Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
ПУБ.
2 •
КОРРУПЦИЯ в РОССИИ
КОРРУПЦИЯ
В РОССИИ И МИРЕ Определемме коррупщт
Как у всякого сложного социального яв ления, у коррупции не существует единст венного канонического определения. Од нако начиная серьезный разговор о ней, нельзя обойти вопрос о том, что имеют в виду авторы, используя понятие "корруп ция". Дело не в академизме, а в стремле нии к взаимопониманию с читателями.
В данном докладе мы будем говорить преимущественно о "государственной" коррупции, в которой всегда одной из сто рон служит лицо, находящееся на государ-. ственной службе или выполняющее неко торые властные полномочия в результате делегирования ему власти от избирателей или каким-либо иным образом. Понимая, что терминологически это не совсем точ но, мы будем использовать для таких лиц в качестве синонимов словосочетания "го сударственный служащий", "чиновник" или "должностное лицо".
Государственная коррупция существу ет постольку, поскольку существует воз можность чиновника распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных ре шений. В число таких ресурсов могут вхо дить бюджетные средства, государствен ная или муниципальная собственность, го сударственные заказы или льготы и т.п. Собирая штрафы, налоги или иные преду смотренные законом платежи, чиновник также распоряжается не принадлежащими ему ресурсами: если штраф (сбор) зако нен, то его собственник — государствен ная казна, если не законен — то это собст венность того лица, которого пытается обобрать чиновник.
Государственный служащий обязан принимать решения, исходя из целей, ус тановленных правом (Конституцией, зако нами и другими нормативными актами) и общественно одобряемых культурными и моральными нормами. Коррупция начина ется тогда, когда эти цели подменяются корыстными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных дейст виях. Этого условия достаточно, чтобы ха рактеризовать такое явление, как злоупот ребление служебным положением в коры стных целях. Между этим явлением и кор рупцией грань весьма размытая. Очень редко должностное лицо может извлечь незаконную выгоду из своего служебного положения, действуя изолированно, не во влекая в свою противоправную деятель ность других людей, как это бывает, на пример, при сокрытом от других присвое нии не принадлежащих чиновнику средств (можно напомнить об использовавшемся ранее термине "казнокрадство"). В таких случаях обычно не говорят о коррупции.
Чаще бывает по-другому. Ниже приве дено несколько примеров, которые можно отнести к ситуациям, обычно описывае мым термином "коррупция".
1. Когда командующий округом строит себе дачу за счет государственных
средств (материалы, техника, военнослу жащие), он действует не один и попадает в определенную зависимость от других лиц, вовлеченных в строительство и его обес печение. Как правило, использовав свою власть для незаконного получения матери альных благ, руководитель вынужден рас плачиваться за это с "подельниками" неза конным продвижением по службе, преми ями или другими способами. Эта ситуация ближе к общепринятому представлению о коррупции, потому что в ней участвует не один человек, а целая группа должностных лиц, коллективно извлекая выгоду из нару шения законов и норм.
2. Когда чиновник, обязанный по закону принять определенное решение по отно шению к некоторому лицу (скажем, выдать лицензию на какой-либо вид бизнеса), со здает для этого искусственные незакон ные преграды, он тем самым понуждает своего клиента к даче взятки, что часто и происходит. Эта ситуация также ближе к традиционному понятию коррупции, пото му что она сопряжена с дачей и принятием взятки. В старой российской юриспруден ции такое подношение за принятие реше ния, которое чиновник просто обязан при нять, называли мздоимством.
3. Чаще всего под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противо правное решение (иногда решение, мо рально не приемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду не которая вторая сторона (например, фир ма, обеспечивающая себе благодаря это му решению государственный заказ во преки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Харак терные признаки данной ситуации: прини мается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе сто роны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия.
4. Наконец, бывают ситуации, когда чи новника вынуждают под давлением или при помощи шантажа принять незаконное решение. Обычно это случается с уже за тянутыми в преступную деятельность чи новниками, которые, поддаваясь давле нию, фактически получают одну простую выгоду — их не разоблачают.
Надо иметь в виду, что этим перечисле нием не исчерпывается феномен корруп ции.
Полезно различать верхушечную и ни зовую коррупцию. Первая охватывает по литиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имею щих высокую цену (формулы законов, гос заказы, изменение форм собственности и т.п.). Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации и т.п.).
Часто обе заинтересованные в корруп-ционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. На пример, когда чиновник дает взятку сво ему начальнику за то, что последний по-
крывает коррупционные действия дателя, — это также коррупция, к< обычно называют "вертикальной". Она, правило, выступает в качестве моста меж-Й ду верхушечной и низовой коррупцией^ Это особо опасно, поскольку свидетельств вует о переходе коррупции из стадии раэч. розненных актов в стадию укореняющих^ организованных форм. ,'
Большинство специалистов, изучающих коррупцию, относит к ней и покупку голосов' избирателей во время выборов. Здесь дей ствительно есть все характерные признаки коррупции за исключением того, что при сутствовало выше — должностного лица. Избиратель обладает по Конституции ре сурсом, который называется "властный полномочия". Эти полномочия он делегиру ет избираемым лицам посредством специ фического вида решения — голосования. Избиратель должен принимать это реше ние исходя из соображений передачи своих полномочий тому, кто, по его мнению, мо жет представлять его интересы, что являет ся общественно признанной нормой. В слу чае покупки голосов избиратель и кандидат вступают в сделку, в результате которой из биратель, нарушая упомянутую норму, по лучает деньги или иные блага, а кандидат, нарушая избирательное законодательство, надеется обрести властный ресурс. Понят но, что это не единственный тип коррупци-онных действий в политике.
Наконец, упомянем о коррупции в него сударственных организациях, наличие ко торой признается специалистами. Сотруд ник организации (коммерческой или об щественной) также может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами; он также обязан следовать уставным задачам своей организации; у него также есть воз можность незаконного обогащения с по мощью действий, нарушающих интересы организации, в пользу второй стороны, по лучающей от этого свои выгоды. Очевид ный пример из российской жизни — кре диты, получаемые за взятки в коммерче ских банках под проекты, цель которых — изъять деньги и исчезнуть.
Исторический акскуре
История коррупции не уступает по древности известной нам истории челове ческой цивилизации, где бы она ни твори лась — в Египте, Риме или Иудее. Мздоим ство упоминается в русских летописях XIII в. Первое законодательное ограничение коррупционных действий принадлежит Ивану III. А его внук Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках.
К временам Алексея Михайловича Ро манова относится практически единствен ный народный бунт антикоррупционной (с точностью до используемой в те времена терминологии) направленности. Он про изошел в Москве в 1648 г. и закончился по бедой москвичей: часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей, и заодно царем были отданы на растерзание толпе два коррумпированных "министра" — глава Земского приказа Плещеев и глава Пушкарского приказа Траханиотов.
АКАЦИИ
При Петре Великом расцветали и кор рупция, и жестокая борьба царя с ней. Ха рактерен эпизод, когда после многолетне го следствия был изобличен в коррупции и повешен при всем истеблишменте сибир ский губернатор Гагарин. А потом, через три года, четвертовали за взяточничество обер-фискала Нестерова — того, кто изо бличил Гагарина.
На протяжении всего царствования до ма Романовых коррупция оставалась не малой статьей дохода и мелких государст венных служащих, и сановников. Напри мер, елизаветинский канцлер Бестужев-Рюмин получал за службу российской им перии 7 тысяч рублей в год, а за услуги британской короне (в качестве "агента влияния") — двенадцать тысяч в той же ва люте.
Понятно, что коррупция была неотдели ма от фаворитизма. Из последних предре волюционных эпизодов, помимо Распути на, имеет смысл упомянуть балерину Кше-синскую и великого князя Алексея Михай ловича, которые на пару за огромные взят ки помогали фабрикантам получать воен ные заказы во время первой мировой вой ны.
Есть документальные основания утвер ждать, что смена государственного строя и формы правления в октябре 1917 г. не отменила коррупцию как явление, но зато сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укорене нию мздоимства и лихоимства (как выра жались предшественники большевиков) в новой административной среде.
После того как 2 мая 1918 г. Москов ский революционный трибунал рассмот рел дело четырех сотрудников следствен ной комиссии, обвинявшихся во взятках и шантаже, и приговорил их к шести меся цам тюремного заключения, узнавший об этом Председатель СНК В.И.Ленин насто ял на пересмотре дела. ВЦИК повторно вернулся к этому вопросу и приговорил троих из четырех к десяти годам лишения свободы. В архивах хранятся записка Ле нина Д.И.Курскому о необходимости не медленного внесения законопроекта о строжайших наказаниях за взяточничество и письмо Ленина в ЦК РКП (б) с предложе нием поставить в повестку дня вопрос об исключении из партии судей, вынесших слишком мягкие приговоры по делу о взя точниках. Декрет СНК "О взяточничестве " от 8 мая 1918 г. стал первым в Советской России правовым актом, предусматривав шим уголовную ответственность за взяточ ничество (лишение свободы на срок не ме нее пяти лет, соединенный с принудитель ными работами на тот же срок). Интерес но, что в этом декрете покушение на полу чение или дачу взятки приравнивалось к совершенному преступлению. Кроме того, не был забыт и классовый подход: если взяткодатель принадлежал к имущему классу и стремился сохранить свои приви легии, то он приговаривался "к наиболее тяжелым и неприятным принудительным работам", а все имущество подлежало конфискации.
История борьбы советской власти с коррупцией закончилась вместе с самой властью, не увенчавшись успехом. Эта борьба характеризуется несколькими ин тересными и важными чертами.
Во-первых, власти не признавали слово "коррупция", позволив ввести его в упот-
ребление лишь в конце 80-х годов. Вместо него использовались термины "взяточни чество", "злоупотребление служебным по ложением", "попустительство" и т.п. Отри цая термин, отрицали понятие, а значит — явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуе мыми проявлениями.
Во-вторых (и это теснейшим образом связано с "во-первых"), советское "право сознание" всегда удивительно наивно и непродуктивно объясняло причины кор-рупционных явлений. Так, в закрытом письме ЦК КПСС "Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием на родного добра" от 29 марта 1962 г. говори лось, что взяточничество — это "социаль ное явление, порожденное условиями экс плуататорского общества". Октябрьская революция ликвидировала коренные при чины взяточничества, а "советский адми нистративно-управленческий аппарат — это аппарат нового типа". В качестве при чин коррупции перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и госу дарственных органов, в первую очередь в области воспитания трудящихся.
Это абсолютно типичный текст, кальки руемый с первых и до последних годов со ветской власти.
В записке Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усилении борьбы со взяточничеством в 1975—1980 гг., датированной 21 мая 1981 г., указано, что в 1980 г. выявлено более 6000 случаев взяточничества, что на 50 % больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп (пример — более 100 человек в Минрыбхозе СССР во главе с заместителем министра). Гово рится о фактах осуждения министров и за местителей министров в республиках, о других союзных министерствах, о взяточ ничестве и сращивании с преступными элементами работников контрольных ор ганов, о взяточничестве и мздоимстве в прокуратуре и судах.
Перечисляются основные составы пре ступлений: отпуск дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых зада ний; назначение на ответственные долж ности; сокрытие махинаций. В качестве причин указываются: серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волоки та при рассмотрении законных просьб гра ждан; плохая работа с жалобами и письма ми граждан; грубые нарушения государст венной, плановой и финансовой дисцип лины; либерализм по отношению к взяточ никам (в том числе — и в приговорах су дов); плохая работа с общественным мне нием. Сообщается о наказании руководя щих партийных работников (уровень — горкомы и райкомы) за попустительство взяточничеству. Предлагается принять по становление ЦК.
Таким образом, видно жесткое соответ ствие между слабым пониманием корруп-ционных явлений, примитивным объясне нием их причин и неадекватными средст вами борьбы с ними.
В-третьих, лицемерие власти, способ ствовавшее укоренению коррупции, про являлось в том, что практически неприкос новенны были высшие советские и пар тийные сановники. К редким исключениям можно отнести дела Тарады и Медунова из
высшего краевого руководства в Красно даре, дело Щелокова. Когда за взятки и злоупотребления был осужден замести тель министра внешней торговли Сушков, КГБ и Генеральная прокуратура Союза со общали в ЦК о побочных результатах след ствия: министр Патоличев систематически получал в качестве подарков от представи телей иностранных фирм дорогостоящие изделия из золота и других драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было замято.
Уникальный, но забытый нынче, случай описывает А.Кирпичников, раскручивав ший в начале 60-х годов в Ленинграде весьма крупное дело о злоупотреблениях в "Ленминводторге". Следствие по разветв ленной цепи взяток вышло на ответствен ных работников ГУВД и горкома КПСС, до бралось до председателя горсовета (чле на Президиума Верховного Совета СССР и ЦК КПСС), что повлекло смену руководст ва прокуратуры города. Дальше прокурору пойти не дали, а то, что дело удалось дове сти до суда, объясняется лишь политиче ской борьбой, которая шла в тот момент в верхушке КПСС.
В-четвертых, с коррупцией среди госу дарственного аппарата боролись исклю чительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: бо ровшиеся были органически не в состоя нии менять коренные причины, порождаю щие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования си стемы; борьба против коррупционеров не редко перерастала в борьбу против конку рентов на рынке коррупционных услуг (в точности так же, как это было при Петре 1 — см. выше).
