Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Вопрос 13. Договор о Реформе – Лиссабонский договор.
Современный этап институциональной реформы Европейского Союза связан, прежде всего, со вступлением в силу 1 декабря 2009 года Лиссабонского договора. Начало данному процессу было положено, по нашему мнению, еще на сессии Европейского Совета в Лаакене 14-15 декабря 2001 г., когда было принято решение созвать конвент для обсуждения будущего Европы.
К весне 2003 г. остов будущей Конституции наполнился конкретным содержанием. Важнейшей новеллой стало наделение Союза международной правосубъектностью и статусом юридического лица. Преимущество законодательства ЕС (по сравнению с национальным) закреплялось в безусловной форме. В июне 2003 г. конвент закончил свою работу, выработав окончательный (по его мнению) проект договора, учреждающего Конституцию для Европы.
4 октября того же года в Риме на основе данного документа открылись дебаты в рамках новой межправительственной конференции. А 18 июня 2004 г. главы государств и правительств уже 25 стран-членов (расширение только что состоялось) одобрили на саммите в Брюсселе проект документа. Брюссельский саммит принял решение сохранить до 2014 г. в составе Еврокомиссии по одному комиссару от каждого государства-члена ЕС, а только затем сократить их число до 18. Минимальное число депутатов в Европарламенте от каждой из стран было увеличено до шести.
29 октября 2004 г. Договор, учреждающий Конституцию, был подписан главами государств и правительств всех 25 стран-членов ЕС. Руководители трех признанных стран-кандидатов (Болгарии, Румынии и Турции) подписали только Заключительный акт, которым утверждался текст Конституции. Делегация Хорватии присутствовала на церемонии в качестве наблюдателя. Вступление Конституционного акта в силу было намечено на 2007 г. после обязательной ратификации всеми странами-членами. Во Франции на референдуме 30 мая 2005 г. большинством в 54,87% голосов документ был отвергнут. Следом, 2 июня 2005 г., ратификация была провалена в Нидерландах. В результате, по вине Франции и Нидерландов в ЕС начался очередной затяжной кризис идентичности.
Только на саммите Европейского Совета, который состоялся 20-21 июня 2007 г. в Брюсселе, было принято решение провести институциональную реформу традиционным способом, то есть путем очередной модернизации Договора о Европейском Союзе 1992 года и Римских договоров 1957 года. Новая МПК приступила к работе уже 23 июля 2007 г. Группа правовых экспертов достаточно быстро – к октябрю того же года - трансформировала нормы проекта Конституции в статьи-поправки нового договора. В результате, 17-18 октября 2007 г. на самммите Европейского Совета в Лиссабоне проект «Договора о реформе» был одобрен руководителями всех стран-членов ЕС. Следующие два месяца ушли на техническую и языковую корректуру документа, оперативно проведенную правовыми экспертами из Юридической службы Совета ЕС.
Наконец, там же, в Лиссабоне, 13 декабря 2007 г. данный Договор и был официально подписан. Лиссабонский договор представляет собой, по сути, шаг назад, ибо возвращает правовую ситуацию к традиционному балансу межправительственного и наднационального начал. В частности, вновь подчеркивается, что любая компетенция, не предоставляемая Союзу на основе договоров, принадлежит государствам-членам. Европейский Союз обязуется уважать основные полномочия и функции государств-членов ЕС (особенно в том, что касается поддержания территориальной целостности, общественного порядка и национальной безопасности). В отличие от проекта Конституции ЕС, данный договор не содержит упоминания о конституционных символах Европейского Союза (флаге, гимне, единой валюте, ибо герб у ЕС все еще отсутствует).
В целом, в соответствие с Лиссабонским договором наиболее существенные изменения были внесены в Договор о Европейском Союзе. Ряд изменений был предусмотрен также в Договоре о функционировании Европейского Союза, который заменил собой Договор об учреждении Европейского Сообщества. Именно эти два (заново пересмотренных) договора образовали обновленную правовую основу построения и функционирования ЕС. Согласно принципу субсидиарности Европейский Союз будет осуществляет свое вмешательство только в определенных пределах, оставляя национальным государствам весьма значительные полномочия. Согласно принципу пропорциональности содержание и форма действий Союза не будут выходить за пределы, которые необходимы для достижения целей, поставленных договорами (и для достижения только тех целей, которые не могут быть иначе достигнуты). Таким образом, вновь торжествует традиционный для европейской интеграции баланс межправительственного и наднационального начал.
Все новеллы Лиссабонского договора можно условно разделить на две группы: «институциональные изменения» и «не институциональные изменения». Важнейшими институциональные изменениями стали:
Лиссабонский договор несколько повысил роль Европейского парламента при том, что разработка проектов законодательных актов по-прежнему будет осуществляться преимущественно в Комиссии. Однако депутаты Европарламента получили право одобрения законов в таких сферах, как юстиция, безопасность и иммиграционная политика. Общее количество мест в Европарламенте следующего созыва сократится с 785 до 750. Интересно отметить, что национальным парламентам впервые предоставлено право участвовать в законотворческой деятельности ЕС (а именно - вносить свои предложения в текст законопроектов). В том случае, если одна треть национальных парламентов выступает против, проект закона направляется на доработку в Комиссию.
