Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
|
[1] Содержание
[2]
[3] [3.1] § 1. Правотворческий и законодательный процессы: понятие, соотношение [3.2] § 2. Стадии законодательного процесса
[4] [4.1] § 1. 3аконодательная инициатива и ее субъекты [4.2] § 2. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации [4.3] § 3. Законодательный процесс в Совете Федерации
[5]
[6] |
Сначала 90–х годов в России идет бурный процесс становления гражданского общества. Правовое пространство активно осваивается многочисленными партиями и политическими движениями. Не остаются в стороне и профсоюзные объединения. В связи с этим, становится ясно, насколько важен сам процесс создание закона, выработки первоначальной концепции будущего акта, составление и обсуждение проекта, учет мнений и интересов различных социальных групп, соотношение с другими нормативными актами, способность будущего закона «вписаться» в уже существующую правовую систему, экономические , основы его существования и реального применения.1
Вопросы законодательной деятельности, как важнейшие формы правотворчества, всегда вызывали живой интерес не только у ученых правоведов, политиков, но и у широкой общественности.
Взятый Россией курс на становление демократического правового государства с эффективной экономикой в сжатые (в историческом масштабе) сроки требует от законодателей объемной, сложной и напряженной работы.
В настоящее время законодатель в большей мере занимается не законодательной, а политической деятельностью, что несомненно сказывается на качестве законодательного процесса в целом, и на качестве принимаемых законов.
Недостатком являются то, что зачастую не соблюдаются требования, предъявляемые к законопроектам, хотя эти требования достаточно подробно разработаны в общей теории права, в их числе: точность и определенность формулировок, выражений отдельных терминов (понятий); ясность и доступность языка закона, система построения закона.
Законодательная власть ответственна за то, насколько полно она представляет общественные интересы, отражая их в соответствующих законах государства. Законы должны соответствовать потребностям общества.
Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровне правовой защищенности граждан.
Список проблем присущих нашему законодательному процессу позволяет говорить об актуальности темы, избранной для исследования.
Право в практической жизни людей - явление, относящееся к обыденным делам, к конфликтам, к согласованию сталкивающихся интересов. Выражается и реализуется оно в законах, правительственных постановлениях, судебных решениях, адвокатских документах и, затрагивая, так сказать, прозу жизни, текущие дела и заботы, связано главным образом с деятельностью законодателей, судей, нотариусов, следователей, других юридических работников.
Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций. Подобных норм и правил очень не хватало советскому обществу, однако эта нехватка была вызвана не недостаточной разработанностью теории и практики правотворческой деятельности, а другими, далекими от науки причинами.
"Право создается государством, которое вместе с тем, должно быть им связано"2. Процесс создания правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового регулирования, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в присущих им формах. Но процесс создания правовых норм не может быть произвольным, субъективным, он базируется на принятых и закрепленных конституционно и нормативно правилах, которые государство обязано соблюдать. Оно связано собственной правовой системой, и эта зависимость закреплена в Основном законе государства. Отступая от принципа законности либо создавая законы, неспособные прижиться в обществе, противоречащие друг другу и общественной системе в целом, государственная власть ослабляет свой авторитет, снижает степень общественного доверия.
Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, неурегулированных правом, без которых невозможно реализовать экономические и социальные программы, выдвигаемые жизнью.
Речь идет не только об обновлении, улучшении законодательства, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих новым экономически условиям, критериям правового государства.
Процесс правотворчества в России проходит в чрезвычайно сложной обстановке. Растет озлобление и взаимное отчуждение людей, межнациональные распри и конфликты, растет преступность, рвутся хозяйственные связи. Все это происходит на фоне экономического и финансового кризиса.
Курс на ускорение реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовых норм, регулированию новых общественных отношений. Это сказывается на качестве закона, его системности, стабильности правовой системы, уровн правовой защищенности граждан.
Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных - нормативных актов — постоянная задача законодателя. Именно этим объясняется теоретическое и практическое значение изучения проблем, связанных с процессом создания норм права.
Правотворчество, создание или изменение существующих правовых норм — одно из важных направлений работы любого государства.
Одним из важных направлений работы любого государства является правотворчество. Это специфическая интеллектуальная деятельность, связанная с созданием или изменением существующих в государстве правовых норм. По результатам правотворческой работы — законам и иным нормативным актам — судят о государстве в целом, степени его демократичности, цивилизованности, культурности. Человеческое общество всегда нуждалось в точных и совершенных правовых решениях, в такой деятельности органов государства, в результате которой создаются нормы права, правила поведения граждан и организаций.
Повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных актов - постоянная задача законодателя. «Потребителями» законов являются люди, общество, и нельзя допускать принятия поспешных, непродуманных правовых решений, ибо любая ошибка законодателя влечет неоправданные материальные затраты, нарушение интересов граждан.
Осуществляя властные полномочия, государство использует разные приемы и методы руководства — оперативное управление, правосудие, надзор и контроль, но эти направления деятельности государства не порождают норм права, хотя и осуществляются на его основе. Следует иметь в виду, что правотворчество не особая функция государства, а правовая форма, правовая «оболочка» государственной деятельности. Например, парламент утверждает государственный бюджет. Рассматривая его по существу, анализируя все статьи доходов и расходов страны, он завершает процесс принятием закона о государственном бюджете.
Таким образом, «акт правотворчества» имеет два значения. Это деятельность компетентных органов государства по изданию норм права и результат данной деятельности, выражающийся в виде юридического документа, закона и пр.
Одна из важнейших характеристик правотворчества заключается в том, что это государственная деятельность, т. е. деятельность главным образом органов государства. Они принимают, создают нормы права, обязательные для тех, кому они адресованы.
Смысл и значение правотворчества состоят в том, чтобы избрать такой вариант регулирования, юридической регламентации, который бы в наиболее полной мере отвечал интересам и целям народа и законодателя, способствовал прогрессу общества. При этом требуются учет закономерностей развития общества, благоприятных объективных и субъективных условий для принятия и применения закона, а также выбор оптимальной правовой формы государственного решения (закон, указ, постановление, билль, статут, регламент и пр.).
Главная роль в определении времени принятия, содержания и формы правового решения должна принадлежать правовой науке. Именно наука обладает таким научно-познавательным инструментарием, который позволяет почти безошибочно выявлять проблемы общественного развития и юридические средства их решения.
Успешная деятельность по созданию законов (иных правовых нормативных актов) зависит прежде всего от правовой культуры законодателя, его подлинно творческого отношения к своей миссии, от владения юридической наукой и приемами законодательной техники. Суть правовой культуры законодателя, как составной части всеобщей культуры, в образе мышления и соответствующего действия, основанного на признании и познании общечеловеческих ценностей права, требований законности и режима правопорядка, в соответствии с которыми осуществляются законотворческая деятельность и правореализующая практика.
Правовая культура законодателя тысячами нитей связана с общей культурой. Ее мощное благотворное влияние на правовое сознание, мышление, мировоззрение творящих законы, на их ценностные правовые установки непосредственно (или опосредствованно) определяют характер законодательства, отвечающего историческому и национальному духу народа, его чаяниям, потребностям и интересам. Вместе с тем правовая культура законодателя обратно воздействует на общую культуру, защищает и создает условия ее свободного развития путем выработки прогрессивных законов, установления режима правовой стабильности, последовательного проведения в жизнь требований законности и установления режима правопорядка.
В культуре законотворчества аккумулируются: разносторонние знания действительности, ее истории и перспектив развития; специальные знания о праве, законе и законодательной технике, умелое их использование в практической деятельности по созданию законов и их реализации. Овладение этими знаниями и их использование в процессе законотворчества позволяют создавать научно обоснованные и технически совершенные законодательные акты, в полной мере отвечающие назревшим и назревающим потребностям общественного прогресса. Законодатель, следовательно, должен обладать всесторонними и глубокими знаниями, постоянно пополнять их в повседневном общении с народом, обогащаться его мудростью. И для того, чтобы переложить все эти знания, народную мудрость и свой собственный жизненный опыт на язык закона, ему следует овладеть мастерством законотворчества, профессионально использовать приемы законодательной техники.
Динамизм экономических, политических и социально культурных потребностей современного общества выдвигает все новые и новые задачи правового опосредствования соответствующих общественных отношений. Многогранность и глубокая социальная обусловленность этих задач наглядно обнаруживается уже простым перечислением проблем, встающих перед законотворчеством, а именно необходимостью:
- исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;
- выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;
- использования в процессе создания закона соответствующих достижений науки, техники и культуры;
- проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;
- постановки в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения,
- определения связи, соответствия и взаимодействия проектируемого закона с данной правовой системой в целом и прежде всего с Конституцией;
- совершенствования организационных форм, процедуры создания закона и т. д.
Столь объемные и трудоемкие задачи не могут быть успешно осуществлены без творческого подхода и решения их законодателем.
Правотворчество характеризуется органическим единством трех его основных компонентов: познания, деятельности и результата, которые в своих диалектических взаимопереходах составляют относительно законченный цикл законотворчества, вслед за которым по восходящей линии следуют в той же последовательности аналогичные циклы, образующие в своей целостности систему этого процесса. На самом деле, для того чтобы в законах адекватно отражались происходящие в обществе процессы, надо постоянно обнаруживать, изучать и умело использовать объективные закономерности, направляющие эти процессы.
Именно поэтому предпосылкой создания закона является познание тех сложных условий, факторов и обстоятельств, тех развивающихся общественных отношений, правовое регулирование которых диктуется нуждами социального прогресса.
Любой процесс, в том числе, и правотворческий, протекает в определенных формах и может быть разбит на стадии /этапы/.
Становление правовой системы - это длительный процесс, который происходит поступательно, т. е. через создание отдельных нормативных актов. Нормативный акт - это завершающее звено и непосредственный результат правотворческой деятельности. Соответственно, правотворческий процесс есть порядок последовательных операций, в результате которых в правовую систему вливается новый элемент.
Логично было бы сделать вывод о том, что в процесс правотворчества не следует включать организационные действия, содействующие непосредственной правовой работе над нормативным актом. В частности к правотворчеству не относится деятельность по учету, анализу и обобщению предложений о совершенствовании законодательства, организационные мероприятия по совершенствованию работы правотворческих органов и т. д. Собственно правотворчество - это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами.
Как любая процессуальная деятельность правотворчество представляет собой официальный порядок осуществления юридически значимых действий. Соответственно, возникает ряд взаимосвязанных взаимоотношений, например, правоотношения по поводу подготовки и принятия нормативного акта, т. е. соответствующие права и обязанности. Это обязанность подготовить и обсудить законопроект, право внести его на рассмотрение правотворческого органа, право этого органа рассмотреть проект и вынести по нему решение и т. д. Возникшие правоотношения носят как государственно-правовой /законодательная инициатива, принятие закона и т. д. /, так и административно-правовой характер /дача поручения подчиненному органу подготовить проект/.
Как любая процессуальная деятельность правотворчество возникает лишь при наличии определенного юридического факта. Основанием возникновения правотворческого процесса является принятие официального решения о подготовке проекта нормативного акта.
В какой бы форме это решение не выражалось, оно является юридическим актом, который создает права и обязанности. Необходимо ограничить действия, предшествующие правотворческой деятельности от процессуального начала этой деятельности, так как материалы печати, высказывания политических деятелей и научных работников, предложения государственных и общественных организаций о совершенствовании законодательства еще не свидетельствуют о начале правотворческого процесса, т. е. процессуальные отношения не возникают. Подобные предложения являются социально-политическими предпосылками и основаниями правотворческой деятельности.
Именно с момента принятия официального решения о подготовке проекта нормативного акта возникает определенное правоотношение, и с этого момента все действия по созданию нормативного акта качественно отличаются от действий, совершавшихся ранее и представляющих собой не процесс правотворчества, а предшествующие ему условия и предпосылки.
Несмотря на различные виды и особенности правотворческого процесса можно выделить общие стадии и принципы.
