Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Нормативный акт – основной источник российского права
Наиболее характерным для России способом правового регулирования всегда являлся нормативный акт, что обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональностью государства, желанием обеспечить единообразие правоприменения. Под нормой права понимается общее (не персонифицированное) правило поведения, обязательное для исполнения гражданами и должностными лицами, установленное уполномоченным на это органом. Норма права – не констатация факта, не рекомендация, не пожелание, не призыв, а повеление, имеющее категорический характер, предписание, за которым стоит авторитет закона, государства. Нормативный акт не должен исчерпываться исполнением, действует непрерывно и, как правило, рассчитан на неопределенное количество случаев.
Нормативный акт имеет определенные преимущества перед остальными источниками права: он является письменным источником, призванным отражать общий интерес, общую волю, готовящимся длительное время и с помощью квалифицированных юристов. В связи с многообразием природно-климатических условий нашей страны нормативные федеральные акты по вопросам экологических отношений должны приниматься только по крупным направлениям и проблемам, и крайне осторожно – решение конкретных деталей передается субъектам Федерации, относится к их правотворческой компетенции.
Нормативные акты составляют иерархическую систему или пирамиду соподчиненных звеньев, где их юридическая сила зависит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди нормативных актов различаются законы и подчиняющиеся им подзаконные акты. К последним относятся как акты государственных органов, так и акты органов местного самоуправления.
Характерные черты и признаки федерального закона
Закон – это нормативный акт, принимаемый в особом порядке и на- правленный на регулирование наиболее важных, общественных, например экологических, отношений. Закон всегда нормативен, т. е. в законе всегда содержатся юридические нормы – общие правила поведения, рассчитанные на неопределенное количество случаев применения. Закону должны подчиняться все остальные правовые акты, как нормативные, так и индивидуальные, поэтому все остальные акты и называются подзаконными.
Законы могут приниматься только высшими представительными (законодательными) органами Российской Федерации и ее субъектов либо всенародным голосованием (референдумом). Этим обусловливается верховенство закона над остальными актами, которые не могут противоречить закону. В России законодательным органом является Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, – парламент России. Парламент как орган, пропорционально представляющий интересы народа и способный устанавливать обязательные для всех общие правила поведения, является принадлежностью всех цивилизованных стран, особенно провозглашающих себя правовыми государствами.
Основной закон – Конституция России
Среди всех законов есть основной – Конституция России, предусматривающая основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, полномочия главы государства, законодательных, исполнительных и судебных органов власти, являющихся самостоятельными, и органов местного самоуправления. Конституционные положения являются отправными для других отраслей права, в том числе для экологического. При этом нормы Конституции можно условно разбить на две большие группы: первая – непосредственно посвященные экологическим отношениям, и вторая – опосредованно участвующая в их регулировании.
К первой группе относятся: ст. 9 – о земле и иных природных ресурсах, находящихся в различных формах собственности; ст. 36 – о праве частной собственности на землю: о свободном владении, пользовании и распоряжении природными ресурсами, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц; ст. 42 – о праве каждого на благоприятную окружающую среду; ст. 58 – об обязанности каждого сохранять природу, бережно относиться к ее богатствам; ст. 72 – об отнесении к совместному ведению Федерации и ее субъектов земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности.
Вторую группу норм составляют более отдаленные от экологических отношений, но не менее значимые для них предписания Конституции: о человеке, его правах и свободах как высшей ценности, защита которой является обязанностью государства и всех его органов (ст. 2, 17 и 18); о демократическом, правовом, социальном характере Российского государства (ст. 1 и 7); о гарантировании единства экономического пространства, поддержки конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8); о равенстве всех перед Законом и судом (ст. 19); о гарантировании государственной защиты прав и свобод человека и гражданина и, в частности, о гарантировании судебной защиты (ст. 45–48); об обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57) и многие другие.
Главенствующее положение Конституции среди других законов обусловлено тем, что она имеет наивысшую юридическую силу среди других высших нормативных актов – законов и обладает прямым действием на всей территории Российской Федерации. Это означает, что законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Согласно ст. 15 Конституции РФ, законы подлежат официальному опубликованию, а неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если. они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Это конституционное положение важно для законов, но еще важнее для подзаконных актов.
В условиях России основным источником экологического права, как и остальных отраслей права, являются подзаконные нормативные акты. В них входят указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, ведомственные акты, нормативные акты субъектов Российской Федерации, организаций и иные акты.
Указы Президента РФ
Главными подзаконными актами являются указы Президента России: подзаконными они считаются потому, что, согласно. ст. 90 Конституции РФ, не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам; кроме того, согласно ст. 80 Конституции РФ, Президент России определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.