Система принятия решений в Совете ЕС по формуле квалифицированного большинства голосов (а не по принципу консенсуса) расширена на сферу компетенции органов юстиции и полиции. Кроме того, Лиссабонский договор ввел новую систему голосования по формуле так называемого "двойного большинства" - решение считается принятым, если за него проголосовали представители 55% государств ЕС, в которых проживает не менее 65% населения Евросоюза. Новая система начнет действовать с 2014 года при оговоренном Польшей переходном периоде до 2017 года.
Лиссабонский договор предусмотрел проведение общей энергетической политики и реализацию общей стратегии борьбы с глобальным потеплением, оказание солидарной помощи одному или нескольким членам на случай террористических атак или стихийных бедствий, что, вроде бы, говорит об углублении реальной интеграции. В целом, Лиссабонский договор существенно упростил систему институтов Евросоюза и повысил эффективность ее работы, одновременно подняв статус ЕС на международной арене. Совет и Европарламент стали практически равноправными институтами, организованными таким образом, чтобы решения принимались с наибольшей мобильностью и эффективностью.
При этом состоявшиеся в декабре прошлого года изменения уменьшили роль конкретного национального государства в принятии решений, подчиняя тем самым национальные интересы наднациональным. Усиление позиции Евросоюза понижает статус большинства политических институтов национальных государств (кроме их парламентов) и ведёт – в перспективе - к формированию гомогенного поля на территории Единой Европы, вынуждая государства-члены подчиняться интересам ЕС во все возрастающих сферах деятельности. Лиссабонский договор однозначно признал доминирование интересов Европейского Союза над интересами государств-членов, особенно в сферах внешней политики и обороны, транспортной политики, таможенной политики и пограничного контроля, миграционной политики. Однако теперь в Евросоюзе нормативно предусматривается возможность выхода государства из состава ЕС. А это вполне может привести к «дезертирству» Великобритании и некоторых других стран-доноров, не успевших перейти на евро (например, Дании и Швеции).
В целом, можно сделать вывод, что институциональная реформа ЕС еще далека от завершения. Следует напомнить, что уже на следующий день после подписания Лиссабонского договора руководители государств-членов ЕС на саммите Европейского Совета в Брюсселе приняли решение учредить независимую экспертную группу под руководством Ф. Гонсалеса по рассмотрению проектов новых направлений развития и реформирования Европейского Союза, но уже в долгосрочной перспективе - в расчете на 2020-2030 гг. Мандат экспертной группы включал в себя более десяти стратегических сфер, проблем и задач европейской интеграции, а именно: усиление и модернизация европейской модели, которая «сочетает экономический успех и социальную солидарность»; повышение конкурентоспособности ЕС; господство права; устойчивое развитие Союза в целом; стабильность на мировой арене и борьба с глобальной нестабильностью; миграция; энергия; защита климата; международная преступность и терроризм. В 2014 г. вступят в силу последние (отсроченные) положения Лиссабонского договора, в том числе – касающиеся порядка формирования и количественного состава Комиссии. А это означает, что придет пора всерьез задуматься о новой институциональной реформе Европейского Союза.
Вопрос 14. Организационная структура ЕС.
Храмовая структура, как способ наглядно представить существующую специфику разграничения компетенций ЕС и государств-членов, появилась в Маастрихтском договоре, учреждающем Европейский союз. Храмовая структура «поддерживается» тремя «опорами»:
Первая опора «Европейские сообщества» объединяет в себе предшественниц ЕС: Европейское сообщество (бывшее Европейское экономическое сообщество) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). Третья организация — Европейское объединение угля и стали (ЕОУС) — прекратила своё существование в 2002 году в соответствии с учреждавшим её Парижским договором.
Вторая опора носит название «общая внешняя политика и политика безопасности» (ОВПБ).
Третья опора — «полицейское и судебное сотрудничество по уголовным делам».
С помощью «опор» в договорах разграничиваются сферы политики, относящиеся к компетенции ЕС. Кроме того, опоры дают наглядное представление о роли правительств государств-членов ЕС и институтов ЕС в процессе принятия решений. В рамках первой опоры роль институтов ЕС определяющая. Решения здесь принимаются «методом сообщества». К ведению Сообщества относятся вопросы, касающиеся, в частности, общего рынка, таможенного союза, единой валюты (при сохранении собственной валюты некоторыми из членов), общей сельскохозяйственной политики и общей рыболовной политики, некоторыми вопросами миграции и беженцев, а также политики сближения (cohesion policy). Во второй и третьей опорах роль институтов ЕС минимальна и решения принимаются государствами-членами ЕС. Этот метод принятия решений называется межправительственным. В результате Ниццкого договора (2001) некоторые вопросы миграции и беженцев, а также вопросы обеспечения гендерного равенства на рабочих местах были перенесены из второй в первую опору. Следовательно, по этим вопросам, роль институтов ЕС по отношению к государствам-членам ЕС усилилась.
