Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
12
НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
ЛЬВІВСЬКИЙ РЕГІОНАЛЬНИЙ ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
АРТИМ Іванна Іванівна
УДК 352.075 (477)
ОЦІНКА ЕФЕКТИВНОСТІ УПРАВЛІННЯ В ОРГАНАХ ДЕРЖАВНОЇ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ (НА ПРИКЛАДІ РАЙОННИХ ДЕРЖАВНИХ АДМІНІСТРАЦІЙ)
25.00.02 –механізми державного управління
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата наук з державного управління
Львів –
Дисертацією є рукопис.
Робота виконана на кафедрі державного управління та місцевого самоврядування Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.
Науковий керівник: доктор економічних наук, професор
ЛЕСЕЧКО Мирон Дмитрович, декан факультету
державного управління та місцевого
самоврядування ЛРІДУ НАДУ
при Президентові України
Офіційні опоненти: доктор наук з державного управління, доцент
ВОРОТІН Валерій Євгенович, професор кафедри
економічної теорії та історії економіки НАДУ
при Президентові України;
кандидат економічних наук, доцент
ГОЛОМОВЗИЙ Віктор Миколайович, доцент
кафедри менеджменту і міжнародного
підприємництва Національного університету
“Львівська політехніка”.
досліджень НАН України, м. Київ
Захист відбудеться 21 травня 2004р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16
З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (79491, Україна, Львів, смт. Брюховичі, вул.. Сухомлинського, 16).
Автореферат розісланий 20 квітня 2004р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Каляєв А.О.
К 35.860.01
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Проблема ефективності управління є складною і суперечливою. Вона стосується усіх сфер суспільного життя, зокрема, галузі державного управління. Створення ефективної системи державного управління стало однією з головних передумов успішного впровадження адміністративної реформи в Україні, яка спрямована на формування принципово нової моделі публічної влади.
Водночас, важливими стають питання оцінки ефективності органів державного управління. Обсяг завдань, які покладаються на органи виконавчої влади, особливо на районному рівні, зумовлює використання широкого спектру критеріїв при оцінці їхньої управлінської діяльності. Тому необхідна розробка комплексної науково-обгрунтованої методики оцінки ефективності роботи районних державних адміністрацій (далі –РДА), результати якої сприятимуть забезпеченню неупередженою інформацією усіх зацікавлених сторін, встановленню чітко окреслених цілей та розробки дієвих пропозицій з метою підвищення ефективності управління.
Але незважаючи на очевидність та актуальність теми, вона ще не отримала адекватного відображення в науковій літературі, що пов’язано з низкою причин. З одного боку, така ситуація зумовлена існуванням різних базових підходів до визначення ефективності, що ускладнює розуміння суті цієї категорії. З іншого, серед науковців поки що відсутня одностайна думка щодо можливості оцінки ефективності державного управління в органах виконавчої влади. Однак на сьогодні інтерес до питань ефективності державного управління у вітчизняній науці зростає, що підтверджується існуванням великої кількості досліджень з обраної тематики.
Значний внесок в обґрунтування поняття “ефективність державного управління” зробили: В. Авер’янов, Ю. Бажал, В. Бакуменко, О. Кілієвич, В. Князєв, М. Лесечко, А. Мельник, Н. Нижник, О. Оболенський, Р. Рудніцька, А. Чемерис, В. Цвєтков та інші. Питання оцінки ефективності державного управління на різних рівнях влади досліджували: Р. Білик, А. Гошко, О. Кулинич, Г. Мостовий, Г. Одінцова, Т. Проценко. Окремі теоретичні аспекти та підходи до формування ефективності державного управління розглядають: В. Воротін, Б. Гаєвський, Г. Дмитренко, С. Дубенко, Л. Зайцева, В. Луговий, О. Коржова, О. Крайник, О. Краcівський, Б. Кухта, Я. Малик, С. Мосов, П. Надолішній, В. Олуйко, В. Ребкало, І. Розпутенко, С. Саханенко, С. Сєрьогін, О. Сушинський, Ю. Шаров та інші.
Серед праць зарубіжних дослідників науковий і практичний інтерес становлять роботи Г. Атаманчука, Т. Бернарда, Е. Ведунга, Г. Бухгарта, К. Вайс, Г. Емерсона, Д. Епштейна, Д. Зеркіна, В. Ігнатова, Й. Кхола, Р. Лайкерта, Б. Мільнера, Г. Райта, Ф. Тейлора, Г. Саймона та інших.
Актуальність зазначеної проблематики, її практична значимість і недостатня наукова розробленість визначили вибір теми дисертаційної роботи.
Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації затверджена у 2001 р. Вченою радою Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України і є складовою його плану науково-дослідних робіт, зокрема теми “Механізми підвищення ефективності державного управління в регіоні” (номер державної реєстрації 0100V002070), в якій автор приймав безпосередню участь.
Мета й завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у розвитку теоретичних основ ефективності державного управління та розробці методики її оцінки на прикладі РДА.
Реалізація поставленої мети передбачає вирішення таких конкретних завдань:
- узагальнити існуючі в зарубіжній і вітчизняній літературі підходи до визначення поняття “ефективність державного управління”, упорядкувати та уточнити категоріальний апарат, який відтворює характеристику ефективності в галузі державного управління з позиції системного підходу;
- провести критичний аналіз методологічної бази оцінки ефективності державного управління, обґрунтувати існуючі моделі оцінки ефективності та можливість їх застосування в районних державних адміністраціях;
- визначити основні фактори, що впливають на ефективність роботи РДА та сформувати систему критеріїв для їх оцінки;
- розробити комплексну методику оцінки ефективності роботи РДА із застосуванням системи моделей;
- апробувати запропоновану методику для оцінки ефективності роботи Жовківської та Пустомитівської РДА і на основі одержаних результатів розробити конкретні рекомендації та пропозиції для підвищення ефективності їх роботи.
Об’єктом дослідження є управлінська діяльність районних державних адміністрацій.
Предметом дослідження є сукупність теоретичних і методологічних засад оцінки ефективності державного управління в районних державних адміністраціях.
Гіпотеза дисертаційного дослідження полягає у припущенні, що ефективність державного управління - складна та суперечлива категорія, яка важко піддається вимірюванню. На нашу думку, можлива її інтегральна оцінка на базі системи моделей, що описують різні аспекти ефективності.
Методи дослідження. Теоретико-методологічною основою дослідження є система загальнонаукових і спеціальних методів, які призначені для отримання об’єктивних та достовірних результатів. Зокрема, з метою узагальнення та удосконалення категоріального апарату з питань ефективності державного управління застосовувались такі методи: системного аналізу, порівняння, абстрагування, конкретно-історичний метод. Для визначення основних факторів, що впливають на ефективність роботи РДА, були використані: структурно-функціональний метод, метод спостереження, аналізу тощо. А для здійснення оцінки ефективності роботи РДА застосовані такі методи: економіко-математичного моделювання, статистичні, графічні методи, опис конкретних ситуацій, методи експертних оцінок.
Наукова новизна одержаних результатів дослідження полягає у тому, що в дисертації:
вперше:
- обґрунтовано та розроблено методику оцінки ефективності роботи РДА, яка передбачає: вибір системи моделей для оцінки ефективності роботи РДА (у роботі запропоновано три моделі: факторно-критеріальна, ресурсна, модель стейкхолдерів); розробку інформаційно-методичної бази для реалізації обраних моделей; реалізацію моделей та аналіз їх результатів; визначення інтегрального показника, який об’єднує різні аспекти ефективності;
- визначено та обґрунтовано комплекс факторів, що впливають на ефективність роботи РДА, який включає три групи елементів: 1) внутрішньо-організаційні (організаційна структура, контроль за діяльністю РДА, формування цілей); 2) проміжні (управління персоналом, процедура прийняття управлінських рішень, організаційна культура та система мотивації); 3) фактори зовнішнього впливу (політична культура, взаємодія РДА з органами місцевого самоврядування, зв’язки з громадськістю); розроблено систему критеріїв для кількісної оцінки факторів;
удосконалено:
- термінологічний апарат у сфері ефективності державного управління, який у зарубіжній літературі представлений широким спектром термінів: ефективність, результативність, дієвість, продуктивність, технічна ефективність тощо; запропоновано власне визначення ефективності державного управління, що характеризується як міра досягнення соціально значимих результатів при суспільно виправданих затратах;
одержали подальший розвиток:
- теоретичні положення поняття “ефективність державного управління” з позиції системного аналізу, де ефективність розглядається як кількісно виражений внесок системи у надсистему; на основі системного аналізу розроблено ресурсну модель оцінки ефективності роботи РДА, яка передбачає визначення впливу використаних в районі ресурсів на надходження до державного бюджету;
- шляхи підвищення ефективності роботи РДА через удосконалення процедури прийняття управлінських рішень, системи мотивації державних службовців, контролю за діяльністю РДА, застосування методів цільового управління та практики аудиту адміністративної діяльності;
узагальнено:
- підходи до визначення ефективності державного управління, які відтворюють численні аспекти цієї категорії; обгрунтовано ефективність державного управління з позиції економічних, соціальних, політичних, мотиваційних та організаційних важелів;
- існуючі у зарубіжній і вітчизняній практиці моделі та підходи до оцінки ефективності державного управління, більшість з яких є описовими та фрагментарними; обґрунтовано можливість застосування моделі стейкхолдерів, факторно-критеріальної моделі та експертних методів для оцінки окремих напрямів роботи РДА.
