Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Принципы федерализма на российской почве
В. Ф. КАЛИНА кандидат философских наук, доцент
Вступив на путь федеративного развития позже дру гих государств, Россия использовала основополагающие принципы федеративных отношений. Вместе с тем на рос сийской почве при реализации этих принципов уже обна ружилось определенное своеобразие, вызванное ее гео политическими, историческими, этнополитическими, со-циокультурными и иными особенностями.
В Конституции Российской Федерации закреплены как непосредственно принципы, на которых базируется фе деративное устройство государства, так и иные принци пы, без опоры на которые федеративные отношения су ществовать не могут.
К первой группе можно отнести принципы, сформу лированные в статьях 4, 5 и 15 Конституции РФ: государ ственная и территориальная целостность России; госу дарственный суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией; единство системы государственной вла сти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Фе дерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъек тов Российской Федерации; верховенство федеральной Конституции и федеральных законов на всей территории Федерации; единство конституционно-правовой системы. Это базовые принципы федеративного устройства, которые конкретизируются в ряде последующих статей федеральной Конституции'. Так, статья 15 закрепляет высшую юридическую силу и прямое действие Конститу-
' Трудно объяснить причину того, что такой фундаментальный принцип, как разграничение предметов ведения между РФ и ее субъектами, составляющий суть всякой федерации, не нашел зак репления в 1 главе Конституции РФ. которая устанавливает осно вы конституционного строя.
ции Российской Федерации на всей территории союзного государства, строгое соответствие ей всех законов и иных правовых актов, принимаемых в Российской Федерации, а также неукоснительное соблюдение требований феде рального законодательства всеми органами государствен ной власти, местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями. В ст. 71, 72, 73, 76, закрепляющих разграничение предметов ведения, конкретизируются положения ст. 4 и 5.
Ко второй группе можно отнести принципы, кото рые носят общий, универсальный характер, но в фе деративном государстве приобретают особую специфи ку. Они также отнесены к основам конституционного строя и имеют высокую степень конституционной защиты. Это принципы народовластия, разделения властей, гарантии прав и свобод человека и гражданина, гарантированнос-ти местного самоуправления, защиты основ конституци онного строя и безопасности государства,
Конституционное закрепление принципов федерализ ма создает правовую основу движения России по пути уже проверенного на практике строительства гражданского общества и правового государства, в котором все элементы федеративной системы работали бы как единый организм, создавая качественно новое общество и государство. Од нако это необходимое, но недостаточное условие. Миро вая практика показывает, что существующие на сегодняш ний день модели федеративных государств сильно раз личаются. И не столько по формальному признаку нали чия самих федеративных структур, сколько по признаку их качественного содержания и наполнения. Качествен ное различие заключается в положении личности, в отно шении к человеку, к его роли как субъекту федеративных правоотношений. Одно дело — федерации в США, Кана де, Германии, иное — в Нигерии или Пакистане.
Анализ современного состояния Российской Федера ции с точки зрения реализации провозглашенных в ее Конституции принципов федерализма дает основание полагать, что она находится в начальной стадии строи тельства федеративных отношений, и для того. чтобы этот процесс пошел по пути раскрытия всех преимуществ этой формы государственно-территориального устройства, способного привести Россию к экономическому процве танию и гарантиям демократических свобод, требуется
236
как дальнейшая теоретическая разработка принципиаль ных положений российского федерализма, так и создание необходимой экономической, политической и правовой основы их реализации на практике.
Российская Федерация, как и любая федерация, пред ставляет собой сложную систему, и в этом смысле мо жет быть рассмотрена под углом зрения важнейшего сис темного качества, каковым является ее целостность. В теории систем под целостностью понимается такое объе динение элементов в единое целое, в результате которо го возникает новое качество, принципиально отличное от простой суммы свойств составляющих ее элементов. Зак репив в п. Зет. 5 федеральной Конституции положение о том, что «федеративное устройство Российской Федера ции основано на ее государственной целостности», зако нодатель тем самым констатировал новое качественное состояние, в которое вступило Российское государство. Однако закрепление государственной целостности как принципа не гарантирует спонтанности достижения бе зопасности системы, ее стабильности, т. е. сохранения структурно-функциональной организации и внутреннего равновесия при резких колебаниях, вызванных различны ми обстоятельствами.