В-пятых, коррупция нередко выступала в качестве единственно возможного сред ства внедрения рыночных отношений в плановую экономику. Против законов при роды бороться бесперспективно. Именно об этом свидетельствовала укорененность коррупции как организатора теневого рынка. Именно поэтому она расширялась по мере ослабления тоталитарного госу дарства.
Последний шанс повлиять на положе ние дел в описываемой сфере предста вился прежнему режиму в июле 1991 г., ко гда было принято постановление Секрета риата ЦК КПСС "О необходимости усиле ния борьбы с преступностью в сфере эко номики". Но, как ни странно, ни о взяточ ничестве, ни о коррупции в нем не было ни слова.
Весь послевоенный период, во времена перестройки и после нее рост коррупции происходил на фоне ослабления государ ственной машины. Он сопровождался сле дующими процессами: уменьшением цен трализованного контроля, далее — распа дом идеологических скреп, экономиче ской стагнацией, а затем и падением уров ня развития экономики и, наконец, — кра хом СССР и появлением новой страны — России, которая на первых порах лишь но минально могла считаться государством. Постепенно централизованно организо ванная коррупция централизованного го сударства сменялась "федеративным" устройством из множества коррумпиро ванных систем.
Таким образом, нынешнее состояние коррупции в России во многом обусловле но давно наметившимися тенденциями и
6
ПУБЛ
4
переходным этапом, который и в других странах, находящихся в подобной ситуа ции, сопровождался ростом коррупции. Из числа наиболее важных факторов, опреде ляющих рост коррупции и имеющих исто рические корни, помимо дисфункций госу дарственной машины и некоторых истори ческих и культурных традиций следует от метить:
• стремительный переход к новой эко номиччской системе, неподкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой;
• отсутствие в советские времена нор мальной правовой системы и соответству ющих культурных традиций; • распад партийной системы контроля.
Коррупция за рубежом
Небольшой исторический очерк, приве денный выше, может вызвать тягостное впечатление и усугубить чувство обречен ности. Поэтому авторы считают необходи мым отметить, что коррупция — интерна циональная проблема. Она свойственна всем странам, независимо от политиче ского устройства и уровня экономического развития. Дело лишь в масштабах.
Ни одна страна не может считать себя застрахованной от коррупции. Так, в 1994 г. Швейцария, которая гордилась непод купностью своих государственных служа щих, была потрясена грандиозным скан далом вокруг чиновника из кантона Цюрих — ревизора ресторанов и баров. Ему ин криминировались взятки на сумму почти в 2 миллиона долларов. Сразу вслед за этим было начато расследование против пяти ревизоров-взяточников из состава прави тельства Швейцарии, покровительство вавших отдельныы фирмам при организа ции государственных поставок. Затем раз разилось еще два скандала.
Во Франции происходят массовые рас следования коррупционных действий, со вершаемых бизнесменами и политически ми деятелями. В 1993 г. премьер-министр впервые пообещал, что не будет" препятст вовать этим расследованиям. "Ситуация во Франции постепенно меняется, еще 10 лет назад здесь запрещалось расследова ние случаев взяток и коррупции", — утвер ждал французский судья Жан-Пьер Тьери.
Многочисленные случаи коррупции в Италии, затронувшие самые высокие по литические круги, привели к тому, что бо лее 700 бизнесменов и политических дея телей предстали перед судами в результа те начавшихся в 1992 г. расследований в Милане.
В сентябре 1996 г. в Берлине прошла специальная конференция по проблемам борьбы с коррупцией. По представленным там материалам во многих крупных горо дах ФРГ прокуратуры заняты расследова нием тысяч случаев коррупции: во Франк-фурте-на-Майне более тысячи, в Мюнхене — около 600, в Гамбурге — около 400, в Берлине — около 200. В 1995 г. было офи циально зарегистрировано поччи 3 тысячи случаев взяточничества. В 1994 г. перед судом оказались почти 1,5 тысячи человек, а в 1995 — более 2 тысяч, причем экспер ты считают эти данные лишь вершиной айсберга. В коррупцию вовлечены ведом ства по проверке иностранных беженцев, пункты регистрации новых автомобилей и многие другие учреждения. Так, за налич ные деньги можно незаконно "купить" пра-
во на открытие ресторана или казино, во дительские удостоверения, лицензии на отбуксировку неверно припаркованных ав томобилей. Наиболее сильно коррупцией заражена строительная индустрия.
Время от времени мы становимся сви детелями крупных коррупционных сканда лов, герои которых — лидеры ведущих держав мира и высшие руководители ува жаемых международных организаций. Суммы взяток, о которых идет речч, много кратно превосходят доходы наших корруп-ционеров. В одном из своих бюллетеней международная общественная организа ция "Трансперенси Интернэшнл" (далее — ТИ), цель которой — оказание сопротивле ния коррупции на международном и наци ональных уровнях и в бизнесе, утвержда ла: "Она (коррупция. — Авт.) стала при выччым явлением во многих ведущих ин дустриальных государствах, богатство и устойчивые политические традиции кото рых позволяют, однако, скрыть размах ог ромного ущерба, наносимого коррупцией социальной и гуманитарной сферам". Исс ледование, проведенное национальными филиалами ТИ в 1995 г., показало, что "коррупция в государственном секторе принимает одинаковые формы и воздей ствует на те же сферы независимо от того, происходит ли это в развитой или развива ющейся стране".
Абсолютно неправомерно разделение стран по коррумпированности, основан ное на оси Восток—Запад. Исторические исследования дают многоччсленные при меры того, как коррупция заносилась в восточные колонии западными колониза торами. Индонезию, например, заразили коррупцией чиновники голландской Вос точно-Индийской компании, на Филиппи ны она была занесена испанскими колони заторами, а в Индию — британской адми нистрацией. Филиппины и Бангладеш, восстававшие против военных коррумпи рованных режимов, дают примеры того, что коррупция не может считаться частью восточной культурной традиции. Сингапур и некоторые другие развивающиеся стра ны можно привести в качестве примера ус пешной реализации антикоррупционных государственных программ.
Сравнивая сегодняшнюю Россию и раз витые индустриальные страны, обладаю щие многовековыми демократическими традициями, мы должны учитывать, что пытаемся сопоставлять социальные орга низмы, находящиеся на разных стадиях развития демократии и рыночных институ тов. Нелишне вспомнить, что традиция по следовательного (и далеко не всегда ус пешного) ограничения коррупции насчи тывает в "западных демократиях" каких-то 20—30 лет, в то время как период демо кратического развития этих стран на поря док превышает эти сроки.
Иитернафнмалмые аспекты коррупции
Расширяющееся политическое и эконо мическое сотрудничество превращает коррупцию в интернациональную пробле му. Открываясь мировому сообществу, Россия также подвергается воздействию этой тенденции. Можно указать на следую щие каналы международной коррупции.
Коррупция в международных орга низациях существует в силу общих тен-
денций: в них также распределяются ре сурсы (например — помощь странам-уча стницам или клиентам этих организаций); их распределяют чиновники, не являющи еся собственниками этих ресурсов. Кроме того, бюрократия в международных орга низациях находится под менее присталь ным контролем по сравнению с нацио нальными, контролируемыми националь ными общественными организациями. Все это влечет за собой коррупцию, кото рая к тому же в силу специфики работы ме ждународных организаций находится в зо не значительно меньшего риска для участ ников коррупционных сделок. Издание ТИ отмечает, например: "Мошенничество с бюджетом в Европейском союзе стало ог ромной проблемой..,".
Последнее время в России появились публикации о таинственном исчезновении средств, полученных в виде помощи от ме ждународных организаций. Есть основа ния подозревать, что это результат именно такого вида коррупции.
Коррупция в международном эконо мическом сотрудничестве проявляется при создании предприятий с участием иностранного капитала, при реализации инвестиционных проектов и приватизации государственной собственности, при ре шении проблем раздела продукции и в других формах. От этого вида коррупции не защищена ни одна страна. Так, авторы доклада, сделанного экспертами США, ут верждают, что в 1994 г. при заключении крупных контрактов в 80% случаях они до стались иностранным компаниям, предла гавшим взятки.
В России сложилась странная ситуа ция. С одной стороны, многие иностран ные бизнесмены оправданно сетуют на коррупцию чиновников, препятствующую нормальному экономическому сотрудни честву. Среди бизнесменов, имеющих де ло с Россией и другими странами СНГ, бо лее 70 % опрошенных убеждены в том, что коррупция входит в число главных препят ствий для развития нормального предпри нимательства в России. Президент Все мирного банка Д.Вулфенсон сказал во время своего приезда в Москву в 1996 г.: "После окончания холодной войны корруп ция стала главным тормозом на пути демо кратического развития".
С другой стороны, многие представите ли иностранных компаний не брезгуют взятками для получения преимуществ в конкуренции. Более того, налоговое зако нодательство многих стран поощряет та кое поведение. Исключчнием служат зако ны США, напрямую запрещающие своим бизнесменам использование взяток на территории других стран. Без боязни впасть в преувеличение можно утвер ждать, что иностранный бизнес в России вносит свой весомый вклад в рост корруп ции в нашей стране.
Увод незаконных доходов за грани цу уменьшает риск коррупционных сделок и тем самым подстегивает коррупцию. От этого страдают многие страны. Известно немало случаев, когда лидеры развиваю щихся стран прятали в иностранных банках полученные в результате коррупционных действий доходы, исчисляющиеся милли ардами долларов.
В России увод капиталов из страны дав но стал проблемой экономики и финансо вой системы. Существенную часть этого
5
потока составляют незаконно полученные доходы, в том числе — от коррупционных сделок. Русло для этого потока расчища ется отсутствием двусторонних и много сторонних соглашений с участием нашей страны об аресте счетов, о выдаче пре ступников и т.п.
В заключение следует упомянуть о на личии обратной связи — влиянии нацио нальной коррупции на существенные об стоятельства международной жизни. Дос таточно привести один пример: Адольф Гитлер пришел к власти, эксплуатируя в числе прочего лозунг коррумпированно-сти Веймарской республики. То, что при ход Гитлера к власти стал фактом не толь ко внутригерманским, вряд ли нуждается в доказательстве.
КОРРУПЦИЯ
КАК ПРОБЛЕМА НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Проблемы, порождаемые коррулцмем
В рассуждениях о нынешнем состоянии России масштабная коррупция стала од ним из главных и общепринятых тезисов. Только за период 1995—1966 гг. в цент ральной и региональной российской прес се было опубликовано свыше 3 тысяч ма териалов, посвященных коррупции, по те левидению показано свыше 150 материа лов на эту тему. Более 60 % респондентов в социологических опросах относят кор рупцию к проблемам, представляющим уг розу национальной безопасности России; свыше 70 % согласны с утверждением о том, что Россия может быть отнесена к числу коррумпированных государств.
Несомненно, что коррупция оказывает разлагающее влияние на все стороны жиз ни. Описываемые ниже негативные пос ледствия коррупции в большей или мень шей степени уже проявляются сейчас в России. Экономические последствия 1. Расширяется теневая экономика. Это приводит к уменьшению налоговых посту плений и ослаблению бюджета. Как след ствие — государство теряет финансовые рычаги управления экономикой, обостря ются социальные проблемы из-за невы полнения бюджетных обязательств.
2. Нарушаются конкурентные механиз мы рынка, поскольку часто в выигрыше оказывается не тот, кто конкурентоспосо бен, а тот, кто смог получить преимущест ва за взятки. Это приводит к снижению эф фективности рынка и дискредитации идей рыночной конкуренции.
3. Замедляется появление эффектив ных частных собственников, в первую оче редь — из-за нарушений в ходе приватиза ции. Последствия те же, что в п.2.
4. Неэффективно используются бюд жетные средства, в частности, при распре делении государственных заказов и кре дитов. Это еще больше усугубляет бюд жетные проблемы страны.
5. Повышаются цены за счет коррупци онных "накладных расходов". В итоге стра дает потребитель.
6. Теряется доверие агентов рынка к способности власти устанавливать и со-
блюдать честные правила рыночной игры. Ухудшается инвестиционный климат, и, следовательно, не решаются проблемы преодоления спада производства, обнов ления основных фондов.
7. Расширяются масштабы коррупции в неправительственных организациях (на фирмах, предприятиях, в общественных организациях). Это ведет к уменьшению эффективности их работы, а значит, сни жается эффективность экономики страны в целом. Социальные последствия 1. Отвлекаются колоссальные средства от целей общественного развития. Тем са мым обостряется бюджетный кризис, сци-жается способность власти решать соци альные проблемы.
2. Закрепляютсяяи увеличиваются рез кое имущественное неравенство, бед ность большой части населения. Корруп ция подстегивает несправедливое и не праведное перераспределение средств в пользу узких олигархических групп за счет наиболее уязвимых слоев населения.
3. Дискредитируется право как основ ной инструмент регулирования жизни го сударства и общества. В общественном сознании формируется представление о беззащитности граждан и перед преступ ностью, и перед лицом власти.
4. Коррумпированность правоохрани тельных органов способствует укрепле нию организованной преступности. Пос ледняя сращивается с коррумпированны ми группами чиновников и предпринима телей, усиливается еще больше с помо щью доступа к политической власти и воз можностям для отмывания денег.