Основным видом подзаконных актов указы являются потому, что Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Давая присягу, Президент РФ клянется "уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации, верно служить народу" (эти положения присяги имеют непосредственное отношение к экологическому праву, так как экологические права являются конституционными, основными, по поводу которых высказывается озабоченность).
Постановления Правительства РФ
Следующими в иерархии подзаконных актов следуют постановления Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в Российской Федерации. Акты Правительства принимаются на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ и являются обязательными к исполнению в Российской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции РФ).
Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции РФ полномочий Правительства РФ имеются и такие, которые относятся к регулированию и реализации экологических отношений, а именно: разработка и представление федерального бюджета, и обеспечение его исполнения; обеспечение проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка.
Во исполнение своих полномочий Правительство, осуществляя распорядительные функции, активно участвует в формировании экологического права.
Ведомственные акты
К подзаконным актам относятся приказы, инструкции, правила, наставления, принимаемые центральными органами исполнительной власти, к которым, согласно Закону РФ о Правительстве РФ, относятся министерства, государственные комитеты и ведомства (Центральный банк, Федеральная лесная служба и др.)*. Их акты регулируют отношения внутри системы своего ведомства, однако, почти каждое из них обладает некими над ведомственными, порой координационными функциями, которые и обусловливают значение ведомственных актов не только для его сотрудников, но и для остальных граждан и организаций в области охраны окружающей среды.
Оригинальность и самостоятельность отрасли права в общей системе увязывается обычно с наличием своего предмета правового регулирования: если есть специфический предмет правового регулирования, т. е. если есть специфические общественные отношения, на упорядочение которых направлены нормы права, значит, есть и самостоятельная отрасль права (при наличии специфического метода регулирования, о чем речь дальше).
Регулируемые общественные отношения
Общие правила охраны окружающей среды обладают всеми признаками права, присущими другим отраслям права. Они носят волевой характер, т. е. создаются людьми по их усмотрению (что при наличии волюнтаристских начал и при отсутствии научной обоснованности приводит к их неэффективности – в лучшем случае, либо к столкновению с действительностью, с экономическими условиями жизни – в худшем).
Экологические правовые нормы направлены на упорядочение, на решение имеющих важное значение общественных отношений; регулирование (от латинского слова regula – правило) означает воздействие на что-нибудь с целью внести ясность, порядок, правильность, систему в движение, в деятельность или развитие какого-либо явления. Таким образом, экологическое право, как и другие отрасли права, является регулятором и способом решения возникших в обществе сложных проблем, нуждающихся в упорядочении, порой с помощью силового, принудительного (нередко поощрительного) механизма.
Общие правила поведения, предусмотренные экологическим правом, не персонифицированы, не исчерпываются исполнением, т. е. рассчитаны на неопределенное количество случаев, носят обязательный характер. Все это доказывает принадлежность этих правил поведения людей в окружающей среде и отношений с окружающей средой к системе права.
Вместе с тем экологическое право обладает необходимыми признаками, позволяющими считать его самостоятельной отраслью системы права. Регулируемые общественные отношения являются очень важными, нуждающимися на современном этапе в упорядочении; характер этих отношений значителен, затрагивает жизненно важные для человека проблемы; характеристики их весомы как количественно, так и качественно.
Сердцевиной регулируемых общественных отношений являются человеческие, общественные отношения в области взаимодействия общества и окружающей среды. Они, безусловно, обладают спецификой – возникают, изменяются и прекращаются по поводу охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Такого рода отношения не регулируются ни одной другой отраслью права.
Как и другие, регулируемые правом общественные отношения, экологические отношения носят производственный, социальный характер, может быть, даже более рельефно выраженный, чем в других отраслях права. Дело в том, что наибольшим загрязнителем окружающей среды является производственная сфера деятельности человека, когда в процессе труда человек является главным участником антропогенного загрязнения среды.
Это определяющее воздействие человека на среду, собственно и подвергаемое правовому регулированию, во многом зависит от социальных факторов – состояния технологической и государственной дисциплины, нравственного климата в обществе, включенности экологического фактора в систему моральных и материальных ценностей общества: сами цели охраны окружающей среды предполагают, прежде всего, обеспечение природного благополучия людей, создание природных условий их добротной жизни.
Приоритет охраны жизни и здоровья человека
Необходимо подчеркнуть следующие основные моменты, касающиеся принципов: их приоритеты и гарантии. Приоритет в экологическом праве отдается человеку, его здоровью, жизни, их охране от вредного воздействия окружающей природной среды в силу техногенных и антропогенных отрицательных воздействий. В этом плане осуществляются меры по предупреждению таких воздействий и по быстрому реагированию на них в целях ликвидации их последствий.
