Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Національна академія державної податкової служби України
ДОРОГИХ Владилен Миколайович
УДК 342.9
АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ
ГРАЛЬНОГО БІЗНЕСУ В УКРАЇНІ
Спеціальність 12.00.07. – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право
кандидата юридичних наук
Ірпінь - 2004
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана на кафедрі адміністративного права Національної академії внутрішніх справ України.
Науковий керівник Заслужений діяч науки і техніки України,
доктор юридичних наук, професор
Додін Євген Васильович,
Одеська Національна юридична академія,
завідуючий кафедри морського
та митного права
Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор
Пєтков Валерій Петрович,
Кіровоградський юридичний інститут
Національного Університету
внутрішніх справ України, ректор
кандидат юридичних наук, доцент
Мельник Микола Григорович,
Верховна Рада України, помічник-консультант
народного депутата України
Провідна установа Одеський національний університет
імені І.І. Мечнікова, кафедра
адміністративного та
підприємницького права
Захист відбудеться 04.03.2004 р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 27.855.02 в Національній академії державної податкової служби України (08201, м. Ірпінь, вул. Садова, 53).
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Національної академії державної податкової служби України (08201, м. Ірпінь, вул. К. Маркса, 31).
Автореферат розіслано 25.02. 2004 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Забарний Г.Г.
Актуальність теми дослідження. З початку 90-х років у країнах СНД, у тому числі й в Україні, стала інтенсивно розвиватися нова форма підприємництва – гральний бізнес у його різноманітних легальних і нелегальних проявах. Ця своєрідна підприємницька діяльність потребує досконалого правового регулювання і належного контролю з боку держави. Отже, необхідні відповідні нормативні акти, серед яких важливу роль мають відігравати норми адміністративного права.
Світова практика грального бізнесу, а також певною мірою й України, свідчить про те, що ця підприємницька діяльність породжує значний кримінальний фон, є середовищем для вчинення різноманітних правопорушень, у тому числі адміністративних проступків, відповідальність за які має бути передбачена новими статтями Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Слід зазначити, що законодавцем (а також органами виконавчої влади) зроблено спробу взяти цю сферу підприємницької діяльності під особливий державний контроль і нагляд шляхом прийняття цілої групи нормативно-правових актів, водночас залишивши без змін норми, що встановлюють відповідальність за ведення грального бізнесу. Причому й чинні акти, що регламентують цей вид підприємницької діяльності, неадекватно відбивають становище, яке сформувалося в гральному бізнесі, що не могло не спричинити його криміналізацію (шахрайство, порушення податкового законодавства, приховування доходів тощо).
На жаль, ситуація, що склалася, обумовлена явно недостатньою увагою правової науки (у першу чергу адміністративно-правової) до дослідження місця і ролі грального бізнесу в структурі підприємницької діяльності, а це, у свою чергу, призвело до того, що досі відсутні науково обґрунтовані рекомендації щодо удосконалення законодавства, яке регулює гральний бізнес, і практики його застосування.
Отже, оскільки в нашій вітчизняній правовій науці не було монографічних досліджень цих проблем, їх аналіз і розробка шляхів їх вирішення є сьогодні актуальними з огляду на необхідність забезпечення законності в області грального бізнесу.
Мета і задачі дослідження. Метою дослідження є аналіз соціально-правової природи грального бізнесу та азартних ігор, їх соціальних і адміністративно-правових аспектів, розробка рекомендацій щодо контролю і управління закладами грального бізнесу, а також внесення пропозицій щодо змін і доповнень чинного законодавства України, спрямованих на удосконалення правового регулювання грального бізнесу і припинення адміністративних правопорушень у цій галузі.
Для досягнення цієї мети були поставлені такі дослідницькі задачі:
1) визначення поняття грального бізнесу, основи його адміністративно-правового регулювання як виду підприємницької діяльності;
2) аналіз розвитку грального бізнесу й азартних ігор в Україні, їх особливостей;
3) аналіз закордонного законодавства і практики адміністративно-правового регулювання грального бізнесу;
4) з’ясування правової природи процедури легалізації грального бізнесу;
5) вивчення процесуальних особливостей кожної із стадій адміністративного провадження по легалізації грального бізнесу;
6) вивчення адміністративно-правового статусу органів, які здійснюють контроль і нагляд за додержанням правил грального бізнесу, й аналіз їхньої компетенції в цій сфері, розробка рекомендацій щодо оптимізації їхньої роботи;
7) розробка рекомендацій щодо внесення змін і доповнень до чинного адміністративно-деліктного законодавства;
8) розробка схеми проекту Закону України “Про організацію грального бізнесу в Україні”.
Об’єктом дисертаційного дослідження є система відносин і сукупність організаційно-правових проблем, що складаються в галузі грального бізнесу на сучасному етапі, а також пов’язаних з ним адміністративно-деліктних відносин.
Предмет дисертаційного дослідження складають норми адміністративного й адміністративно-процесуального права, що регламентують основи правового регулювання грального бізнесу, причини й умови, що сприяють вчиненню правопорушень у цій сфері, методи і засоби контролю та нагляду за закладами грального бізнесу.
Методи дослідження. Для вирішення задач дисертаційного дослідження використовувалися в сукупності різні загальнонаукові та спеціально-наукові методи. Основним із них обрано загальнонауковий діалектичний метод пізнання. Застосування методу пізнання, згідно з яким всі явища (предмети) вивчаються в єдності та суперечності їх протилежностей, дозволило розглянути законодавство України, що регулює підприємницьку діяльність у сфері грального бізнесу, в його постійному розвитку, виявити причинну обумовленість такого розвитку, визначити місце і роль грального бізнесу в структурі підприємництва в єдності його соціально-економічного змісту і юридичної форми.