5. Увеличивается социальная напряжен ность, бьющая по экономике и угрожающая политической стабильности в стране. Политические последствия 1. Происходит смещение целей полити ки от общенационального развития к обес печению властвования олигархических группировок.
2. Уменьшается доверие к власти, рас тет ее отчуждение от общества. Тем са мым ставятся под угрозу любые благие на чинания власти.
3. Падает престиж страны на междуна родной арене, растет угроза ее экономи ческой и политической изоляции.
4. Профанируется и снижается полити ческая конкуренция. Граждане разочаро вываются в ценностях демократии. Возни кает угроза разложения демократических институтов.
5. Увеличивается риск крушения нарож дающейся демократии по распространен ному сценарию прихода диктатуры на вол не борьбы с коррупцией.
Экономмческме потеря от коррупции
Масштаб ущерба, наносимого России коррупцией, поддается денежному исчис лению, конечно, приблизительному.
Для оценки потерь от верхушечной кор рупции обратимся к известным примерам, когда подобные потери удалось устано вить.
Во-первых, было подсчитано, что в Ита лии после проведения операции "Чистые руки", направленной против коррупции, государственные затраты на строительст во дорог сократились на 20%.
Во-вторых, сошлемся на результаты недавних исследований ученых Гарвард ского университета, которые цитируются П.Беннетом. Подсчитано, что снижение коррумпированности страны с уровня Ме ксики до уровня Сингапура производит эффект, эквивалентный возрастанию сбо ра налогов на 20%.
Если применить эту оценку к сумме со бранных в России в 1997 г. налоговых по ступлений (по утверждению Правительст ва, 65% запланированного в бюджете), то 20% составят 49 триллионов (неденоми-нированных) рублей. Это больше, чем все бюджетные расходы прошлого года, пред полагавшиеся на науку, образование, здравоохранение и культуру с искусством вместе взятые.
В-третьих, упомянем дело одного бри танского чиновника Министерства оборо ны, осужденного на 4 года за взятки, мини мальная оценка которых составляла 2,25 миллиона долларов. Эксперты британско го филиала ТИ установили, что ущерб, на несенный действиями чиновника, за кото рые он получал взятки, составил 200 мил лионов долларов, т.е. почти стократно превосходил суммарный размер взяток. Легко убедиться на многих отечественных примерах в том, что это соотношение меж ду размером взяток и нанесенным от кор рупционных решений ущербом бывает и более существенным.
В-четвертых, следует обратить внима ние на наиболее распространенный во всем мире источник верхушечной корруп ции — государственные заказы и закупки. Для них оценки ущерба, а он, как правило, самый значительный, проводились чаще всего. Согласно этим оценкам, потери от коррупции в этой сфере часто превышают 30 % всех бюджетных затрат по этим статьям. (Если использовать этот коэффи циент, то антикоррупционные меры в со стоянии избавить нас от потерь только в военной сфере в размере почти 8 трилли онов неденоминированных рублей.)
По словам Удо Миллера, руководителя Счетной палаты земли Гессен, взятки в этой сфере нередко составляют до 20% суммы заключаемых сделок; при этом взятки не выплачиваются наличными, а переводятся соответствующим лицам че рез подставные фирмы или принимают форму завышенных счетов за выполнен ную работу. По оценкам экспертов, завы шенной является стоимость около 40% всех зданий, возводимых по заказу феде ральных, земельных и коммунальных вла стей. По утверждению главного прокуро ра Франкфурта-на-Майне, коррупция в строительстве наносит государству еже годный ущерб на сумму в 10 миллиардов марок, в частности, путем завышения на 30% реальной рыночной себестоимости работ.
Дитер Фриш, бывший Генеральный ди ректор по развитию в Европейской комис сии, отмечал, что когда в стране увеличи ваются потери из-за экономически слабых коррумпированных проектов, то эти поте ри не сводятся к сверхнормативным 10— 20% затрат на взятки, а включают, как пра вило, всю стоимость непродуктивных и не нужных проектов.
К приведенным примерам можно доба вить оценки наших правоохранительных органов, согласно которым криминальные структуры в отдельных отраслях промыш-
6
ленности — нефть, газ, редкие металлы — тратят до 50% получаемой прибыли (ре альной, а не декларируемой) на подкуп различных должностных лиц. Если исполь зовать приведенное выше соотношение между размером взяяок и потерями от коррупции, то легко установить порядок соответствующих сумм, которые будут ис числяться миллиардами долларов.
Теперь обратимся к низовой корруп ции. По подсчетам экспертов обществен ной организации "Технологии — XXI век", мелкие предприниматели тратят по всей стране на взятки чиновникам минимум 500 миллионов долларов в месяц! В год это оборачивается суммой в 6 миллиардов долларов. (Следует добавить, что приве денные расчеты не включают платежи мел ких предпринимателей "крышам".) Пред варительный анализ показывает, что 10% всего дохода в мелком и среднем бизнесе тратится на коррупционные сделки. При этом на начальном этапе (регистрация предприятияяи т.п.) расходы существенно выше. "Вход в бизнес" требует разреше ний примерно 50 чиновников. Эти потери напрямую перекладываются на рядовых покупателей и клиентов мелкого бизнеса, поскольку потраченные на взятки деньги закладываются в цену товаров и услуг.
Добавим к этому слабо изученную и практически не контролируемую у нас кор рупцию внутри предприятий и негосудар ственных организаций (пример — предос тавление коммерческими банками креди тов за взятки), которая также снижает эф фективность экономики.
Таким образом, суммарные потери от коррупции в нашей стране могут состав лять от 10 до 20 миллиардов долларов в год. Эти данные и оценки приведены здесь не для того, чтобы кого-либо удивить или напугать. Важно увидеть другое — на сколько рентабельными могут оказаться вложения в серьезную осмысленную дея тельность по систематическому ограниче нию коррупции.
ПРОБЛЕМЫ И УСЛОВИЯ, ПОРОЖДАЮЩИЕ КОРРУПЦИЮ
Общие проблемы
Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика — следствие общих политиче ских, социальных и экономических проб лем страны. Коррупция всегда увеличива ется, когда страна находится в стадии мо дернизации. Россия переживает сейчас не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и эконо мических устоев. Поэтому неудивительно, что она следует общим закономерностям развития, в том числе — негативным.
Связь между коррупцией и порождаю щими ее проблемами двухсторонняя. С одной стороны, эти проблемы усугубляют коррупцию, а их решение может способст вовать уменьшению коррумпированности. С другой стороны, масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы пере ходного периода, мешает их решению. От сюда следует, ччо, во-первых, уменьшить и ограничить коррупцию можно, только од новременно решая проблемы, ее порож-
дающие, и, во-вторых, решению этих про блем будет способствовать противодейст вие коррупции со всей решительностью и по всем направлениям.
К общим проблемам, порождающим коррупцию, относятся те, которые свойст венны не только России, но и большинству стран, находящихся в стадии модерниза ции, в первую очередь — переживающих переходный период от централизованной к рыночной экономике. Вот некоторые из этих проблем.
1. Трудности преодоления наследст ва тоталитарного периода. К ним отно сится прежде всего медленный отход от закрытое™ и неподконтрольности власти, которые, безусловно, способствовали процветанию коррупции. Нелишне напом нить в этой связи, что одним из самых кор румпированных режимов в истории была фашистская Германия. (Это, кстати, по лезно помнить тем, кто надеется победить коррупцию с помощью "сильной руки".)
Другое обстоятельство — преодоление слияния власти и экономики, свойственно го тоталитарным режимам с централизо ванной системой управления экономикой. Естественное разделение труда между властными институтами, призванными со здавать условия для нормального функци онирования экономики, и свободными агентами рынка до сих пор не сформиро валось. Административные органы в Рос сии продолжают, особенно на региональ ном уровне, играть на экономическом поле по тем правилам, которые устанавливают сами для себя. Такая ситуация неизбежно порождает коррупцию.
Напомним, что стремительные и карди нальные преобразования в России проис ходяя при сохранении существенной части корпуса государственных служащих. При чем на своих местах остались многие из тех, кто не был в состоянии приспособить ся к новым условиям и начать самостоя тельный бизнес или применить в нем свой талант, профессионализм, на худой конец — связи. Значит, остались не лучшие, ос тались носители старых, описанных выше стереотипов закрытости власти и возмож ности вмешательства во все стороны жиз ни. Одновременно оставались и приходи ли те, кто видел богатые возможности из влечения личной выгоды из администра тивных полномочий.
2. Экономический упадок и полити ческая нестабильность. Обнищание на селения, неспособность государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивают и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой низовой коррупции. Это подкре пляется старыыи советскими традициями блата как одной из форм низовой корруп ции.
Одновременно постоянно осознавае мый политический риск долговременных вложений, тяжелые экономические обсто ятельства (инфляция, неуклюжее и неуме стное присутствие государства в экономи ке, отсутствие четких регулятивных меха низмов) формируют определенный тип экономического поведения, рассчитанно го на кратчайшую перспективу, большую, хотя и рискованную выгоду. Такому типу поведения очень близок поиск выгоды с помощью коррупции.
Политическая нестабильность форми рует ччвство неуверенности и среди чи-
новников самого разного уровня. Не имея в этих условиях никаких гарантий самосо хранения, они также легче поддаются со блазну коррупции.
В условиях экономического кризиса го сударство часто пытается, как это дела лось в России, усилить налоговый пресс. Это расширяет зону теневой экономики, а стало быть, сферу коррупции. Например, коммерсант, уклонившийся от уплаты на лога, уже посадил себя на крючок налого вого инспектора и стал прекрасной мише нью для вымогательства взятки под обе щание избавить от наказания.
3. Неразвитость и несовершенство законодательства. В процессе преобра зований обновление фундаментальных ос нов экономики и экономической практики существенно обгоняет их законодательное обеспечение. Достаточно напомнить, что в России начало приватизации (ее партий но-номенклатурный этап) проходило вне четкого законодательного регулирования и жесткого контроля.
Если раньше, при советском режиме, коррупцию часто порождал контроль над распределением основного ресурса — фондов, то на начальных этапах реформы чиновники резко разнообразили сферы контроля: льготы, кредиты, лицензии, при ватизационные конкурсы, право быть уполномоченным банком, право реализо вывать крупные социальные проекты и т.п. Экономическая либерализация сочета лась, во-первых, со старыми принципами чиновничьего контроля за ресурсами (см. выше п.1), а во-вторых, с отсутствием за конодательного регулирования новых сфер деятельности. Именно это является одним из признаков переходного периода и служит одновременно благодатнейшей почвой для коррупции.
До сих пор сохраняется значительная законодательная неопределенность в воп росах собственности. В первую очередь это касается собственности на землю, не легальная распродажа которой порождает обильный поток коррупции. К этому следу ет добавить множество плохо определен ных переходных форм смешанной собст венности, распыляющих ответственность и позволяющих коммерсантам чувство вать себя чиновниками, а чиновникам — коммерсантами.
Неразвитость законодательства прояв ляется и просто в плохом качестве зако нов, в несовершенстве всей правовой сис темы, в нечеткости законотворческих про цедур. Здесь различные виды коррупции порождаются:
• противоречивостью законодательст ва и даже отдельных законов, что позволя ет чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства и шантажа граждан (клиентов); j
• незавершенностью законов, изоби лующих двусмысленностями, пробелами, многочисленными отсылочными нормами.^ В результате довершение законодатель-} ного регулирования перекладывается naj подзаконные акты органов исполнитель-д ной власти, подготовка которых практичв-1 ски неподконтрольна. Тем самым созд^Д ются условия для появления нечетких, " крытых", плохо доступных инструкций, ( здающих дополнительные условия коррупции;
• отсутствием законодательного ) лирования процедур подготовки
тивных и иных регулирующих и распоряди тельных актов (законов, президентских указов, постановлений Правительства и т.п.), что существенно облегччет возмож ности для коррупции. Все это усугубляется общим пренебрежением к процедурной строгости.
4. Неэффективность институтов вла сти. Тоталитарные режимы строят гро моздкий государственный аппарат. Речь идет прежде всего об исполнительной власти. Бюрократические структуры стой ки и хорошо приспосабливаются к выжива нию при самых тяжелых потрясениях. При чем чем энергичнее преобразования, тем больше энергии и изобретательности тра тится аппаратом на собственное сохране ние. В итоге окружающая жизнь стреми тельно меняется, а бюрократические ин ституты и, следовательно, система управ ления, отстают от этих изменений. В позд нем Союзе и ранней России было особо отчетливо видно, как реагировала система управления на усложняющиеся и множа щиеся проблемы: плодила свои систем ные пороки, увеличивая аппарат, вводя до полнительные иерархические уровни уп равления, создавая огромное число без ответственных координационных структур. Итог прост: чем сложнее и неповоротли вее система управления, чем больше не соответствие между ней и проблемами, которые она должна решать, тем легче в ней угнездиться коррупции.
На первых стадиях преобразований го сударству особенно трудно науччться всей мощью государственной машины, всей си лой закона защищать права собственно сти, обеспечивать неукоснительное со блюдение прав рыночной игры. Не чувст вуя такой защиты от государства, пред приниматель ищет ее у конкретных чинов ников. Так устанавливаются связи, легко превращающиеся в коррупционные.