Говоря о стадии правотворческого процесса, определим ее как самостоятельный этап процедурных действий по формированию государственной воли, организационно обособленный комплекс тесно связанных между собой действий, которые направлены на создание данного нормативного акта. Стадия правотворческой деятельности всегда выступает этапом процесса по подготовке и приданию официального значения нормативному акту. Определение количества стадий зависит от понимания сущности правотворческого процесса. Некоторые ученые, определяя правотворчество как процедуру официального происхождения проекта нормативного акта в правотворческом органе, вселяют стадии законодательной инициативы, обсуждения законопроекта, его принятие и опубликование.
Другие, например, А. Г. Братко и В. В. Лазарев, помимо стадии законодательной инициативы выделяют и такие стадии, как "решение компетентного органа о необходимости изучения акта, выработка его проекта, включение в план законопроектных работ и т. п.; разработка проекта нормативного акта и его предварительное обсуждение; рассмотрение проекта нормативного акта в том органе, который уполномочен его принять; принятие нормативного акта; доведение содержания принятого акта до его адресата. "3
В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного) процесса.
Первый — Предпроектный этап — заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы, имеют значение лишь степень остроты вопроса. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством.
Второй этап называется проектным этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий:
1. внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы. Инициатором принятия того или иного закона является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы. Законопроект возникает именно потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть.
В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать давление на министров, членов парламента, чтобы добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Российская политическая практика знает уже немало таких фактор: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.
2. рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.
3. обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа. Цель такого обсуждения заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития:
а) принятие законопроекта в I чтении;
б) возврат его на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.
4. принятие законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении.
Законодательный процесс является частью общего процесса правотворчества, отражая его общие свойства. Выделение общего, особенного и единичного в процессе правотворчества позволяет, таким образом, избежать отождествления его с законодательным процессом.
"Законодательный же процесс следует рассматривать в качестве основы всего процесса правотворчества".4
Законодательный процесс, чаще всего характеризуется, как процесс деятельности высших органов государственной власти по созданию законодательных актов, состоящий из ряда стадий. Иными словами, законодатель ный процесс отражает последовательно сменяющиеся формы, этапы соответствующей деятельности высших органов государственной власти. За ее пределами остается вся иная подготовительная работа - деятельность постоянных комиссий, всенародные обсуждения законопроектов и т.д.
Существует и другая позиция, это так называемая позиция "расширительного толкования" процесса подготовки и принятия правовых актов, которая обосновывает такое широкое понимание законодательного процессам тем, что "целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции, до ее воплощения в конкретном законе или серии законов", что этот "процесс весьма сложен, и в современных условиях едва ли можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти", так как "требуется в большей степени отразить все этапы создания закона, включая и его первоначальные стадии, аналитикосодержательные действия, весь процесс движения идеи к проекту, проекта к окончательному принятию закона".5
Таким образом, Ю.А. Тихомиров, характеризуя законодательный процесс, как важнейшую часть общего процесса создания закона, дает следующее определение законодательного процесса: "законодательный процесс есть система связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроектов, их рассмотрения и принятие закона либо высшим органом государственной власти, либо путем всенародного голосования".6
Можно также привести и точку зрения И.В. Котелевской, которая указывает на то, что законодательный процесс "не сводится к регламентам и процедурным правилам, это скорее всего познавательный процесс со своими трудностями в выборе объекта и методов законодательного регулирования".7
Несмотря на это, в работе мы будем придерживаться той точки зрения, что законодательный процесс - порядок деятельности органов законодательной власти по созданию законов, обычно закрепленный в конституциях и регламенте соответствующего представительного органа, так как для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация.
Законодательный процесс можно подразделить на несколько основных стадий.
Эти стадии законодательного процесса организационно очень близки. Потребность в принятии определенного закона обычно устанавливается соответствующими звеньями государственного аппарата либо на основе получаемой им информации, либо в результате воздействия на него различного рода групп давления.
Субъектами права законодательной инициативы по зарубежному государственному праву являются депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. Существующий в некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) институт народной инициативы применяется очень редко. Народная инициатива состоит в том, что парламент обязан рассмотреть законопроект, под которым подписалось установленное число избирателей.8
Осуществление законодательной инициативы в парламентарных странах практически целиком сосредоточено в руках правительства, хотя юридически ею прежде всего обладают. депутаты. В парламентской практике законопроекты вносит только правительство, а депутаты - законопредложения. В президентских республиках право внесения законопроектов формально рассредоточено между депутатами и парламентскими комитетами. Исполнительная власть по букве закона не обладает правом законодательной инициативы. Однако и в этих странах основным источником законопредложений является президентская власть. Общей закономерностью, свойственной всем зарубежным странам, является то, что парламент всегда работает в соответствии с законодательной программой правительства.
По субъекту законодательной инициативы законопроекты подразделяются на правительственные и депутатские. Законопроект, внесенный отдельным депутатом от своего собственного имени, имеет мало шансов стать законом, если только он не будет поддержан правительством.
По содержанию законопроекты подразделяются на следующие основные виды: публичные, которые устанавливают общие нормы поведения; финансовые, касающиеся каких-либо финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и т. д.); частные, которые касаются отдельных физических или юридических лиц и носят характер административных актов (имущественные претензии к правительству, правовой статус корпораций, иммиграционные дела и т. д.).
Прежде чем приступать непосредственно к теме исследования, необходимо определить предмет исследования.
Понятие термина "правотворчество" в юридической науке неоднозначно, что порождает неудобство в его понимании. Ряд ученых различают понятие правотворчества в узком смысле как процесс создания правовой нормы, в широком смысле как процесс возникновения правотворческого замысла и его реализации при подготовке, принятии и последующем действии правовой нормы.
Румынский правовед А.Нашиц9 придерживается той точки зрения, что процесс создания права делится на две стадии. Первую она характеризует как происходящий в обществе процесс познания, оценки психологических и волевых факторов, анализа правообразующих факторов и выражения на этой основе господствующей воли. На этой стадии процесс создания права отличается гибкостью, разнообразием и динамизмом, большим числом организационных форм, позволяющих проявлять инициативу в области законотворчества.
"Вторая стадия - стадия нормативной переработки и обработки этой воли, формулировании решений по существу и выбора технических решений, придание государственного характера воле стоящих у власти социальных сил, возведение ее в ранг закона органами, наделенными нормотворческой компетенцией, и в порядке, предусмотренном законом".10
Следует отметить тесную связь обеих стадий, поскольку при ее отсутствии первая стадия приобретает характер стихийного процесса, на что обращал внимание Ю.А. Тихомиров, который так же придерживается этой точки зрения.11
И все же, в большинстве случаев под правотворчеством понимается особая форма государственной деятельности по созданию, изменению и отмене правовых норм.
Нередко в правотворчестве выделяются две основные стадии: предварительное формулирование государственной воли и официальное возведение этой воли в закон, закрепление ее в нормах права. Например такая точка зрения высказана И. Н. Сенякиным12, который, говоря, что в процессе правотворчества выделяют две основные стадии, определял что, "первая предусматривает предварительное формирование государственной воли при составлении проекта нормативного акта" и не порождают правовых последствий, а вторая - официальное закрепление государственной воли в нормах права превращает проект нормативного акта в правовой акт, имеющий общеобязательный характер. При таком подходе, как отмечает Ю.А. Тихомиров, затруднительно выявить типичные черты правотворчества, которые нельзя представить в виде простой суммы отдельных процедур.13
Вопрос о стадиях законодательного процесса представляет как научный, так и практический интерес. Анализ действующего законодательства, регламентирующего законодательный процесс и дальнейшее усовершенствование правовой регламентации этого процесса в большой степени зависит от правильного теоретического решения данного вопроса. В юридической литературе нет единого мнения по вопросу о стадиях законодательного процесса, большинство авторов считают, что законодательный процесс состоит из следующих стадий:
1) внесение законопроекта ( законодательная инициатива);
2) обсуждение законопроекта;
3) принятие закона;
4) опубликование закона.
К примеру, И.Н. Сенякинз выделяет в законодательном процессе четыре основные стадии:l) законодательную инициативу; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) обнародование закона.
Некоторые ученые кроме указанных стадий выделяют в качестве стадийзаконодательного процесса-подготовкузаконопроекта.
С точки зрения И.В. Котелевской14 целесообразно рассматривать законодательный процесс, состоящим из следующих стадий:
1) внесение предложения об издании (изменении, отмене) закона; 2) подготовка законопроекта;
3)обсуждение проекта;
4)рассмотрение и утверждение законопроекта законодательным органом; 5) опубликование и вступление в силу.
По мнению Ю.А. Тихомирова "следует выделить шесть стадий законодательного процесса: прогнозирование и планирование законодательства; внесение предложений об изменении закона; разработка концепций закона и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта закона; рассмотрение и принятие закона; опубликование закона и вступление его в силу".15
Если же обратиться к большому юридическому словарю,16 то в нем мы можем найти пять основных стадий, составляющих законодательной процесс:
1) внесение законопроекта;
2) рассмотрение законопроекта;
3) принятие закона Государственной Думой;
4) утверждение закона в Совете Федерации;
5) подписание и обнародование закона Президентом Российской Федерации.
Причем данным пяти основным стадиям, согласно трактовке даваемой большим юридическим словарем, предшествует "предзаконодательный процесс", а число стадий самого законодательного процесса может варьировать ся в зависимости от характера принимаемого закона или позиции по нему каждой из палат Федерального Собрания и Президента Российской Федерации. Вновь появляющиеся стадии называют дополнительными стадиями. Таким образом, предлагается деление стадий законодательного процесса на основные и дополнительные. Следует отметить, что данная позиция основывается исключительно на регламентации законодательном процесса в Российской федерации, к тому же не дает четкого, фиксированного закрепления стадий законодательного процесса, за счет выделения дополнительных стадий.
Так же следует обратить внимание и на точку зрения А.С. Пиголкина. Прежде всего необходимо указать на то, что он не употребляет термин "законодательный процесс", что создает дополнительные трудности в определе нии понятий. А. С. Пиголкин различает правотворчество в собственном смысле слова и более многоаспектное понятие правообразование. Под правообразованием он понимает "процесс формулирования государственной воли в законе", который включает в себя " научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, определенных граждан и их объединений, специалистов практиков и ученых, общественного мнения, сформулированного средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и т.д.".17 Правотворчество же, по его мнению, "форма государственной деятельности, направленной на создание правовых норм, а так же на их дальнейшее совершенствование или отмену", которая охватывает деятельность политических органов и организации по выработке принятии нормативньгк актов.
Основываясь на данной позиции он делит процесс правотворчества на два этапа, складывающихся из определенных стадий.18
Первый этап правотворческого процесса - предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта). Он состоит, по мнению А.С. Пиголкина из следующих стадий: 1) принятия решения о подготовке проекта; 2) предварительные работы предшествующие составлению текста проекта; 3) подготовка первоначального текста проекта; 4) предварительного обсуждения проекта; 5) окончательная обработка и редакция проекта.
Второй этап - возведение государственной воли в закон - состоит из следующих стадий: 1) внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган; 2) внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания; 3) обсуждение и официальное принятие проекта; 4) официальное оглашение принятого нормативного акта.
Нельзя не указать и точку зрения Д.А. Ковачева,19 который строит свое представление о стадиях законодательного процесса на понимании стадии законодательного процесса как совокупности "действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть" и выделяет три стадии законодательного процесса: 1) включение законопроекта высшим представительным органом в повестку дня; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона.
Приведенные точки зрения свидетельствуют о том, что при определении количества и содержания стадий законодательного процесса, авторы исходили не только из различного понимания процесса правотворчества вообще, но и из различных понятий стадии законодательного процесса.
Остановимся более подробно на отдельных точках зрения о стадиях законодательного процесса.
1) прогнозирование и планирование законодательства; 2) внесение предложений об изменении закона;
3) разработка концепций закона и подготовка законопроекта; 4) специальное и общественное обсуждение проекта закона; 5) рассмотрение и принятие закона;
6)опубликование закона и вступление его в силу.
