х годов в Канаде набирают силу процессь приватизации

Работа добавлена на сайт samzan.net:

Канадский опыт приватизации. 22

С середины 80-х годов в Канаде набирают силу процессь? приватизации. При этом существенно меняется ее концептуальная основа, формы и методы осуществления. До того как приватизация приобрела широкий размах и стала одним из важных инструментов проведения структурных реформ в экономической и социальной сфере, преобладала узкая трактовка содержания этого процесса - как продажи госсобственности в частные руки. Однако в последние два десятилетия власти различных уровней в Канаде, как и в других странах с развитой рыночной экономикой, опираются в своей деятельности на расширенную концепцию приватизации. Она подразумевает различные меры, приводящие к росту участия негосударственных предприятий и организаций не только в производстве товаров, но и в предоставлении общественных услуг, а также в создании объектов инфраструктуры и в ходе управления их использованием^ В последние годы в канадской литературе под приватизацией нередко подразумевают вообще любые действия, приводящие к усилению частных начал в хозяйственной жизни и социальной сфере при сокращении участия государства^.

На основе расширенной концепции приватизации во многих отраслях экономики осуществляется дерегулирование, позволяющее частным предприятиям и организациям с возрастающей степенью свободы конкурировать с государственными. Наряду с этим власти федерального, провинциального и муниципального уровня "коммерциализируют" деятельность государственных предприятий и учреждений, побуждая их придерживаться принципов и требований, аналогичных тем, в соответствии с которыми действуют частные компании. Допускается, а нередко и поощряется участие последних, а также объединений граждан и негосударственных организаций в предоставлении населению услуг общественного характера. Развиваются различные формы партнерства государства с частным сектором в деле строительства, поддержания в рабочем состоянии и развития объектов инфраструктуры.

Изучение механизмов и результатов приватизации и дерегулирования позволяет лучше понять многое из того, что происходит в последние годы в канадской экономике, политике и социальной жизни. Опыт Канады в этой об-

НЕМОВА Людмила Алексеевна - кандидат экономических наук, заведующая сектором экономических проблем Канады ИСКРАН.

^R о ndinelli D. and laconoM. Policies and Institutions for Privatization. International Experience. International Labour Office, Turin, 1996, p.2.

^S tanbury W. Privatization and the Mulroney Government, 1984—1988. In: Canada Under Mulroney. An End-of-Term Report.. Ed. hy A.Gollmger and D.Salee. Montreal, 1988, p. 120.

56

ласти важен и для понимания общих направлений и последствий пересмотра социально-экономических функций государства в индустриально развитых странах, в том числе и в России.

Немного об истории развития госсектора в Канаде

Специфика исторических условий, в которых складывался механизм государственного регулирования экономики в Канаде, так же как и основные этапы развития и особенности этого механизма основательно проанализированы в целом ряде работ отечественных исследователей^ В данном случае стоит кратко коснуться лишь тех моментов, которые позволяют более полно и точно охарактеризовать масштабы и специфику современных приватизационных процессов в Канаде.

Основная причина, по которой еще в XIX веке канадская буржуазия интенсивно использовала механизмы государственной власти для воздействия на экономику,. - колониальная зависимость от Англии"*. Она сохранялась в Канаде почти на 100 лет дольше, чем в США, подавляя самостоятельное и независимое развитие промышленного предпринимательства и промышленного производства. По отношению к более сильным английским, а впоследствии американским промышленникам канадская буржуазия пребывала в положении младшего партнера. Поэтому, отстаивая свои особые интересы, она широко использовала помощь государства для реализации хозяйственных проектов, необходимых для создания единого общенационального рынка, который стал экономическим фундаментом для образованного в 1867 г. политического союза.

В Канаде, с ее огромной территорией, главным направлением государственной экономической политики вплоть до первой мировой войны было создание транспортной инфраструктуры. В конце прошлого века государство оказывало самую активную помощь железнодорожным компаниям: им бесплатно предоставлялись участки для строительства дорог, они получали налоговые льготы, субсидии, дотации, правительственные гарантии при размещении займов. Когда после окончания первой мировой войны многие железнодорожные компании оказались на грани банкротства, правительство национализировало железные дороги, выплатив бывшим владельцам крупные суммы компенсаций.

Перед и, в особенности, после второй мировой войны преимущественно на государственные средства осуществлялись строительство и эксплуатация автомобильных дорог, мостов, морских портов и портовых сооружений, аэропортов. В 1937 г. федеральное правительство создало коронную корпорацию "Транс-Кэнада эрлайнс" и ввело государственную монополию на трансконтинентальные перевозки, исключив тем самым возможность установления американскими авиатранспортными компаниями контроля над этой важной и выгодной сферой деятельности. Переименованная позднее (в 1965 г.) в "Эйр

^В частности, см: Канада на пороге 80-х годов. М„ 1979; Алехин Б.И. Канада: монополии и научная политика государства. М., 1982; Государство и экономика Канады. М„ 1986. ^Государство и экономика Канады. М., 1986,с.8, 9.

Кэнада", эта корпорация к концу 70-х годов осуществляла около 70% пассажирских и более бО^о грузовых воздушных перевозок внутри Канады.

Провинциальные власти еще в начале XX в. создали энергетические корпорации, постепенно сосредоточив в своих руках основную часть мощностей по производству электроэнергии. Позднее правительства провинций национализировали некоторые другие отрасли, относящиеся к числу естественных монополий, которые они рассматривали как ключевые для развития экономики региона (например, разработка месторождений калийных солей и производство удобрений в Саскачеване).

Государственный сектор в экономике Канады расширялся особенно быстро после второй мировой войны. В этот период государственное предпринимательство развивалось не только в отраслях инфраструктуры, но и распространилось на ряд отраслей обрабатывающей и горнодобывающей промышленности, прежде всего на те, которые были важны для общего хозяйственного развития, но по ряду причин не привлекали частный капитал. Так были созданы федеральные коронные" корпорации в сфере добычи и обработки урана, в атомной энергетике, производстве синтетического каучука, авиационной промышленности. Отрасли, в которых были сосредоточены государственные предприятия, отличались, как правило, высокой капиталоемкостью, длительным периодом окупаемости инвестиций и низкой прибыльностью.

