Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
президент государство исполнительный законодательный
Президент Российской Федерации согласно статье 86 Конституции РФ совместно с парламентом разрабатывает основные направления внешней политики государства, разрабатывает стратегический внешнеполитический курс и непосредственно руководит выполнением этого курса.
Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства формируется в соответствии с Конституцией и федеральными законами, не может им противоречить.
Основной чертой характеризующей активное и непосредственное участие Президента в определении и реализации внутренней и внешней политике государства является полномочие, связанные с руководством вооруженными силами, а более в широком плане - с обеспечением охраны суверенитета Российского государства. Эти полномочия закреплены в Конституции ст. 83 п.ж, п.з.ст.87 ч.2.
Законодательство Российской Федерации в области обороны основывается также на международных договорах РФ и включает в себя федеральные конституционные законы, федеральные законы, Федеральный закон «Об обороне».
Конкретные полномочия Президента РФ определены в ст.4. данного закона.
Президент Российской Федерации:
определяет основные направления военной политики РФ;
утверждает военную доктрину РФ;
осуществляет руководство Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами;
в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против РФ, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против РФ, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ о ведении военных действий;
вводит в действие нормативные правовые акты военного времени и прекращает их действие, формирует и упраздняет органы исполнительной власти на период военного времени в соответствии с федеральным конституционным законом о военном положении;
принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению;
утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил РФ, Мобилизационный план Вооруженных Сил РФ, а также планы перевода на работу в условиях военного времени органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и Федеральную государственную программу оперативного оборудования территории РФ в целях обороны;
утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;
утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний;
утверждает структуру, состав Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований до объединения включительно и органов, а также штатную численность военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов;
принимает решение о дислокации и передислокации Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований от соединения и выше;
утверждает общевоинские уставы, положения о Боевом знамени воинской части, Военно-морском флаге РФ, порядке прохождения военной службы, военных советах, военных комиссариатах, военно-транспортной обязанности;
утверждает положения о Министерстве обороны РФ и Генеральном штабе Вооруженных Сил РФ, а также положения об органах управления других войск, воинских формирований и органов;
утверждает Положение о территориальной обороне и План гражданской обороны;
утверждает планы размещения на территории РФ объектов с ядерными зарядами, а также объектов по ликвидации оружия массового уничтожения и ядерных отходов;
ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ в области обороны, включая договоры о совместной обороне, коллективной безопасности, сокращении и ограничении вооруженных сил и вооружений, об участии Вооруженных Сил РФ в операциях по поддержанию мира и международной безопасности;
издает указы о призыве граждан РФ на военную службу, военные сборы (с указанием численности призываемых граждан РФ и их распределения между Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами), а также об увольнении с военной службы граждан РФ, проходящих военную службу по призыву в порядке, предусмотренном федеральным законом;
утверждает предельное количество военнослужащих Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов на прикомандирование к федеральным органам государственной власти.
Полномочия, определенные в ст. 4. п. 4, 5 закона «Об обороне» конкретизированы в Федеральном Конституционном законе «О военном положении».
Основания для введения военного положения:
в соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.
вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;
бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;
блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);
нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;
действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;
засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.
Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности РФ.
Президент всегда по конституции является главнокомандующим, он отвечает за безопасность государства, при нем обычно создается Совет безопасности или другой аналогичный орган. На практике выполнение этих полномочий зависит от формы правления и от личных качеств Президента. Находившиеся у власти в некоторых странах (Аргентина, Филиппины) женщины президенты в сфере военного главнокомандования больше полагаются на специалистов-советников.
Общее руководство государственными органами обеспечения безопасности в России осуществляет Президент РФ. Который возглавляет Совет безопасности РФ; определяет стратегию обеспечения внутренней и внешней безопасности; контролирует и координирует деятельность государственных органов обеспечения безопасности; в пределах определенной законом компетенции принимает оперативные решения по обеспечению безопасности.
Правительство Российской Федерации:
в пределах определенной законом компетенции обеспечивает руководство государственными органами обеспечения безопасности РФ;
организует и контролирует разработку и реализацию мероприятий по обеспечению безопасности министерствами и государственными комитетами РФ, другими подведомственными ему органами РФ, республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов.
Министерства и государственные комитеты Российской Федерации:
в пределах своей компетенции, на основе действующего законодательства, в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации обеспечивают реализацию федеральных программ защиты жизненно важных интересов объектов безопасности;
на основании настоящего Закона в пределах своей компетенции разрабатывают внутриведомственные инструкции (положения) по обеспечению безопасности и представляют их на рассмотрение Совета безопасности.
Президент также имеет полномочие на введение чрезвычайного положения на всей территории России или в отдельных местностях. Условия и порядок введения чрезвычайного положения должны быть определены, как предусматривает Конституция РФ, федеральным конституционным законом от 30 мая 2001г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении».
Глава государства традиционно представляет государство во внешних сношениях. Согласно международному праву это осуществляется в силу занимаемого им положения (ex officio) без необходимости представления каких-либо специальных полномочий. В Конституции РФ говорится, что Президент "как глава государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях" (п. 4 ст. 80).
Это положение общепризнанно. Французский специалист Ф. Лушер пишет, что "международные отношения традиционно являются привилегией исполнительной власти" Особый интерес в этом плане представляет Конституция Бразилии 1988 г. не только потому, что она относится к новым конституциям, но что она разрабатывалась и была принята без участия исполнительной власти. В соответствии с Конституцией федеральная власть представлена в международных и внутренних делах президентом, в частности, ни одна другая ветвь власти не вправе вести переговоры и заключать международные договоры. Г.Соарес подчеркивает: "Президент обладает исключительной властью обязывать Федеративную Республику Бразилию в международных отношениях".
Особое положение президента, исполнительной власти обусловлено как международными, так и внутренними факторами. Представлять страну на высшем уровне может только один орган. Такой коллективный орган, как парламент, не пригоден для этого.
Современные международные отношения требуют от участников, особенно от крупных держав, высокого профессионализма, значительных интеллектуальных, организационных и материальных ресурсов. Они-то и находятся в распоряжении главы государства. В его ведении - органы разведки, средства анализа огромного объема информации, аппарат, способный проводить в жизнь принимаемые решения, наконец, прямые дипломатические и иные каналы связи с иностранными правительствами.
Заметим, что проблема взаимодействия президента с аппаратом заслуживает самостоятельного рассмотрения, в аппарате исполнительной власти занято большое количество людей, многие из которых так или иначе связаны с международными отношениями. Более узкий, но не малочисленный круг лиц непосредственно участвует в формировании и осуществлении внешней политики. Значительное число относящихся к внешней политике решений принимается без участия президента, на более низких уровнях. Важно, чтобы все они соответствовали внешнеполитическому курсу, ответственность за который лежит на президенте.
В нашей стране традиционно Правительство занимает особое положение. Это в основном орган социально-экономического руководства. Орган политического руководства - Президент, который "определяет основные направления внутренней и внешней политики государства", разумеется, в соответствии с Конституцией и федеральными законами (пункт 3 статья 80 Конституции). На этом основании Министерство иностранных дел подведомственно Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, либо в соответствии с законодательными актами Российской Федерации.
Что же касается Правительства, то его полномочия определены в самой общей форме: оно осуществляет меры по обеспечению "реализации внешней политики Российской Федерации, т.е. реализации курса внешней политики, определенного Президентом.
Полномочия Президента в области международных отношений очерчены Конституцией в соответствии с принятыми в президентских республиках стандартами.
Он осуществляет руководство внешней политикой РФ (п. "а" ст. 86); утверждает военную доктрину РФ и, хотя это не предусмотрено Конституцией, по логике вещей утверждает также внешнеполитическую доктрину;
обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями об основных направлениях внутренней и внешней политики (п. "е" ст. 86); вправе отклонить одобренный Федеральным Собранием закон, в том числе и касающийся внешней политики.