Обосновывая выделение стадии прогнозирования и планирования законодательства, Ю.А. Тихомиров утверждает что, "выделение данной стадии способствует более углубленному анализу социальных процессов и выработке научно обоснованных оценок полезности тех или иных вариантов законодательных актов, предотвращает формальный подход к принятию законов, гарантирует реальные и эффективное действие законодательных актов".20 Роль данной стадии, по его мнению, состоит в формировании научной основы выявления социальных проблем и задач, требующих законодательного разрешения, подготовка и обоснование вариантов законов и их возможных последствий, отбор предмета законов и определение порядка их разработки.
Однако, несмотря на то, что Ю.А. Тихомиров считает необходимым выделение данной стадии,21 он обращает внимание и на возникновение ряда проблем и трудностей, связанных с расширением рамок законодательного процесса за счет выделения данной стадии, указывая не кратковременный процесс "движения" уже готового проекта закона.
При прогнозировании важное значение имеют сбор и использование информации, которая в полной мере позволяет оценить состояние и тенденции возможных объектов законодательного регулирования. Это и экономическая, и научно-техническая, и социально-политическая, и правовая информация. Прогнозирование законодательства должно увязываться с общим прогнозом социально -экономического развития страны, что позволит на основе оценок состояний и тенденций развития производства, науки, культуры, вариантов их будущего уровня выявить возможные сферы законодательного воздействия.
Можно согласиться с тем, что планирование позволяет более организованно и целенаправленно развивать законодательство, помогает выделить главные направления в этой работе и сосредотачивать на них усилия, лучше распределить нагрузку между правоподготовительными учреждениями, обеспечить контроль общественности за законопроектными работами, но, на наш взгляд, и планирование, и прогнозирование относятся скорее к деятельности предшествующей непосредственно законодательному процессу, но не являются его стадией. Далее, так же, третьей стадией Ю.А. Тихомиров называет разработку концепции закона и подготовку законопроекта, но, следует заметить, что данная стадия скорее должна предшествовать стадии внесения предложения об изменении закона, так как, для последней необходима определенная основа, которой и должна служить разработка концепции и подготовка законопроекта. Четвертая стадия, согласно Ю.А. Тихомирову, стадия специального и общественного обсуждения проекта закона, по сути так же входит в деятельность по подготовке проекта закона, следовательно выделение ее не целесообразно, и является дроблением одной стадии.
Следующая точка зрения, которую хотелось бы рассмотреть подробнее - это точка зрения А.С. Пиголкина.22
Правотворчество, по мнению А.С. Пиголкина, как мы уже отмечали выше, складывается из двух этапов.
Первый этап начинается с принятия решения о подготовке проекта. Оно находит воплощение в утверждении планов подготовительных работ. Далее, по его мнению, следует стадия предварительных работ, предшествующих составлению теста проекта. Он обосновывает ее выделение тем, что до начала подготовки проекта важно выявить общественную потребность в нормативном рёгулировании соответствующей сферы общественных отношений и прежде всего определить: каково фактическое состояние той области жизнедеятельности общества, к которой относится предлагаемый акт; существо вопроса, который должен быть решен в проекте; а так же, общая цель предлагаемого правового регулирования.
На начальной стадии работы над проектом, по его мнению, вырабатываются основные положения будущего акта, которые должны обеспечить решение поставленных задач, достижение требуемых результатов. Следующая стадия, которую указывает А.С. Пиголкин - подготовка первоначального текста проекта. Далее, следует стадия предварительного обсуждения проекта, а после учета заключений и предложений проект окончательно обрабатывается и редактируется.
Затем наступает второй этап правотворческой процедуры, когда работа над проектом вступает в официальную фазу и осуществляется самим правотворческим органом.
Второй этап - возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческих органов по рассмотрению и принятию нормативных актов) начинается со стадии внесения проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган. Следующая стадия правотворческого процесса - внесение рассмотрения проекта в повестку дня заседания. Затем идет обсуждение и официальное принятие проекта. И, наконец, официальное оглашение принятого нормативного акта - заключительная стадия правотворческого процесса.
Таким образом А.С. Пиголкин достаточно сложно и многоуровнево структурирует правотворчество, отождествляя его с законодательным процессом.23
Д.А. Ковачев, определяя стадии законодательного процесса как "совокупность действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть",24 о чем уже указывалось выше,25 говорит о том, что было бы неправильным считать внесение законопроекта в высший представительный орган - стадией законодательного процесса, так как внесение законопроекта еще не означает что процесс возник и для возникновения законодательного процесса необходимо, чтобы высший представительный орган включил в свою повестку дня внесенный законопроект. Следовательно, утверждает он, "само собой разумеется, что обсуждение законопроекта, при подготовке его перед внесением в высший представительный орган, не может рассматриваться как стадия законодательного процесса".
Из законодательного процесса он так же исключает и стадию опубликования закона, так как оно, по его мнению, не связано ни с одним из действий высших представительных учреждений при осуществлении ими законодательной власти, то есть не является действием, которое могли бы вызвать неутверждение принятого закона, возвращение его вновь на рассмотрение высшему представительному органу или хотя бы задержать вступление закона в силу.
Рассуждая подобным образом, Д.А. Ковачев приходит к выводу о том, что законодательный процесс можно разделить на три стадии:
1) включение законопроекта высшим представительным органом в повестку дня; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона.
Наиболее острую дискуссию в свое время вызывал вопрос о включении и не включении в законодательный процесс такой стадии, как стадии опубликование нормативных актов. Как уже указывалось выше, с позиции Д.А. Ковачева опубликование закона не является стадией законодательного процесса. По мнению же А.С. Пиголкина, опубликование нормативных актов непосредственно связано с правотворчеством, является его необходимым компонентом.26 Той же точки зрения придерживался и А.Ф. Шабанов, который выступал против утверждения Д.А. Ковачева о том, что опубликование не входит в законодательный процесс, указывая на то, что" без опубликования закон не может вступить в силу и законодательный процесс тем самым не будет иметь логического завершения".
Таким образом, мы видим, что в теории существует много точек зрения по вопросу понятия и стадий законодательного процесса, строящихся на разных представлениях о его сущности и содержании. Но, тем не менее, следует заметить, что законодательный процесс в любой стране имеет свои специфические особенности, в соответствии с которыми можно дифференцировать его на отдельные стадии, выделяя и такие, которые в законодательном процессе какой либо иной страны отсутствуют, в силу объективных причин. Основываясь на вышесказанных точках зрения и учитывая вышеназванное обстоятельство, мы предлагаем выделить в законодательном процессе Российской Федерации следующие стадии:
1) внесение законопроекта в Государственную Думу; 2) рассмотрение законопроекта и принятие закона; 3) обнародование закона.
Комментируя выделение вышеуказанных стадий, хотелось бы заметить, что основой для этого послужила наиболее распространенная точка зрения, которая выделяет четыре стадии: стадию законодательной инициативы, стадию обсуждения (или, иначе называют рассмотрения) законопроекта, стадию принятия закона и стадию опубликования (обнародования) закона. Выбор названий выделенных стадий законодательного процесса не случаен. Во-первых, по нашему мнению, наиболее правильно, первую стадию назвать стадией внесения законопроекта, так как это название наиболее точно отражает сущность самой стадии, в отличие от просто термина "законодательная инициатива"- так как это понятие отражает лишь часть процесса внесения законопроекта, который на данной стадии еще и проверяется на соответствие определенным требованиям и регистрируется в соответствующем порядке, а так же подготавливается для рассмотрения в Государственной Думе. Во- вторых, вторая стадия, именуемая чаще всего стадией рассмотрения законопроекта, также включает в себя не только рассмотрение законопроекта но и его подготовку к этому рассмотрению, к тому же, на наш взгляд процессы рассмотрения и принятия закона настолько тесно взаимосвязаны, что дифференцировать их на две разные стадии нецелесообразно, так как законодательный процесс лишается своей логичности и четкости. И наконец, третья стадия, чаще именуемая стадией опубликования закона, должна, на наш взгляд называться стадией обнародования закона, так как в ст. 107 Конституции Российской Федерации прямо указано, что закон направляется для подписания и обнародования. Опубликование же, является лишь способом обнародования, посредством которого закон доводится до сведения населения страны. Следует отметить, что данная стадия в доктрине и конституционном праве получила название промульгации, но Конституция Российской Федерации термина "промульгация" не использует, (промульгация от лат. promulgacio - обнародование, объявление).
В целом же, российская правовая доктрина, основанная на строгом разделении властей, относит законотворческую деятельность к исключительной компетенции представительных органов власти.
Таким образом, под законодательным процессом мы будем понимать исключительно процесс создания законов обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации, деятельность же других органов и должностных лиц по изданию нормативноправовых актов - например Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и т.д. - является нормотворчеством и не включается в законодательный процесс.
Итак, законодательный процесс является частью общего процесса правотворчества, отражающей его общие свойства. Для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. Законодательный процесс - это процесс создания законов законодательными органами, обычно закрепленный в Конституции и регламентах соответствующих представительных органов, состоящий из нескольких стадий: внесение законопроекта в Государственную Думу; рассмотрение законопроекта и принятие закона; обнародование закона.
Законодательному процессу, свойственна строгая юридическая регламентация, степень которой, разумеется, неодинакова применительно к разным стадиям. Учитываются и особенности законодательной доктрины и практика различных стран, выражающиеся в тех или иных формах юридической регламентации законодательного процесса в целом и его отдельных стадий. Ввиду значимости законодательного процесса, его основные элементы отражаются в конституциях государств. В разделах, главах, статьях, посвященных высшим органам государственной власти, определяются: субъекты законодательной деятельности; субъекты, пользующиеся правом законодательной инициативы; те стадии, в пределах которых реализуются права названных ~ субъектов и осуществляются юридически значимые действия по рассмотрению и принятию проектов законов, их публикации. Более подробное описание стадий законодательного процесса содержат регламенты законодательных органов.
Ст. 104 Конституции Российской Федерации регламентирует первый этап законодательного процесса - внесение подготовленного законопроекта на рассмотрение парламента, которое осуществляют субъекты правазаконодательной инициативы.
Законодательная инициатива - право компетентных органов, общественных организаций и лиц возбуждать перед законодательной инстанцией вопрос об издании, изменении или отмене закона либо иного акта, поступление которого влечет за собой обязательное рассмотрение его парламентом.27 А так же, под законодательной инициативой понимают - официальное внесение законопроекта в законодательное учреждение в соответствии с установленной процедурой.28 Если придерживаться общепринятой точки зрения, законодательная инициатива - это первый этап законодательного процесса, регламентируемый ст. 104 Конституции. Речь идет о юридически значимом внесении подготовленного законопроекта на рассмотрение парламента, которое делается особо уполномоченными на то Конституцией лицами - субъектами права законодательной инициативы. Субъект права законодательной инициативы определяется Д.А. Ковачевым, как лицо, наделенное объективным правом правоспособности вносить законопроект в высший представительный орган.29 Никто не лишен права обращения в парламент с законодательными предложениями. Но, если во всех иных случаях парламент волен решать, будет он рассматривать это предложение или нет, то в случае, когда речь идет о законодательной инициативе, парламент обязан рассмотреть ее с соблюдением всех правил законодательной процедуры; другое дело, что, в конечном итоге, внесенный законопроект может быть отклонен.
Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу, как уже указывалось выше, определены ст. 104 Конституции, это положение продублировано так же и в ст. 103 Регламента Государственной Думы.30 Согласно вышеназванным нормам, право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. А также Конституционному суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.
В сравнении с прежней Конституцией перечень субъектов законодательной инициативы сократился, но тем не менее, конституционный перечень субъектов законодательной инициативы значительно шире чем в кон ституциях большинства зарубежных стран. В них, как правило, правом законодательной инициативы наделены лишь депутаты парламента и правительство, к которым некоторые из этих конституций добавляют либо верхнюю палату парламента (если законопроекты можно вносить только в нижнюю), либо парламентские комитеты.
Некоторые ученые отмечают, что такой широкий перечень субъектов законодательной инициативы (а в общей сложности их насчитывается 723) приводит к "разброду мнений", что, при присущей российскому законода тельному процессу хаотичности, пагубно сказывается на качестве самого законодательного процесса.
