Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Контрольная работа
Государственная служба субъекта РФ: понятие, категории, виды
Фамилия Кадашова С.В.
ПЛАН
ВВЕДЕНИЕ
Государственная служба субъекта РФ: понятие, категории, виды
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЯ
ВВЕДЕНИЕ
В эпоху формирования раннего либерализма (в XIX веке) впервые появляется понятие “правового государства”, которое буржуазия, добивавшаяся доступа к политической власти, противопоставила идее абсолютистского полицейского государства. Хотя абсолютистское государство и заботилось о благе своих граждан, оно при этом допускало неограниченное вмешательство в их частную жизнь, т.е. благополучие как бы навязывалось государством извне. Концепция же правового государства предусматривала право гражданина на самоопределение. В это время буржуазия впервые выдвинула требование духовной автономии гражданина от государства, пытаясь получить свободу для саморазвития и самореализации. Была продекларирована идея присущих человеку от природы основных прав. Она была призвана предотвратить вмешательство государства в его частную жизнь. Гражданин должен быть ограничен лишь естественными, а не навязанными властью законами, не зависеть от субъективных желаний богоданного суверена.
В концепции правового государства особое место уделено вопросам государственной службы, ее роли и значению в реализации основных прав и свобод гражданина. Деятельность людей, участвующих в функционировании системы государственного управления осуществляется, как правило, в рамках особой службы, поступая на которую, эти люди вступают с системой в особые правовые отношения, т. е. включаются в ее деятельность на особых, оговариваемых в специальных правовых документах условиях.
Эту службу традиционно именуют государственной. В англоязычных странах государственная служба именуется “public service”, что в буквальном переводе означает - публичная, общественная служба.
О возникновении профессиональной государственной службы можно говорить лишь с момента, когда картина самой государственной системы начинает приобретать отчетливые нормативные очертания. Реально процесс выделения государственной службы в самостоятельную подсистему начинается в первой четверти 19 столетия. Этот процесс наиболее последовательно и равномерно происходил в Германии. В 1796 году в так называемых “Ансбахских мемуарах” баварский политик и государственный деятель М.Й. Моншла выдвигает конкретные положения о государственном чиновничестве и государственной службе, которые в значительной степени сохраняют свою актуальность и в настоящее время:
пожизненное введение в статус чиновника;
определенные и закрепленные в правовых актах (т. е. в соответствующих законах) , обязанности и права в связи с этим статусом;
достаточное материальное обеспечение;
принятие на службу в соответствии с имеющимися способностями и квалификацией, по принципу результативности деятельности в ходе особого процесса отбора;
повышение по службе в зависимости от достигнутых результатов и в соответствии с установленными принципами продвижения по служебной лестнице (карьерные группы);
обеспечение доступа к государственной службе для всех граждан, соответствующих имеющимся критериям отбора. [2]
Подобранным таким образом чиновникам отводится особая роль в системе государственного управления. Они призваны обеспечивать: [6]
корректное с точки зрения данной системы ведение всех дел,
стабильность государства и деятельности органов государственного управления.
Принципы, выдвинутые М.Й. Моншлой, были воплощены во всех государствах при переходе к демократическим формам правления. В дальнейшем они были дополнены новыми положениями. Так, в Германии в период Веймарской республики в конституции (ст. 130) было закреплено принципиальное положение о том, что “чиновники призваны служить всей общности, а не конкретной политической партии”.
Современное плюралистическое общество объективно предполагает борьбу между интересами различных организованных групп. При их естественном стремлении влиять на существующие властные структуры, возникает потребность в независимой от политической конъюнктуры силы, осознающей свой долг перед обществом в целом, стремящейся к справедливому балансу всех интересов.
Каждый гражданин должен быть уверен, что чиновник, состоящий на государственной службе никогда не предпочтет интересы какой-либо определенной политической группы интересам всего общества. Гарантией этого служат прежде всего их верность и лояльность по отношению к государству в целом, которые и являются ядром существующего ныне статуса чиновника. Именно поэтому при принятии Основного закона РФ был избран статус профессиональных чиновников.