В начале 80-х годов на государственные предприятия приходилось 19% активов, 6% продаж и 9% прибылей всех нефинансовых корпораций^ Невысокая прибыльность или даже убыточность многих государственных предприятий была связана именно с тем, что государство брало в свои руки невыгодные и "неподъемные" для частных предпринимателей, малорентабельные отрасли. Кроме того) поскольку главной целью коронных корпораций было обеспечение благоприятного общехозяйственного климата, а не максимизация прибылей, они реализовывали свою продукцию (например) электроэнергию, транспортные услуги) по ценам, как правило, более низким, чем цены на аналогичные товары и услуги, производимые частными компаниями.

Следует отметить, что в конце 60-х и в 70-е годы расширение вмешательства государства в экономику Канады было в значительной мере связано с защитой интересов национального предпринимательства. В связи с ослаблением заинтересованности американских компаний во вложении прямых инвестиций в канадскую экономику, а также ростом националистических настроений в стране, правительство П.Трюдо в начале 70-х годов стало активно осуществлять меры по ограничению иностранного и стимулированию национального капитала^. В 1971 г. с этой целью была создана Канадская корпорация развития, которая со временем приобрела контрольные пакеты акций нескольких крупных американских компаний. В 1974 г. было образовано и до конца 1984 г. активно действовало специальное агентство по проверке иностранных инвестиций. В 1975 г. федеральное правительство создало государственную нефтяную корпорацию "Петро-Кэнада". Вскоре оно выкупило конт-

Так в Канаде называются государственные корпорации, принадлежащие федеральной ' и провинциальным властям. — Ред. ^Там же, с. 18.

Подробнее об этом см: Канада — США: экономические и политические отношения. М.. 1983.

венную нефтяную корпорацию "Петро-Кэнада". Вскоре оно выкупило контрольный пакет акций у ряда иностранных нефтяных компаний, а в последующие несколько лет играло самую активную роль при осуществлении планов "канадизации" нефтегазовой промышленности.

В целом, по данным Экономического совета Канады, из общего числа федеральных коронных корпораций, действовавших в середине 80-х годов (к этому времени их число достигло максимума), почти половина была образована в 70-е годы, когда правительство либералов существенно активизировало государственное регулирование^ За период 1961-1980 гг. суммарные капиталовложения федеральных корпораций выросли в 5,9 раза, а всех провинциальных - в 15 раз.

На региональном уровне быстрый рост собственности и расширение сферы деятельности государства в 60-е и 70-е годы был прежде всего связан с развитием его социальных функций. В этот период в провинциях б^ло построено большое количество новых школ и послешкольных учебных заведений, больниц и лечебно-диагностических центров, учреждений культуры и т.п. Совместными усилиями провинциальных и местных властей развивались системы общественного транспорта и коммунального хозяйства, осуществлялись проекты благоустройства городов.

В связи с увеличением объема предоставляемых ими услуг, доля расходов провинциальных и местных властей в ВВП, составлявшая в первые послевоенные годы всего 6-8%, к середине 80-х годов поднялась до 28%. При этом доля федерального правительства составила около 21% ВВП, т.е. меньше половины общих расходов государства, (совокупных расходов властей федерального, провинциального и местного уровня), что отражает высокую степень децентрализации властных полномочий и значительную хозяйственную автономию провинций, образующих канадскую конфедерацию.

По доле общих государственных расходов в ВВП, достигшей в 1984 г. своего максимума - 49%, Канада занимала промежуточное положение среди стран - членов ОЭСР. Она уступала по этому показателю большинству стран Западной Европы, но довольно существенно опережала США (где он составлял примерно 36%), а также Японию и Австралию. Для понимания специфики процессов приватизации и дерегулирования в Канаде особенно важно учитывать то, что до момента, когда эти процессы приобрели здесь крупные масштабы, государство в Канаде гораздо активнее, чем в США, выступало в качестве непосредственного производителя товаров и услуг. В конечном счете не так уж велика была разница между этими странами в доле ВВП, перераспределяемой через государственный бюджет. Гораздо существеннее они отличались - и отличаются до сих пор, хотя и в меньшей мере, чем прежде -по степени прямого участия государства в экономической и социальной жизни. При сравнении экономических и политических систем обеих стран с теми или иными вариациями в конкретных формулировках, традиционно подчеркивалось главное различие: Канада - это страна, где "государство - активный предприниматель", а США - это страна, где государство обеспечивает наивысшую степень свободы для частного предпринимательства.

ч Economic Council of Canada. Minding the Public's Business. Ottawa, 1986, p.26.

"Канадцы, - отмечал в 1982 г. тогдашний министр иностранных дел Канады М-Макгиган, - в отличие от наших американских партнеров, ожидают от своих правительств активного участия в экономической жизни нации, помощи в объединении и развитии огромной слабозаселенной и географически разделенной территории. Поэтому канадцы не имеют принципиальных возражений против государственного вмешательства. Они хорошо чувствуют себя в условиях, когда государство владеет системами теле- и радиовещания, авиалиниями, большим "семейством" фирм "Канэйдиэн нэшнл рэйлуэйз", компанией "Петро-Кэнада" и рядом других предприятий"^

Однако со второй половины 70-х годов обстановка в стране становилась все менее благоприятной для расширения предпринимательской деятельности государства, развития социальных программ и активного бюджетно-налогового регулирования. Богатая нефтяными и газовыми ресурсами Канада в отличие от большинства других индустриально развитых стран избежала тяжелых последствий разразившегося в 70-е годы энергетического кризиса и даже выиграла от существенного повышения мировых цен на энергоресурсы, но болезнь "стагфляции" ее не миновала. В промежутке между циклическими спадами 1974-1975 гг. и 1980-1982 гг. сохранялась большая, «нетипичная» для периода подъема деловой активности безработица, а рекордные за всю историю страны темпы инфляции измерялись двузначными цифрами.

