налоговых отношений в России началось с принятия в декабре 1991 г
Работа добавлена на сайт samzan.net:
БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ В ПЕРИОД КРИЗИСА И РЕФОРМ
Становление федеративной системы бюджетно-налоговых отноше ний в России началось с принятия в декабре 1991 г. федеральных зако нов об основах налоговой системы и об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших принципы и механизмы формиро вания и взаимодействия бюджетов разных уровней власти.
Создание этой системы еще далеко не завершено. Оно с самого начала сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отноше ниях между центром и регионами, что вызывало постоянные дискус сии о приемлемости выбранных принципов, форм и методов организа ции бюджетно-налоговой системы. Резкой критике подвергались прак тически все ее основные элементы: разграничение расходных функций между бюджетами; состав и структура налогов; нормативы их распре деления по бюджетам разных уровней; соотношение регулирующих и закрепленных доходов: способы "бюджетного выравнивания" и др.
В ответ на потребности практики развития федеративных отноше ний и под воздействием массированной критики формировавшаяся система бюджетного федерализма многократно корректировалась. Од нако эти коррективы затрагивали главным образом собственно финан совые технологии межбюджетных отношений, что приводило только к накоплению и обострению проблем, в связи с чем в последнее время все чаще стали говорить о кризисе бюджетного федерализма в России. С такой оценкой трудно не согласиться, но причины сложившейся си туации, по нашему мнению, следует искать не в частных недостатках принятой модели бюджетного федерализма, а в изначальном несоот ветствии условиям, в которых ей предстояло работать.
В предложенной для использования в России модели бюджет ного федерализма, построенной по образцу процветающих федера тивных государств, не учитывается не имеющая аналогов в мире дифференциация исходных региональных условий. Различия в по тенциалах саморазвития отдельных регионов настолько велики, что использование бюджетно-налоговых методов выравнивания, принятых, например, в США или в ФРГ, оказывается обреченным на низкую результативность. Кроме того, становление системы бюд жетного федерализма проходит в ситуации, одновременно форми руемой двумя доминантными факторами: затянувшимся систем ным кризисом и кардинальным реформированием практически всех сторон жизнедеятельности общества.
Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ
В 1998-1999 гг. законодательные и исполнительные органы Феде рации и ее субъектов вынуждены будут начать основательный пере смотр сути и механизмов бюджетного федерализма. Вот почему пред ставляется полезным и своевременным системно проанализировать се милетние поиски "наилучшей формулы" и истинные причины кризиса бюджетного федерализма, сопоставить действующую модель с разум ными принципами и с российскими реалиями развития федерализма и местного самоуправления, рассмотреть варианты новых решений.
Российская модель бюджетного федерализма
В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения самого понятия, не существует. Вме сте с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государ ствах федеративного устройства (или с достаточно высокой самостоя тельностью образующих их территориальных единиц) позволяет вы делить следующие универсальные положения, которые в совокупнос ти выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:
- сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой си стемы, соответствующих уровням территориально-политического и территориально-административного устройства страны;
- законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из указанных уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;
- наличие устойчивых представлений (они могут быть закрепле ны в нормативах) о величине необходимых и достаточных расходов для самостоятельной реализации каждым уровнем власти его полно мочий и ответственности;
- использование надежных и общепризнанных субъектами Фе дерации способов учета их особенностей для корректировки величи ны вышеуказанных расходов (или их нормативов);
- сложившееся в соответствии с законом и исходящее из крите рия достаточности для покрытия нормативно распределяемых расхо дов закрепление за каждым уровнем бюджетно-налоговой системы (федеральным, региональным, местным) налоговых и неналоговых доходных источников;
- установление в классификации расходов федерального и реги ональных бюджетов специальных позиций финансирования таких направлений региональной политики федеративного государства, как компенсация нижестоящим бюджетам недостаточности их собствен ных средств для покрытия нормативно распределяемых расходов (так называемое "горизонтальное бюджетное выравнивание" с помощью дотаций, субсидий, субвенций), реализация программ селективной поддержки развития отдельных регионов, принятие мер по чрезвы чайной поддержке депрессивных территорий и т.п. При этом законо дательно устанавливаются процедуры обоснования соответствующих расходов, их распределения не только между бюджетами (отдельных регионов и муниципальных образований), но и между конечными
2* 19
В. Лексин, А. Швецов
получателями - финансируемыми из бюджета предприятиями и орга низациями, группами населения.
Все эти характеристики стандартной модели бюджетного феде рализма претерпевают неизбежные изменения при ее адаптации к условиям конкретного федеративного государства. Именно тогда "стандарт" надо приспосабливать к характерному только для дан ной страны и для данного периода ее истории множеству взаимосвя занных задач социального, экономического и регионального разви тия. По этой причине бюджетный федерализм нельзя рассматривать лишь как совокупность финансовых схем и механизмов, внедрение которых является самоцелью.
Основная идея бюджетного федерализма заключается в исполь зовании данных схем и механизмов только в качестве особого сред ства обеспечения целостного развития федеративного государства, соблюдения конституционных прав и свобод граждан, получения ими гарантированного государством минимума социальных благ вне зави симости от места жительства и рода деятельности. Об эффективности любой модели бюджетного федерализма следует судить не по своевре менности и полноте перечисления федеральных трансфертов, а по конечному результату применения соответствующих финансовых ме ханизмов - по их воздействию на социально-экономические парамет ры конкретных региональных ситуаций.
Российская модель бюджетного федерализма формально строи лась в соответствии с описанным "стандартом". Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, ее субъектами и муниципальными образования ми и исходила из законодательно установленной структуры разделе ния между всеми уровнями власти собираемых в государстве нало гов. В ее рамках использовался "формульный", внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам Федерации и т.д.
Генетическим пороком российского бюджетного федерализма стала его явно недостаточная правообеспеченность. Принципиальные конституционные положения были слабо конкретизированы и под креплены нормами федеральных законов. Вместе с тем чрезмерна роль подзаконных актов, практически полностью отсутствуют узако ненные нормативы (в том числе социальные стандарты) бюджетных расходов, осуществляемых на каждом уровне власти в соответствии с распределенными между ними полномочиями.
Оказались неприемлемыми для современных условий России и заимствованные из мирового опыта методы выравнивания региональ ных различий по критерию "бюджетной обеспеченности", предпола гающие сближение уровней социального развития регионов за счет федеральных трансфертов. Практика показала, что этого не удается сделать по многим причинам, в частности, потому, что "бюджетная обеспеченность" человека крайне слабо коррелирует с уровнем и ка чеством его жизни, с реальным финансовым потенциалом регионов.
