Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE 60
ПО ТЕМЕ: «НАРОДНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО В РОССИИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ»
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение…………………………………………………………………………. 3
Глава 1. Народное представительство в России до 1917 г………………… 8
1.1. Элементы представительного правления в Российском государстве в IX - XVIII вв………………………………………………………………………………… 8
1.2. Представительное правление в России при абсолютной монархии...……………………………………………………………………………..14
1.3. Система представительных органов государственной власти в период буржуазного развития………………………………………………………………...18
Глава 2. Развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды……………………………………………………………..23
2.1. Представительные функции в деятельности Советов (1917 - 1989 гг.)…23
2.2. Представительные органы в постсоветский период…………………...…29
Глава 3. Парламентаризм в современной России………………………….33
3.1. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: особенности формирования, компетенция и полномочия………………………………………...33
3.2. Государственная Дума Федерального Собрания РФ: компетенция, полномочия и формирование ………………………………………………………..42
Заключение……………………………………………………………………...50
Библиографический список…………………………………………………..59
Введение
Самобытная российская традиция народного представительства представляет собой один из краеугольных камней, на которых веками держалось общественное и государственное единство народа России. Отрицаемая «либеральными строителями» конца прошлого века, эта традиция на деле красной нитью проходит сквозь всю отечественную историю. Выражаясь словами Председателя Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Б.В. Грызлова, российским историкам, юристам, политологам и государствоведам есть «что рассказать о русской традиции представительной власти»1.
Византийские хроники и древнерусские летописи сохранили свидетельства о своеобычных механизмах народного представительства изначальной Руси. Их роль и значение наглядно проявлялись не только во внутренних, но и в межгосударственных отношениях (например, в вопросах заключения русско-византийских договоров)2.
История представительных органов государственной власти в различных русских землях (Киевской, Новгородской, Полоцкой, Псковской, Смоленской, Вятской, Владимирской) показывает, что «начала представительного строя» вовсе не были чужды нашему народу. Напротив, именно Северо-Восточная Русь, славная сильной княжеской властью, показала в 1211 г. первый в нашей истории пример созыва общеземельного представительного собрания3. В Новгороде XIV-XV веков в политический процесс через различные формы многоуровневого представительства вовлекалось более половины взрослого самостоятельного мужского населения. Такой уровень участия горожан в политической жизни не был достигнут в ту эпоху ни одним из государств, граничивших с Новгородской землей4.
Эпоха Земских соборов (зарождение которых относится к концу XV - первой половине XVI веков)5 без преувеличения вывела Россию в число стран, занимавших в эпоху Позднего Средневековья лидирующие позиции в области участия населения в управлении.
Стоит отметить, что и в эпоху Империи российские традиции формирования представительных органов не прерывались.
В XX веке отношение нашего общества к российским традициям народного представительства прошло три этапа (примерно совпавших с основными периодами политического развития страны).
В конце XX века народное представительство вступило в новую фазу своей эволюции. Предшествующее развитие представительных учреждений в России наглядно продемонстрировало их полезность и исключительную жизнеспособность. Вовлекая в управленческий процесс широкие слои населения, представительным органам отчасти удавалось сблизить народ и политическую элиту, обеспечить более открытый режим функционирования публичной власти.
В историческом аспекте представительство не относится к числу прижившихся атрибутов российской государственности. Просуществовавшая с 1906 года до падения самодержавия Государственная дума никогда не была верховным законодателем и за 12 лет ее функционирования дважды распускалась. Аналогичным образом складывались условия деятельности других представительных органов: единоличное политическое властвование в России всегда доминировало над коллегиальным. Есть основания полагать, что лишь в конце XX — начале XXI века созрели условия для полноценной организации представительных органов государственной власти и местного самоуправления, реализующих свои полномочия во взаимодействии и сотрудничестве с органами исполнительной и судебной власти, на основе Конституции Российской Федерации и законов.
Практика последних лет неуклонно свидетельствует о том, что система представительных органов в Российской Федерации коренным образом изменилась и имеет тенденцию к оптимизации. Однако процесс совершенствования этой системы в России еще далек от своего завершения, он требует глубокого научного осмысления и анализа. Представительные органы власти функционируют в принципиально новых условиях, для которых характерно развитие рыночной экономики и многопартийности, профессиональных начал в депутатской деятельности. Произошел отказ от идеи верховенства представительного органа, которую сменили принципы верховенства Конституции Российской Федерации и разделения властей. Подверглись существенной корректировке конституционно-правовые конструкции федеративного устройства и местного самоуправления, актуализировались проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, разделения компетенции между органами публичной власти соответствующих территорий.
В подобной ситуации требуются принципиально новые научные обобщения и выводы, касающиеся формирования и функционирования народного представительства, его конституционно-правовой природы, властных полномочий, взаимодействия и ответственности. Таким образом, тема настоящего дипломного исследования не утратила своей актуальности.
Сложность и многогранность института народного представительства делает его объектом изучения различных наук: философии, социологии, политологии и юриспруденции. Однако конституционно-правовой аспект данной проблемы до недавнего времени полно и всесторонне не анализировался.
Проблемы народного представительства всегда привлекали внимание исследователей, представляющих различные отрасли научного знания, в том числе науку конституционного права. Особенно весомый вклад в изучение отмеченной проблематики внесли такие видные отечественные ученые, как С.А. Авакьян, Ю.А. Агешин, М.В. Баглай, Д.Л. Златопольский, В.Т. Кабышев, А.И. Ким, Д.А. Ковачев, Е.И. Козлова, Н.М. Конин, В.Ф. Коток, Б.П. Кравцов, С.С. Кравчук, Л.Т. Кривенко, О.Е. Кутафин, А.И. Лукьянов, В.М. Манохин, Н.И. Матузов, Г.С. Михайлов, А.А. Мишин, А.Г. Мурашин, В.И. Новоселов, Н.Г. Старовойтов, Б.А. Страшун, Е.А. Тихонова, И.Е. Фарбер, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев и др.
Проблемы народного представительства рассматривались также в работах дореволюционных государствоведов А.С. Алексеева, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, П.И. Новго-родцева, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.
Несмотря на активную разработку в последнее десятилетие отдельных аспектов народного представительства, данная проблематика остается недостаточно комплексно исследованной и рассматривается фрагментарно.
Недостаточная разработанность выбранной темы диссертационного исследования объясняется, во-первых, вступлением института народного представительства в новый этап своего развития в соответствии с изменившимися российскими реалиями; во-вторых, обновлением законодательства и изменением правоприменительной практики; и, наконец, в-третьих, отсутствием в современной отечественной юридической литературе всестороннего и глубокого исследования по данному вопросу.
Имеющиеся работы не в полной мере учитывают современные тенденции развития политической системы, сложность взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации, особенности конституционно-правового статуса муниципальных образований. Кроме того, рассмотрение в литературе отдельных конституционных проблем народного представительства не исключает возможности проведения новых теоретических обобщений в этой области научного знания.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования народного представительства в Российской Федерации на современном этапе ее исторического развития.
Предметом исследования выступают теоретические основы и нормативно-правовое регулирование формирования и деятельности народного представительства в системе российского конституционного права.
Цель исследования заключается в комплексном анализе конституционного института народного представительства, научном осмыслении сущности этого конституционно-правового феномена во всем его разнообразии.
Достижение поставленной цели потребовало решения следующих задач, отражающих логическую последовательность предпринятого исследования:
выявления и обоснования специфики понятия, а также конституционно-правовой сущности народного представительства;
раскрытия природы народного представительства как формы выражения суверенитета народа;
изучения исторических этапов развития народного представительства и выявления на этой основе особенностей функционирования представительных учреждений в современных условиях;
выработки практических рекомендаций по совершенствованию законодательства в целях реализации конституционной концепции народного представительства.
При написании дипломной работы для достижения ее целей и решения поставленных задач использовались исторический, социологический, функциональный, сравнительно-правовой, диалектический и системно-структурный методы познания, выработанные и апробированные юридической наукой.
При исследовании вопросов, лежащих на стыке нескольких научных направлений использовался междисциплинарный подход.
Глава 1. Народное представительство в России до 1917 г.
1.1. Элементы представительного правления в Российском государстве в IX - XVIII вв.
По мнению большинства российских исследователей, первым государственным образованием, возникшим на территории, населенной восточнославянскими племенами, было Киевское государство. Датой его образования, по общему мнению, считается IX в. Известно, что право возникает одновременно с государством. Однако историки не располагают сведениями о каком-либо конкретном законе, действовавшем в Киевском государстве до X в. Упомянутый в договоре Олега с греками «закон русский»6, по мнению О.И. Чистякова, следует отнести скорее к обычаю, нежели к памятникам писаного права7.
История не сохранила подробных сведений о представительном и законодательном процессе Древней Руси. Однако очевидно, что, в силу монархической природы государства, он не мог иметь иной формы, нежели формы актов великокняжеской власти, которые не всегда носили единоличный характер. В частности, Правда Ярославичей была утверждена единым решением трех сыновей великого князя Ярослава Мудрого. Но подобное обстоятельство не меняет сущности этих актов и характера власти органа, их издавшего.
И.Я. Фроянов отрицает наличие законодательных прав у великих князей8, перенося в систему власти Киевского государства роль народного веча по аналогии с Новгородской республикой.
Иной точки зрения придерживается американский ученый Д. Кайзер. Он считает, что до XIII - XV вв. на Руси действовали «горизонтальные» правовые связи: все уголовные и гражданские дела разрешались заинтересованными лицами без участия государства. Эта позиция также вызывает большие сомнения, поскольку Пространная редакция Русской Правды упоминает о княжеском суде.
Киевское государство по форме правления относится к типу раннефеодальной монархии. Это означает сохранение в составе его органов государственной власти народного собрания (веча)9. В современной историко-правовой науке идут споры о распространенности веча и его роли в некоторых землях10. Что касается его роли в Киевском государстве, то источники не позволяют однозначно ответить на этот вопрос. Одно бесспорно: вече в Киеве не могло претендовать на роль законодательного органа по причине принадлежности этой функции великому князю.
Вече было формой непосредственного участия народа в решении государственных дел. Это было собрание всех свободных жителей. Летописи упоминают о вечевых собраниях во всех древнерусских княжествах. Предметом обсуждения на вече могла стать любая проблема государственной жизни; чаще всего решались вопросы о призвании и изгнании князей, о военных походах и о заключении мирных договоров. В большинстве русских земель вечевые собрания исчезли после татаро-монгольского нашествия. В северо-западных землях (Новгород, Псков, Смоленск) вече играло большую роль и просуществовало дольше, т.к. эти княжества не были разорены татаро-монгольскими войсками. Однако после включения этих земель в состав Московского царства и в них вече отмирает.
Во всех русских землях действовали княжеские думы - постоянный совет при князе, в который входили его ближайшие соратники. Как правило, князь не приступал ни к какому серьезному делу, не обсудив его со своими боярами. Нередко в княжеских думах участвовали и представители духовенства, однако их участие не было постоянным.
Боярская дума стала продолжением княжеской думы в новых исторических условиях Московского царства. Без думы не обходится ни один государь, не исключая и Ивана Грозного.