Сама охрана окружающей среды не является самоцелью – ее главная задача заключается в обеспечении реальных гарантий прав человека и гражданина на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду, экологических условий для жизни, труда и отдыха населения.
Указанный принцип приобрел характер конституционного: согласно ст. 42 Конституции РФ, каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Как и другие принципы экологического права, это предписание имеет прямое действие, может стать доводом, аргументом в споре, может быть положено в основу административного и судебного решения, что и происходит на практике.
Объекты охраны окружающей среды
Под объектами охраны окружающей среды понимаются ее составные части, находящиеся в экологической взаимосвязи, отношения по использованию и охране которых урегулированы правом, поскольку представляют экономический, экологический, рекреационный и иной интерес. Объекты классифицируются по трем группам.
Естественные системы
Природные ресурсы и иные объекты охраны
Особо охраняемые территории и объекты
Три составные части экологического права
Предмет экологического права, регулируемые им общественные отношения условно можно разделить на три видимые составные части, в которых группируются отличающиеся друг от друга правовые нормы.
Первую часть составляет собственно природоохранное право, регулирующее общественные отношения по поводу охраны экологических систем и комплексов, общих природоохранных правовых институтов, решения концептуальных вопросов охраны всей окружающей среды. Сюда относятся нормы Закона РФ об охране окружающей природной среды, федеральных законов об экологической экспертизе, о радиационной безопасности населения, об особо охраняемых природных территориях. Главное назначение этой части экологического права – обеспечивать регулирование всего природного дома, естественного жилища людей в комплексе, в целом.
Вторая составная часть экологического права включает регулирование отдельных частей этого природного дома. Это – природоресурсное право, призванное обеспечивать охрану и рациональное использование отдельных природных ресурсов – земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха. В совокупности природные ресурсы составляют окружающую природную среду, но она является не арифметической суммой всех природных ресурсов, а качественно новым их состоянием – окружающей человека природной средой.
Природоресурсное право возникло раньше экологического права, включая земельное, горное, водное, лесное и иные отрасли права. Прежде общество на первое место ставило задачи природопотребления, поэтому природоресурсные отрасли и получили более раннее и полное развитие.
В третью часть экологического права входят нормы других отраслей права, обслуживающие общественные отношения, связанные с охраной окружающей среды. Эти нормы весьма многочисленны и имеют двоякий характер: прежде всего, они относятся к тем отраслям права, которые имеют общий и отличающийся от экологического права предмет и метод регулирования. В то же время они подключаются и к экологии, объединяемые задачей защиты окружающей среды.
Так, в административном праве предусматривается большое количество предписаний, направленных на защиту окружающей среды: это прежде всего нормы об административной ответственности за правонарушения в области охраны природы (их краткий анализ проводится в главе настоящего учебника о юридической ответственности). Обилие административно-правовых норм, посвященных экологии, позволяет говорить об использовании административно-правового метода в регулировании экологических общественных отношений.
Немало экологических норм в уголовном праве, признающем общественную опасность более десятка деяний, нарушающих экологический правопорядок. Уголовный кодекс России, вступивший в действие с 1 января 1997 г., включает специальную главу "Экологические преступления". Не переставая быть уголовным правом, нормы уголовного права входят составной частью в экологическое право, будучи объединенными, с ним предметом регулирования, а отчасти и методом регулирования.
Трудно найти отрасль права, которая в той или иной мере не обслуживала бы экологическое право. Это – конституционная, финансовая, трудовая, процессуальная и иные отрасли права. Можно считать, что только семейное право не имеет прямого отношения к регулированию охраны окружающей среды: но опосредованно экологическое право "работает" на укрепление семьи, поскольку ее благоденствие во многом определяется природными условиями жизни.
Каждой отрасли права должны быть присущи свой предмет, метод или комбинация методов: предмет и метод обладают определенным единством, поскольку отрыв способов воздействия от содержания регулируемых общественных отношений отрицательно сказывается на самостоятельности и эффективности отрасли права. Комплекс методов отрасли права включает специфические приемы, присущие только данной отрасли права, и иные, более общие методы, представляющие, однако, такое сочетание, которое не свойственно другим отраслям права.
Экологизация Особенным, присущим данной отрасли права методом считается метод экологизации, направленный на гармонизацию отношений общества и окружающей среды. Его можно рассматривать как проявление общеэкологического подхода ко всем без исключения явлениям общественного бытия, как проникновение глобальной задачи охраны окружающей среды во все сферы общественных отношений, регулируемые правом.