Сегодня в России "региональная справедливость" не может ог раничиваться только трансфертами: государственная поддержка ре-
Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ
гионов гораздо многообразнее и шире. Собственно говоря, все расхо ды федерального бюджета и внебюджетных фондов в том или ином виде "оседают" на территориях. Их финансовая подпитка осуществ ляется: по каналам федеральной поддержки отдельных отраслей -АПК, ВПК, ТЭК и др.; в форме федеральных программ развития территорий; за счет средств, направляемых на финансирование "се верного завоза"; в виде прямых бюджетных инвестиций в производ ственные и инфраструктурные объекты; с помощью федеральных мероприятий на региональных рынках труда; путем предоставления гарантий под коммерческие кредиты регионам и другими способами.
Проблемы "бюджетного выравнивания" территориальных различий
Все модели бюджетного федерализма исходят из представлений о "региональной справедливости", о возможности обеспечения за счет единообразно проводимой бюджетно-налоговой политики определен ного минимума социальных гарантий по всей территории государ ства, Естественно, в большинстве стран мира люди сами определяют, где и в каких условиях им жить и работать; социальная мобильность их населения исключительно высока', а в условиях природно-клима тического дискомфорта предприятия создаются только там, где высо кая доходность позволяет компенсировать этот дискомфорт высоки ми заработками работников.
Территориальная дифференциация есть везде, но в экстремальных условиях проживает крайне незначительная часть населения, с умеренными же отклонениями "бюджетное выравнивание" как один из концептуальных компонентов бюджетного федерализма вполне справляется. Так, даже после присоединения территории быв шей ГДР к Германии удается за счет трансфертов обеспечить среднюю бюджетную обеспеченность по отдельным землям в интервале от 95 до 105% среднего уровня. Но все это достигается за счет сравнительно небольшой финансовой поддержки при высокой экономической самодостаточности населения и в условиях относительной социально-экономической гомогенности обжитых территорий.
Совершенно иная ситуация в России с ее уникальным конгломератом слабо связанных территорий. По впервые официально рассчитанным данным, в 1996 г. объемы ВВП на душу населения по субъектам Федерации различаются в 18 раз. Особенно резко дифференцированы показатели уровня и качества жизни населе ния. В 1995-1996 гг. средняя продолжительность жизни в отдельных субъектах Федерации различалась на 17 лет у мужчин и на 12 лет у женщин, доля пенсионе ров по возрасту — в 3,5 раза, средняя оплата труда с учетом социальных выплат -в 11,5 раза, отношение стоимости 19 основных продуктов питания к средней зара ботной плате - в 7,3 раза, доля в доходах населения 20?о самых бедных - в 10 раз. Различия в уровнях покупательной способности населения (отношение среднеду-шевых доходов к региональному прожиточному уровню) в начале 1996 г. составля ли 6 раз и за 1997 г. повысились еще на 30%.
' Например, в США, по данным Бюро переписи, средний американец переез жает за свою жизнь с места на место II раз, а 17°о населения ежегодно переселяются в другие дома.
В. Лексин, А. Швецов
Не на "проценты", а в "разы" различаются субъекты Федерации по развитию транспортной и инженерной инфраструктуры. Агрегированные показатели уровня жизни населения разнятся более чем в два раза. Это - показатели, усредненные по террито риям отдельных субъектов Федерации, а на уровне поселений различия еще больше.
В кризисных условиях России 90-х годов и при неизбежной дли тельной инерции размещения производства и связанного с этим рассе ления никаких бюджетных средств для заметного нивелирования ука' занных различий нет и не предвидится. Напомним в этой связи о част ном, но характерном примере - о попытке решить проблему выравни вания жизненного уровня лиц, проживающих в районах Крайнего Се вера и приравненных к ним местностях, путем выплаты им бюджет ных компенсаций, предусмотренных соответствующим федеральным законом 1993 г. Насколько реалистичной была эта задача, можно су дить по размерам необходимых для ее решения средств. Только в 1997 г. потребовалось бы около 140 трлн. руб., из которых более 115 трлн. нужно было найти в федеральном бюджете V/^ его расходов).
Для перехода к политике реального выравнивания различий Рос сия должна пройти этап территориально-экономической реструкту-ризации и повышения экономической самодостаточности населения. Причем острота и сложность этих проблем не снижаются, а, наоборот, возрастают. По "Прогнозу социально-экономического развития Рос сийской Федерации на период до 2000 года", выполненному Минэко номики РФ в конце 1996 г., дифференциация регионов по уровню социально-экономического развития к 2000 г. возрастет почти вдвое, причем различия в среднедушевом производстве валового региональ ного продукта усилятся в 1,4 раза, а в доле населения, имеющего дохо ды ниже прожиточного минимума, - более чем в 6 раз. Те же тенден ции прослеживаются и по прогнозу на 2005 г. Например, дифференци ация по производству среднедушевого валового регионального про дукта в 1996-2005 гг., по расчетам, может увеличиться в 2,7 раза.
Показательны и прогнозируемые перемены в региональных груп пировках. Так, группу регионов с "относительно высоким уровнем раз вития" могут покинуть 4 региона из 10, группу с "уровнем развития выше среднего" -7 из 14, вдвое сократится группа регионов "со сред ним уровнем развития" и т.п. Самое худшее то, что по прогнозу может втрое увеличиться число регионов "крайне низкого уровня развития", причем ни один из них, бывший в этой группе в 1995 г., по оценкам Минэкономики РФ, почти не имеет шансов для перехода в более высо кую группу. И это может свидетельствовать как о реальной оценке сложностей ситуации, так и о том, что используемые методы политики выравнивания "не работают" и нуждаются в серьезной модернизации.
Реальные возможности принятой модели бюджетного федерализма
Кризис в российской экономике в контексте проблем бюджет ного федерализма имеет три главные особенности: экономический спад является самым длительным, объемным и глубоким за всю
Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ
мировую историю последних двухсот лет, что резко сузило бюд жетно-регулятивные возможности государства, субъектов Федера ции и муниципальных образований: кризис затронул реальный сек тор экономики во всех регионах (в 1992-1995 гг. средний по стра не спад производства был характерен для предприятий каждого второго субъекта Федерации, в 1996 г. - уже для V^ регионов, а в 1997 г. - для Vs); кризис носит не классически структурный ха рактер, сопровождающийся ликвидацией убыточных и замещени ем их рентабельными звеньями производства, а, условно говоря, "консервативно-выжидательный". Огромное число неперспектив ных предприятий не закрывается и не перестраивается, а как бы находится в ожидании экономического подъема и собственного воз рождения в прежнем виде. Это обстоятельство дополнительно уси ливает и без того высокую территориальную дифференциацию, де лает бюджеты основной массы муниципальных образований и субъектов Федерации дефицитными и зависимыми от дотаций. Главное же последствие экономического кризиса - низкая эконо мическая самодостаточность основной массы населения, что при нехватке средств для финансирования социальной сферы создает нагрузку на бюджеты, не сопоставимую с их доходами.