Предоставление права законодательной инициативы законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации может быть объяснено особенностями федеративного устройства государства. Тем не менее, не исключено, что активное использование многочисленными субъектами Федерации этого права может привести к некоторой инфляции законодательных инициатив.
Трем высшим судебным органам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации право законодательной инициативы предоставлено "по вопросам их ведения". Под этим следует понимать выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя. Системы общих и арбитражных судов особенно остро и быстро ощущают недостатки и пробелы в законодательстве, чем и обосновано предоставление их высшим инстанциям - Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации - права законодательной инициативы.
Анализ законодательной деятельности Государственной Думы за последние пять лет,31 показал, что активность органов правосудия в законотворчестве (в частности в количестве внесенных законопроектов) крайне невелика, и составляет менее одного процента от общего количества внесенных законопроектов. Несмотря на данный объективный факт, Президиум Совета судей Российской Федерации 27 января 2000 года принял постановление "Об участии органов судейского сообщества в законодательном процессе",32 в котором указал, что Верховный Суд Российской Федерации и Совет судей Российской Федерации проводят значительную работу по подготовке законопроектов, касающихся судебной деятельности, что способствовало принятию ряда законов. А так же, что Советом судей систематически даются отзывы на законопроекты, вносимые другими субъектами законодательной инициативы. Хотя в вышеназванном постановлении обращается внимание и на то, что в целом участие органов судейского сообщества в законотворческом процессе не всегда эффективно, а причиной тому является то, что представители судебной власти участвуют в законопроектной работе, проводимой непосредственно в органах законодательной власти, "эпизодически и лишь по своей инициативе". Таким образом, указывается, что ограничивается использование опыта судей в правоприменительной деятельности. В итоге, Президиум Совета судей постановил, "просить Государственную Думу Российской Федерации внести в Регламент ее работы положения, предусматривающие участие представителей Совета судей Российской Федерации в деятельности рабочих групп в заседаниях Комитетов по законодательству и государственному строительству при обсуждении законопроектов, касающихся деятельности судов и статуса судей".33 Что, на наш взгляд, было бы на самом деле целесообразно, и не только в отношении вышеуказанных законопроектов. Реализация права законодательной инициативы Конституционным судом, которое непосредственно связано с правотворчеством, как отмечают, необязательно (как и у других субъектов законодательной инициативы) приводит к изменению сложившейся совокупности правовых норм. Субъекту законодательной инициативы требуется посредник, обладающий правом прямого влияния на такую систему. В связи с этим предлагается включить в число правотворческих органов, помимо традиционно относимых к ним (исходя из теории разделения властей) и органы конституционного правосудия. Но, учитывая активную, в последнее время, деятельность Конституционного Суда по "преобразованию" законодательства, хотелось бы заметить, что Конституционный Суд, расширительно понимая содержание п. 4 ст. 125 Конституции, по сути, итак взял на себя функцию законодательного органа, что, на наш взгляд, недопустимо. Конституционный Суд опосредовано участвует в правотворческой деятельности: при толковании конституционных норм, при осуществлении контроля за конституционностью нормативных актов и за соответствием норм внутреннего и международного права, при восполнении пробелов законодательства, но он не должен присваивать себе функции законодательных органов. Хотя, следует отметить, что соблюдение процедурных правил обсуждения и принятия законов имеет конституционную значимость, и, в связи, с этим встает вопрос о предварительном контроле за конституционностью законов, право которого необходимо предоставить Конституционному суду. Высказываются также мнения о том, что проверка конституционности законов плохо совместима с правом законодательной инициативы34 (видимо имелось ввиду, что у Конституционного Суда мало практики, для того, чтобы определить какая из сфер общественных отношений нуждается в правовом урегулировании, и соответственно нет конкретных оснований для внесения законопроектов); а так же, что Конституционный Суд не вправе заниматься законопроектной работой, и что его следует ограничить лишь правом иметь влияние определенным образом на эту работу.35
Конституция и законодательство не содержат каких-либо критериев, разграничивающих, по каким вопросам законодательная инициатива должна осуществляться по преимуществу Президентом, а по каким Правительством. Не исключена и совместная законодательная инициатива других ее субъектов. Комитеты Государственной Думы не наделены правом законодательной инициативы, а законопроекты, вносимые депутатами должны быть именными. Кроме прочего, хотелось бы отметить тот факт, что ряд статей Конституции (помимо ч. 1 ст. 104, которая перечисляет субъектов, обладающих правом законодательной инициативы) устанавливают исключительное право отдельных субъектов на внесение специальных законопроектов. Так, например, согласно п. "а" ч. 1 ст. 114 Конституции проект закона о федеральном бюджете может быть внесен только Правительством. Таким образом, субъектов права законодательной инициативы можно условно дифференцировать на субъектов права законодательной инициативы и субъектов исключительного права законодательной инициативы.
Стоит обратить внимание так же на такие критерии деятельности субъектов права законодательной инициативы как активность и результативность. Данные о вышеназванных свойствах, можно получить методами статистического анализа, которые использует в своей деятельности Аналитическое управление Аппарата Государственной Думы.36 В соответствии с этими данными, аналитики делают вывод о том, что в области законотворчества лидером по числу внесенных законодательных инициатив в период с 1994 по 1998 годы являлись депутаты Государственной Думы - около 50 процентов. На втором месте ставится Правительство, а на третьем субъекты Российской Федерации и члены Совета Федерации (их объединяют в одну группу по признаку содержания самих законодательных инициатив). Четвертое место отводится Президенту, а на последнем месте находятся судебные органы ( о чем уже указывалось выше).
Следует заметить, что в соответствии с полученными результатами наблюдается тенденция к снижению законотворческой активности. Наиболее резко выражено снижение законотворческой активности у Президента. Активность же субъектов Российской Федерации и членов Совета Федерации напротив возросла, что объясняется возрастанием роли субъектов Российской Федерации в общественной и государственной жизни, в том числе и в федеральном законотворчестве, хотя это не отразилось на общем фоне снижения активности.
Помимо этого, отмечается низкий уровень активности Правительства, обусловленный объективными причинами - в частности, распространенностью ситуаций, когда законодательные инициативы министерств и ведомств вносятся через депутатов Государственной Думы.
Второй критерий, по которому можно оценивать деятельность субъектов законодательной инициативы - это результативность субъектов законодательной инициативы. Результативность работы субъектов законодательной инициативы определяется прежде всего соотношением рассмотренных и нерассмотренных законодательных инициатив. Так, например по данным статистики соотношение рассмотренных и нерассмотренных законодательных инициатив37 Правительства определяется как два к одному (то есть, рассмотрено около 67 процентов законодательных инициатив Правительства, а остались нерассмотренными около 33 процентов законодательных инициатив. Что касается других субъектов законодательной инициативы то соотношение рассмотренных и нерассмотренных законодательных инициатив: Президента - составляет отношение примерно один к одному(рассмотрено около 54 процентов законодательных инициатив, не рассмотрено - около 46 процентов); депутатов Государственной Думы - так же примерно один к одному (рассмотрено 44 процента законодательных инициатив, не рассмотрено - около 56 процентов); субъектов Российской Федерации - так же примерно один к одному(рассмотрено около 47 процентов законодательных инициатив, не рассмотрено- около 53 процентов); Совета Федерации и членов Совета Федерации Российской Федерации - примерно один к трем (рассмотрено 25 процентов законодательных инициатив, не рассмотрено - 75 процентов).
Таким образом данный факт говорит о том, что наибольшее внимание Государственная Дума уделяла законодательным инициативам Правительства, на втором месте были законодательные инициативы Президента, на третьем законодательные инициативы субъектов Российской Федерации, последнее место занимают законодательные инициативы Совета Федерации и членов Совета Федерации.
Вторая составляющая критерия результативности деятельности субъектов законодательной инициативы итоговый результат участия субъектов законодательной инициативы в законодательном процессе, (то есть определение того, какая часть законодательных инициатив стала законами. По данным Аналитического управления Аппарата Государственной Думы стали законами: около 35 процентов законодательных инициатив Президента; около 28 процентов законодательных инициатив Правительства; около 10 процентов законодательных инициатив депутатов Государственной Думы; около 2 процентов законодательных инициатив субъектов Российской Федерации; и ноль процентов законодательных инициатив Совета Федерации и членов Совета Федерации. Таким образом, наиболее результативно в законодательном процессе участвовали Президент и Правительство.
Таким образом сопоставляя два критерия деятельности субъектов законодательной инициативы - активность и результативность - можно прийти к следующему выводу: сравнительно невысокая активность Президента и Правительства при внесении законодательных инициатив (от общего количества), компенсируется высокой итоговой результативностью их участия. Причину этого видят в более высоком уровне подготовки законодательных инициатив Президента и Правительства, "в распоряжении которых находится огромный аппарат федеральных органов власти, и широкими возможностями влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето".
Низкая же результативность участия в федеральном законодательном процессе Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации, объясняется не только "напряженными отношениями" между депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации38 но и тем обстоятельством, что законодательные инициативы членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации "вырастают из проблем и трудностей местной жизни и носят, за редким исключением, достаточно частный характер, а по юридической форме являются поправками к действующему законодательству".39 Так же говорится о невысоком уровне научной и технико-юридической проработки этих инициатив, что не вполне понятно, так как осуществление Советом Федерации права законодательной инициативы отдельно определено в Регламенте Совета Федерации. В ст. 143 - 146 регулируется весь процесс подготовки законопроекта: от внесения предложения о разработке законопроекта до внесения самого законопроекта в Государственную Думу. Так, в соответствии со ст. 143 Регламента предложение о разработке проекта нового федерального конституционного закона, федерального закона или проекта федерального закона об изменении, дополнении или отмене законодательства вносится комитетом Совета Федерации, или двумя членами Совета Федерации, представляющими в Совете Федерации один субъект Российской Федерации, или группой членов Совета Федерации численностью не менее десяти человек. Совет Федерации поручает разработку проекта федерального конституционного закона, федерального закона комитету или комитетам палаты, к ведению которых относится данный вопрос. На рассмотрение Совета Федерации (ст. 144) вместе с текстом проекта закона представляются: обоснование необходимости принятия закона, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей и основных положений, его места в системе действующего законодательства, финансово-экономическое обоснование (в случае внесения проекта закона, реализация которого потребует дополнительных финансовых, материальных и иных затрат), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия(причем законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства); также перечень законодательных актов Российской Федерации, отмены, изменения или дополнения которых требует принятие данного закона, а также предложения о разработке нормативных правовых актов, которые необходимы для реализации этого закона. Подготовку этих документов организует комитет (либо комитеты) Совета Федерации, которому поручена разработка законопроекта. Текст проекта закона, подготовленный к предварительному рассмотрению, и материалы к нему направляются в комитеты Совета Федерации для подготовки заключений, который так же, обеспечивает проведение его юридической и лингвистической экспертизы до заседания Совета Федерации. Так же должны соблюдаться определенные требования к тексту законопроекта (ст. 145), который предполагается внести в Государственную Думу в порядке реализации Советом Федерации права законодательной инициативы. В него обязательно включаются в качестве заключительных положения: о сроках и порядке вступления закона в силу; об изменениях, дополнениях или отмене ранее принятых законодательных актов в связи с принятием данного закона; предложение Президенту и поручение Правительству о приведении в соответствие с вновь принятым законом актов Президента и Правительства. Постановление о внесении проекта закона в Государственную Думу и назначении представителя (представителей) Совета Федерации при рассмотрении законопроекта Государственной Думой принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. Таким образом, по сути, в Совете Федерации проводится предварительное рассмотрение законопроекта, подобное процедуре рассмотрения в Государственной Думе.