Последовавший за распадом СССР «парад суверени тетов» создал объективную угрозу целостности России, ее государственного единства, а следовательно, обеспе чения ее безопасности. Целостность федерации как еди ного государства основывается на единстве народа, ко торый составляет единое сообщество и выражает свою волю как единое целое. Самим фактом образования фе дерации устанавливается историческое единство, всякое посягательство на которое может быть квалифицировано как посягательство на право как всего народа, так и каж дого гражданина федеративного государства. Сущест венным аспектом данной проблемы было и остается также сохранение территориальной целостности стра ны.
Российская Федерация создавалась сверху путем трансформации унитарного государства и поэтому доми нирующей тенденцией в процессе ее образования выс тупала децентрализация. Многими представителями ре гиональных элит это было воспринято как Сигнал к ослаб лению государственного единства России, удобный мо-
мент для извлечения одностороннего преимущества, за явления территориальных претензий. Ошибочность та кого подхода очевидна. Смысл и назначение децентрали зации совсем в ином. Они заключаются в укреплении си стемы за счет повышения эффективности функциониро вания ее элементов. Применительно к Российской Феде рации это означает, что глубоко продуманная региональ ная политика должна привести к активизации огромного внутреннего потенциала страны, которая ранее сдержи валась унитарным государством и командно-распредели тельной системой.
Реализация любого прогрессивного явления нередко сопровождается негативными тенденциями, поэтому за дачей политического руководства становится осуществ ление его с минимальными издержками. Это имел в виду академик Е. М. Примаков, выступая в бытность свою гла вой российского Правительства на Всероссийском сове щании по вопросам развития федеративных отношений 26 января 1999 г. Он отметил ряд опасных тенденций, создающих серьезные препятствия для российского фе дерализма: придание в ряде регионов явочным порядком административным границам фактического статуса госу дарственных, попытки одностороннего изменения адми нистративных границ, создание искусственных преград на границах субъектов Федерации для свободного передви жения внутри страны продовольствия, товаров и услуг. запрет на вывоз за пределы субъекта Федерации важней ших продуктов и т.д.
Таким образом, процессы децентрализации на россий ской почве оказались отягощенными опасностью эконо мической дезинтеграции, вызванной последствиями рас пада СССР, сложностями трансформации планово-рас пределительной системы, глубоким системным кризисом, затрудняющим образование единого рыночного простран ства, значительными различиями экономического потен циала и фактического статуса субъектов Российской Фе дерации. Все это при многочисленных ошибках и слабос ти федерального Центра, вынужденного проводить поли тику политического маневрирования, при отсутствии дей ственной правовой системы привело к подрыву единого экономического пространства России, ослаблению стра тегического курса на осуществление реформ. Воспользо вавшись этим, ряд субъектов Федерации взяли курс на
проведение политики «бюджетного сепаратизма», что объективно лишает федеральный Центр возможности кон центрации усилий на решении стратегических задач раз вития федеративных отношений и региональной поли тики.
Единство федеративного государства основано на до говоре граждан и под ним понимается прежде всего един ство территории, единство экономического пространства, единство и целостность конституционно-правовой систе мы, единство системы государственной власти и управ ления на всей территории федерации, единство судеб ной системы, обеспечение государством прав и свобод человека и гражданина, а также соблюдением граждана ми государства своих конституционных обязанностей по отношению к государству и обществу.
Принцип государственной целостности Российской Федерации тесно связан с принципом безраздельного суверенитета над всей ее территорией. Суверени тет— это один из неотъемлемых атрибутов государства и до возникновения федераций рассматривался исклю чительно как международно-правовая категория. С появ лением федеративных государств проблема суверените та значительно усложнилась за счет внутриполитическо го аспекта. В «старых» федерациях этот вопрос был ре шен окончательно в пользу суверенитета федерации в острой борьбе сторонников единого и сильного государ ства с сепаратистами.