Согласно Лиссабонскому договору 2007 года эта сложная система была упразднена в 2009 году, был установлен единый статус Евросоюза как субъекта международного права (в подчинённом ЕC виде продолжает существовать Евратом). На 2010 год членство в Евросоюзе, и Евратоме единое, все государства, вступающие в Союз, становятся и членами Евратома.
Европейские институты
Ниже следует описание основных органов, или институтов ЕС. Необходимо иметь в виду, что традиционное для государств разделение на законодательные, исполнительные и судебные органы для ЕС не характерно. Если Суд ЕС можно смело считать судебным органом, то законодательные функции принадлежат одновременно Совету ЕС, Европейской комиссии и Европарламенту, а исполнительные — Комиссии и Совету.
Европейский совет
Высший политический орган ЕС, состоящий из глав государств и правительств стран-членов и их заместителей — министров иностранных дел. Членом Европейского совета является также председатель Еврокомиссии. В основе создания Европейского совета лежала идея французского президента Шарля де Голля о проведении неформальных саммитов лидеров государств Европейского союза, что призвано было препятствовать снижению роли национальных государств в рамках интеграционного образования. Неформальные саммиты проводились с 1961 г., в 1974 г. на саммите в Париже данная практика была формализована по предложению Валери Жискар д`Эстена, занимавшего в то время пост президента Франции.
Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС. Выработка генеральной линии политической интеграции — основная миссия Европейского совета. Наряду с Советом Министров Европейский совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Его заседания проходят не менее чем дважды в год — либо в Брюсселе, либо в председательствующем государстве под председательством представителя государства-члена, возглавляющего в данное время Совет Европейского союза. Заседания длятся два дня.
Решения совета обязательны для поддержавших их государств.
Европейский совет следует отличать от Совета ЕС и от Совета Европы. Европейский совет — формально не входит в структуру институтов Европейского союза. В его рамках осуществляется так называемое «церемониальное» руководство, когда присутствие политиков самого высокого уровня придаёт принятому решению одновременно и значимость и высокую легитимность.
Функции Совета ЕС:
Совет определяет основные стратегические направления развития ЕС. Выработка генеральной линии политической интеграции — основная миссия Европейского совета. Наряду с Советом министров Европейский совет наделён политической функцией, заключающейся в изменении основополагающих договоров европейской интеграции. Его заседания проходят не менее чем дважды в год либо в Брюсселе, либо в председательствующем государстве под председательством представителя государства-члена, возглавляющего в данное время Совет Европейского союза. Заседания длятся два дня.
Вырабатываемые и принимаемые им решения имеют характер политической директивы, но и обретают юридически обязательную силу. Институты, органы и организации, а равно государства-члены, которым его решения адресованы, юридически обязаны их исполнить и обеспечить проведение в жизнь.
Европейский совет следует отличать от Совета ЕС и от Совета Европы. После ратификации странами-членами Лиссабонского договора 2009 года Европейский совет приобрел статус института Европейского союза. В его рамках осуществляется так называемое «церемониальное» руководство, когда присутствие политиков самого высокого уровня придаёт принятому решению одновременно значимость и высокую легитимность.
Европейская комиссия
Европейская комиссия — высший орган исполнительной власти Европейского союза. Состоит из 27 членов, по одному от каждого государства-члена. При исполнении своих полномочий они независимы, действуют только в интересах ЕС, не вправе заниматься какой-либо другой деятельностью. Государства-члены не вправе влиять на членов Еврокомиссии.
Еврокомиссия формируется каждые 5 лет следующим образом. Совет ЕС на уровне глав государств и/или правительств, предлагает кандидатуру председателя Еврокомиссии, которая утверждается Европарламентом. Далее, Совет ЕС совместно с кандидатом в председатели Комиссии формируют предполагаемый состав Еврокомиссии с учетом пожеланий государств-членов. Состав «кабинета» должен быть одобрен Европарламентом и окончательно утвержден Советом ЕС. Каждый член Комиссии отвечает за определённую сферу политики ЕС и возглавляет соответствующее подразделение (так называемый Генеральный Директорат).
Комиссия играет главную роль в обеспечении повседневной деятельности ЕС, направленной на выполнение основополагающих Договоров. Она выступает с законодательными инициативами, а после утверждения контролирует их претворение в жизнь. В случае нарушения законодательства ЕС Комиссия имеет право прибегнуть к санкциям, в том числе обратиться в Европейский суд. Комиссия обладает значительными автономными правами в различных областях политики, в том числе аграрной, торговой, конкурентной, транспортной, региональной и т. д. Комиссия имеет исполнительный аппарат, а также управляет бюджетом и различными фондами и программами Европейского союза (такими, как программа Тасис).
Основными рабочими языками Комиссии являются английский, французский и немецкий. Штаб-квартира Европейской комиссии находится в Брюсселе.