Таким образом, законодательная инициатива определяется как право официального, юридически значимого внесения подготовленного законопроекта в законодательное учреждение особо уполномоченными на то субъектами (которые именуются субъектами законодательной инициативы) в соответствии с установленной процедурой. Субъектами законодательной инициативы в соответствии со ст.104 Конституций являются Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а так же Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации. Причем, наделение такого количества субъектов правом законодательной инициативы, признается многими неоправданным и непродуманным, и соответственно перечень субъектов законодательной инициативы следует сократить. На наш взгляд это верная позиция. Основываясь на важных критериях деятельности вышеназванных субъектов, а именно: активности и результативности можно было бы исключить из этого перечня органы судейского сообщества (причем еще одним, кроме вышеизложенных доводов, основанием для этого могла бы послужить необходимость соблюдения принципа разделения властей - одного из конституционных принципов). А так же Президента и Правительство, по тем же основаниям. И, на наш взгляд Совет Федерации. Так как существует некоторая коллизия: очевидно, что Совет Федерации не может одновременно входить в Государственную Думу с проектом закона и сам же потом его одобрять или отклонять принятый по его инициативе закон, но Конституция не дает ответа на данный вопрос. Следовательно, в целях упорядочивания деятельности по принятию законов можно оставить право законодательной за членами Совета Федерации. Таким образом, правом законодательной инициативы могли бы обладать следующие субъекты - депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.
Согласно ст. 104 Регламента Государственной Думы право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения законопроектов и поправок к законопроектам в Государственную Думу. То есть, законопроекты в порядке законодательной инициативы вносятся только в Государственную Думу Федерального Собрания. Это обусловлено тем, что, разграничивая компетенцию обеих палат, Конституция отнесла процесс принятия законов к ведению нижней палаты - Государственной Думы, предоставив верхней палате - Совету Федерации право одобрить или нет принятый нижней палатой закон.
Из текста части второй ст. 104 Конституции следует, что законодательная инициатива должна быть оформлена в виде законопроекта; недостаточно ограничиваться лишь внесением предложений необходимости издания закона. Регламент Государственной Федерального Собрания содержит ряд дополнительных правил внесения законопроекта. В соответствии со ст. 105 Регламента он должен сопровождаться, предоставленными субъектом права законодательной инициативы: а) пояснительной запиской к законопроекту, содержащей предмет законодательного регулирования и изложение концепции предлагаемого законопроекта; б)текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект; в)перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона; г)финансово-экономическое обоснование, в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат; д) заключение Правительства Российской Федерации, в случаях предусмотренных ст. 104 Конституции - а именно: при внесении законопроектов о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Кроме этого, определяется, что копия текста законопроекта и предусмотренные ч. 1 ст. 105 Регламента материалы, должны быть предоставлены на магнитном носителе. Это положение было введено в 1999 году в связи с освоением в Государственной Думе новейших информационных технологий. Помимо этого, Регламент устанавливает и определенные требования к самому тексту вносимого законопроекта. Так, в соответствии с ч. 1 ст. 106 в текст внесенного законопроекта должны быть включены положения о сроке и порядке вступления в силу закона или отдельных его положений; о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативно правовых актов или отдельных их положений, в связи с принятием данного закона; и о приведении Президентом и Правительством своих правовых актов в соответствии с принятым законом. Подготовленный таким образом к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы Председателю Государственной Думы.
В Регламенте также определен момент, когда законопроект считается внесенным в Государственную Думу. В соответствии со ст. 107 таким моментом считается день его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы. При регистрации в данном органе на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются все сведения о законопроекте и сроках его внесения в Государственную Думу, и весь путь законопроекта от начала внесения его до принятия и рассмотрения его Советом Федерации и Президентом.
После регистрации, Председатель Государственной Думы направляет поступивший законопроект и материалы к нему в депутатские объединения и в комитет Государственной Думы по вопросам его ведения, где (в случае необходимости совместно с Правовым управлением аппарата Государственной Думы) определяется соответствие законопроекта ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента Государственной Думы и представляет законопроект на рассмотрение Совета Государственной Думы в течении 14 дней. Если же внесенный в Государственную Думу законопроект не соответствует требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента, то согласно ст. 108 Регламента Совет Государственной Думы может принять решение о возвращении законопроекта субъекту законодательной инициативы для выполнения указанных требований, который после выполнения этих требований вправе вновь внести законопроект в Государственную Думу.
После рассмотрения законопроекта, Совет Государственной Думы назначает комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту, который именуется ответственным комитетом, и принимает решение о включении законопроекта в примерную программу законопроектной работы Государственной Думы на очередную сессию или в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой на очередной месяц. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии и депутатские объединения, Президенту, в Совет Федерации, в Правительство, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний. А так же в законодательные органы субъектов Российской Федерации, если законопроекты составлены по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, установленным ст.72 Конституции, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы, для подготовки предложений и замечаний (ст. 109 Регламента). Сроки подготовки и рассмотрения законопроектов устанавливаются Советом Государственной Думы ( ст. ч. 2 109, ч. 1 НО, ч.2 111 Регламента).
Ответственный комитет для работы над законопроектом может создать рабочую группу, в которую могут входить как депутаты Государственной Думы - члены данного комитета, так и. депутаты Государственной Думы, не являющиеся членами ответственного комитета, представители соответствующего субъекта права законодательной инициативы, а также представители органов государственной власти, других организаций, эксперты и специалисты. Деятельность членов рабочей группы, заинтересованных организаций и лиц координирует докладчик, которого назначает ответственный комитет из состава своих членов.
Ст. 112 Регламента предусматривает, что по решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы. По поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции, законам, основным отраслевым законодательным актам, а также проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, так же может провести лингвистическую экспертизу законопроекта(ч. 2 ст. 112). В данной норме не содержится указаний на обязательность проведения правовой экспертизы. В связи с этим следует заметить, что ст. 114 Регламента предусматривает что дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы и предусмотренным ст. 105 и 106 Регламента, ответственный комитет представляет, в том числе и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы. При этом так же не определено "может быть предоставлено" или "должно быть предоставлено", но из смысла статей следует, что такое заключение должно быть предоставлено, следовательно заключение Правового Управления Государственной Думы обязательно, следовательно правовая экспертиза также обязательна. Помимо этого, в интервью В.Б. Исакова40 указывалось то, что любой законопроект вносимый на рассмотрение Государственной Думы должен сопровождаться заключением Правового управления, хотя, такое заключение не всегда сопровождает текст законопроекта. Например, такое заключение не было приложено к проекту Налогового кодекса, в связи с чем возникли определенного рода проблемы (так в нем 'было обнаружено около 40 грамматических ошибок). Эта ситуация, на наш взгляд, возникла из-за неполной и недостаточно точной регламентации обязательности заключения Правового управления.
Далее, в соответствии с ч. ч. 5, 6 ст. 112 Регламента отзывы, предложения и замечания депутатов Государственной Думы и других субъектов правам законодательной инициативы по законопроекту рассматриваются на заседании ответственного комитета. Вообще же обсуждение законопроекта в комитетах Государственной Думы проходит открыто, с приглашением представителя субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, и может освещаться в средствах массовой информации.
В Регламенте предусмотрено так же, что до принятия законопроекта в первом чтении субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, имеет право: а) по предложению ответственного комитета изменить текст законопроекта; б)отозвать внесенный им законопроект на основании письменного заявления. То есть, таким образом Регламент предусмотрел и право отзыва законопроекта.
Далее, в соответствии со ст. 114 Регламента законопроект, подготовленный к рассмотрению Государственной Думой в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение его на пленарном заседании Государственной Думы. Дополнительно к материалам, внесенным субъектом права законодательной инициативы и предусмотренным ст. 105 и 106 Регламента, ответственный комитет представляет: а) проект постановления мы о принятии законопроекта в первом чтении; б) Государственной заключение ответственного комитета с мотивированным обоснованием необходимости принятия либо отклонения данного законопроекта; в) заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы; г) проект решения Совета Государственной Думы с указанием даты рассмотрения законопроекта на пленарном заседании Государственной Думы, докладчика по законопроекту и содокладчика от ответственного комитета.
Законопроект направляется в Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 14 дней до внесения его на рассмотрение Государственной Думы.
Таким образом, можно убедится в том, что внесение законопроекта в Государственную Думу сложная и многоэтапная процедура. На наш взгляд, ее можно было бы несколько упростить. А именно: на данный момент, в соответствии с Регламентом законопроект проходит следующие этапы. Субъект права законодательной инициативы вносит законопроект Председателю Государственной Думы, затем он регистрируется в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы. Далее Председатель Госдумы направляет его в депутатские объединения и комитет Госдумы по вопросам ведения, для определения соответствия законопроекта правовым требованиям. Далее законопроект поступает на рассмотрение Совета Государственной Думы, так же для определения соответствия законопроекта правовым требованиям (из смысла ст. 108 Регламента), который в свою очередь либо направляет его обратно субъекту законодательной инициативы (если не соответствует установленным требованиям), либо передает в ответственный комитет на рассмотрение и другие комитеты Госдумы для подготовки отзывов, предложений и замечаний., а так же, может направит в Правовое управление Аппарата Госдумы для правовой экспертизы. Следующий этап - направление ответственным комитетом законопроекта в государственные органы для подготовки замечаний предложений отзывов, и проведения научной экспертизы. Затем законопроект снова попадает в Совет Государственной Думы и только потом направляется на рассмотрение в Государственную Думу. То есть, по сути, законопроект проходит множественные проверки на соответствие его определенным правовым и не правовым требованиям.
Можно предложить следующую схему: субъект законодательной инициативы направляет подготовленный законопроект Председателю Государственной Думы, который, в свою очередь, направляет законопроект в соответствующий компетентный "орган для проверки законопроекта на соответствие установленным требованиям. Только затем официально регистрируется (что было бы логичнее, так как зачем регистрировать законопроект который вообще может не попасть на рассмотрение Государственной Думы в силу своей некачественной подготовки). После регистрации он бы направлялся в Совет Государственной Думы (который в принципе должен играть координационную роль), который направлял бы его назначаемому ответственному комитету для рассмотрения. Далее следовало бы предусмотреть обязанность ответственного комитета направлять текст законопроекта и приложения к нему в депутатские объединения, государственные органы для подготовки отзывов, замечаний и предложений и в Правовое управление Аппарата Государственной Думы для правовой экспертизы(которую так же необходимо сделать обязательной).Затем, подготовленный таким образом законопроект вместе со всеми дополнительными материалами ответственный комитет передавал бы в Совет Государственной Думы, который направлял бы законопроект в Государственную Думу для рассмотрения. То есть, таким образом следовало бы более продуманно регламентировать процесс внесения законопроекта в Государственную Думу.
Рассмотрение и принятие закона в Государственной Думе Конституция Российской Федерации определяет только порядок принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов. Подробнее процесс рассмотрения законов урегулирован главе 13 Регламента Государственной Думы.
Итак, ст. 116 Регламента говорит о том, что рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, с оговоркой если иное не предусмотрено действующим законодательством или Регламентом.
Законопроект после его предварительной подготовки вносится Советом Государственной Думы на рассмотрение в первом чтении. При этом по представлению ответственного комитета законопроект и материалы к нему направляются Аппаратом Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, депутатам Государственной Думы, в Правительство и субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, не позднее чем за три дня до дня рассмотрения законопроекта на заседании Государственной Думы (ст. 117).
В соответствии со ст. 118 Регламента при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждаются: концепция законопроекта, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции, его актуальности и практической значимости. При рассмотрении законопроекта, предусматривающего расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, в обязательном порядке заслушивается заключение Правительства. Особо следует отметить, что обсуждение законопроектов, внесенных Президентом, Советом Федерации, Правительством, законодательными органами субъектов Российской Федерации, Конституционным Судом, Верховным Судом или Высшим Арбитражным Судом начинается с обоснования представителями вышеназванных инициаторов необходимости принятия закона. Таким образом, если субъектом законодательной инициативы является депутат Государственной Думы или член Совета Федерации, то в докладах необязательно указывать необходимость принятия закона. На наш взгляд, это правило - обоснование необходимости принятия закона - следовало бы распространить и на других субъектов законодательной инициативы, то есть унифицировать процедуру обсуждения законопроекта.