После продолжительного и глубокого спада производства в начале 80-х годов рост цен затормозился, но ситуация на рынке труда ухудшилась настолько, что этот период стали сравнивать с временами "великой депрессии 30-х". Система государственного регулирования, основанная на неокейнсиан-ской доктрине, оказалась в тупике. Стимулирование деловой активности через дефициты государственного бюджета не смогло обеспечить устойчивого ускорения экономического роста, но вновь подстегнуло инфляцию и резко ухудшило состояние внешнеэкономических расчетов. Обнаружилась и относительно низкая результативность мер, направленных на преодоление структурных диспропорций в экономике.

Первоначально правительство либералов попыталось найти выход из создавшегося положения, внедряя новые методы регулирования. Важнейшими шагами в этом направлении были эксперименты с введением в 1975-1978 гг. прямого контроля над ценами и заработной платой, а в 1980-1984 гг. - с созданием национальной энергетической программы. Предпринимались также попытки сформировать трехсторонние органы регулирования и экономического программирования с участием представителей бизнеса, профсоюзов и правительства. Не останавливаясь подробно на характеристике этого, хорошо изученного этапа развития государственного регулирования в Канаде, отметим лишь следующее. Тяжелейшие последствия "лечения" инфляции с помощью беспрецедентно жесткой кредитно-денежной политики, провал попыток существенно улучшить ситуацию в сфере занятости и потеря контроля над ростом бюджетных дефицитов подорвали доверие к идеям активизации государственного вмешательства в экономическую жизнь. В сознании многих канадцев "активное государство" стало ассоциироваться с ростом налогового бремени и ускоренным повышением цен.

^Statements and Speeches, 1982, № I, p.3.

С приходом к власти в сентябре 1984 г. Прогрессивно-консервативной партии в экономической политике канадского правительства усилился крен в сторону дерегулировайия. Находясь в оппозиции с 1963 по 1984 г. (за исключением нескольких месяцев в 1979 г.), эта партия постоянно критиковала либералов за чрезмерное вмешательство в хозяйственную жизнь. Так, в период формирования предвыборной платформы Прогрессивно-консервативной партии ее лидер .Б-Малруни писал следующее. "Трагический процесс "шведиза-ции" Канады должен быть приостановлен... Я - канадец, и я хочу быть свободным - в той мере, в какой это возможно, от вмешательства государства, от его стремления управлять, регламентировать и навязывать бюрократические путы... Видя то, в каком прискорбном положении оказалась эта прекрасная страна, мы пытаемся разобраться в причинах того, почему это случилось. Главная причина - приверженность федерального правительства коллективистской социал-демократической философии. В его словаре отсутствуют такие понятия, как риск, жертва, вознагрйждение, инициатива, предприимчивость и прибыль. Абсолютно ясно, что частный сектор остается и будет впредь главной движущей силой в экономике... Наша роль и задача государственной политики будут заключаться прежде всего в том, чтобы оберегать и стимулировать частный сектор. Именно такого рода поддержку обеспечит ему общая экономическая обстановка, которую создаст Прогрессивно-консервативная партия"^

В первые же месяцы своей деятельности правительство консерваторов осуществило либерализацию контроля над притоком в Канаду иностранных инвестиций, хотя контроль над приобретением иностранцами существующих канадских фирм сохранялся еще несколько лет - до вступления в силу в начале 1989 г. американо-канадского соглашения о свободной торговле. С 1985 г. правительство Малруни стало постепенно демонтировать механизм национальной энергетической программы: за отменой контроля над внутрика-надскими ценами на нефть и газ (с 1973 г. они удерживались на уровне ниже мировых) последовала ликвидация специальных налогов на доходы нефтяных фирм, затем постепенно ликвидировалась система субсидирования национальных нефтегазовых компаний и т.д. Еще одним важнейшим направлением деятельности правительства Малруни стала приватизация ряда федеральных корпораций.

Эволюция федеральной политики в области приватизации

Приступив к процессу продажи коронных корпораций, правительство Малруни действовало довольно осторожно. Стремясь избежать серьезных по-1 литических противоречий, консерваторы не сопровождали свои действия активной пропагандой идей "свободной нерегулируемой" экономики. Напротив, подчеркивались лишь прагматические мотивы этих действий. Концептуальная основа и политическое обоснование правительственной программы приватизации были впервые публично изложены лишь в мае 1987 г. - после продажи II коронных корпораций и в период подготовки к продаже авиатранспортной

^Цит. по: Canada Under Mulroney, 1988. p.14, 15. 61

компании "Эйр Кэнада", на протяжении многих лет служившей символом успехов государственного предпринимательства. В одном из выступлений министра по делам приватизации Б-Магдугалл перед представителями деловых кругов необходимость приватизации объяснялась следующими причинами:

1. Изменения в экономической обстановке. Изначальные мотивы создания многих коронных корпораций утратили свою силу. При этом для решения общегосударственных задач в распоряжении у правительства, помимо принадлежащей ему собственности, имеются и другие инструменты: налоги, расходы, административное регулирование;

2. Проблемы эффективности. Имеется немало свидетельств тому, что многие коронные корпорации менее эффективны, чем предприятия частного сектора, производящие аналогичные товары и услуги. Приватизация может исправить положение, заставив эти корпорации действовать в рыночных условиях;

3. Государственное финансирование. Для управления и финансовой поддержки предприятий, находящихся в общественной собственности, требуются очень большие средства, тогда как текущая финансовая отчетность на таких предприятиях организована не лучшим образом. При этом крупнейшие коронные корпорации вряд ли могут рассчитывать на то, что в условиях глобализации мировой экономики они смогут получать от правительства достаточно средств для своего развития;

4. Проблемы управления. То обстоятельство, что государственные корпорации располагают общественными средствами, нередко позволяет руководящим ими менеджерам затягивать принятие решений, поощряет необязательность и нежелание идти на риск. Между тем в нормальной конкурентной среде совершенно необходимо быстро приспосабливаться к частым переменам в условиях рынка и технологиях. Успеха в деятельности предприятий добиваются только те руководители, которые проявляют гибкость и внимательно следят за рыночной конъюнктурой;

5. Справедливость и равенство в условиях деятельности. Многие коронные корпорации непосредственно конкурируют с предприятиями частного сектора. Последние же нередко сталкиваются с тем, что отчисляемые ими налоги используются для финансовой поддержки конкурирующих с ними же государственных предприятий. Вряд ли можно считать, что эти условия справедливы и обеспечивают свободу частного предпринимательства^.

