Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ГЛАВА IX
последствия налогообложения недвижимости С УЧЕТОМ МЕЖДУНАРОДНОГО ОПЫТА
9.1. Положительные стороны налогообложения недвижимости
В Российской Федерации все более очевидным становится тот факт, что социальные реформы, уже и так существенно запаздывающие, не могут более финансироваться за счет усиления налогового бремени, возлагаемого в первую очередь на население и на предприятия. Вместо этого на всех уровнях управления следует предпринять эффективные меры, направленные на увеличение средств, находящихся в распоряжении федеральных, региональных и местных органов управления. Это может быть сделано путем реализации следующих шагов:
Снижение затрат на администрирование налогов и на функционирование налоговой службы за счет консолидации и рационализации управления
Расширение налогооблагаемой базы за счет включения в нее новых объектов
Рост поступлений от подоходного налога и НДС благодаря улучшению экономической ситуации.
Предполагается, что реформирование существующей системы налогообложения недвижимости (через консолидацию и рационализацию) внесет определенный вклад в достижение требуемых финансовых результатов. При этом такие реформы не должны привести к общему увеличению налогового бремени на тех налогоплательщиков, которые и так уже исправно платят налоги. Некоторое повышение доходов в последующие годы можно ожидать в результате действия иных факторов. Эти доходы затем должны обязательно направляться на финансирование услуг, которые муниципалитеты предоставляют жителям соответствующих территорий.
Если рассматривать ближайшие перспективы, то стоимость самих реформ в начале будет выше, чем какая-либо выгода от них, которая сразу не будет заметна. Однако следует иметь в виду, что реформа налогообложения обязательно принесет с собой целый ряд очень важных не налоговых “плюсов” - как в экономической, так и в социальной сферах. Эти выгоды, возможно, трудно оценить и выразить напрямую в денежном исчислении, однако они дополнят и увеличат общий положительный эффект и обеспечат его превышение над издержками реформы. Это обязательно следует учитывать всем муниципалитетам, рассматривающим вопрос о введении налога на недвижимость. Затраты местных администраций на осуществление этой реформы должны рассматриваться скорее как вложения, а не как расходы, независимо от того, как они классифицируются в системе бухгалтерского учета.
Необходимо, чтобы граждане получали информацию и имели четкое представление о не относящихся к налогообложению выгодах, получаемых в результате введения налога на недвижимость. Особенно важно, чтобы это понимали те налогоплательщики, которым в результате реформы придется больше платить. Они должны представлять себе, что в качестве своеобразной “компенсации” за увеличение налоговых выплат они смогут получить некоторые преимущества. Изменения в сумме налоговых выплат, скорее всего, будут заметными для следующих групп налогоплательщиков:
Жители муниципального жилья, которые столкнутся с новыми счетами по налогам и при этом должны быть уверены, что будут получать коммунальные услуги лучшего качества и в большем объеме. Именно это будет для них главным критерием целесообразности.
Владельцы дорогих домов и квартир должны быть уверены, что в обмен на уплату высоких налогов они будут пользоваться особо благоустроенными территориями и иметь доступ к различным услугам и благам, недоступных для других (удобные подъезды, охрана территории и т.п.).
Владельцы коммерческих зданий и помещений, расположенных в наиболее благоприятных местах, должны ясно понимать, что более высокие, по сравнению с другими, налоги они платят потому, что имеют ряд преимуществ (удобное расположение, например), которые ведут к получению ими более высоких прибылей;
Владельцы промышленных предприятий, расположенных в благоприятных местах, должны понимать, что более высокие налоги для них связаны с тем, что их предприятия расположены на очень удобных участках, в которых заинтересованы и другие конкурирующие фирмы. Эти конкуренты готовы платить более высокую цену за эту собственность, что повышает ее стоимостную оценку, а следовательно – и налоги. Для того, чтобы сохранить за собой выгодную территорию, этим предпринимателям придется либо платить больше, либо отдать часть своей территории другому пользователю, который соответственно возьмет на себя и оплату части налога.
Вообще, при проведении информационной кампании и работе с населением необходимо подчеркивать наличие тесной связи между размером выплачиваемого налога на недвижимость и количеством и качеством муниципальных услуг, предоставляемых налогоплательщикам. На основе опыта города Новгорода можно сказать, что прямая связь между налогами и услугами понятнее всего иллюстрируется примерами разрешения следующих тревожащих граждан проблем:
Недостаточная безопасность общественных мест, в том числе улиц (слабое освещение);
Перебои с энергоснабжением;
Низкий уровень отопительных систем;
Частое отключение воды;
Недостаточная газификация;
Недостаточный уровень безопасности во дворах (особенно важно для родителей, имеющих маленьких детей);
Ужасное состояние парадных и лестниц, ведущее к потере чувства гордости за свой дом;
Наличие крыс, мышей и иных паразитов;
Неудовлетворительное состояние дренажных систем и канализации;
Частые поломки лифтов;
Слишком редкий вывоз мусора.
На нижеследующих страницах рассматриваются различные варианты неналоговых льгот, которые население может получить в результате реформы налогообложения недвижимости, включая такой фактор, как справедливость при взимании налогов.
9.2. Местные власти получают надежный и стабильный источник дохода для финансирования инфраструктуры и услуг
Осенью 1996 года жители российских городов впервые выбирали органы местного самоуправления с надеждой на то, что уже вскоре их города окажутся более приспособленными для нормальной жизни.
