Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
§ 2. Международные конвенции по правам человека
Современное международное право не отрицает правомерности применения силы государством в одностороннем порядке в гуманных целях. Согласно п. 4 ст. 2 Устава ООН запрещено использование силы как против территориальной неприкосновенности или политической независимости государства, «так и каким-либо другим образом, не совместимым с Целями Объединенных Наций». Одной из целей Организации, как подчеркивается в п. 3 ст. 1 Устава ООН, является поощрение и развитие уважения к правам человека. Устав ООН, не ограничиваясь ссылкой на поощрение и развитие уважения к основ ным правам и свободам человека, обязывает государство соблюдать их (ст. 55).
Для содействия всеобщему уважению и соблюдению прав чело века государства обязуются предпринимать как совместные, так и «самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией» (ст. 56). Выражение «самостоятельные действия» означает, что государства не только могут) но и обязаны предпринимать меры для защиты прав и свобод человека, сотрудничая и консультируясь с ООН. Поэтому если ООН и Совет Безопасности по тем или иным причинам бездействуют, то отдельное государство может применить силу для спасения своих граждан.
Применение вооруженной силы должно быть кратким по времени и ограниченным небольшим контингентом войск. Крупно масштабные военные действия, направленные на захват территории или свержение правительства, абсолютно недопустимы. Как только цель гуманитарной интервенции достигнута, вооруженные силы дол жны быть немедленно выведены с территории иностранного госу дарства. Реакция международного сообщества и отдельных государств на преступные нарушения основных прав и свобод человека должна быть быстрой и эффективной. Создание условий для их повсеместного соблюдения — обязанность всех членов ООН, вытекающая из Устава Организации и международных договоренностей.
§ 2. Международные конвенции по правам человека и полномочия учрежденных ими контрольных органов
1. Наряду с деятельностью ООН все большее значение для за щиты прав и свобод личности на международном уровне приобретает функционирование конвенционных органов, учрежденных на основа нии ряда международных соглашений по правам человека, принятых после создания ООН.
468 Глава X. Полномочия универсальных и региональных органов
Действующая в настоящее время система конвенционных органов по правам человека, одной из главных функций которых яв ляется рассмотрение докладов государства, появилась сравнительно недавно. До их создания, согласно решению, принятому ЭКОСОС в 1965 г. по рекомендации Комиссии ООН по правам человека [резолю ция 624 В (XXII)], государства — члены ООН представляли Гене ральному секретарю ООН ежегодные доклады относительно осущест вления тех или иных прав. Устанавливался трехгодичный цикл представления таких докладов: в первый год в доклады включалась информация о гражданских и политических правах, во второй — об экономических, социальных и культурных правах и в третий — о сво боде информации. Для рассмотрения получаемой информации был создан Специальный комитет по периодическим докладам, который, рассматривая доклады, полученные от государств, обычно подготав ливал проекты резолюций для их последующего принятия Комиссией по правам человека. Эти резолюции содержали лишь общую оценку докладов и положения дел с осуществлением основных прав и свобод человека.
На своей 50-й сессии в 1971 г. ЭКОСОС изменил свое первона чальное решение и просил государства — члены ООН представлять доклады не ежегодно, а через каждые два года [резолюция ЭКОСОС 1596 (L)]. ООН придавала большое значение этим докладам, являю щимся, как подчеркивалось в резолюции Комиссии по правам челове ка 13 (XXVI) от 25 марта 1970 г., важным «источником информации об осуществлении прав человека и основных свобод и ценным по ощрением усилий правительств, направленных на содействие осуще ствлению этих прав».
Система представления государствами — членами ООН Ге неральному секретарю ООН для рассмотрения Специальным комите том докладов об экономических, социальных и культурных правах, а также гражданских и политических правах и свободе информации по сле вступления Пактов о правах человека в силу была заменена новой процедурой, предусмотренной в этих международных договорах.