В России данная проблема была отягощена исто рическим прецедентом. Еще в марте 1990 г. автономные советские социалистические республики стали советски ми социалистическими республиками ив течение июля-декабря 1990 г. провозгласили свой суверенитет наряду с союзными республиками. Вслед за этим четыре авто номных области (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачае во-Черкесская и Хакасская) были преобразованы в рес публики. Это означало на практике, что СССР становился федерацией, построенной по национально-территори альному признаку, состоящей из 35 субъектов, претенду ющих на суверенитет. Данная проблема не снята и по сей день. В научной литературе дискутируется вопрос о воз можности разделения суверенитета между Федерацией и ее субъектами, об ограниченном суверенитете субъек тов Федерации, обусловленности суверенитета рядом
ценностей современной цивилизации и т. д.' Автор раз деляет точку зрения тех исследователей, которые стоят на позициях неделимости суверенитета^.
Что же касается практики, то конституции подавляю щего большинства республик в составе Российской Фе дерации закрепляют их суверенитет. Так, в ст. 1 Консти туции Республики Татарстан говорится, что Татарстан является суверенным государством и что суверенитет есть его неотъемлемое качественное состояние. В гл. 5, посвященной суверенитету Татарстана, республика объявляется суверенным государством, субъектом меж дународного права, ассоциированным с Российской Фе дерацией — Россией на основе Договора о взаимном де легировании полномочий и предметов ведения. Статья 62 закрепляет международную правосубъектность Татар стана на уровне суверенного государства, самостоятель но определяющего свою внешнюю политику.
Аналогичную формулировку содержит и ст. 1 Консти туции Республики Башкортостан, согласно которой она является суверенным государством, а республиканские законы обладают верховенством на всей территории рес публики. Глава VII называется «Республика Башкортос тан— суверенное государство». В ней государственный суверенитет объявляется ее неотъемлемым качествен ным состоянием, утверждается, что отношения с Россий ской Федерацией носят договорной и равноправный ха рактер, хотя и делается оговорка, что «Республика Баш кортостан сохраняет за собой всю полноту государствен ной власти на всей территории республики вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федера ции». Конституция провозглашает Башкортостан субъек том международного права, хотя и ограничивает его меж дународную прааосубъектность кругом тех вопросов, ко торые не переданы по Договору в ведение Российской Фе-
^ См.: Проблемы суверенитета в Российской Федерации.М.. 1994, Михалева Н.А. Конституционные реформы в российских республи-ках//Конституции республик в составе Российской Федерации. М, 1995.
^ За последние годы появился ряд исследований данной про блемы. Среди них: Суверенитет в государственном и международ ном праве. Круглый стол//Советское государство и право, 1991. №5, Разделит ли Россия участь Союза ССР? М., 1993; Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма М.. 1998
дерации. О государственном суверенитете, который рас пространяется на всю территорию республики, говорит ся в Конституциях республик Коми, Тывы, Дагестана, Саха (Якутия) и др.
Вся мировая практика свидетельствует о том, что раз деление суверенитета гибельно для федерации. Его не удалось осуществить ни в странах бывшей социалисти ческой системы, ни в Объединенной республике Камерун, ни в Бирме, ни в других странах. Всякий поиск политичес кого компромисса в данном вопросе может привести только к обострению сепаратизма и к гибели федерации.
Особая ситуация сложилась в отношениях между Рос сийской Федерацией и Чеченской Республикой. Решить проблему Чечни в рамках Конституции Российской Феде рации не представляется возможным из-за отсутствия пра вового механизма для официального признания факти ческого положения дел. И хотя для сохранения целостно сти федерации должны быть использованы все полити ческие средства, в отдельных случаях следует учитывать цену, которую придется заплатить за насильственное удержание субъекта федерации в составе единого госу дарства^
В федеративном государстве действует принцип еди ного гражданства для всего населения, проживающего на территории федерации, равенство всех граждан пе ред его законами, наличие официально установленного языка межнационального общения (иногда их может быть несколько, например, в Швейцарии, Бельгии).