Отвечая этим надеждам, города Новгород и Тверь стали первыми участниками одобренного Государственной Думой эксперимента по реформированию системы местного налогообложения в части налогов на землю, здания и постройки, принадлежащие как предприятиям, так и частным лицам. Этот эксперимент направлен на внедрение в городах более целесообразной системы налогообложения недвижимости, ведь именно этот налог является основой городского хозяйства во всех странах с рыночной экономикой.
Суть реформы состоит в том, чтобы заменить существующие три очень сложных налога на единый налог на недвижимость. Новый консолидированный налог должен превратиться в главный источник дохода местных бюджетов, в действенный инструмент в руках местного самоуправления. Доходы от этого налога по-прежнему будут идти на развитие местной инфраструктуры, на расширение спектра и улучшение качества муниципальных услуг. Основным принципом нового консолидированного налога на недвижимость является тесная привязка размера взимаемого налога к рыночной стоимости недвижимости, находящейся во владении как юридических, так и физических лиц. Использование оценки рыночной стоимости недвижимости ведет к реализации принципа справедливости при начислении налога через использование реальных цен в денежном исчислении, определяемых с помощью экспертной оценки. В то же время те владельцы недвижимости, которые испытывают какие-либо трудности с уплатой налога, могут по объективным причинам получить временную отсрочку у органов местного самоуправления.
Замена действующих налогов на недвижимое имущество и на землю единым консолидированным налогом будет содействовать приданию большей самостоятельности и стабильности местным бюджетам. Это увеличит финансовую независимость территорий, сделает более прозрачной связь между сбором налога и использованием доходов от него (на улучшение инфраструктуры), а в целом – приведет к укреплению местной демократии в сочетании с сильным федеративным государством. Прозрачность и прямая отчетность за использование налоговых поступлений ведет к большей собираемости налогов, к более сильной дисциплине среди налогоплательщиков, которые видят непосредственную связь между своими деньгами, уплаченными в качестве налога, и улучшением качества жизни на собственной территории за счет совершенствования инфраструктуры, увеличения количества и улучшения качества услуг. Владельцы недвижимости своими глазами смогут убедиться, что их деньги направляются на достижение конкретных ощутимых результатов, которые в конечном итоге приведут к росту рыночной стоимости их же собственности (за счет улучшения качества жизни на данной территории).
9.3. Непосредственная связь между местными налогами и услугами
Органы местного самоуправления прекрасно отдают себе отчет в том, какие виды услуг требуются населению на их территории в первую очередь и какого качества этих услуг они ожидают. Для того, чтобы получать эти услуги, местные предприятия, фирмы и физические лица должны платить налоги в местный бюджет. Если местная администрация хочет расширить спектр предоставляемых на ее территории услуг населению, повышая при этом их качество, она вынуждена вводить новые налоги (или повышать ставки существующих налогов). При этом, если представители местных властей надеются быть переизбранными во время следующих выборов, они должны учитывать приоритеты своих жителей в отношении налогов и услуг. Здесь прослеживается прямая взаимосвязь.
Для иллюстрации вышеприведенных соображений можно привести в пример следующие конкретные случаи улучшения предоставляемых услуг и появления новых услуг в результате реформирования налога на недвижимость:
Ремонт и текущее содержание жилого фонда. Многие граждане недовольны состоянием общественных помещений в домах, где они проживают (парадных, коридоров, лестничных клеток). Эти помещения обычно грязные, изношенные и вообще небезопасные. Это очень негативно влияет на качество жилья в целом. Даже если городские власти хотят улучшить текущее содержание этих объектов, в городском бюджете, как правило, нет на это средств. Если горожане соглашаются платить городу больше в виде налога на недвижимость, город сможет учредить специальный фонд для финансирования таких работ.
Другие примеры относятся к улучшению уличного освещения, к борьбе с животными-паразитами в домах, введению более частого графика вывоза мусора. Средства также могут быть потрачены на улучшение системы общественного транспорта (новые автобусы и трамваи), на ремонт дорожного покрытия улиц, на улучшение качества школьных зданий и их безопасности, на обеспечение бесперебойного снабжения горячей водой.
Каждый раз когда перед городскими властями встает вопрос улучшения предоставляемых населению услуг, они могут повышать ставку местного налога и таким образом распределять бремя финансирования новых услуг равномерно и справедливо среди всех жителей. При этом средства не выходят за границы городской территории и реинвестируются непосредственно в городскую инфраструктуру в соответствии с приоритетами, установленными самими жителями через своих представителей – членов городского Совета (Думы). В некоторых случаях жители могут посчитать налог на недвижимость чересчур высоким и потребовать его снижения. Это потребует от местной администрации определить, какие услуги она вынуждена будет сократить. При этом опять-таки должны учитываться приоритеты местных жителей и сокращаться должны наименее важные для большинства услуги. Налогоплательщики могут выразить свои пожелания, встречаясь со своими представителями в органе местного самоуправления или через письма к ним. Именно это и подразумевает понятие “прямая связь между местными налогами и услугами”. Средства собираются и тратятся в пределах городской территории.