Основными органами власти общегосударственного уровня в этот период были царь и Боярская дума. Царь, как и любой другой монарх в европейском централизованном государстве, совмещал в одном лице законодательную, исполнительную и судебную власть. В частности, австрийский дворянин С. фон Герберштейн, находившийся в начале XV в. в качестве посла при дворе московского государя и составивший Записки о Московии, дал в них оценку власти одного из основоположников русского централизованного государства, великого князя Василия III Ивановича (1505 - 1533). По оценке историка, властью над своими подданными, которой великий князь обладает, он превосходит всех монархов мира11.
Однако в рассматриваемый период на Руси существовало такое коллегиальное учреждение, как Боярская дума. По меткому выражению М.Ф. Владимирского-Буданова, Дума была вспомогательным учреждением при самодержавной власти12. Самостоятельной роли Боярская дума не играла, она всегда действовала вместе с царем, составляя совместно с государем единую верховную власть. Это единство особенно рельефно проявлялось в делах законодательства и в международных сношениях. По всем делам выносилось решение в следующей форме: «Государь указал, и бояре приговорили» или «По государеву указу бояре приговорили».
Боярская дума была органом, несамостоятельным по отношению к царской власти. В силу этого права Думы не определялись каким-либо писаным правовым актом, а регламентировались, как и власть царя, нормами обычая. Однако в судебниках 1497 и 1550 гг., а также в тексте Соборного уложения 1649 г. можно найти нормы, позволяющие судить об объеме полномочий Думы и ее месте в системе органов государственной власти Русского централизованного государства.
Судебник 1497 г. был принят, как следует из его заголовка, в сентябре 1497 г. великим князем Иваном Васильевичем совместно с Боярской думой.
Боярская дума как коллегиальный орган власти государственного уровня существовала на всем протяжении развития Русского централизованного государства. Состав Боярской думы также менялся в разные исторические периоды: на первом этапе в нее входили только бояре, т.е. свободные землевладельцы. Впоследствии эта социальная категория разделилась на введенных и путных бояр. К первым относились служивые бояре, или, как их еще называли, «большие». Они-то и входили в состав Боярской думы. Путные бояре получали «путь» - доход в заведовании, занимали незначительные места при дворе и в состав Думы не входили.
Вторая социальная категория, претендовавшая на участие в деятельности Думы, - князья. Первоначально они входили в Думу автоматически, по званию, не нуждаясь в дополнительном возведении в чин боярина. Однако в XVI в. и особенно в XVII в. число служилых князей превысило количество отведенных им мест в Думе, хотя численность представителей этой категории колебалась от половины до двух третей состава последней, поэтому царю приходилось выбирать и проводить угодных ему князей в состав Думы через присвоение им чина боярина.
Для второго периода характерно введение в состав Думы ее членов с учетом не знатности, а положения, занимаемого при дворе. Так, в состав Думы по должности входил окольничий. Со второй половины XVI в. царь начал вводить в Думу простых дворян, получавших при этом титул думных. Позже в ее состав вошли и думные дьяки.
Таким образом, по социальному составу Боярская дума представляла собой довольно узкую корпорацию, в которую входили даже не все представители правящего класса. Причем состав Думы не был представительством в современном понимании, поскольку его формирование, особенно на поздних этапах развития, осуществлялось по воле царя путем назначения.
Боярская дума просуществовала до конца XVII в. и позднее была преобразована в Сенат.
Одним из крупных явлений политической жизни Московского государства XVI - XVII вв. были Земские соборы, игравшие большую роль в законотворческой деятельности. В XVII в. Земский собор состоял из двух частей: одна объединяла руководителей высшей администрации, церковного руководства, членов Боярской думы, начальников приказов, другая - выборных представителей всех сословий (Сфера деятельности Земских соборов была чрезвычайно широка и включала в себя выборы царя (в чрезвычайных обстоятельствах), внешние сношения, установление налогов и податей, поддержание порядка внутри государства и даже военные распоряжения в случае неприятельского вторжения).
Характеризуя Земские соборы в системе государственной власти России, М.Ф. Владимирский-Буданов относил их к категории представительных учреждений: «Земский собор не есть элемент власти, противоположный власти царской и Боярской думы. Он есть орган власти... включающий в себя и царя, и Думу»13, и, добавим, верхи духовенства. Перечисленные лица, по мнению В.П. Портнова, составляли верхнюю палату Земского собора, члены которой не избирались, а участвовали в ней в соответствии с занимаемым положением. Нижняя палата была представлена выборными от дворянства, верхов посадских людей (торговые люди, крупное купечество). Выборы в нижнюю палату производились не всегда; иногда, при срочном созыве Земского собора, представители в эту палату приглашались царем или должностными лицами на местах14.
В научной литературе нет однозначной оценки места и роли Земских соборов в системе органов государственной власти России15. Крайней точки зрения придерживается В.П. Портнов, считающий их высшими органами государственной власти16. Однако большинство отечественных исследователей относят Земские соборы к числу совещательных или законосовещательных органов при царе17. С.В. Юшков же полагал, что подобная постановка вопроса бесплодна, поскольку этот вопрос нельзя решать с точки зрения конституционной теории. В качестве аргумента он приводил довод о том, что созыв Земских соборов царями юридически был для них не обязательным, но фактически необходимым18.
Земские соборы - многозначное и неординарное явление в истории российской государственности. В.П. Портнов делит их, с точки зрения целей и организации, на четыре группы: созываемые царем по своей инициативе, созываемые царем по инициативе сословий, созываемые сословиями или по их инициативе в отсутствие царя либо направленные против него, избирательные соборы на царствие19. Очевидно, Земские соборы, образующие три последние группы, были органами чрезвычайными, не входившими в обычную систему постоянно действовавших органов государственной власти (Только Соборы последней, четвертой группы могут считаться высшими органами власти, да и то на короткий период, до избрания нового царя. При этом вопросы, рассматривавшиеся Земскими соборами данных трех групп, лишь с известной долей условности можно отнести к компетенции законодательных органов в современном их понимании, т.к. в их решениях отсутствует главная функция - собственно законодательная. Этим полномочием обладали только Соборы первой группы, созывавшиеся царем по его инициативе. Но именно к ним в наибольшей мере относится характеристика Соборов как законосовещательных органов при царе.).
1.2. Элементы представительного правления в России при абсолютной монархии
Большинство историков датируют установление абсолютной монархии в России концом XVII - началом XVIII вв.
По мнению А.М. Курбского, лучший вариант организации государственной власти - это ограниченная монархия, когда формой ограничения власти царя выступает выборный сословно-представительный орган, участвующий в разрешении всех важнейших дел в государстве: «Царь же аще и почтен царством... должен искать доброго и полезного совета не токмо у советников, но и у всенародных человек»20.
А.М. Курбский ближе всех в России в этот исторический отрезок подошел к практическому пониманию теории разделения властей. Согласно его теории высшие властные полномочия в стране осуществляются монархом, парламентарным и правительственным органами. Задача последних – непосредственная забота о соблюдении законности в стране21.
А.М. Курбский доказывал, что закон должен содержать реально выполнимые требования22. Беззаконие, по его мнению, не ограничивается простым насилием, это и несоблюдение законов, и издание жестоких и невыполнимых законов. Властители, которые «составляют жестокие законы и невыполнимые предписания... должны погибнуть»23. Таким образом, А.М. Курбский вплотную приблизился к буржуазной трактовке естественно-правовых законов и категорий24. Не случайно, поэтому, его стремление ограничить законодательные полномочия царя, передав их в руки выборного сословно-представительного органа - прообраза будущего парламента.
Вместе с тем необходимо отметить, что А.М. Курбский выступал не против режима централизованной власти.
В последующие периоды развития русской истории предпринимались неоднократные попытки ограничить власть монарха, как правило, в момент прерывания линии прямого наследования престола. В этом случае политические силы, возводившие на престол нового монарха либо, наоборот, противившиеся этому, делали попытки в той или иной форме ограничить власть царя. Так, во время избрания Земским собором 1598 г. Бориса Годунова царем боярская оппозиция, потеряв надежду возвести на престол другого кандидата, представителя Романовых, безуспешно пыталась ограничить власть новоизбранного царя25.
В царствование Петра I особое значение приобрел Правительствующий Сенат, утвержденный в 1711 г. и ставший органом, решавшим все важнейшие дела управления, суда и текущего законодательства. Основанный Петром I Сенат не был похож на Сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предоставленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо его царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься текущими делами.
Учреждением, в чем-либо ограничивавшим власть Петра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. При преемниках Петра роль Сената уменьшилась, особенно в сфере законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Государственному совету.
Учрежденный в 1801 г. Государственный совет стал в 1810 г. высшим законосовещательным учреждением Российской империи. Все законы, законодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном совете.
Члены Государственного совета до 1906 г. назначались царем из числа высших сановников. Министры являлись членами Государственного совета по должности. С 1812 по 1865 г. Председатель Государственного совета был одновременно и Председателем Кабинета Министров. В царствование Александра II Государственный совет принимал активное участие в разработке законодательной базы реформ 60 - 70-х годов.
Следующая попытка реформирования государственной власти в России принадлежит М.М. Сперанскому. В начале октября 1809 г. М.М. Сперанский завершил работу над Введением к уложению государственных законов, или, как его называл сам автор, Планом всеобщего государственного образования. В основу реформы положен принцип разделения властей. М.М. Сперанский исходил из того, что нельзя основать правление на законе, если одна и та же власть будет и составлять законы, и исполнять их. Поэтому он предлагал законодательную власть сосредоточить в руках Государственной Думы, исполнительную - возложить на Правительствующий Сенат и министерства, а судебную - на Судебный Сенат.
Хотя в проекте предполагалось в какой-то мере привлечь население (на основе имущественного ценза) к участию в исполнительной, законодательной и судебной власти посредством системы четырехстепенных выборов26 <1>, самостоятельность перечисленных органов и их независимость от власти монарха не были предусмотрены. Монарх оказывался в положении главы государства, без чьей санкции не могла действовать ни одна из ветвей власти. При этом координацию деятельности законодательной и исполнительной власти призван был осуществлять Государственный совет - совещательный орган при императоре. «В порядке государственных установлений, - писал М.М. Сперанский во Введении к уложению государственных законов, - Совет представляет сословие, в коем все действия законодательной, судебной и исполнительной в главных их отношениях соединяются и через него восходят к державной власти и от нее изливаются»27.
Проекту М.М. Сперанского не суждено было воплотиться в жизнь в первозданном виде. У историков нет однозначного объяснения, почему Александр I отказался от согласованного с ним во всех деталях проекта. 1 января 1810 г. император подписал Манифест об образовании Государственного совета, из текста которого явствовало, что «все законы, уставы и учреждения в первоначальных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершенствованию»28. Таким образом, законодательные функции, которые, по замыслу М.М. Сперанского, должны были принадлежать выборному представительному органу власти - Государственной Думе, оказались переданы Государственному совету. Тем самым функции последнего были существенно расширены, а представители сословий отстранены от законодательного процесса.
Следующая попытка конституционных преобразований связана с деятельностью декабристов. Декабризм как особое направление философско-правовой мысли является предметом отдельного исследования, здесь же ограничимся рассмотрением вопросов организации законодательных органов государственной власти в проектах Конституции Н.М. Муравьева и «Русской правды» П.И. Пестеля.