Широкого застосування отримав формально-логічний метод, за допомогою якого здійснено наукову обробку правового матеріалу: показано місце аналізованих адміністративно-правових норм у їх системі, досліджено передумови та підстави їх прийняття. Із застосуванням методу кількісного та якісного аналізу виявлені характерні ознаки та властивості документів, вивчених у ході дослідження. Застосування порівняльно-правового методу дозволило, через порівняння нормативно-правових актів на різних етапах досліджуваного періоду, виявити спільні та відмінні риси цих актів, що дало змогу визначити характерні риси адміністративного, господарського, фінансового законодавства в частині, що стосується теми дослідження. Застосовуючи порівняльно-історичний метод, дисертант дослідив законодавство дореволюційної Росії, матеріали радянського періоду, розвиток законодавства про гральний бізнес в Україні протягом 1991–2002 років, нормативно-правові акти США, Англії, Франції та інших провідних країн гральної індустрії. Становлення і розвиток законодавства України у сфері грального бізнесу розглянуто з позицій історичної обумовленості та порівняння закономірностей законодавства досліджуваного періоду і сучасності, що дозволило виявити певні тенденції його розвитку.
У процесі дослідження також застосовувалися такі окремі методи наукового пізнання, як формально-юридичний, порівняльно-правовий, статистичний.
Теоретичною основою дисертації послужили праці вчених, що належать до різних наукових напрямів і шкіл, спеціалістів у галузі адміністративного права, управління, фінансів, політології, історії та інших наук. Особливе значення при проведенні дослідження мали наукові ідеї, висунуті в працях В.Б.Авер’янова, А.І.Альохіна, Д.М.Бaxpaxa, О.М.Бандурки, І.П.Голосніченка, І.О.Галагана, А.І.Гурова, Є.В.Додіна, М.М.Дорогих, М.І.Єропкіна, С.В.Ківалова, Л.В.Коваля, Ю.М.Козлова, В.К.Мамутова, В.М.Манохіна, М.Я.Масленникова, О.І.Остапенка, В.П.Пєткова, Н.О.Саніахметової, В.К.Семчика, В.Ф.Сіренка, В.Д.Сорокіна, М.М.Тищенка, В.К.Шкарупи, а також монографії і статті вчених з правознавства дореволюційного періоду І.Є.Андрєєвського, В.Ф.Дерюжинського, В.В.Іванковського, А.В.Лохвицького, Н.А.Неклюдова, І.Т.Тарасова, І.В.Фойницького. При дослідженні соціальних, психологічних, моральних проблем, пов’язаних з азартними іграми й гральним бізнесом, використано праці письменників В.О.Гіляровського і Ф.М.Достоєвського, матеріали закордонної юридичної літератури. При підготовці дисертації були використані досягнення і положення загальної теорії держави і права, науки управління, адміністративного, кримінального, цивільного, фінансового й інших галузей права.
Наукова новизна одержаних результатів обумовлюється тим, що в рамках цілісного оригінального дослідження комплексно аналізується таке соціально-правове явище, як гральний бізнес, і пропонується теоретична концепція державно-правового механізму його регулювання. У роботі вперше:
– розкрито правове поняття, зміст і структура грального бізнесу;
– визначено місце грального бізнесу в системі підприємницької діяльності;
– дано оцінку законодавству, що регулювало гральний бізнес в Російській імперії, Радянському Союзі, країнах дальнього і ближнього зарубіжжя;
– процедуру легалізації грального бізнесу в Україні розглянуто як самостійний вид адміністративного провадження, у зв’язку з чим з’ясовано адміністративно-процесуальну специфіку кожної із стадій цього провадження;
– розглянуто специфіку підстав, порядок контролю і нагляду за додержанням правил у сфері грального бізнесу;
– досліджено структуру адміністративних правовідносин, які складаються між підприємцями – організаторами грального бізнесу та органами виконавчої влади;
– дано аналіз чинного адміністративно-деліктного законодавства, що визначає відповідальність за порушення правил у сфері грального бізнесу, його ефективності, а також його прогалин, у зв’язку з чим формулюються пропозиції щодо їх усунення;
– досліджено повноваження органів, що забезпечують виконання правил грального бізнесу, і сформульовано пропозиції щодо оптимізації їхньої роботи;
– дістав подальший розвиток аналіз чинного правового регулювання сфери грального бізнесу в Україні;
– удосконалено визначення поняття грального бізнесу, його адміністративно-правове регулювання як виду підприємницької діяльності.
Практичне значення одержаних результатів. У дисертації з урахуванням потреб практики розглянуто питання, які мають актуальне значення на сучасному етапі розвитку в Україні такого виду підприємницької діяльності, як гральний бізнес. Висновки і рекомендації, отримані за результатами дослідження, можуть бути використані при підготовці проекту Кодексу України про адміністративні проступки, проектів законодавчих і відомчих нормативно-правових актів з питань управління і контролю за гральним бізнесом, правового регулювання застосування заходів, спрямованих на припинення адміністративних правопорушень в індустрії азарту. Положення дисертації можуть бути використані в науковій, навчальній літературі за курсом адміністративного, цивільного, фінансового й інших галузей права, а також для більш поглибленого наукового дослідження питань боротьби з організованою злочинністю.