Метод экологизации связан с особенностями предмета экологического права, с применением в любой деятельности человека законов природы, которые можно познать или не понять, учесть или игнорировать. Но объективные законы природы мстят за пренебрежение ими, и человеку для сохранения своего вида (по крупному) либо для сиюминутного благополучия (приниженно) необходимо считаться с ними, т. е. экологизировать каждое свое действие, как связанное, так и не связанное с вторжением в природную среду.
Три составные части экологического права, особенно вторая и третья, не могут обойтись без экологизации отраслей права как метода, и цементирующего, и скрепляющего отдельные источники этой отрасли права. Ведь нормы, регулирующие использование отдельных ресурсов, важны экологическому праву постольку, поскольку они затрагивают интересы охраны окружающей среды, рациональное потребление ее основных компонентов.
Именно поэтому на современном этапе общественного и научно-технического прогресса и в обозримом будущем земельное и другие отрасли природоресурсного права становятся под отраслями – составной частью экологического права: количество и уровень ресурсопотребления перерастают в совершенно новое качество – требуют охраны окружающей природной среды, где эксплуатация природных ресурсов занимает важнейшее место, но отодвигается на второй план по сравнению с их сбережением.
Тем более метод экологизации типичен для третьей составной части экологического права – для других отраслей права, почти в каждой, из которых присутствуют предписания, направленные на охрану окружающей среды. Двойственное назначение и местонахождение этих норм не должно смущать исследователя: принадлежность уголовных, административных и иных норм права соответственно к уголовному, административному и иным отраслям права не вызывает сомнений; в то же время обслуживание ими задач охраны окружающей среды не означает перетаскивания их в эту отрасль права, а лишь подчеркивает метод экологизации как универсальный и действенный способ регулирования экологических общественных отношений.
Административно - правовой и гражданско-правовой способы
В действующей системе права используются два основных способа воздействия на поведение граждан – административно-правовой и гражданско-правовой. Их сочетание и взаимодействие в области охраны окружающей среды имеют свои особенности и могут рассматриваться как специфический метод экологического права.
Административно-правовой метод используется для обеспечения порядка управления и поэтому исходит из неравного положения субъектов права – из отношений власти и подчинения. Более полувека господствовала исключительная государственная (общенародная) собственность на основные природные ресурсы, что естественно обусловливало преимущественно административный способ управления ими. На него работали представления о естественном, "дармовом" происхождении природных благ, об отсутствии, как правило, вклада человеческого труда в их появление и существование.
Понятие "исключительная" означало принадлежность природных ресурсов только государству. Природные ресурсы не могли быть в собственности кого-либо, кроме государства, а могли лишь передаваться им только в пользование, в аренду: распоряжение ими всегда оставалось прерогативой государства. Современникам могут быть видны как положительные, так и отрицательные стороны такого подхода: можно было легче планировать ресурсопотребление, координировать природоохранную деятельность, преодолевать эгоистические, частнособственнические инстинкты природопользователей; однако эти факторы не принесли ожидаемого эффекта, но породили бесхозяйственность, пренебрежение экономической оценкой природных ресурсов, безответственность, разорение.
Гражданско-правовой способ регулирования общественных отношений основывается на признании равенства участников отношений, неприкосновенности собственности, свободы договора, недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты. В таком контексте гражданское право, направленное на регулирование имущественных отношений, является антиподом противоположной формулы, провозглашенной в начале 20-х гг.: "Ничего частного мы не признаем, ничего частного для нас быть не может – для нас все общественное, публичное".
В конце 80-х гг. в нашей стране был провозглашен принцип перехода от преимущественно административных методов регулирования экологических отношений к методам преимущественно экономическим. На этом пути сделано немало: установлена плата за пользование природными ресурсами, за загрязнение природной среды, признаются, защищаются равным образом и гарантируются частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности, т. е. постепенно складывается экономический механизм охраны окружающей среды, введение материального интереса в ее сбережение.
В то же время Российское государство не отказывается от административных средств организации природопользования, а в ряде случаев усиливает их применение в направлении охраны окружающей среды: увеличиваются административные штрафы на загрязнителей (в отличие от предыдущих тридцати лет они стали налагаться не только на граждан, но и на юридических лиц), формируется (со взлетами и падениями) государственная система природоохранных органов, принимаются меры к нормированию качества окружающей среды, ужесточению государственного экологического контроля.
Для охраны окружающей среды принципиальный характер имеет форма собственности на природные ресурсы. Согласно ст. 129 ГК РФ, земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. По ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.