В 1984-1988 г., т.е. в течение первого срока деятельности правительства Малруни, было приватизировано десять федеральных коронных корпораций и проданы государственные пакеты акций в трех смешанных предприятиях. В этот период самой крупной сделкой, с точки зрения суммы, вырученной при продаже акций, была приватизация компании "Телеглоуб Кэнада", обладавшей монополией на обеспечение услуг телекоммуникационной связи между Канадой и странами, находящимися за пределами Северной Америки. Эта сделка принесла правительству довольно большие доходы (более 440 млн. долл.*", поскольку корпорация была высокорентабельной, к тому же по спе-

"^Ibid., РЛ14. Здесь и далее цифры приведены в канадских долларах. — Прим. ред.

циально оговоренным условиям она сохраняла свой монопольный статус в течение пяти лет после ее покупки частными инвесторами. Таблица 1

Приватизация крупнейших федеральных корпораций

			Доходы пра-
		-Годы	вительства от
Корпорацияя Сектор экономики	приватизации	приватизации,
		млн. долл.	"Канада дивелопмент
Финансы	1985-1987	377	корп."
			"Де Хэвилэнд
Авиационная	1986	155	эркрафт"
промышленность			"Канэйдиэн
Производство	1986	92	арсенала"
вооружений			"Канадэйр"
Авиационная	1986	205
промышленность			"Телеглоуб Кэнада"
Телекоммуникации	1987	441	Отели "Канэйдиэн
Транспорт	1988	264	нэшнл рэйлуэйз"
			"Эйр Кэнада"
Транспорт	1988,1989	474	"Петро-Кэнада"
Нефтегазовая	1991 (этап 1)	-
промышленность	1995 (этап 2)	1747	"Канэйдиэн нэшнл
Транспорт	1995	2079	рэйлуэйз"
			"Нав Кэнада"
Транспорт	1996	1500

"Bank of Canada Review", Summer 1997, р.ЗО.

Среди приватизационных сделок "первой волны" наибольшие споры и противоречия вызвала продажа в 1986 г. компании "Де Хэвиленд" американской фирме "Боинг". Эта сделка была (вполне справедливо) воспринята как демонстративный отказ правительства Б.Малруни продолжать использование активной промышленной стратегии в целях сохранения национального контроля в ключевых отраслях экономики. Весьма показательно, что последовавшая за этим продажа государственной корпорации "Канадэйр" канадской фирме "Бомбардье" не вызвала серьезных протестов со стороны оппозиционных партий и общественности.

Разразившийся в октябре 1987 г. биржевой кризис замедлил ход приватизации. В период до 1991 г. была совершена только одна крупная сделка по продаже терпевшей в течение нескольких лет убытки и обремененной долгами авиатранспортной компании "Эйр Кэнада". Под давлением оппозиционных партий и профсоюзов правительство консерваторов согласилось осуществить продажу компании при соблюдении ряда условий, обеспечивших привилегии работникам "Эйр Кэнада" и ограничивших возможности скупки акций крупными иностранными инвесторами. Работники компании получили право

первоочередного приобретения акций. Затем это право было предоставлено канадским гражданам, пожелавшим купить небольшое число акций, и только после этого к торгам были допущены институциональные инвесторы. Предельный размер пакета акций, приобретенного индивидуальным инвестором, не должен был превышать 10% всех акций, выставленных на продажу в первом туре. Суммарная доля иностранных инвесторов в конечном счете могла составить не более 25%. Доходы от первого тура торгов, состоявшегося в конце 1988 г., были направлены на покрытие задолженности "Эйр Канада". Год спустя федеральное правительство продало остававшуюся в его собственности долю акций этой компании за менее чем 500 млн. долл.

В начале текущего десятилетия из-за поразившего канадскую экономику глубокого циклического кризиса условия для приватизации вновь стали неблагоприятными. С 1990 г. до середины 1993 г. сокращался реальный объем частных инвестиций, а прирост потребительских расходов был минимальным. В этот период правительство Б.Малруни осуществило частичную приватизацию только одной государственной корпорации. Но это была, как теперь часто говорят, знаковая сделки. В 1991 г. федеральное правительство продало большой пакет акций "Петро-Кэнада" - главного инструмента «канадизации» таких ключевых отраслей экономики страны, как нефтяная и газовая промышленность.

В результате первого тура продажи акций "Петро-Кэнада" на фондовом рынке доля государства в уставном капитале корпорации была сокращена со 100 до 70%. Так же как и в случае с "Эйр Кэнада", полученные от этой сделки средства были использованы для рекапитализации, т.е. возвращены государственной нефтегазовой корпорации для оплаты ее долгов. При этом и до, и после первого тура продажи части государственного пакета акций правительство осуществляло реформы в системе управления и структуре "Петро-Кэнада", с тем, чтобы виды и методы ее деятельности стали максимально приближенными к образу деятельности частных коммерческих корпораций. Консерваторы не скрывали, что таким образом они стремятся сделать акции "Петро-Кэнада" более привлекательными для частных инвесторов и в дальнейшем намерены продать контрольный пакет, получив от этой приватизационной сделки рекордную выручку. Однако осуществить эти планы правительству Е.Малруни не удалось - в октябре 1993 г. консерваторы потерпели сокрушительное поражение на всеобщих парламентских выборах и уступили власть Либеральной партии.

В целом результаты начального этапа приватизации в Канаде трудно оценить однозначно. Правительство консерваторов сосредоточилось на продаже некоторых коронных корпораций и государственной доли в смешанных предприятиях, не предпринимая при этом активных мер в сфере коммерциализации государственных услуг. Осуществленные в период 1985-1993 гг. сделки не дали кабинету Б.Малруни возможности заметно поправить финансовое положение федерального правительства и не принесли консерваторам больших политических дивидендов. Напротив, их позиции среди избирателей оказались ослабленными. Вместе с тем консерваторы во многом облегчили пришедшим им на смену либералам проведение дальнейших реформ в системе государственного регулирования экономики. Новые федеральные власти были избавлены от бремени субсидий на поддержание деятельности и выпла-

ту долгов целого ряда убыточных государственных предприятий. При консерваторах была проведена серьезная реструктуризация таких гигантских монополий, как "Петро-Кэнада" и "Канэйдиэн нэптл рэйлуэйз". Но по иронии судьбы, рекордный урожай с возделанного ими поля собрали не сами консерваторы, а их главные политические соперники. В 1995 г. правительство либералов продало акции "Петро-Кэнада" на общую сумму около 1750 млрд. долл., оставив в своих руках примерно 18% уставного капитала.