Неэффективность государства прояв ляется и в том, что после разрушения но менклатурной системы не появилась но вая, современная система отбора и про движения государственных служащих. В результате новаяяволна чиновников содер жит немало проходимцев, идущих на госу дарственную службу с заранее обдуман ными намерениями использования своего служебного положения в целях, весьма да леких от благородных. Нередко прямое де легирование "агентов влияния" из ком мерческих структур в административные.
5. Слабость гражданского общества, отрыв общества от власти. Демократи ческое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с ин ститутами гражданского общества. Спад социально-экономического положения граждан, всегда сопровождающий началь ные стадии модернизации, вызываемое этим разочарование, приходящее на сме ну прежним надеждам, — все это способ ствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низо вая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций.
6. Неукорененность демократиче ских политических традиций. Проник новению коррупции в политику способст вуют:
• несформированность политической культуры, что отражается, в частности, на процессе выборов, когда избиратели от-
дают свои голоса за дешевые подачки или поддавшись заведомой демагогии;
• неразвитость партийной системы, когда партии не в состоянии брать на себя ответственность за подготовку и продви жение своих кадров;
• несовершенство выборного законо дательства, чрезмерно защищающего де путатский статус, не обеспечивающего ре альной зависимости выборных лиц от из бирателей, провоцирующего нарушения при финансировании избирательных кам паний.
Тем самым последующая коррумпиро-ванность представительных органов вла сти закладывается еще на этапе выборов.
Реальная политическая конкуренция служит противовесом и ограничителем для коррупции в политической сфере, с одной стороны, и для политического экс тремизма — с другой. В результате снижа ются шансы политической нестабильно сти. Как напоминает один из экспертов по проблемам коррупции, только появление такой конкуренции позволило постепенно снизить коррумпированность выборов в Англии в середине XIX в.
Фиктивнаяяполитическая жизнь, невоз можность политической оппозиции ответ ственно влиять на ситуацию подталкивают оппозиционных политиков разменивать политический капитал на экономический. При этом, с учетом прочих условий, осу ществляется плавный переход от полуле-гитимного лоббизма к откровенной кор рупции.
Слецмфмчмкмо российские проблемы
Описанные ниже проблемы являются продолжением тех, которые по проявле нию или происхождению уходят корнями в советский период. Некоторые из них усу гублены условиями переходного периода (частично об этом говорилось выше).
1. Слабость судебной системы — од на из основных проблем переходного пе риода. В СССР суды, работавшие под на жимом партийных органов, нередко были ширмой в делах, связанных с коррупцией. Система тотального партийного надзора приучала людей искать защиты в партий ных организациях, а не в судах (последнее считалось почти неприличным). После распада этой системы на ее месте образо валась правовая брешь, незаполненная до сих пор.
Сейччс в России слабость судебной си стемы проявляется в том, что:
• бюджет и исполнительная власть плохо обеспечивают содержание судей и деятельность судов;
• слабо исполняются судебные реше ния;
• низка пропускная способность арби тражных судов, а значит, резко увеличива ются сроки рассмотрения дел в них, что нередко парализует коммерческую дея тельность;
• не хватает квалифицированных кад ров, соответствующих требованиям новых экономических условий.
В противостоянии коррупции практиче ски не используется серьезный потенциал гражданского судопроизводства.
Отсутствие административной юстиции не позволяет разгружать уголовное и гра жданское судопроизводство от дел по рас-
смотрению административных наруше ний, что затрудняет решение множества задач именно в той сфере, которая смыка ется с коррупцией. Фактически админист ративная юстиция подменялась раньше партийным прессингом, имевшим различ ные формы, в том числе институциализи-рованные в виде комитетов партийного контроля.
2. Неразвитость правового сознания населения порождена той же причиной — укорененной при советском режиме сис темой партийного квазиправа. Помимо слабого исполнения законов и иных норм, помимо отсутствия культуры и традиции использования права гражданами, прояв ляются и другие эффекты: в частности, по ниженный правовой иммунитет приводит к тому, что практически отсутствует массо вое сопротивление "низовой" коррупции.
3. Привычная ориентированность правоохранительных органов и их представителей на защиту исключи тельно "интересов государства" и "об щенародной собственности" — типично российская проблема. Защита прав и ин тересов граждан, в том числе — частных собственников, еще не стала центральной задачей. В итоге предприниматели, не на ходя защиты в сфере права, ищут ее в сфе ре свободной купли-продажи незаконных услуг чиновников.
4. Традиция подчинения чиновников не закону, а инструкции и начальнику имеет в России корни более древние, чем 70 лет коммунистического режима. Это приводит к тому, что попытки правового регулирования вязнут в старой бюрокра тической системе, продолжающей рабо тать по своим собственным законам, уста новленным несколько столетий тому на зад. Следовательно, любая антикоррупци-онная программа в России должна быть сопряжена с коренным реформированием системы государственной службы.
Экономические условия коррупции
Государственная коррупция существу ет постольку, поскольку государство вме шиваются в ччстную, общественную, эко номическую жизнь. Проблема в том, что государство, реализуя свое предназначе ние, обязано осуществлять это вмеша тельство, и в том, насколько эффективно оно осуществляется. Таким образом, кор рупцияя- это прежде всего сигнал, указы вающий на неуклюжие, неоправданные, неэффективные действия государства.
В экономической сфере последние го ды происходили бурные изменения, появ лялись новые непривычные сферы и фор мы активности, к чему труднее всего при спосабливались властные институты. Именно здесь более всего ощущался рост коррупции. Ниже приводится далеко не полный перечень основных сфер государ ственного присутствия в экономике, изо билующих коррупцией.
1. Приватизацияягосударственной собственности везде служит серьезным источником коррупции. В России это об стоятельство усугублялось масштабно стью приватизации и слабостью контроля за ее ходом. Еще на начальных стадиях около 30% всех постановлений по прива тизации, по данным правоохранительных органов, содержали нарушения норм дей-
8
ствующего законодательства. Практикова лось включение чиновников в число акцио неров. По данным МВД, каждое десятое должностное преступление из числа выяв ленных в период с 1994 г. по середину 1997 г. совершается в сфере приватиза ции (5600). Наиболее распространенные нарушения — присвоение денежных средств и взятки. Почти в половине регио нов России к уголовной ответственности привлечены занятые приватизацией чи новники из руководства администраций, территориальных комитетов по управле нию имуществом, фондов имущества.
К этому придется добавить многочис ленные случаи, не подпадающие под пря мую уголовную ответственность: оценива ние приватизируемых объектов по зани женным суммам, манипуляции условиями конкурсов, скупка предприятий чиновни ками через доверенных лиц. Не случайно именно приватизация стала последнее время полем для политических схваток, в которых главное оружие — компрометиру ющие материалы и обвинения в корруп ции.
2. Распределение бюджетных средств — еще одна благодатная сфера для коррупционеров. По свидетельству экспертов взяткой сопровождается почти половина актов по выдаче государствен ных кредитов или распределения бюджет ных средств. Этому благоприятствует не уклюжая налоговая система, согласно ко торой деньги, собираемые в регионах, должны попасть в федеральный бюджет, а потом снова вернуться в регион в виде трансфертов. Коррупцию подстегивает нереальный и нереализуемый бюджет, ко торый позволяет чиновникам решать, кому сколько недодать, кому перевести деньги раньше, а кому позже. По той же причине недофинансирования создаются внебюд жетные фонды различных ведомств, мани пуляции с которыми также сопровождают ся коррупцией. Отсутствие контроля за расходованием бюджетных средств в ре гионах питает коррупцию на этом уровне.
Распределение бюджетных средств происходит также через государственные заказы и закупки. До последнего времени и здесь царили закрытость и бесконтроль ность, порождавшие безудержную корруп цию. Особенно разлагающе закрытость и неподконтрольность при распределении и использовании государственных средств действовали в Вооруженных Силах.
3. Предоставление эксклюзивных прав (льгот, в том числе — по экспорту и импорту, налогам, лицензирование и т.п.) — благодатнейшая почва для корруп ции. При подготовке проекта концепции Административной реформы производи лось анкетирование правительственных ведомств, и среди прочего анкета содер жала вопрос о полномочиях, которых не хватает ведомству. Право выдачи лицен зий было в числе наиболее распростра ненных пожеланий.
К этой же категории следует отнести та кие коррупциогенные рычаги, как отсрочки налоговых платежей, предоставление льгот заемщикам бюджетных средств, продление кредитных договоров, предос тавление государственных гарантий, бюд жетные преференции, реализуемые через "бюджет развития".
Региональные власти не уступают фе деральным в использовании права предо-
ставления льгот для получения взяток. По данным Генеральной прокуратуры, в од ном только Ставропольском крае в 1995 г. было выявлено 130 преступлений должно стных лиц в этой сфере.
4. Банковская сфера в России начала преобразовываться одной из первых — на рубеже 80—90-х гг. фактически происхо дила ненормативная приватизация суще ственной части государственного банков ского сектора. Создание системы уполно моченных банков, которым передавались в управление бюджетные средства, в усло виях высокой инфляции было для послед них источником получения колоссальных прибылей. Естественно, что и здесь кор рупция пустила глубокие корни.
Сотрудничество чиновников с коммер ческими банками позволило цивилизовать формы получения взяток и от традицион ных конвертов (а затем — чемоданчиков) с наличностью помогло перейти к льготным кредитам, завышенным в десятки раз про центам по вкладам и другим, более утон ченным формам благодарности.
В 1996 г. Генеральная прокуратура со общала о своей озабоченности положени ем дел в Центральном банке России и его территориальных управлениях. Число уго ловных дел, возбужденных по фактам взя точничества чиновников кредитно-финан совых учреждений росло в период с 1993 по 1995 гг. практически экспоненциально (это значит, что взяточники размножались как колония бактерий в питательном буль оне): 1993 г. -48 дел, 1994 г. -93, 1995 г. -143.
5. Противозаконный лоббизм в зако нодательных органах труднее всего под дается контролю и уголовному преследо ванию, прежде всего из-за гипертрофиро ванной депутатской неприкосновенности. Именно поэтому из общего числа должно стных лиц, привлеченных к ответственно сти за деяния, которые можно квалифици ровать как коррупцию (этого термина нет в Уголовном кодексе), законодатели состав ляют не более 3%. Неясно, должно ли слу жить утешением ходящее по рукам и стра ницам газет "меню" коррупционных услуг в Государственной Думе с расценками, на порядок меньшими тех, за которые совер шают грехопадение законодатели во мно гих странах с более развитой демократи ей.
6. Правоохранительные органы и экономическая преступность, сращива-ясь, создают среду, которая является су щественным препятствием для борьбы с коррупцией. Создаются "комплексные бригады", зарабатывающие деньги на раз вале уголовных дел; за взятки организует ся давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются для вымога тельства; немало фактов поступления ра ботников правоохранительных органов на службу ("по совместительству") в коммер ческие структуры и создания таковых под патронажем стражей порядка. Родствен ники чиновников высокого ранга из тамо женных или налоговых органов вдруг, не зависимо от квалификации, оказываются на весьма денежных должностях в коммер ческих структурах. (Не менее удачливы и родственники некоторых высокопостав ленных служащих из других органов вла сти.) В 1995 г. выявлено 270 случаев неза-
конного участия в коммерческой деятель ности налоговых инспекторов. В 1996 г. за взяточничество было привлечено к уголов ной ответственности 404 сотрудника орга нов внутренних дел. Большинство престу плений в таможенной службе (около 40%) совершается при одновременном получе нии взятки.
Коррупция проникает в суды. В этих ус ловиях адвокаты делают взятки эффектив ным инструментом защиты своих клиен тов.
Условия AM низовой коррупции
Социологические исследования, пока зывающие, что 98% автомобилистов хоть раз в жизни давали взятку инспектору ГАИ, говорят не только о высокой степени кор-румпированности этой службы. Данные свидетельствуют о широчайшей коррум-пированности общественного сознания, о том, что низовая коррупция внедрена в об щественную практику.
Привлекательность низовой коррупции в том, что при минимальном риске для обеих сторон она обладает специфиче ской ценностью не только для получателя (или вымогателя) взятки, но и для взятко дателя. Взятка помогает решать постоян но возникающие бытовые проблемы; она же служит небольшой платой за постоян ную возможность мелких нарушений зако нов и инструкций. Купюра, которую держит в документах владелец автомобиля, лежит там и на те случаи, когда понадобится пре высить скорость, проехать в автомобиле в состоянии опьянения. (В Москве взятка в связи с избавлением от санкций за управ ление автомобилем в нетрезвом состоя нии обходится в сумму от 100 до 300 дол ларов США, в зависимости от марки авто мобиля.)
Масштабная низовая коррупция пре дельно опасна, поскольку, во-первых, соз дает благоприятный психологический фон для существований остальных форм кор рупции и, во-вторых, взращивает верти кальную коррупцию. Последняя же являет ся исходным материалом для формирова ния организованных коррупциойных струк тур и сообществ.
Низовая коррупция в России пронизы вает все сферы, в которых рядовой граж данин сталкивается с необходимостью об ращаться к государству, или, наоборот, го сударство считает необходимым трево жить гражданина. Ниже перечисляются только основные сферы.