В развитых федерациях абсолютное большинство граждан идентифицируют себя с государством, к которо му они принадлежат^. В России этого не произошло. Это
' Однако мировая практика знает случаи, когда из состава федерации выходили отдельные субъекты. Мирная сецессия имела место в Малайзии при образовании в 1965 г. самостоятельного государства Сингапур, в Пакистане в 70-х гг. вооруженная борьба Восточной Бенгалии завершилась компромиссом образования Бан гладеш, бесплодной оказалась попытка Эфиопии удержать в своем составе Эритрею.
" Например, Основной Закон ФРГ устанавливает, что каждый гражданин Федерации независимо от его происхождения является немцем (ст. 116). При этом четко указывается, что «никому не может быть причинен ущерб или оказано предпочтение по призна кам пола, происхождения, расы, языка, места рождения и родства, вероисповедания, религиозных или политических взглядов» (абз. 3 ст. 3). «каждый немец имеет в каждой земле равные гражданские права и обязанности» (абз. 1 ст. 33), «каждый немец имеет рав-
подтверждает, в частности, дискуссия о том, указывать ли в российском паспорте национальность его владель ца. Характерно, что протест против отмены «пятого пун кта» исходил от представителей нерусской национально сти. Таким образом, можно констатировать, что у нас еще не сложился единый народ России, хотя подавляющее большинство россиян нерусской национальности веками находились в ее составе, носят русские имена, свободно владеют русским языком.
Принцип единства системы государственной вла сти Российской Федерации основывается на конституци онном положении о том, что ее единственным источни ком является многонациональный народ России. Любое государство сильно единством власти. В федеративном государстве, в отличие от унитарного, возникает комплекс проблем, связанных с обеспечением сочетания суборди нации властных структур с гарантией самостоятельнос ти органов государственной власти субъектов федерации и органов местного самоуправления.
Федеративная система отрицает прямое подчинение законодательных органов власти субъектов федерации высшему законодательному органу федерации. Однако это вовсе не отрицает единства системы законодатель ной власти, которая в Российской Федерации имеет свою специфику. Она проявляется в том, что, как и во всех фе дерациях, требования федеральной конституции и фе дерального законодательства обязательны для всех субъектов Федерации, которые должны в своей законо-творческой деятельности строго им следовать. В то же время законотворческая деятельность субъектов Россий ской Федерации осуществляется не только по предме там их непосредственного ведения, но и по предметам совместного ведения с Российской Федерацией. Субъек ты Федерации оказывают существенное влияние на фе деральный законотворческий процесс: их законодатель ные (представительные) органы являются субъектами права законодательной инициативы в Федеральном Со брании: от позиции первых лиц субъектов Федерации,
ный доступ ко всякой государственной должности» (абз. 2 ст. 33), никто не может быть лишен германского гражданства против его воли, а также выдан иностранному государству (ст. 16) Согласно Конституции Швейцарии, всякий гражданин кантона является швей царским гражданином, все швейцарцы равны перед законом.
являющихся членами Совета Федерации, во многом за висит судьба принимаемых федеральных законов.
Однако стройность теоретической модели не всегда вписывается в российскую политическую и правовую ре альность. Есть основания опасаться того, что в ближай шей перспективе могут возникнуть проблемы именно в сфере единства системы власти. Об этом свидетельству ют, по крайней мере, два обстоятельства, которые отчет ливо прослеживаются и имеют тенденцию к усилению
Во-первых, власть, и прежде всего центральная, теря ет поддержку граждан государства, которые в ее лице не находят необходимой защиты своих интересов и консти туционных прав. Усиливающееся в этой связи влияние региональных властных структур, значительно укреплен ное выборностью глав исполнительной власти, не только не компенсирует ослабления федерального центра, а напротив, стимулирует рост и без того уже подошедшего к опасной отметке уровня регионального сепаратизма.