В соответствии с ч. 1 ст. 119 регламента Государственной Думы возможны три варианта результатов обсуждения законопроекта в первом чтении. Во-первых, принятие закона. Во-вторых, отклонение законопроекта. И, в третьих, принятие законопроекта в первом чтении и продолжение работы( над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок.
Первый вариант, как уже указывалось, принятие закона. По результатам обсуждения законопроекта в первом чтении Государственная Дума может принять законопроект в первом чтении (ч. 2 ст. 119), в этом случае в соответствии с ч. 8 ст. 199, председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений, при наличии правовой и лингвистической экспертиз. Если имеются возражающие против этого предложения, председательствующий предоставляет каждому из них до трех минут для обоснования своей позиции.
Представитель ответственного комитета вправе высказать мнение ответственного комитета по каждому возражению либо снять предложение о принятии закона. По окончании обсуждения, если ответственным комитетом не снято предложение о принятии закона, председательствующий ставит на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Федеральный закон считается принятым, если за его принятие проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если решение не принято, то работа над законопроектом продолжается в установленном Регламентом порядке. Следует сразу оговориться, что в соответствии с ст. 95 Регламента под общим числом депутатов понимается, число депутатов установленное ч.3 ст. 95 Конституции, то есть 450.
Второй допустимый вариант результатов рассмотрения законопроекта в первом чтении - это отклонение законопроекта. В соответствии с ч. 2 ст. 199 Регламента если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования. Это решение оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.
И, наконец, третий вариант, это - принятие законопроекта в первом чтении и продолжение работы над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок. Как уже указывалось выше, после окончания обсуждения законопроекта на голосование ставится предложение о принятии законопроекта в первом чтении. В случае принятия законопроекта в первом чтении Государственная Дума в постановлении о принятии законопроекта в первом чтении устанавливает срок представления поправок к законопроекту. Срок представления поправок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации менее 30 дней. В случае, если у депутатов имеются предложения об установлении иного, чем в проекте постановления Государственной Думы, срока подачи поправок к законопроекту, срок подачи поправок устанавливается решением, принимаемым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, либо в виде дополнения законопроекта конкретными статьями, либо в виде предложений об исключении конкретных слов, пунктов, частей или статей законопроекта. Их вправе вносить (только субъекты права законодательной инициативы, указанные в ст. 104 Конституции. После этого, в соответствии со ст. 121 Регламента ответственный комитет изучает и обобщает внесенные поправки, а так же может проводить независимую экспертизу поправок на соответствие Конституции и федеральным конституционным законам, что на наш взгляд следовало бы вменить в обязанность ответственного комитета. В случае признания ответственным комитетом поправок противоречащими Конституции, федеральным конституционным законам комитет сообщает об этом авторам поправок. В случае невыполнения субъектом права законодательной инициативы требований статьи 120 Регламента ответственный комитет вправе возвратить поправку автору без включения ее в таблицы поправок. Автор поправок вправе уточнять их в ходе обсуждения в ответственном комитете.
Поправки группируются по статьям законопроекта и подлежат рассмотрению на заседании ответственного комитета, о времени которого уведомляются субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, либо его представитель, а также субъекты права законодательной инициативы, внесшие поправки к рассматриваемому законопроекту, либо их представители. Ответственный комитет может согласиться с поправками и включить их в текст законопроекта, рекомендовать Государственной Думе принять таблицу поправок, одобренных ответственным комитетом, внести в Государственную Думу таблицу поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению, а так же таблицу поправок, по которым ответственным комитетом не было принято решений. Причем депутатам внесшим законопроект или поправки к нему ответственным комитетом должна обеспечиваться возможность участия в подготовке законопроекта к рассмотрению во втором чтении.
Таким образом можно констатировать, что в Регламенте установлено три вида поправок: поправки, одобренные ответственным комитетом; поправки, рекомендуемые ответственным комитетом к отклонению и поправки, по которым ответственный комитет не принял решений.
Помимо составления таблиц поправок, проводится постатейная правовая и лингвистическая экспертиза законопроекта, осуществляемая Правовым управлением Аппарата Государственной Думы, по поручению ответственного комитета. Здесь так же хотелось отметить необходимость утверждения обязательности проведения правовой экспертизы законопроекта, во избежания различных недоразумений и коллизий при реализации закона.
Затем, в соответствии со ст. 122 Регламента ответственный комитет направляет законопроект, с учетом поправок, таблицами поправок, заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы, и проектом постановления Государственной Думы по законопроекту в Совет Государственной Думы, для последующего направления на рассмотрение во втором чтении. Так же законопроект вместе с материалами к нему рассылается: Президенту, в Совет Федерации, в Правительство, субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект, и депутатам Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 15 дней до его рассмотрения Государственной Думой во втором чтении.
Прежде чем приступить к рассмотрению законопроекта во втором чтении в Государственной Думе представитель ответственного комитета выступает с докладом, в котором сообщает об итогах рассмотрения законопроекта в ответственном комитете, о поступивших поправках и результатах их рассмотрения.
Затем выступают полномочный представитель Президента в Государственной Думе, представители субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект, полномочный представитель Правительства в Государственной Думе. Председательствующий выясняет, имеются ли возражения против поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта, рассматриваемого во втором чтении. Если возражений не имеется, председательствующий ставит на голосование вопрос о принятии в целом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст данного законопроекта. Если же имеются возражения против данного вида поправок, то председательствующий сначала ставит на голосование вопрос о принятии поправок, рекомендуемых ответственным комитетом для внесения в текст законопроекта и против которых не имеется возражений субъектов права законодательной инициативы, а затем отдельно ' каждую поправку, по которым имеются возражения. При этом, автор поправки, представитель ответственного комитета, а также депутат Государственной Думы или представитель иного субъекта права законодательной инициативы, имеющие возражения, могут обосновать свои позиции в своих выступлениях. После этого на голосование ставится вопрос о принятии соответствующей поправки.
Далее в соответствии с ч. 4 ст. 123 Регламента (и практически в том же порядке что и по первому виду поправок) Государственная Дума переходит к рассмотрению поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к отклонению. Председательствующий выясняет, имеются ли у депутатов Государственной Думы или у приглашенных на заседание Государственной Думы представителей иных субъектов права законодательной инициативы возражения против рекомендаций ответственного комитета. Если возражений не имеется, то все поправки, рекомендованные для отклонения, а если возражения имеются - те поправки, против отклонения которых нет возражений, ставятся на голосование для отклонения.
Далее председательствующий, если Государственная Дума соглашается с мнением ответственного комитета об отклонении поправок, ставит на голосование поправки, против отклонения которых у авторов поправок были возражения. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки. Если при голосовании по рассматриваемому виду поправок, Государственная Дума не соглашается с предложением ответственного комитета, председательствующий ставит на голосование отдельно каждую из поправок, и в том же порядке автор поправки и представитель ответственного комитета могут обосновать свои позиции в выступлениях продолжительностью. После этого на голосование ставится предложение о принятии поправки.
Наконец, по третьему виду поправок, то есть поправок по которым ответственным комитетом не было принято решений, председательствующий ставит на голосование предложение о принятии каждой поправки. Но по данному виду поправки только автор поправки может обосновать свою позицию в выступлении, что логично, так как ответственный комитет не принял по ней решения.
В соответствии с ч. 9 ст. 123 по окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет. Доработанный законопроект вновь рассматривается в Государственной Думе. И, так же как при первом чтении здесь возможны три варианта результатов такого рассмотрения: принятие закона, отклонение законопроекта, принятие законопроекта.
Первый вариант: в соответствии с ч. 12 ст. 123 Регламента по предложению депутатов Государственной Думы во втором чтении может быть проведено голосование по вопросу о принятии закона в целом в день принятия законопроекта, но только при наличии окончательного текста законопроекта и при условии, что правовая и лингвистическая экспертизы законопроекта проведены.
Второй вариант: в соответствии с ч. 10 ст. 123 Регламента если по итогам голосования предложение о принятии законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения. Это решение направляется субъекту права законодательной инициативы, внесшему законопроект. Причем, в отличие от процедуры рассмотрения законопроекта в первом чтении, в котором отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит, законопроект отклоненный во втором чтении может быть возвращен к процедуре первого чтения, решением Государственной Думы, принятым большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. В данном случае существуют еще и дополнительные условия рассмотрения такого законопроекта. Так, в соответствии с ч. 11 ст. 123 законопроект, не принятый во втором чтении, не может быть включен в проект календаря рассмотрения вопросов Государственной Думой без решения Совета Государственной Думы. В этом случае Государственная Дума принимает решение о доработке или об отклонении законопроекта. В случае отклонения законопроекта, повторно рассмотренного во втором чтении, такой законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит.
Третий вариант: принятие законопроекта во втором чтении. Законопроект, в соответствии со ст. 124, принятый во втором чтении направляется в ответственный комитет, где с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы устраняются возможные внутренние противоречия, устанавливается правильная взаимосвязь статей и проводится редакционная правка, необходимая в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении.
По завершении этой работы законопроект представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для включения в проект порядка работы Государственной Думы.
Отдельно оговорен порядок принятия поправок к проектам федеральных законов и федеральных конституционных законов. Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов. Решение о принятии поправок к проекту федерального конституционного закона принимается не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.
Третье чтение законопроекта назначается, в соответствии со ст. 125 Регламента, Советом Государственной Думы, для голосования в целях принятия законопроекта в качестве закона. В случае, если в процессе второго чтения в законопроект были внесены изменения и дополнения, Совет Государственной Думы направляет текст законопроекта и заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы Президенту, в Совет Федерации, Правительство, депутатам Государственной Думы.
При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит.
В исключительных случаях по требованию депутатских объединений, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Порядок принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов Государственной Думой регулируется ст. 105, 108 Конституции и ст. 126 Регламента Государственной Думы. Так ч. 2 ст. 105 Конституции определяет, что федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, если иное не предусмотрено Конституцией. То же положение закреплено и в ч. 1 ст. 126 Регламента Государственной Думы.
Федеральный конституционный закон считаются одобренными, если за их одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов Государственной Думы (ч. 2 ст. 108 Конституции, ч. 1 ст. 126 Регламента Государственной Думы). То есть федеральные конституционные законы принимаются квалифицированным большинством от общего числа депутатов. Так же квалифицированным большинством голосов принимаются и законы отклоненные Советом Федерации. В соответствии с ч. 5 ст. 105 Конституции Российской Федерации в случае несогласия Государственной Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
Отдельно в Регламенте оговаривается принятие закона о поправках к Конституции. Указывается, что закон о поправках к Конституции принимается квалифицированным большинством от общего числа депутатов Государственной Думы, то есть он считается одобренными, если за его одобрение проголосовало не менее чем две трети от общего числа депутатов
Государственной Думы (ч. 1 ст. 126 Регламента Государственной Думы). Далее в соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 105) принятые Государственной Думой федеральные законы в течении пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
Подробнее это положение разъяснено в ст. 126 Регламента Государственной Думы: одобренные Государственной Думой законы Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются Государственной Думой на рассмотрение Совета Федерации.
Таким образом можно убедиться в том, что процедуры рассмотрения и принятия законов весьма сложны, что вполне обоснованно, так как законодательный процесс это ответственное и важное направление деятельности представительных органов.
Порядок рассмотрения и принятия законов Советом Федерации урегулирован ст. ст. 105, 108 Конституции Российской Федерации и частью второй Регламента Совета Федерации ( ст. 102- 146).
Так, в соответствии с ч. 3 ст. 105 Конституции Российской Федерации и ч. 1 ст. 102 Регламента Совета Федерации, принятые Государственной Думой федеральные законы в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Порядок передачи рассмотренных и одобренных федеральных конституционных законов ни в Конституции ни в Регламенте Государственной Думы не предусмотрен. Лишь ст. 130 Регламента Совета Федерации, определяет то, что рассмотренный и одобренный Государственной Думой проект федерального конституционного закона передается на рассмотрение Совета Федерации. В какой срок так же не указывается.