1. Жилищно-коммунальная сфера, как показывают социологические опросы российского населения, воспринимается им как самая коррумпированная. Казалось бы, появление рынка жилья должно приве сти к уменьшению коррупции в этой сфе ре. Однако укорененность ее здесь чрез вычайно прочна. Это яркий пример того, что одних мер по ликвидации экономиче ских условий коррупции может не хватать для борьбы с ней.
2. Правоохранительные органы, и, прежде всего милиция, находятся на вто ром месте. В последнее время среди при влеченных к ответственности за корруп цию одну четверть составляют работники правоохранительных органов. Как уже упо миналось, наиболее весомый вклад в этот высокий результат вносит ГАИ. Помимо
9
дорог граждане часто вступают в корруп-ционные отношения с правоохранительны ми органами при выдаче водительских прав, разрешений на хранение огне стрельного оружия и в иных подобных слу чаях.
3. Налоги и таможенные сборы — прекрасная "питательная среда" для ни зовой коррупции. Опросы многостра дальных российских "челноков" показали, что среди них практически нет тех, кто хоть раз не дал взятку таможеннику.
4. Призыв на военную службу пос ледние годы сталкивается с постоянными трудностями. В связи с этим будет небе зынтересно узнать, что, по предваритель ным подсчетам, более половины молодых людей, .освобожденных от призыва в ар мию, добились этого с помощью взяток.
В добавление к перечисленному упо мянем еще ряд ситуаций, попадание в ко торые сопряжено с высокой вероятно стью соприкосновения с коррупцией:
• сбор штрафов и иных платежей с на селения разными ведомствами;
• выдача разрешений на занятие раз личными видами деятельности;
• разрешение на строительство и на деление земельными участками;
• контроль со стороны государствен ных служб (пожарные, санэпидемстанции и т.п.), от которого страдает мелкий биз нес в России.
Взаимодействие власти с граждани ном возникает в двух случаях. Первый — когда власть должна предоставить ему некоторые услуги (дать разрешение, пре доставить справку). В подобных ситуаци ях коррупции способствует (помимо пе речисленного в предыдущих разделах):
• сохранение широкой сферы госу дарственных услуг, охваченных разреши тельным принципом;
• незнание гражданами своих прав на получение услуг и обязанностей чиновни ков на их предоставление;
• сокрытие чиновниками информации о своих обязанностях и правах граждан;
• усложненность бюрократических процедур;
• монополия ведомств на предостав ление услуг;
• структурные особенности органов власти, при которых одно ведомство об ладает полномочиями и принимать власт ные решения, и оказывать услуги.
Второй случай, когда власть, выполняя свою ограничивающую и регулирующую функцию, обязывает гражданина поде литься своими ресурсами с государст вом, взыскивая обязательные платежи или налагая штрафы за нарушения дейст вующих норм. В этих ситуациях корруп ции способствуют следующие условия (помимо перечисленного в предыдущих разделах):
• отсутствие удобных процедур реа лизации гражданином своих обяза тельств;
• неадекватность шкал штрафов, спо собствующая уклонению от их уплаты с помощью взяток.
СоцмаАьтнюшпмотческме условия коррупции
Морально-психологическая атмосфе ра в обществе серьезно влияет на уро вень коррупции. Большинство чиновни-
ков рано или поздно сталкиваются с об стоятельствами, в которых они впервые должны делать выбор: принимать или не принимать коррупционное решение. По явление этих обстоятельств зависит как от обсуждавшихся выше проблем и ус ловий, порождающих коррупцию, так и от социально-психологических факто ров. Поняв их природу, легче опреде лить, что надо делать для борьбы с кор рупцией.
Среди наиболее распространенных мотивов — компенсация за ощущаемый чиновником ущерб, связанныы с прохож дением службы. К потере нравственного иммунитета подталкивает:
• упоминавшееся выше ощущение не стабильности;
• низкая зарплата, не соответствую щая квалификации и ответственности ра боты;
• несправедливость при продвижении по службе;
• хамство или некомпетентность на чальства.
Бороться с этим можно, соответствую щим образом меняя систему государст венной службы.
Специалисты отмечают, что в переход ные периоды коррупционное решение подчас рассматривается чиновником как своего рода диверсия против новой сис темы. Взяточник представляет себя идей ным борцом с "преступным режимом", яв ляясь между тем тривиальным стяжате лем.
Принятие первого коррупционного ре шения может облегчаться информацион ной средой, окружающей чиновника. Че стный чиновник, каждый день слышащий и читающий одно и то же: "У нас берут все!", может начать воспринимать себя белой вороной, неудачником, которому даже взяток никто не предлагает. Такому остается только дождаться "удачного слу чая".
Важная особенность социально-пси хологического климата в обществе, спо собствующая процветанию коррупции, — двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно верхушеч ная, считается общественно-неприемле мой. Это всячески поддерживается и обыденной моралью, и прессой, и поли тической практикой, эксплуатирующей антикоррупционную тематику.
С другой стороны, коррупция, особен но низовая, является принимаемой "по
умолчанию" частью быта. Продолжают су ществовать зоны, почти закрытые для действий правоохранительных органов, борющихся с коррупцией. Обвинения в коррупции стали настолько обыденными и расхожими, что грань между нормой и отклонением стирается.
Чиновник может стать коррупционе-ром не только после принятия критиче ского решения, но и в результате плавно го перехода от действий "пограничного" характера к преступным. Это облегчается тогда, когда не налажены четкие техноло гии управления, принятия решений, ко гда размыты полномочия и сферы веде ния. В переходные периоды плавное вползание в коррупцию облегчается так же следованием устаревшим, но еще действующим традициям, культурным стереотипам.
Например, в прежней системе суще ствовал особый вид ценных бумаг — до кументы, снабженные разными визами, резолюциями и "уголками" с грифами от Политбюро до сельсовета. Они допуска ли неформализованную конвертацию властного капитала в экономический. Эта практика сохранялась во всех ветвях и уровнях власти и с огромным трудом изживается сейчас.
Подобные эффекты вызываются т^кже одновременным существованием старых и новых стереотипов административного поведения. Советская система позволяла легально конвертировать власть в личный комфорт и нелегально — власть в личный капитал. Но она категорически запрещала обратный путь конвертации. Исключения были, но считались неприемлемыми и время от времени карались. Можно было получить теневое влияние, но нельзя бы ло легально за деньги получить легальную власть.
Нормальная демократия допускает конвертировать экономический капитал во властный (например, через механизм выборов), но в своих развитых формах препятствует конвертации властного ка питала в экономический.
Специфика переходного периода — смешение традиций и культурных стерео типов, свобода практически беспрепятст венной конвертации одних форм капитала в другие. В результате должностные лица рассматривают свою службу как продол жение рынка, а.демократию трактуют как свободу преобразования нормального рынка в рынок коррупционных услуг,
Итак, отсутствие реальной борьбы с условиями, порождающими коррупцию, приводит к ее распространению как по горизонтали, так и по вертикали, захвату новых учреждений и сфер влияния, способству ет образованию коррупционных сетей или сообществ. Коррупция в та ких условиях стремится захватить не только экономику, но и политику. В результате стране и обществу наносится гигантский невосполнимый ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а суще ствующие демократические институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под угрозу ставится це лостность страны и сохранение ее конституционного строя. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной без опасности страны.
Эту проблему не способна решить власть в отрыве от общества. Без ложного пафоса, эта проблема касается каждого, кто понял опасность дальнейшего усиления коррупции для себя и своих близких, для своего дела, для общества и страны, кто считает себя гражданином.
10
АНТИКОРРУГЩИОННАЯ ПОЛИТИКА
БОРЬБА С КОРРУПЦИЕЙ В РОССИИ
Антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает, что необходимо безотлагательно разработать и запустить антикоррупционную програм му, которая должна перерасти в постоянно действующую систему ограничения кор рупции. Разработка и реализация такой программы должны базироваться на точ ном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании существующих предпосылок и ограничений; на ясных и продуктивных принципах.
Сегодняшяие неудачи и успехи
В нынешнем законодательстве корруп-ционные действия могут квалифициро ваться следующими статьями Уголовного кодекса: 174 — легализация денежных средств или иного имущества, приобре тенных незаконных путем; 285 — злоупот ребление должностными полномочиями; 290 — получение взятки; 291 — дача взят ки; 292 — служебный подлог. Вместе с тем ряд очень распространенных в России дей ствий явно коррупционного характера не нашел отражения в новом УК. Среди них:
• участие должностных лиц в коммер ческой деятельности для извлечения лич ной прибыли;
• использование служебного положе ния для "перекачки" государственных средств в коммерческие структуры с це лью получения личной выгоды с задейст вованием для этого подставных лиц и род ственников;
• предоставление должностными ли цами льгот коммерческим структурам с целью извлечения личной прибыли;
• предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избира тельные фонды.
Принятый Государственной Думой в но ябре 1997 г. в третьем чтении Федераль ный закон "О борьбе с коррупцией" ока зался предельно беззубым. Помимо мно жества юридических несообразностей и технических огрехов, он содержит в каче стве инноваций некоторые дополнитель ные ограничения на действия должност ных лиц. Для этого не было необходимости создавать закон, борьба вокруг которого шла три года, а достаточно было принять поправки к законодательству о государст венной службе. Принятие закона "О борь бе с коррупцией" даже после юридической правки может принести скорее вред, чем пользу, по ряду причин, безобиднейшая из которых — разочарование граждан из-за несоответствия между названием закона и ничтожными последствиями его принятия. Представляется, что целесообразность подобного закона сомнительна. Антикор-
рупционные меры должны пронизывать всю систему законодательства, а не опре деляться одним законом.
В 1992 г. был издан Указ Президента Российской Федерации "О борьбе с кор рупцией в системе государственной служ бы"ы Из-за отсутствия механизмов реали зации он оказался одним из самых игнори руемых за всю историю российского пре зидентства. Его нормы о необходимости чиновникам представлять декларации о доходах и имуществе начали реализовы ваться только через пять лет после выхода дополнительного Указа в 1997 г. А норма, запрещающая чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью, не выполняется до сих пор: по данным МВД, в период с 1994 по середину 1997 г. выявле но более 800 случаев подобных наруше ний. Понятно, что возможность безбояз ненно совмещать государственную службу с коммерческой деятельностью — это не только гигантская брешь для коррупции, но и стимул для занятия государственных должностей исключительно с целью неза конного обогащения.
Для уменьшения коррупции в правоох ранительных органах принимались необ ходимые институциональные решения. Сейчас управления собственной безопас ности имеют Федеральная служба безо пасности, Министерство внутренних дел, Государственный таможенный комитет, Федеральная служба налоговой полиции. По данным Прокуратуры РФ, наиболее эф фективна служба внутренней безопасно сти МВД, силами которой раскрывается 60% должностных преступлений внутри системы. Кроме того, была принята Феде ральная программа по усилению борьбы с преступностью на 1996—1997 гг., но ее выполнение находилось на крайне низком уровне.
Состояние борьбы с коррупционными нарушениями можно оценить по динамике судебных приговоров в этой сфере. В табл. 1 приведены данные для СССР, а в табл. 2—для Российской Федерации.
Таблица 1.
Число осужденных за взятки в СССР (округленно)
1980
1970
1957
Число осужденных
Год
6000
1800 3000
Таблица 2. Число осужденных
за взятки в Российской Федерации
1995 1996
1994
Число осужденных
Год
1071
1243
1114
Заметим, что численность населения Российской Федерации меньше населе ния СССР на 40%. В то же время число осу жденных за взяточничество сократилось в пять раз. Нет оснований считать, что это
произошло из-за резкого роста нравст венности во властных структурах.
Но дело не только в этом. Из общего числа осужденных за взяточничество в 1994—1996 гг. приговоры, связанные с ли шением свободы, получили лишь 1169 че ловек (34%). Если сопоставить эти сведе ния с данными Прокуратуры РФ, которая за тот же период выявляла в среднем око ло 5 тысяч "проявлений" взяточничества в год, то выяснится, что обвинительные при говоры выносятся не более чем каждому пятому обвиняемому Прокуратурой, а ве роятность попасть за решетку после воз буждения дела Прокуратурой не превосхо дит 0,08. Одновременно сама Прокуратура постоянно и не без оснований сетует на то, что от МВД она получает дела с таким ко личеством процессуальных нарушений, что позиции адвокатов в последующих су дебных процессах оказываются практиче ски беспроигрышными.
Низкая эффективность правоохрани тельной системы будет видна еще отчет ливее, если рассмотреть КПД ее деятель ности в сферах, особо подверженных кор рупции во всех странах. Так, по данным Го сударственной налоговой службы, в 1995 г. уголовные дела за получение взяток бы ли возбуждены против 97 работников этой службы; осуждено всего шесть. По статье "Злоупотребление властью" возбуждены дела против 17 работников. Не осужден ни один! Ненамного лучше ситуация в 1996— 1997 гг. При этом число дел, возбуждае мых против работников службы, год от го да нарастает. И это характерно не только для налоговой службы.