Конституция РФ предусматривает два вида посланий: о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Фактически Президент РФ ежегодно направляет Федеральному Собранию только одно послание, которое объединяет анализ фактического положения в стране с очерчиванием основных направлений политики РФ. …«Важный элемент нашей внешней политики - широкое сближение и реальная интеграция в Европу» ... «через активизацию двусторонних отношений, развитие стратегического партнерства с Европейским союзом, через активное участие в работе Совета Европы»…
В соответствии с Конституцией РФ Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации (пункт «б» статья 86), подписывает ратификационные грамоты (пункт «в»), т.е. документы, означающие, что заключенные Россией договоры вступают в силу и действуют на ее территории.
Более подробно соответствующие вопросы, в том числе и действия Президента, регулирует Федеральный закон от 15 июля 1995 г. «О международных договорах». Он предусматривает (статья 11), что решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации принимаются:
а) в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, - Президентом, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства, - Правительством;
б) в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства, - Правительством. Президент принимает решение о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства РФ, если это вызывается необходимостью.
Президент как глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях и в соответствии с Конституцией РФ и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий (статья 12). Президент РФ может предоставить полномочия на ведения переговоров и на подписание международных договоров в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации.
В рамках, установленных Законом о международных договорах. Президент вправе заключать такие договоры, которые не требуют их ратификации парламентом. После консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат Федерального Собрания он назначает дипломатических представителей России в иностранных государствах и международных организациях (пункт «м» статья 83 Конституции). Президент принимает верительные и отзывные грамоты тех дипломатических представителей, которые аккредитуются при нем (пункт «г» статья 86 Конституции).
Президент и Правительство принимают меры, направленные на обеспечение выполнения международных договоров Российской Федерации. Прекращение (в том числе денонсация) и приостановление действия международных договоров Российской Федерации осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права органам, принявшим решение о согласии на обязательность международного договора для России. Президент принимает, если это вызывается необходимостью, решения о прекращении или приостановлении действия международных договоров Российской Федерации, согласие на обязательность которых для России давалось Правительством РФ.
Действие международного договора, решение об обязательности которого для России принималось в форме федерального закона, может быть приостановлено Президентом в случаях: требующих принятие безотлагательных мер, с обязательным незамедлительным информированием Совета Федерации и Государственной Думы; внесением в Государственную Думу проекта соответствующего федерального закона.
Президент не только назначает дипломатических представителей Российской Федерации в других государствах и международных организациях, но и принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей (пункт «г» статья 86 Конституции).
Как Верховный главнокомандующий Президент осуществляет права, предусмотренные международным правом на случай войны, включая применение Вооруженных Сил в порядке самообороны, объявления нейтралитета, заключения соглашения о перемирии и др.
Полномочия Президента в значительной мере раскрываются в процессе их реализации через Управление по внешней политике. Управление Президента Российской Федерации по внешней политике является самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. Управление в своей деятельности руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, распоряжениями Администрации Президента РФ, Положением об Администрации Президента РФ, а также Положением «Об управлении Президента РФ по внешней политике»
Основные функции Управления являются:
- обеспечение содержательной части текущих внешнеполитических мероприятий Президента РФ;
- информационное обеспечение Президента РФ и Руководителя Администрации Президента РФ сфере внешней политики;
- подготовка предложений по совершенствованию государственной политики в области военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами;
рассмотрение проектов нормативных правовых актов и иных документов, поступающих на имя Президента РФ, по вопросам военно-технического сотрудничества, включая материалы о назначении на должность и освобождении от должности лиц, непосредственно занимающихся вопросами военно-технического сотрудничества или курирующих их в федеральных органах исполнительной власти.
Несмотря на все свои полномочия, Президент России не может быть независим от Федерального Собрания в осуществлении внешней политики. Во имя ее эффективности он нуждается в политической, моральной и материальной поддержке последнего. Парламент издает необходимые законы, включая законы о ратификации договоров, выделяет средства. Эффективность внешней политики во многом зависит от степени ее всенародности, от ее понимания и одобрения парламентом и населением.
Определение основных направлений внутренней и внешней политики следовало бы сделать совместной функцией Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ. Решились бы такие вопросы как: обеспечение стабильности основных направлений государства, которые не должны меняться при появлении каждого нового Президента РФ; достижение взаимодействия различных ветвей власти в процессе выработки и реализации политики государства; поддержка политики государства со стороны общества, которое в настоящее время далеко не всегда информировано о политике государства.
Президент РФ обладает широкими полномочиями в государственном управлении страной. Конституция РФ не употребляет понятия «государственное управление», которое было одним из ключевых для прежних российских конституций. Однако фактически государственное управление обществом не может не осуществляться.
В рамках названной функции Президент РФ вправе утверждать структуру федеральных органов исполнительной власти (ч. 1 ст. 112 Конституции РФ).
Под "структурой" можно понимать внутреннюю организацию каждого из федеральных органов исполнительной власти, что влечет за собой соответствующее содержание названного полномочия. Однако практика показывает, что Указами Президента РФ утверждается структура федеральных органов исполнительной власти, которая содержит перечень министерств, иных федеральных органов исполнительной власти (государственных комитетов, надзоров, комиссий и т.д.)
В указе Президента от 9-го марта 2004г «О системе и структуре Федеральных органов власти» определена новая структура министерств как составных частей вновь сформированного правительства, в связи с отправлением президентом старого состава высшего федерального исполнительного органа в отставку.
В рамках рассматриваемого направления деятельности Президент РФ вправе назначать судей всех федеральных судов, кроме судей трех высших судов, которые назначаются Советом Федерации по представлению Президента. Очень условно можно считать, что Президент РФ как-то влияет этим на осуществление правосудия, предлагая Совету Федерации кандидатуры в состав высших судов и назначая судей иных федеральных судов.
Полномочия судей бессрочны, а у судей Конституционного Суда РФ они составляют 15 лет, никто их не может сместить досрочно, и в этом - залог независимости судей. В чем-то, наоборот, сам Президент зависит от некоторых судов. Например, конституционность его нормативных актов может быть оспорена в конституционном Суде РФ (статья. 125 Конституции), а дела о недействительности ненормативных актов рассматриваются Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом. При отрешении Президента от должности заключение о наличии в его действиях состава преступления дает Верховный Суд, а о соблюдении процедур возбуждения обвинения - Конституционный Суд (статья. 93 Конституции). Разумеется, у Президента тоже есть право обращения в суды в целях защиты интересов государства и обеспечения законности.
Более существенным является то, что Президент с учетом своего положения главы государства постоянно заботиться о совершенствовании судебной системы страны, повышении качества ее деятельности, пополнении судейского корпуса квалификационными кадрами, улучшении законодательной основы правосудия, преодоление коррупции в этом звене правоохранительной системы государства. Ни одно мероприятие (совещание, съезд судей и т.д.) не обходится без участия Президента. Регулярным являются его деловые встречи с Председателем Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда.
Можно отметить, что в соответствии с принципом разделения властей и независимостью судов Президент не должен вмешиваться в деятельность судебных органов, однако участвует в их формировании.
В рамках названной функции Президент назначает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации. Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998г. с последующими изменениями и дополнениями установлено право Президента назначать на все должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, т.е. генерал-майор (контр-адмирал) и старше, а также право присваивать эти воинские звания. Следует обратить внимание на то, что закон расширяет рассматриваемое полномочие, так как по своему содержанию конституционный термин «высшее командование Вооруженных Сил РФ» едва ли равнозначен содержанию термина «высшие офицеры».
Законом РФ от 18 апреля 1991 г. (в ред. 2004 г.) «О милиции» установлено, что руководство милицией в субъектах РФ осуществляют министры внутренних дел, начальники управлений (главных управлений) внутренних дел, назначаемые на должность и освобождаемые от должности Президентом РФ по представлению министра внутренних дел РФ.