9.4. Снижение налогового бремени на предпринимателей стимулирует экономическое развитие территории
В настоящее время в Российской Федерации налоговое бремя чрезвычайно высоко, особенно на производственные фонды и на прибыль предприятий. Альтернативой этим чрезмерным налогам на предпринимателей может стать налог на богатство, аккумулированное в форме недвижимого имущества. Переход от налогообложения производственных фондов предприятий к налогу на недвижимость прекратит отток средств из фондов развития производства, направляемых подчас на уплату налогов. Налоговое бремя сместится от производственной деятельности к накопленному богатству, что несколько облегчит жизнь активным участникам производства товаров и услуг, тем предпринимателям, которые создают рабочие места. Перегруженные налогами предприятия смогут хотя бы частично переложить свою налоговую нагрузку на новых богатых владельцев земельных участков – на коммерческие фирмы, занимающие, как правило, престижные территории, а также сместить бремя с производственных фондов (помещений) в сторону земельных участков. В отношении налогоплательщиков – физических лиц можно сказать, что произойдет перераспределение налогового бремени от производства (фонды, прибыль) в сторону потребления (личное богатство). Это должно оказаться неплохим стимулом к экономическому возрождению территорий.
9.5. Видимые результаты налогообложения недвижимости приводят к уменьшению случаев уклонения от уплаты налогов
При налогообложении недвижимости нарушить налоговое законодательство, уклониться от уплаты гораздо труднее, чем в случае с подоходным налогом или налогом на прибыль. Таким образом, введение налога на недвижимость может привести к повышению уровня собираемости, к некоторому увеличению налоговых поступлений или, по крайней мере, обеспечит финансирование расходов на саму реформу. В последующие годы расширение налоговой базы приведет к тому, что тот же объем налогового бремени будет делиться между большим количеством налогоплательщиков, а это, в свою очередь, поможет снизить ставки налога. В конечном итоге значительно улучшится финансовое положение территории.
9.6. Информационное обеспечение рынков недвижимости стимулирует приток частных инвестиций
Возможность облагать недвижимость налогом на основе ее рыночной стоимости подразумевает следующее:
Все объекты недвижимости и их характеристики известны; и
Налогоплательщик знает свои права и обязанности по использованию недвижимости.
Рынки недвижимости могут развиваться эффективно только при условии, что их участники имеют доступ к полной и надежной информации. В этом смысле введение налога на недвижимость обеспечивает разработку базы данных, которая стимулирует лучшее и более быстрое развитие рынков недвижимости. Компьютеризованная регистрация объектов недвижимости (реестр недвижимости для налогообложения/фискальный кадастр) создает колоссальную базу данных стоимости недвижимости и деятельности рынка. Эта информация может использоваться для различных других целей, не только для налогообложения недвижимости, она может предоставляться инвесторам и другим участникам рынка, которые активизируют свою деятельность благодаря этой информации. Это вызовет к жизни новые виды деятельности и стимулирует экономическое развитие территории.
Более надежная информация о недвижимости и состоянии рынков облегчает инвесторам их задачу. Все больше инвесторов будут интересоваться данным сектором и некоторые переместят свои вклады с рынка ценных бумаг на рынок недвижимости. Повышенный интерес инвесторов приведет к повышению цен на недвижимость, которые они согласны будут платить. Это, в свою очередь, повысит рыночную стоимость недвижимости, лежащую в основе налогообложения, следовательно, – приведет к повышению уровня поступлений в местный бюджет. Чем активнее ведет себя рынок недвижимости на данной территории, тем большую стоимость он генерирует и тем выше доходы местных бюджетов.
9.7. Более эффективное землепользование стимулирует инвестиции и экономический рост
Многие землепользователи не слишком эффективно задействуют свой ценный ресурс. С точки зрения экономического развития территории это ни что иное, как упущенная выгода. Если есть возможность найти более производительных землепользователей и вывести на земельные участки, экономическая жизнь территории от этого только выиграет. Реформа налогообложения недвижимости побуждает не слишком производительно использующих свою землю собственников предоставлять свои участки или их части другим пользователям, более продуктивно использующим этот ресурс. Это стимулирует экономический рост.
Таким образом, экономическое развитие города будет идти более эффективно, если уже существующие предприятия и новые инвесторы начнут осваивать свободные участки земли для ее продуктивного использования. Очень важно, чтобы самые ценные земли осваивались как можно скорее, поскольку их рыночная стоимость зависит от их продуктивности. Реформа налогообложения недвижимости нацелена на стимулирование подобных инвестиций через установление высоких ставок налога на ценные, но свободные земли. Иными словами, реформа поставит границы на пути земельных спекулянтов, которые приобретают землю в собственность, но никак не осваивают ее в ожидании повышения цены. Если у них самих нет средств для инвестирование в освоение таких земельных участков, они вынуждены будут сделать их доступными для других пользователей путем продажи или сдачи в аренду. Выручка от такой продажи или аренды может быть затем инвестирована в другую производительную деятельность или положена в банк. Для примера рассмотрим следующий вариант эффективного использования земли одним предприятием.