Одним из самых важных в 20 столетии становится принцип лояльности государственного чиновника по отношению к государству. Особенно ярко это проявляется в переходные периоды, когда смена формы государства не влечет за собой радикального изменения государственного аппарата. Так было в Германии, где большая часть госчиновников, профессионально выросших в условиях монархии, продолжала свою службу и после установления республиканской формы правления, хотя большинство из них были настроены враждебно по отношению к молодой республике.
Интересно сравнить процессы, происходившие в первые годы Советской власти в России, с процессами в Германии в периоды Веймарской республики и становления фашизма. В России система государственной службы была просто уничтожена. В Германии же система сохранялась, причем в годы Веймарской республики она сохраняла свою внутриструктурную стабильность, оказывая при этом дестабилизирующее влияние на систему государственного управления того времени. Позже эта система была переориентирована, однако ее структура и основные принципы функционирования сохранились.
После разгрома фашизма это существенно облегчило строительство новой системы государственного управления, поскольку оставался каркас, скелет, на который “наращивали” новые идеалы, идеи, ценностные ориентации т.д. Зачастую немецкие обыватели воспринимали это как сохранение части аппарата подавления тоталитарной системы и требовали уничтожить старую систему государственной службы.
Следует разграничивать людей, которые, в силу своей профессии и занимаемой должности, принимают решения и являются собственно активным элементом государственной службы, и тех, кто участвуя в ее функционировании, выполняет исполнительские, технические функции. [7]
Принадлежность специалиста к государственной службе в качестве одного из составляющих элементов системы государственного управления определяется его взаимоотношениями с этой системой с точки зрения трудового права.
Понятие “государственная служба” включает в себя как всю совокупность персонала, находящегося на государственной службе для выполнения задач, поставленных перед этой службой системой государственного управления, так и особый тип правовых взаимоотношений работника с государством как работодателем. В большинстве стран имеются специальные законы о государственной службе, жестко и точно регламентирующие все аспекты этих взаимоотношений с обеих сторон. [5]
В настоящее время центр тяжести в области государственного управления перемещается от предоставления гражданам определенных услуг и материальных благ на обеспечение общих условий их деятельности и существования. Это уже область долгосрочного и перспективного планирования, в рамках которого определяются не только меры по факту происшедшего, но и концепции упреждающих, профилактических мероприятий для активного влияния на причины, вызывающие нежелательные процессы. В этих условиях роль государственной службы становится ведущей, поскольку от ее организованности, компетентности и оперативности зависит не просто решение проблемы, а сама ее постановка, разработка путей решения еще на этапе формирования ситуации в ходе политического и экономического развития системы.
Задачи государственной службы, ее функции в системе государственного управления во многом зависят от типа государства и характера самой системы, в рамках которой государственная служба существует. Изменение задач, выполняемых государственной службой как элементом системы государственного управления, шло по-разному в зависимости от уровня общественно-политического развития каждой из стран. [10]
Современный чиновник должен ощущать себя частью органов государственного управления и видеть в служении гражданам государства свое предназначение. Естественно, что это достигается достаточно редко, однако трудно представить себе успешную деятельность любого государственного учреждения в случае, если его персонал ориентирован на какие-либо иные цели, кроме целей демократического, правового, социального государства, являющегося его работодателем. Особенно же важна эта ориентация там, где возможна коррупция и личное обогащение чиновника. Здесь в первую очередь необходимо вмешательство государства как гаранта свободы каждого гражданина.