В соответствии со ст. 28 Пакта о гражданских и политических правах в 1976 г. был создан Комитет по правам человека, состоящий из 18 экспертов, которые избираются государствами-участниками из числа своих граждан и обладают «высокими нравственными качества ми и признанной компетентностью в области прав человека». Одна из основных функций Комитета состоит в рассмотрении докладов госу-
§ 2. Международные конвенции по правам человека
дарств-участников «о принятых ими мерах по претворению в жизнь прав, признаваемых в Пакте, и о прогрессе, достигнутом в использо вании этих прав» (п. 1 ст. 40)^.
При этом Комитет особо интересуется вопросом правовой осно вы защиты прав человека. По мнению Комитета, от каждого госу дарства необходимо иметь следующую информацию: 1) какие судеб ные, административные и другие компетентные органы обладают юрисдикцией, затрагивающей права человека; 2) какие средства пра вовой защиты имеются в распоряжении лица, заявляющего о нару шении любого из своих прав, и какие системы компенсации и реаби литации существуют для потерпевших; 3) предусматривается ли за щита прав, закрепленных в различных международных соглашениях по правам человека, в конституции и других законодательных актах; 4) как учитываются положения международных соглашений по правам человека в рамках правовых систем государств; 5) допускают ся ли ссылки на положения международных договоров по правам че ловека в судах и административных органах и могут ли они не посредственно обеспечивать их соблюдение или для этого нужна трансформация; 6) существуют ли внутригосударственные органы или механизмы по контролю за соблюдением прав человека^
При рассмотрении докладов государств их представители могут присутствовать на заседаниях Комитета, отвечать на поставленные вопросы, делать заявления по докладам и представлять дополнитель ную информацию.
Комитет справедливо считает, что «система контроля за осуще ствлением документов по правам человека лежит в основе деятельно сти Организации Объединенных Наций в области прав человека, и обязанность государств представлять периодические доклады для рассмотрения договорными органами и их обсуждения с ними являет ся важным фактором... защиты прав их граждан^.
1 Комитет по правам человека, как и другие конвенционные органы, может рассматривать и жалобы государств друг на друга о невыполнении взятых ими на себя обязательств. Такие жалобы не получили какого-либо распространения в практике международных отношений и потому в настоящей работе не рассматриваются.
2 cm.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок шестая сессия. Доп. 40/А/46 40/. Нью-Йорк, 1991.
3 Там же.
470__________Глава X. Полномочия универсальных и региональных органов
Комитет по правам человека был одним из первых контроль ных органов, созданных на основании международных конвенций в области прав человека. В настоящее время ситуация коренным об разом изменилась. Функции контроля за соблюдением междуна родных договоров наряду с ним выполняют еще шесть органов: Коми тет по расовой дискриминации (1970 г.), Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (1982 г.), Комитет по экономи ческим, социальным и культурным правам (1985 г.). Комитет против пыток (1988 г.), Комитет по правам ребенка (1990 г.), а также Рабо чая группа трех, созданная в соответствии с Конвенцией 1973 г. о пресечении преступления апартеида и наказании за него.
Все эти органы были созданы на основании соответствующих международных конвенций. Единственным исключением является Комитет по экономическим, социальным и культурным правам. Со гласно Пакту об экономических, социальных и культурных правах государства-участники должны представлять доклады «о принимае мых ими мерах и о прогрессе на пути к достижению прав, признавае мых в этом Пакте, на рассмотрение Экономического и Социального Совета ООН» (ст. 16). Однако в этом международном договоре не бы ло предусмотрено создание какого-либо специального органа для об суждения докладов государств. При разработке Пактов о правах чело века многие страны не рассматривали социально-экономические права как юридически обязательные и потому предлагали создание разветвленного международного контрольного механизма примени тельно лишь к Пакту о гражданских и политических правах.
ЭКОСОС в 1976 г. учредил специальную Рабочую группу для рассмотрения таких докладов. В 1985 г. без внесения каких-либо поправок в Пакт было принято решение учредить вместо Рабочей группы Комитет по экономическим, социальным и культурным пра вам, который и рассматривает теперь доклады государств-участников.