Можно представить себе предприятие, имеющее большие экономические затруднения. Оно занимает здание на удачно расположенном и очень дорогостоящем участке земли, и это здание может быть использовано под офисы. Следовательно, согласно вновь введенной системе налогообложения, это предприятие вынуждено будет платить высокий налог на недвижимость, поскольку рыночная стоимость земли и зданий, находящихся в его владении, очень велика. Рассматривая варианты снизить налоговое бремя, разделить его с кем-нибудь, предприятие решает сдать часть собственного здания в субаренду коммерческим фирмам, которые нуждаются в офисных помещениях в престижном месте. Поскольку на предприятии наблюдается некоторый спад экономической деятельности, оно может сдать в субаренду больше помещений. Далее обнаруживается, что одно из складских помещений может быть сдано какой-либо фирме под склад. В конце концов руководство предприятия принимает решение построить на части принадлежащей предприятию земли новое здание под офисы. Это может быть сделано путем учреждения совместного предприятия с фирмой-застройщиком, причем доля рассматриваемого нами предприятия будет внесена в форме части земельного участка. Можно и просто продать часть земли застройщику. В результате происходит то, что более высокие ставки налога на недвижимость стимулируют предприятие к поиску более продуктивного использования принадлежащих ему земли и сооружений. Теперь предприятие платит больше налогов в бюджет, но и деятельность его оживилась, оно получило дополнительные средства для инвестиций в развитие производства.
Поскольку предприятие не в состоянии было расплатиться с налогами, оно видоизменило свою деятельность, повысило прибыли и стало более эффективно использовать землю. Территория выигрывает от более рационального использования имеющейся земли и существующих построек. В то же время, более высокие поступления от налога на недвижимость означают, что в местном бюджете теперь есть средства на обеспечение лучшего качества услуг – таких, как уличное освещение, ремонт и содержание жилого фонда, школ и объектов здравоохранения, развитие общественного транспорта.
9.8. Жителям предоставляется точная оценка их недвижимого имущества
Налог на недвижимость – хороший инструмент превращения рынка недвижимости в более понятную гражданам структуру через создание базы данных по объектам недвижимости (реестр налогооблагаемой недвижимости/фискальный кадастр) и систематизированную систему учета. Разработка все6объемлющего реестра недвижимости – задача, слишком сложная для одного участника рынка недвижимости или даже для ассоциации таких участников. Через рассылку извещений о начислении налога гражданам бесплатно сообщается информация о рыночной стоимости их недвижимости согласно экспертной оценке. Это, в свою очередь, побуждает их регулярно оценивать собственное финансовое положение в части доходов и накопленного богатства и дает им возможность делать такую оценку. В результате граждане принимают более адекватные экономические решения в отношении своего имущества (продажа, переезд, покупка, аренда и т. п.), что улучшает распределение этих ресурсов в пределах данной территории и стимулирует экономический рост.
9.9. Барьеры на пути спекуляции землей, стимулы к производительному использованию земли
Придерживание земельных участков впрок, спекуляция землей наносят колоссальный вред развитию любой территории. Этот процесс затрудняет достижение одной из главных целей экономического развития – соединение продуктивных землепользователей с подходящими земельными участками, которые позволили бы повысить их производительность. Действующая система наделения правом собственности текущих пользователей (через приватизацию) не обеспечивает такого оптимального соединения. Установленный в соответствии с реальной стоимостью налог стимулирует процесс более быстрого освоения наиболее ценных земель. Собственники (пользователи) земельных участков, не осваивающие их, вынуждены платить более высокий налог и в конечном итоге находят это невыгодным. В более долгосрочной перспективе они либо вынуждены осваивать свои земли (чтобы получать какой-либо доход и часть его использовать на уплату налога), либо продать землю другим, более производительным пользователям. В результате на рынке недвижимости возрастает предложение более ценной земли, а это работает на стабилизацию соотношения между спросом и предложением, а следовательно – и на выравнивание цен.
9.10. Стимул для приватизации
Система налогообложения недвижимости на основе рыночной стоимости стимулирует процесс приватизации, поскольку наличие большего числа земельных участков в частной собственности означает большее количество операций на рынке недвижимости, а последние, в свою очередь, могут быть использованы для более точной оценки стоимости недвижимости. С другой стороны, для муниципалитетов с введением налога на основе рыночной стоимости связан еще ряд положительных факторов, облегчающих процесс приватизации. Так, приватизацию приносящего прибыль недвижимого имущества легче проводить, так как доход от ренты заменяется на доход от налога на недвижимость. В отношении земельной собственности текущие пользователи – не всегда самые эффективные. Однако после приватизации необходимость уплачивать налог на недвижимость в соответствии с ее рыночной стоимостью в конечном итоге направит эту собственность в руки наиболее производительно использующих ее лиц. Сам процесс приватизации жилья сможет стать более реалистичным с введением налога на недвижимость, основанного на ее рыночной стоимости. Те граждане, которые планируют выкупить (приватизировать) свои жилища, станут более осмотрительными при принятии такого решения, поскольку неизбежные обязательства по уплате налога на недвижимость не так то легко будет отложить, в отличие от затрат на ремонт, к чему они были привычны. Это поможет утвердить более разумные подходы и в конечном итоге приведет к тому, что пользователи жилья так или иначе превратятся в ответственных его владельцев.