Модель бюджетного федерализма, реализуемая в России, пре имущественно и по существу социально ориентирована. Однако не менее чем трехкратное снижение финансового потенциала главного налогоплательщика - реального сектора экономики - и возросшая в ходе кризиса потребность десятков миллионов людей в социальной бюджетной помощи практически сделали невозможным проведение активной социальной политики в регионах. Социальные расходы бюджетов всех уровней постоянно снижаются в абсолютном выраже нии. Так, затраты на здравоохранение в проекте федерального бюд-жета-98 сокращены по сравнению с предыдущим годом на 4%, на образование - на 12%, общая величина преимущественно социально ориентированных трансфертов снижается с 1,5 до 1,39% ВВП и т.д.
Исключительно сильно финансовый фундамент бюджетного фе дерализма деформирован в результате не только кризиса, но и отдель ных "антикризисных мер", в первую очередь попытки достижения фи нансовой стабилизации с помощью выпуска ГКО-ОФЗ. Общеизвестно, что рынок этих долговых обязательств "оттянул" основную часть потен циальных инвестиционных ресурсов. Не менее существенно и то обсто ятельство, что государственные затраты по обслуживанию долга (только выплаты процентов без погашения самого займа) составят в 1998 г. около ^/д всех расходов федерального бюджета. Даже при покрытии части этих затрат за счет очередных внешних заимствований можно предположить дальнейшее осложнение с финансированием отраслей бюджетной сферы, снижение реальной поддержки региональных бюд жетов, резкое сокращение "защищенности" приоритетных направле ний социальной политики и т.п. Иначе говоря, все большая часть рас ходов федерального бюджета концентрируется на решении задач, не связанных с развитием отдельных территориальных единиц, что мож но было бы только приветствовать, если бы соответственно возрастало
В. Лексин, А. Швецов
количество источников, обеспечивающих самостоятельное развитие тер риторий, но, как будет показано ниже, этого не происходит.
Наконец, следует отметить и специфическое воздействие на воз можности российской модели бюджетного федерализма таких прояв лений кризиса, как многоступенчатый бартер, покупка и перепрода жа долгов, вексельные и иные денежно-суррогатные взаимозачеты и т.п. В результате финансовая база бюджетного федерализма теряет мобильность, основанную на универсальной ликвидности "живых денег", и прозрачность.
Бюджетный федерализм как зеркало российских реформ
Уникальная особенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие определяется влиянием одновре менно проводимых реформ государственно-политического устройства (формирование конституционно-договорного федерализма), экономики (приватизация, банковская реформа и др.) и социальной сферы (пе реход к системе медицинского страхования, жилищно-коммунальная реформа, изменение пенсионной системы и др.).
Государственно-политические реформы оказывают наиболее об щее и системное воздействие на все параметры бюджетного федера лизма. Современное содержание этих реформ весьма противоречиво и определяется двумя противоборствующими тенденциями: с одной стороны) стремлением к реализации конституционного принципа рав ноправия субъектов Федерации и установлению универсальной моде ли бюджетного федерализма, а с другой - процессом расширения сферы конституционно-договорных федеративных отношений, уста навливаемых на двусторонней основе, и индивидуализации бюджет но-налоговых взаимодействий центра с регионами.
История зарождения государственно-политической асимметрии (ее крайними проявлениями можно назвать, например, "ассоциированное членство" Татарстана в Российской Федерации, неопределенный статус Чечни и др.) хорошо известна. Ее первым проявлением стало самоустановление рядом титульно-национальных субъектов Федерации особых схем их бюджетно-налоговых отношений с центром. Напомним в этой связи, что в 1994 г. средний уровень перечислений в федеральный бюджет налоговых сборов с территории субъектов Федерации составлял 40-50% (Самарская область - 45%, Нижегородская - 48, Московская область - 49?а и т.д.). В то же время по договоренности с центром из Татарстана в федеральный бюджет переведено всего 16% собранных на его территории налогов, из Башкортостана - 12°о, из Яку тии - ноль. В 1995 г. с территорий этих республик перечислено соответственно 22,7%, 26,2 и менее 1%. В 1996 г. по закону перечислению в федеральный бюджет подлежа ло 10% подоходного налога, однако из Башкортостана не было перечислено ничего; аналогично в центр должно было поступить 50% акцизов на спиртоводочную продук цию и 100% акцизов на нефть и газ, но ни из Башкортостана, ни из Татарстана также не было перечислено ничего.
Сильное воздействие на организацию межбюджетных отношений оказало конституционное закрепление негосударственного статуса му ниципальных образований. Это не только вывело муниципальные об-
Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ
разования из сферы бюджетного федерализма, но и поставило субъек ты Федерации в весьма неоднозначные отношения (в первую очередь финансовые) с их "независимыми" муниципальными образованиями.
Серьезное системное воздействие на объем и структурную кон фигурацию консолидированного бюджета страны окажет военная ре форма, ближайшими последствиями которой станут проблемы обуст ройства десятков тысяч увольняемых военнослужащих, передачи в муниципальную собственность социальных объектов военных город ков, ликвидации полигонов, перепрофилирования предприятий и организаций и т.п. Решение этих проблем, существенно территори ально дифференцированных по масштабам и остроте, потребует до полнительного перераспределения средств федерального бюджета между субъектами Федерации и муниципальными образованиями.
Исходную модель российского бюджетного федерализма значи тельно деформировали экономические реформы. Покажем это толь ко на одном примере - приватизации государственной собственности.
Известно, что ощутимого пополнения бюджетов всех уровней эта реформа не принесла. В то же время она послужила причиной значительного увеличения бюд жетных расходов на разных уровнях власти вследствие освобождения приватизиро ванных предприятий от содержания ведомственной социальной сферы и передачи ее в муниципальную собственность. Объем новой нагрузки на эти бюджеты огромен: в целом но России муниципальный фонд социальных объектов возрос на "• /' ^, а в отдельных городах - в десятки раз без какого-либо увеличения собственных доходов местных бюджетов. В ведомственном жилом фонде городов и поселков городского типа проживали более 30 млн. человек, ведомственные детские сады и ясли ежегодно посещали более 5 млн. детей, около 30 млн. человек пользовались ведомственными больницами и поликлиниками, функционировали десятки тысяч ведомственных дет ских оздоровительных лагерей, предприятия и организации традиционно были "ше фами" муниципальных школ, баз отдыха и т.п. Приватизация изменила собственни ка социальной сферы, но, естественно, не сделала ее менее зависимой от бюджета.
Муниципализация социальных объектов предприятий стала вторым по зна чимости (после экономического кризиса) фактором роста дотационности местных бюджетов и изменения финансовых потоков между уровнями бюджетной системы. Только дополнительные расходы федерального бюджета в этой связи ежегодно возрастали на 12-15 трлн. руб. и уже к 1997 г. их объем стал сопоставимым с общим объемом трансфертов.