Президент также назначает Председателя Правительства с согласия Государственной Думы (п. «а» статьи 83 Конституции). При формировании очередного Правительства (часть 2 статьи 111 Конституции) Президент представляет Государственной Думе предложение по кандидатуре Председателя Правительства. Получив согласие Государственной думы, он своим указом назначает Председателя Правительства и поручает ему представить предложение по составу Правительства.
Далее по предложению Председателя Правительства, согласно п. «д» статьи 83 Конституции РФ, Президент формирует весь состав Правительства, назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. В Конституции, Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997г. (в ред. 2004г.) «О Правительстве Российской Федерации», в Регламенте Правительства РФ, утвержденном его постановлением от 1 июня 2004 г., не установлено, каким образом и в какой форме (письменно, устно) Председатель Правительства представляет свои предложения Президенту.
Наряду с министрами - членами Правительства, руководящими соответствующими министерствами, Президент назначает и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти, не являющихся министрами, однако лишь тех, которые обеспечивают деятельность самого Президента (руководителей остальных органов назначает Правительство РФ). В указе Президента от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» на этот счет содержится такое правило: «Руководители федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, и их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации» (абз. 1 п.7). Таким образом, здесь возможности Президента расширены - если министерство, федеральная служба или федеральное агентство работает под руководством Президента, он назначает и смещает как руководителя органа, так и его заместителей
Президент на основе п. «г» ст. 83 Конституции представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка РФ; ставит перед Думой вопрос об освобождения его от должности. В соответствии с Федеральным законом о Банке России от 10 июля 2002 г. (в ред.2004 г.) Председатель Банка России назначается на должность Государственной Думой сроком на четыре года большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на эту должность Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Банка России. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Банка Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. Одна и та же кандидатура не может вноситься более двух раз. Одно и то же лицо не может занимать должность Председателя Банка более трех сроков подряд. Государственная Дума вправе освободить от должности Председателя Банка по представлению Президента.
Так же Президент представляет Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, вносит в Совет Федерации предложение об освобождении его от должности.
Изменениями, внесенными 1 декабря 2004 г. в Федеральный закон 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации», усилена роль Президента в назначении на должность и освобождении от должности Председателя Счетной палаты РФ и заместителя Председателя. Теперь Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента сроком на шесть лет.
Постановление о назначении Председателя Счетной палаты принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Думы. Предложение о кандидатах на должность Председателя Счетной палаты могут вноситься Президенту депутатскими объединениями в Государственной Думе и комитетами Государственной Думы, а также не менее одной пятой от общего числа депутатов Думы. Кандидатуру для назначения на должность Председателя Счетной палаты Президент представляет не позднее чем за три месяца до истечения полномочий действующего Председателя Счетной палат. В случае досрочного освобождения от должности Председателя Счетной палаты Президент представляет кандидатуру на эту должность в двухнедельный срок со дня указанного освобождения. В случае отклонения предложенной на должность Председателя Счетной палаты кандидатуры Президент в течение двух недель вносит новую кандидатуру. При этом Президент вправе вновь представить на рассмотрение Государственной Думе ту же кандидатуру либо внести другую кандидатуру.
В Совет Федерации Президент вносит кандидатуру на пост заместителя Председателя Счетной палаты. Соответственно предложения по кандидатуре ему могут вносится комитетами и комиссиями Совета Федерации, а также не менее чем одой пятой от общего числа членов Совета Федерации. В остальном действуют такие же правила, как при назначении Председателя Счетной палаты.
Президент также вносит в палаты парламента представления об освобождении от должности Председателя и заместителя Председателя Счетной палаты.
Президент формирует и возглавляет Совет безопасности РФ, Администрацию Президента.
Анализируя выше сказанное можно отметить, что право Президента РФ формирование государственных органов в силу разделения властей иногда ограниченно прерогативами других государственных органов. Так как замещения должностей Председателя Правительства РФ, Председателя Центрального банка России, Генерального прокурора РФ и других случаев, в которых назначения на должности производится либо другими государственным органом, но из числа только тех кандидатур, которые представлены Президентом РФ, либо, что реже, Президентом РФ, но после согласия другого государственного органа.
Важное значение имеют назначение и освобождение полномочных представителей Президента. Это полномочие позволяет Президенту назначать глав администраций в регионы, когда там по каким-то причинам не могут быть проведены выборы местной администрации. Президент вправе вмешиваться в споры между органами государственной власти Федерации и регионов, а также - самих регионов. Для этого он прибегает к различным согласительным процедурам.
Однако в Конституции РФ предусматривается и более сильный инструмент влияния Президента на субъекты РФ. Так, в соответствии с ч.4 ст. 78 Конституции РФ он вместе с Правительством РФ обеспечивает «в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ». Такая формулировка означает, что не только такие грубые формы нарушения правопорядка, как организованное неповиновение властям, мятежи, односторонне провозглашенный выход из состава Федерации или создание незаконных вооруженных формирований, но и любое уклонение от исполнения правовых актов Федерации и нарушение конституционного правопорядка требуют от Президента и Правительства РФ энергичных действий по восстановлению полномочий федеральной государственной власти.
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность за нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также обеспечивают соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых ими конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов и осуществляемой ими деятельности.
В случае принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам и повлекших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут ответственность в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
С декабря 2004г. повысилась роль Президента РФ в подборе кандидатов и наделении полномочиями глав исполнительной власти субъектов РФ. До этого главы избирались населением субъектов РФ. Изменениями, внесенными в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», теперь кандидатуру на должность главы представляет Президент РФ, а решение о наделении российского гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ принимает орган законодательной власти субъекта.
Президент может прекратить полномочия высшего должностного лица субъекта РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ в случае:
издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;
установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;
ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих полномочий.
Решение Президента Российской Федерации об отрешении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Права Президента использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации прямо вытекают из его обязанности обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Президент РФ правомочен приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае незаконности этих актов, противоречия международным обязательствам РФ или нарушение прав и свобод человека и гражданина. Практике известны случаи приостановления актов губернаторов (глав администраций, президентов) субъектов РФ. Законодательство не устанавливает срок, на который приостанавливается действие акта. На практике такой акт приводится издавшим его органом в соответствии с федеральным законодательством. Возможно признание акта недействительным по решению суда.
В отношении актов федерального Правительства Президента РФ имеет право их отмены по мотивам незаконности, включая случаи противоречия указом Президента РФ. Следует отметить, что по Конституции РФ перечень оснований приостановления действия актов органов исполнительной власти не включает в себя противоречие указам Президента РФ. Однако практике известно приостановление Президентом РФ актов органов исполнительной власти субъектов РФ, противоречащих указам Президента РФ.
Например, Указами Президента РФ от 9 сентября 2000 года приостановлено действие указов Президента Республики Адыгея от 30 мая 1994 года «О мерах по ограничению миграции в Республику Адыгея» с последующими изменениями и дополнениями и от 22 августа 1994 года «Об административной ответственности на нарушение установленного порядка приобретения права на место жительства, порядка пребывания и правил регистрации в Республике Адыгея». Республиканские правовые акты в противоречие с федеральным законодательством ввели разрешительный порядок приобретения прав на постоянное и временное место жительства, пребывания и регистрации на территории Республики и установили административную ответственность за нарушение такого порядка.
Конституция РФ дает Президенту право принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (часть 2 статьи 80 Конституции). Президент обязан определить нарушения или угрозу нарушения суверенитета, независимости и государственной целостности и предпринять соответствующие меры по их нейтрализации. Эти действия могут быть поэтапными или одновременными, если речь идет о внезапной внешней агрессии, когда требуются решительные меры.
Перечень мер в названной норме не устанавливается, но принимать их Президент РФ вправе в порядке, закрепленном Конституцией РФ. Это означает, что подобные меры должны иметь Конституционные корни. Речь может идти о приостановлении действия актов органов исполнительной власти, обращении в суд, назначении полномочных представителей Президента РФ, об утверждении и организации реализации программ социально-экономического развития регионов, введении чрезвычайного или военного положения.