9.11. Фактор справедливости при исчислении налога на недвижимость на основе рыночной стоимости
9.11.1. Справедливое распределение налогового бремени
Основанный на рыночной стоимости налог является более справедливым с точки зрения распределения налогового бремени, чем налог, начисляемый на основании искусственно, административным путем присвоенных различным земельным участкам “плюсов” (например, расположение их в какой-либо зоне). Чем справедливее принципы налогообложения, тем с большей легкостью воспринимается налог налогоплательщиками, но такой налог обязательно должен относиться ко всем. Чем более универсален налог, тем меньше среднее налоговое бремя, приходящееся на каждого налогоплательщика и необходимое для того, чтобы собрать в местном бюджете средства, достаточные для финансирования строительства муниципального жилья, содержания инфраструктуры города и предоставления коммунальных услуг. Понятие справедливого распределения налогового бремени обычно находит положительный отклик у граждан. Те, кто владеет лучшей собственностью или пользуется какими-либо преимуществами (престижная территория и т. п.), соответственно платят больше. Те же, чья недвижимость не такая ценная и привлекательная, зато и платят меньше.
9.11.2. Владение дорогой недвижимостью при низкой платежеспособности
С другой стороны, соображения справедливости налогообложения неизбежно приведут к такой ситуации, когда некоторые из владельцев дорогой недвижимости окажутся не в состоянии уплатить высокие налоги. Особенно много вопросов о справедливости распределения налогового бремени может возникнуть тогда, когда эта недвижимость используется такими налогоплательщиками (вернее, неплательщиками) в качестве жилья. Для соблюдения принципов справедливости в таких случаях может применяться система скидок и послаблений, а также освобождение от налогов. Аналогичная ситуация может возникнуть и по отношению к вновь созданным предприятиям, пробивающим себе дорогу. Следует, однако, иметь в виду, что одна из конечных целей введения основанного на рыночной стоимости налога на недвижимость заключается в преодолении (особенно в нежилом секторе) такого несоответствия, когда владельцы дорогой недвижимости оказываются неплатежеспособными. Такой налог как раз и должен побудить таких лиц (обычно их неспособность оплатить налог обусловлена непроизводительным использованием принадлежащей им земли) так или иначе передать землю более эффективным пользователям, задействуя при этом механизмы рынка недвижимости.
9.11.3. Уменьшение случаев спекуляции землей и придерживания земельных участков
Принцип справедливости налогообложения при введении основанного на рыночной стоимости налога на недвижимость реализуется также через препятствие спекуляции земельными участками, их придерживанию. Это особенно важно для общества, в котором права собственности были переданы через механизм приватизации, и не всегда самым эффективным землепользователям. Поэтому, с целью передачи земли в руки наиболее производительных пользователей, необходимо поставить барьер на пути искусственного придерживания ценных земельных участков, которое препятствует инвестициям в эти земли. Следует помнить, что если монополия является вредной для любой экономической системы, спекуляция не всегда вредна, надо только правильно облагать налогом полученную от спекуляции выручку.
9.11.4. Компенсация “несправедливой” приватизации
Очень важным аргументом в пользу введения налога на недвижимость, основанного на ее рыночной стоимости, может стать фактор равенства при учете итогов приватизации (которую как раз критикуют за порожденное неравенство и несправедливость). Противники такого налога заявляют, что приватизация земли является всего лишь передачей капитала без передачи каких-либо обязанностей. Это является также дискриминацией в отношении молодого поколения, которое на момент приватизации не владеет ценным жильем, которое можно было бы приватизировать. Налог как раз взимается с того богатства, которое было распределено (возможно, не вполне справедливо) через механизм приватизации. Общественный сектор из-за приватизации теряет объем платежей, которые ранее пользователи выплачивали в качестве ренты. Однако это снижение компенсируется повышением доходов от налогообложения. Таким образом, сам процесс приватизации становится более справедливым, поскольку те граждане, которые получают в собственность лучшую недвижимость, они и платят больший налог (хотя за саму приватизацию все уплатили одинаковую символическую цену).
9.11.5. Равенство в отношении невозможности уклониться от уплаты
От налога на недвижимость очень трудно уклониться, и это само по себе справедливо. Невозможность уклонения от уплаты налога ведет к высокой налоговой дисциплине, а значит – к расширению налоговой базы, что, в свою очередь, позволяет несколько снизить ставки налога, так как его бремя распределяется на большее число лиц. В этой области практически невозможен “теневой сектор”, в отличие от других видов налогов, в особенности подоходного и НДС, которые из-за этого могут считаться менее отвечающими принципам равенства и справедливости.
9.12. РОЛЬ ЗОНИРОвания в развитии города И НАЛОГООБЛОЖЕНИИ НЕДВИЖИМОСТИ
Зонирование – это один их правовых и административных инструментов, с помощью которого те, кто планирует застройку города, реализуют свои концепции городского развития.
Концепция зонирования проста: городская территория делится на зоны и каждой из зон присваиваются различные градостроительные категории. Критерии для определения таких градостроительных категорий включают следующие:
• максимальная площадь по застройке зданий для данного земельного участка, и минимальный размер свободного открытого пространства;
• максимальная высота зданий;
• плотность застройки;
• ограничения по типу использования зданий и земли: к примеру, промышленное, жилое, коммерческое использование, зона отдыха.
В 1916 году в Нью-Йорке впервые было принято постановление о зонировании городской территории, и с тех пор использование зонирования получило широкое распространение. Основная цель зонирования на сегодняшний день, которая оказывает влияние на жизнь граждан, – создание и сохранение стоимости недвижимости. Иными словами, зонирование используется для поддержания стоимости недвижимости и для обеспечения безопасности инвестиций. Поскольку зонирование влияет на стоимость недвижимости, оно также оказывает влияние на налог на недвижимость и поэтому должно учитываться при оценке недвижимости в целях налогообложения.