Не менее существенно на параметры российского бюджетного фе дерализма влияют социальные реформы. Их основная направленность (адресная поддержка неимущих, упорядочение социальных субсидий и льгот, сокращение затрат на содержание социальных объектов, макси мально возможная коммерциализация социальной сферы и др.) должна ослабить социальную нагрузку на бюджеты всех уровней и в конечном счете снизить бюджетные потребности регионов. Однако это - достаточ но долговременная и главное не однозначная по бюджетным послед ствиям цель, поскольку за счет собственно бюджетных возможностей в настоящее время удовлетворяется лишь небольшая часть нормативных потребностей при крайне низком качестве социальных услуг.
Практически каждая из проводимых социальных реформ непос редственно корректирует параметры межбюджетных отношений. Так, актом федеральных органов власти решено поставить величину феде-
В. Лексин, А. Швецов
ральных трансфертов в зависимость от соблюдения утвержденных норм по оплате жилищно-коммунальных услуг населением субъектов Федерации (жилищно-коммунальная реформа). В составе трансфер тов начали предусматривать целевые расходы на медицинское стра хование (реформа здравоохранения). Требуются изменения террито риальных пропорций в распределении бюджетных расходов в связи с реализацией закона о ветеранах и т.д
Эволюция бюджетного федерализма
Период становления российского бюджетного федерализма (1992-1997 гг.) является исключительно динамичным и внутренне противо речивым. Он характеризуется трудными поисками путей реальной де централизации бюджетно-налоговой системы в интересах Федерации и ее субъектов, политически, экономически и социально приемлемых темпов и масштабов этого процесса. Не удалось обеспечить согласо ванное разграничение бюджетно-налоговых полномочий и ответствен ности органов власти разных уровней. Более того, активная передача из центра на места функций по осуществлению бюджетных расходов не сопровождалась адекватным наделением нижестоящих уровней вла сти полномочиями по сбору дополнительных доходов.
В результате в крайне тяжелом состоянии оказались территори альные и в первую очередь местные бюджеты. Их дефицитность не идет ни в какое сравнение с разбалансированностью реальных дохо дов и необходимых расходов на федеральном и региональном уров нях; сейчас подавляющая часть местных бюджетов практически пол ностью зависит от дотаций.
Сложилась устойчивая тенденция сокращения доли местных бюджетов в об щей сумме доходов консолидированного бюджета Российской Федерации (за 1992-1996 гг. с 27,6 до 21,4%), в то время как по расходам их доля возрастает (за тот же период с 28,5 до 31,6%). Для региональных же бюджетов рост их доли в расходах консолидированного бюджета (с 10,1 до 21,8%) сопровождается практически опере жающим увеличением доли их бюджетных доходов (с 16,5 до 29,1%).
Произошло много общих и частных изменений в структуре от ветственности уровней власти за расходование бюджетных средств, в разграничении полномочий этих органов по использованию налого вых и иных доходных источников, механизмах централизованного перераспределения средств для бюджетного выравнивания. Неодно кратно пересматривались состав, структура и нормативы налоговых платежей, постоянно улучшалось организационное и нормативно-про цедурное обеспечение процесса налогообложения, совершенствовалась технология разработки и принятия федерального бюджета, был осу ществлен переход на казначейскую систему его исполнения, введена новая бюджетная классификация и т.д. Кратко охарактеризуем наи более важные из отмеченных изменений.
Как и в советское время, распределение налоговых поступле ний при формировании территориальных бюджетов осуществля лось с использованием механизмов закрепленных и регулирующих
Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ
доходов. В указанный период не удалось полностью преодолеть многолетнюю тенденцию ограничения возможностей территорий самостоятельно (то есть за счет закрепленных доходов) формиро вать свои бюджеты. Доля закрепленных доходов по всем террито риальным бюджетам в 1993 г. составила всего 26,5%, в местных же бюджетах она была еще ниже - 3-5%. В 1994 г. за счет закреп ленных доходов было покрыто только 21,7% расходов всех терри ториальных бюджетов. В 1994-1997 гг. федеральные власти при няли ряд решений, направленных на повышение доли закреплен ных доходов в территориальных бюджетах.
В этом отношении следует отметить закон РФ "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Мос квы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления". В соответствии с ним для повышения доли закрепленных доходов без ущерба федеральному бюджету часть регулирующих доходов, уже переданных территориям в порядке балансирования, предусматривалось преобразовать в закрепленные на долговременной (не менее пяти лет) основе. Законодательно было изменено соотношение между долями доходов территориальных бюджетов: на закрепленные доходы должно приходиться не менее 70% (без учета дотаций и субвенций) с тем, чтобы обеспечить покрытие минимально необходимых расходов соответствующего бюджета.
В 1994 г. впервые путем разделения налоговых ставок опреде ленные доли налога на прибыль предприятий и подоходного налога с физических лиц были преобразованы из регулирующих в закреплен ные за бюджетами субъектов Федерации. С 1996 г. начали реализо вываться дополнительные меры по повышению уровня собственных доходов территориальных бюджетов. Так, было решено сделать ста бильными на несколько лет ставки и нормативы зачисления в регио нальные бюджеты по ряду доходных источников, в частности, по акцизам и НДС. Органам власти субъектов Федерации и местного самоуправления предоставлено также право на введение региональ ных и местных налогов, помимо предусмотренных налоговым зако нодательством России, но с ограничением общей их суммы.
Претерпела определенные изменения и роль регулирующих до ходов в бюджетном процессе. Напомним, что в законе "06 основах налоговой системы", введенном в действие с января 1992 г., предпо лагалось только два вида регулирующих доходов - налог на при быль с предприятий и подоходный налог с физических лиц. Однако практика показала, что для сбалансирования территориальных и осо бенно местных бюджетов такого количества регулирующих доходов было недостаточно. В 1993 г. их число было увеличено в результате введения налога на добавленную стоимость, акцизов, налога на до ходы банков и налога на доходы страховых организаций. В 1994-1996 гг. часть этих доходных источников была преобразована из ре гулирующих в закрепленные.