Сейчас выдвигаются предложения, чтобы Комитет обсуждал и жалобы государств друг на друга о невыполнении ими обязательств, взятых по Пакту, а также сообщения отдельных лиц о нарушении их прав. Этот вопрос в течение ряда лет рассматривался в Подкомиссии ООН по предупреждению дискриминации и защите меньшинств при обсуждении вопроса о реализации экономических, социальных и культурных прав. Специальный докладчик Подкомиссии по этому вопросу Д. Турк в своем окончательном, четвертом докладе, пред ставленном в 1992 г., предложил разработать и принять Дополнитель-
§ 2. Международные конвенции по правам человека
ный протокол к Пакту об экономических, социальных и культурных правах для решения этого вопроса^
2. Контрольные органы, созданные на основании междуна родных договоров по правам человека, функционируют уже длитель ное время и накопили значительный опыт, позволяющий сделать определенные выводы и практические предложения.
Годы, прошедшие после учреждения различных комитетов, вы явили определенные недостатки в их работе. Исходя из ограничи тельного толкования международных соглашений по правам челове ка, вначале эти комитеты обсуждали доклады государств-участников только на основе представленной ими информации. В правилах про цедуры, принятых комитетами, говорилось о том, что их предложе ния и рекомендации Генеральной Ассамблее ООН должны быть осно ваны исключительно на изучении докладов и информации, получен ных от государств-участников^. Члены Комитета исходили из того, что они правомочны использовать только ту информацию, которая представлена государствами-участниками. В противном случае их могут обвинить во вмешательстве во внутренние дела государств.
Однако первые годы работы контрольных органов показали, что государства — участники различных международных соглашений по правам человека приукрашивают истинное положение дел и зача стую представляют необъективную информацию. Поэтому члены раз личных комитетов стали постепенно приходить к выводу о необходи мости в целях объективности и полноты контроля иметь право ис пользовать любую информацию, а не только информацию, поступаю щую от государства.
Исходя из опыта работы контрольных органов, Комитет против пыток, который был учрежден в 1988 г., в своих Правилах процедуры записал, что он «может предложить специализированным учрежде ниям, заинтересованным органам ООН, межправительственным региональным организациям и неправительственным организациям с консультативным статусом при ЭКОСОС представлять ему ин-
lCM.:HumanRighlsMonilor. 1992.№ 17—18-Sept.P. 12—13. 2 См., например, ст. 67 Правил процедуры Комитета по ликвидации расовой дискриминации (Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Двадцать пятая сессия. Доп. 27/А/8027).
472 Глава X. Полномочия универсальных и региональных органов
формацию, документацию и письменные заявления, относящиеся к деятельности Комитета» (правило 62)^.
Значительные трудности в работе всех контрольных органов вызываются непредставлением государствами-участниками своих до кладов в установленные сроки. Таким государствам обычно посылают многочисленные напоминания, что не всегда приводит к положитель ным результатам. В связи с этим Комитет по ликвидации расовой дискриминации на своей 39-й сессии принял важное решение о введе нии новой процедуры обсуждения докладов государств, которые не представили их в установленные сроки. Таким государствам были направлены письма с уведомлением, что начиная со своей 40-й сессии Комитет будет рассматривать положение в этих странах на основе по следнего представленного доклада^. В рамках этой процедуры уже на следующей, 40-й сессии было рассмотрено положение в 12 странах и вынесены соответствующие рекомендации^.
Этот опыт полезно использовать и другим конвенционным ор ганам. Государства, отказываясь в течение многих лет представлять доклады о выполнении взятых ими по международным соглашениям обязательств, тем самым избегают международного контроля за со блюдением на своих территориях основных прав и свобод человека. Поэтому рассмотрение докладов таких государств в установленные сроки на основе всей доступной информации не только усилит контроль над ними, но и поставит всех участников международных соглашений в равное положение.
Характерно, что десятки государств мира до сих пор не ратифи цировали основополагающие соглашения по правам человека, а поч ти 50 государств — членов ООН не присоединились к Пактам о правах человека. Поэтому они не несут никаких обязательств по представлению докладов в конвенционные органы.