Российское конституционное право до последнего времени не знало мер федерального принуждения для обеспечения исполнения федеральной Конституции и законов при противодействии им со стороны субъектов РФ в случае неконституционных или незаконных действий органов государственной власти субъектов РФ. Между тем практика знает много примеров сознательного и систематического противодействия федеральной власти и федеральному праву. Поиск адекватных мер реагирования породил право Президент РФ отстранять от должности главу субъектов РФ, право досрочно прекращать полномочия регионального представительного органа и др.
Поэтому хотелось бы обратить внимание на очень важный аспект, который в законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оказался на наш взгляд интересным. Это связано с полномочием Президента представлять кандидатуру губернатора, которую в свою очередь законодательный орган субъекта РФ должен и даже обязан принять. На решение законодательного органа субъекта РФ влияет тот факт, что в случаи трех кратного отклонения назначения предложенной кандидатуры то Президент может воспользоваться правом роспуска законодательного органа субъекта РФ. Анализируя данный факт можно с уверенностью сказать, что на законодательные органы субъектов РФ оказывается давление.
Сегодня Президент России в большей мере осуществил структурную перестройку всей системы исполнительной власти включая её самое важное звено - правительство.
Каждый орган (институт) государственной власти, в рамках своей компетенции, обязан выполнять функции, которые направлены на реализацию Конституции, на защиту прав и свобод личности. Однако институты государственной власти только частично обеспечивают действие Конституции, поэтому перед Президентом стоит задача сохранить устойчивость государства в целом, потому что только в этих условиях органы государственной власти и должностные лица смогут нормально осуществлять свои полномочия, в нормальном конституционном режиме. Выделяется также главенство Президента в государственной системе. Потому что Президент обеспечивает условия, при которых все институты власти способны выполнять свои функции, а также об обязанности президентского контроля за тем, чтобы все институты власти действовали в рамках своих полномочий и не один из институтов власти не мог посягнуть на прерогативы другого, насильственными методами присвоить власть в стране или чьи - либо властные полномочия.
2.3 Участие Президента РФ в законодательном процессе
Участие Президента РФ в законодательном процессе (ст.104 ч.1 Конституции РФ) обеспечено рядом его полномочий. Прежде всего речь идет о принадлежащем Президенту РФ праве законодательной инициативы. Следует подчеркнуть, что президенты многих зарубежных стран не имеют такого полномочия, что объясняется действием принципа разделения властей. Предоставление права законодательной инициативы одновременно и Президенту РФ и Правительству РФ имеет своим следствием сковывание инициативы Правительства, излишнее усложнение взаимодействия между ними и их аппаратами в законодательном процессе. Целесообразно освободить Президента РФ от права законодательной инициативы, что повлечет за собой повышение ответственности Правительства и снимет с Президента РФ упреки, зачастую весьма обоснованные, в противодействии законодательному регулированию общественных отношений путем уклонения от внесения проектов тех или иных законов на рассмотрение Государственной Думы.
С правом законодательной инициативы Президента РФ связан ряд других его возможностей: право придания законопроекту статуса первоочередного, право обоснования законопроекта, представления необходимых при внесении законопроекта материалов, право разъяснения своей позиции и другие, которые фактически осуществляют полномочные представители Президента РФ в палатах Федерального Собрания.
Президент РФ обладает правом подписания закона, принятого парламентом, и правом отклонения его (право вето). Российское конституционное право не связывает Президента РФ какими бы то ни было основаниями отклонения закона. Они определяются всякий раз, Президентом РФ самостоятельно, отражая его видение проблемы. Это могут быть аргументы, связанные с возможной неконституционностью закона, с отсутствием финансового обеспечения закона, с нарушением процедуры его принятия и т.д. Возражения Президента, отклонившего закон, направляются в Государственную Думу. Последняя решает вопрос о дальнейшей работе над отклоненным законом. Возможны два пути решения этого вопроса. Первый - полный учет возражений Президента РФ. В этом случае Государственная Дума принимает закон с учетом предложений Президента РФ, что дает основание надеяться на его подписание Президентом РФ. Однако последний вправе, но не обязан это делать, так как юридически имеет дело с новым текстом закона, а поэтому может выдвинуть новые возражения. На практике предложения Президента РФ редко учитываются полностью. Второй путь - преодоление возражений Президента РФ посредством повторного принятия закона в прежней редакции. Преодоление возражений Президента РФ может быть успешным в случае принятия закона большинством не менее двух третей голосов в каждой из палат Федерального Собрания РФ, что практически весьма сложно.
Право Президента РФ на отклонение закона не распространяется на федеральные конституционные законы.
На практике Президент РФ выходит за пределы представленных ему полномочий, возвращая в парламент федеральные законы без их рассмотрения.
Согласно ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции РФ федеральный закон, который был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации (ст. 104-106 Конституции РФ), в течение пяти дней направляется Президенту РФ. Президент в течение 14-ти дней должен либо подписать федеральный закон и затем обнародовать его, либо отклонить его, то есть наложить вето. Палаты Федерального Собрания могут преодолеть вето Президента РФ (ч. 3 ст. 107 Конституции РФ) посредством одобрения федерального закона в ранее принятой редакции большинством, составляющим не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В последнем случае Президент обязан в течение семи дней подписать соответствующий федеральный закон и обнародовать его. Положения ст. 107 Конституции РФ были предметом толкования Конституционного Суда РФ.
Конституционный Суд пришел к выводу, что в отношении федерального закона, направленного Президенту РФ на подпись, в соответствии с ч. 1 ст. 107 он вправе помимо подписания или отклонения применить особую процедуру возвращения федерального закона. В случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федерального закона, если это нарушение ставит под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона, Президент РФ вправе возвратить закон в соответствующую палату, указав на конкретные нарушения процедуры его принятия.
Конституционный Суд обосновал право Президента РФ возвращать федеральные законы со ссылкой на ч. 2 ст. 80 Конституции РФ.
Таким образом, Конституционный Суд разграничил процедуры возвращения и отклонения федеральных законов. Процедура отклонения возможна лишь в отношении принятых федеральных законов и порождает юридические последствия, предусмотренные ч. 3 ст. 107 Конституции г РФ (возможность преодоления вето Президента посредством повторного рассмотрения закона в палатах Федерального Собрания). Если же при принятии федерального закона были нарушены необходимые процедуры, он не может считаться принятым в смысле ч. 1 ст. 107 Конституции РФ, и в отношении его применяется процедура возвращения, не порождающая юридических последствий, указанных в ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.
В дальнейшем эта же конституционная проблема возникла при рассмотрении Конституционным Судом спора между палатами Федерального Собрания и Президентом РФ об обязанности Президента РФ подписать принятый Федеральный закон “О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации.
февраля 1997 года Государственная Дума приняла Федеральный закон «О культурных ценностях…», а 5 марта 1997 года он был одобрен Советом Федерации. Президент РФ отклонил данный федеральный закон и направил его в Государственную Думу. Палаты Федерального Собрания преодолели вето Президента РФ и согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ приняли Федеральный закон «О культурных ценностях…» соответственно 4 апреля и 14 мая 1997 года. Президент РФ 21 мая 1997 года вновь возвращает этот федеральный закон, ссылаясь в своем решении на Постановление Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года № 10-П, поскольку палатами Федерального Собрания был нарушен порядок повторного рассмотрения федерального закона: голосование в Совете Федерации проходило с использованием опросных листов, а в Государственной Думе - методом передачи депутатами друг другу электронных карточек для голосования. Государственная Дума и Совет Федерации настаивают на подписании Президентом указанного федерального закона и соответственно 10 и 14 июня 1997 года принимают постановления о повторном направлении его Президенту.
Тем не менее, Президент 24 июня 1997года опять возвращает Федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения. В результате, как констатирует Конституционный Суд, законодательный процесс оказался заблокированным. Тогда Государственная Дума и Совет Федерации обращаются в Конституционный Суд с тем, чтобы он обязал Президента подписать и обнародовать Федеральный закон «О культурных ценностях...». Конституционный Суд в своем Постановлении от 6 апреля 1998 года подтверждает эту обязанность Президента РФ, тем самым отрицая в данном конкретном случае его право возвратить федеральный закон в палаты Федерального Собрания без рассмотрения.