Следует отметить, что становление системы распределения налоговых доходов по бюджетам разных уровней особенно в начальный период (1992-1993 гг.) столкну лось с серьезными препятствиями и было поддержано не всеми субъектами Федера-
В. Лексин, А. Швецов
ции. Именно тогда Башкортостан, Карелия, Татарстан, Чечня и Якутия, препятствуя перечислению в федеральный бюджет собранных на их территории налогов, фактичес ки перешли на одноканальный бюджетно-налоговый режим. Аналогичные попытки предпринимались в те годы и другими регионами, из-за чего этот период называли "бюджетной войной центра и регионов". Наибольшие нарекания вызывала практика резкой дифференциации и субъективности в установлении нормативов отчислений от регулирующих налогов (в первую очередь по НДС^ как основному бюджетообразую-щему доходу). В результате даже те субъекты Федерации, на территории которых регулирующих доходов было вполне достаточно для сбалансирования собственных бюджетов без дополнительных ассигнований из федерального бюджета, становились дотационными. Наряду с этим в некоторых из них превышение доходов над расходами вследствие исполнения бюджетов оказывалось больше предусмотренных им дотаций.
В 1994 г. были произведены кардинальные изменения в меха низме горизонтального бюджетного выравнивания. Принципиально новым в регулировании межбюджетных отношений стало создание федерального целевого бюджетного Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации, средства которого должны были расходовать ся в соответствии с единой для всех регионов методикой. Ожидалось, что применение методики, учитывающей наиболее существенные объек тивные факторы бюджетного процесса (налоговые доходы региональ ных бюджетов в базовом году, их планируемые минимально необхо димые расходы, численность населения), позволит сделать этот фонд не зависящим от субъективного влияния органов власти разных уров ней, исключит необходимость в постоянных согласованиях парамет ров межбюджетных отношений.
Принципиальный замысел нового подхода основывался на опре делении фактически сложившейся разницы между среднедушевым бюджетным доходом всех регионов России и душевыми доходами по региональным бюджетам. Финансовая помощь предусматривалась тем регионам, у которых, во-первых, душевой бюджетный доход оказы вался ниже среднедушевого дохода по России и, во-вторых, если пос ле компенсации этой разницы не хватало доходов для покрытия соб ственных текущих расходов.
В дальнейшем методика постоянно совершенствовалась. Менялся порядок образования Фонда финансовой поддержки регионов. До 1996 г. его единст венным источником являлся НДС по товарам отечественного производства (в 1994 г. 22% поступлений этого налога в федеральный бюджет, в 1995 г. - 27°о). С 1996 г. фонд начал формироваться за счет 15% общего объема налоговых по ступлений в федеральный бюджет (за исключением подоходного налога и ввоз ных таможенных пошлин).
Методические нововведения затрагивали также правила определения исходной информационной базы для расчетов как по ожидаемым доходам региональных бюд жетов, так и по их расходам. Менялся выбор базового года, вводились индексы-дефляторы, учитывались дополнительные расходы региональных бюджетов и т.д.
^ Напомним, что в начале 1992 г. всем без исключения регионам был установ лен единый норматив отчислений от НДС - 20%. В середине года норматив был дифференцирован в пределах 20-30%. На 1993 г. эту "вилку" приняли в размере 20-50%. Право установления конкретного Норматива исходя из государственной целесо образности было предоставлено Минфину РФ.
Бюджетный федерализм о период кризиса и реформ
Изменениям подвергался и порядок расходования указанного фонда. До 1997 г. он состоял из двух частей, предназначенных для финансирования двух типов регио нов - "нуждающихся в поддержке" и "особо нуждающихся в поддержке". С 1997 г. такого разделения фонда уже не предусматривается, и соответствующие доли субъектов Федерации определялись применительно к объему всего фонда.
В первые три года (1992-1994 гг.)при расчетах трансфертов ис пользовалась их группировка по экономическим районам, в которой не учитывались естественные различия между регионами (природно-климагические, отдаленность от центральных районов при отсутствии железнодорожного и автомобильного сообщения, длительность ото пительного сезона, ограниченные сроки завоза товаров и т.п.). В 1997 г. была введена новая группировка регионов, предполагающая учет не только их географического положения, но и факторов, влияющих на доходы и расходы бюджетов. В этой связи все субъекты Федерации были разделены на три группы: полностью расположенные в районах Крайнего Севера; частично относящиеся к районам Крайнего Севера и приравненные к ним местности; все остальные.
Начиная с 1996 г. для сокращения встречных финансовых пото ков и своевременного зачисления средств федеральной поддержки в бюджеты регионов была предусмотрена возможность до 70°о причи тающихся им трансфертов формировать за счет собираемого на соот ветствующей территории НДС (то есть путем индивидуального для каждого региона повышения ставок этого налога). Такая мера приме нялась и раньше - в 1994 г. и в 1 квартале 1995 г., однако тогда она не была предусмотрена законом и осуществлялась по договоренности между Минфином и Госналогслужбой России.
Изменения в той или иной степени затронули не только методы "бюджетного выравнивания", но и все другие механизмы финансовой поддержки регионов. Например, постоянно трансформировалась технология финансирования "северного завоза". От существовавшего в 1992-1993 гг. порядка непосредственного направления федераль ных денег на погашение льготных кредитов, которые регионы брали для досрочного завоза ресурсов и на компенсацию части связанных с этим транспортных расходов, в 1994 г. был осуществлен переход к системе специальных фондов - федерального (для централизованной закупки энергоносителей, сахара, картофеля и плодоовощной про дукции, мясных и молочных продуктов) и региональных (для закупки хлебопродук тов, жиров, круп и т.п.). Позже в эту технологию были внедрены механизмы бюджет ных ссуд, предоставляемых регионам на условиях платности и возвратности, и т.д.
Корректировке подвергались методы разработки и реализации федеральных программ (включая программы развития территорий), что, однако, не смогло "изле чить" их от хронического недуга - огромного недофинансирования. Совершенство вались механизмы государственной поддержки важнейших отраслей, в первую оче редь угольной. При ее реструктуризации одновременно отрабатывались и новые ме тоды решения сопряженных проблем социального развития территорий, на которых сосредоточены угледобывающие предприятия. В 1997 г. впервые были апробирова ны уникальные технологии целевого и адресного доведения средств федерального бюджета по каналам казначейства непосредственно до конечных потребителей - ме стных бюджетов, предприятий и организаций, населения.
Оценивая эволюцию принятой модели бюджетного федерализ ма, следует отметить, что она развивалась неравномерно и несистем но. Из всего комплекса ее элементов основное внимание уделялось
В. Лексин, А. Швецов
совершенствованию механизма "бюджетного выравнивания" с помо щью централизованного перераспределения средств - федеральных трансфертов. Чрезмерное значение, которое придавалось и по инер ции придается модернизации именно межбюджетных отношений в рамках указанного подхода, не соответствует реальной значимости данной формы финансовой поддержки регионов. При всей важности и необходимости формализации и унификации межбюджетных отно шений эти меры сами по себе, в отрыве от более широкого контекста бюджетного федерализма не могли привести к повышению бюджет ной самодостаточности регионов, к уменьшению неоправданно боль шого (и это практически общее мнение) объема бюджетных средств, перераспределяемых с помощью мощных встречных финансовых по токов. Подтверждением тому служат данные об увеличении количе ства дотационных бюджетов субъектов Федерации- в 1993 г. их было 54 (61% общего числа), в 1994 г. - 65 (73%), в 1995 г. - 78 (88%), в 1996 г. - 75 (84%), в 1997 г. - 81 (91%).
