допол нительное выяснение всех обстоятельств по делу. Кроме того, на ор ган исполнительной власти должна быть возложена обязанность со бирать доказательства по ряду дел (например, пенсионных), обеспе-
§ 4. Административный порядок рассмотрения жалоб 309
чивая административное обслуживание граждан. В кодексе следует закрепить общие правила о сроках рассмотрения дела и принятия со ответствующего решения, о порядке уведомления сторон о дне и мес те рассмотрения дела и т. п.
Учитывая специфику отдельных категорий дел, видимо, в ад министративно-процессуальном кодексе целесообразно отразить осо бенности производства: 1 ) по налоговым делам; 2) по пенсионным де лам и иным делам, связанным с социальной защитой граждан; 3) по делам, связанным с регистрационной системой (регистрация индиви дуальной трудовой деятельности, предприятий, общественных орга низаций и т.д.); 4) по делам разрешительной системы (разрешение на приобретение и ношение оружия, на открытие отдельных видов предприятий и т.д.), по делам о выдаче лицензий на определенные виды деятельности; 5) по делам, связанным с охраной здоровья и са-нитарно-эпидемиологическим благополучием населения; 6) по делам, связанным с отводом, куплей-продажей земли, с реализацией права собственности на другую недвижимость; 7) по жилищным делам (предоставление жилья из государственного и муниципального жи лищного фондов) и делам, связанным с коммунальным обслуживани ем; 8) по делам, связанным с реализацией права граждан на образо вание; 9) по делам, связанным с природопользованием, и по неко торым другим категориям дел.
В соответствующих разделах кодекса можно было бы сформу лировать нормы, определяющие специфику стадий и порядка приня тия решений конкретными органами и их должностными лицами. При этом не исключается возможность отсылки к нормам соответст вующих кодексов (жилищного, земельного, водного, семейного и др.), а также к нормам иных законодательных актов.
4. Одним из способов защиты прав граждан в сфере исполни тельной власти является институт петиций, предусматривающий особый порядок подготовки, направления и рассмотрения коллектив ных обращений граждан по наиболее важным вопросам государст венной и общественной жизни, в том числе и по вопросам обеспече ния гарантий прав и свобод человека и гражданина.
Прежде всего следует отметить, что впервые в нашей государ ственной жизни Конституцией России предусмотрено право граждан направлять коллективные обращения в органы государственной вла сти и в органы местного самоуправления. Эти коллективные обраще ния, именуемые в зарубежном законодательстве петициями, должны
310 Глава VII. Механизм защиты прав в сфере исполнительной власти
стать важным средством влияния на законность действий органов ис полнительной власти. Однако это обусловливает необходимость чет кого правового регулировавния порядка подачи петиций, порядка и сроков их рассмотрения компетентными органами и принятия по ним решений. Не меяее важно в законе определить круг органов, обязан ных принимать и рассматривать петиции в соответствии с компетен цией этих органов.
Петиция в отличие от обращений группы граждан имеет специ фические признаки. Во-первых, она может быть подана, согласно за кону, при наличии определенного числа подписей граждан (напри мер, 10 тыс., 100 тыс. человек); во-вторых, как правило, в ограниченное число государственных органов, возглавляющих ту или иную систему государственной власти, а также в высший по территории деятельности орган местного самоуправления. Со образуясь с практикой применения института петиций в зарубежных государствах, можно было бы, например, определить в законе, что на федеральном уровне петиции граждан вправе рассматривать каждая из палат Федерального Собрания РФ, Президент РФ и Правительство РФ и что такую петицию должны подписать не менее 100 тысяч граждан (в том числе постоянно проживающих на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства). Применительно к субъектам Федерации и органам самоуправления можно было бы отразить специфику подачи петиций лишь в органы общей компетен ции, возглавляющие соответствующую систему органов, и указать на меньшее количество необходимых подписей под петицией.
В законе следовало бы закрепить процедуры и сроки рас смотрения петиций, возможность опубликования петиций и приня тых по ним решений в официальных изданиях и в средствах массовой информации и т. п. Разумеется законодательно должен быть опреде лен и порядок финансирования работы с петициями соответственно на федеральном уровне, на уровне субъекта РФ и на уровне местного самоуправления. На наш взгляд, принятие такого закона, в котором закреплялась бы, в частности, обязанность органов исполнительной власти рассматривать петиции и публично определять свое отноше ние к ним, могло бы стать еще одним шагом по пути укрепления гарантий прав и свобод личности^.