Таким образом, в настоящее время существует два действующих постановления Конституционного Суда, которые имеют равную юридическую силу, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу.
Круг проблем, связанных с отклонением и возвращением федеральных законов Президентом РФ, рассматривался в ходе дискуссии, развернувшейся на страницах «Журнала российского права» в связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ от 6 апреля 1998года. Однако рядом авторов означенная проблема была затронута в связи с другим вопросом, касающимся порядка голосования депутатов Государственной Думы РФ и членов Совета Федерации, а также методов подсчета количества депутатов, присутствующих на заседании Государственной Думы. Подобная постановка вопроса определила характер полемики между представителями сторон в заседании Конституционного Суда РФ С. М. Шахраем и В.Б. Исаковым.
Однако представляется, что подобное смещение акцентов не способствует разрешению проблемы о праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы.
Другая часть авторов, участвовавших в дискуссии, подвергла критике позицию президентской стороны и Конституционного Суда, уделив основное внимание теоретической стороне вопроса.
Безусловно, такая критика полезна, однако она не приближает нас к разрешению противоречия между постановлениями Конституционного Суда РФ от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года. Более того, важно учитывать, что Конституционный Суд признал за Президентом РФ право возвращать принятые федеральные законы. Соответственно, несмотря на существующую точку зрения о том, что право возвращать принятые федеральные законы противоречит Конституции РФ, это право de facto существует в российской правовой системе.
Все это заставляет нас вновь вернуться к упомянутой проблеме.
Итак, в настоящее время действуют два постановления Конституционного Суда РФ, которые регулируют один и тот же вопрос, но которые, на первый взгляд, находятся в некотором противоречии по отношению друг к другу. На это противоречие прямо указывал судья Конституционного Суда Э. М. Аметистов в своем Особом мнении к Постановлению Суда от 6 апреля 1998 года: “В ходе рассмотрения данного дела КС... принял решение, которое существенным образом отличается от правовой позиции, выраженной в Постановлении от 22 апреля 1996 года”.
Однако, как представляется, отмеченное противоречие только кажущееся. На наш взгляд, постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года и от 6 апреля 1998 года имеют отношение к разным ситуациям законодательного процесса. Смоделируем эти ситуации.
Ситуация первая. Допустим, Государственная Дума принимает какой-либо федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, и он направляется Президенту РФ. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года.
Президент вправе:
а) подписать и обнародовать федеральный закон;
б) отклонить федеральный закон и направить его со своими замечаниями в Государственную Думу; или
в) возвратить федеральный закон в случае нарушения установленных Конституцией РФ требований к процедуре его принятия. При этом Президент руководствуется ч. 1 ст. 107, ч. 2 ст. 80 и ч. 3 (точнее, только ее первым предложением) ст. 107 Конституции РФ.
Ситуация вторая. Государственная Дума принимает федеральный закон, Совет Федерации его одобряет, Президент, в соответствии с первым предложением ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, отклоняет его. Затем Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают данный закон и принимают его в прежней редакции. Здесь в действие вступает второе предложение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ, которое императивно предписывает Президенту подписать федеральный закон. Подобная ситуация как раз и сложилась при принятии Федерального закона “О культурных ценностях...”. Как вытекает из Постановления Конституционного Суда от 6 апреля 1998 года, в данной ситуации Президент РФ не может ни отклонить, ни возвратить федеральный закон. Лишь после его подписания и обнародования он вправе обратиться в Конституционный Суд с запросом о проверке его соответствия Конституции РФ, в том числе в отношении процедуры принятия.
Вышеизложенное позволяет сделать следующий вывод. Президент РФ имеет право возвратить федеральный закон только в случае, если до его направления Президенту РФ он принимался в обычном порядке (ст. 105 Конституции РФ), а не в порядке преодоления президентского вето (ч. З ст. 107). Если же федеральный закон был повторно рассмотрен и одобрен палатами Федерального Собрания в порядке, предусмотренном ч. 3 ст. 107 (преодоление президентского вето), то Президент не имеет права возвратить такой федеральный закон со ссылкой на нарушение конституционной процедуры повторного рассмотрения и одобрения. Это вытекает и из Постановления Конституционного Суда от 22 апреля 1996 года, где указывается, что право возвратить федеральный закон существует у Президента лишь в случае нарушения палатами Федерального Собрания установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия (а отнюдь не повторного рассмотрения и одобрения) федерального закона.
Довод о том, что правовая позиция Конституционного Суда, выраженная в Постановлении от 22 апреля 1996 года, не относится к случаям подписания и обнародования законов, вето в отношении которых преодолено, высказывался в обоснование позиции парламентской стороны по делу о Законе “О культурных ценностях...”, в Обращении Государственной Думы РФ “К Президенту РФ о недопустимости уклонения от осуществления входящей в компетенцию Президента РФ обязанности подписывать одобренные в ранее принятой редакции федеральные законы”.
Однако во всех этих случаях указанный довод прозвучал тезисно и не получил развернутой аргументации и пояснений. Главное внимание авторов всякий раз сосредоточивалось на вопросах, связанных с порядком голосования в палатах Федерального Собрания.
Л.А.Окуньков указывает, истинной причиной возвращения Президентом законов в парламент, как правило, является не нарушение требований Конституции к принятию закона, но принципиальное несогласие Президента с содержанием закона. Кроме того, автор обращает внимание на то что, возвращение наиболее дискуссионных законов осуществлялось в качестве последующей меры после наложения вето. Как представляется подобная тактика Президента отклонение закона, а затем его возвращение в настоящее время не возможно, поскольку она вступает в противоречие с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 6 апреля 1998 года.
В Конституционном праве различных государств президентское вето, т.е. право Президента на отклонение принятых Парламентом законов, обычно рассматривается в качестве наиболее эффективного средства воздействия главы государства на законодательную деятельность парламента. Как правило, вето не является абсолютным, т.е. непреодолимым парламент имеет возможность преодолеть его путем повторного рассмотрения и приятия соответствующего закона простым или квалифицированным большинством голосов.
Даже при жестком разделении властей по американскому типу практика президентского вето, как парадоксально, тесно связывает президента и парламент, нацеливая их на сотрудничество или конфронтацию в зависимости от складывающихся отношений между ветвями государственной власти. Поэтому возможность отклонения президентом принятых законов имеет не только негативное значение для парламента. Как показывает исторический опыт, сама угроза применения вето отрезвляюще действует на депутатов, побуждая их к поиску оптимальных согласованных решений, заставляет активно сотрудничать с президентом. В тоже время президент не должен злоупотреблять этим инструментом, поскольку парламент в свою очередь может торпедировать президентские или правительственные инициативы, в том числе путем включения в их законопроекты многочисленных поправок.
Если действующая процедура позволяет парламенту легко преодолевать возражения главы государства, то у депутатов возникает соблазн навязывать ему свою волю. Отметим в этой связи версию, выдвинутую А.Н. Шохиным, по которой легкие «победы» верховного совета над президентом могли быть одной из причин конституционного кризиса 1993 года в России, поскольку по действующей тогда Конституции вето Президента преодолевалось простым большинством депутатских голосов.
Прочим при цивилизованных отношениях президента и парламента, последовательной роли конституционного суда трудности преодоления вето не имеют принципиального значения. Право вето всегда обладает реальной силой, если президент является подлинным авторитетом как глава государства и для общественного сознания и для государственных структур.
К сожалению конституционная практика государств участников СНГ, наряду со сбалансированными вариантами правовых норм устанавливающих отношение исполнительной и законодательной власти, знает далеко не лучшие примеры регламентации президентского вето. Так неожиданно возродилось абсолютное (неограниченное) вето в Азербайджанской республике в отношении конституционных законов, которое непреодолимо для парламента, что вообще нетипично для развитых демократических государств. «Если президентом Азербайджанской республики не будут подписаны конституционные законы Азербайджанской республики, то они не вступают в силу» (ст.123 Конституции Азербайджанской республики). По Конституции республики Казахстан (ст. 73) Президент вправе вносить возражения на решения Конституционного Совета, которые преодолеваются двумя третями голосов от общего числа его членов. «При не преодолении возражений Президента решение совета считается не принятым».