Функции Комисии:
Задача Еврокомиссии — координация работы органов исполнительной власти всех стран ЕС, выработка рекомендаций для деятельности Европарламента, внесение законодательных инициатив с целью приведения в соответствие с общеевропейскими стандартами национального законодательства стран-членов ЕС, наблюдение за соблюдением всеми 27 странами единых европейских стандартов, а также прав и свобод человека, проведение систематических консультаций со всеми национальными правительствами для выработки единой экономической (промышленной, сельскохозяйственной, налогово-бюджетной, социальной, таможенной, валютной, денежно-кредитной и т. д.), военной, внешней, культурной политики.
Еврокомиссия в первую очередь контактирует с министрами по делам ЕС в каждом из правительств 27 стран-членов. Повседневное администрирование ЕС осуществляется в рамках комитологии (от comitology). Комитология — это система многочисленных комитетов, созданных Советом министров при Европейской комиссии, в которых отслеживается исполнение принятых законодательных решений ЕС.
Все решения Еврокомиссии носят исключительно рекомендательный характер, все спорные вопросы улаживаются на уровне национальных правительств. Кроме того, Европейская комиссия выполняет дипломатические функции ЕС за рубежом, располагая сетью представительств (в том числе и в Москве).
Совет ЕС
Совет Европейского союза, или, неофициально, «Совет Министров», наделён рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне Европейского союза.
Был создан в 1952 г. и призван был уравновесить Европейскую Комиссию. Однако, компетенции этих органов чётко поделены. Если Европейская комиссия играет в большей мере административную роль, то Совет Министров ЕС осуществляет политическое лидерство. Совет играет ключевую роль в тех областях европейской интеграции, где принятие решений происходит на межправительственном уровне. В терминологии храмовой структуры Маастрихтского договора можно сказать, что Совет наиболее компетентен в тех вопросах, которые могут быть отнесены ко второй и третьей опорам европейской интеграции (совместная внешняя политика и политика в области безопасности и сотрудничество по внутренним вопросам). В то же время Совет ЕС входит в корпус институтов законодательной власти Европейского союза. Некоторые исследователи (С. Хикс) рассматривают Совет Министров как верхнюю палату в политической системе Европейского союза. Фактически любой правовой акт Евросоюза должен получить одобрение Совета, однако ряд правовых актов, а также бюджет Европейского союза подлежат совместному решению Совета и Европейского Парламента.
В Совет входят министры иностранных дел государств-членов Европейского союза. Однако получила развитие практика созыва Совета в составе иных, отраслевых министров: экономики и финансов, юстиции и внутренних дел, сельского хозяйства и т. д. Решения Совета имеют одинаковую силу вне зависимости от конкретного состава, принявшего решение. Президентство в Совете министров осуществляется государствами-членами ЕС в порядке, единогласно определяемом Советом (обычно ротация происходит по принципу большое — малое государство, основатель — новый член и т. д.). Ротация происходит раз в шесть месяцев.
Эйфелева башня в 2008 году, при председательстве Франции в Европейском союзе
В первые периоды существования Европейского сообщества большинство решений Совета требовали единогласного решения. Постепенно все большее применение приобретает способ принятия решений квалифицированным большинством голосов. При этом каждому государству принадлежит определённое число голосов в зависимости от его населения и экономического потенциала.
Под эгидой Совета действуют многочисленные рабочие группы по конкретным вопросам. Их задача — готовить решения Совета и контролировать Еврокомиссию в случае, если ей делегированы определённые полномочия Совета.
Начиная с Парижского договора, существует тенденция селективного делегирования полномочий от национальных государств (напрямую или через Совет Министров) к Еврокомиссии. Подписание новых «пакетных» соглашений добавляли новые компетенции Евросоюзу, что влекло за собой делегирования больших исполнительских полномочий Еврокомиссии. Однако, Еврокомиссия не свободна в осуществлении политики, в определённых сферах национальные правительства имеют инструменты контроля над её деятельностью. Другая тенденция — усиление роли Европарламента. Следует заметить, что несмотря на проделанную Европарламентом эволюцию от сугубо консультативного органа до института получившего право совместного решения и даже одобрения, полномочия Европарламента по-прежнему сильно ограничены. Поэтому баланс сил в системе институтов ЕС по-прежнему в пользу Совета Министров.
Делегирование полномочий от Европейского совета носит крайне селективный характер и не ставит под угрозу значимость Совета министров.
Европейский парламент
Европейский Парламент является собранием из 736 депутатов (в редакции Ниццкого договора), напрямую избираемых гражданами государств-членов ЕС сроком на пять лет. Председатель Европарламента избирается на два с половиной года. Члены Европейского парламента объединяются не по национальному признаку, а в соответствии с политической ориентацией.
Основная роль Европарламента — утверждение бюджета ЕС. Кроме того, практически любое решение Совета ЕС требует либо одобрения Парламента, либо по крайней мере запроса его мнения. Парламент контролирует работу Комиссии и обладает правом её роспуска. К примеру, такая ситуация сложилась в 1999 году, когда в результате расследования был опубликован доклад, посвящённый злоупотреблениям служебным положением некоторых членов Европейской комиссии Жака Сантера. Это привело к коллективной отставке и назначению нового состава Комиссии под руководством Романо Проди[источник не указан 110 дней].