В системе правоохранительных орга нов практически отсутствуют специали сты, на современном уровне понимающие природу коррупции, а следовательно, и методы борьбы с ней. Подавляющее боль шинство предлагаемых мер связано с про тиводействием проявлениям коррупции. Об этом свидетельствует не только (и без того не реализующаяся) Федеральная программа по усилению борьбы с преступ ностью на 1996—1997 гг. и не только про екты очередных программ по борьбе с коррупцией, разрабатываемые ведомст вами охраны правопорядка и предусмат ривающие не приносящие результата "ме ры по усилению борьбы". Самое опасное — это неправильное объяснение причин, порождающих коррупцию.
Не изменились наивные и абсолютно не работоспособные представления о причи нах, порождающих коррупцию. В начале до клада рассказывалось о том, как понимали природу коррупции при советской власти. А вот цитата из преамбулы к проекту одной из программ по борьбе с коррупцией, датиро ванной 1996 г.: "Сложившееся положение стало возможным из-за того, что в органах государственной власти ослаблена работа по подбору и расстановке кадров..."
Можно без колебаний утверждать: пра воохранительная система страны не спра вляется с задачей борьбы с коррупцией.
Тому есть как минимум три причины. Во-первых, одни меры уголовного преследо вания не в состоянии поколебать позиции масштабной коррупции; борьба с корруп цией — не криминальная, а системная проблема, о чем подробно говорилось вы ше. Во-вторых, низко качество работы правоохранительных органов, которые са ми разъедаются коррупцией, а професси ональный уровень работников в общей массе не соответствует сложности проб лем. В-третьих, правоохранительная сис тема не может в одиночку справиться с этой проблемой; ее должны решать сооб ща государство и общество.
Ситуация начала несколько меняться в 1997 г. В соответствии с задачами, поста вленными в Послании Президента Россий ской Федерации, осуществляется переход к открытости конкурсов на государствен ные заказы, укрепляется бюджетная дис циплина. Приняты законы, которые долж ны поспособствовать сужению плацдарма коррупции: Закон «Об исполнительном производстве», закон «О судебных приста вах», Закон о приватизации, Закон о бан кротстве. В бюджете на 1998 г. предусмот рено увеличение на 48% финансирования судебной системы.
Однако эти тенденции пока слабы, и есть опасность того, что первые попытки окажутся последними. Уже налицо про медления с выполнением поручения Пре зидента о подготовке Концепции админи стративной реформы, которая должна бы ла включать существенный антикоррупци-онный блок. Еще в октябре прошлого года предполагалось опубликовать проект Кон цепции для обсуждения. До сих пор это не сделано.
Борьба с коррупщюй: лрвдлосьмкм м ограничения
Чтобы понять и оценить возможности борьбы с коррупцией в России, необходи мо проанализировать возможное участие в решении этой проблемы основных парт неров: органов власти, ключевых компо нентов гражданского общества (предпри нимательства, независимых средств мас совой информации, общественных инсти тутов) и общества в целом. Неудивитель но, и это будет показано ниже, что в той сложной ситуации, которая сложилась в России, все эти "игроки" несут в себе и по ложительные и отрицательные "заряды" относительно борьбы с коррупцией.
1. Средства массовой информации, с одной стороны, давно и прочно стали ос новной ареной, на которой разворачива ются баталии вокруг коррупционных сю жетов. Они хорошо подаются и пользуются спросом. Не существует исключительной групповой монополии на негосударствен ные СМИ, следовательно, пока эта тема не может быть снята с повестки дня.
С другой стороны, деловая элита осоз нала могущество СМИ, и то обстоятельст во, что политическая рентабельность серьезных вложений в них может иметь полезные экономические последствия. В результате мы являемся свидетелями борьбы между экономическими кланами за информационные каналы (в широком смысле этого слова). Неурегулирован ность юридических и экономических отно шений между журналистами и их "хозяева-1 ми" влечет широкое распространение те-
невых и даже коррупционных отношений в этой сфере. В итоге негосударственные СМИ рискуют превратиться из мощного отряда гражданского общества в инстру мент борьбы междуэкономическими и бю рократическими кланами.
2. Российский бизнес целесообразно рассматривать состоящим из трех нерав ных частей. К первой и много меньшей от носятся основные финансовые группы, выросшие на бюджетных деньгах и досту пе к административным ресурсам. С одной стороны, пока этц группы ожесточенно конкурируют и к ним добавляются новые, России не грозит полностью стать олигар хическим государством. Антикоррупцион-ные взаимные удары стали в последнее время важным средством борьбы групп, обнажая многое для граждан и готовя их к более серьезным фазам борьбы с корруп цией. Кроме того, борьба по таким прави лам воспитывает страх перед использова нием по крайней мере самых наглых кор рупционных действий; помогает естест венному отбору и в чиновничьей среде, и в методах достижения успеха в бизнесе; ра ботает на (пока слабые) антикоррупцион-ные усилия властей.
С другой стороны, "игры с огнем", кото рыми занимаются кланы, поражая друг друга вбросами компромата, могут иметь неожиданные последствия: гибель мощ ных (по нашим масштабам) финансовых империй; проявление "эффекта бумеран га", когда жертвой становится тот, кто пер вый поднимает оружие; впечатляющий крах эффектных чиновничьих карьер. Все это либо уже происходит, либо близко к осуществлению. Но в относительно неста бильной политической ситуации возмож ны более серьезные последствия: крах правительства и откат от реформистской политики. Страх перед подобными воз можностями подталкивает различные группировки к консолидации во имя само сохранения. Подобная консолидация мо жет стать препятствием для борьбы с кор рупцией.
Ко второй части российского бизнеса следует отнести представителей "второго эшелона" бизнеса, не допущенного (а час то и не рвущегося — из страха или брезг ливости) к бюджетной кормушке и потому прежде всего заинтересованного в нор мальных правилах экономической игры. Предприниматели, вставшие на ноги в ус ловиях реальной конкуренции, не заинте ресованы в сращивании власти и бизнеса, являющемся питательной средой корруп ции.
Между тем эта часть российского биз неса плохо консолидирована и не имеет постоянных эффективных механизмов от стаивания своих интересов. Одновремен но власть, по сложившейся традиции, вза имодействует с представителями первого малочисленного отряда бизнесменов, большей частью игнорируя "широкие слои" предпринимателей, которые могли бы стать существенной опорой в антикор-рупционных усилиях.
Наконец, третья группа предпринима тельства, обозначаемая часто как "мелкий и средний бизнес" и являющаяся по демо кратическим стандартам основой средне го класса, буквально повязана сплошной низовой коррупцией. Последняя не только препятствует бизнесу, но и буквально уни-
жает целый социальный слой. Это стано вится источником возрастающего соци ального напряжения в тех группах, кото рые, как показывает история, являлись движущей силой не только буржуазных ре волюций, но и фашистских переворотов.
3. Российское общество сильно разо чаровано властью. Существенный вклад в это разочарование вносит устойчивый стереотип ее коррумпированности. Рос сийское общественное сознание, еще не защищенное укорененностью граждан ской ответственности и приверженностью демократическим принципам, весьма склонно поддаться соблазну простых ре цептов, из которых один из самых распро страненных — "сильная рука". Поэтому крайне тяжело будет обрести доверие гра ждан и их поддержку при реализации серь езной антикоррупционной программы.
В то же время в последние годы резко выросло число общественных организа ций, которые охвачены ржавчиной корруп ции в гораздо меньшей степени, чем дру гие сферы жизни. Эти институты граждан ского общества могут стать серьезным подспорьем при реализации программы по борьбе с коррупцией.
4. Российские власти сами обеспоко ены потерей поддержки в обществе. Необ ходимость продлять свое существование посредством выборов заставляет власти (когда осознанно, когда инстинктивно) за ботиться об усилении своей легитимно-сти. Очевидно, что борьба с коррупцией — один из эффективных инструментов реше ния этой задачи. Антикоррупционная рито рика с удовольствием применяется пред ставителями всех частей политического спектра. Однако любые шаги по ограниче нию коррупции носят до сих пор либо сим волический, либо «фрагментарный харак тер.
Запуск и реализацию системы антикор-рупционных мероприятий тормозит ряд препятствий:
• на достаточно высоком уровне есть лица, которым может быть инкриминиро вана коррупционная деятельность;
• существует большой пласт чиновни ков, не заинтересованных в изменении сложившейся ситуации;
• во власти сохранились и преоблада ют старые стереотипы, определяющие уп рощенные подходы к решению задач, по добных борьбе с коррупцией.
Поскольку ограничение коррупции неотделимо от коренного реформиро вания всей государственной машины, реализация подобной программы тре бует серьезного политического обес печения и специфических политиче ских условий, включая консолидацию большей части властных элит.
Для преодоления этих препятствий тре буется не меньшая политическая воля, чем та, которая демонстрировалась на самых опасных этапах предшествующих преоб разований.
Между тем сохраняется опасная ситуа ция, при которой коррупция, являясь акту альной частью политической повестки дня, используется в клановом противостоянии, но реальных мер по борьбе с ней не пред принимается. Существуют три модели развития подобной ситуации, которым ни же даны условные географические назва ния. Все три модели соответствуют усло-
виям превращения коррупции в системное явление, т.е. в неотъемлемую часть поли тического устройства и всей обществен ной жизни.
Азиатская модель: коррупция — при вычное и общественно приемлемое куль турное и экономическое явление, связан ное с функционированием государства. Несмотря на масштабность коррупции в России, эта модель ей не грозит по ряду причин, среди которых не последней ока зывается та, что гражданские свободы стали в России значимым фактором обще ственной и политической жизни.
Африканская модель: власть прода ется "на корню" группе основных экономи ческих кланов, договорившихся между со бой, и политическими средствами обеспе чивает надежность их существования. Пе реход к этой модели возможен при следу ющих условиях:
• политическая власть в стране остает ся неконсолидированной;
• финансово-бюрократические группы под давлением инстинкта самосохранения прекращают противостояние и договари ваются;
• формируется олигархический кон сенсус между консолидированными фи нансово-бюрократическими группами и частью политической элиты.
Для страны это означало бы сворачива-ние демократии и использование демо кратических процедур в качестве камуфля жа; экономика окончательно примитиви-зируется, удовлетворяя только самые ос новные потребности населения во избе жание социальных потрясений и обеспе чивая интересы узкой олигархической группы.
Латиноамериканская модель: попус тительство коррупции дает возможность теневым и криминализированным секто рам экономики достигнуть могущества, соизмеримого с государственным. Спох ватившаяся власть оказывается на десяти летия втянутой в жесткое прямое противо стояние с мафией, образующей государ ство в государстве. Экономическое благо получие становится задачей не только не достижимой, но даже второстепенной на фоне других проблем. Постоянная полити ческая нестабильность увеличивает шан сы установления диктатуры на волне борь бы с коррупцией, а вслед за этим стано вится вероятен переход к африканской модели.
Весь мировой опыт демонстрирует: ис терия борьбы с коррупцией расчищает путь диктатурам. Парадокс в том, что, ус тановившись, диктатура еще больше рас кручивает коррупцию, увеличивая ее мас штабы и разлагая власть. Наконец, обще ства, находящиеся в переходном состоя нии от тоталитаризма (или долговремен ной диктатуры) к демократии, носят в себе вирус тоталитарного реванша под лозун гом борьбы с издержками демократии, среди которых коррупция — в числе пер вых.
Альтернатива этому только одна — раз работка и реализация государственной антикоррупционной политики на основе консолидации большей части политиче ских сил и при тесном взаимодействии с институтами гражданского общества.
Очевидно, что Россия еще не подпада ет ни под одну из описанных выше моде-
лей, ни под какое-либо их сочетание. Зна чит, коррупция в России еще не стала системной. Шанс еще не упущен.
Принципы борьбы с коррупцией
Планируя программу борьбы с корруп цией, необходимо исходить из следующих предпосылок.
1. Абсолютная победа над коррупцией невозможна. Более того, в нормальном со стоянии власти и общества коррупция яв ляется технологически полезным сигна лом о неполадках в методах работы вла сти.
2. Не существует стран, априори обре ченных на масштабную и хроническую кор рупцию. Россия не. является исключением из этого правила.
3. Ограничение коррупции не может быть разовой кампанией. За окончанием любой кампании всегда может последо вать новый, более страшный виток корруп ции.
4. Коррупцию нельзя ограничить только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями. Более того, в условиях, когда коррупция достигла больших мас штабов и забралась на весьма высокие уровни власти, более эффективна борьба против условий, порождающих корруп цию, чем неподготовленная атака на ее проявления.
5. Борьба с коррупцией достигает успе ха, если она всеохватна, комплексна, ве дется постоянно, на это направлены все силы и властей, и общества.
6. Антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уров не политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с ин ститутами гражданского общества.
7. Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, на столько велики, что любые разумные за траты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько десятков раз превышающую вложения.
Из приведенного выше анализа следу ет, что антикоррупционная политика долж на включать в себя меры, направленные на решение следующих задач:
• организация борьбы с коррупцией на всех ее уровнях;
• сужение поля условий и обстоя тельств, благоприятствующих коррупции;
• уменьшение выгод для обеих сторон, участвующих в коррупционной сделке, от заключения последней;
• увеличение вероятности выявления коррупционных действий и наказания за причиненный ими вред;
• влияние на мотивы коррупционного поведения;
• создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявле ниях.