Практичне значення отриманих результатів дослідження полягає у тому, що сформульовані теоретичні положення, методичні підходи та практичні рекомендації щодо оцінки ефективності державного управління можуть бути використані органами державного управління та місцевого самоврядування для проведення оцінки ефективності їх діяльності з метою вдосконалення управлінських процесів та формування відкритої і прозорої влади.
Матеріали дисертації використовуються у навчальному процесі в ЛРІДУ НАДУ при підготовці магістрів державного управління (довідка № 340/01 від 16.04.2004р.). Розроблена автором методика оцінки ефективності роботи РДА використовується у практичній діяльності Турківської районної державної адміністрації (довідка № 258 від 7.04.2004р.), а також Львівською обласною державною адміністрацією для щоквартальної оцінки ефективності роботи РДА Львівської області (довідка №5/13-1386/5-10 від 06.04.2004р.).
Особистий внесок здобувача. Основні теоретичні положення та методологічні розробки в межах дисертаційного дослідження, зокрема ті, які характеризують його наукову новизну, одержані дисертантом особисто. Дисертація є самостійною, завершеною роботою автора, виконаною впродовж стаціонарного навчання в аспірантурі (2001- 2004 рр.).
Апробація результатів дослідження. Основні положення й висновки дисертаційного дослідження були апробовані автором на таких конференціях: науково-практична конференція “Українське державотворення: уроки, проблеми, перспективи” (Львів, 22.11.2001р.), науково-практична конференція “Ефективність державного управління в контексті становлення громадянського суспільства” (Львів, 22.01.2002р.), науково-практична конференція “Соціально-економічна ефективність державного управління: теорія, методологія та практика” (Львів, 23.01.2003р.).
Дисертація обговорювалась на засіданні кафедри державного управління та місцевого самоврядування ЛРІДУ НАДУ.
Публікації. Основні результати дисертаційного дослідження викладені у семи наукових працях, зокрема, у чотирьох фахових виданнях, загальним обсягом 3,2 друк. аркуша.
Структура й обсяг дисертації. Дисертаційна робота складається із вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і 15 додатків. Загальний обсяг дисертації становить 231 сторінку, з яких основний зміст –79 сторінок, додатки –сторінки. Список використаних джерел налічує 187 позицій (зокрема 11 –іноземною мовою).
У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, формулюються мета, завдання, предмет, об’єкт та методи дослідження, визначається наукова новизна, практичне значення отриманих результатів, особистий внесок здобувача та ступінь апробації результатів дослідження.
Перший розділ “Теоретичні засади оцінки ефективності державного управління” присвячений виявленню ступеня розробленості обраної тематики, обгрунтуванню теоретичних підходів до визначення ефективності державного управління у зарубіжній та вітчизняній літературі, аналізу існуючих моделей оцінки ефективності державного управління.
Аналіз зарубіжних та вітчизняних досліджень з питань ефективності державного управління дав змогу зробити висновок про існування різноманітних підходів до розуміння категорії “ефективність” в галузі державного управління. Така ситуація пов’язана зі специфікою державного управління, його масштабністю та унікальністю об’єкта, яким є суспільство. Зокрема, наголошується на економічних, соціальних, організаційних, політичних та інших аспектах ефективності.
Широкого розповсюдження у науковій практиці набула теорія людських ресурсів, яка розглядає індивідуальну ефективність керівника та персоналу через практичні навики, особисті якості і високу кваліфікацію. Важливого значення на сьогодні набуває соціальна спрямованість ефективності державного управління (результативність). Її доцільно розглядати як узгодження результатів з метою, забезпечення потреб суспільства. Поширеним залишається підхід, який характеризує ефективність державного управління у політичному ракурсі і передбачає ступінь узгодженості конкретних політичних рішень, інтересів, поширення демократії та законності.
Значну увагу у дисертаційній роботі присвячено організаційній ефективності державного управління, яка базується на складових організації (органу державного управління). Автор пропонує розглядати організаційну ефективність як оптимальну форму взаємозв’язків елементів системи управління, що передбачає оцінку мікроклімату, цілей, організаційної структури, системи мотивації, технологій прийняття управлінських рішень тощо.