Зв’язок з науковими програмами, планами, темами. Дане дослідження передбачено Планом науково-дослідних і дослідно-конструкторських робіт Національної академії внутрішніх справ України на 1999 рік (п. 26), 2000 рік (п. 29) та на 2001 рік (п. 34).
Апробація і впровадження результатів дослідження. Основні теоретичні положення і висновки дисертації знайшли відображення у доповідях на Першій національній науково-практичній конференції “Адміністративне право: сучасний стан і напрями реформування” (18–21 червня 1998 р., м. Яремче Івано-Франківської області), на міжвузівській науковій конференції “Удосконалення державного управління в умовах адміністративної реформи” в Національній академії внутрішніх справ України (11 червня 2002 р.) та на Третій національній науково-теоретичній конференції “Українське адміністративне право: стан і перспективи реформування” (23-25 травня 2003 р., м. Одеса). Матеріали дослідження використані при проведенні занять з курсу адміністративного права зі слухачами Національної академії внутрішніх справ України.
Публікації. Основні теоретичні положення і висновки дисертації знайшли відображення у чотирьох наукових статтях опублікованих у фахових виданнях визначених ВАК України.
Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань і предмета дослідження дисертація складається із вступу, трьох розділів, які включають десять підрозділів, висновків та списку використаних джерел (173 найменування). Обсяг дисертації складає 180 сторінок без списку використаної літератури.
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовуються актуальність теми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, що виконує Національна академія внутрішніх справ України; визначаються мета, завдання, об’єкт та предмет дисертаційного дослідження; методи дослідження, новизна і практичне значення одержаних результатів дослідження; розглядаються джерельна база дослідження і стан розробки проблеми; наведено відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, структура і обсяг дисертації.
Розділ 1 “Поняття грального бізнесу і його легалізація за законодавством України” починається параграфом “Поняття і місце грального бізнесу в структурі підприємницької діяльності в Україні”, в якому досліджуються правові основи підприємництва в нашій державі як багатогранної суспільно корисної діяльності.
Особливе місце в структурі цієї діяльності посідає гральний бізнес, що доводиться шляхом проведення порівняльного дослідження правових норм, які встановлюють загальні засади створення та функціонування підприємницьких структур, та норм, які регламентують специфіку правового стану грального бізнесу.
Доводиться, що існування особливої групи норм, які визначають особливе місце грального бізнесу в структурі підприємницької діяльності, пов’язане насамперед із специфікою цього виду діяльності.
Передусім, звертається увага на те, що цей вид діяльності має назву “гральний бізнес” (Н.О.Саніахметова, Л.П.Дашков, А.І.Данилов та інші), у той час як значна кількість напрямів підприємницької діяльності не визначається терміном “бізнес”. Аналіз законодавства держав близького та дальнього зарубіжжя дозволив зробити висновок, що законодавці цих держав визначають гральний бізнес особливими термінами. Це, на думку автора, свідчить про особливе місце, яке посідає дана галузь підприємництва у значній кількості країн, що потребує адекватного правового регулювання. Дисертант наводить численні приклади, звертаючись до аналізу правового регулювання цієї специфічної підприємницької діяльності.
Такий аналіз дозволив дійти висновку, що значна кількість нормативних актів, які стосуються визначення правового статусу суб’єктів підприємницької діяльності, не поширюються на визначення стану суб’єктів грального бізнесу. Виходячи з цього, автор поставив завдання встановити, чому гральний бізнес потребує особливого правового регулювання. Вивчення цього питання привело до висновку щодо наявності подвійного ставлення держави до цього виду бізнесу: з одного боку – позитивне, оскільки він дає значні надходження до бюджету (державного та місцевого), з іншого боку – негативне або, принаймні, індиферентне. Тому автор робить спробу виявити причини існування такого подвійного ставлення держави до грального бізнесу.
Аналіз змісту низки нормативних актів дав підставу для висновку, що цей вид підприємницької діяльності законодавець не забороняє, однак і не підтримує тією мірою, якою підтримує інші галузі підприємницької діяльності. Дисертант висловлює думку, що таке ставлення держави до грального бізнесу пов’язане з тим, що цей вид підприємницької діяльності не пов’язаний з матеріальним виробництвом або наданням послуг. Зміст грального бізнесу як виду діяльності (що потребує особливого правового регулювання) полягає в тому, що він базується на платній участі у грі, яка пов’язана з бажанням гравця здобути майнові цінності, майнові права або набути стресового стану, а отримання цих результатів значною мірою залежить від випадку. Тобто гральний бізнес пов’язаний з ризиком (ст. 1 Закону України “Про підприємництво” у редакції від 22 лютого 2000 р.), що є спільною рисою з іншими видами підприємницької діяльності, у той час як інші риси, визначені законодавцем як такі, що характеризують підприємницьку діяльність, в характеристиці грального бізнесу відсутні.