Системная модернизация российского бюджетного федерализма
К концу рассматриваемого периода обозначилась необходимость системной модернизации бюджетного федерализма с тем, чтобы ре шить три взаимосвязанные задачи:
- устранить наиболее явные отклонения российской модели от стандартных требований к построению бюджетно-налоговых отноше ний в федеративном государстве (в первую очередь в части законода тельного разграничения функций между органами власти разных уров ней и наделения их финансовыми полномочиями, достаточными для выполнения этих функций);
- привести все компоненты бюджетного федерализма в соответ ствие с объективными территориальными различиями и реальным состоянием экономики;
- задействовать механизмы, способные обеспечивать результатив ность предлагаемых нововведений в конкретных российских условиях. Сначала кратко охарактеризуем предлагаемые варианты реше ний первой и второй из указанных задач.
Разделение между уровнями власти предметов ведения как базы для последующего определения объемов обязательных бюджетных расходов
Это направление модернизации бюджетного федерализма реали зуется: во-первых, при заключении двусторонних договоров и согла шений центра с регионами (частично конкретизирующих общие кон ституционные установления по этому поводу); во-вторых, в ходе пе рераспределения объектов собственности между федеральным, реги ональным и местным уровнями; в-третьих, при разработке государ ственных социальных стандартов. Отношение органов власти и спе-
Бюджетный федерализм о период кризиса и реформ
циалистов к этим действиям неоднозначно. Договоры и соглашения центра с регионами критикуют за их двусторонний характер, размы тость предмета регулирования и несогласованность с действующим законодательством. Главный недостаток процесса перераспределения прав собственности усматривают в том, что он протекает в отрыве от необходимой переструктуризации источников доходов (в этом отно шении характерен ранее рассмотренный пример с муниципализацией социальных объектов).
В то же время явно недооценивается потенциальное значение перехода к формированию и распределению расходов по уровням бюджетной системы на основе социальных стандартов. Между тем при выполнении таких условий, как дифференциация стандартов с учетом объективных территориальных различий, выделение в струк туре стандарта его федеральной, региональной и местной составляю щих (а значит, и долей расходов соответствующих бюджетов) и регу лярный, законодательно предусмотренный пересмотр структуры и "стоимости" стандартов в зависимости от состояния государственных и местных финансов, социальные стандарты могли бы стать норма тивной основой для реализации исходного принципа бюджетного федерализма - первичности распределения расходов.
Изменение пропорций налоговых поступлений в бюджеты разных уровней в целях снижения дотационности региональных и местных бюджетов
Наиболее часто предлагаемым и относительно простым направ лением модернизации модели бюджетного федерализма является пе реход к таким технологиям бюджетного регулирования, которые спо собствуют росту собственной доходной базы региональных и особен но местных бюджетов и уменьшению потребности в трансфертах. Сейчас это - общее требование практически всех регионов и, в част ности, муниципальных образований России. За ним стоят не местные амбиции, а здравый смысл и логика современного регионального раз вития. К тому же данное требование по многим позициям подкрепле но и российским законодательством.
При кажущейся простоте перехода к активному налоговому регулированию территориального развития названная задачч пред ставляется неразрешимой из-за объективных финансовых трудно стей. Действительно, по расчетам ряда экспертов, реальная доход ная база и собираемость налогов в консолидированный бюджет Российской Федерации даже при явно недостаточных федераль ных расходах (на содержание армии и на другие общегосударствен ные нуждыы в состоянии обеспечить покрытие лишь небольшой части расходов органов власти субъектов Федерации и муници пальных образований, которые эти органы должны осуществлять для выполнения своих обяяанностей. Следует учитывать также, что во многих муниципальных образованиях даже полное зачисле ние в местные бюджеты всей суммы федеральных, региональных и местных налогов, собираемых на их территории, не обеспечит до-
В. Лексин, А. Шосцов
ходов, необходимых для преодоления дефицитности бюджетов, а следовательно, и потребности в дотациях.
Тем не менее общероссийские экономические трудности нельзя считать поводом для отказа от самой идеи последовательного сокра щения искусственно поддерживаемой дотационности региональных и местных бюджетов. Во-первых, в сборе налогов наметились пусть небольшие, но положительные тенденции. Правда, такие действия не всегда последовательны, а в ряде случаев за ними стоят неформаль ные политические отношения федерального центра с руководством наиболее самостоятельных регионов, создающие тем самым еще один повод для "бюджетного неравенства". Во-вторых, уже сейчас на му ниципальном уровне можно увеличить на 10-30% долю закреплен ных налогов за счет как соответствующего изменения пропорций их распределения между федеральным, региональными и местными бюд жетами, так и преобразования в закрепленные той части регулирую щих доходов, которые уже переданы территориям в порядке балан сирования их бюджетов. Подобное перераспределение возможно и потому, что большая часть доходов региональных бюджетов переда ется в местные бюджеты в виде дотаций. В-третьих, ориентацияяна большее налоговое самообеспечение региональных и главное мест ных бюджетов могла бы служить дополнительным стимулом деятель ности соответствующих администраций по развитию финансово-эко номического потенциала территорий^.
Переход от универсальных дотаций к системе предельно локализованных субвенций
Критика механизма трансфертов связана прежде всего с тем, что на его основе нельзя сколько-нибудь заметно улучшить ситуацию в подавляющем большинстве регионов-реципиентов. Напомним, что суммарный объем всех трансфертов составляет всего лишь 12-15% расходов федерального бюджета. К этому надо добавить неполное перечисление установленных законом трансфертов, расширение прак тики их неденежного и взаимозачетного исполнения, неизжитый субъективизм в расчетах и главное в доведении причитающихся средств до регионов. Следовало бы обратить внимание и на то, что трансфер ты выделяются на "общие нужды" регионов без оговорки каких-либо условий и без установления конкретной ответственности за результа тивное использование средств. Такое имманентное свойство тран сфертов при бедственном состоянии российских финансов и несоблю дении законов становитсяяих явным недостатком.
Реализация ранее сформулированных предложений по укрепле нию собственной доходной базы региональных и местных бюджетов
^ Предложения об изменении пропорций налоговых поступлений становятся все более конкретными. Это, в частности, показали дебаты по бюджету-98 и прошед шая в январе 1998 г. первая всероссийская конференция "Проблемы и перспективы развития российского федерализма". В последнее время данный вопрос стал также предметом специальной разработки в Минэкономики России.