Одобрение Парламента требуется и при принятии в Союз новых членов, а также при заключении соглашений об ассоциированном членстве и торговых договоренностей с третьими странами.
Последние выборы в Европарламент проводились в 2009 году. Европарламент проводит пленарные заседания в Страсбурге и Брюсселе
Законодательные функции Европейского Парламента:
Европейский парламент делит законодательные функции с Советом ЕС, который также принимает законы (директивы, распоряжения, решения). С момента подписания договора в Ницце, в большинстве политических сфер, действует так называемый принцип совместных решений (ст. 251 ЕС-Договора), согласно которому Европейский парламент и Совет Европы обладают равными полномочиями, и каждый законопроект, представленный Комиссией, должен быть рассмотрен в 2х чтениях. Разногласия должны быть разрешены в течение 3-го чтения.
В целом эта система напоминает разделение законодательной власти в Германии между бундестагом и бундесратом. Тем не менее, Европейский парламент, в отличие от бундестага, не имеет права инициативы, другими словами он не может вносить свои собственные законопроекты. Это право, на общеевропейской политической арене имеет только Европейская комиссия. Европейская Конституция, и Лиссабонский договор не предусматривают расширения инициативных полномочий для парламента, хотя Лиссабонский Договор все же допускает в исключительных случаях ситуацию, когда группа стран-членов Евросоюза вносит на рассмотрение законопроекты.
Кроме системы взаимного законотворчества, существует также ещё две формы правового регулирования (аграрная политика и антимонополистическая конкуренция), где парламент обладает меньшими правами голоса. Это обстоятельство после Договора в Ницце распространяется только на одну политическую сферу, а после Лиссабонского договора должно и вовсе исчезнуть.
Европейский суд
Европейский суд (официальное название — Суд Европейских сообществ) проводит свои заседания в Люксембурге и является судебным органом ЕС высшей инстанции.
Суд регулирует разногласия между государствами-членами; между государствами-членами и самим Европейским союзом; между институтами ЕС; между ЕС и физическими либо юридическими лицами, включая сотрудников его органов (для этой функции недавно был создан Трибунал гражданской службы). Суд дает заключения по международным соглашениям; он также выносит предварительные (преюдициальные) постановления по запросам национальных судов о толковании учредительных договоров и нормативно-правовых актов ЕС. Решения Суда ЕС обязательны для исполнения на территории ЕС. По общему правилу юрисдикция Суда ЕС распространяется на сферы компетенции ЕС.
В соответствии с Маастрихтским договором Суду предоставлено право налагать штрафы на государства-члены, не выполняющие его постановления.
Суд состоит из 27 судей (по одному от каждого из государств-членов) и восьми генеральных адвокатов. Они назначаются на шестилетний срок, который может быть продлен. Каждые три года обновляется половина состава судей.
Суд сыграл огромную роль в становлении и развитии права ЕС. Многие, даже основополагающие принципы правопорядка Союза основаны не на международных договорах, а на прецедентных решениях Суда.
Суд ЕС следует отличать от Европейского суда по правам человека.
Суд аудиторов
Суд аудиторов (The Court of Auditors) создан в 1975 для аудиторской проверки бюджета ЕС и его учреждений. Состав. Суд состоит из представителей государств-членов (по одному от каждого государства-члена). Они назначаются Советом единогласным решением на шестилетний срок и полностью независимы в исполнении своих обязанностей.
Функции:
1. проверяет отчеты о доходах и расходах ЕС и всех его институтов и органов, имеющих доступ к фондам ЕС;
2. следит за качеством управления финансами;
3. после завершения каждого финансового года составляет доклад о своей работе, а также представляет Европарламенту и Совету заключения или замечания по отдельным вопросам;
4. помогает Европарламенту контролировать исполнение бюджета ЕС.
Штаб-квартира — Люксембург.
Европейский Центробанк
Европейский центробанк был образован в 1998 г. из банков 11 стран ЕС, входящих в еврозону (Германия, Испания, Франция, Ирландия, Италия, Австрия, Португалия, Финляндия, Бельгия, Нидерланды, Люксембург). Греция, которая ввела евро с 1 января 2001 года, стала двенадцатой страной зоны евро.
В соответствии со Ст. 8 Договора об учреждении Европейского сообщества была основана Европейская Система Центральных Банков — наднациональный орган финансового регулирования, который объединяет Европейский центральный банк (ЕЦБ) и национальные центральные банки всех 27 стран членов Евросоюза. Управление ЕСЦБ осуществляется органами управления ЕЦБ.
Европейский инвестиционный банк
Создан согласно Договору, на базе капитала, предоставленного странами-членами. ЕИБ наделен функциями коммерческого банка, функционирует на международных финансовых рынках, предоставляет кредиты государственным структурам стран-членов.