Це не могло не позначитися на виникненні особливої групи норм у системі українського законодавства, присвячених регулюванню грального бізнесу. Дисертант зазначає, що норми права, які регулюють цей вид підприємницької діяльності, належать до спеціальних, тобто таких, які мають пріоритетне значення щодо основної групи норм, тобто “підприємницького права”, які регулюють відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права на підприємницьку діяльність (Н.О.Саніахметова). Автор звертає увагу на те, що свій спеціальний статус норми, які регулюють суспільні відносини у сфері грального бізнесу, отримують, по-перше, тому, що вони містяться у спеціальних правових актах, які регулюють відносини, що виникають в особливій сфері бізнесу (особливість якої вже зазначалася вище); по-друге, тому, що законодавець чітко визначився відносно особливої відповідальності за порушення правил, які регламентують гральний бізнес; по-третє, тому, що ці норми регулюють не тільки зовнішні відносини суб’єктів грального бізнесу з державними структурами, але й внутрішні організаційні відносини у сфері грального бізнесу (вимоги до кадрового складу, до технічного обладнання об’єктів грального бізнесу, до організації роботи цих об’єктів тощо).
На думку автора, ці спеціальні норми, оскільки вони регулюють організаційні відносини у сфері грального бізнесу, за своєю правовою природою належать до адміністративних та адміністративно-процесуальних норм. До того ж, законодавець використовує при регулюванні цього виду підприємницької діяльності особливі поняття та терміни, тому дисертант у підрозділі 1.2 “Адміністративно-правова легалізація закладів грального бізнесу” ще раз звертає увагу на неоднозначне ставлення держави до визначення правового (особливо адміністративно-правового) статусу суб’єктів, що діють в цій сфері. По-перше, це особливий порядок легалізації суб’єкта грального бізнесу; по-друге – спрощений порядок. При цьому звертається увага на те, що законодавець визначає два порядки появи суб’єкта грального бізнесу в якості суб’єкта адміністративного права. Це пов’язано з тим, що суб’єкти грального бізнесу належать до закладів, а не до підприємств, сукупність яких, як свідчить статистика, утворює масив підприємницької діяльності.
В цьому ж підрозділі зазначається, що установи грального бізнесу мають неоднозначний статус, що впливає на порядок легалізації. Звернено увагу на появу в структурі грального бізнесу таких закладів як тоталізатори, букмекерські контори тощо, легалізація яких не потребує ліцензування, тобто набуття цими закладами статусу суб’єктів адміністративного права здійснюється відповідно до порядку, встановленого Законом України “Про ліцензування певних видів підприємницької діяльності” від 1 червня 2000 р., а інші заклади грального бізнесу можуть бути легалізовані лише за наявності у них ліцензії на здійснення цього виду бізнесу. Стверджується, що специфіка одержання ліцензії на цей вид підприємницької діяльності проявляється у тому, що державний орган, який має право на надання ліцензії установі грального бізнесу, повинен не тільки здійснити перевірку відповідності інформації, що міститься в цих документах, фактичному стану місця, яке призначене для здійснення грального бізнесу. Більше того, автор, спираючись на аналіз існуючих нормативних актів, що регламентують порядок створення та функціонування суб’єктів цього виду підприємницької діяльності, робить висновок про те, що ліцензуючий орган здійснює також і перевірку відповідності об’єкта багатьом іншим вимогам, додержання яких дає підставу для видачі ліцензії.
Вивчення нормативних актів показало, що порядок ліцензування закладів грального бізнесу значно відрізняється від порядку ліцензування інших суб’єктів підприємницької діяльності, що підтверджується, зокрема, аналізом спеціальної інструкції Ліцензійної палати від 11 вересня 1998 р. №86, яка регламентує не тільки порядок створення гральних закладів, але й організацію азартних ігор, організацію роботи цих закладів (вимоги до приміщень, працівників тощо). Аналіз нормативних актів, які визначають порядок створення цих закладів, дозволив зробити висновок, що існування відокремленої групи адміністративно-процесуальних норм, службове призначення яких полягає у тому, щоб регламентувати цей порядок, особливості адміністративно-процесуальних відносин, які виникають між закладами цієї сфери та органами державної виконавчої влади, можуть розглядатися як самостійне провадження у структурі адміністративного процесу, відокремленого від загального визначення реєстраційно-дозвільного провадження (О.М.Бандурка, М.М.Тищенко). Це твердження здобувача спирається також на те, що провадження щодо легалізації грального бізнесу складається з трьох етапів-стадій – державної реєстрації, ліцензування та патентування, кожна з яких вирішує окремі завдання цього провадження, та закінчується прийняттям правозастосовного акта, яким підтверджується державна реєстрація, видача ліцензії, отримання патенту.
В дисертації докладно розглядається зміст кожної із стадій цього виду адміністративного провадження, при цьому звертається увага на те, що, залежно від специфіки грального бізнесу (лотерея, казино, тоталізатор тощо), існують певні розбіжності у змісті процедури легалізації. Але автор, незважаючи на деякі особливості легалізації (казино, букмекерських контор тощо), стверджує, що вони суттєво не впливають на визначення цих процедур як провадження у справах з легалізації діяльності закладів грального бізнесу.
Однак, на думку автора, для поліпшення контролю з боку держави за законністю діяльності усіх об’єктів грального бізнесу, особливо за їх фінансовою діяльністю, необхідно встановити єдину процедуру легалізації таких об’єктів, виключити спрощений порядок, який діє щодо букмекерських контор, які виникли лише в останні роки і тому не потрапили до переліку суб’єктів грального бізнесу, наведеного у згаданій вище інструкції Ліцензійної палати.
Здобувач підтримує думку І.Г.Біласа, який у своєму законопроекті наполягає на встановленні єдиного порядку легалізації суб’єктів грального бізнесу, але не згоден з його точкою зору щодо необхідності створення єдиних вимог до їх легалізації, оскільки, як свідчить практика (у тому числі – світова), для функціонування, наприклад, букмекерських контор достатньо двох-трьох звичайних кімнат.