Несмотря на то, что проекты различаются «по такому принципиальному вопросу, как форма правления (Конституция Н.М. Муравьева закрепляет форму правления в виде конституционной монархии, а «Русская правда» П.И. Пестеля - в виде республики), тем не менее, эти документы имеют и много общего. Например, оба проекта исходят из федерального принципа организации государства, провозглашают народ источником власти, закрепляют принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную.
Наиболее подробно вопросы организации и деятельности законодательных органов государственной власти изложены в проекте Конституции Н.М. Муравьева. Согласно ст. 59 законодательной властью облечено Народное вече, состоящее из двух палат: Верховной думы и палаты народных представителей»29. Палаты обладают разными полномочиями и отличаются способами формирования, анализ которых позволяет разделить их на верхнюю и нижнюю. Верховная дума обладает значительно большими полномочиями по сравнению с палатой народных представителей: ей принадлежит право суда над министрами, верховными судьями и всеми прочими сановниками.
1.3. Система представительных органов государственной власти в период буржуазного развития
Изменение социально-политической обстановки в стране, уровня развития производительных сил и производственных отношений обусловило вступление России в эпоху буржуазного развития. Однако юридически в стране сохранялась абсолютная монархия, и только буржуазно-демократическая революция 1905 - 1907 гг. поставила Правительство перед необходимостью частичного преобразования политического строя.
Эти преобразования, происходившие под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодержавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал рескрипт, подготовленный Министром внутренних дел А.Г. Булыгиным, в котором предлагалось привлекать «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предложений»30. Правда, это обещание было выполнено лишь спустя полгода, 6 августа 1905 г., - в этот день император подписал высочайший Манифест «Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для «предварительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный совет, к верховной самодержавной власти» (ст. 1)31.
В 1906 г. Николаем II была создана двухпалатная система высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней - Государственный совет.
С 1906 г. Государственный совет становится полупредставительным органом. Председатель и вице-председатель Совета, а также половина его членов назначались императором, половина членов Государственного совета избирались от духовенства, дворянства, земств, Академии наук и профессоров университетов, крупнейших организаций промышленников и торговцев.
Государственная Дума и Государственный совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.
Поскольку Дума была представительным органом власти, немалое значение для ее характеристики имеет порядок избрания ее членов. Положение о выборах в Государственную Думу было утверждено Указом от 6 августа 1905 г.32. Выборы предполагались двухступенчатые, отдельно по губерниям и областям и по крупным городам. Число выборщиков, участвовавших в собраниях по губерниям и областям, было установлено специальным списком по каждой административной единице отдельно. Для собраний выборщиков по городам предусматривалась единая квота: по 160 человек - в столицах и по 80 человек - в остальных городах. При этом к выборам по общему правилу не допускались: лица женского пола; лица моложе 25 лет; обучающиеся в учебных заведениях; воинские чины, состоявшие на действительной военной службе; бродячие инородцы и иностранные подданные (ст. 6).
К ограничениям общего порядка относился и довольно высокий имущественный ценз (1500 руб.), исчисляемый по земской оценке земли либо доходу или оценке недвижимого имущества в городе (ст. 12, 16).
Помимо названных общих ограничений, вводились и ограничения частного характера. К выборам не допускались лица:
- подвергшиеся суду за некоторые уголовно наказуемые преступления;
- отрешенные по судебным приговорам от должности;
- состоявшие под следствием или судом по обвинению в преступных деяниях, несостоятельные и подвергшиеся несостоятельности;
- лишенные духовного сана или звания;
- осужденные за уклонение от воинской повинности (ст. 7).
Не принимали участия в выборах некоторые лица администрации и полиции: губернаторы и вице-губернаторы, градоначальники и их помощники - в пределах подведомственной им местности; лица, занимавшие полицейские должности в тех местностях, где проводились выборы (ст. 8).
Что касается членов Государственной Думы, избираемых выборщиками на собраниях, то их число было определено отдельным списком по каждой губернии, области, городу. Всего в списке значилось 412 мандатов, в том числе 28 - от городов.
Хотя ряд ограничений на участие в выборах в Думу нельзя не признать разумными, в частности отстранение от выборов лиц администрации и полиции, тем не менее, их общая социальная направленность очевидна - не допустить смуты и вольнодумства в Думе. Этим целям в первую очередь служили высокий имущественный и возрастной цензы и недопущение к участию в выборах студентов, ограничение числа членов Думы, избираемых от городов. Орган власти, сформированный по таким принципам, можно назвать представительным, скорее всего, лишь с определенной долей условности.
В соответствии с Манифестом Думу планировалось избрать в январе 1906 г. Между тем революционное напряжение в стране продолжало нарастать, и Николай II был вынужден 17 октября 1905 г. издать Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка»33.
I Государственная Дума, вошедшая в историю как «булыгинская» (по фамилии Министра внутренних дел, выступившего автором большинства рассмотренных выше нормативных положений), несмотря на правовую ограниченность, оказалась самым демократическим законодательным органом государственной власти в истории монархической России. Но такой она стала не благодаря закону, а вопреки ему, многократно превысив свои полномочия.
Поэтому на выборах во II Государственную Думу Правительство ограничилось изданием сенатских разъяснений к законодательству о выборах. На практике эти разъяснения сводились к дополнительным ограничениям и отстранению от выборов малоимущих слоев населения. Однако подобные ухищрения не привели к желаемой цели: II Государственная Дума оказалась еще более радикально настроена, чем ее предшественница, в ней проправительственные силы получили еще меньше мест, чем в предыдущей. Николай II 3 июня 1907 г. объявил о роспуске Думы. Вслед за Указом о роспуске Думы последовал Указ об утверждении нового Положения о выборах в Государственную Думу34.
Этот акт нес существенные изменения в избирательное право подданных Российской империи. Механизм выборов был таков, что в результате устанавливалось чудовищное неравенство между представительством имущих и неимущих слоев населения: один голос помещика оказывался равным 260 голосам крестьян и 543 голосам рабочих. Активным избирательным правом пользовались лишь 15% населения Российской империи35.
III Государственная Дума была распущена высочайшим Указом от 29 августа 1912 г. в связи с истечением срока ее полномочий. Созыв Думы в новом составе был назначен на 15 ноября 1912 г.36 Выборы IV Государственной Думы проходили на основе того же избирательного закона от 3 июня 1907 г., поэтому социальный состав ее депутатов мало отличался от предшествующего.
Николай II и царское Правительство с 1913 - 1914 гг. прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После Февральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершением краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал Указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении «срока их возобновления не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обстоятельств»37.
Глава 2. Развитие представительных органов в советский и постсоветский периоды
2.1. Представительные функции в деятельности Советов (1917 - 1989 гг.)
Победа Октябрьской революции положила начало изменению государственного и политического строя в России. После уничтожения органов государственной власти Российской империи большевики приступили к созданию иной системы этих органов, отвечавшей задачам обслуживания интересов нового политического режима. Эта система вошла в историю под именем советской, поскольку в ней в той или иной мере получила реализацию теория полновластия Советов, основы которой были сформулированы В.И. Лениным.
10 июля 1918 г. V Всероссийским съездом Советов была принята первая российская Конституция. Конституция РСФСР 1918 г. включала в себя специальный раздел, озаглавленный «Конструкция советской власти», который, в свою очередь, состоял из двух подразделов – «Организация центральной власти» и «Организация советской власти на местах». В первом подразделе закреплялись те принципы организации государственной власти, которые были установлены упомянутыми выше актами.
Высшей властью в РСФСР, согласно ст. 24, объявлялся Всероссийский съезд Советов. Он формировался путем многостепенных выборов из числа представителей местных (городских и губернских) съездов Советов. Причем норма представительства не была равной. Представители городских Советов избирались по норме 1 депутат на 25 тыс. избирателей, а представители губернских Советов - по норме 1 депутат на 125 тыс. жителей. Таким способом большевики за счет ограничения демократических начал исправляли ошибки, допущенные при выборах в Учредительное собрание, и претворяли в жизнь конституционный принцип «обеспечения всей полноты власти за трудящимися массами»38.
Поскольку Всероссийский съезд Советов был органом, действовавшим не постоянно, в период между его заседаниями «высшей властью республики» объявлялся Всероссийский центральный исполнительный комитет Советов. Компетенция этих органов была весьма обширной. Помимо законодательных функций - утверждения, изменения и дополнения Конституции РСФСР, принятия общегосударственного законодательства, - съезд Советов обладал правом общего руководства внешней и внутренней политикой, установления и изменения внешних границ РСФСР и внутриадминистративного деления, принятия в ее состав новых членов и признания выхода из нее отдельных частей, установления и изменения на территории РСФСР системы мер, весов и денег, сношения с иностранными государствами, объявления войны и заключения мира, заключения займов, таможенных, торговых договоров и иных соглашений, установления основ общего плана развития народного хозяйства, утверждения бюджета, установления основ организации Вооруженных Сил РСФСР, назначения и смещения членов СНК и всего его состава, решения вопросов гражданства, общей и частичной амнистии39. Кроме того, съезд Советов и ВЦИК могли принять к рассмотрению любой вопрос, «который они признают подлежащим их решению»40. Данная норма свидетельствует об отсутствии разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, а также указывает на формальный характер федерации в России.
Даже поверхностный анализ показывает, что объем компетенции съезда Советов выходил далеко за рамки законодательного органа и включал в себя полномочия исполнительного органа государственной власти. Более того, некоторые вопросы не могли быть решены коллегиальным органом такого масштаба. Очевидно, на этом и был построен расчет авторов Конституции. Дело в том, что подавляющее большинство вопросов компетенции съезда одновременно входило в компетенцию ВЦИКа, который представлял собой постоянно действовавший, мобильный, профессиональный орган, сравнительно небольшой по численности. Его состав и порядок избрания Конституцией не определялись и решались в зависимости от политической ситуации в стране съездом Советов, точнее, его президиумом.
К исключительной компетенции съезда Советов Конституция относила лишь два вопроса: установление, дополнение и изменение основных начал советской Конституции (даже не отдельных ее статей) и ратификация мирных договоров. Оба эти полномочия были реализованы съездом Советов лишь один раз - при принятии Конституции РСФСР 1918 г. и при ратификации Брестского мирного договора.
Таким образом, Всероссийский съезд Советов, будучи высшим законодательным органом власти, выполнял свои функции номинально. Реально же вся полнота законодательной власти и значительная часть власти исполнительной принадлежала избиравшемуся из его состава ВЦИКу. Этот вывод подтверждает практика законодательной деятельности того периода.
Конституция РСФСР 1918 г. действовала относительно недолго. После образования СССР встал вопрос о создании новой структуры органов государственной власти, которая и была закреплена Конституцией СССР 1924 г.
Поскольку, в связи с образованием СССР, правовой статус России изменился, возникла необходимость его конституционного закрепления, что и было сделано в 1925 г. Новая Конституция РСФСР воспроизводила конструкцию законодательных органов и порядок их формирования, закрепленные прежними Основными Законами. Та же двойственная структура: Всероссийский съезд Советов - ВЦИК; их право принимать к рассмотрению любой вопрос, относившийся к компетенции республики, то же неравенство городских и сельских избирателей.