Европейский социально-экономический комитет
Социально-экономический комитет — консультативный орган ЕС. Образован в соответствии с Римским договором. Состоит из 344 членов, называемых советниками.
Функции.
Консультирует Совет и Комиссию по вопросам социально-экономической политики ЕС. Представляет различные сферы экономики и социальные группы (работодателей, лиц наемного труда и свободных профессий, занятых в промышленности, сельском хозяйстве, сфере обслуживания, а также представителей общественных организаций).
Члены Комитета назначаются Советом единогласным решением сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя сроком на 2 года. После приема в ЕС новых государств численность Комитета не будет превышать 350 человек.
Место проведения заседаний. Комитет собирается 1 раз в месяц в Брюсселе.
Комитет регионов
Комитет регионов является консультативным органом, обеспечивающим представительство региональных и местных администраций в работе ЕС. Комитет учрежден в соответствии с Маастрихтским договором и действует с марта 1994.
Состоит из 344 членов, представляющих региональные и местные органы, но полностью независимых в выполнении своих обязанностей. Количество членов от каждой страны такое же, как и в Экономическом и социальном комитете. Кандидатуры утверждаются Советом единогласным решением по предложениям государств-членов сроком на 4 года. Комитет выбирает из числа своих членов Председателя и других должностных лиц сроком на 2 года.
Функции. Консультирует Совет и Комиссию и дает заключения по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.
Место проведения сессий. Пленарные сессии проходят в Брюсселе 5 раз в год.
Институт Европейского омбудсмена
Институт Европейского омбудсмена занимается жалобами граждан относительно плохого управления какого-либо института или органа ЕС. Решения этого органа не носят обязательной силы, но имеют значительное общественное и политическое влияние.
15 специализированных агентств и органов
Европейский мониторинг центр по борьбе с расизмом и ксенофобией, Европол, Евроюст.
Вопрос 15. Многоуровневый регионализм в странах ЕС.
Вопрос 16. Номенклатура территориальных единиц для статистического учета как основа формирования единой системы регионов ЕС (NUTS).
Система регионов NUTS
Страны-члены ЕС используют разные принципы административно-территориального деления. Начнем с того, что среди них есть федеративные государства (земли Германии и Австрии имеют статус членов федерации, с конца 1980-х годов федеративной стала и Бельгия). Есть и государства с автономиями – например, вся Испания разделена на автономные области, хотя чаще автономией обладают лишь отдельные регионы стран-членов ЕС. Однако даже среди унитарных государств, которых в Евросоюзе большинство, есть свои различия: в одних странах границы провинций более или менее соответствуют веками формировавшимся историческим, этнокультурным областям, а в других административно-территориальные единицы были выделены довольно искусственно и лишь в XX веке. При этом регионы заметно различаются по размеру, экономическому потенциалу и т.д.
Поскольку в Евросоюзе проводится активная региональная политика, потребовалось некоторое упорядочение всей системы существующих в ЕС регионов. В 1988 г. была введена так называемая Номенклатура территориальных единиц для статистического учета (сокращенно NUTS, современное официальное название – Common classification of territorial units for statistics), окончательно узаконенная в 2003 г. Выделяются три уровня собственно регионов NUTS и еще два уровня локальных административных единиц. Регионы 1го уровня NUTS имеются в Германии (16 федеральных земель) и еще нескольких крупных государствах, тогда как ряд малых стран ЕС (Дания, Люксембург, Ирландия, Кипр, Мальта, Словения, Словакия, Чехия и три страны Балтии) делятся только на регионы NUTS 2го или более низкого уровня. Регионов NUTS 2-го уровня в ЕС более 270. Основное внимание при реализации региональной политики уделяется именно 2му, в меньшей степени 3-му уровням.
Различия в экономическом весе регионов
Система NUTS сохраняет привязку к сложившемуся административно-территориальному делению стран ЕС – отсюда наличие значительных контрастов между регионами даже в абсолютной численности населения. Тем не менее, стремясь учесть принципы NUTS, ряд стран все-таки изменил границы своих регионов, особенно 2-го и 3-го уровня. Иногда проводилась кардинальная реформа, как в Польше в 1999 г. При этом в некоторых странах решались и более узкие задачи. Например, во вступившей в 2004 г. в Евросоюз Словении совсем недавно сформировано два региона NUTS 2-го уровня. Причина в том, что в результате успешного экономического развития в постсоциалистический период эта небольшая страна могла остаться без помощи, предоставляемой в рамках региональной политики ЕС. Такую поддержку удалось частично сохранить благодаря выделению отсталого региона – Восточной Словении. Вместе с тем страны ЕС крайне неохотно идут на объединение менее благополучных автономий (в том числе путем слияния с более сильными регионами) или, напротив, разукрупнения исторически сложившихся ведущих экономических регионов, опасаясь, что такие решения при не всегда однозначных экономических последствиях будут сопровождаться значительными политическими издержками, отказываются от объединения менее благополучных автономий (в том числе путем слияния с более сильными регионами) или, напротив, разукрупнения исторически сложившихся ведущих экономических регионов. В итоге между регионами наблюдаются внушительные контрасты в хозяйственном весе.