Стоящие перед органами государственного управления и их персоналом задачи и функции отличаются чрезвычайным разнообразием. Поэтому обычно государственную службу подразделяют на: [8]
службу поддержания общественного порядка и законности, призванную проводить в жизнь принимаемые законы и подзаконные акты и контролировать их соблюдение всеми, кого они касаются;
службу, производящую для населения услуги технического и личного плана на основе законов и распоряжений политического характера; в противовес классическим органам поддержания порядка и соблюдения законности, в деятельности которых свобода действий при принятии решений ограничена, эта служба представляет собой дуалистическую (двойственную) систему, сочетающую как правовые, так и специальные аспекты (в зависимости от того, какие услуги оказывает эта служба), что влечет за собой определенную свободу действий и принятия решений при выполнении различных задач;
службу экономического регулирования, которая включают деятельность в области получения доходов в государственной сфере, а также распределения расходов между различными ее секторами, а также управление имеющимся имуществом; основой ее деятельности является прежде всего строжайшее соблюдение всех законодательных норм, однако в данном случае большую роль играют и экономические критерии, такие как целесообразность, экономичность, эффективность и результативность;
службу общего регулирования, основной сферой деятельности которой является организация деятельности самих органов государственной управления; она выполняет те общие задачи, которые характерны для всех сфер управления: подбор и принятие на службу персонала, его подготовка и повышение квалификации, оплата и изменение структуры различных служб.
службу политического управления, в которой происходит подготовка решений программно-ориентировочного характера и планирование деятельности, а также содержательная разработка принципов и методов политического руководства отдельными административными единицами (например, министерствами); данные службы характеризуются прежде всего близостью к политической сфере, что значительно ограничивает их свободу деятельности.
Часто бюрократические структуры ассоциируются с властью и государством. Увеличивающаяся комплексность регулируемых государством и его органами управления проблем приводит к тому, что все программные документы и законы разрабатываются также в бюрократических, управленческих структурах, а парламентские структуры в силу своей недостаточной компетентности могут их лишь ратифицировать. Следствием этого процесса является, с одной стороны, политизация административной сферы, а с другой - деполитизация парламентских структур, в результате чего утрачивается в значительной степени и способность парламента контролировать деятельность административных органов. Еще большее ослабление контрольных функций представительных органов происходит в связи с введением в национальные правовые акты основ объединения европейских государств в единое сообщество, что также происходит преимущественно на основе взаимодействия бюрократических структур, а не парламентов различных стран. [10]
В связи со всеми этими процессами меняется место государственной службы и ее персонала, оно становится всё более значительным и определяющим, что требует от персонала государственной службы всё более серьезной подготовки к решению нестандартных задач, а также всё большей ответственности при принятии решений.
Общие изменения, происходящие в системах государственного управления, в политической культуре современных развитых государств, всё более отчетливое стремление граждан к активному вмешательству в решение всех вопросов, ранее считавшихся абсолютным приоритетом государства (так называемая “политическая культура участия”) приводят к значительным изменениям в деятельности органов управления, в стиле работы их персонала. Наблюдается формирование так называемого “кооперативного стиля” в руководстве и всей деятельности административных органов. Даже органы управления, которые мы определили как органы поддержания законности и правопорядка развиваются в направлении сотрудничества, переговоров, стремления к достижению консенсуса, что требует особых качеств и умений от каждого из их сотрудников.
Рассматривая государственной службу как один из важнейших элементов государственного управления, мы не можем не выявить ряд факторов, которые оказали в последние десятилетия существенное влияние на ее развитие и функционирование: [12]
стремление самых различных стран реформировать свои системы государственной службы, внесение в принципы их деятельности элементов административного менеджмента;
новые требования к государственной службе европейских государств в рамках ЕЭС предъявило принятие решения о создании европейского союза (Маастрихтские соглашения);
к новой политической ситуации на континенте привел выход на общеевропейскую политическую арену государств Восточной Европы и бывших республик СССР, что также предъявило новые требования к государствам и их администрациям;
резкое изменение экологической обстановки в мире, появление новых опасных болезней и возвращение многих старых потребовало образования новой сферы межгосударственного сотрудничества и новой сферы деятельности государственных чиновников.