Изменения в социально-экономическом развитии СССР и субъективная позиция его политического руководства обусловили принятие в 1936 г. новой Конституции СССР. По аналогии новые конституции принимали и входившие в Советский Союз республики. В Российской Федерации Конституция была подготовлена в рекордно короткий срок: 21 января 1937 г. ее принял Чрезвычайный XVII Всероссийский съезд Советов.
Новая Конституция внесла значительные изменения в структуру и порядок формирования законодательных органов РСФСР. Двухступенчатая конструкция была заменена единым Верховным Советом, который традиционно именовался высшим органом государственной власти. Причем традиционная советская идея высшего органа власти была проведена более последовательно, чем в предшествующих конституциях. В частности, это проявилось в закреплении в Основном Законе компетенции Верховного Совета. Причем, главенство Верховного Совета над всеми другими органами государственной власти было подчеркнуто дважды.
При прежней двухступенчатой структуре законодательных органов государственной власти основная законотворческая работа была прерогативой постоянно действовавшего ВЦИК. Главным недостатком такого порядка было отсутствие гласности и недемократический порядок формирования ВЦИК - отстранение от этой процедуры избирателей. Чтобы завуалировать столь явно авторитарный характер политического режима, продемонстрировать внешний демократизм советской власти, был образован единый и единственный законодательный орган - Верховный Совет, избираемый всем населением страны. Формальные признаки законодательного органа налицо: роль ВЦИКа в новой конструкции государственной власти выполнял Президиум Верховного Совета. Он издавал указы, содержавшие важнейшие нормативные предписания, в том числе и вносившие изменения в законодательство, которые затем выносились на утверждение (проходившее, как правило, без обсуждения и завершавшееся единогласным одобрением) Верховного Совета, сессии которого созывались этим же Президиумом два раза в год. За Президиумом Верховного Совета Конституция закрепляла и еще одно немаловажное в законодательном процессе полномочие - право толкования законов РСФСР.
При подобной практике фактическим законодательным органом государственной власти в стране оказывался не Верховный Совет, а избиравшийся из его состава в соответствии с жесткими требованиями, установленными Конституцией, Президиум. В дополнение к этому необходимо отметить и практику выборов депутатов Верховного Совета, исключавшую возможность выдвижения нескольких кандидатов на один мандат. Формально Положение о выборах в Верховный Совет СССР предусматривало включение в избирательный бюллетень всех зарегистрированных кандидатов, а также возможность обжалования в административном порядке отказа избирательной комиссии в регистрации кандидата41. Однако эти нормы оказались невостребованными.
Мало что изменилось в практике формирования и деятельности законодательных органов России с принятием Конституции 1978 г.
Итак, в России с октября 1917 г. по октябрь 1989 г. сложилась не имевшая аналогов в развитых странах система органов государственной власти. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными органами государственной власти, однако многие элементы их правового положения противоречили статусу законодательного органа в общепринятом смысле, а именно:
- полновластие и верховенство, исключавшие возможность реализации принципа разделения властей;
- недемократический юридически (до 1937 г.) и на практике порядок их формирования;
- присвоение полномочий, которые с точки зрения логики и здравого смысла должны принадлежать органам исполнительной власти.
Верховный Совет СССР был высшим органом государственной власти Советского Союза, принимавшим решения по важнейшим вопросам государственного строительства, экономики, социально-культурной сферы, определявшим основные направления внешней политики, осуществлявшим высший контроль над деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу.
Верховный Совет СССР избирался населением на четыре года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.
Верховный Совет СССР состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета национальностей. Совет Союза избирался по норме: один депутат на 300 тыс. человек населения. В Совет национальностей избирались по 32 депутата от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной республики, по пять депутатов от каждой национальной области и по одному депутату от каждого национального округа.
Обе палаты обладали правом законодательной инициативы, их сессии проходили одновременно, в случае разногласий между палатами вопрос рассматривался согласительной комиссией, образуемой самими палатами на паритетных началах.
Каждая палата образовывала постоянные комиссии: мандатную, комиссию законодательных предположений, планово-бюджетную, по иностранным делам, по делам молодежи, а также комиссии по отраслям или группам отраслей экономики и государственного управления.
Законодательная деятельность Верховного Совета СССР осуществлялась в двух формах: непосредственно путем принятия законов и путем утверждения указов Президиума Верховного Совета СССР, изданных в период между сессиями.
Президиум Верховного Совета СССР имел широкие полномочия вносить изменения и дополнения в законодательство, в том числе в законы СССР и Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. Утверждение указов Президиума Верховного Совета СССР общенормативного характера проводилось на собиравшихся два раза в год сессиях Верховного Совета СССР.
Голосовали за принятие законов раздельно по палатам. Закон считался утвержденным, если за его принятие в каждой палате подавалось простое большинство голосов (для внесения изменений в Конституцию требовалось квалифицированное большинство, не менее 2/3 голосов, в каждой палате). Руководящим ядром всех государственных органов, в том числе и Верховного Совета СССР, была Коммунистическая партия: выдвигаемые КПСС задачи определяли деятельность каждого Совета, лежали они и в основе деятельности Верховного Совета СССР.
Как свидетельствует практика работы Верховных Советов СССР, в их деятельности сочетались ростки демократии, позволявшие поддерживать тесную связь депутатов с избирателями, накапливать элементы парламентской культуры, вносить определенный вклад в развитие и совершенствование законодательной системы, и формально-бюрократический стиль решения многих ключевых вопросов, вытекавший из доминирования партийно-политического подхода ко всем областям жизни страны, в том числе и в сфере законотворчества.
2.2. Представительные органы в постсоветский период
Активизировалась деятельность советов всех уровней после отмены ст. 6 Конституции СССР о руководящей и направляющей роли КПСС. Особенно активно стали работать Съезды народных депутатов и Верховный Совет РСФСР. Всего в 1990 г. было принято более 150 законодательных актов, формировавших основу рыночных реформ, законодательное закрепление принципа частной собственности, расширение форм собственности и хозяйственной деятельности, утверждение их равенства, создание конкурентной среды. Были введены институт президентства и Конституционного Суда.
Постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 января 1991 г. было утверждено Положение о Совете Федерации РСФСР в качестве консультативно-координационного органа в составе Председателя Верховного Совета РСФСР (Председатель Совета Федерации), председателей Верховных Советов республик, автономных областей и округов, краев, областей, Московского и Ленинградского городских советов. Совет Федерации РСФСР дважды собирался на свои заседания (22 ноября 1990 г. и 23 января 1991 г.) и внес немалый вклад в подготовку Федеративного договора.
После проведения конституционной реформы, в конце 1993 г., органы советской власти прекратили свою работу как на государственном уровне (съезд, Верховный Совет), так и в большинстве субъектов Федерации.
Неотъемлемый элемент современного парламентаризма - закрепление в правовой системе страны принципа разделения властей. Попытаемся проанализировать тот небольшой опыт реализации этого принципа, который накоплен Российской Федерацией с 1989 г. по настоящее время, и проследить, какие изменения произошли в связи с этим в структуре и деятельности законодательных органов.
Поскольку процесс внесения изменений и дополнений продолжался в течение пяти лет и проходил непоследовательно, без какого-либо заранее разработанного плана государственно-правовой реформы, за точку отсчета примем текст Конституции по состоянию на 10 декабря 1992 г., действовавшей до момента издания Президентом России Указа от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», поскольку он прервал «осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации»42 и в корне изменил систему законодательных органов страны.
Принцип полновластия Советов, несовместимый с принципом разделения властей, оказывал доминирующее влияние на структуру, сущность и характер деятельности законодательных органов СССР и РСФСР, получив не только практическое, но и научно-теоретическое обоснование. Поэтому одновременно преодолеть этот подход и за сравнительно короткое время создать теорию и практику российского парламентаризма невозможно. В силу отмеченных причин рассматриваемая Конституция России (в ред. 1992 г.) носит переходный характер и соединяет в структуре и организации деятельности государственной власти элементы прежней концепции полновластия Советов и элементы парламентаризма.
Для осуществления значительного объема законодательных полномочий в системе федеральных органов государственной власти России, помимо съезда, предусматривался еще один орган - Верховный Совет, который, согласно ст. 107 Конституции России в редакции 1992 г., именовался «орган Съезда народных депутатов Российской Федерации, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти Российской Федерации». Формула статьи, закрепившей правовой статус Верховного Совета, предполагала, что он не должен быть лишь законодательным органом государственной власти, поскольку соединял в себе полномочия двух и даже трех ветвей власти. Верховный Совет обладал значительным объемом полномочий, включая и законодательные, такие, как издание основ законодательства и федеральных законов по предметам совместной компетенции Федерации и ее субъектов, а также издание кодексов и законов по предметам исключительной компетенции Федерации. При этом в объем его компетенции входили такие правомочия, которые целесообразно было бы передать органам исполнительной власти, например, право представлять на утверждение съезда проекты перспективных государственных планов и важнейших республиканских программ экономического и социального развития или право устанавливать доходы, поступающие на образование государственного бюджета РФ.
Чрезмерными представляются и контрольные полномочия Верховного Совета, направленные на приведение в соответствие с законом актов Президента, Правительства и иных государственных органов.
К основным недостаткам в организации деятельности Верховного Совета следует отнести недемократичный порядок его формирования. В соответствии со ст. 107 Конституции Верховный Совет формировался не электоратом, а Съездом народных депутатов из его состава. Хотя элементы репрезентативности в подборе членов Верховного Совета все же присутствовали, и даже использовался нетрадиционный для нашей страны принцип их ротации, в данном случае можно говорить о попытке партийно-государственной бюрократии воспроизвести традиционную для России двуединую систему законодательных органов: Съезд Советов - ВЦИК, Верховный Совет - Президиум, Съезд народных депутатов - Верховный Совет.
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным референдумом 12 декабря 1993 г.43, изменила характер государственной власти, форму правления и принципы организации представительной и законодательной деятельности на федеральном уровне: она закрепила статус двухпалатного парламента России, в том числе его верхней палаты - Совета Федерации.
К безусловным достоинствам этого Основного Закона следует отнести, например, более последовательное внедрение в практику государственного строительства принципа разделения властей, отказ от отжившей конструкции полновластия Советов, разделение института главы государства и главы исполнительной власти.
Сроки избрания депутатов в Государственную Думу в Конституции не закреплены: в ст. 84 говорится, что Президент назначает выборы в Государственную Думу; днем голосования считается второе воскресенье месяца, в котором истекает срок полномочий предыдущей Государственной Думы. Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за федеральные списки кандидатов в депутаты, выдвинутые политическими партиями.
Глава 3. Парламентаризм в современной России
3.1. Совет Федерации Федерального Собрания РФ: особенности формирования, компетенция и полномочия
Возрождение парламентаризма в постсоветской России связано со становлением и деятельностью Федерального Собрания Российской Федерации. Его появление как общероссийского законодательного (представительного) органа государственной власти стало результатом изменения политической системы в 1993 г. Впервые как название высшего представительного органа термин «федеральное собрание» прозвучал в президентском проекте новой Конституции РФ, представленном на заседание Конституционного совещания в мае 1993 г.
Но реальная основа для создания Федерального Собрания появилась только после Указа Президента РФ №1400 от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в РФ»44.