Бюджетныы федерализм в период кризиса и реформ
позволит существенно уменьшить число дотационных (получающих трансферты) субъектов Федерации, по некоторым оценкам, с 79 до 25-30. Однако задача рационального использования крайне небольших средств федерального бюджета для решения региональных проблем не только не снимается, но, наоборот, с каждым годом становится все более актуальной. Государственная поддержка территорий должна осу ществляться по-новому - в форме субвенций, доводимых до регионов с использованием вполне реализуемых и практически апробированных технологий программного (проектного) финансирования. Эти техно логии включают: конкретизацию приоритетных направлений региональ ной политики; установление системы критериев для отбора проблем развития отдельных регионов; обоснования объемов и форм государ ственной поддержки для решения отобранных проблем; разработку и реализацию соответствующих целевых программ.
Самым существенным в предлагаемой модернизации межбюд жетных отношений яяляется принципиально иной (по сравнению с действующим порядком) предмет государственной финансовой под держки. Им должны стать не расплывчатое "социально-экономичес кое развитие региона", а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выде ленных средств федерального бюджета, консолидированных с ресур сами региона. Такие задачи должны быть предельно локализованы (бюджетных средств все равно не хватит для "размазывания" по всей территории субъектов Федерации). Инициатива по их решению, от бору по общефедеральным критериям, равно как и готовность взяяь на себя всю полноту ответственности за целевое использование бюд жетных средств и за достижение заявленных результатов, должна исходить от потенциальных получателей поддержки - руководства субъектов Федерации и муниципальных образований.
Эти исходные положения в первую очередь должны быть реали зованы применительно к государственной поддержке депрессивных территорий, что подтвердили, в частности, специальные парламент ские слушания в 1997 г. С учетом рекомендаций этих слушаний и в связи с выделением отдельной строкой расходов федерального бюд жета на поддержку таких территорий начата разработка соответству ющего федерального закона.
Постепенность модернизации бюджетного федерализма
Определенной гарантией того, что предлагаемые меры реально выполнимы и главное окажут положительное воздействие на состояние бюджетов и на отношения между центром и регионами следует считать постепенность в реализации этих мер. С учетом отмеченных особеннос тей ситуации в современной России неадекватность реакции на любые нововведения приведет к тому, что иеиодготовленныс кардинальные перемены в бюджетно-налоговых и федеративных отношениях могут оказаться исключительно проблематичными и, более того, просто вред ными. Нетрудно представить, например, к каким политическим и соци-
3. "Вопросы экономики" №3 33
В. Дексин, А. Швецов
ально-экономическим последствиям могут привести одномоментный от каз центра от уже привычных трансфертов, резкое изменение направле ния движения налогов и их распределения по уровням бюджетной сис темы и т.п. Кроме того, смена всего курса бюджетного федерализма исключит возможность эволюционной "подгонки" его новых элементов, не позволит отказаться от внешне заманчивых, но отторгаемых практи кой решений. Поэтому системная модернизация бюджетного федера лизма понимается нами как вполне возможное временное сосуществова ние новых и действующих финансовых механизмов с естественным от бором экономически и социально приемлемых вариантов.
Одной из необходимых организационно-правовых форм поэтап ной модернизации бюджетного федерализма мы считаем проведение экспериментальной отработки различных его элементов. Поскольку все они затрагивают сферу бюджетно-налоговых отношений, отне сенных Конституцией РФ к ведению федеральных органов, для орга низации таких экспериментов в качестве первичного условия необхо димо принятие указа президента РФ или федерального закона.
Таковы основные направления решения первых двух из обозна ченных задач системной модернизации бюджетного федерализма -приведение его элементов в соответствие с требованиями стандарт ной модели и условиями современной России. Кратко рассмотрим содержание и пути решения третьей задачи - обеспечения результа тивности предлагаемых мер.
Условия результативности бюджетного федерализма
Бесспорно, главным недостатком российского бюджетного феде рализма является его низкая результативность. Однако пути устране ния этого недостатка нельзя искать только в сфере собственно финан совых технологий. Какими бы совершенными они ни были, для обес печения "региональной справедливости" необходимо: установить ка чественно иные (по сравнению с действующим порядком) требования к обоснованности и оценке результатов федеральной поддержки ре гионов; наладить полный учет всех поступлений из вышестоящих бюд жетов на территории субъектов Федерации и муниципальных образо ваний; внедрить механизмы контроля и ответственности региональ ных и местных органов власти за использование этих средств. Реше ние перечисленных задач является одним из важнейших направлений предлагаемой системной модернизации бюджетного федерализма.
Обоснование и оценка результатов федеральной поддержки регионов в системе бюджетного федерализма
Государственная финансовая поддержка регионов независимо от масштабов и длительности должна начинаться с обоснования не обходимости и заканчиваться отчетом о результатах использования этой поддержки. Соблюдение данного требования (закрепленного
Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ
законодательно) должно стать обязательным условием продолже ния государственной поддержки, а несоблюдение - основанием для отказа в ней. Для получения федеральной поддержки регионы дол жны представлять своеобразную декларацию о своих доходах и до ходной базе. При этом необходима информация не только о бюд жетных доходах субъекта Федерации, но и о доходах местных бюд жетов. Обязательна также оценка потенциала и степени использо вания доходной базы региона) в том числе находящихся в его соб ственности и распоряжении природных ресурсов (земли, недр), недвижимости и т.д. Аналогично должны "декларироваться" и рас ходы. Ведь вполне возможны ситуации, когда регион, претендую щий на финансовую помощь из "общего котла", расточительно ис пользует свои доходы, "живет не по средствам".
Логическим развитием высказанного предложения может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органа ми власти фактической результативности иснользовапия ранее выде ленных региону средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации ситуации в регионе но конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест, умеиыпепие смертности и т.д.).
Естественно, реализация таких предложений может стать воз можной лишь при условии паритетности финансовых отношений Федерации с каждым регионом. Регионы должны дать исчерпываю щую информацию о своем финансовом потенциале, а Федерация - о действительной роли всех регионов в формировании доходов феде рального бюджета и о полном территориальном разрезе его расходов.
"Бюджетная зависимость" территорий
Одним из основных условий "региональной справедливости" в бюджстно-налоговых отношениях является учет нс только трансферт ного потока, но и объемов распределения всех расходов федерально го бюджета но всем получателям средств на территориях субъектов Федерации и соответственно всех расходов региональных бюджетов по всем получателям этих средств на территориях муниципальных образований. Реальные пропорции такого распределения, не учиты ваемые при разработке федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерация и не отслеживаемые официальной статистикой, неявно, но намного существеппес, чем трансферты, корректируют оценки финансового положения регионов и изменяют традиционные пред ставления о донорах и реципиентах.