По Конституции Азербайджанской республики президент является гарантом судебной власти, с одной стороны, но имея право абсолютного вето на конституционные законы, он с другой стороны, существенно ограничивает компетенцию Конституционного суда. Подобный дисбаланс властей очевиден и представляет собой не вполне удачный национальный элемент современной конституционной системе. Можно предположить, что здесь наиболее значимы вопросы политической целесообразности, которые при оценки Конституционных законов Азербайджанской республики и решений Конституционного совета Казахстана главами этих государств выдвигается на первое место право вето на Конституционные законы явно «перевешивает» законодательные прерогативы парламента, а система сдержек и противовесов в этой части фактически не работает. Аналогичное замечание касается и Казахстанской Конституционной практике.
Напротив, в Российской Федерации федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108. Конституции РФ) - он не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (часть 3 ст.107 Конституции РФ). Президентское вето в Российской Федерации действует как инструмент юридического контроля. В целях предотвращения не качественности законов с юридической точки зрения, противоречия их Конституции и другим действующим Федеральным законом, а также их финансовой необеспеченности.
Существенно то, что по мотивам низкого юридического качества отклоняется не мало законов, потребность в которых общество ощущает очень остро. Но принцип - пусть лучше некачественный закон, чем его отсутствие, как отмечается в послании Президента Ельцина, для нас неприемлем. Правовой порядок крепнет не числом законов, а их качеством. Нужно отметить, что вето президента на принятые законы стимулировало повышение их качества, устранение имевшихся коллизий и дефектов. С этой точки зрения можно положительно оценить практику использования такого права главой государства.
Регламенты палат Федерального Собрания предусматривают первоочередной порядок повторного рассмотрения законов отклоненных Президентом, обязательное выступление на заседаниях государственной думы представителя президента, заслушивание заключения соответствующего (профильного) комитета или специально созданной комиссии палаты. По результатам повторного рассмотрения закона Государственная Дума может на основании ст.134 регламента Государственной Думы вынести одно из следующих решений:
1) принять федеральный закон в редакции предложенной Президентом;
2) согласиться с мотивами решения Президента и снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой;
3) принять Федеральный закон с учетом предложений Президента;
) создать специальную комиссию для преодоления возникших разногласий;
) одобрить федеральный закон в ранее принятой редакции.
Если для принятия первых четырех решений Государственной Думе требуется более половины голосов от общего числа депутатов, то для пятого - не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы (ст.107 Конституции РФ).
Регламент Совета Федерации содержит специальную главу, определяющую порядок повторного рассмотрения этой палатой Федеральных законов, отклонённых Президентом (ст.125-128). Существенной особенностью такого рассмотрения является то, что Совет Федерации в праве не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции. Если же принято решение открыть обсуждение по Федеральному закону, то по его результатам председательствующий ставит на голосование вопрос об одобрении Федерального закона (ст. 127 Регламента Совета Федерации). Важно, что в случае недостаточной подготовленности вопроса Совет Федерации вправе принять решения о переносе его рассмотрения на следующее (очередное) заседание, которое должно быть завершено принятие решения об одобрении или отклонении его. При повторном рассмотрении Совета Федерации и одобренного Государственной Думой Федерального закона он считается одобренным, если решение об этом принято большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации. Положение об одобрении закона в ранее принятой редакции квалифицированным большинством голосов каждой палатой делает вето Президента трудно преодолимым. К тому же повторное одобрение законов в Государственной Думе, как правило, не всегда встречает адекватную реакцию в Совете Федерации. Вместе с тем факты преодоления вето Президента имели место.
Так, в сложной оказалась судьба Федерального закона «О бухгалтерском учете». Несмотря на то, что при повторном рассмотрении Государственной Думой после отклонения президентом он не набрал двух третей от общего числа требуемых голосов, палаты федерального собрания проявили настойчивость. Законопроект был вновь рассмотрен государственной Думой, принят ею в трех чтениях и одобрен Советом Федерации. Хотя Президент и в этот раз отклонил закон, палаты квалифицированным большинством голосов приняли его в прежней редакции. В итоге Глава государства вынужден был подписать этот закон 21 ноября 1996 года и опубликовать его.
Конституция РФ 1993 года наделяет Президента РФ полномочиями издавать собственные правовые акты, к которым относятся указы. Указное правотворчество Президента РФ - сравнительно новое явление в правовом пространстве России, развивается оно весьма интенсивно и порой оказывает влияние на различные стороны общественной жизни. Указы Президента РФ привлекают к себе большое внимание граждан юридической общественности. Тем не мене научные исследования Указов Президента РФ остаются немногочисленными, имеют преимущественно иллюстративный либо сопутствующий характер.
В Конституции России даётся неоднозначная характеристика актов Президента РФ в ст. 90 говорится о том, что Президент РФ издаёт указы и распоряжения в п.1 ст.115 речь идёт о нормативных указах как основании для издания актов правительства Российской Федерации, а в п. «а» ст.125 - о разрешении Конституционным Судом РФ дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведённые конституционные характеристики раскрывают разные грани правовых актов Президента РФ.
Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести:
а) высокое место этих актов в правовой системе, после Конституции и законов;
б) широта регулируемых актами Президента РФ общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий;
в) вообще обязанность исполнения указов и распоряжений Президента РФ на всей территории Российской Федерации;
г) единоличный порядок издания актов главы государства, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения;
д) соответствие президентских актов Конституции РФ и федеральным законам;
е) многообразие содержания актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно - регулирующих и оперативных мер.
Вопрос о соотношении федерального закона и указа Президента представляет собой наиболее сложную проблему соотношения законов и иных нормативных актов. В этом случае речь идёт не только о взаимоотношении нормативных актов, но и о регулировании отношений между двумя «равновеликими» непосредственно избираемыми народом властями.
Распоряжения Президента Российской Федерации отличаются ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента РФ, назначения представителей, ведения переговоров, командировок и т.п. Это оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на уровне главы государства.
Тем не менее, абсолютно строгих граней между указами и распоряжениями нет, что требует дополнительных усилий для их более чёткого различения. Акты Президента Российской Федерации обладают высокой юридической силой.
Для достижения необходимого взаимодействия между Президентом и Федеральным Собранием чрезвычайно важно обеспечить согласованность на ранних стадиях подготовки законопроектов, устранить дублирование законодательной деятельности, активнее использовать возможность создания рабочих экспертных групп, комиссий с представительством в них всех ветвей власти. По сути, Указы Президента подменяю федеральный закон что недопустимо.
Не менее существенной проблемой является отсутствие в Конституции РФ в ст. 90 перечня вопросов, по которым Президент РФ может издавать указы, либо отсутствует перечень вопросов, по которым Президент не может издавать Указы.
Для этого необходимо: установить либо тот или другой перечень вопросов; изъять у Президента полномочие по изданию указов, указы чаще всего дублируют закон, иногда ему противоречат.
Именно, это обстоятельство позволяет отметить негативную роль указов в системе источников права Российской Федерации.
Особое место Президента РФ в государственном механизме проявляется в присущей ему функции консолидации общества государства. Наиболее важна такая консолидация в кризисные и переходные периоды развития государства и общества. Президент РФ наделяется полномочиями гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (часть 2 статья 80 Конституции).
Это одна из основных функций Президента РФ - быть гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В силу этого он прежде всего должен обеспечить положение, при котором все органы государства выполняют свои конституционные обязанности, не выходя за пределы своей компетенции. Для этого он должен обращаться к любому Федеральному органу власти и органу власти субъекта РФ с предложением привести свои акты или действия в соответствие с Конституцией РФ.