Фундаментальной базой в формировании законодательной власти явилась Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 г. на всенародном референдуме. Прежняя политическая система была отвергнута, началось создание президентской республики с иным типом политических отношений и институтов, ценностей и норм. В Конституции нашли отражение такие распространенные политические теории, как теории правового государства, разделения властей, парламентаризма и федерализма. Именно с реализаций основных принципов этих теорий началась история становления Федерального Собрания как общероссийского законодательного (представительного) органа государственной власти.
Историческую уникальность постсоветскому опыту парламентаризма придает то, что модернизация российской государственности на демократических принципах оказалась под влиянием традиций национальной культуры и менталитета. На становлении российского парламентаризма отразились такие факторы, как собственный многолетний опыт организации народного представительства, форма политического правления, национально-территориальная модель государства, избирательная система и правовой нигилизм россиян. Они способствовали тому, что история становления общенационального парламента приобрела сложный и противоречивый характер.
Следует отметить, что Федеральное Собрание, как общероссийский орган государственной власти, существенно отличается от своих предшественников: Верховного Совета и Съезда Советов советского периода.
Во-первых, оно не является высшим или верховным органом государственной власти. Как парламентское учреждение Федеральное Собрание встроено в механизм «разделения властей», существующий ныне в России. Оно не имеет монополии в осуществлении верховной государственной власти и не располагает всей полнотой высшей государственной власти.
Во-вторых, в отличие от Съездов и Верховного Совета, которые соединяли в себе законодательную и исполнительную власть, Федеральное Собрание не осуществляет исполнительной деятельности. Только в пределах своей компетенции Федеральное Собрание имеет исключительные полномочия. Оно является единственным на федеральном уровне органом законодательной власти, который имеет полномочия принимать федеральные законы по вопросам, отнесенным к ведению Федерации.
В-третьих, Федеральное Собрание не является вышестоящим органом по отношению к иным представительным коллегиальным органам государственной власти. Оно не руководит парламентами (законодательными собраниями) субъектов РФ (республик, краев, областей). Конституция РФ 1993 г., в отличие от прежних советских конституций, отказалась от принципа единства системы представительных органов государственной власти и их иерархического соподчинения.
В-четвертых, Федеральное Собрание, как орган парламентского типа, в отличие от Верховных Советов советского периода, - это собрание профессиональных политиков. По сути, депутаты Государственной Думы занимаются только законотворческой работой.
К тому же в Конституции и законодательстве закреплен принцип несовместимости депутатского мандата с иными видами оплачиваемой деятельности - за исключением научной, педагогической и иных видов творческой деятельности. В этой связи в Конституции РФ сказано, что «депутаты Государственной Думы работают на профессиональной постоянной основе»45.
Особенность Федерального Собрания, как выборного института, заключается в том, что оно не только законодательный, но и представительный орган Российской Федерации46.
Представительный характер имеют все выборные органы, и представительство интересов осуществляют все выборные должностные лица. Но представительство, осуществляемое Федеральным Собранием, имеет свои особенности. Первое - это представительство общенационального федерального уровня (не отдельной республики, региона или автономии в составе России). Второе - это коллегиальный характер власти Федерального Собрания, осуществляющего широкое и многообразное представительство социальных, партийных и др. интересов российского народа.
Необходимо отметить еще одну особенность Федерального Собрания. По классическим признакам парламенты выполняют не только законодательную, но и контрольную функции. А в Конституции РФ 1993 г. не сказано, что Федеральное Собрание является контрольным органом власти. Но это вовсе не означает, что Федеральное Собрание вообще лишено контрольных полномочий. К контрольным полномочиям Федерального Собрания можно отнести право Государственной Думы решать вопрос о доверии Правительству47. Также Федеральное Собрание регулирует направления деятельности Правительства РФ благодаря принятию Закона РФ о федеральном бюджете на каждый очередной год. Контрольные полномочия имеют депутаты в связи с принятием Закона о статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ48.
Как законодательный (представительный) орган власти парламентского типа Федеральное Собрание состоит из двух палат. Верхняя палата - Совет Федерации, нижняя - Государственная Дума. Каждая из палат имеет своего председателя, его заместителей, комиссии и комитеты. Также палаты Федерального Собрания на паритетной основе формируют Счетную палату - орган парламентского финансового контроля49.
Статус Совета Федерации и Государственной Думы изначально регулировался «Положением о Федеральных органах власти на переходный период»50, введенным Указом Президента от 1 октября 1993 г. Совет Федерации к этому времени уже был действующим органом, изменялся только его статус, теперь он становился одной из палат парламента.
Совет Федерации и Государственная Дума формируются различным образом. Организационное разделение палат Российского парламента проявляется в том, что они функционируют в режиме раздельных заседаний. Согласно Конституции РФ 1993 г., палаты Федерального Собрания могут собираться на совместные заседания только в трех случаях: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств51.
Таким образом, Федеральное Собрание РФ в системе государственной власти представляет собой ее законодательную (представительную) ветвь. Двухпалатная структура общероссийского парламента позволяет органично сочетать различные функции и направления деятельности, как законотворчества, так и представительства.
11 октября 1993 г. Президент Б.Н. Ельцин издал Указ «О выборах в Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации»52. Они были назначены на тот же день, что и в Государственную Думу, - 12 декабря 1993 г. Для выборов в обе палаты в соответствии с требованиями данного указа были созданы общие избирательные участки и участковые избирательные комиссии. Выбирали депутатов Совета Федерации первого созыва по мажоритарной системе. Срок их деятельности был определен в два года.
По данным статистики, в день голосования был избран 171 человек. После, 13 марта 1994 г., состоялись выборы в Совет Федерации в Татарстане, 15 мая 1994 г. - в Челябинской области, в результате которых в Совет Федерации были избраны еще 4 человека. Таким образом, в верхнюю палату было избрано 175 депутатов, являющихся представителями 29 народов, населяющих Российскую Федерацию. Из них высшее образование имели 174 депутата, ученую степень кандидата наук- 36 человек, доктора наук - 13 человек. Причем в их числе были один доктор и один кандидат юридических наук. Социальное представительство выглядело следующим образом: служащие - 160 человек, предприниматели - 7 человек, безработные - 4 человека, крестьяне - 3 человека, военнослужащие - 1 человек. Первым председателем Совета Федерации, избранным 13 января 1994 г., стал В.Ф. Шумейко. В соответствии с переходными положениями Конституции Российской Федерации депутаты Совета Федерации первого созыва осуществляли свои полномочия на непостоянной основе.
За два года работы Совет Федерации первого созыва на 32 заседаниях принял 773 постановления. В их числе 346 - по рассмотренным федеральным законам (238 - по одобренным законам и 108 - по отклоненным), 145 - по организации работы верхней палаты, 92 - по ратификации международных договоров и соглашений и 41 - по проектам федеральных законов.
Следующий состав верхней палаты федерального парламента формировался уже по другому принципу, закрепленному в Федеральном законе 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»53. Согласно ему, в Совет Федерации должны войти по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: глава законодательного (представительного) и глава исполнительного органов государственной власти, по должности. Исследователи считают, что этот принцип формирования Совета Федерации нельзя назвать удачным. Во-первых, от процесса отлучены избиратели страны, что является нарушением основополагающих принципов демократии. Во-вторых, участие в названной палате руководителей государственных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации ярко демонстрирует явное отступление от конституционного принципа разделения властей.
Второй состав Совета Федерации к выполнению своих конституционных функций приступил в начале 1996 г. Его председателем был избран Е.С. Строев. Всего за время работы Совета Федерации второго созыва в 1996-2001 гг. на 47 заседаниях по вопросам ведения палаты было принято 2843 постановления.
В то же время продолжался поиск оптимальных моделей формирования верхней палаты парламента. Так, Федеральный закон № 113 от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»54, принятый на основе проекта Президента РФ В.В.Путина, изменил порядок формирования верхней палаты. Теперь вместо руководителей органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ в этой палате стали заседать представитель законодательного органа и представитель исполнительного органа.
В качестве одной из основных причин внесения изменений в порядок формирования Совета Федерации исследователи называют необходимость обеспечения такого порядка формирования верхней палаты, при котором полномочия членов Совета Федерации осуществлялись бы на постоянной основе. По закону членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин РФ не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается этим органом на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Российской Федерации путем ротации - на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий
5 декабря 2001 г. Председателем Совета Федерации был избран С.М. Миронов, представитель в Совете Федерации от Законодательного собрания Санкт-Петербурга, назначенный членом Совета Федерации уже в соответствии с новым Федеральным законом.
В январе 2002 г. закончилась предусмотренная новым Федеральным законом ротация членов Совета Федерации. А 16 января 2002 г. Совет Федерации третьего созыва приступил к работе в новом составе. Уже 30 января 2002 г. был принят новый Регламент палаты. В соответствии с ним в Совете Федерации были созданы 16 комитетов и 7 постоянных комиссий.
Круг вопросов, решаемых Советом Федерации, не совпадает с вопросами ведения Государственной Думы.
Так, полномочия Совета Федерации направлены больше на взаимодействие с президентской и судебной властями. Условно их можно разделить на следующие: территориальные вопросы российского федерализма, Совет Федерации утверждает изменения границ между субъектами РФ; Совет Федерации обладает рядом полномочий, связанных с подтверждением указов Президента РФ по вопросам обеспечения безопасности и правопорядка и самостоятельными полномочиями в этой сфере; Совет Федерации наделен рядом полномочий, касающихся организации выборов Президента и досрочного прекращения его полномочий; Совет Федерации вправе полностью формировать все высшие суды страны; в его компетенцию входят вопросы назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора Российской Федерации; Совет Федерации назначает на должность и освобождает заместителя председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов. И, последнее, Совет Федерации осуществляет наряду с Государственной Думой законодательные полномочия. Его роль в законодательном процессе заключается в том, что он одобряет законы, принятые Государственной Думой либо отклоняет их. Одобрение закона осуществляется двумя способами: «активная форма» - голосование, при котором члены Совета Федерации поддерживают Федеральный закон; «пассивная форма», если в установленный Конституцией РФ срок Совет Федерации не рассмотрел Федеральный закон, принятый Государственной Думой, значит, он «по умолчанию» его одобрил. Заметим, что для голосования в Совете Федерации нужен определенный кворум, требования которого также зафиксированы в Конституции РФ.
В Конституции закреплены категории законов, которые могут быть приняты Советом Федерации только «активным» способом. Это те законы, которые подлежат обязательному рассмотрению не только в Государственной Думе, но и в Совете Федерации. Так, в соответствии со ст. 106 Конституции РФ «обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой законы по вопросам:
а) федерального бюджета;
б) федеральных налогов и сборов;
в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
г) ратификации и денонсации международных договоров РФ;
д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;
е) войны и мира
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат также законы РФ, имеющие ранг «конституционных». Это новая категория законов, впервые названных в Конституции РФ 1993 г. Они регулируют наиболее важные общественные отношения и принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ.
Если Совет Федерации отклонил федеральный закон, принятый Государственной Думой, то обе палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий. После этого федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой (п. 4, ст. 105). Наделение Совета Федерации правом вето (отклонения закона) означает, что верхняя палата парламента может быть своеобразным контрольным органом по отношению к Государственной Думе.