З іншого боку, здобувач вважає необхідним дещо змінити зміст цього проекту шляхом його доповнення статтею, яка визначає межі діяльності закладів грального бізнесу, у тому числі букмекерських контор, тому в дисертації детально визначається перелік місць, де не можуть функціонувати ці заклади. У заключній частині розглянуто проблеми правового регулювання створення та функціонування Інтернет-казино, кількість яких за останні роки значно зросла, і викладено пропозиції щодо створення особливої групи норм (особливого правового інституту), яка має посісти своє місце в системі адміністративно-процесуальних норм, що регламентують провадження по легалізації суб’єктів грального бізнесу.
Дисертант вважає, що створення відповідних до чинного законодавства України сучасних ефективних адміністративно-правових норм (а також пов’язаних з ними норм цивільного, трудового, фінансового, кримінального та інших галузей права) неможливо без вивчення історичного досвіду виникнення та розвитку цього виду норм. Тому підрозділ 1.3 “Історія поліцейського (адміністративного) регулювання грального бізнесу в Російській імперії” присвячено розгляду історії поліцейського (адміністративного) регулювання грального бізнесу в Росії, оскільки ці норми справили найбільший вплив на сучасне законодавство України, спрямоване на регулювання цього виду підприємництва. На підставі аналізу значного кола нормативних актів (починаючи з воєводських наказів XVII століття і закінчуючи Постановою Комітету Міністрів “Про надання Генерал-губернаторам і Губернаторам права дозволу лотереї” від 28 червня 1902 р.) зроблено висновок, спираючись також на літературні джерела (М.Достоєвський, В.Гіляровський), про неоднозначне ставлення Російської держави до грального бізнесу – від позиції його загальної заборони до повного неконтрольованого дозволу, але при цьому вводилася повна заборона азартних ігор у карти.
Продовжуючи тему розвитку адміністративно-правового регулювання грального бізнесу, здобувач у підрозділі 1.4 “Історія адміністративно-правового регулювання грального бізнесу в СРСР і Україні” детально розглядає історію цього регулювання в період після жовтневих подій 1917 р. в СРСР до створення незалежної Української держави в 1991 р. Акцентується увага на одному з перших актів нової влади від 24 листопада 1917 р., яким були заборонені усі види грального бізнесу, проте зазначається, що за умов НЕПу 9 листопада 1921 р. Рада праці та оборони Російської Федерації відмінила цю заборону.
Але особлива увага в цьому підрозділі звертається на історію розвитку законодавства щодо регулювання сфери грального бізнесу в Україні. Розгляд цього питання починається з аналізу законодавства періоду існування Української Держави доби Гетьманату (квітень 1918 – листопад 1918 р.), причому наголошується, що акти цієї держави, які торкалися питань грального бізнесу, ще не були об’єктом наукових досліджень. Аналіз їх змісту свідчить про невизначеність правової політики гетьманської держави відносно грального бізнесу, оскільки він не був заборонений, і в той же час про нього не згадувалося в жодному акті, що регламентував підприємницьку діяльність. Констатується, що ставлення до адміністративно-правового регулювання сфери грального бізнесу значно змінилося у період існування Української Народної Республіки доби Директорії, законодавством якої були легалізовані усі види грального бізнесу.
Проаналізовано законодавство України з моменту її вступу до СРСР, особливо звертаючи увагу на Адміністративний кодекс 1927 р., котрим було встановлено порядок відкриття та функціонування гральних закладів, але у період з 1930 р. до початку 90-х років легальна діяльність гральних закладів була припинена (хоча нелегальна мала місце).
Прийняття у 1991 р. Закону України “Про підприємництво” створило умови для появи різного роду гральних закладів (казино, приватні лотереї тощо), однак цього Закону виявилося замало, щоб визначити специфіку даного виду підприємницької діяльності, тому в Україні приймається ціла низка нормативних актів, які, на відміну від Закону “Про підприємництво”, де визначено, що держава не може регламентувати внутрішню організаційну діяльність підприємницьких структур, встановлюють порядок організації роботи гральних закладів та проведення лотерей.
Розв’язанню цієї проблеми присвячено розділ 2 дисертації “Організація роботи гральних закладів”, у підрозділі 2.1 якого “Регламентація роботи гральних закладів” спираючись на праці відомих адміністративістів (В.Б.Авер’янов, О.М.Бандурка, Б.Лазарєв, В.Ф.Сіренко та інших) щодо поняття внутрішньо-організаційної діяльності, автор стверджує, що цей вид діяльності має певні особливості, оскільки норми, які регламентують цю діяльність, можна звести у три групи. Норми першої групи встановлюють обов’язки адміністрації цих закладів; другої групи – регламентують поведінку персоналу закладу, третьої групи – встановлюють права та обов’язки осіб, які користуються цими закладами. Цей висновок зроблено на підставі аналізу правил, що діють в казино “Спліт” (м. Київ) та “Театральне” (м. Одеса). Враховуючи повну відсутність у нашій літературі аналізу цих внутрішньо-організаційних норм, тут робиться докладний їх аналіз, при цьому звертається особлива увага на правовий статус служби безпеки, чергового адміністратора, круп’є, інспектора.