Во-вторых, сама центральная власть, и прежде всего ее законодательная ветвь, при росте влияния региональ ных элит на процесс ее формирования постепенно утра чивает способность решительно отстаивать общенацио нальные интересы. При этом президент и федеральное правительство вынуждены лавировать, постепенно сдавая позиции. Весь мировой опыт федерализма свидетельству ет об опасности такого пути для целостности федерации.
Важнейшим принципом построения федерации является разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. В этом заключается суть федерации, ее прежде всего экономическое преимуще ство перед унитарным государством. В большинстве со временных федераций этот принцип конституционно зак реплен. Однако, как уже отмечалось выше, он формаль но-юридически не сформулирован в основах конституци онного строя Российской Федерации, хотя принцип раз граничения предметов ведения и полномочий между орга нами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, являющийся вторичным по отношению к нему, включен в число базовых принципов федеративно го устройства. Едва ли данное обстоятельство следует рассматривать как случайность. Последовавшая вслед за принятием новой федеральной Конституции волна внут-
ригосударственных договоров позволяет усмотреть в этом далеко идущий расчет региональных элит, которые, по нимая известную слабость федерального центра и его зависимость от их поддержки на этапе разработки и при нятия новой Конституции, постарались максимально ре ализовать свои интересы.
Практика подписания договоров о разграничении пред метов ведения и полномочий между федеральными орга нами государственной власти и органами государствен ной власти субъектов Российской Федерации после того, как Федерация получила конституционное оформление, не имеет аналогов в мире, впрочем, как и непомерно ши рокий перечень вопросов совместного ведения Российс кой Федерации и ее субъектов^. Это является одним из показателей того, что процесс формирования федерации в России еще не завершен, и Россия, являясь федераци ей de jure, еще не стала в полной мере федерацией de facto. Первоначально двусторонние договоры Российской Федерации с ее субъектами рассматривались в качестве исключительной меры для неординарных случаев (напри мер, с Татарстаном, Чеченской Республикой, Калининг радской областью), со временем это начинание приоб рело массовый характер, и возникла необходимость вни мательно разобраться как в политической, так и юриди ческой природе данного феномена.
Сложность договорного процесса по разграничению предметов ведения связана прежде всего с несовершен ством правовой базы, которая ограничена п. 3 ст. 11 Кон ституции Российской Федерации и Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов веде ния и полномочий между органами государственной вла сти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
В настоящее время подписано 46 договоров и несколь ко сотен соглашений^. Их анализ показывает, что в этих
' В мировой практике встречается достаточно редкое явление, именуемое «фуралистическим федерализмом». Этим термином описывается государственная система, которая предполагает пре доставление особых прав отдельным региональным группам. При мером может служить унитарная Испания, в определенной мере федеративная Индия.
' Если принять во внимание наличие в Российской Федерации так называемых сложнопостроенных субъектов, то число догово ров увеличивается до 49.
документах, особенно на первых порах, имели место мно гочисленные противоречия с рядом положений Конститу ции Российской Федерации. Особенно это касается До говоров и соглашений, заключенных с Республиками Та тарстан, Башкортостан. Саха (Якутия), Северная Осетия, Кабардино-Балкария и др. Так, в Договоре Российской Фе дерации и Республикой Татарстан о разграничении пред метов ведения и делегирования полномочий, подписан ном 15 февраля 1994 г., говорится, что органы государ ственной власти Республики Татарстан самостоятельно осуществляют внешнеэкономическую деятельность, хотя согласно п. «о» ч. 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации «координация... внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» находится в совмест ном ведении Федерации и ее субъектов. 8 тексте Догово ра немало и иных положений, которые расходятся с федеральной Конституцией, расширяя перечень предме тов ведения и полномочий Республики Татарстан. Это от носится к земельному, водному, лесному законодатель ству, законодательству о недрах, об охране окружающей среды. Конституция Российской Федерации относит их к сфере совместного ведения, а Договор — к полномочи ям органов государственной власти Республики Татар стан.