Найбільшого розповсюдження у зарубіжній та вітчизняній практиці набуло поняття “економічна ефективність”, яке визначається співвідношенням між кількістю витрачених ресурсів та одержаними результатами. Але небезпека економічного підходу полягає у тому, що він передбачає дотримання математичної точності, що здебільшого неможливо зробити в галузі державного управління. Досить важко визначити результат державного управління і оцінити зумовлений ним ефект. Окрім цього, результат може бути досягнутий внаслідок надто високих і невиправданих затрат, що призведе до негативних тенденцій в суспільстві. Тому існуючі підходи не дають змоги розкрити цілісне бачення усіх складових категорії “ефективність”. Жоден з них не може повною мірою відобразити специфіку державного управління. З огляду на це, ми пропонуємо змістовніше визначення ефективності державного управління, яке передбачає міру досягнення соціально значимих результатів при суспільно виправданих затратах.
Існування різноманітних підходів до визначення ефективності державного управління спричинило деяку невпорядкованість категоріального апарату. Терміни “efficiency” та “effectiveness”, які використовуються в англомовній літературі з менеджменту та адміністрування, у вітчизняній літературі часто ототожнюються і перекладаються як економічна ефективність, соціальна ефективність, дієвість, технічна ефективність, організаційна ефективність, результативність, продуктивність тощо. А під поняттям “ефективність” розуміються певні вимоги до самого процесу управління.
Аналіз змістовного наповнення цих термінів доводить необхідність розмежування двох понять: власне ефективність (efficiency), яка визначається як співвідношення між затратами на проведення державної політики та досягнутими результатами, та результативність (effectiveness), яка характеризує ступінь відповідності досягнутих результатів поставленій меті.
Застосування системного підходу дало змогу розглянути державне управління як соціальну систему, а ефективність системи визначити через кількісно виражений позитивний вплив, який система вносить у функціонування надсистеми. Конкретний зміст системи відходить на другий план, поступається оцінкою внеску системи у надсистему. Підтвердженням цього є застосування ресурсної моделі для оцінки ефективності роботи районних державних адміністрацій, яка передбачає оцінку надходжень до державного бюджету, тобто характеризує внесок району (системи) у функціонування держави (надсистеми).
Детальний аналіз методологічної бази оцінки ефективності державного управління доводить її фрагментарність та описовість. Існуючі у вітчизняній літературі підходи висвітлюють лише окремі аспекти роботи органів державної влади чи позиції окремих зацікавлених сторін. Висловлюється навіть гіпотеза про неможливість оцінки ефективності державного управління. З огляду на це, великого значення набуває зарубіжний досвід із оцінювання. Йдеться про дослідження ефективності, результативності та економічності діяльності органів державного управління як на рівні центрального уряду, так і на рівні місцевих органів влади. У зарубіжній літературі висвітлено різноманітні моделі оцінки ефективності державного управління. Зокрема, у дисертаційній роботі проаналізовано модель досягнення цілей (модель результативності), модель, орієнтовану на клієнта, модель, орієнтовану на зацікавлені сторони (модель стейкхолдерів), модель продуктивності, модель ефективності, експертне оцінювання, самооцінювання, вказано їх переваги та недоліки.
Встановлено, що жодна із запропонованих моделей не дає повної (інтегральної) та об’єктивної оцінки ефективності державного управління. Однак запропоновані моделі можуть бути корисними для оцінки окремих аспектів роботи державних органів влади.
У другому розділі “Обґрунтування основних факторів підвищення ефективності державного управління” визначено та проаналізовано основні фактори, які впливають на ефективність державного управління, розроблено систему критеріїв для їх оцінки.
З метою визначення комплексу факторів, які впливають на підвищення ефективності державного управління, нами розроблена факторна модель ефективності роботи РДА. Її основою є адаптована до умов районних державних адміністрацій практична модель системи менеджменту в місцевому самоврядуванні професора Нью-йоркського університету Г. Райта, до якої належать десять складових (факторів) (рис.1).
Запропонована модель передбачає оцінку організаційної ефективності роботи РДА як оптимальної форми взаємозв’язків елементів системи управління. Фактори, що впливають на організаційну ефективність роботи РДА, запропоновано об’єднати у три групи. Першу групу становлять внутрішньо-організаційні фактори, які є у безпосередній компетенції РДА, а саме: організаційна структура, контроль за діяльністю РДА та формування цілей у контексті стратегічного планування. Друга група представлена проміжними факторами, які характеризують людські ресурси РДА, і включає управління персоналом, процедуру прийняття управлінських рішень, організаційну культуру, систему мотивації. Третю групу формують фактори зовнішнього впливу, які передбачають взаємодію РДА з різними зацікавленими сторонами. До неї належать: політична культура (взаємодія РДА з політичними партіями, громадськими організаціями, засобами масової інформації), взаємодія РДА з органами місцевого самоврядування та зв’язки з громадськістю.
c5
d4
c2-
Пf??????????????
d3