Остановимся подробнее на первом из перечисленных моментов. В течение последнего десятилетия практически во всех странах наблюдается стремление к проведению административных реформ, которое связано с изменением представлений о роли государства и его органов управления, выражающемся в возникновении концепции так называемого “административного менеджмента”. Под этим широко распространенным термином понимается обычно стиль управления, резко отличающийся от существующих ныне бюрократических методов и характеризующийся в общих чертах следующими особенностями: [10]
ориентация на профессиональный и ответственный менеджмент,
наличие инструментов и стандартов определения результативности административной деятельности и контроля за результатом на ее выходе;
обособление и предоставление самостоятельности отдельным административным единицам;
усиление конкуренции между участниками процесса;
использование инструментов и практических приемов менеджмента, характерных для частного сектора - более строгая дисциплина и экономия в использовании ресурсов.
Подобные стремления наблюдаются во всех развитых странах, что связано как с экономическими факторами (усиливающийся во многих странах кризис), так и с изменениями в политической культуре, в ценностных ориентациях, когда верность государству и следование установленным правилам уступают место стремлению к достижению конкретного результата. Все эти факторы очень значимы для системы государственной службы.
Попытки создания концепций административного менеджмента делаются во многих странах. Основные направления этих усилий в основном можно свести к:
сокращению функций, выполняемых государством, передача этих функций частным структурам или так называемому третьему сектору (сектору услуг), концентрация деятельности государственной службы только на особо важных задачах.
стремлению к демократизации, предоставлению гражданам возможности участия в процессе принятия решений органами управления, возможно большее приближение их деятельности к каждому гражданину.
снижению степени бюрократизации органов управления, уменьшению потока распоряжений и регулирующих решений.
реорганизации государственной службы путем создания более четких организационных структур, предоставлению ряду органов самостоятельности (создание так называемых агентств), децентрализации, рационализации самого административного процесса.
улучшению финансового регулирования с помощью выделения средств под конкретные результативные программы, выделению средств органам управления в виде глобальных бюджетов, стремлению к гибкой бюджетной политике, внутреннему учету, использованию рыночных механизмов.
интенсивному ориентированию персонала государственной службы на конечные результаты его деятельности (учет опыта частного сектора, определение уровня оплаты труда в зависимости от его результатов, другие стимулирующие моменты, гибкое использование персонала и его развитие). [9]
Выделим наиболее существенные из них: [9]
применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с использованием методов математического моделирования социальных процессов при выработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);
прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локализации недостатков, определение потребности в изменениях и нововведениях и осуществление практических действий по их реализации;
анализ, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;
организация и проведение исследований по изучению социально-политических, и социально-экономических процессов в районе (области, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;
прогнозирование развития социально-политических, социально-экономических и организационных процессов в объектах управления, проектирование программ нововведений и их осуществление;
применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и использования необходимой социальной, политической, экономической и научной информации.
В демократическом обществе обыкновенные граждане и законодатели активно и открыто критикуют государственную администрацию, зачастую призывают к созданию различного рода комиссий по расследованию ее деятельности в том или ином направлении, в результате чего высокопоставленные чиновники вынуждены прислушиваться к общественным настроениям и мнениям партий. Поэтому даже стиль деятельности государственного чиновника сегодня существенно отличается от идеального “веберовского”.
Государственные чиновники обладают собственной психологией и стремлением “пустить пыль в глаза”, они действуют далеко не в тех стерильных условиях, которые подразумевал М.Вебер.
Кроме того, с конца 70-х годов стала возрастать политическая роль государственных чиновников, особенно занимающих высшие административные должности, что существенно принизило тезис об обязательной политической нейтральности государственного служащего.[4]
При наличии указанных тенденций во всех европейских странах всё большее значение придается высокой квалификации и мотивации всех занятых в государственной службе. Связаны эти повышенные требования и с процессами дальнейшей интеграции в рамках ЕЭС, и с развитием новых форм сотрудничества с бывшими социалистическими странами, что вызвано необходимостью совместной работы при столкновении различных административных культур, особенности которых не должны тем не менее мешать достижению консенсуса.