Неправильное зонирование приводит к несоответствию планирования, инвестиционной политики и налогообложения недвижимости. Это может привести к неэффективному использованию земельных ресурсов, снижению стоимости недвижимости и снижению уровня бюджетных поступлений с налога на недвижимость (как описано далее на примере Кракова в Польше).
Правильное и соответствующим образом установленное зонирование способствует повышению стоимости недвижимости, таким образом увеличивая уровень доходов в местный бюджет (как описано на примере преобразования района Сохо в Нью-Йорке).
Зонирование – это правовая и административная деятельность. В США зонирование утверждается конституционной властью, предоставленной государственным органам (и выполняется городами и округами каждого штата) с тем, чтобы обеспечить наличие в законодательстве положений по здравоохранению, безопасности и социальной защите граждан. Поскольку процесс зонирования затрагивает все населенные пункты страны, они имеют возможность наблюдать за этим процессом и приспосабливаться к нему. Местные жители могут посещать открытые слушания по процессу зонирования.
Для иллюстрации взаимодействия по городскому планированию, зонированию и налогообложению недвижимости ниже мы приводим два примера из реальной жизни, касающихся проблем городского развития.
Сохо, Нью-Йорк:
В 1964 году Сохо представлял собою промышленный и коммерческий район в южной части Манхэттена, удобно расположенный по отношению к двум главным деловым центрам города. В застройке района имелись промышленные здания и склады, построенные около 1880 года, с протяженными открытыми помещениями и большими окнами. Несмотря на то, что многие здания имели хорошую планировку и обладали определенной исторической ценностью, район был далек от процветания. Предприятия машиностроения и легкой промышленности, занимавшие здания, переезжали в новые, современно оснащенные помещения с более удобными подъездами к железнодорожным веткам и автомобильным магистралям. Технологии и рынки этих отраслей существенно изменились, особенно вследствие того, что автоперевозки стали наиболее предпочтительным методом транспортировки их продукции. Многие заводы и склады в Сохо пустовали.
Владельцы земли и зданий не получали доходов, хотя по-прежнему были обязаны нести расходы по технической эксплуатации зданий и платить налог на недвижимость. Архитектурно-проектные организации и сотрудники городской администрации боялись, что вся территория придет в упадок и обветшает.
Пока архитекторы и чиновники дискутировали по поводу дальнейших действий, начал развиваться интересный феномен. В поисках путей получения дохода от своей недвижимости, владельцы зданий начали разрешать художникам снимать большие, солнечные помещения. Эти художники искали просторные, но недорогие помещения для работы и выставления своих картин и скульптур. Некоторые художники стали жить там же, где работали. Через несколько лет старый промышленный район превратился в признанный художественный и интеллектуальный центр города, куда люди приходили для того, чтобы увидеть последние, наиболее актуальные произведения современного искусства, выставленные в просторных галереях.
Некоторые из состоятельных граждан, посещавших эти галереи, приходили к выводу, что совсем неплохо жить в таких просторных, открытых помещениях, как квартиры художников из Сохо. Они начали покупать и брать здания в аренду, а затем ремонтировать и реконструировать их. Они переезжали туда вместе со своими семьями и обнаруживали, что до места своей работы в банках и страховых компаниях в центре Манхэттена они могут дойти пешком. В связи с увеличением численности жителей района, в помещениях первых этажей зданий стала активно развиваться инфраструктура сферы обслуживания.
К середине 70-х годов район Сохо переживал свое второе рождение. Он стал престижным, оживленным местом, куда стекались люди со всех районов города и который стал популярным местом посещения туристов из разных стран мира. Цены на здания и землю здесь стали одними из самых высоких в мире цен на недвижимость.
Реконструкция Сохо никогда не было предусмотрено генеральным планом развития города. По сути, градостроители и сотрудники государственных административных органов осознали данный феномен уже после того, как процесс возрождения Сохо был завершен. Это возрождение стало результатом работы рыночных механизмов – владельцев недвижимости и инвесторов, которые сделали свободный выбор относительно использования своей земельной собственности.
Поскольку в Нью-Йорке существовала система зонирования, которая определяла порядок использования и реконструкции зданий и земли в данном районе, преобразование Сохо было произведено без ущерба инфраструктуре или историческому и архитектурному стилю этого района. Согласно требованиям зонирования, не допускался снос старых построек, имевших культурно-историческое значение, а также строительство непропорциональных, неприглядных новых зданий. Однако эти правила были настолько гибкими, что позволили сильно преобразить застройку в районе. Они позволили многим людям, преследующим свои частные интересы, осуществить насущно необходимые и полезные перемены в рамках правовых норм и стандартов, обеспечивающих привлекательный облик города и эффективность функционирования городских структур. Высокие цены на недвижимость в районе Сохо существенно повысили уровень поступлений в городской бюджет Нью-Йорка.
Краков, Польша:
Недавно в польском городе Кракове группой экспертов Всемирного Банка было проведено исследование роли рынков земли в развитии города. В период перехода Польши от централизованной экономики к рыночной, рыночные механизмы спроса и предложения определили стоимость земельных участков, связанную с факторами качества земли, к примеру, наличием развитой инфраструктуры. Однако уровень интенсивности землепользования, разрешенный генеральным планом развития города, не всегда соответствовал реальной рыночной стоимости земли, поскольку рыночная стоимость земли не учитывалась социалистическими методами планирования развития города.