Призывы некоторых сторонников концепции «Европы регионов» обратить внимание на неоправданно высокую политическую роль в ЕС малых стран (причем, по совпадению, «новых» членов) и предоставить больше прав отдельным регионам в составе крупнейших государств Евросоюза (к тому же «старых» стран-членов) вряд ли помогут кардинальному решению проблемы. Например, в ЕС есть три региона NUTS 1-го уровня, на каждый из которых приходится свыше 4% ВВП всего Евросоюза: германская федеральная земля Северный Рейн – Вестфалия, французский регион Иль-де-Франс (ядром которого является Париж) и Северо-Западная Италия. Не намного меньше вклад в европейскую экономику у германской земли Бавария, веками представлявшей собой самостоятельное государство. ВВП ведущих регионов ЕС оказывается на два порядка больше, чем, например, у Мальты, а разрыв с такими странами, как Эстония, Латвия или Кипр, составляет 30 – 40 раз.
Контрасты в экономическом весе среди регионов NUTS 2-го уровня еще больше. Крупнейшим ВВП обладают уже упомянутый Иль-де-Франс (французы предпочли не разделять искусственно столичный район на части, ограничившись делением на департаменты, образующие регионы NUTS 3-го уровня – таким образом границы регионов NUTS 1-го и 2го уровня в данном случае совпадают), итальянская область Ломбардия, испанская автономная область Каталония, а также округа Верхняя Бавария и Дюссельдорф (это части германских земель Бавария и Северный Рейн – Вестфалия). Даже у округа Дюссельдорф ВВП в 2005 г. превышал 150 млрд евро, тогда как у некоторых болгарских планировочных районов, также являющихся регионами NUTS 2-го уровня, аналогичный показатель составлял 2–3 млрд евро. Самым маленьким ВВП обладала шведская автономия в Финляндии – Аландские острова (1 млрд евро). Значительные контрасты сохраняются и внутри отдельных стран без автономий, но с устоявшейся системой административно-территориального деления.
Дифференциация регионов по уровню экономического развития
Безусловно, с точки зрения сплоченности ЕС важны не столько абсолютные размеры отдельных региональных хозяйств, сколько чрезмерные контрасты в уровне экономического развития регионов. С вступлением в Евросоюз восточноевропейских стран возрос разрыв не только между государствами-членами, но и между составляющими их регионами. Наиболее адекватным показателем для оценки межрегиональных контрастов обычно признается размер ВВП на душу населения. Последние данные Евростата в разрезе всех регионов ЕС представлены для 2005 г.
Среди «старых» членов ЕС самым неблагополучным регионом NUTS 2-го уровня считается Западная Греция (Эллада), где ВВП на душу населения составил лишь 49% от среднего по ЕС-27. При этом в центральной части Большого Лондона, которая также образует регион NUTS 2го уровня, ВВП на душу населения превысил средний по Евросоюзу показатель в 3,4 раза. Еще в 5 регионах разрыв был более чем двукратный. В то же время в Литве (которая в силу небольшого размера страны не делится даже на отдельные регионы NUTS 2-го уровня) ВВП на душу населения составил лишь 27% от среднего, в Латвии – 25,3%. С присоединением к ЕС в 2007 г. Болгарии контрасты стали просто драматичны. В целом ВВП на душу населения в этой стране в 2005 г. составил лишь 12,7% от среднего по ЕС-27, а в таких регионах NUTS 2-го уровня, как Северо-Западный и Южно-Центральный планировочные районы Болгарии, – 9,6%.
Повышение ВВП на душу населения в бедных регионах является основной задачей ключевого направления региональной политики ЕС – «конвергенции» (до 2006 г. – так называемая «цель 1»). Пороговым критерием для получения помощи служит уровень 75% от среднего по ЕС. Хотя расчет ведется с учетом региональных различий в уровне цен, то есть на основе паритетов покупательной способности (ППС) валют (причем берется среднее значение за 3 года), это меняет картину незначительно. Например, в самых бедных планировочных районах Болгарии ВВП на душу населения даже при расчете таким способом не достигает 30% от среднего по Евросоюзу.
Поскольку включение в ЕС менее развитых восточноевропейских стран автоматически снизило средний показатель по Союзу, 16 проблемных регионов «старых» государств-членов покинули категорию бедных регионов исключительно вследствие этого статистического эффекта. В основном «пострадали» Восточная Германия и среднеразвитые районы Греции (хотя для них все-таки предусмотрен переходный период).