Среди федеральных органов есть органы общей компетенции (Администрация Президента, Правительство), которые в законодательстве называются высшими. Они несут ответственность за положение дел в государстве и руководят многими видами деятельности. Им подчинены органы специальной компетенции, работу которых они объединяют. По порядку решения вопросов государственные органы управления делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает первый тип.
Федеральные исполнительные органы специальной компетенции делятся на две группы:
центральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры)
территориальные.
Высшие и центральные органы обладают полномочиями на всей территории Российской Федерации, а территориальные федеральные органы - только на части ее территории. Деятельность последних может осуществляться в нескольких территориальных единицах (в пределах таможенного, пограничного, военного округа, железной дороги и др.) или строго в пределах одной административно (государственно-территориальной единицы). Так действуют военкоматы, управления безопасности, налоговые инспекции и др.
профессиональный государственный служба
В системе структурных связей органа государственного управления можно довольно отчетливо выделить три основные группы: вертикальные, функциональные и горизонтальные.
В вертикальных связях реализуются, по сути дела, управленческие (точнее внутри управленческие) отношения между подразделениями различного уровня. Принципиальный характер таких вертикальных связей определяется схемой “распоряжение - исполнение”.
Функциональные связи состоят в реализации одними структурными подразделениями права участвовать в решении вопросов, составляющих функциональную обязанность других подразделений, или же в обязанности представлять другим подразделениям определенную информацию, согласовывать решение некоторых вопросов.
Горизонтальные связи находят проявление в отношениях между структурными подразделениями, не находящимися в прямой подчиненности или функциональной зависимости. Это отношения между подразделениями одного уровня.
Таким образом, система структурных связей охватывает практически все процессы, происходящие внутри органа государственного управления, обеспечивая нормальные условия для реализации им своих государственно-властных полномочий.
Порядок распределения возложенных на орган задач и полномочий может осуществляться различными путями. В зависимости от них выделяются известные науке и практике управления типы и виды структур, приобретающие в государственно-правовой действительности конкретную специфику, индивидуальность. Порядок распределения задач и полномочий есть, по существу, показатель фактического разделения управленческого труда между структурными подразделениями органа, в основе которого лежат процессы специализации и кооперации. Это необходимое условие оптимизации управляющего воздействия.
Поскольку реализация структурными подразделениями распределенных между ними задач и полномочий закономерно связана с достижением определенных целей, постольку при установлении порядка распределения между структурными подразделениями задач и полномочий должна органично учитываться также ответственность подразделений, причем как за свои действия, так и за бездействие.
Надо иметь в виду, что если распределение полномочий носит как внутреннюю, так и внешнюю направленность (т.е. проявляется и по отношению к управляемому объекту, и во внутренних связях органа государственного управления), то распределение ответственности - только внутреннюю, поскольку речь идет о тех видах юридической ответственности, которые реализуются внутри органа государственного управления.
1. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.
2. Государственная служба основных капиталистических государств. - М., 2007.
. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие / Под ред. доц. Пономарева А.Я. -СПб., 1997.
. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие/Под ред. доц. Пономарева А.Я. - СПб., 1997.
. Графский В.Г. Государство и технократия. - М., 1981.
. Карагодин Н, Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России.// Мировая экономика и международные отношения.1993. №2. С 78-89.
. Мескон Т., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. М., 1992. С 359-388, 565-695.
. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов Под ред. Т.Г. Морозовой. - М.: Закон и право, БНИТИ, 1997.
. Румянцева З. К обоснованию новой управленческой парадигмы.// Рос. экон. журн. - 1993. - № 8. - С. 61-70.
. Синягов А. Вопрос создания системы управления регионом.// Экономист. - 1993. - № 8. - С.51-55.
. Филатов С. Кто придет завтра в органы власти.// Российские вести. 1994. 13 сентября.
. Щербаков В. Региональные аспекты управления (предпосылки и практика местного самоуправления)// Вопр. экономики. - 1993. -6. - С. 62-68.