Наконец, самые серьезные пойледствия для пересмотра роли государства в экономике и социальной сфере и, в частности, для дальнейшего развития процессов приватизации имело соглашение о свободной торговле с США, подписанное правительством Б.Малруни в конце 1988 г. Предусмотренное им и заключенным в 1993 г. соглашением НАФТА устранение барьеров на пути движения товаров, капиталов и рабочей силы включает в числе одного из главных условий свертывание масштабов прямого участия государства в производстве товаров и услуг, как и прямого регулирования деятельности частных корпораций.

Приватизация и коммерциализация деятельности государственных предприятий и ведомств стали важнейшими элементами экономической программы правительства Ж.Кретьена как в период с 1994 по 1997 г., так и после очередной победы Либеральной партии на всеобщих выборах в июне 1997 г. Примечательно, что подобно либералам, вводившим новые формы государственного регулирования в начале 80-х годов, современные лидеры этой партии при свертывании государственного регулирования ссылаются прежде всего на прагматические соображения, нежели на изменение идеологических принципов^.

Помимо большого пакета акций "Петро-Кэнада" правительство Ж.Креть-ена в 1995 г. продало в частные руки все акции старейшей коронной корпорации «Канэйдиэн нэшнл рэйлуэйз». До сих пор эта сделка остается крупнейшей из когда-либо совершенных на фондовом рынке Канады. Почти половина средств, полученных в результате приватизации трансконтинентальной железнодорожной магистрали, была использована федеральным правительством для покрытия долгов бывшей государственной транспортной корпорации. Оставшиеся примерно 1,2 млрд. долл., так же как доходы от продажи акций "Петро-Кэнада", были направлены на сокращение бюджетного дефицита. Подобным же образом были использованы доходы от приватизации государственной авиадиспетчерской службы и федеральной издательской группы.

Всего за три года - с 1995 по 1997 г. - чистые доходы федерального правительства от приватизации государственной собственности составили около 5,5 млрд. долл. Это более чем вдвое превосходит ту сумму, которую удалось выручить правительству консерваторов на первом этапе приватизации почти за десять лет. Устояв перед искушением использовать новый источник доходов для финансирования государственных расходных программ или налоговых льгот (на чем настаивали оппозиционные партии и власти большинства провинций), правительство либералов сумело эффективно использовать приватизацию как один из инструментов оздоровления государственных финансов. Как известно, по итогам финансового года, закЬнчившегося в феврале

^ ^ 1995 Budget, Budget Plan, Department of Finance. Ottawa, Febrnary 1995. 3 "США", №11                                   65

1998 г., Канада стала первым государством в Группе семи, правительству которого удалось ликвидировать дефицит федерального бюджета.

Следует отметить, что совершая крупнейшие в истории страны сделки по продаже государственной собственности, правительство либералов в отличие от своих предшественников не было сковано столь же жесткими требованиями по сохранению контроля национального капитала над приватизируемыми предприятиями. Соглашения в рамках НАФТА и ВТО, предусматривая введение странами-участницами режима наибольшего благоприятствования для движения капитала, запрещают выдвигать требования относительно обязательной доли национального капитала в иностранных или совместных инвестиционных проектах. Правила выкупа предприятий и выплаты компенсаций должны быть одинаковыми для всех инвесторов. Эти соглашения требуют также, чтобы постепенно была сведена к минимуму регламентация государством деятельности частных предпринимателей, будь то национальных или иностранных.

В конце 90-х годов относительно строгие правила проверки планов зарубежных инвесторов продолжают действовать в Канаде только в отношении небольшого числа отраслей из категории наиболее важных для защиты национальных интересов. Это - урановая промышленность, финансовые услуги и транспорт, а также сфера культуры (издательское дело, кинематография, распространение аудио-продукции). Однако и в этих случаях речь идет, как правило, не об отстранении иностранцев от участия в инвестиционных конкурсах, а о том, чтобы в ходе проверки они убедительно продемонстрировали потенциальную выгодность своего проекта для экономики Канады. В настоящее время железнодорожная корпорация "КН" на 65% принадлежит иностранным инвесторам. В активах «Петро-Кэнада» на долю иностранцев приходится 23%Ц

К 1997 г. правительство Кретьена почти полностью завершило начатый в середине прошлого десятилетия процесс продажи федеральных коронных корпораций в отраслях обрабатывающей и нефтегазовой промышленности, в сфере воздушного и железнодорожного транспорта, связи. С этого момента акцент перенесен на меры по дерегулированию и коммерциализации деятельности предприятий, инфраструктурных объектов и ведомств, остающихся в федеральном подчинении. Так, сохраняя в своих руках собственность на крупнейшие объекты транспортной инфраструктуры - аэропорты, морские и речные порты, припортовые сооружения, - федеральное правительство в большинстве случаев передало функции оперативного управления этими объектами местным властям и частным организациям. Таким образом, правительство получило финансовые выгоды, освободив себя от значительной доли транспортных субсидий. Теперь средства для финансирования текущей деятельности и капитальных затрат объектов транспортной инфраструктуры формируются за счет взимания с потребителей платы за услуги, устанавливаемой по согласованию с федеральными властями.

Вообще партнерство федерального правительства с частными консорциумами стало преобладающей формой финансирования строительства и оперативного управления самых различных инфраструктурных объектов. Наиболее

^^ТЪе 1997 Canadian Global Almanac. Toronto. 1997, p.230.