Отдельные положения Договора с Кабардино-Балка рией. заключенного Э июля 1994 г., создают сложные про блемы для последующего нормотворчества. В п. «х» ста тьи 3 этого Договора определено, что в число полномо чий Кабардино-Балкарской Республики входит «введение на территории республики чрезвычайного положения в со ответствии с федеральным конституционным законом». Поскольку договор подписывался в отсутствие федераль ного закона, подобная постановка вопроса ставит феде ральные органы власти a priori в положение, когда субъек тами Федерации диктуются условия государству в целом. Договор с Кабардино-Балкарией переносит ряд предме тов совместного ведения в компетенцию республики. К их числу относятся: установление системы органов госу дарственной власти, защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, внешнеэкономическая деятельность, здравоохранение, образование, культура, спорт. Ряд предметов исключи тельного ведения Федерации в соответствии с договором
отнесено к совместному ведению Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики. Это касается феде ральной государственной собственности, обороны и бе зопасности, установления основ бюджетно-финансовой, налоговой, денежной и ценовой политики.
В Договоре с Республикой Саха (Якутия) определяет ся, что республика — это суверенное государство, осно ванное на праве народа на самоопределение, которая часть принадлежащих ей суверенных прав добровольно и на основе Федеративного договора передает на опреде ленный срок в ведение федеральных органов государ ственной власти Российской Федерации (ст. 39). В п. «ж» ч. 1 статьи 1 Договора закрепляется право формирова ния в республике фонда драгоценных металлов и драго ценных камней, что может привести к накоплению валют ных средств, достаточных для введения собственной обес печенной валюты и при неблагоприятных обстоятельствах к выходу из состава Российской Федерации. Тем более, что в Конституции Республики Саха (Якутия) недвусмыс ленно формулируется правовой статус ее как суверенно го государства.
Договор со Свердловской областью расширяет пере чень предметов совместного с Федерацией ведения за счет тех, что федеральной Конституцией отнесены к ве дению Российской Федерации, и отдает в исключитель ное ведение области ряд предметов совместного веде ния.
Большинство из подписанных на рассматриваемом этапе вместе с договорами соглашений также выходит за пределы совместного ведения, установленные ст. 72 Кон ституции Российской Федерации, что реально усиливает асимметричность Федерации. На практике это приводит к фактическому пересмотру в ряде случаев положений федеральной Конституции.
Что касается принципиальной стороны вопроса, то следует обратить внимание на противоречивый характер подписываемых документов с политико-правовой точки зрения. С одной стороны, договоры о разграничении пред метов ведения и полномочий между федеральными ор ганами государственной власти и органами государст венной власти субъектов Российской Федерации предус мотрены Конституцией Российской Федерации, они по могают сгладить противоречия между федеральным и ре-
гиональным законодательством, между федеральными и региональными структурами власти, помогают прео долеть сложности, связанные с высокой степенью диф ференциации регионов. Договоры и соглашения в какой-то мере повышают возможности федерального центра в осуществлении его контрольных функций за деятельно стью исполнительных структур региональных властей, расширяют и укрепляют его влияние в субъектах Феде рации.
С другой стороны, превращаясь все больше из вспо могательных средств разделения центрального и регио нального уровней управления в основные, договоры не сут известную угрозу становлению полноценных федера тивных отношений, которая усиливается тем, что и сама федеральная Конституция содержит существенные про тиворечия. В ст. 11 говорится, что разграничение пред метов ведения и полномочий между федеральными орга нами государственной власти и органами государствен ной власти ее субъектов осуществляется посредством до говоров, а в ст. 76— регулирование предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного веде ния осуществляется посредством федеральных законов. При этом ст. 71 относит к ведению Федерации все феде ративное устройство, т. е. в первую очередь разграниче ние полномочий между уровнями государственной влас ти. Подобное обстоятельство, во-первых, ставит под воп рос легитимность самого договорного процесса, во-вто рых, вносит известную путаницу в предмет регулирова ния. Наконец, имеющие место случаи вторжения посред ством договоров в сферу «чужой» компетенции прямо нарушают положения ст. 5, 72 и др., которые закрепляют принцип равноправия субъектов Федерации, ревизуя ос новы конституционного строя.