У підрозділі 2.2 “Організація фінансової діяльності гральних закладів” на підставі аналізу зарубіжної літератури робиться висновок щодо значної прибутковості гральних закладів, причому констатується, що точна інформація про прибутки, які мають гральні заклади України, відсутня, незважаючи на те, що Законом “Про патентування в сфері грального бізнесу” встановлені особливі правила фінансової діяльності закладів цього виду та її контролю. Аналіз цих правил, при порівнянні їх із нормами наказу Державної податкової адміністрації України від 19 січня 1998 р. № 35 “Про затвердження Порядку податкової звітності виграшів та витрат осіб, а також порядку звітності суб’єктів грального бізнесу”, призводить до висновку про їх розбіжності, у зв’язку з чим дисертант пропонує ліквідувати їх шляхом прийняття Закону про гральний бізнес, проект якого подав Верховній Раді України І.Г.Білас. В ньому має бути окрема глава, присвячена регламентуванню фінансової діяльності закладів грального бізнесу та контролю за її здійсненням.
Більш детально цей висновок викладається у розділі 3 “Нагляд за додержанням правил грального бізнесу і адміністративна відповідальність за їх порушення”. Перш за все, тут розглянуто питання щодо співвідношення понять “адміністративний нагляд” та “контроль” (підрозділ 3.1 “Поняття і співвідношення адміністративного нагляду і контролю”). Аналізуючи думки Д.М.Бахраха, В.К.Колпакова, Ю.М.Козлова, М.С.Студенiкiної та інших адміністративістів, автор доходить висновку, що адміністративний нагляд (як частина державного нагляду взагалі) – це діяльність уповноважених державних органів по забезпеченню виконання загальнообов’язкових правил, у тому числі й технічних, з правом застосування заходів адміністративного характеру.
Органи, створені для нагляду за гральним бізнесом, наділені певними компетенціями у галузі наглядової діяльності, найважливішим методом якої є перевірка. Цьому питанню присвячено підрозділ 3.2 “Особливості організації і проведення перевірки законності здійснення грального бізнесу”, в якому розглянуто ці особливості спочатку щодо закладів грального бізнесу, потім щодо проведення комерційних лотерей. У цьому підрозділі докладно проаналізовано контрольні повноваження податкової інспекції, і особливо податкової міліції, щодо здійснення нагляду за функціонуванням закладів грального бізнесу і застосування їх співробітниками різноманітних заходів адміністративного впливу (заходів попередження, припинення, стягнення). Оскільки в адміністративно-правовій літературі питання адміністративної відповідальності (застосування стягнень) у сфері грального бізнесу зовсім не розглядалися, остільки окремий підрозділ (3.3 “Адміністративна відповідальність за порушення правил грального бізнесу”) присвячено розглядові цього питання.
Автор стверджує, що підставою для застосування заходів адміністративного стягнення є порушення двох груп норм: перша група – це норми, що встановлюють відповідальність за порушення правил організації грального бізнесу, друга група – норми, що встановлюють відповідальність за порушення порядку в процесі надання послуг у цій сфері підприємницької діяльності. На думку автора, анулювання ліцензії на гральний бізнес є заходом адміністративного стягнення, й у зв’язку з цим він пропонує доповнити законопроект, що був внесений І.Г.Біласом “Про створення та утримання гральних закладів, організацію азартних ігор та контроль за дотриманням відповідного законодавства”, розділом, в якому мають міститися норми, що встановлюють правову (особливо-адміністративну) відповідальність за порушення правил цього регулювання. Пропонується також внести деякі зміни до чинного Кодексу України про адміністративні правопорушення (шляхом доповнення ст. 24 КУпАП переліком заходів адміністративного стягнення). Такі самі зміни пропонується внести до проекту нового Кодексу про адміністративні проступки. У дисертації розглядаються склади правопорушень у сфері грального бізнесу, які автор пропонує включити до Кодексу про адміністративні правопорушення.
В останньому підрозділі 3.4 “Закордонне законодавство і практика адміністративно-правового регулювання грального бізнесу” здійснено аналіз цього законодавства, історії його виникнення та сучасного стану, а також проведено порівняльний аналіз його з нашим національним законодавством. Особлива увага при цьому звертається на існування у деяких країнах адміністративної поліції, головним завданням якої є нагляд за діяльністю казино, тоталізаторів тощо. Автор робить висновок щодо того, що, незважаючи на те, що гральні заклади практично в усіх країнах значно збільшують надходження у державний бюджет, різні країни по-різному ставляться до цієї діяльності. Так, вивчаючи законодавство КНР, автор з’ясував, що в цій країні існує заборона на всі види грального бізнесу, у тому числі й на гральні автомати. Але й у тих країнах, де гральний бізнес досить легалізований, існує стійка тенденція посилення контролю з боку держави за здійсненням цього виду діяльності, тому, на думку автора, в інтересах цивілізованого входження України до світового співтовариства, дотримання існуючих в інших країнах вимог вимагає більш чіткого визначення позиції нашої держави до правового регулювання грального бізнесу.
ВИСНОВКИ
1. В історичних документах і законодавчих актах засвідчено розвиток грального бізнесу з давніх часів. Ця сфера діяльності постійно перебувала під контролем держави і державних органів (поліції, суду, прокуратури, жандармерії). Було вироблено законодавчу базу, спрямовану на створення сприятливих умов розвитку індустрії грального бізнесу і боротьби з нелегальними азартними іграми.