Группа экспертов Всемирного Банка проанализировала новый план зонирования, недавно утвержденный Краковом, и пришла к заключению, что этот план является слишком сложным и раздробленным. В дополнение к этому, согласно плану зонирования, некоторые районы города было неправильно отведены под индивидуальную жилую застройку низкой плотности. К примеру, зонирование некоторых районов вблизи основных транспортных веток (трамвайных) и расположенных в пределах 4-7,5 км от центра города предполагало их использование под индивидуальные жилые дома с земельным участком минимальной площадью 400 кв. м. Такие земельные участки были недоступны по стоимости для домовладельцев со среднем уровнем доходов, которые были заинтересованы в приобретении частных домов.
В результате неправильного зонирования многие выгодно расположенные участки в центре города оставались пустующими и незастроенными. Стоимость земли в таких районах также начала падать в связи с отсутствием спроса на дорогостоящие земельные участки. Зонирование не смогло внести свой вклад в упрочение ценности недвижимости. Земля без зданий и построек не приносит дохода.
Если бы зонирование таких районов было правильным и предусматривало различные виды жилой застройки высокой плотности с меньшим по размеру минимальным земельным участком, то больше домовладельцев могли бы позволить себе приобретение земли и постройку дома. По мере увеличения плотности застройки в жилых районах цена земли обычно снижается. Поэтому зонирование, предусматривающее застройку высокой плотности, позволило бы владельцам земли продавать землю по более высоким ценам, а также позволило бы большему количеству домовладельцев приобрести частные дома.
Согласно новому плану зонирования, слишком мало земли в центральных районах города было отведено под жилую застройку высокой плотности (включая зону в пределах трамвайных веток), и слишком много земли было отведено под индивидуальное жилье низкой плотности населения в тех же районах. В результате этого высокий спрос на жилье в многоэтажных домах способствовал взвинчиванию цен на землю, отведенную зонированием под этот тип жилой застройки, а низкий спрос на жилье с низкой плотностью населения (индивидуальные дома) способствовал снижению цен на участки земли, запланированные под эти цели.
Градостроители, разработавшие новый план зонирования Кракова, в основном руководствовались существующий практикой землепользования, а также новым “Планом политики, градостроительного развития и защиты окружающей среды”. Те, кто планировал застройку города, не учитывали реалий местного рынка земли, а карты, отражающие стоимость земли на всей территории города, не учитывали рыночной стоимости земли. В результате, минимальный земельный участок размером 400 кв.м. под жилую застройку низкой плотности оказался слишком большим. Неправильное зонирование стало препятствием для развития недвижимости и сократило потенциальный доход городского бюджета от поступлений налога на недвижимость.
Этот пример показывает проблему, созданную благими намерениями градостроителей Кракова, планирующих городскую застройку, которые хотели увеличить число индивидуальных жилых домов, которые были отвергнуты в период социализма, но которые не изучили рынок с тем, чтобы понять что может быть выполнимо. Помимо этого, поскольку в социалистический период отсутствовала система налогообложения недвижимости по ее рыночной стоимости, работники финансового отдела муниципалитета Кракова не предоставили градостроителям анализа финансовых последствий планируемых изменений.
Градостроители должны планировать застройку с учетом реалий рынка, а не в сторону противодействия рыночным тенденциям, если они хотят, чтобы разработанные ими карты зонирования воплотились в реальность с помощью реальных инвестиционных проектов. Когда утверждаются инструкции и положения по планированию и зонированию, они должны разрабатываться с учетом рыночных цен. Зонирование также должно учитывать фактор защиты окружающей среды и эстетический фактор, и находить оптимальные решения по этим вопросам.
Роль градостроительного планирования, зонирования, и их взаимосвязь с налогообложением недвижимости
Зонирование является неотъемлемой частью процесса градостроительного планирования. Этот процесс находит наиболее яркое выражение в комплексном плане, для которого зонирование используется как средство для выполнения. Зонирование также связано с налогообложением недвижимости. Оно влияет на налогообложение недвижимости, оказывая влияние на стоимость недвижимости, впоследствии используемую для оценки в целях налогообложения. И, наоборот, налогообложение недвижимости на основе ее улучшенной капитальной стоимости оказывает влияние на процессы градостроительного планирования и зонирования. Оптимальная политика налогообложения недвижимости способствует эффективному и желательному использованию городских земель, предоставляя землевладельцам информацию о возможных затратах на земельный участок. На основе этих данных можно принимать решения о наиболее эффективном использовании конкретного земельного участка.
Карты стоимости, применяющиеся для налогообложения недвижимости, могут также использоваться для стимулирования городского планирования и зонирования. Рынки земли должны анализироваться таким образом, чтобы обнаруженные предпочтения учитывались при планировании городской застройки и развития города в целом.
9.13. ВЫВОДЫ
Налог на недвижимости на основе стоимости – это наиболее широко используемый независимый источник доходов в городской бюджет в большинстве стран рыночной экономики. К примеру, налог на недвижимость составляет до 95% в общем объеме поступлений местных бюджетов в Нидерландах, 81% в Канаде, 52% во Франции. Хотя в среднем в США он составляет 26%, в действительности уровень доходов от этого налога существенно колеблется в широком диапазоне (от 10% до 70%) в зависимости от территории. Согласно отчетам Всемирного Банка, в некоторых развивающихся странах налогообложение недвижимости составляет от 40% до 80% доходной части городских бюджетов.