Данная функция Совета Федерации не перечеркивает значение законодательной деятельности Государственной Думы. Право вето Совета Федерации не является абсолютным, оно может быть преодолено Государственной Думой путем повторного голосования и более высокого процента голосов при повторном голосовании. Процедуры реализации полномочий Совета Федерации прописаны в документе, принимаемом самим Советом Федерации, - Регламенте. Первый Регламент Совета Федерации Федерального собрания был принят постановлением Совета Федерации 28 июля 1994 г.
К компетенции Совета Федерации относятся в определенном объеме и полномочия, касающиеся поправок и пересмотра Конституции РФ.
В данном случае Совет Федерации имеет одинаковые полномочия с Государственной Думой. Каждая из палат Федерального собрания либо 1/5 каждой палаты могут вносить предложения о пересмотре положений Конституции РФ на основании Конституции РФ (гл. 9) и Федерального закона от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ».
Подводя итог, можно сказать, что Совет Федерации, верхняя палата Федерального собрания, является структурой представительной власти, реально обеспечивающей для каждого субъекта Федерации, независимо от его статуса, равное представительство, равный голос и равные права на участие в принятии решения по любому вопросу, закрепленному за Советом Федерации.
3.2. Государственная Дума ФС РФ: компетенция, полномочия и формирование
Полномочия Государственной Думы не повторяют компетенцию Совета Федерации. Нижняя палата парламента больше ориентирована на взаимодействие с органами, занимающимися экономической и социальной политикой. Согласно Конституции РФ 1993 г., к ведению Государственной Думы РФ относятся следующие вопросы.
Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ. Но это право имеет ограничения: если Государственная Дума трижды отклонила кандидатуры на пост Председателя Правительства, предложенные Президентом, то Президент РФ распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Гарантией статуса Государственной Думы в этом случае является то, что выборы в нее должны быть назначены, как гласит Конституция РФ, из расчета, «чтобы вновь избранная Государственная Дума собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска»55.
В политическом противостоянии с Президентом за иную кандидатуру на пост Председателя Правительства Государственная Дума может использовать свои конституционные полномочия, связанные с решением вопроса о доверии Правительству РФ. Государственная Дума решает вопрос о доверии (недоверии) Правительству РФ. Для этого есть два способа:
- Государственная Дума может «выразить недоверие» Правительству РФ56;
- Государственная Дума может рассматривать вопрос о доверии Правительству РФ57.
Эти процедуры являются формой парламентского контроля за деятельностью Правительства, формой парламентской оценки его деятельности.
Вообще контрольно-оценочные действия Государственной Думы носят ограниченный характер. Государственная Дума не может принимать окончательные решения о судьбе Правительства, которому оно не доверяет. Если Государственная Дума выражает недоверие Правительству, окончательную судьбу Правительства, как и самой Государственной Думы данного созыва, должен решить Президент РФ. Президент при этом вправе принять одно из двух решений: либо отправить в отставку Правительство; либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.
Одним из важнейших полномочий Государственной Думы является назначение на должность Председателя Центрального банка58, также Государственная Дума назначает на должность и освобождает председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.
В ведении Государственной Думы находится объявление амнистии59.
Государственной Думе принадлежит инициатива возбуждения процедуры конституционной ответственности первого должностного лица государства: Государственная Дума имеет право выдвигать обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности60.
Но основной объем полномочий Государственной Думы приходится на законодательство. По Конституции РФ 1993 г., именно Государственная Дума принимает федеральные законы61. Юридической основой законодательного процесса следует считать Федеральный закон от 14 июня 1994 г. (действующий в редакции от 22 октября 1999 г.) «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания»62. Как главный законодатель Государственная Дума может принимать законы вообще без участия Совета Федерации, если Совет Федерации своевременно (а именно: в течение 14 дней после передачи ему законопроекта, принятого Государственной Думой) не приступил к рассмотрению вопроса об одобрении (отклонении) этого законопроекта. Тогда Государственная Дума направляет законопроект прямо Президенту для подписи и обнародования. Так весь парламентский законодательный процесс не только начинается в Государственной Думе, но там же может и завершиться. Наиболее важные стадии законодательного процесса в Государственной Думе также регулируются Конституцией РФ. Это стадия законодательной инициативы и стадия голосования по законопроекту. Кроме этого, законодательный процесс регулируется Регламентом. Первый Регламент Государственной Думы РФ был принят постановлением от 25 марта 1994 г. с последующими изменениями и дополнениями. Впоследствии принят новый Регламент Государственной Думы, утвержденный постановлением от 22 января 1998 г.
По регламенту работа Государственной Думы над законопроектами сосредоточена главным образом в комитетах - органах, которые образованы на началах пропорционального представительства от депутатских объединений (партийных фракций). Регламент предусматривает также и такую форму законодательного процесса, как законодательные чтения. Под законодательным чтением понимается рассмотрение законопроекта на общем, пленарном заседаниях Государственной Думы.
Нижняя палата Федерального Собрания РФ формируется на основе демократических выборов. Первые выборы в Государственную Думу проходили на основании Указа Президента РФ от 1 октября 1993 г. №1557 «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период»63. Депутаты Государственной Думы избирались по правилам смешанной избирательной системы. Срок их деятельности был определен в два года.
Председателем Государственной Думы первого созыва был избран И.П. Рыбкин (фракция Аграрной партии России - АПР).
В первую очередь, Государственная Дума принимала законы, определяющие порядок формирования и функционирования системы органов государственной власти и обеспечения правовых гарантий, конституционных прав и свобод граждан. Так, были приняты первые части Гражданского кодекса в его первой части, Семейный и Арбитражный кодексы, федеральные конституционные законы «О Конституционном суде РФ» и «О референдуме РФ». В сфере экономики принимались законы, обеспечивающие функционирование рыночных механизмов, реализацию конституционных прав на частную собственность и свободу предпринимательской деятельности, регулирующие правоотношения в отдельных областях экономической деятельности. Впервые на законодательном уровне были урегулированы вопросы заключения, исполнения и прекращения международных договоров России; участия РФ в международных миротворческих акциях.
Успехом Государственной Думы первого созыва стало введение в нормальное русло бюджетного процесса. Федеральный бюджет на 1996 г. был принят до начала финансового года, а не после, как это было несколько лет до этого. Всего за два года деятельности Дума первого созыва приняла 461 закон. Во всех сферах деятельности, которые затрагивались депутатами, решалась задача приведения законодательства в соответствие с Конституцией РФ 1993 г.
По сути, Государственная Дума первого созыва выполняла миссию перехода от советского «предпарламента» к демократическому, более профессиональному, сформированному по партийным признакам.
Выборы депутатов Государственной Думы второго созыва 17 декабря 1995 г. проходили уже на основе Конституции РФ 1993 г. и специального законодательства по выборам. В них участвовали более широкие общественно-политические силы страны по сравнению с выборами первой Государственной Думы. Списки кандидатов в депутаты по единому федеральному округу первоначально выдвинули уже 69 избирательных объединений и блоков. Из них ЦИК зарегистрировала для участия в выборах 43. Эти избирательные объединения и блоки по единому федеральному избирательному округу выдвинули 5600 кандидатов на 225 депутатских мандатов. На выборах в одномандатных округах на 225 мест в Государственной Думе баллотировались свыше 2600 кандидатов.
В отличие от первых выборов в Государственную Думу второго созыва (1995-1999 гг.) были сразу избраны все 450 депутатов. Пятипроцентный барьер преодолели лишь четыре избирательных объединения. Это Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ), Всероссийское общественно-политическое движение «Наш дом - Россия» (НДР), Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) и общественное объединение «Яблоко». Представители этих избирательных объединений получили большинство мест и в одномандатных округах.
Опыт работы в законодательных и представительных органах власти имели около 300 депутатов, 157 человек были депутатами Государственной Думы первого созыва. Остальные 293 депутата впервые начали работать в Государственной Думе на профессиональной основе. Председателем второй Государственной Думы был избран Г.Г. Селезнев (фракция КПРФ).
Во второй Думе были созданы уже 28 комитетов и мандатная комиссия. Также была создана специальная комиссия, обеспечивающая преемственность в законотворчестве, так как около 500 законопроектов, находящихся на разных стадиях готовности, перешли в наследство от Думы первого созыва.
Всего второй Государственной Думой было принято 1036 законов, 749 из которых вступили в силу. Это ряд важных федеральных конституционных законов, например, «О Правительстве Российской Федерации», крупные кодифицированные акты - вторая часть Гражданского кодекса и ряд других. Больше всего законов было принято в сфере государственного строительства, обороны и безопасности, в финансово-экономической сфере. Около 700 законопроектов было передано депутатам следующего созыва.
Выборы в третью Государственную Думу проходили 19 декабря 1999 г. В бюллетень для голосования было включено 26 избирательных объединений и блоков. В одномандатных округах на 225 мандатов претендовало 2216 кандидатов. Более двух третей - 336 избранных депутатов были выдвинуты избирательными блоками. Отметим, что 174 депутата были переизбранными на новый срок. В Государственной Думе третьего созыва (1999-2004 гг.) были зарегистрированы 6 фракций и 3 депутатские группы. Председателем вновь был избран Г.Н. Селезнёв. Из 28 комитетов 11 были реорганизованы, 17 сохранились в прежнем качестве. Помимо этого были созданы Счётная комиссия и Комиссия по этике.
Результатом законотворчества стало рассмотрение 2100 законопроектов, из которых подписано Президентом РФ 18 федеральных конституционных и свыше 700 федеральных законов. Среди них - 8 кодексов РФ, 156 законов о ратификации международных договоров и соглашений. Отметим, что ряд ключевых законопроектов был внесен Президентом РФ В.В. Путиным: о ратификации стратегически важных для России договоров и соглашений; о государственной символике; о политических партиях; о системе государственной службы, о гражданстве и ряд других.
7 декабря 2003 г. на основании Закона от 20 декабря 2002 г. №175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации»64 состоялись выборы в Государственную Думу четвёртого созыва. В них приняло участие 18 политических партий и 5 избирательных блоков. Пятипроцентный барьер сумели преодолеть только три политические партии: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и избирательный блок «Родина». По трём округам выборы не состоялись. Одной из особенностей Государственной Думы четвёртого созыва (2003 - 2007 гг.) является высокий уровень преемственности. В ее составе - 207 депутатов предыдущего созыва. Председателем Думы стал Б.Г. Грызлов (фракция «Единая Россия»). Общее число комитетов в Государственной Думе четвертого созыва увеличилось до 29. Имея большинство в нижней палате парламента (около 300 депутатов), фракция «Единая Россия» выдвинула своих кандидатов на должности руководителей комитетов, взяв на себя ответственность за конечные результаты деятельности Государственной Думы.
Выборы в Государственную думу РФ пятого созыва состоялись 2 декабря 2007 года согласно Федеральному закону «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» от 18.05.2005 г. № 51-ФЗ (в редакции от 24.07.2007г. № 214-ФЗ.)65. Это первые выборы, на которых барьер для партий, проходящих в Думу по партийным спискам, повышен с 5 % до 7 %. Кроме того, законодательно убраны нижний порог явки и возможность голосовать против всех, отменена мажоритарная система и голосование по одномандатным округам, членам одной партии запрещено проходить по спискам другой, а партиям запрещено объединяться в выборные блоки; были запрещены независимые российские наблюдатели (оставлены только от партий).