Генеральная Ассамблея ООН неоднократно выражала озабо ченность этим и на каждой сессии принимала резолюции, настоятель но призывающие государства ратифицировать Пакты о правах чело века и другие основополагающие документы в этой области. Практи-
"• Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок третья сессия. Доп. 46/А/43/ 46/. Нью-Йорк, 1988.
2 cm.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок шестая сессия. Доп. 18/А/ 46/18/.
з cm. там же.
§ 2. Международные конвенции по правам^еловека
ческие меры для реализации своих рекомендаций ООН не принима ла. Единственным исключением было решение в 1979 г. Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств учредить сессионную группу для налаживания диалога с государствами в целях оказания содействия и помощи в подготовке к ратификации между народных соглашений по правам человека [резолюция 1В (XXXII)]. Однако деятельность такой группы была приостановлена. Комиссии ООН по правам человека или Подкомиссии по предупреждению дискриминации и защите меньшинств следует, на наш взгляд, про вести всеобъемлющее исследование причин, по которым те или иные страны не ратифицируют основные международные соглашения, на ладить диалог с ними, оказать им консультативную помощь и содей ствие. Те же страны, которые к рекомендованному сроку не ратифи цируют Пакты о правах человека и другие международные договоры в этой области, должны стать предметом разбирательства и обсужде ния на Генеральной Ассамблее ООН, а возможно, и в Совете Безопас ности.
3. Одна из причин недостаточной эффективности работы кон венционных органов состоит в том, что международные соглашения по правам человека наделили их правом выносить в адрес государств лишь «общие замечания» или «общие рекомендации». Так, в п. 4 ст. 40 Пакта о гражданских и политических правах указано, что Ко митет по правам человека, рассматривая доклады государств, право мочен делать только замечания «общего порядка». Эта формула вы зывает различные толкования как среди членов Комитета, так и среди юристов-международников. Правило 70 (3) Временных правил процедуры Комитета гласит: «Если на основании рассмотрения представленных государством-участником докладов и информации Комитет решит, что оно не выполнило некоторых из своих обяза тельств, налагаемых на него в соответствии с Пактом, он может в со ответствии с пунктом 4 статьи 40 Пакта сделать такие замечания об щего порядка, которые он сочтет целесообразным^.
Некоторые члены Комитета считали, что в общих замечаниях следует выделить вопросы, представляющие общий интерес для госу дарств-участников, высказывания по проблемам осуществления Пак-
1 Доклады Комитета по правам человека. Генеральная Ассамблея: Офиц. отче ты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/. Нью-Йорк, 1980.
474 Глава X. Полномочия универсальных и региональных органов
та, характеру и объему прав и свобод, предусмотренных в нем. Они выступали против оценки Комитетом осуществления тем или иным государством-участником своих обязательств по Пакту, расценивая это как вмешательство во внутренние дела^. Другие члены Комитета полагали, что толкование и практика могут идти гораздо дальше фор мулировок Пакта^. Однако в ходе работы Комитета предпочтение получила первая точка зрения.
В своих общих замечаниях, выносимых в соответствии с п. 4 ст. 40 Пакта о гражданских и политических правах, Комитет по пра вам человека дает толкование отдельных статей Пакта и предлагает меры, которые должны предприниматься государствами для их вы полнения. При этом он воздерживается от вынесения рекомендаций в адрес конкретных государств. Так, на одной из своих сессий Комитет дал толкование принципа равенства и запрещения дискриминации (ст. 2 и 3 Пакта), права семьи на защиту со стороны общества и госу дарства (ст. 23) и потребовал от государств-участников предпринять законодательные и иные меры для их осуществления^.
В общих замечаниях Комитета содержатся рекомендации госу дарствам-участникам относительно того, какие вопросы должны быть отражены в представляемых ими докладах. На своей 12-й сессии Ко митет рекомендовал, например, включать в доклады не только ин формацию о принятых законодательных и иных мерах по выполне нию положений Пакта, о прогрессе, достигнутом в этом направлении, фактах, затрудняющих реализацию его отдельных статей, но и сведе ния о деятельности судов и других органов".