66

примечательный пример такого партнерства - строительство крупнейшего в Канаде моста "Конфедерэйшн бридж", соединившего островную провинцию Остров Принца Эдуарда с материковой частью страны. Этот грандиозный проект был первым в Канаде осуществлен по принципу (получающему все более широкое распространение в мировой практике) "построить - использовать - передать" (англоязычная аббревиатура - ВОТ, от "build - operate -transfer"). Правительство Канады заключило контракт с частным консорциумом на проектирование, строительство, эксплуатацию и ремонт нового моста до 2032 г., после чего он будет передан в собственность федеральных властей. Займы, полученные консорциумом на период строительства, покрываются за счет федеральных субсидий, равных по величине тем, что прежде выделялись на эксплуатацию паромной переправы. Текущие расходы по эксплуатации нового моста финансируются за счет оплаты проезда по нему^. На основе аналогичного партнерского соглашения, в котором третьей стороной участвуют провинциальные власти, ныне создается новая скоростная автомагистраль к северу от г. Труро в Новой Шотландии. По оценкам правительственных экспертов, привлечение специализированных частных фирм к проектированию и строительству дороги позволило снизить затраты на осуществление проекта примерно на 15% от сметной стоимости аналогичных работ, осуществленных государственными предприятиями^.

С тем чтобы снизить текущие издержки и улучшить качество услуг, предоставляемых некоторыми федеральными ведомствами, последние реорганизованы в так называемые специальные агентства. Оставаясь в подчинении соответствующих министерств, эти агентства в целом действуют как частные фирмы. Их производственные задачи и финансовые основы деятельности четко определены - чаще всего они предполагают полную самоокупаемость за счет взимания платы за услуги.

По-видимому, в ближайшем будущем приватизационная активность федерального правительства будет главным образом связана именно с развитием контрактных отношений с частными фирмами и организациями с целью осуществления различного рода услуг общественного характера, а также создания и эксплуатации объектов инфраструктуры. Что касается планов продажи объектов федеральной собственности, то пока публично заявлено лишь о готовящейся продаже оставшихся в руках правительства 18,3% акций "Петро-Кэнада". Рассматриваются возможности приватизации в будущем корпорации "Тетратроникс интернэшнл лтд." - крупного разработчика, производителя и поставщика оборудования и лекарств для лечения раковых заболеваний.

В настоящее время из II крупнейших государственных корпораций только три находятся в федеральной юрисдикции. Это - почтовое ведомство "Кэ-нада поуст", радиовещательная корпорация "Канэйдиэн бродкастинг корпо-рэйшн" и государственное управление по торговле зерном "Канэйдиэн уит борд". Все три корпорации в последние несколько лет подверглись реорганизации, которая сопровождалась сокращением объемов финансирования и численности персонала.

^"The Financial Post", 09.11.1996. ^"Bank of Canada Review". Summer 1997, p.38.

Приватизация в провинциях

До начала 90-х годов явным лидером в процессах приватизации государственной собственности были федеральные власти, тогда как власти провинций занимали выжидательную позицию. В период с 1983 по 1989 г. правительства шести из десяти канадских провинций совершили всего около 25 приватизационных сделок по продаже как правило небольших государственных предприятий или пакета акций в смешанных предприятиях. Эти сделки чаще всего осуществлялись как продажа госпредприятия целиком одному частному владельцу. Только в двух случаях акции крупных корпораций -нефтегазовой "Альберта энерджи" и комбината по производству калийных удобрений "Поташ корпорэйшн оф Саскачеван" - были выставлены на открытую продажу на фондовом рынке (см. табл.2).

В 90-е годы приватизация приобретает в провинциях все более широкий размах. Отношение к государственной собственности, к масштабам и формам непосредственного участия государства в хозяйственной жизни изменяется из-за сложных финансовых проблем, хронической убыточности многих коронных корпораций и перемен в представлениях о естественных монополиях. В первой половине десятилетия состояние провинциальных бюджетов стремительно ухудшалось. Если до наступления циклического кризиса 1990-1991 гг. суммарный дефицит бюджетов провинций и территорий не достигал и 5 млрд. долл., то к началу 1993 г. он увеличился до максимальной величины -более 25 млрд. долл. Необходимость уменьшить разрыв между текущими доходами и расходами и найти новые источники финансовых ресурсов стала для провинций еще более острой год спустя, когда федеральное правительство начало осуществлять свою долгосрочную программу оздоровления государственных финансов. В период между 1993 и 1997 г. федеральные денежные трансферты провинциям и муниципалитетам были сокращены на 3,8 млрд. долл. Правда, федеральные власти настаивают на том, что в конечном счете потери в полученных регионами от центра средствах составили куда меньшую сумму - порядка 1,8 млрд., поскольку в тот же период возросли поступления в региональные бюджеты от федеральных налоговых трансфертов.

Так или иначе сокращение трансфертных платежей остается лишь одной из многих и далеко не главной причиной развертывания в провинциях процессов дерегулирования и приватизации. В 90-е годы провинциальные правительства, сформированные партиями самых различных политических ориентаций, стали ограничивать масштабы своего прямого вмешательства в экономику и предоставлять больше свободы действия рыночным силам. Было бы упрощением сводить причины этого только к влиянию соглашений о свободной торговле, однако формирование в Северной Америке самого крупного в мире регионального хозяйственного комплекса, безусловно, стало сильнейшим катализатором структурных сдвигов в экономике Канады и в системе ее государственного регулирования.

Среди крупнейших из осуществленных властями провинций приватизационных сделок - продажа государственных телефонных компаний в Альберте и Манитобе, нефтегазовых компаний в Альберте и Онтарио, предприятий горнодобывающей промышленности в Саскачеване. В 1992 г. правительство

Таблица 2

Приватизация крупнейших корпораций в провинциях

"Bank of Canada Review", Summer 1997, p. 31.

Новой Шотландии первым осуществило передачу провинциальной энергетической корпорации в собственность и управление частного консорциума. Власти еще двух провинций, сохранив за собой право собственности на региональные энергетические системы, передали функции их эксплуатации частной компании (в провинции Остров Принца Эдуарда) и специальным агентствам (в Альберте), образованным на базе партнерства муниципальных органов с частными предприятиями.