Расширение ЕС на Восток сопровождалось не только появлением в его составе множества экономически отсталых регионов, но и увеличением числа государств с разительными внутренними контрастами. Примечательно, что в «старых» членах ЕС межрегиональные различия обусловлены в основном наличием нескольких макрорегионов с разной историей экономического развития (в частности, Западная и Восточная Германия), различной специализацией (например, Северная, Центральная и Южная Италия), иногда осложняемых еще и этнической неоднородностью. Так, в Бельгии на фоне процветающей столицы со смешанным населением (ВВП на душу населения составил 256% от среднего по ЕС) фламандская Фландрия заметно опережает по уровню экономического развития франкоязычную Валлонию (128% против 93% от среднего по ЕС). У регионов NUTS 2-го уровня разрыв становится почти двукратным (152,1% в провинции Антверпен против 84,5% в провинции Эно), у регионов NUTS 3-го уровня – уже трехкратным (166% в округе Антверпен против 53% в округе Тюэн). Причем не решенная в 1970–1980-е годы проблема модернизации промышленного производства Валлонии привела сначала к обострению межэтнических противоречий и федерализации Бельгии, а по мере «консервации» контрастов вообще грозит существованию единого государства.
В «новых» странах ЕС огромный разрыв в уровне развития отдельных регионов чаще всего лишен политической окраски и связан с гипертрофированным развитием столиц, особенно в малых государствах. Например, в Праге, образующей отдельный регион NUTS 2-го уровня, ВВП на душу населения в 2005 г. составил 92% от среднего по ЕС-27, что было лишь немногим меньше, чем у бельгийской Валлонии или Испании в целом. В то же время в Северо-Западной области Чехии и в Средней Моравии этот показатель не достигал даже 35% от среднего по Евросоюзу. При расчете по ППС валют ситуация высвечивается еще ярче – Прага оказывается в числе наиболее благополучных регионов (ВВП на душу населения с учетом ППС превысил средний по ЕС в 1,6 раза), тогда как все остальные области Чехии и при таком подходе относятся к бедным регионам (60–70% от среднего по Евросоюзу). В Братиславском крае соседней Словакии ВВП на душу населения равнялся 78% от среднего по ЕС (с учетом ППС – почти в 1,5 раза превышал средний!), а в Восточной Словакии (Кошицкий и Прешовский края) – находился на уровне 23% (с учетом ППС – 43%).
Контрасты между регионами NUTS более низкого, 3-го, уровня еще острее. Например, в 2005 г. в маленькой Латвии ВВП на душу населения в Риге превысил показатель региона Латгале почти вчетверо (45,7% против 12,3% от среднего по ЕС). В таких государствах, как Румыния и Польша, отрыв столицы от некоторых провинциальных (особенно приграничных со странами СНГ) регионов еще значительнее. В Бухаресте ВВП на душу населения составил 36,2% от среднего по ЕС-27, тогда как в приграничном с Молдавией уезде Васлуй – только 7,6%; в Варшаве аналогичный показатель достиг 85% против 16,6% в приграничном с Белоруссией Бяльском регионе (пятикратный разрыв). Кстати, дифференциация регионов NUTS 2-го уровня в этих странах не столь значительна: по ВВП на душу населения наиболее развитое в Польше Мазовецкое воеводство превзошло Люблинское воеводство лишь в 2,3 раза, а столичный регион в Румынии в 3,1 раза обогнал Северо-Западный регион. Разрыв в некоторых западноевропейских странах – например, Великобритании и Франции – оказался больше.
Это наблюдение выводит нас на более серьезную проблему: при сглаживании межрегиональных различий на уровне крупных административно-территориальных единиц контрасты на низовом уровне обычно остаются вне действия механизмов регулирования территориального развития. Даже в благополучных странах могут существовать бедные регионы, которым рассчитывать особо не на что. Регионы NUTS 3-го уровня могут оказаться объектами региональной политики, нацеленной на повышение конкуренции и занятости, только при соблюдении целого ряда критериев. Локальные административные единицы часто оказываются вообще вне поля действия региональных программ ЕС.
Так, в Германии в настоящее время лишь наименее развитый регион NUTS 2-го уровня – Северо-Восточный Бранденбург (один из округов примыкающей к столице федеральной земли) может быть отнесен к числу проблемных с точки зрения «конвергенции». ВВП на душу населения при расчете по ППС за 3 года составил там чуть меньше пороговых 75%. Вместе с тем даже в высокоразвитой Баварии (с подушевым ВВП на уровне 143% от среднего по ЕС) есть регионы Швайнфурт и Байройт, где этот показатель составил лишь 66% и 73% соответственно [1].
Как отмечается в последнем долгосрочном прогнозе развития мировой экономики, составленном в ИМЭМО РАН, контрасты на уровне стран ЕС к 2020 г. заметно сократятся (особенно по линиям Север – Юг и Запад – Восток). Данные Евростата показывают, что уже в текущем десятилетии большинство проблемных регионов NUTS 2-го уровня в Южной и Восточной Европе демонстрируют опережающий рост ВВП на душу населения. Однако в будущем обострятся межрегиональные различия внутри отдельных стран, особенно между крупными городскими агломерациями и экономической периферией со «старой» хозяйственной специализацией. По нашим оценкам, даже хорошая экономическая динамика некоторых крупных периферийных регионов будет обеспечиваться в основном за счет локальных точек роста.