Подобная практика вынесения общих рекомендаций, направ ленных всем государствам-участникам, значительно снижает эффек тивность контрольных функций комитета. За последние годы этот орган, не изменяя ранее принятых решений, стал включать в свой до клад Генеральной Ассамблее конкретные замечания, высказываемые его членами в адрес отдельных государств в процессе завершения об суждения их докладов. Такие заключительные замечания даются Ко-
1 См.: Доклады Комитета по правам человека. Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Тридцать пятая сессия. Доп. 40/А/35/40/.
^ См. там же.
з См.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Сорок пятая сессия. Доп. 40/А/45/40. Нью-Йорк, 1990.
^См.: Генеральная Ассамблея: Офиц. отчеты. Тридцать шестая сессия. Доп. 40/А/36/40/. Нью-Йорк, 1980.
§ 2. Международные конвенции по правам человека
митетом по правам человека практически по каждому рассматривае мому докладу.
Наряду с Комитетом по правам человека конкретные замеча ния по докладам стали высказываться и другими конвенционными органами.
Подобная деятельность конвенционных органов вынуждает го сударства вступать в конкретный диалог с ними, и такая практика должна быть широко применена всеми комитетами, созданными на основе международных соглашений по правам человека. Ее следует учесть при разработке новых международных соглашений по правам человека, с тем чтобы наделять конвенционные органы правом выно сить в адрес государств-участников конкретные рекомендации.
В настоящее время такой диалог зачастую носит конфиденци альный характер и происходит на закрытых заседаниях конвенцион ных органов. В этом отношении представляет практический интерес работа Комитета против пыток. На основании ст. 20 Конвенции про тив пыток и других жестоких, бесчеловечных и унижающих достоин ство видов обращения и наказания Комитет может по своей собствен ной инициативе провести расследование. Если он получает достовер ную информацию, которая, по его мнению, содержит вполне обосно ванные данные о систематическом применении пыток на территории какого-либо государства-участника, то он может начать диалог с этим государством. С этой целью Комитет поручает своим членам провести конфиденциальное расследование и представить ему соответствую щий доклад. С согласия государства — участника Конвенции такое расследование может включать посещение его территории. После рас смотрения результатов расследования Комитет направляет соответст вующему государству-участнику свои предложения и замечания. Вся эта работа ведется конфиденциально и рассматривается на закрытых заседаниях Комитета.
Начиная с четвертой сессии Комитет против пыток постоянно рассматривает эти вопросы на своих закрытых заседаниях. О них лишь кратко говорится в ежегодных докладах Комитета, и страны, о которых идет речь, даже не называются.
Подобные вопросы следует решить, на наш взгляд, более ради кально в факультативных протоколах к каждой международной кон венции по правам человека. В соответствии с такими протоколами конвенционные органы могли бы поручать своим экспертам посещать территории государств-участников, где происходят систематические
476__________Глава X. Полномочия универсальных и региональных органов
нарушения основных прав и свобод человека, обсуждать результаты их работы на своих открытых заседаниях и выносить в адрес госу дарств конкретные рекомендации. В тех случаях, когда такие нару шения носят характер международных преступлений, решения коми тетов должны иметь обязательную силу.
4. Следует особо отметить, что масштаб деятельности конвен ционных органов постоянно расширяется) растет число обсуждаемых ими докладов и их объем, неуклонно возрастает количество получае мой информации. При этом многие конвенционные органы дуб лируют работу друг друга. Так, Комитет по правам человека рассмат ривает такие вопросы, как запрещение дискриминации и равенство перед законом, которые обсуждаются практически и всеми другими конвенционными органами. Существует параллелизм в работе кон венционных органов и различных органов ООН.