В других провинциях Канады созданные еще в начале века государственные энергетические корпорации сохраняют монополию на производство, передачу и распределение электроэнергии в пределах соответствующих регионов. Однако, похоже, что скоро эта ситуация начнет меняться под влиянием происходящих в Северной Америке интеграционных процессов. Так, с конца 1997 г. обсуждаются возможности поэтапного дерегулирования и приватизации электроэнергетических корпораций в Онтарио и Квебеке, входящих по размеру активов и доходов в число крупнейших компаний отрасли не только в самой Канаде, но и в масштабах всей Северной Америки. Толчком к этому послужило введение антимонопольных мер и облегчение условий участия партнеров по НАФТА в производстве и распределении электроэнергии в США. В связи с этим американская сторона все более активно требует, чтобы и в Канаде были приняты аналогичные меры по повышению "открытости" ее энергетических рынков.

Однако, когда речь заходит о развитии конкурентной среды в производстве, передаче и распределении электроэнергии, власти канадских провинций прежде всего рассматривают возможности осуществить дерегулирование и коммерциализацию деятельности предприятий, входящих в энергетические системы, но стремятся при этом удерживать их в своей собственности. Дело в том, что продажа в частные руки наиболее прибыльных корпораций (каковыми являются энергетические) - даже "по очень хорошей" цене - в конечном счете, чаще всего, приводит к ухудшению финансового положения властей. Продавая отягощенное долгами, убыточное или низкоприбыльное предприятие, они не рассчитывают на большие доходы от приватизации, но избавляются от необходимости платить по счетам предприятий-должников, получают возможность сократить или полностью отменить субсидии и просто сэкономить на административных расходах. Совсем иные последствия имеет приватизация высокоприбыльных предприятий. Принадлежа государству, они подпитывают бюджет отчислением в него части своих прибылей. Потери же этих доходов со временем, как правило, перевешивают первоначальные выгоды от продажи предприятий-доноров. Кроме того, значительно осложняется задача поддержания на плаву других государственных предприятий и организаций - менее рентабельных, но выполняющих важные хозяйственные и социальные функции.

Дальше других канадских провинций по пути приватизации продвинулась Альберта. Здесь власти пошли даже на то, чтобы отказаться от монополии на оптовую и розничную торговлю спиртными напитками - в 1994 г. все принадлежавшие им магазины по продаже спиртного были закрыты. Однако правительства других провинций не последовали этому примеру. В подавляющем большинстве случаев и энергетические системы, и торговля спиртными напитками остаются в монопольной собственности провинциальных властей. В Альберте приватизация в этой высокоприбыльной сфере деятельности стала возможной только потому, что к моменту ее осуществления провинция имела бездефицитный бюджет, устойчивое финансовое положение и самую небольшую накопленную задолженность по отношению к ВВП.

Что касается приватизации в сфере общественных услуг, т.е. заключения контрактов с частными фирмами на их выполнение, или полной передачи соответствующих функций негосударственным фирмам и организациям - то

в этом власти провинциального и муниципального уровня имеют более давний и разнообразный опыт, нежели федеральное правительство (прежде всего потому, что эти услуги находятся преимущественно в их юрисдикции). Важно и то, что местные власти находятся в более тесных контактах с населением и могут более гибко учитывать специфику местных условий и интересов. Так, уже в 80-е годы стало обычной практикой заключать контракты с частными фирмами на ремонт дорог, оказание различных услуг и вспомогательные работы для государственных учреждений, не говоря уже об уборке и благоустройстве улиц и территорий общественного пользования.

В последние годы власти некоторых провинций даже проводят эксперименты по передаче негосударственным фирмам и организациям функций обслуживания тюрем. Все большее число муниципалитетов заключают контракты с частными фирмами на обслуживание и управление деятельностью объектов социальной инфраструктуры (прежде всего общественных парков, зон отдыха, учреждений культуры), а также систем водоснабжения и канализации, которые в Канаде создавались на государственные средства и до сих пор остаются в собственности муниципалитетов.

Когда местные власти привлекают негосударственные организации к предоставлению гражданам тех или иных услуг, это осуществляется следующим образом. Государственные органы финансируют работы, четко определяя их виды, условия и требования к качеству выполнения. Услуги, как правило, остаются бесплатными для населения, но власти рассчитывают получить экономию средств за счет привлечения на конкурсной основе таких исполнителей работ, которые предложат наиболее качественное обслуживание по самой разумной цене, оплачиваемой исполнителю из бюджета провинции. Кроме того, предполагается, что негосударственные фирмы и организации обычно более гибко приспосабливаются к требованиям потребителей. Однако, опыт Канады, как и других стран, показывает, что ключевое условие повышения эффективности обслуживания и снижения затрат - не партнерство или приватизация как таковые, а конкуренция^. Именно поэтому финансируемые местными властями контракты с частными фирмами на обслуживание населения заключаются на строго определенный срок и без твердой гарантии их возобновления. Важна и степень подотчетности властей избирателям (выборы представителей в муниципальные органы власти в Канаде в большинстве случаев проводятся каждые два года). Чем она выше, тем меньше вероятность того, что контракты могут заключаться к обоюдной выгоде властей и фирм-исполнителей, но в ущерб интересам населения.

Власти на местах раньше, чем на федеральном уровне, начали устанавливать партнерство с частными фирмами с целью строительства и текущей эксплуатации различных инфраструктурных объектов, которые в отличие от федеральных имели местное значение и были менее капиталоемкими. Пример новых инициатив в этой сфере - заключение контрактов на строительство, ремонт и эксплуатацию школьных зданий в провинциях Нью-Брансуик и Новая Шотландия. Контракты заключены на 20 лет, после чего провинциальные власти могут продлить или приостановить действие арендных соглашений, приобретя здания в свою собственность.

^См.: Rondinelli D. and lacono М. Ор. cit, p.ll.