2. У великих містах дореволюційної Росії й України була широка мережа гральних закладів: казино, гральні клуби, іподроми для організації скачок і рисистих бігів. У гральних закладах організовувалися ігри в рулетку, більярд, кеглі, були легалізовані й такі карточні ігри, як баккара, макао, кварт-безик, габо та ін. Від утримання та експлуатації гральних закладів держава одержувала значні доходи, що направлялися на різноманітні добродійні потреби, медичну допомогу. Частина доходів спрямовувалася на розвиток гральної індустрії, конярства та ін.
3. Світова практика свідчить про широкий розвиток грального бізнесу в таких країнах, як США, Франція, Англія, Німеччина та ін. Розвитку і зміцненню грального бізнесу в цих країнах послужили суворі законодавчі акти і механізми контролю з боку держави і державних органів. Поряд з визнанням цієї діяльності в ряді країн встановлено заборони на гральну індустрію та азартні ігри.
4. З початку 90-х років минулого сторіччя в Україні інтенсивно розвивається нова форма підприємництва - гральний бізнес у його різноманітних легальних і нелегальних проявах.
5. Гральний бізнес - ліцензований вид підприємницької діяльності юридичних і фізичних осіб, спрямований на систематичне одержання прибутку в процесі утримання й експлуатації гральних автоматів з грошово-речовим виграшем, а також проведення інших ігор. Найважливішою умовою здійснення цього виду підприємницької діяльності є одержання патенту, у зв’язку з чим процес легалізації грального бізнесу може розглядатися як самостійне провадження у структурі адміністративного процесу. Це провадження складається з трьох стадій - державної реєстрації, ліцензування і патентування, кожна з яких має свою процесуальну специфіку, пов’язану, в першу чергу, з наданням і оцінкою відповідних доказів і прийняттям після завершення процедури управлінського акта.
6. До грального бізнесу відноситься діяльність, пов’язана з відкриттям казино, залів гральних автоматів, організацією і проведенням лотерей, тоталізаторів, системних електронних ігор та інших ігор, букмекерська діяльність тощо у сфері підприємництва.
7. До легалізованих азартних ігор, які провадяться в гральних закладах, належать рулетка (ігри, в яких закладено принцип колеса, що обертається, із стрілкою), “Блек-Джек”, “Оазис”, а також ігри на гральних автоматах з грошовим виграшем.
8. Стан грального бізнесу багато в чому залежить від пануючої в країні ідеології, у зв’язку з чим є країни, в яких гральний бізнес заборонено зовсім (КНР) або допускаються тільки ігри на гральних автоматах (Малайзія), і в яких гральний бізнес законодавчо регламентується і чітко визначаються види легальних ігор.
9. Недосконалість окремих законодавчих актів, що регулюють даний вид бізнесу, спричинила його швидкий розвиток в кримінальних формах, що породило численні факти шахрайства, обману, привласнення коштів, приховування доходів. Високий рівень поширеності мають нелегальні азартні ігри.
10. Основою попередження незаконної організації грального бізнесу, нелегальних азартних ігор і виявлення порушень має бути законодавче регулювання грального бізнесу, а також активізація роботи органів внутрішніх справ, податкової адміністрації, у т.ч. податкової міліції й інших органів контролю за діяльністю юридичних і фізичних осіб гральної індустрії.
СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ
1. Дорогих В.М. Деякі проблеми правового регулювання ігорного бізнесу в Україні // Вісник Львівського інституту внутрішніх справ. – 1997. – № 5. – С. 217–221.
2. Дорогих В.М. Правове забезпечення ігорного бізнесу США // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. – 2000. – № 4. – С. 59–62.
3. Дорогих В.М. Ігорний бізнес і Інтернет: правові аспекти // Вісник Одеського інституту внутрішніх справ. – 2000. – № 3. – С. 84–89.
4. Дорогих В.М. Ігорний бізнес у Сполучених Штатах й практика застосування правового регулювання цього виду бізнесу // Актуальні проблеми політики (Одеська національна юридична академія). – 2001. – № 11. – С. 515–525.
Анотації
Дорогих В.М. Адміністративно-правове регулювання грального бізнесу в Україні. – Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 – теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. – Національна академія державної податкової служби України, Ірпінь, 2004.
У дисертації розглянуто питання, що стосуються особливостей адміністративно-правового регулювання в Україні грального бізнесу, який займає особливе місце у підприємницькій діяльності, оскільки дія Закону України “Про підприємництво” лише визначає основи регламентування загальних засад підприємництва в Україні, не торкаючись специфіки окремих видів підприємництва. Здійснено аналіз нормативних актів, які регламентують процедуру і правовий стан закладів грального бізнесу в Україні. На підставі цього аналізу робиться висновок про те, що легалізація суб’єктів грального бізнесу регламентується особливою групою адміністративно-процесуальних норм і у зв’язку з тим стверджується, що легалізація діяльності суб’єктів грального бізнесу є окремим адміністративно-правовим провадженням. У зв’язку з цим, в дисертаційному дослідженні розглядається специфіка кожної стадії цього провадження.
Особлива увага приділяється аналізу специфіки контролю та нагляду за законністю діяльності суб’єктів грального бізнесу та відповідальності за порушення ними правових норм, що містяться у правових актах. На підставі аналізу чинних нормативних актів визначаються їх недоліки, у зв’язку з чим запропоновано ряд новел щодо вдосконалення адміністративно-правового, адміністративно-процесуального, фінансового та підприємницького законодавства.
Ключові слова: гральний бізнес; легалізація грального бізнесу; відповідальність за порушення правил організації грального бізнесу.
Дорогих В.Н. Административно-правовое регулирование игорного бизнеса в Украине. – Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 – теория управления; административное право и процесс; финансовое право; информационное право. – Национальная академия государственной налоговой службы Украины, Ирпень, 2004.