Таким образом, Государственная Дума - нижняя палата Федерального Собрания РФ - представляет интересы всех граждан российского государства независимо от языка, национальности, места проживания, социального статуса, политической и религиозной принадлежности. Ее законотворческая деятельность охватывает все направления политической и социально-экономической жизни по улучшению благосостояния общества и укреплению российской государственности.
Дальнейшее развитие парламентаризма связано, с одной стороны, с общегосударственными вопросами, а с другой - с внутренними ресурсами парламентской системы, сложившейся в России сегодня.
Заключение
Исходя из обобщения и анализа исторических этапов развития народного представительства в России, функция народного представительства, традиционно понимаемая как исключительная прерогатива коллегиальных депутатских органов власти, с течением времени эволюционировала и трансформировалась в функцию не только коллегиальных, но и единоличных выборных институтов власти. Вслед за этим неизбежно происходят изменения в институциональной структуре конституционного права России.
Начиная с 90-х гг. XX столетия, Россия сделала заметный шаг в становлении парламентаризма. Наряду с позитивными трендами, прошедшие годы выявили немало проблем в деятельности народных представительств, решение которых в перспективе способно повысить эффективность российского законотворческого процесса.
Особенности функционирования народного представительства в современной России можно классифицировать на следующие группы:
- соотношение народного представительства и парламентаризма в условиях разделения властей;
- противоречивое развитие законодательства и правоприменительной практики в области формирования и организации народного представительства;
- своеобразие политической системы и структуры политических партий;
- повышение роли профессиональных начал в системе народного представительства;
- недостаточно высокий уровень политической и правовой культуры в гражданском обществе.
Общегосударственные аспекты развития парламентаризма во многом зависят от отражения этих вопросов в Конституции России.
Никакая конституционная реформа в любом из ее вариантов не сможет обойти проблему места и роли парламента в системе государственной власти. Это - лейтмотив всех предложений, касающихся поправок к Конституции. Основные из них сводятся к следующему. Фундаментальное направление в развитии российского парламентаризма - это законодательное оформление конституционного положения «Народ - суверен и источник власти». Сегодняшнее толкование этого положения носит явно ограниченный характер. Нельзя сводить суверенность народа только к праву один раз в несколько лет избирать законодательные органы и главу государства. Суверенитет народа - понятие, намного превосходящее это узкое толкование.
Применительно к парламентаризму речь может идти о том, чтобы народ стал «содеятелем» (Н.К. Рерих) в законотворчестве: фундаментальные законы (о собственности, земле, государственном строе, правах и свободах человека и гражданина, Конституции и т.п.), возможно, стоит выносить на всенародное обсуждение и голосование. И только после вердикта народа такие законы могут обретать юридическую силу. Эта мысль активно обсуждается российскими юристами.
Процедуры эти, естественно, должны обеспечивать достоверность волеизъявления народа и доведения его до властей. Об этом приходится говорить особо, потому что практика выборов в Государственную Думу, Президента страны и губернаторов выявляет немало нарушений, за которые почти никто, к сожалению, не несет никакой ответственности.
Другое важное направление в совершенствовании российского парламентаризма - всестороннее законодательное урегулирование отношений органов законодательной и исполнительной власти, в первую очередь, между Президентом и парламентом. Основной путь урегулирования - расширение полномочий парламента. Нужно конституционное законодательство, которое, предоставляя Президенту широкие полномочия, уравновешивало бы его власть с другими ветвями и органами власти. И в Конституции, и в законодательстве (основываясь на мировом опыте) должны быть четко обозначены сами полномочия, временные и пространственные пределы их действия, порядок введения, действия и отмены указов Президента, гарантии и санкции деятельности Президента.
Следующим направлением развития парламентаризма в России можно считать усиление контрольной функции парламента.
В нынешней российской Конституции контрольные полномочия парламента предусмотрены. Например, Государственная Дума дает согласие на назначение Председателя Правительства (премьер-министра). Но текст Конституции по этому вопросу таков, что нуждается в специальной интерпретации: имеет ли право Президент предлагать три раза одну и ту же кандидатуру, или он обязан при очередном отклонении кандидатуры на пост премьера предлагать новую.
Контрольная функция парламента предполагает широкий круг полномочий - от утверждения кандидатуры на пост главы правительства, предложенного им состава министров до их отстранения от должностей в случаях неудовлетворительной работы. В ряде стран парламенты имеют право проводить независимое парламентское расследование, осуществлять запреты по тем или иным действиям исполнительных органов с вытекающими для них отсюда последствиями. Контрольные права парламентов подтверждаются соответствующими законными гарантиями и санкциями ответственности. В распоряжении парламентов находятся необходимые органы государственного контроля. При наличии такой функции, подкрепленной организационно-правовым механизмом, парламент становится полноценной и полноправной ветвью государственной власти.
Чтобы парламентаризм в России на деле (опять же, исходя из опыта ведущих стран мира) стал организующим принципом государственного управления, необходимо введение контрольной функции Федерального Собрания. Парламент и по логике, и по существу обязан контролировать исполнение законов. Необходимо, в частности, чтобы реально действовали такие признанные во всем мире формы парламентского контроля, как подотчетность парламенту правительства, в целом органов исполнительной власти, парламентские расследования без ограничения вопросов.
В России, уже более 100 лет (начиная с 1906 г.), отдается предпочтение парламентской двухпалатности (Государственная Дума и Государственный Совет в Российской империи - двухпалатный Верховный Совет в советский период - Государственная Дума и Совет Федерации в конце ХХ - начале ХХI вв.).
В нашей стране необходимость сохранения и развития двухуровневой системы общенационального народного представительства объясняется разнообразными интересами многонационального и многоконфессионального народа, огромной территорией в Европе и Азии, на которой в момент принятия Конституции были размещены 89 субъектов Федерации, их обширными экономическими связями, природными и географическими особенностями. Наряду с Федеральным Собранием Российской Федерации двухпалатные парламенты действуют также в пяти субъектах Федерации.
Государственная Дума (нижняя палата) представляет интересы нации в целом; Совет Федерации (верхняя палата) - палата регионов. Диалог в парламенте - это диалог в обществе, что отражает и обеспечивает его демократическое развитие.
Важной составной частью конституционного строя является суверенитет Российской Федерации и ее субъектов. Преобладающим правовым «весом» обладает суверенитет России как единого государства. Суверенитет ее субъектов вытекает из суверенитета государства в целом, что закреплено в ныне действующей Конституции (ст. 4). Однако в Конституции содержатся положения и нормы, которые противоречат этой статье.
Речь идет о праве субъектов Федерации регулировать свои отношения с центром путем заключения двусторонних договоров, о предоставлении субъектам государственных полномочий во многих сферах и по многим вопросам. Это размывает целостность и единство государства, ведет к ослаблению государственного строя.
Для судеб парламентаризма в России принципиальное значение имеет не только факт неправомерных притязаний субъектов на «межгосударственный» статус их отношений с центром, но и то, что этот договорной процесс идет вне рамок законодательной власти, действующего законодательства. Парламент фактически отстранен от этого процесса.
Вне законодательного органа вопросы, касающиеся единства, целостности, суверенности государства, решаться не могут, поэтому и в Конституции, и в конституционном законодательстве с необходимостью должны содержаться правовые положения и нормы, наделяющие парламент и правами, и ответственностью за состояние конституционного строя государства.
Перспективы развития российского парламентаризма напрямую связаны с необходимостью совершенствования избирательного законодательства. Парламент - представительный орган власти, и он должен выражать интересы подавляющего большинства народа, его основных слоев и социальных групп. Ныне действующие избирательные законы далеко не в полной мере способствуют реализации этого основополагающего принципа формирования представительной власти.
В настоящее время продолжаются серьезные дискуссии в обществе и в среде политиков и ученых-обществоведов по поводу целесообразности последних корректив избирательного законодательства, отменяющих порог явки на выборы представительных органов власти на всех уровнях.
Конституция Российской Федерации определяет, что в Совет Федерации входят два представителя от каждого субъекта: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. За исключением первых двух лет верхняя палата Федерального Собрания не стала напрямую выборным органом. Ранее она состояла из избранных народом руководителей законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации, а с 2001 г. вместо руководителей места в Совете Федерации заняли представители этих органов.
Однако, по мнению политиков и аналитиков, оптимальный вариант формирования Совета Федерации еще не выработан. В большинстве случаев мнения сходятся на том, что России следует заимствовать опыт демократически развитых стран, где сенаторов народ избирает на прямых выборах. Просматривается также вариант, когда большинство членов Совета Федераций избирается, а часть - назначается президентом из числа руководителей органов государственной власти (министров, губернаторов), ученых, военных.
В настоящее время изменился принцип формирования Государственной Думы. В предыдущих четырех созывах депутаты избирались или в округах, или по спискам политических партий. Однако по инициативе Президента Российской Федерации смешанный принцип изменен, и в 2007 году избирательных округов уже не было, а выборы депутатов Государственной Думы 5-го созыва прошли исключительно по спискам политических партий.
Необходимо продолжать совершенствование путей осуществления кадровой политики и нормотворческой деятельности парламента
В конституционном закреплении нуждается и распределение полномочий между палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Реальная практика его работы показала, что это распределение не всегда логично, а в некоторых случаях мешает функционированию государственной власти. Ведь в случае роспуска Государственной Думы законодательный процесс оказывается на несколько месяцев приостановленным.
Сегодня партии и фракции довольно часто являются источником внутренних напряжений в парламенте. Представляется правомерным, чтобы «партийные страсти» были введены в достаточно жесткие нормы Регламента Государственной Думы. Стоит четко оговорить права «большинства» и «меньшинства» в парламенте, процедуры осуществления этих прав, конкретные санкции против фактов саботажа деятельности парламента, демонстративных демаршей и заявлений, создающих ненужную напряженность и тормозящих деятельность нижней палаты парламента.
Не совсем убедительно выглядит распределение полномочий двух палат по утверждению некоторых государственных кадров. Скажем, Государственная Дума по представлению Президента утверждает кандидатуру на пост Председателя правительства Российской Федерации.
В стороне от решения этого вопроса оказывается Совет Федерации, хотя представители органов власти субъектов Федерации также работают с премьер-министром и, в целом, с правительством. Они в такой же мере заинтересованы в стабильности правительства. Целесообразно, чтобы обе палаты парламента были в равной мере наделены правами утверждения премьер-министра и отставки правительства.
В таком же неравном положении находятся палаты при решении вопросов назначения судей всех судов Российской Федерации, назначения на должность и освобождения от должности Генерального прокурора. Эта прерогатива принадлежит только Совету Федерации. Но нижняя палата парламента не менее заинтересованная сторона. Прерогатива Государственной Думы - назначение на должность и освобождение от должности председателя Центрального банка Российской Федерации. Совет Федерации от решения этого насущного для регионов вопроса отстранен. Напрашивается предложение, чтобы эти вопросы решались палатами совместно или согласованно.