Налог на недвижимость привлекателен для органов местного самоуправления, поскольку он позволяет одновременно решать две задачи: укрепление базы местных бюджетов, которая дает местным органам возможность улучшать свою деятельность и предоставлять более высокий уровень услуг населению, и, с другой стороны, более эффективное функционирование экономики города, которая стимулирует рынки к более эффективной работе.
Две этих цели взаимосвязаны посредством градостроительного и экономического планирования. Планирование способствует созданию ценности недвижимости путем определения допустимых типов землепользования и плотности застройки. Налоги на основе стоимости – механизмы давления, заставляющие выполнять эти планы. Чем выше стоимость недвижимости, тем выше налоги на недвижимость, которые заставляют владельцев более интенсивно использовать свои земельные ресурсы и получать больше доходов, чтобы иметь возможность платить налоги.
Объединение поимущественных налогов в единый налог на недвижимость способствует упрощению их администрирования. Налогооблагаемая база в виде недвижимости удобна в силу своего неперемещаемой природы. Существует также достаточно очевидная взаимосвязь между налогами и их использованием для предоставления муниципальных услуг населению и инвестиций в городскую инфраструктуру. Владельцы недвижимости, уплачивающие налоги, могут видеть, как поступления от налогов инвестируются в инфраструктуру, предоставляющую материальные услуги, которые довольно часто способствуют повышению ценности земельной собственности. Налогоплательщики также знают, что деятельность государственного сектора существенно способствует повышению ценности их недвижимости.
Необходимость укрепления доходной базы местных бюджетов связана не только с необходимостью оплачивать различные виды услуг. Большинство городов сталкиваются с растущими нуждами восстановления и модернизации инфраструктуры, как первичной, так и вторичной. Без улучшения инфраструктуры городам будет сложно добиться экономического роста. А необходимое финансирование местных программ потребует от городов мобилизации капитала в виде банковских кредитов или выпуска муниципальных ценных бумаг. Городам не удастся получить достаточно заемных средств, если источники дохода городского бюджета нестабильны или ненадежны. Налог на недвижимость обеспечивает городам законные основания для обращения к рынкам капитала (к заемщикам) за средствами. Рост стоимости некоторых объектов недвижимости, показывающий увеличение ценности активов, приводит к немедленному повышению налоговых поступлений городского бюджета.
В мире формируется тенденция децентрализации, при которой ответственность за предоставление общественных услуг передается органам местного самоуправления. При сокращении федеральными правительствами размеров субсидий, органы местного самоуправления должны обеспечить себе новые источники финансирования наиболее важных услуг. Когда органы управления на местах поймут необходимость увеличения налогооблагаемой базы, налог на недвижимость по рыночной стоимости станет одним из наиболее привлекательных инструментов, который будет в распоряжении государства. Налог на недвижимость обеспечивает стабильный и эластичный источник доходов для местных органов власти, и стимулирует эффективное использование и застройку городских земель.
Политикам и сотрудникам городских органов власти необходимо знать, что их города могут только выиграть от целого ряда преимуществ, которые обеспечивает реформа налогообложения недвижимости, эти преимущества не ограничиваются одними лишь финансовыми выгодами. Налоги на недвижимость очевидны. Возможно, некоторые политики будут испытывать искушение не использовать данный налог, а прибегнуть к более легким источникам, таким как трансферты из регионального и центрального бюджетов, или к косвенным налогам. Знание важных косвенных преимуществ, которые несет система налога на недвижимости, должно помочь государственным деятелям и местным руководителям избрать этот метод муниципального финансирования. Система налогообложения недвижимости по рыночной стоимости успешно работает во многих регионах, и при хорошей организации может быть внедрена без чрезмерных затрат.
Как политики, так и профессиональные управленцы на уровне муниципалитета должны ясно представлять себе, какие выгоды и преимущества может принести им введения налога на недвижимость, основанного на ее рыночной стоимости. Помимо значительных финансовых выгод описанные в данной главе неналоговые выгоды могут оказаться чрезвычайно существенными. Эти выгоды могут быть обсуждены и взвешены теми муниципалитетами, которые стоят на пороге принятия решения о реформе налогообложения недвижимости. Для формирования заинтересованности населения в такой реформе немаловажным аргументом является фактор справедливости. Поскольку налог на недвижимости более отвечает принципу справедливости и равенства, население склонно более легко его принять. Такого рода неналоговые преимущества нового налога должны очень активно приводиться в пример местными властями при осуществлении их программы работы с населением, для того, чтобы информировать жителей и добиться их поддержки.
Налог на недвижимости в высшей степени видимый. Для некоторых политиков может показаться соблазнительным попытаться избежать его и использовать для пополнения местных доходов менее заметные способы: либо трансферты из федерального и регионального бюджетов, либо непрямые налоги. Однако осознание ряда неналоговых преимуществ, которые возникают в связи с введением налога на недвижимость, мотивируют местных должностных лиц сделать выбор в пользу именно этого финансового инструмента. Налогообложение недвижимости на основе ее рыночной стоимости уже доказало свой успех и при эффективном управлении эта реформа может оказаться очень малозатратной.