Основная причина экспансии корруп ции в переходный период — несоответст вие между новыми условиями, в которых должен функционировать государствен ный организм, и старыми механизмами этого функционирования. Значит, основ ные усилия антикоррупционной програм мы должны быть направлены на налажива ние работы государственного механизма в
новых условиях. Одновременно необхо^ мо стремиться к таким системным изме^ ниям, которые бы меняли установки, цй ности, стереотипы поведения и чиновН ков, и остальных граждан. \
ОСНОВЫ
АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ПРОГРАММЫ
Меры общего характера
Поскольку коррупция есть следств общих проблем страны и общества, 601: ба с ней не сводится только к реализац узкой антикоррупционной программы, должна пронизывать все программы 061-вления. В этих случаях антикоррупционн программа выступает также в качестве f. полнительного обоснования реализац соответствующих мер в смежных програ мах. Кроме того, это подразумевает нео ходимость координации, с тем чтобы v бежать дублирования или, наоборот, ел жить усилия. Выделение этой группы Mi обусловлено и тем, что финансирован! их реализации осуществляется вне ант коррупционной программы.
Ниже приведены некоторые меры, о щие для антикоррупционной и других пр грамм, как уже осуществляемых, так и п которые должны реализовываться в бул щем. Поскольку весьма распространи представление о том, что главное среде во борьбы с коррупцией — преследован! коррупционеров, перечисляемые ни) меры снабжены необходимыми коммент риями.
Экономика и сфера финансов Приведенный в первой части анал! должен убеждать в том, что совершенств вание механизмов и разумное определ ние сфер государственного присутствия экономике должны сужать почву, на кот рой процветает коррупция. Тот же эффе дает наведение порядка в сфере госуда ственных финансов. Ниже это иллюстр руется несколькими примерами.
1. Переход к реальным и реализуемь бюджетам ликвидирует ситуацию дефиц та бюджетных средств, при которой рез! расширяется сфера "личного усмотрени при принятии решений чиновниками (ко> давать, а кому нет, кому раньше, а ко» позже).
2. Обеспечение реализации контрак ных прав, прав собственников и акцион ров, установление прозрачности деятеп ности предприятий для акционеров (и др гие подобные меры) дают возможное предпринимателям апеллировать к зако! и уменьшают шанс появления поводов использованию взяток чиновникам к. средства защиты своих коммерческих и тересов.
3. Совершенствование налогового э конодательства уменьшает теневую ( следовательно, в более высокой степе1 зараженную коррупцией) зону экономия ограничивает возможности попадаш предпринимателей в тиски шантажа i стороны служащих налоговых органов.
4. Уменьшение наличного o6opoi расширение современных электронш средств расчета, внедрение современм форм отчетности облегчают контроль движением средств, затрудняют возмо: ности дачи взяток в наличном виде. Э
1КАЦИИ
«РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» 19 февраля 1998 года
13
особенно важно для ограничения низовой коррупции. Социальная сфера 1, Коммерциализация части социаль ных (в том числе коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции пре вращают коррумпированный рынок дефи цитных услуг в нормальный рынок услуг.
2. Расширение практики применения современных методов осуществления со циальных выплат с помощью электронных средств безналичного оборота уменьшает зависимость граждан от усмотрения чи новников и тем самым ограничивает низо вую коррупцию.
3. Делегирование решения части соци альных задач институтам гражданского общества (под государственным контро лем расходования ресурсов) — одно из самых эффективных средств противодей ствия низовой коррупции. Общественные организации, получающие по конкурсу и на условиях контракта право на реализа цию отдельных государственных функций, более подвержены общественному конт ролю, менее бюрократизированы. Кроме того, они актуально направлены больше на решение основной задачи, а не на укреп ление института, как это свойственно бю рократическим системам. Тем самым ре шаются сразу три важные задачи: ограни чивается низовая коррупция, повышается эффективность реализации социальных функций государства, укрепляется обще ственное доверие к власти. Укрепление судебной системы Это одна из ключевых задач при реали зации антикоррупционной программы, ак туальность которой вряд ли нуждается в обосновании. Здесь понадобится:
• гарантировать достойное обеспече ние судей и всей судебной системы;
• усовершенствовать систему подго товки и отбора кадров;
• укрепить арбитражные суды, ввести в их работу большую процедурную и инфор мационную надежность; • развить административную юстицию. Одновременно необходимо резко сни зить возможности для проникновения кор рупции в судебный корпус, о чем подроб нее говорится ниже.
Укрепление местного самоуправле ния
Можно сильно потеснить низовую кор рупцию, вводя реальную зависимость сис темы предоставления основных услуг на селению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления. Практика пока зывает, что, например, местная дорожная полиция, находящаяся в ведении избирае мых населением органов местного само управления, несравненно менее коррум пирована, нежели автоинспекция, входя щая в систему органов внутренних дел.
Однако местное самоуправление долж но развиваться параллельно борьбе с кор рупцией и организованной преступно стью. В противном случае местное само управление попадет под контроль пре ступности.
Укрепление независимых контроль ных структур
Самый независимый орган в нашей стране — Федеральное Собрание. Пока Конституция ограничивает его контроль ные функции. Однако их можно вводить и законодательным путем, но только при од-
ном условии — жесткая процедурная рег ламентация при осуществлении контроль ных функций. В противном случае сами эти функции могут стать источником корруп ции.
Счетная палата — в некотором смысле уникальный орган в системе властных ин ститутов России. Он практически не зави сит от Президента и исполнительной вла сти", поскольку имеет самостоятельное финансирование. Этот орган по праву мо жет считаться вторым по степени незави симости от исполнительной власти. Уже сейчас его активность приносит казне в 20 раз больше, чем затрачивается на его фи нансирование (только по "прямому" сче ту).
Но, к сожалению, Счетная палата еще не стала по-настоящему действенным и авторитетным инструментом контроля. Среди причин — отсутствие жестких меха низмов применения санкций по материа лам заключений Счетной палаты и недос таточная численность — 700 человек. Для сравнения — в аналогичных органах США и Польши соответственно 3500 и 1500 чело век персонала.
Целесообразно расширять полномочия Счетной палаты. В частности, можно вве сти должность специального контролера за распределением государственных за казов, их конкурсностью, когда это воз можно, и соответствием спецификациям и стандартам, если конкурс невозможен.
Из-за политических баталий в Государ ственной Думе уже четыре года не работа ет институт Уполномоченного по правам человека. Между тем он также может ис пользоваться в ограничении коррупции. Очевидный пример, относящийся к его сфере ведения, — обеспечение прав граж дан на информацию о деятельности госу дарственных органов. Реформа исполнительной власти 1. Получение населением информации о планах, решениях и действиях властей. Цель — налаживание общественного конт роля за властью. Возможности населения получать информацию должны обеспечи ваться законодательно предусмотренной обязанностью властей предоставлять эту информацию и неукоснительными санкци ями за нарушение этих обязанностей.
2. Четкое разграничение функций при нятия решений, реализации решений, контроля, предоставления услуг. Сейчас многие правительственные ведомства со вмещают выполнение этих функций. Это не только снижает эффективность управ ления, но и способствует коррупции.
3. Введение персональной ответствен ности должностных лиц в сфере распоря жения средствами и имуществом. Сейчас у нас, в отличие от большинства других стран, основная часть подобных решений принимается коллегиально: Правительст вом или всевозможными комиссиями. Коллективная безответственность — за мечательный щит для коррупции.
4, Введение открытых конкурсов на го сударственные заказы и закупки. Там, где это невозможно, должны вводиться жест кие спецификации и стандарты на продук цию и услуги.
5. Уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государст венных услуг. Рынок коррупционных услуг функционирует по законам "экономики де фицита", поэтому необходимо всячески
облегчать доступ граждан к государствен ным услугам.
6. Избавление от внебюджетных фон дов, осуществляющих выплаты чиновни кам. Бюджетное недофинансирование ор ганов исполнительной власти заставляет их создавать внебюджетные фонды, по полняемые за счет отчислений, связанных, как правило, с выполнением ведомством своих функций, — платежей, штрафов и т.п. Внебюджетные фонды контролируют ся гораздо слабее, что способствует кор рупции.
Реформа государственной службы 1. Существенное увеличение денежно го содержания государственных служащих (что особенно важно для низшего и сред него звена). Здесь нужно преодолевать ес тественный комплекс неполноценности "как можно повышать, когда в стране пло хо!". В Сингапуре, успешно реализовав шем антикоррупционную программу, по степенное повышение заработной платы началось задолго до начала экономиче ского процветания страны и в условиях крайне распространенной коррупции.
Одновременно с увеличением денеж ного содержания и введением мощной си стемы социальных гарантий необходимо избавляться от устаревшей системы ве домственных льгот, связанных с бытом чи новников.
2. Отладка механизмов прохождения службы с учетом разграничения юридиче ского статуса профессиональных чинов ников и "политических назначенцев". Ус тановление для руководителей в органах исполнительной власти ограничивающих квот на включение в круг своих подчинен ных "политических назначенцев" дает по лезный эффект. Присутствие в окружении начальника карьерных чиновников, мень ше зависимых от воли этого начальника, уменьшает возможность его коррупцион-ного поведения.
3. Принятие Этического кодекса госу дарственного служащего позволит фор мировать моральную обстановку на госу дарственной службе, в которой уменьша ется вероятность коррупционных дейст вий.
4. Усиление роли законов в действиях чиновников неизбежно способствует огра ничению коррупции. Для этого могут пона добиться, в частности, следующие меры:
• разграничение компетенций и защи та компетенции чиновников;
• уменьшение сферы действия личного усмотрения;
• установление жесткого порядка взаи модействия чиновников и граждан, при ко тором гражданам всегда и полностью из вестны их права и обязанности чиновни ков;
• ужесточение контроля над государст венными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения.
5. Повышение престижа государствен ной службы. Необходимо избавляться от распространения вредного мифа — "вору ют все", создающего дополнительный бла гоприятный фон для распространения кор рупции. Средствам массовой информации нужно помогать отличать "зерна от пле вел". Полезно введение профессиональ ных конкурсов на низовом уровне и корпо ративных наград за честность и професси онализм на среднем и высшем уровнях
«РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» 19 февраля 1998 года ^
ПУБЛ
бюрократии. Здесь могут быть полезны как государственные усилия, так и актив ность негосударственных организаций.
Поддержка институтов гражданско го общества
Победить коррупцию можно только с привлечением институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всего заинтересовано в такой победе. Это тем более необходимо в условиях серьез ного отчуждения власти и общества. Прив лекая общественные организации к полно ценному сотрудничеству при решении проблемы подобного масштаба, государ ство получает шанс повысить доверие гра ждан, а значит, шанс на достижение поста вленных целей.
Без привлечения общественности нельзя обуздать низовую коррупцию, по скольку на нижних уровнях управления коррупция малочувствительна к властным импульсам, идущим сверху, но может быть потеснена только при напоре снийу, уси лиями граждан и институтов гражданского общества.
Поэтому, реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна эффективно привлекать к этому широкие обществен ные круги, в первую очередь — предпри нимательские, и независимые средства массовой информации. Особое внимание должно быть уделено воспитанию право вого и гражданского сознания и получе нию навыков поведения в демократиче ском правовом обществе, в том числе — навыков антикоррупционного поведения.
ИиституцимаАЬИые меры
Исполнительным органом по реализа ции антикоррупционной программы долж но стать постоянно действующее Агентст во по борьбе с коррупцией, подчиненное непосредственно Президенту страны. Как это делалось при реализации практически всех серьезных антикоррупционных про грамм, целесообразно обеспечить при этом максимальную независимость Агент ства. Это возможно, если его создание и работа будут регламентироваться зако ном, а руководитель Агентства будет ут верждаться Парламентом по представле нию Президента. Задачи Агентства:
• разработка конкретных проектов в рамках антикоррупционной программы;
• сбор и анализ данных о коррупции в стране;
• участие в работе комплексных бригад по расследованию наиболее важных слу чаев коррупции;
• создание службы юридической защи ты жертв коррупции, включающей посто янно действующие "горячие линии";
• информирование общественности о ходе реализации антикоррупционной про граммы;
• организация взаимодействия с ин ститутами гражданского общества в сфе ре борьбы с коррупцией.
Важно, чтобы методы работы такого ор гана служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикор рупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональный уровни, использова ние антикоррупционных механизмов и т.п. Эффективное подключение обществен ности к борьбе с коррупцией может быть обеспечено созданием Общественного
совета по борьбе с коррупцией, в который вошли бы представители наиболее значи мых общественных организаций, занятых борьбой с коррупцией. В функции этого органа могли бы входить:
• выработка единой политики общест венных организаций;
• координация активности обществен ных организаций;
• общественный контроль над реали зацией антикоррупционной программы;
• подготовка и реализация антикор рупционных соглашений между корпора тивными ассоциациями и органами вла сти;
• работа с населением в рамках анти коррупционной программы.
Следует учитывать, что создание по добной структуры — не веяние политиче ской моды, а одно из необходимых усло вий успешной реализации антикоррупци онной программы.
Прямые антмюррулцмоиные меры
Ослабление влияния коррупции на политику
Первая задача — уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Борьба за чистоту и прозрачность выборных проце дур, прежде всего — финансирования из бирательных кампаний, абсолютно праг матична. Ее цель — предотвратить воз можность шантажа политиков после изби рательных кампаний и тем самым предо хранить общество от коррупционных ре шений, которые могут принимать такие по литики в противоречии с интересами стра ны и ее граждан.