Громоздкой продолжает оставаться процедура принятия законов: сначала законопроект рассматривается в 3-4 чтениях в Государственной Думе, потом он поступает на одобрение в Совет Федерации и, в случае успешного рассмотрения в парламенте, представляется на подпись Президенту. Процесс принятия законов растягивается на месяцы и даже на годы. Причем в равном положении оказываются законы и оперативные (законы о бюджете), и стратегические (например, Земельный кодекс). Целесообразно оперативные законы рассматривать параллельно в двух палатах, что значительно сократило бы время их рассмотрения в парламенте.
В России более 700 субъектов права законодательной инициативы. Большинство из них не располагает квалифицированными кадрами для подготовки законопроектов. В странах с развитой демократией и парламентаризмом 80-90% законопроектов в парламент вносят правительства. В России же эта цифра в пределах 20%. Учитывая, что правительство лучше знает, какие законы нужны для управления страной, для обеспечения ее жизнедеятельности, нужд народа, следовало бы настойчиво концентрировать законопроектный процесс в руках правительства, тогда больше будет законов фундаментальных и меньше «точечных», политических.
Перспективы российского парламентаризма органично связаны и с повышением качества законодательства. Главное в законодательстве - обеспечить интересы общества и государства. Определяющим эмпирическим показателем интересов является жизненный уровень народа. Этот показатель издревле служил мерилом эффективности деятельности власти и государственного правления.
Дальнейшее развитие парламентаризма в России немыслимо без реального и четкого взаимодействия федерального парламента и законодательных органов субъектов Федерации. Пока здесь много проблем - объективных и субъективных. Между тем, законодательные органы субъектов Федерации Конституцией наделены правом законодательной инициативы, что должно служить поддержанию единства системы государственной власти как одной из основ федеративного устройства нашей страны и стабильности ее конституционного строя.
Однако число законопроектов, внесенных законодательными органами субъектов Федерации и принятых Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, по-прежнему невелико. Все еще много формальных преград и бюрократизма. Одна из таких преград содержалась в Регламенте Правительства РФ, который по существу блокировал осуществление субъектами права законодательной инициативы, когда дело при этом касалось необходимого заключения Правительства.
Нуждается в совершенствовании взаимодействие российского парламента с органами других ветвей власти. Так, в парламенте активно работают представители Президента и Правительства, даже отдельных министерств. В Конституционном суде работает представитель Президента. Но ни в президентских структурах, ни в Правительстве, ни в судах нет представителей парламента. Эпизодически создаются, недолгое время существуют, потом прекращают свою деятельность разнообразные органы типа координационного совета, состоявшего из председателей палат парламента, председателя правительства и президента. Создаются такие органы не по закону, не на постоянной основе, а по воле желающих создать их. Практика показывает, что взаимодействие ветвей власти не субъективное желание (нежелание) их глав. Это объективная необходимость. Необходим законодательно утвержденный совет глав законодательной, исполнительной и судебной властей, который координировал бы участие всех ветвей власти в определении законодательных приоритетов, в выработке принципиальных положений особо важных законов (в первую очередь, конституционных), в прохождении таких законов, в преодолении тех или иных противоречий, возникающих как между ветвями власти, так и внутри их органов. Разделение ветвей власти нужно не для отделения их друг от друга, а для более квалифицированного решения важных для общества вопросов, для организации сбалансированного механизма государственной власти.
Библиографический список
Правовые акты:
..
Научная литература
Материал сети Интернет:
1. www.juristlib.ru.
1 Грызлов Б.В. Становление российского парламентаризма, его современный этап и перспективы развития
// Представительная власть. - 2005. - №5 (65). - С. 2.
2 См.: Карамзин Н.М. Предания веков. - М.: Правда, 1987. - С. 77-79.
3 Черепнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII веках. - М.: Правда, 1978. - С. 398.
4 См.: Мартышин О.В. Вольный Новгород. - М.: Российское право, 1992. – С. 39-47.
5 : Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. – Киев: 1904. - С. 174.
6 Памятники русского права. Вып. первый / Под ред. С.В. Юшкова. - М.: 1952. - С. 7.
7 См.: Российское законодательство X - XX веков. Т. 1. - М.: Юридическая литература, 1984. - С. 19.
8 См. Фроянов И.Я. Киевская Русь. Очерки социально-политической истории. - Л.: Лениздат, 1980. - С. 27, 28.
9 Происхождение этого термина вызывает споры историков. Наибольший интерес представляет версия
М. Шефтеля: вечевещать - говорить - parler - парламент. См.: Szeftel M. Russian institutions and culture up to Peter the Great. London, 1975. P. VIII, 339.
10 История отечественного государства и права. Часть 1. / Учебник. Под ред. О.И. Чистякова (включен в информационный банк ИПС КонсультантПлюс согласно публикации), издание третье, переработанное и дополненное – М.: Юристъ, 2004. - С. 46.
11 Новокомский П.И. Книга о московитском посольстве. - СПб.: 1908. - С. 39.
12 См. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - Киев, 1907.
13 Владимирский-Буданов М.Ф. Указ. соч. - С. 183.
14 См. История отечественного государства и права / Под ред. О.И. Чистякова. - М.: Норма-М, 1992. - С. 123, 124.
15 См. Софроненко К.А. Соборное уложение 1649 года - кодекс русского феодального права. - М.: 1958; Юшков С.В. История государства и права СССР. Ч. 1. - М.: 1961. - С. 277, 278.
16. Юшков С.В. История государства и права СССР. Ч. 1. - М.: 1961. - С. 125.
17 Сахаров А.М. Очерки истории СССР. XVII век. - М.: 1958. - С. 51.
18 См. Юшков С.В. Указ. соч. – С. 300, 301.
19 См.: История отечественного государства и права / Под ред. О.И. Чистякова. М., 1992. - С. 124, 125.
20 Курбский А.М. История о великом князе Московском. - СПб.: Санкт-Петербург, 1913. - С. 54, 55.
21 См. Курбский А.М. Письма к разным лицам. - СПб.: Санкт-Петербург, 1913.
22 См.: Нерсесянц В.С. Право и закон. - М.: Юридическая литература, 1983. - С. 111 - 113.
23 Переписка Ивана Грозного с Андреем Курбским. - Л.: Лениздат, 1979. - С. 179.
24 Золотухина Н.М. Развитие русской средневековой политико-правовой мысли. - М.: Издательство «Правда», 1985. - С. 152.
25 См. Скрыпников Р.Г. Россия накануне «смутного времени». - М.: Прогресс, 1980. - С. 138 - 150.
26 См.: Чибиряев С.А. Великий русский реформатор. - М.: ИНФРА-НОРМА-М, 1993. - С. 78 - 90.
27 Сперанский М.М. Проекты и записки. – М.: Мосиздат, 1961. - С. 217
28 См.: Полное собрание законов Российской империи. Собр. 1. Т. XXXI. № 24064. - С. 1-5.
29 Обозрение проявлений политической жизни в России и другие статьи М.А. Фонвизина. Проект Конституции Н. Муравьева. - М.: 1907. - С. 127.
30 Верт Н. История Советского государства 1900 - 1991 гг. – М.: ВОС, 1994. - С. 36.
31 Манифест «Об учреждении Государственной Думы» от 6 августа 1905 г // Полное собрание законодательства. Собр. 3. Т. XXV. Отд. 1. № 26661.
32 Указ об утверждении Положения о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // Полное собрание законодательства. Собр. 3. Т. XXV. Отд. 1. № 2662.
33 Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г // Собрание узаконений. 1905. Отд.1. Ст. 1658.
34 Указ «Об утверждении нового Положения о выборах в Государственную Думу» от 3 июня 1907 г. // Полное собрание законодательства. Собр. 3. Т. XXVII. Отд. 1. № 29240 - 29242.
35 Лазаревский Н.И. Русское государственное право. Т. 1. - СПб.: 1913. - С. 480.
36 Указ «О роспуске Государственной Думы» от29 августа 1912 г. // Полное собрание законодательства. Собр. 3. Т. XXXII. № 38065.
37 Указ о перерыве в занятиях Государственной Думы от 26 февраля 1917 г. // Собрание узаконений. 1917. № 52. Ст. 328.
38 См.: п. «ж» ст. 3 Конституции РСФСР от 10 июля 1918 г. // СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.
39 См.: ст. 49 Конституции РСФСР 1918 г.
40 См.: ст. 50 Конституции РСФСР 1918 г.
41 См.: Конституцию РСФСР 1937 г. // Собрание Законодательства СССР. 1937. № 67. Ст. 36.
42 Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» от 21 сентября 1993 г. № 1400 (в ред. от 10.01.2003 г. № 19). // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. №39. Ст. 3597; Собрание законодательства РФ. 2003. № 3. Ст. 206
43 Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.
44 Указ Президента РФ «О поэтапной конституционной реформе в РФ» от 21 сентября 1993 г. №1400 (в ред. от 10.01.2003 г. № 19) // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 39. Ст. 3597; Собрание законодательства РФ. 2003. № 3. Ст. 206.
45 См.: п. 3 ст. 97 Конституции РФ 1993 г.
46 См.: ст. 94 Конституции РФ 1993 г.
47 См.: ст. 103, 117 Конституции РФ 1993 г.
48 Закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ (ред от 27.10.2008 № 190-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. 1994. № 2. Ст. 74; 1999. № 28. Ст. 3468; Российская газета. 2008. 29 октября.
49 См.: п. 1 «и» ст. 102; п. 1 «г» ст. 103 Конституции РФ 1993 г.
50 «Положение о Федеральных органах власти на переходный период», от 01 октября 1993 г № 1557
// Российские вести. 1993. 12 октября.
51 См.: п. 3, ст. 100 Конституции РФ 1993 г.
52 Указ Президента РФ «О выборах в Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации» от 11октября 1993 г. № 1626 (ред. от 10.01.2003 № 19) // Российские вести. 1993. 21 октября; Собрание законодательства РФ. 2003. № 3. Ст. 206.
53 Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г. № 192-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. № 50. Ст. 4869.
54 Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г № 113-ФЗ. // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3336.
55 См.: п. 1 «а», ст. 103; п. 4, ст. 111; п. 2, ст. 109 Конституции РФ 1993 г.
56 См.: п. 1 «б», ст. 103; п. 3, ст. 117 Конституции РФ 1993 г.
57 См.: п. 1 «б», ст. 103; п. 4, ст. 117 Конституции РФ 1993 г.
58 См.: п. 1 «в» ст. 103 Конституции РФ 1993 г.
59 См.: п. 1 «е», ст. 103 Конституции РФ 1993 г.
60 См.: п. 1 «ж» ст. 103 Конституции РФ 1993 г.
61 См.: п. 1 ст. 105 Конституции РФ 1993 г.
62 Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания» от 14 июня 1994 г. (в ред. от 22 октября 1999 г. № 185-ФЗ). // Собрание законодательства РФ. 1994. № 8. Ст. 801; 1999. № 43. Ст. 5124.
63 Указ Президента РФ «Об утверждении уточненной редакции положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. и внесении изменений и дополнений в Положение о федеральных органах власти на переходный период» от 1 октября 1993 г. №1557. // Российские вести. 1993. 12 октября.
64 Федеральный Закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» от 20 декабря 2002 г. №175-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.
65 Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ (в редакции от 24.07.2007г. № 214-ФЗ.). // Собрание законодательства РФ. 2005. № 21. Ст.1919; 2007. №31. Ст. 4011.