В соответствии с ч. 2 ст. 102 Регламента Совета Федерации принятые Государственной Думой федеральные законы направляются на имя Председателя Совета Федерации. На чье имя направляется проект одобренного и рассмотренного Государственной Думой федерального конституционного закона не указывается, но из смысла ст. 132 следует, что проекты направляются также на имя Председателя Совета Федерации. Вместе с принятым Государственной Думой федеральным законом и рассмотренным и одобренным проектом федерального конституционного закона в Совет Федерации направляются также стенограмма заседания Государственной Думы и материалы, которые были представлены при внесении законопроекта в Государственную Думу. В тех случаях, когда обязательно заключение Правительства, а в документах и материалах сопровождающих принятые законы и законопроекты оно отсутствует, такое отсутствие может служить основанием для отклонения федеральных законов и проекта федерального конституционного закона.
Далее в соответствии со ст. 103 и ст. 131 Регламента Совета Федерации поступивший из Государственной Думы федеральный закон и проект федерального конституционного закона регистрируется в Совете Федерации и в срок, не превышающий 48 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации. Официальные документы, сопровождающие федеральный закон и проект федерального конституционного закона, поступившие из Государственной Думы дополнительно, регистрируются в Совете Федерации и рассматриваются на заседании палаты вместе с соответствующим федеральным законом и проектом федерального конституционного закона. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации о рассматриваемых Советом Федерации федеральных законах и проектах федерального конституционного закона подлежат оглашению или распространению на заседании комитета, комиссии Совета Федерации.
В соответствии с. ч 2 ст. 103 и с ч. 1,2 ст. 132 Регламента Председатель Совета Федерации или по его поручению заместитель Председателя Совета Федерации определяет Комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона или проекта федерального конституционного закона, или несколько комитетов Совета Федерации, определив при этом комитет, ответственный за рассмотрение федерального закона.
В Регламенте Совета Федерации определен момент с которого исчисляется установленный ч. 4 ст. 105 Конституции Российской Федерации четырнадцатидневный срок, в течение которого Совет Федерации рассматривает поступивший из Государственной Думы федеральный закон либо проект федерального конституционного закона. В соответствии со ст. 104 Регламента он исчисляется со дня следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации.
Материал для рассмотрения комитетом Совета Федерации, готовит Аппарат комитета Совета Федерации ответственного за рассмотрение федерального закона или проекта федерального конституционного закона совместно с Правовым управлением Аппарата Совета Федерации, обобщая все поступившие замечания и предложения по этому федеральному закону и ли проекту федерального конституционного закона (ст. 105). Комитет (комитеты) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона или проекта федерального конституционного закона, в соответствии со ст. 107 Регламента рассматривает принятый Государственной Думой федеральный закон и принимает по нему заключение, а если ответственными за рассмотрение федерального закона являются несколько комитетов Совета Федерации, то они вправе провести совместное заседание. Рассмотрение проходит открыто, могут приглашаться на свои заседания инициатор законопроекта, ученые и специалисты в качестве экспертов, а также представители средств массовой информации. Так же ст. 107 предусматривает обязательность присутствия на заседании комитета (комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, работников Правового управления Аппарата Совета Федерации, которые по просьбе любого члена комитета (комитетов) должны предоставить в устной или письменной форме справку правового характера по рассматриваемому федеральному закону. " Заключение по рассматриваемому федеральному закону принимается путем открытого голосования большинством голосов от общего числа членов комитета Совета Федерации, а если подготовка заключения по федеральному закону или проекту федерального конституционного закона поручена нескольким комитетам Совета Федерации и единое заключение не выработано, то каждый комитет представляет свое заключение. В соответствии со ст. 108 комитет (комитеты) Совета Федерации, ответственный за рассмотрение федерального закона, принятого Государственной Думой, должен указать в заключении, подлежит ли рассматриваемый федеральный закон в соответствии со статьей 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации.
Далее порядок рассмотрения законов дифференцируется по критерию обязательности рассмотрения закона Советом Федерации, то есть в зависимости от того подлежит или не подлежит закон обязательному рассмотрению.
Здесь необходимо оговориться сразу. Установленное Конституцией положение об обязательности рассмотрения Советом Федерации определенных федеральных законов означает, что закон по любому из вопросов, поименованных в ст. 106, то есть по вопросам: а) федерального бюджета; б) федеральных налогов и сборов; в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; д) статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации) войны и мира, не может считаться одобренным, пока такое решение не принято Советом Федерации либо после отклонения Советом Федерации не принято решение Государственной Думой о его повторном принятии в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 104 Конституции.
Разделение федеральных законов на подлежащие и не подлежащие обязательному рассмотрению Советом Федерации вызывает необходимость учета этого обстоятельства при осуществлении законодательного процесса, выражающуюся в различии процедур, используемых субъектами законодательной деятельности при принятии тех или иных федеральных законов. При этом необходимо уделить внимание факту отнесения закона к числу обязательных для рассмотрения Советом Федерации. Ни Конституция, ни законодательство не содержит дополнительных по отношению к содержанию ст. 106 Конституции критериев, которые позволили бы сделать категоричный вывод об отнесении принятого Государственной Думой федерального закона к числу таковых. Также не определен и субъект законодательной деятельности, который принимает решение о принадлежности принятого Государственной Думой закона к числу обязательных для рассмотрения Советом Федерации.
В настоящее время этот вопрос разрешен Советом Федерации самостоятельно. Частью 1 ст. 108 его Регламента предусмотрено, что комитет, ответственный за подготовку принятого Государственной Думой федерального закона к рассмотрению Советом Федерации, должен указать в заключении подлежит ли конкретный рассматриваемый закон в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Такое решение должно приниматься комитетом (комитетами) Совета Федерации, исходя из соответствия вопросов, составляющих предмет правового регулирования данным законом, вопросам, перечисленным в ст. 106 Конституции.
Норма Регламента Совета Федерации возлагает на ответственный комитет, большую ответственность, так как принятие такого решения должно изначально предполагать согласие с ним других субъектов законодательного процесса: Президента и Государственной Думы. В противном случае как Президент, так и Государственная Дума могут подвергнуть сомнению соответствие примененных Советом Федерации при принятии какого-либо конкретного федерального закона процедур установленным Конституцией, а это в свою очередь может послужить основанием признания закона не соответствующим Конституции по порядку принятия. Исходя из этого, следует урегулировать процедуру отнесения федеральных законов к числу обязательных для рассмотрения Советом Федерации, федеральным законом, в котором будет выражено единое мнение всех субъектов законодательной деятельности (Государственная Дума, Совет Федерации, Президент РФ) по общему для них предмету правового регулирования.
По мнению Е. В. Крестьянинова "одной из возможных причин не обоснованного отнесения законов по вопросам, не упомянутым в ст. 106 Конституции, к числу обязательных для рассмотрения является отсутствие в Регламенте Совета Федерации требования о мотивации принимаемого комитетом (комитетами) палаты решения. Представляется целесообразным дополнить ч. 1 ст. 108 Регламента Совета Федерации фразой следующего содержания: "Основанием для отнесения федерального закона, принятого Государственной Думой, к обязательным для рассмотрения Советом Федерации является наличие в этом законе норм, которыми осуществляется регулирование по вопросам, поименованным в статье 106 Конституции Российской Федерации".41
В соответствии с ч. 2 ст. 108 в заключении комитета (либо комитетов) Совета Федерации, ответственного за рассмотрение принятого Государственной Думой федерального закона, не подлежащего обязательному рас смотрению в Совете Федерации, дается оценка рассматриваемого федерального закона и формулируется одно из следующих решений Федерации (ст. ПО Регламента Совета Федерации). В случае если ответственный комитет в течение 14 дней со дня поступления закона, не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации в Совет Федерации не представил Председателю Совета Федерации заключения по федеральному закону, последний или по его поручению его заместитель принимает одно из следующих решений :включить в повестку дня заседания Совета Федерации вопрос о рассмотрении федерального закона, если не истек установленный ч. 4 ст. 105 Конституции четырнадцатидневный срок рассмотрения федерального закона Советом Федерации; направить федеральный закон Президенту для подписания и официального опубликования как считающийся одобренным Советом Федерации, поскольку не был рассмотрен в течение 14 дней.
В соответствии с ч. 5-6 ст. из Регламента решение об одобрении или отклонении принятого Государственной Думой федерального закона, внесенного на рассмотрение Совета Федерации и не подлежащего обязательному рассмотрению в Совете Федерации, должно быть принято до истечения четырнадцатидневного срока, исчисляемого в соответствии со статьей 104 Регламента, то есть со дня следующего за днем регистрации этого закона в Совете Федерации. Если же такой федеральный закон, не был рассмотрен в течение четырнадцатидневного срока, он направляется Президенту для подписания и официального опубликования. То же положение продублировано и в ч. 3 ст. 117, в которой указывается, что принятый Государственной Думой федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению в Совете Федерации в соответствии со ст. 106 Конституции и не рассмотренный палатой в установленный ч. 4 ст. 105 Конституции и статьей 104 Регламента" четырнадцатидневный срок, на пятнадцатый день со дня поступления федерального закона из Государственной Думы направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования, о чем направляется уведомление в Государственную Думу.
Теперь о порядке рассмотрения федеральных законов подлежащих обязательному рассмотрению. Во-первых, как уже указывалось выше, в соответствии со ст. 106 Конституции такими законами являются федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. В соответствии со ст. 108 по федеральным законам, которые в соответствии со ст. 106 Конституции подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации, ответственный комитет, может принять одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации одобрить федеральный закон, принятый Государственной Думой или отклонить федеральный закон, принятый Государственной Думой, изложив в заключении мотивы, по которым комитет считает необходимым его отклонить. Заключение с рекомендацией ответственного комитета, представляется Председателю Совета Федерации. В необходимых случаях ответственный комитет должен представить проект изменений и дополнений к тексту федерального закона.
В Регламенте Совета Федерации (ч.2 ст. 112) отдельно предусмотрен момент начала рассмотрения федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Феде рации. Таким моментом является включение в повестку дня заседания палаты соответствующего вопроса или издание Председателем Совета Федерации (либо по его поручению его заместителем) соответствующего распоряжения.
Далее в соответствии со ст. 113 по результатам обсуждения принятого Государственной Думой федерального закона Совет Федерации принимает одно из следующих решений: одобрить принятый Государственной Думой федеральный закон или отклонить.
По результатам рассмотрения принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации, председательствующий ста вит на голосование вопрос об одобрении федерального закона. В случае недостаточной подготовленности вопроса о рассмотрении федерального закона
Совет Федерации вправе принять решение о переносе его рассмотрения на следующее заседание, которое принимается большинством голосов от числа членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании, но не менее чем 46 голосами. Если указанное решение не принято, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос об одобрении федерального закона. Которое принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, и оформляется постановлением. В случае принятия решения о переносе на следующее заседание Совета Федерации вопроса о рассмотрении принятого Государственной Думой федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению, его рассмотрение должно быть за вершено на очередном заседании Совета Федерации принятием решения об одобрении или отклонении данного федерального закона.
Федеральный закон считается отклоненным, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении федерального закона так же оформляется постановлением Совета Федерации.
В соответствии с ч. 1 ст. 117 Регламента Совета Федерации постановление Совета Федерации об отклонении принятого Государственной Думой федерального закона вместе с федеральным законом, постановление Совета Федерации об одобрении принятого Государственной Думой федерального закона в пятидневный срок направляются в Государственную Думу.
Принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации федеральный закон вместе с текстом постановления Совета Федерации в пятидневный срок со дня принятия постановления направляется Председателем Совета Федерации Президенту для подписания и официального опубликования.
Свои особенности имеет и рассмотрение законов поступивших с повторного рассмотрения Государственной Думой. Так в соответствии со ст. 118 Регламента совета Федерации если при повторном рассмотрении Государственной Думой федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума принимает его с учетом всех предложений Совета Федерации, соответствующий комитет Совета Федерации подтверждает это своим заключением и вносит предложение об одобрении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона без обсуждения. А если при повторном рассмотрении федерального закона, отклоненного Советом Федерации, Государственная Дума приняла его в редакции, учитывающей только часть предложений Совета Федерации либо содержащей изъятия или новые положения по отношению к ранее принятой редакции, федеральный закон рассматривается Советом Федерации как вновь принятый.