Пытки, практикуемые во многих странах мира, рассматрива ются Комитетом по правам человека. Комитетом против пыток, спе циальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о пытках, специальным докладчиком Комиссии ООН по правам человека по вопросу о казнях без надлежащего судебного раз бирательства, или произвольных казнях, а также Рабочей группой по произвольным задержаниям Комиссии ООН по правам человека.
Представления от государств докладов требуют не только кон венционные органы, но и ряд главных органов ООН, а также специа лизированные учреждения Организации. Такое переплетение дея тельности договорных органов с программой работы ООН приводит как к параллелизму и дублированию в их работе, так и к неоправдан ному расходованию людских ресурсов и финансовых средств.
Как уже отмечалось, основная причина невысокой эффектив ности работы конвенционных органов коренится в том, что между народные соглашения по правам человека наделили их недостаточны ми полномочиями. Трудности в работе таких органов возникают и по-. тому, что многие нормы по правам человека сформулированы в об щих выражениях и не имеют точных и конкретных правовых границ.
Еще одна отмеченная выше причина недостаточной эффектив ности деятельности конвенционных органов состоит в том, что госу дарства не представляют свои доклады в срок, не посылают ответа на запросы о дополнительной информации, искажают статистику, при украшивают картину выполнения своих обязательств по ратифици рованным международным договорам. Сотни различных решений,
§ 2. Международные конвенции по правам человека 4//
рекомендаций, замечаний, принимаемых как органами ООН, так и конвенционными органами, государствами не выполняются, и конт роль за их осуществлением не ведется. В то же время в рамках ООН создаются дополнительные органы, 'разрабатываются новые между народные соглашения и факультативные протоколы.
В связи с этим вносятся предложения об объединении или слия нии ряда конвенционных органов, внесении поправок в существую щие международные договоры, расширении источников информации при рассмотрении докладов государств и т. п.^
Всемирная Конференция по правам человека, состоявшаяся в 1993 г. в Вене, не приняла по этим вопросам каких-либо решений, а в своем Итоговом документе рекомендовала Комиссии ООН по правам человека «рассмотреть возможность более эффективного осуществле ния действующих договоров о правах человека на международном и региональном уровнях»^.
Не содержат каких-либо кардинальных предложений и реко мендаций совещания председателей договорных органов, проходящие ныне на регулярной основе. Они высказываются за постоянные кон сультации с государствами, лучшее финансирование, обеспечение до кументами и т. д. Однако предлагаемые меры могут лишь частично улучшить существующую систему деятельности конвенционных органов. На наш взгляд, назрела необходимость в их кардинальной реорганизации и с целью повышения эффективности их деятельно сти.
Сейчас, как никогда раньше) актуальна задача разработки но вой Хартии прав человека для XXI в. Такое предложение уже было высказано американским профессором Бертраном Гроссом и автором настоящего раздела^. Хартия прав человека для XXI в. должна объе динить все существующие международные договоры ООН в данной области, а также новые нормы и принципы, сложившиеся за послед ние годы. Современная эпоха — эпоха стремительных изменений — с неизбежностью ведет к появлению новых принципов и норм и требует уточнения и конкретизации уже существующих стандартов.
I cm.: Doc. UN A/668. 1989. 8 Nov. ^Doc.UNA/Conf. I 157/DC/Add2. 1993. 25June.
зСм.: Kartashkin V. A common Global Home/Human Rights for the 21sl Century, Foundation for Responsible Hope: A US-Post Soviet Dialogue. N. Y., 1993. P. 223—227. Gross В., Kartashkin V. Goals for a Stronger Unites Nalions/lbid. P. 228—233.
^8__________Глава X. Полномочия универсальныы и региональных органов
Разработка и принятие такой Хартии — единственно реальный путь предотвращения создания новых международных конвенцион ных органов, дублирования в их работе, распыленияяфинансовых средств ООН и различчой интерпретации существующих норм и принципов по правам человека. Принятие новой Хартии и создание единого органа по правам человека) работающего не от сессии к сес сии, а постоянно, наделение его полномочиями для принятияякон кретных и обязательных для государств решений значительно повы сило бы эффективность созданной системы, обеспечило бы лучшую защиту прав личности.