Президент является гарантом Конституции РФ, а не Конституций субъектов РФ, но поскольку последние должны соответствовать федеральной Конституции, то функцию Президента РФ следует понимать как гарантию всей системы конституционной законности в стране. Президент не может оставаться безучастным, если хоть один орган государства нарушает или не соблюдает Конституцию РФ, а тем более, когда при этом ущемляются или нарушаются права и свободы граждан или групп населения. Президент не только вправе, но и обязан принять меры, вплоть до применения самого широкого принуждения на законной основе, если на территории государства действуют организованные преступные банды или незаконные вооруженные формирования, от которых исходит прямая и реальная угроза безопасности государства и правам человека в мирное время.
Анализ Конституции Российской Федерации показывает, что Президенту принадлежат обширные полномочия по ее гарантированности. Именно собственные полномочия, указанные, помимо стать 80, в других статьях Конституции, раскрывают роль Президента в ее реализации. В принципе, осуществляя в установленном порядке любое из них, Президент тем самым гарантирует (реализует) Конституцию.
Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы. Но жизнь может преподнести случаи, в отношении которых порядок действий Президента прямо Конституцией не предусмотрен. Здесь также Президент обязан действовать решительно, исходя из собственного понимания своих обязанностей как гаранта Конституции или прибегнув к толкованию Конституции с помощью Конституционного суда (в России другие органы государственной власти правом толкования Конституции не обладают).
Функция гаранта требует от Президента постоянной заботы об эффективности судебной системы и осуществления очень многих других акций, прямо не сформулированных в его полномочиях, - естественно, не вторгаясь в прерогативы парламента».
Таким образом, вышесказанное означает, что Президент несет персональную ответственность за организацию бесперебойной работы механизма защиты Конституции и прав человека и гражданина.
«Красиво звучащая фраза «Президент - гарант Конституции», - пишет Н.И. Матузов, - может быть наполнена далеко не одинаковым содержанием; она дает возможность на ее основе предпринимать, в зависимости от обстоятельств, прямо противоположные по своему характеру и направленности действия и решения. В известном смысле она даже опасна, ибо нигде не прописано, как именно глава государства гарантирует права граждан, какими методами, способами. Все это отдается на его личное усмотрение».
Следовательно можно сказать, что правовое ее содержание этого понятия пока точно не определено. По всей вероятности, речь идет об обязанности Президента РФ создавать общие условия надлежащей реализации Конституции РФ, прав и свобод человека, быть своеобразным эталоном соблюдения Конституции, прав и свобод человека.
Президент - гарант, видимо, вправе, принимать меры, направленные на создание условий по соблюдению Конституции, прав и свобод человека. Речь идет как о действиях самого Президента РФ, так и об организации таких мер со стороны других государственных органов, общественных сил. Среди этих мер следует назвать разработку в 1994 году Договора об общественном согласии и подписание его наряду с Президентом РФ большим числом представителей государственных органов и общественных объединений, создание Общественной палаты при Президенте РФ, который в 1996 году преобразовано в упраздненный позднее Политический консультативный совет. В 2005 году идея Общественной палаты вновь возродилась, но уже не как элемент президентской власти, а как структура гражданского общества, которая на основе Федерального закона начала функционировать с 2006 года.
В русле рассматриваемой функции находятся полномочия Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, право применения согласительных процедур, право привлечения депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации с их согласия в различные совещательные комиссии и советы, имеющие государственно-общественный статус, право консультирования с председателями палат Федерального Собрания, проведение «круглых столов» с участием лидеров парламентских фракций, профсоюзов и других сил.
Права Президента использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации прямо вытекают из его обязанности обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
В Конституции не конкретизировано понятие согласительных процедур, что имеет принципиальное значение, так как в результате Президент оказывается свободным в выборе из большого диапазона согласительных процедур, суть которых состоит в выдвижении компромиссных вариантов и в конечном счете в достижении согласованного решения.
Наиболее часто для достижения согласованного решения Президентом используются организация переговоров с участием спорящих сторон и образование согласительных комиссий.
В случаях, если применение согласительных процедур не приведет к согласованному решению, Президент в соответствии с Конституцией может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Выбор суда зависит от характера спора и компетенции суда, определяемой законом.
Право на гражданство - одно из неотъемлемых прав человека. Оно провозглашено во «Всеобщей декларации прав и свобод человека», принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. Конституция Российской Федерации, российское законодательство о гражданстве в полной мере обеспечивают осуществление норм и принципов международного права в области гражданства и прав человека. Важнейшим проявлением этого является тот факт, что решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища Конституцией возложено на Президента - гаранта прав и свобод человека и гражданина.
Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства. Вопросы гражданства - это вопросы о приобретении и утрате российского гражданства. В случае приобретения гражданства по рождению решения Президента не требуется: такое гражданство приобретается автоматически в зависимости от гражданства родителей (право крови) или места рождения (право почвы). Президент Российской Федерации не вправе лишить гражданства гражданина России или выслать его из страны.
Полномочия Президента в области гражданства конкретизированы Законом «О гражданстве Российской Федерации». Президент обеспечивает проведение единой государственной политики в области гражданства. Ее основу составляет законодательство в этой области и практическая деятельность государственных органов, ведающих делами о гражданстве. В соответствие со статьей 33 этого Закона Президент принимает:
а) решения по вопросам приема в гражданство иностранных граждан и лиц без гражданства;
б) восстановления в гражданстве Российской Федерации;
в) разрешение на выход из российского гражданства.
С учетом возрастания значимости и роли российского гражданства в обеспечении стабильности и сплоченности общества, укрепления российской государственности, а также новых реалий и особенностей развития России на современном этапе, упорядочения миграционной политики в 2003 году принят обновленный Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Закон направлен на обеспечение четкого конституционного регулирования вопросов гражданства. Он учитывает необходимость сбалансированности интересов личности, общества и государства. Новый Закон призван внести существенные коррективы и структурные преобразования в институт российского гражданства, поднять всю работу в области гражданства на качественно новый уровень, отвечающий современному этапу развития общества. Новый закон полностью соответствует Конституции, отвечает международным нормам и принципам в области гражданства, обеспечения прав и основных свобод человека.
Президент образует Комиссию по вопросам гражданства из представителей федеральных органов государственной власти, ученых и общественных деятелей. Комиссия на общественных началах осуществляет информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента по реализации возложенных на него Конституцией полномочий по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища. Кроме того, Комиссия готовит предложения по совершенствованию законодательства и проведению единой государственной политики в этой области. По Закону Комиссия предварительно рассматривает ходатайства, поступившие на имя Президента, готовит предложения и проекты Указов, которые представляются Президенту. Комиссия работает на общественных началах.
В соответствии со ст. 63 Конституции Российской Федерации Россия предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Вопросы о предоставлении политического убежища в Российской Федерации решаются в соответствии с Положением о порядке предоставления политического убежища, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997года. В соответствии с ним ходатайство о предоставлении политического убежища направляется лицом в Федеральную миграционную службу, которая запрашивает заключения российских МВД, МИД и ФСБ. А затем материалы направляются в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации с заключением ФМС о возможности и целесообразности предоставления данному лицу политического убежища. После рассмотрения всех мнений Комиссия вносит Президенту Российской Федерации соответствующее предложение.
В качестве главы государства Президент Российской Федерации награждает государственными наградами России, в частности орденами и медалями, присваивает почетные звания Российской Федерации. При Президенте действует комиссия по государственным наградам.
Президент Российской Федерации присваивает высшие воинские и высшие специальные звания (например, высшие классные чины на государственной службе). Вручение высших государственных наград осуществляется лично Президентом в торжественной обстановке, как правило, в одном из залов Кремля. Но Президент не только награждает утвержденными орденами и медалями, но и сам учреждает различные виды таких наград. Так, Указом от 2 марта 1994г. бывший Президент Б.Н.Ельцин учредил несколько новых орденов (орден Мужества, орден Почета) и медалей (медали Суворова, Ушакова и др.)