Теперь, что касается порядка рассмотрения проектов федеральных конституционных законов. Комитет (комитеты) Совета Федерации, которому поручена подготовка заключения по проекту федерального конституционно го закона, вправе принять одно из следующих решений: рекомендовать Совету Федерации одобрить проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой; рекомендовать отклонить его; или рекомендовать внести изменения и дополнения в одобренный Государственной Думой проект федерального конституционного закона и одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации.
В первом случае, то есть если ответственный комитет рекомендовал Совету Федерации одобрить проект федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает одно из следующих решений: провести голосование по одобрению проекта федерального конституционного закона без обсуждения; провести обсуждение проекта федерального конституционного закона.
В том случае если проводится обсуждение то, по результатам обсуждения проекта федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении. Проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой, считается одобренным Советом Федерации, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. Далее в соответствии с ч. 1 ст. 13 8 Регламента при принятии Советом Федерации решения об одобрении проекта федерального конституционного закона, одобренного Государственной Думой, федеральный конституционный закон вместе с постановлением Совета Федерации в течение пяти дней со дня принятия постановления направляется Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования.
Во втором случае, если комитет рекомендовал в своем заключении отклонить федеральный конституционный закон, одобренный Государственной мой, так же проводиться обсуждение и в соответствии с ч. 4 ст. 135 Регламента проект федерального конституционного закона, одобренный Государственной Думой, считается отклоненным Советом Федерации, если за его одобрение не проголосовало необходимое число членов Совета Федерации. Решение об отклонении оформляется постановлением Совета Федерации, которое, в соответствии с ч. 2 ст. 13 8 Регламента, одобренного, вместе с проектом федерального конституционного закона направляется в Государственную Думу в течение пяти дней со дня принятия постановления. При отклонении Советом Федерации одобренного Государственной Думой проекта федерального конституционного закона Совет Федерации может принять постановление, в котором содержится предложение Государственной Думе согласовать процедуру преодоления возникших разногласий (ч. 1 ст. 137 Регламента).
В третьем случае, когда комитет рекомендует внести изменения и дополнения в одобренный Государственной Думой проект федерального конституционного закона, еще при принятии комитетом Совета Федерации решения рекомендовать Совету Федерации одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации он представляет редакцию проекта федерального конституционного закона. Тогда, в соответствии с ч. 1 ст. 136 Регламента, Совет Федерации проводит обсуждение проекта федерального конституционного закона в редакции, предложенной комитетом Совета Федерации, на заседании палаты. По результатам обсуждения проекта федерального конституционного закона в редакции, предложенной комитетом Совета Федерации, председательствующий ставит на голосование вопрос о его одобрении в предложенной редакции. Проект федерального конституционного закона считается одобренным, если за его одобрение в предложенной редакции проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. При этом палата принимает постановление, в котором содержится предложение Государственной Думе одобрить проект федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации. Затем указанный проект федерального конституционного закона вместе с постановлением Совета Федерации направляется в Государственную Думу. Так же следует учитывать, что в соответствии со ст. 139 Регламента в случае одобрения Государственной Думой проекта федерального конституционного закона в редакции Совета Федерации повторное голосование на заседании Совета Федерации по одобрению федерального конституционного закона не проводится.
Федеральный конституционный закон считается принятым, если поступивший в Совет Федерации проект федерального конституционного закона, рассмотренный и одобренный Государственной Думой, одобрен большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Порядок рассмотрения федеральных конституционных законов отклоненных Советом Федерации и поступивших после повторного их рассмотрения Государственной Думой аналогичен порядку рассмотрения федеральных законов отклоненных Советом Федерации и поступивших после повторного их рассмотрения Государственной Думой.
Итак, в ходе изучения теоретических и практических вопросов, связанных с законодательным процессом в Российской Федерации, мы определили, что теоретическая база, которая может служить основой для усовершенствования законодательного процесса и общие положения, связанные с законодательной деятельностью в нашей стране основательно разработаны в российской юридической науке. Но, следует заметить, что высказано много точек зрения по вопросам: понятия самого законодательного процесса, определения количества и содержания его стадий и других его составляющих. Все эти точки зрения основаны на разных представлениях о сущности и содержании законодательного процесса, что естественно для науки, но не вполне приемлемо для практики. Так как законодательный процесс все же является процессом создания законов, причем нормативно закрепленный процесс, то есть для законодательного процесса характерна юридическая регламентация. В этом проявляется некоторая двойственность: с одной стороны четко урегулирована процедура принятия и рассмотрения законов, с другой неясное представление о количестве и внутреннем содержании стадий законодательной деятельности.
Для самого законодательного процесса в Российской Федерации характерны некоторые особенности: во-первых, наделение большого количества субъектов правом законодательной инициативы, что признается многими неоправданным и непродуманным шагом, и соответственно следовало бы сократить перечень субъектов законодательной инициативы в целях упорядочивания деятельности по принятию законов; во-вторых, отражение основных элементов законодательного процесса в Конституции (ввиду значимости законодательного процесса) и более подробная их регламентация в нормах внутренних актов палат Парламента (Регламентах); в-третьих, составляющими законодательный процесс стадиями, являются достаточно сложные и многоэтапные процедуры (причем, некоторые очень запутанные и сложные, как, например, порядок внесения законопроекта в Государственную Думу); в-четвертых, наиболее характерная для всех сфер жизнедеятельности нашей страны, особенность состоит во внутренней противоречивости законодательной базы процесса создания законов, недостаточно полной урегулированности этого процесса, которая и является первопричиной всех возникающих проблем, касающихся законодательного процесса.
Законодательный процесс пока далек от идеала, требует постоянного и целенаправленного совершенствования, в том числе и устранения пробелов в законодательстве.
Многие аспекты законодательного процесса нуждаются в дополнительном правовом регулировании; в более четкой регламентации, в частности: во-первых, следует урегулировать процесс внесения и принятия законов, а так же механизм взаимодействия в рамках этого процесса палат Федерального Собрания с другими участниками законодательной деятельности, причем урегулировать в законе. Кроме того, внутренние акты палат, регламентирующие процесс рассмотрения и принятия законов несогласованны, в результате чего возникают трудности в процессе осуществления законодательной деятельности. Во-вторых, в самих палатах существует ряд проблем, порожденных большим объемом законодательных работ и отсутствием четкой регламентации законодательных процедур как то: перегруженность Государственной Думы законопроектной работой; «затратность» законодательного процесса; недостаточная организация полного и оперативного информационного обеспечения законодательной деятельности. В-третьих, существует необходимость в привлечении к обязательному участию в разработке проектов законов представителей научных, учебных организаций, а также общественности, чтобы учесть мнение основных групп населения в принимаемых законах. Помимо этого, имеется пробел в вопросе отнесения законопроекта к числу обязательных для рассмотрения Советом Федерации Федерального Собрания. В ст.106 Конституции России содержится перечень вопросов, по которым принятые Государственной Думой федеральные законы подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Однако, ни Конституция, ни законодательство не содержит дополнительных по отношению к содержанию ст.106 Конституции критериев, которые позволили бы сделать вывод об отнесении принятого Государственной Думой федерального закона к числу таковых. В связи с этим, у субъектов законодательного процесса по этому вопросу могут возникнуть множество разногласий. Представляется, что регулирование этой процедуры должно быть произведено федеральным законом, в котором будет выражено мнение всех субъектов законодательной деятельности.
Считаем необходимым сказать о том, что зачастую принятие того или иного федерального закона носит чисто политический характер, без учета экономических, социальных и иных факторов, которые имеют куда большее значение, чем политические интересы определенных кругов. Принятие некоторых социально значимых законов происходит как правило накануне очередных выборов депутатов Государственной Думы, а также Президента, что безусловно служит подтверждением их политического характера.
Таким образом, можно констатировать, что процесс становления парламентаризма в России затягивается, что, естественно, сказывается и на эффективности законодательного процесса и соответственно на системе российского законодательства, которое многими признается несовершенным, неполным и неэффективным. Однако, справедливости ради, следует отметить и положительные стороны. Самое главное заключается в том, что у российской общественности есть возможность влиять на ход законодательного процесса. Эта возможность гарантирована действующей Конституцией Российской Федерации. Граждане России могут участвовать в законодательном процессе как самостоятельно (через депутатов), так и путем объединения в общественные организации, политические движения, партии.
Раздел I. Нормативные правовые акты
Раздел II. Литература
1 Законодательный процесс в России: граждане и власть./ под. ред. А.А.Захарова М., 1996. С. 3
2 Кудрявце В.Н. О правопонимании и законности // Государство и право - 1994. - №3.- С.4
3 См.: Братко А.Г. ,Лазарев В.В. Источники права: общая теория права и государства: Учебник. /Под ред. В.В. Лазарева.- М.: Юрид. лит., I994. С. 123.
4 Там же. С. 181.
5 См.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М. 1982. С. 181.
6 Там же.
7 Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс//Советское государство и право. 1990. Ns9.C. 148.
8 Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации.— М.: Издательская группа НОРМА—ИНФРА, М, 1999. С. 145.
9 См.: Нашиц А. Правотворчество: теория и законодательная техника. М., 1974. С. 277.
10 Там же. С. 277.
11 Тихомиров Ю.А. Теория закона. М. 1982. С. 180.
12 См.: Теория государства и права. Курс лекций/ Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 1997. С. 368.
13 См.: Тихомиров Ю.А. Теория закона. М. 1982. С. 181.
14 См.: Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс// Советское государство и право. 1990. Ns9. С. 148.
15 Тикомиров Ю.А. Теория закона. М. 1982. С. 183.
16 См.: Большой юридический словарь/ под ред. А.Я. Сукарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М., 1999. С. 215.
17 Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. М, 1996. С.202.
18 См.: Там же. С.208-215.
19 Ковачев Д.А.Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С. 84
20 Тихомиров Ю.А. Теория закона. М., 1982. С. 187.
21 См.: Тихомиров Ю.А. Теория Закона. М., 1982. С. 187.
22 См.: Общая теория права /Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1996. С.200 -215.
23 См. Опубликование нормат. актов/ Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1978.
24 Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С. 84
25 См.: Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства М., 1977. С. 80.
26 Опубликование нормативных актов/ Под ред. А.С. Пиголкин. М., 1978.С. 7. Z Шабанов А.Ф. Форма советского права. М., 1968. С.74.
27 Большой юридический словарь/ Под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999.С. 214
28 Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Мапько. М.,1997. С.372
29 Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М.,1966. С. 45
30 См. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 22 января 1998// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 7. Ст. 801
31 Лукьянов А.И. Позади - четыре года работы. Пора подвести итоги// Журнал российского права. 1999. N 11. С. 18
32 См. Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. N 3.
33 В совете судей РФ // Российская юстиция. 2000. N 4. С. 11
34 См.Терюкова Е.Ю. Способы участия органов конституционного правосудия в правотворчествеВестник Московского университета. Сер 11. Право. 1999. N 6. C. 98
35 См. Конституция Российской Федерации. Комментарий. / Под общей ред. Б.Н. Топорника, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 1994. С. 465
36 См. Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный процесс в зеркале статистики (Аналитический обзор)// Государство и право. 1998. Ns9. С. 91-97.; Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития// Журнал российского права. 2000. N 3. С. 22-41.
37 См. Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития// Журнал российского права. 2000. №3. С. 38
38 Исаков В. Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития// Журнал российского права. 2000. №3. С. 39
39 Там же. С. 39
40 См. Исаков В.Б. Чем занято Правовое управление Госдумы/lЖурнал российского права.1999. №3/4.
С.144.
41 Крестьянинов Е.В. Процедурные особенности рассмотрения Советом Федерации федеральных законов подлежащих и не подлежащих его обязательному рассмотрению// Государство и право1997. №9. С. 14
PAGE 2