Следует отметить, что практика подписания подобных договоров, когда из процесса их подготовки и подписания практически устранена законодательная ветвь власти и совсем не определена функция судебной власти, объек тивно усиливает позиции исполнительной ветви власти. Это снижает юридическую силу договоров и дезорганизу ет систему правоотношений в Российской Федерации. Самим фактом заключения договора между федеральны ми органами государственной власти и органами государ ственной власти субъекта Федерации фактически урав-
нивается их правовой статус, поскольку договор по опре делению предполагает равенство сторон. Это может иметь серьезные последствия для последующего разви тия федерального законодательства в области региональ ных отношений.
Принятие федерального закона «О принципах и поряд ке разграничения предметов ведения и полномочий меж ду органами государственной власти Российской Феде рации и органами государственной власти субъектов Рос сийской Федерации», надо полагать, введет договорной процесс в правовое русло. Все вновь заключаемые дого воры между центром и регионами теперь должны утвер ждаться Советом Федерации, а заключенные ранее дол жны быть в установленные законом сроки приведены в соответствие с федеральным законодательством. Факти чески это означает их перезаключение. В этой связи воз никнет немало трудностей не столько правового, сколько политического характера, поскольку большинство догово ров бессрочные.
К числу основополагающих принципов федерализма относится конституционный принцип равноправия и самоопределения народов, тесно связанный с прин ципом равноправия субъектов Российской Федера ции в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
Конституция Российской Федерации сохранила деле ние субъектов федерации на 6 категорий, унаследованных от советского периода (республики, края, области, горо да федерального значения, автономная область, ав тономный округ). Хотя принципиально их статус был из менен. и они стали равноправными субъектами Российс кой Федерации (п. 1 ст. 5), равноправными между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государ ственной власти (п. 4 ст. 5), фактически с самого начала Федерация приняла ярко выраженную асимметричную структуру.
Республики наделены правами, которые отсутствуют у краев и областей: они имеют государственный статус (п. 2 ст. 5), право на конституцию (п. 2 ст. 5), а не на устав. как все остальные субъекты Федерации, на второй офи циальный язык помимо русского (п. 2 ст. 68). Конституции республик позволили им создать пост Президента Рес публики, тогда как в других субъектах высшим долж-
?48
ностным лицом является глава администрации (губерна тор)'.
Чем на самом деле является асимметричность Феде рации? Есть все основания рассматривать ее как нару шение под видом реализации федеративных начал фун даментальных прав человека, поскольку все субъекты федеративных правоотношений, и прежде всего гражда не, населяющие субъекты Федерации, равноправны. Асимметричность Российской Федерации сложилась объективно и в значительной степени сегодня представ ляет дань традиции решения национального вопроса. Однако если взять за основу национальный признак, рас сматривая республики в составе Российской Федерации как форму самоопределения титульной нации, то лишь в четырех республиках представители титульной нации имеют абсолютное (свыше 50%) большинство в составе населения. Это Осетия, Тыва, Чечня и Чувашия. В трех республиках они составляют относительное большин ство— Кабардино-Балкария (48,3%), Калмыкия (45,7%), Татарстан (48,5 %). В остальных русское население со ставляет либо абсолютное, либо относительное большин ство^.
Непоследовательность проведения в жизнь принципа равноправия субъектов Федерации, наделение республик фактически более высоким статусом несет в себе потен циальную опасность сепаратизма, суверенизации, сти мулирует рост тенденций к полному самоопределению. Это очень трудная проблема и решаться она должна толь ко на пути создания единой российской нации, особой наднациональной общности — российского народа.