Как и в случае приватизации в сфере общественных услуг, партнерство в строительстве или передача функций управления и обслуживания инфраструктурных объектов частным компаниям сами по себе не являются залогом снижения соответствующих затрат. Сравнительные исследования, проведенные в последние годы канадскими экономистами, показали, что результаты привлечения к таким работам частных партнеров заметно отличались от проекта к проекту в зависимости от конкретных условий контрактов, а также от финансового положения правительства-заказчика^ Так, государственные ведомства обычно имеют возможность привлекать заемные средства для осуществления проектов под более низкие проценты, чем частные заемщики. Однако, это не всегда удается в тех случаях, когда власти уже имеют большую накопленную задолженность. В то же время частные партнеры по строительству инфраструктурных объектов, как правило, имеющих длительный период выхода на самоокупаемость, чаще всего настаивают на получении от госзаказчика безвозвратных субсидий или гарантированных и льготных займов. И в любом случае частные исполнители работ требуют субсидирования, если по соображениям социального порядка тот или иной объект инфраструктуры не может эксплуатироваться на основе полной самоокупаемости. Поскольку оптимальный размер таких субсидий определить довольно сложно, то порой случается и так, что в конечном счете властям приходится нести более высокие расходы по эксплуатации инфраструктурного объекта, когда этим занимается частная, а не государственная компания.

*   *   *

В современных условиях в Канаде, как и в других странах с развитой рыночной экономикой, правительства исходят из того, что большинство товаров и услуг, которые граждане обычно получают за плату, предпочтительно производить силами частного сектора экономики. Услуги связи, общественного транспорта, жилье, снабжение электричеством, газом, водой и многое другое частные предприятия могут производить более эффективно либо при участии, финансовой поддержке и посредничестве государства, либо без таковых.

Подобный подход в общем не вызывает теперь настороженности и неприятия со стороны большинства канадцев. За последние несколько лет они имели возможность убедиться, что разнообразные по формам и методам программы приватизации позволили существенно оздоровить государственные финансы и повысить эффективность государственного управления. Дело не только в том, что к 1998 г. федеральное правительство и шесть из десяти канадских провинций сумели избавиться от бюджетных дефицитов, а еще две провинции вплотную приблизились к этой цели. Не менее важно и то, что во многих случаях были найдены возможности начать реконструкцию существующих или строительство новых объектов инфраструктуры, возобновить реализацию некоторых проектов благоустройства городов, улучшить экологическую обстановку - все то, от чего в начале 90-х годов власти различных уровней нередко вынуждены были воздерживаться из-за нехватки средств.

^"Bank of Canada Review", Summer 1997, р.Зб.

Вместе с тем большинство канадцев признают, что из-за сокращения прямого участия государства в экономике и социальной сфере жизнь стала труднее и "жестче". Приходиться в большей степени полагаться на собственные силы и чаще платить за то, что раньше доставалось бесплатно. Как правило, это воспринимается людьми спокойно - за последние годы многие пришли к убеждению, что неразумно и несправедливо требовать от властей, чтобы они расходовали средства без оглядки на большие накопленные долги и чтобы бремя этих долгов перекладывалось на будущие поколения. Однако в некоторых случаях, особенно когда дело касается здравоохранения, образования и важнейших программ социальной сферы, большинство канадцев считают распространение приватизации в этих сферах крайне нежелательным и стремятся этого не допустить.

		Доходы про-
	Год (период)	винциальных	Корпорация
Сектор экономики	приватизации	властей от
		приватизации,
		млн. долл.	"Альберта энерд-
Нефтегазовая	1975,1985,	560	яси" (Альберта)
промышленность	1997		"Поташ корп. оф
Горнодобывающая	1989	388	Саскачеван" (Сас-
промышленность			качеван)
			"Альберта гаверн-
Телекоммуникации	1990,1991	1735	мент телефоунз"
			(Альберта)
			"Камеко" (Саскаче-
Горнодобывающая	1991,1994,	855	ван)
промышленность	1996		"Нова Скошиа
Производство	1992	816	пауэр" корп. (Но-
электроэнергии			вая Шотландия)
			"Санкор" (Онтарио)
Нефтегазовая	1992,1993	299
промышленность			"Синкруд Кэнада"
Нефтегазовая	1993	502	(Альберта)
промышленность			"Венкап экуитиз"
Финансы	1995	174	(Альберта)
			"Манитоба теле-
Телекоммуникации	1996	860	фоун систем"
			(Манитоба)
			"Эдмонтон теле-
Телекоммуникации	1995	468	фоунз" (г. Эдмон-
			тон, Альберта)

1. территориальное деление Характер верховной власти порядок престолонаследования Вы
2. Вадим Сидур
3. фінанси походить від давньофранцузькогоfinncio ~ платіж1
4. Лекция первая. ИСТОРИЯ СОЦИОЛОГИИ КАК ОБЛАСТЬ ЗНАНИЯ [1
5. Религии народов Кавказ
6. Астраханский базовый медицинский колледж ДНЕВНИК УЧЕБНОЙ ПРАКТИКИ ПМ 04 Выполнение работ по профе
7. 99 Олег Зазнаев Чем больше сложностей тем лучше Особенностью избирательной ка.html
8. . 14 ~ 9 УДК 378. 001
9. идеального государства Платона
10. Мы ~ Россияне. Реалии сегодняшнего дня требуют нового подхода к воспитанию оно должно быть организовано
11. Для волн- 4
12. Визначення величини припуску й вибір різального інструменту
13. Вариант 16 Новый товар ~ товар который несет в себе такие качества и свойства которые в наибольшей сте
14.  Знаковосимволический характер искусства
15. Лабораторная работа 9 ИССЛЕДОВАНИЕ ПОПЕРЕЧНЫХ КОЛЕБАНИЙ СТРУНЫ ЦЕЛЬ РАБОТЫ Изучение волн
16. либо органов муниципальной власти или должностных лиц без передачи им властных полномочий
17. 1213 год до н. э. Поражает статуя Рамсеса II высота более 18 метров вместе с пьедесталом а вес более 1000 тонн
18. Интеграционные процессы на постсоветском пространств
19. ~нерк~сіп к~лігі кафедрасы ОС~Ж 4 П~ні- Тиеут~сіру ж~мыстарыны~ технологиясы ж~не механизацияс
20. 100мм ПТП МТ12 Руководство службы ВИ1973г стр 140154 УЧЕБНЫЕ ВОПРОСЫ И РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ВРЕМЕНИ Общее

Материалы собраны группой SamZan и находятся в свободном доступе