В диссертации изучена специфика организации и проведения игорного бизнеса. Этот вид бизнеса занимает особое место в предпринимательской деятельности, что обусловило необходимость и особого его правового регулирования. Автор отмечает, что оно осуществляется посредством значительного количества нормативных актов, имеющих различную юридическую силу. Однако во всех этих актах речь идет не о предприятиях, а об игорных заведениях. Закон Украины “О предпринимательстве” лишь определяет основы предпринимательства в Украине, не касаясь специфики отдельных его видов. В диссертации осуществлен анализ нормативных актов, которые регламентируют процедуру и правовое положение заведений игорного бизнеса в Украине. На основании этого анализа делается вывод о том, что легализация субъектов игорного бизнеса регламентируется особой группой административно-процессуальных норм и в связи с этим утверждается, что легализация деятельности субъектов игорного бизнеса является отдельным административно-правовым производством. Оно включает три стадии: государственную регистрацию, лицензирование, патентование, - на каждой из которых решаются частные задачи легализации заведений и каждая из них завершается принятием собственного правоприменительного акта. В диссертации рассматривается содержание каждой из стадий, дается характеристика этих правоприменительных актов. Автор обращает внимание на то, что административно-процессуальные нормы, регламентирующие производство по легализации игорных заведений, расположены в актах, имеющих разную юридическую силу (в законах, указах Президента и др.), в связи с чем аргументируется необходимость принятия единого акта (на уровне Закона Украины) об игорном бизнесе. В диссертации дается анализ законопроектов об этом виде бизнеса, высказывается мнение по их содержанию.
Анализ содержания ряда нормативных актов дал основание для вывода, что этот вид предпринимательской деятельности законодатель не запрещает, однако и не поддерживает в той мере, как другие области предпринимательской деятельности. Диссертант высказывает мысль, что такое отношение государства к игорному бизнесу продиктовано тем, что этот вид предпринимательской деятельности не связан с материальным производством или предоставлением услуг. Содержание игорного бизнеса (требующего особого правового регулирования) состоит в том, что он базируется на платном участии в игре, связанной с желанием игрока получить материальные ценности или стрессовое состояние. А получение этих результатов в значительной мере зависит от случая. То есть игорный бизнес связан с риском.
Автор утверждает, что нормы регламентирующие эту деятельность, можно свести в три группы. Нормы первой группы устанавливают обязанности администрации этих учреждений; второй группы - регламентируют поведение персонала учреждения; третьей группы - устанавливают права и обязанности лиц, которые пользуются этими учреждениями. Учитывая полное отсутствие в нашей литературе анализа этих внутриорганизационных норм, делается подробный их анализ, при этом обращается особое внимание на правовой статус службы безопасности, дежурного администратора, крупье, инспектора.
Особое внимание отводится анализу специфики контроля и надзора за законностью деятельности субъектов игорного бизнеса и ответственность за нарушение ими правовых норм. На основании анализа действующих нормативных актов определяются их недостатки, в связи с чем предложен ряд новелл по усовершенствованию административно-правового, административно-процессуального, финансового и предпринимательского законодательства.
Автор утверждает, что основанием для применения мер административного взыскания есть нарушение двух групп норм: первая группа - это нормы, которые устанавливают ответственность за нарушение правил организации игорного бизнеса, вторая группа - нормы, которые устанавливают ответственность за нарушение порядка в процессе предоставления услуг в этой сфере предпринимательской деятельности.
Ключевые слова: игорный бизнес; легализация игорного бизнеса; ответственность за нарушение правил организации игорного бизнеса.
Dorogikh V.N. “Administratively-legal adjustment of gambling business in Ukraine”. – Manuscript.
Thesis for a candidate’s degree by speciality 12.00.07 – theory of administration; administrative law and process; financial law; informational law. – National academy of the state tax service of Ukraine, Irpin, 2004.
In the dissertation are studied an organization specific character and carruing of gambling business, which conditioned his apportionment in special appearance of owner’s activity. This conditioned a necessity and special his legal adjustment. Author notes, that it performs by means far of normative acts, valid diverse legal. However, in all of these acts comes speech not of enterprises, and about gambling establishments. A Competitor gives heed to unsimple state relation to this appearance of owner’s activity – from his full inhibiting from to creation to him routine “of most favour” by way budget filling guaranteeing of. In dissertation settles down thought of that, that subjects legalization procedure of gambling business in Ukraine is independent administrative production, including three stage: state registration, licence, patenting, in each of which the private establishments legalization tasks decide, each of them completes by reception of own act of enforce the law. In dissertation considers maintenance of each of stages, gives description of these enforce the law acts. Author gives heed to that, that administratively-judicial norms, regulating production on legalization of gambling establishments, situated in acts, valid diverse legal (laws, President decrees and oth.), in tie with that argues a reception necessity of single act (on Law level of Ukraine) about gambling business. In dissertation gives a bills analysis about this appearance of gambling business, offers an its opinion on their maintenance.
Key words: gambling business; legalization of gambling business; responsibility after violation of organization regulations of gambling business.
Підписано до друку .01.2004. Формат 60×90/16.
Папір офсетний. Друк офсетний. Обл.-вид. арк. 0,9.
Наклад 100. Зам. № .
Друкарня Національної академії державної податкової служби України,
вул. К. Маркса, 31, м. Ірпінь, Київської обл., 08201