Ст. 15 Конституции Российской Федерации закрепля ет ее высшую юридическую силу, прямое действие на всей территории страны. Законы и иные правовые акты, при нимаемые в Российской Федерации, не должны ей про тиворечить, все должностные лица, граждане и их объе динения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Таким образом устанавливается
' Наличие в составе Российской Федерации такого субъекта Федерации, как Еврейская автономная область — скорее дань традиции. Практически она ничем не отличается от других русских областей и по национальному составу. Граждан еврейской нацио нальности в составе ее населения чуть больше 4%. ^ См.: Народы России. Энциклопедия. М., 1994, с. 433—435.
принцип приоритета федерального законодатель ства.
Однако сегодня на практике мы имеем то, что в 19 из 21 республик, в 29 из 49 областей, в 4 из 10 автономных округов приняты конституционные акты, которые в той или иной мере не соответствуют или, более того, противоре чат федеральной Конституции. Ряд субъектов Российс кой Федерации законодательно закрепили регламентацию деятельности органов судебной власти и прокуратуры, что является исключительной сферой Российской Федерации. Ряд субъектов претендуют на право ратификации меж дународных договоров, объявления военного положения или создания собственной таможни. Выше приводились и другие примеры.
Только в 1995-1996 гг. 8 ходе проверок Министерством юстиции Российской Федерации нормативных актов на предмет их соответствия Основному Закону страны об наружилось, что из принятых в субъектах Федерации око ло 26 тыс. нормативных актов свыше 12 тыс. противоре чат федеральному законодательству. При этом 14 терри торий, в том числе Башкортостан, Республика Саха, Ива новская, Московская области, Эвенкийской автономный округ и другие, вообще не присылали на экспертизу и ре гистрацию в федеральное Министерство юстиции свои нормативные акты.
Не может не беспокоить усиление правового нигилиз ма. Это проявляется в том, что власти отдельных субъек тов Федерации приостанавливают действие федераль ных законов на подведомственной территории. Подобные факты имели место в Архангельской, Волгоградской, Во ронежской, Курганской, Мурманской, Ростовской, Саратов ской и других областях, в ряде автономных округов. Прак тически не поддается учету поток нарушений федераль ного законодательства в субъектах Федерации под пред логом экономической и иной «целесообразности».
Из сказанного можно заключить, что российский феде рализм с самого начала его формирования не имел стро го определенных параметров, у его «отцов-основателей» не было научно разработанной концепции. Многие шаги на пути утверждения федеративных отношений предпри нимались из соображений политической конъюнктуры, носили ситуативный характер. Порой в его фундамент закладывались положения, которые давно отвергнуты
мировой практикой. Например, рекомендации республи кам брать столько суверенитета, сколько они способны переварить.
Россия сегодня, являясь федерацией de jure, еще не стала ею de facto. У нас только создаются предпосылки для ее перерастания в подлинную федерацию. Но для этого предстоит решить ряд чрезвычайно сложных задач: В экономической и социальной областях — это выравнивание экономического потенциала и уровня жиз ни регионов. Вопрос особый, требующий специального рассмотрения. Субъекты Федерации должны быть эко номически самодостаточными. При наличии дотационных и депрессивных регионов вопрос равноправия остается
риторическим.
Необходимо решить проблему суверенитета и тес но связанную с ней проблему создания механизма обеспечения гарантий государственной целостности Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации такого механизма нет, более того, имеются положения, препятствующие его созданию.
Необходимо обеспечить верховенство федераль ного права. Для этого должен быть создан механизм ре ализации права. До сих пор у Федерации нет рычагов воз действия на те субъекты Федерации, которые нарушают федеральное законодательство.
Необходимо целенаправленное преодоление гипер трофированной асимметрии. Для этого требуется про ведение взвешенной и научно обоснованной региональ ной политики.
Необходимо стремиться к территориальному прин ципу построения Федерации. Но при этом ни в коем слу чае нельзя пользоваться насильственными методами. Вопрос видимо будет решаться в перспективе путем орга нического укрупнения регионов, прообразом которого се годня выступают межрегиональные экономические ассо циации.
Взять под контроль федерального законодательства нынешнюю практику заключения договоров и согла шений между федеральным центром и регионами.