Для этого необходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику, с тем чтобы решить следующие задачи:
• повысить государственный и общест венный контроль над выборными процеду рами;
• увеличить допустимый размер изби рательных фондов, приведя его в соответ ствие с реальными затратами на проведе ние избирательных кампаний;
• разрешить заблаговременно форми ровать партийные или избирательные фонды для сбора взносов граждан (за три месяца сформировать значительные фон ды из подобных взносов нереально, поэто му кандидаты часто идут в обход закона);
• ужесточить контроль над соблюдени ем порядка финансирования избиратель ных кампаний, наказания за соответствую щие нарушения должны быть не меньши ми, чем наказания за нарушения традици онных экономических "правил игры";
• повысить роль и независимость сис темы избирательных комиссий, одновре менно увеличив их прозрачность для об щественного контроля.
Вторая задача — уменьшить влияние коррупции на деятельность законодатель ных органов. Для этого надо упростить процедуры привлечения депутатов к-уго ловной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной сто роной законотворчества. Очень важен уси ленный общественный контроль за дея тельностью законодательных органов.
Нередко коррупция в законодательных органах используется для пополнения пар тийных касс. Поэтому на более поздних
стадиях целесообразно ввести общепри нятую практику финансирования парла ментских партий из государственного бюджета, сопрягая это с увеличением кон троля государства за деятельностью пар тий в рамках Конституции и законов стра ны. Способы и источники финансирования политических организаций и политических акций должны быть абсолютно прозрачны для общества.
Необходимо стимулировать создание партий, ответственных перед избирателя ми, прозрачных для них, обладающих ме ханизмами политической социализации своих выдвиженцев и несущих за них от ветственность. При действующей Консти туции это должно быть сопряжено с изме нением избирательной системы. Выборы по спискам — атрибут парламентской рес публики. При отсутствии мандата на фор мирование Правительства для победив шей партии или коалиции выборы по спи скам только развращают партии имитаци ей актуальности политической борьбы.
Укрепление правоохранительной системы
Коррумпированность правоохрани тельных органов, недостаточная квалифи кация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, — в числе главных препятст вий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка от внутренних предате лей — одна из первоочередных задач. При ее решении необходимо:
• повышение заработной платы в пер вую очередь работников правоохрани тельных органов. В дальнейшем их содер жание должно превосходить содержание работников "гражданских служб". К этой категории целесообразно относить, есте ственно, налоговые и таможенные службы;
• повышение уровня технического обеспечения правоохранительных орга нов, внедрение современных информаци онных технологий;
• кадровое обновление правоохрани тельных органов, сопряженное с сокраще нием численности Вооруженных Сил стра ны при условии развертывания сети пере подготовки увольняемых в запас военно служащих, которые должны пополнять ря ды правоохранительных органов;
• создание под эгидой Генеральной прокуратуры Российской Федерации меж ведомственного научного и учебного цент ра. В его задачи должны входить анализ и обобщение опыта работы правоохрани тельных органов по борьбе с коррупцией и переподготовка кадров, занятых решени ем этой проблемы в различных ведомст вах (включая внутренние службы безопас ности);
• разработка и выпуск новой специаль ной и учебной литературы по борьбе с кор рупцией для юридических вузов и факуль тетов;
• организация стажировок российских специалистов в странах, в которых были успешно реализованы программы борьбы с коррупцией.
Чрезвычайно слабо сейчас используют ся антикоррупционные возможности су дов. В первую очередь это касается граж данского судопроизводства, специфик которого по сравнению с уголовным дел< ет его более эффективным инструменте борьбы с коррупцией. Необходимо ра< пространять практику применения гра
ИКАЦИИ
«РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» ^ 19 февраля 1998 года
15
дамских исков со стороны государства против чиновников, уличенных в корруп ции, и со стороны фирм против своих кон курентов, если последние коррупционны-ми действиями нанесли ущерб потерпев шим. Возможно, понадобится внести соот ветствующие поправки в Гражданский ко декс.
Главная задача — поставить обе сторо ны коррупционных сделок в условия повы шенного риска больших материальных по терь из-за противозаконной деятельности. Это можно сделать, используя недоволь ство потерпевших от коррупционных дей ствий, которые могут стать энергичными союзниками при реализации антикорруп-ционных мер. Среди них могут оказаться проигравшие фирмы, представители орга нов власти, взяткодатели, которых вынуж дают давать взятку. Таковыми могут счи тать себя общественные организации, ко нечно, в той мере, в какой они осознают, что каждая коррупционная сделка наносит ущерб всему обществу.
Ведомственные антикоррупционные программы
Каждому ведомству присущи опреде ленная специфика, свои структура корруп ционных преступлений и методы их осуще ствления. Для каждого из них следует с привлечением сторонних специалистов разрабатывать специфические программы.
Реализация ведомственных антикор-рупционных программ должна происхо дить под контролем инспекторов, направ ляемых в соответствующие ведомства и подчиненных напрямую Президенту (в кон ституционном статусе представителей Президента) при координирующей роли и методическом руководстве Агентства по борьбе с коррупцией.
Ведомственные антикоррупционные программы могут содержать наборы мер, формируемые в зависимости от задач и специфики конкретных ведомств. Список таких мер может включать, в частности:
• введение практики периодического перевода чиновников на новое место ра боты внутри ведомства или на сходное ме сто работы в другом ведомстве (издержки на переобучение в любом случае меньше потерь от коррупции);
• повышение эффективности контроля нижестоящих чиновников вышестоящими с помощью введения рандомизированных схем контроля и переноса акцента с фор мального контроля за исполнением на кон троль соответствия действий подчиненно го поставленным задачам;
• усиление контроля и мер ответствен ности за проволоччи при работе с гражда нами;
• уменьшение дефицита доступа к го сударственным услугам;
• обеспеччние специального режима работы офисов по приему граждан (ин формирование о правах граждан, обязан ностях чиновников, введение технологий, ускоряющих работу).
Одна из основных задач разработки и реализации ведомственных антикорруп-ционных программ — выработка мер по ограничению "вертикальной" коррупции (системы незаконных выплат вышестоя щим чиновникам от нижестоящих).
Необходимо ввести практику периоди ческого обновления ведомственных анти-коррупционных программ каждые три — пять лет.
К этой же сфере относится ревизия за раженных коррупцией государственных экономических и социальных программ. Цель — одни отменить, другие пересмот реть и изменить механизмы реализации. Одновременно должны вводиться новые процедуры разработки, утверждения и ре ализации государственных программ. Эти новые процедуры должны включать в себя антикоррупционные принципы и механиз мы.
Законодательные меры Представляется бессмысленным вво дить юридическое понятие коррупции на равне с ее конкретными проявлениями (например, взяткой), поскольку любые по пытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть корруп ционных действий окажется за пределами действия Уголовного кодекса или иного закона. По той же приччне нецелесообраз но регулировать борьбу с коррупцией од ним законом о коррупции. Более эффек тивно подойти к решению задачи систем но, предусмотрев средства борьбы с кор рупцией во всем комплексе законодатель ных актов.
Это значит, что реализация антикор-рупционной программы по перечислен ным выше направлениям должна подкреп ляться подготовкой и принятием ряда за конодательных актов, охватывающих раз ные сферы регулирования, среди которых могут быть:
• закон о лоббизме:
• закон об ответственности за легали зацию преступных доходов;
• закон о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате не законных сделок (существует опыт приме нения подобного законодательства в Ита лии);
• закон о государственном контроле над соответствием крупных расходов на потребление декларированным доходам;
• закон о декларировании доходов и имущества высшими должностными лица ми и государственными служащими. Зада ча этого закона — охватить механизмом декларирования судей и избираемых чле нов законодательных органов разных уровней наряду с чиновниками;
• дополнения в основы законодатель ства о государственной службе: введение ограничений для чиновников переходить на работу после увольнения с государст венной службы в коммерческие организа ции, которые были ему прежде подконт рольны или были связаны с ним в соответ ствии с его компетенцией. Подобное огра ничение должно распространяться и на лиц, избираемых в законодательные орга ны;
• дополнения в действующее законо дательство, в результате которых будут признаваться недействительными сделки, договора, полученные от органов власти лицензии и разрешения, если установле но, что они обязаны своим появлением коррупционным действиям;
• выборное законодательство (см. со ответствующий раздел выше);
• развитие административного законо дательства.
Особое направление законодательной работы — ревизия действующего законо дательства, которая должна осуществ лятьсяяпо следующим направлениям: •распутывание противоречий и прояс-
нение туманностей в действующем зако нодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции;
• "закрытие" многочисленных отсылоч ных норм в действующих законах;
• ревизия шкалы наказаний за корруп-ционные действия с учетом того, что часто завышенные наказания мешают доказа тельству преступлений;
• дифференцирование в Уголовном ко дексе коррупционных действий;
• пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п. (слишком высокие штрафы так же не эффективны, как и слишком низкие, по скольку стимулируют уход от них с помо щью взятки);
• ужесточение контроля над ведомст венным нормотворчеством.
Целесообразно ввести постоянно дей ствующую экспертизу законодательства на "антикоррупционность". Пропаганда и образование Этот комплекс мер должен реализовы ваться по следующим направлениям:
• популяризация примеров успешных антикоррупционных программ в других странах;
• борьба в средствах массовой инфор мации с мифом обреченности России на коррупцию;
• стимулирование деятельности обще ственных организаций, отслеживающих случаи, практику и методологию корруп ции в России и распространяющих полу ччнную ими информацию;
• разработка, постоянное применение и использование в средствах массовой ин формации индексов уровня коррумпиро ванное™, позволяющих сравнивать между собой регионы, отрасли, крупные пред приятия, решения ветвей власти и дея тельность конкретных их представителей;
• создание системы "локальной глас ности" для информирования населения о действиях наиболее выдающихся пред ставителей низовой коррупции (главным образом — силами общественных органи заций);
• постоянное информирование обще ства о ходе реализации антикоррупцион-ной программы (выпуск бюллетеней, ин формационных материалов и т.п.).
Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой инфор мации. Их задачч — не только информи ровать общественность о конкретных слу чаяя коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную программу, сообщать о ее успехах, учить граждан навыкам анти-коррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Од новременно необходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно. Воз можно, целесообразно пересмотреть ряд действующих норм, в частности о раскры тии источников информации (или сузить сферу применимости действующей нор мы).
Необходимо менять ситуацию с зависи мостью государственных СМИ исключч тельно от исполнительной власти, кото рая, очевидно, не является единственным государственным институтом. В этих усло виях нереально говорить о гласности при борьбе с коррупцией. Необходимо вво дить паритетный контроль над государст венными СМИ с участием Федерального Собрания.
«РОССИЙСКАЯ ГАЗЕТА» 19 февраля 1998 года
ПУБЛИ
Международное сотрудничество Если национальная коррупцияяобусло влена проявлением более общих проблем конкретной страны, то коррупция, порож даемая международным взаимодействи ем, связана с несовершенством этого вза имодействия. Стало быть, необходимо предпринимать усилия, направленные на усовершенствование механизмов взаи модействия. Эта работа может осуществ ляться по следующим направлениям. 1. Юридические меры предполагают: • сближение основ законодательства в сфере государственного присутствия в экономике;
• заключение соглашений со странами — партнерами по экономическим связям об отказе от коррупции как средства кон куренции вплоть до законодательного за крепления соответствующих принципов;
• введение международных стандар тов бухгалтерского учета;
• введение дискриминационных мер для бизнесменов из тех стран, законода тельство которых не препятствует исполь зованию взяток. 2. Полицейские меры могут включать: • налаживание международного инфор мационного обмена (в частности о фирмах, практикующих использование взяток); • унификация представлений о доказа-
тельственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче уголовно пре следуемых лиц);
• заключение двусторонних и много сторонних соглашений о совместных опе ративных мероприятияя;
• заключение соглашений о взаим ной помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским
счетам и наложением на них ареста.
Главная задача — существенно повысить риск от перемещения преступных капиталов или их обладателей в другие страны. 3. Партнерская помощь: • обучение кадров, занятых борьбой с коррупцией;
• помощь в разработке антикоррупци-онных программ;
• помощь в разработке и реализации пропагандистских мер.
Нужно быть готовым к тому, что на первых стадиях реализации анти-коррупциоиной программы резко возрастут значения показателей, ха рактеризующие уровень коррупции в стране. Это неизбежно из-за двух обстоятельств: введение четких методов учета, преодоление ане мии правоохранительной системы.
Естественно ожидать, что реализация антикоррупционной политики может встретить сопротивление на разных уровнях административной иерархии.
Нельзя утешать себя тем, что повышение уровня коррупции всегда сопровождает глобальные переходные процессы. Есть страны, кото рые на стадии модернизации пережили всплеск коррупции, но смогли его побороть целенаправленными усилиями. Но существуют и другие примеры — страны, в которых реформы вызвали увеличение корруп ции, а отсутствие целенаправленной и всесторонней борьбы с ней при вели к ее укоренению.
Выбор за нами. Нам ясно, от чего мы уходим. Но то, к чему мы при дем, зависит от совместных усилий по борьбе с коррупцией.
' Подписка-98