Федеральный бюджет "растекается" по территории России в виде множества параллельных и пересекающихся потоков прямой и кос венной, явной и скрытой финансовой поддержки регионов. Такой поддержкой являются не только и не столько трансферты, сколько финансовая помощь отраслям (например, угольной или ВПК), кон-
У 35
В. Лексин, А. Швецов
кретным предприятиям, частичная компенсация затрат на "северный завоз" и на финансирование многочисленных программ, бюджетные инвестиции, коммерческие кредиты регионам под государственные гарантии и ряд других финансовых мер. Соотношение возникающей при этом суммарной финансовой поддержки регионов и объемов транс фертов составляло в 1997 г. 7:1. По отдельным регионам России оно колебалось от 2:1 до 15:1. С еще большей дифференциацией проис ходило распределение региональных бюджетов по территориям му ниципальных образований.
Результатом рассматриваемой "сверхтрансфертной" поддержки регионов и отдельных территорий становятся не только прямые фи нансовые "вливания" в бюджетно-финансируемые объекты, но и со здание новых рабочих мест, укрепление экономического положения предприятий - налогоплательщиков (а следовательно, и рост поступ лений от них в столь важные для регионов пенсионный, дорожный, экологический и другие фонды). Но не менее существенно и то, что в результате финансовой поддержки появляется дополнительный муль типликативный эффект, поскольку средства федерального или реги ональных бюджетов при первом же обороте (например, при выдаче заработной платы бюджетникам) вполне осязаемо и немедленно уве личивают доходную базу региональных и местных бюджетов (через рост объема подоходного и других налогов) и снижают необходи мость в собственных бюджетных расходах.
В течение длительного времени проблема учета такой "сверх трансфертной" бюджетной поддержки, приходившей в регионы по другим (в том числе отраслевым) каналам, была почти неразреши мой. Однако в связи с новым порядком казначейского исполнения бюджетов рассматриваемый учет становится не только крайне необ ходимым, но и вполне возможным. Реализация предложенного под хода позволит, в частности, перейти от формально бухгалтерской оценки "бюджетной обеспеченности" к сущностной оценке "бюд жетной зависимости". Последняя по каждой территории должна в первую очередь характеризоваться: долей бюджетной "добавки" (в виде не оплачиваемых населением расходов на удовлетворение со циальных и иных потребностей) к доходам населения; долей опла чиваемых из бюджета рабочих мест в общем их числе; долей насе ления, чьи доходы зависят преимущественно от прямых и косвен ных выплат из бюджета и внебюджетных фондов, а также от "скры тых" бюджетных выплат в виде компенсируемых бюджетом раз личных льгот по оплате социальных услуг.
Структура и особенно масштабы "бюджетной зависимости" в расчете на душу населения сильно различаются по регионам. По на шим оценкам, разброс этих показателей по субъектам Федерации и, в частности, по муниципальным образованиям намного превосходит разброс показателей "бюджетной обеспеченности", учитываемой при расчете федеральных и региональных трансфертов. Вот почему фи нансовое положение регионов и территорий более правомерно клас сифицировать с позиций не только донор - реципиент, но и их пря мой зависимости от бюджетных источников существования.
Бюджетный федерализм о период кризиса и реформ
Использование механизмов контроляяи ответственности
В настоящее время органы власти субъектов Федерации контро лируют и могут воздействовать на результативное использование лишь малой части средств федерального бюджета, поступающих на их тер ритории (главныы образом трансфертов). В этой связи целесообразно в рамках одного или нескольких субъектов Федерации апробировать новый механизм ответственности региональных органов власти за ис пользование всех средств вышестоящего бюджета на их территории. Такой механизм мог бы предусматривать:
- выделение из всех расходных позиций федерального бюджета (государственная поддержка отраслей промышленности, науки, высше го образования, федеральные целевые программы и т.д.) средств, пред назначенных для использования на территории каждого субъекта Феде рации. Этот полный региональный разрез расходов федерального бюд жета должен доводиться до органов государственной власти областей, краев и т.д. одновременно с утверждением федерального бюджета;
- выделение в составе указанных средств той их части, которая предназначена для решенияяна территории субъектов Федерации социальных задач, развития социальной, инженерной и транспорт ной инфраструктуры, а также для охраны окружающей среды. Сле дует рассмотреть вариант предоставления региональным органам власти права производить определенную реструктуризацию их рас ходов для устранения параллелизма и дублированияя
- принятие органами исполнительной власти субъектов Федерации ответственности за расходование "социальной части" федеральных бюд жетных и внебюджетных средств, а правительством России - ответ ственности за своевременный и целевой перевод соответствующих средств субъектам Федерации. Заключение в связи с этим бюджетно-налогово го соглашения, регламентирующего отношения взаимной ответственно сти и условия нормальных межбюджетных отношений (порядок воз можных налогово-бюджетных взаимозачетов и т.п.).
Кризис российской системы бюджетного федерализма объективно обусловлен. Его причины коренятся не только в сложной политической, экономиччской и социальной ситуации, но и внутри самой этой систе мы, в ее идеологии и механизмах, в недостаточном учете российских экономических реалий, в неоправданном сведении смысла и содержа ния бюджетного федерализма лишь к финансовым технологиям. В этой свяяи уже недостаточно производить одни частные поправки. Необхо дима системная модернизация, способная привести российский бюджет ный федерализм в соответствие с уникальной социально-экономической и экологической дифференциацией территорий России, со сложившей ся асимметрией федеративных отношений и с обновляемой экономичес кой и социальной политикой государства.
2. УТВЕРЖДАЮ Президент РСОО Федерация смешанного боевого единоборства ММА РМ
3. Тема- рекурсивные алгоритмы
4. По теме- ldquo;Визуализация численных методовrdquo;
5. Схема розбору Аналізоване слово
6. . Цель разработки и структура бизнесплана 1.
7. Определение потребности в персонале
8. это раздел механики изучающий движение объектов без учета их масс и сил вызывающих это движение Связями.
9. Физические основы процесса приема Выше свойства и основные характеристики антенн изучались примените
10. 1 Пассивные операции банков 5 1
11. Алиса в стране чудес
12. выразительные средства языка художественного произведения
13. на тему- Управление социальноэкономическими организациями Выполнила- студентка гр
14. це харчовий продукт який складається з багатокомпонентних систем
15. ПИТАННЯ ЗАГАЛЬНОЇ ЧАСТИНИ КРИМІНАЛЬНОГО ПРАВА В ПРАЦЯХ О
16. Что вы понимаете под предпринимательством Бизнес и предпринимательство одно и то же ~ или всетаки разные п
17. О бухгалтерском учете Положение по ведению бухгалтерского учета и отчетности и положения по бухгалтерско
18. СССР в 1980-1990 гг причины и последствия распада
19. Исследование финансового состояния ЗАО инвестиционная строительная компания
20. 266010 Наименование продукта Норма 1