Президент наделен правом помилования. Помилование - это акт верховной власти, полностью или частично освобождающий осужденного от наказания либо заменяющий назначенное ему судом наказание более мягким.
Помилование закреплено в Конституции Российской Федерации, Уголовном кодексе Российской Федерации, Уголовно-исполнительном кодексе Российской Федерации. В статье 50 (часть 3) Конституции записано: «Каждый осужденный за преступление имеет право … просить о помиловании или смягчении наказания». Статья 71 Конституции устанавливает, что амнистия и помилование находятся в ведении Российской Федерации. Другими словами, вопросы амнистии и помилования может решать только высшая федеральная власть, а именно - Президент.
Разновидностями помилования являются смягчение наказаний, снятие судимости с лиц, ранее отбывающих наказание. Помилование всегда носит индивидуальный характер - относится к одному лицу или нескольким конкретным лицам, отличаясь этим от амнистии, право объявлять которую предоставлено парламенту.
Уголовный кодекс уточняет конституционные нормы в отношении помилования. В статье 85 Кодекса сказано, что помилование осуществляется Президентом Российской Федерации в отношении индивидуально определенного лица. Актом помилования лицо, осужденное за преступление, может быть освобождено от дальнейшего отбывания наказания либо назначенное ему наказание может быть сокращено или заменено более мягким видом наказания. С лица, отбывающего наказание, актом помилования может быть снята судимость. Статья 113 Уголовно-исполнительного кодекса устанавливает меры поощрения, применяемые к осужденным к лишению свободы. В качестве одной из таких мер выступает ходатайство о помиловании. Оно может быть возбуждено в отношении положительно характеризующихся осужденных.
В вопросе о помиловании осужденных Президент обладает исключительным конституционным полномочием. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» от 28 декабря 2001 года № 1500 помилование применяется: в отношении лиц, осужденных судами в Российской Федерации к наказаниям, предусмотренным уголовным законом, и отбывающих наказание на территории Российской Федерации; в отношении лиц, осужденных судами иностранного государства, отбывающих наказание на территории Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации; в отношении лиц, отбывших назначенное судами наказание и имеющих неснятую судимость.
Помилование, как правило, не применяется к осужденным, совершившим умышленное преступление в период назначенного судами испытательного срока условного осуждения; злостно нарушающим установленный порядок отбывания наказания; ранее освобождавшихся от отбывания наказания условно-досрочно; ранее освобождавшихся от отбывания наказания по амнистии; ранее освобождавшихся от отбывания наказания актом помилования; которым ранее производилась замена назначенного судами наказания более мягким наказанием.
Право помилования действует в отношении приговоров всех судов на территории России.
Полномочия Президента РФ по награждению, присвоению почетных званий, помилованию, предоставлению гражданства и политического убежища могут и должны осуществляться в интересах консолидации государства и общества.
Представительская функция Президента Российской Федерации связана главным образом с его статусом главы государства, который юридически не признается во многих государствах, но фактически вытекающие из него полномочия обычно осуществляются. Речь идет о возможности представлять государство по праву, т.е. в силу должности и без дополнительных полномочий как внутри страны во взаимоотношениях с иными государственными органами, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями, организациями, так и в международном общении.
Представительская функция возлагает на президента Российской Федерации достаточно большую ответственность. Это связано с тем, что по Конституции Президент РФ наделен достаточно широкой собственной компетенцией, в рамках которой он может принимать решения, влекущие за собой обязательность договора для государства. Подписания Международного договора может происходить путем постраничного проставления на аутентичном (подлинном) тексте договора инициалов представителей государств, либо в обычной форме, т.е. подписанием сторон последнего листа. В российской практике значительное большинство договоров заключается именно путем простого подписания.
Символами президентской власти, право на которые имеет Президент РФ, являются штандарт (флаг), знак Президента РФ, специальный единственный экземпляр Конституции РФ. Местонахождением оригинала штандарта (флага) Президента Российской Федерации является служебный кабинет в резиденции Президента в столице Российской Федерации - г.Москве. Официальной резиденцией является Московский Кремль.
В настоящее время символы президентской власти установлены указом Президента, но логичнее было бы определить их в федеральном законе.
Функция Президента как представителя Российской Федерации внутри страны и в международных отношениях не менее важная чем другие функции. Президент, представляя Российскую Федерацию внутри страны, выступает от имени всех федеральных властей во взаимоотношении, прежде всего с властными структурами субъектов Федерации. Примером представительства Президента может служить подписание им от имени федеральной власти договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Он вправе направлять своих представителей в субъекты РФ (это и есть представительство внутри страны), и эти представители наделены полномочиями от имени всего государства.
Президент представляет Российскую Федерацию и в отношениях со структурами гражданского общества. Однако он вправе использовать только полномочия, установленные Конституцией. Руководители других федеральных органов власти также могут вступать в отношения с органами власти субъектов Федерации и общественными структурами, но они могут представлять только конкретный государственный орган, в то время как Президент представляет все государство в целом.
В представительстве в международных отношениях Президент олицетворяет Российскую Федерацию как государство - субъект международных отношений, страну суверенную и независимую. Президент подписывает международные договоры, участвует в переговорах от имени России либо поручает это тому или иному государственному должностному лицу.
В соответствии с международным правом, Президент пользуется правом на высшие почести при нанесении официальных визитов в другие государства.
Представительская функция Президента Российской Федерации порождает его право на неприкосновенность (ст.98 Конституции). Объем этого права юридически не определен. Некоторые комментаторы Конституции РФ делают вывод о наличии у Президента РФ «ничем не ограниченной, абсолютной неприкосновенности». Фактически это действительно так. Однако теоретически и юридически подобный подход - это возврат к концепции священности личности президента, ранее применявшийся к монархам.
Даже создав Конституцию по своему замыслу, - как отмечает Лучин В.О., - Первый Президент не смог стать ее гарантом, допуская многочисленные ее нарушения. Однако никакой ответственности, в том числе за трагические последствия таких нарушений, Президент не понес: надежно сработали «гарантирующие» нормы Конституции о его неприкосновенности, получившие развитие в президентском Указе «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи», который предопределил принятие Федерального закона с таким же наименованием и аналогичным содержанием. Названные акты предусматривают беспрецедентные гарантии бывшему Президенту, вплоть до освобождения от уголовной ответственности за любые преступления.
Неприкосновенность Президента следует понимать как неприкосновенность его личности. В отношении Президента никто не может применять меры физического или психического насилия. Его нельзя задержать, арестовать, подвергнуть обыску, допросу либо личному досмотру ни под каким предлогом. Неприкосновенность распространяется на занимаемые Президентом Российской Федерации жилые и служебные помещения, используемые им транспортные средства, средства связи, принадлежащие ему документы и багаж, на его переписку.
Президент со дня официального объявления его избрании предоставляется государственная охрана в местах его постоянного и временного пребывания. По истечению срока полномочий государственная охрана предоставляется пожизненно. В течение срока полномочий Президента государственная охрана предоставляется его членам семьи, проживающим совместно с ним или сопровождающим его.
Думается, не правомерен также вывод о том, что отрешение от должности по статье 93 Конституции РФ есть институт политической ответственности. Речь идет о конституционно-правовой ответственности, которая связана с досрочным прекращением полномочий Президента РФ в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступлении.
Сначала Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1999 года, а позднее Федеральным законом от 12 февраля 2001 года «О гарантиях Президента Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий и членам его семьи» неприкосновенность предоставлена и лицам, которые были Президентами РФ и полномочия которых прекратились, исключая прекращение полномочий вследствие отрешения от должности. Вследствие этого экс-президент пожизненно освобожден от административной ответственности.
Кроме того, Конституция РФ устанавливает весьма сложный порядок привлечения к уголовной ответственности Президента РФ. В этом смысле иммунитет Президента РФ абсолютен, а значит, не демократичен, несправедлив, неправомерен.
Бывший Президент независимо от возраста имеет право на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75% месячного денежного вознаграждения Президента. Также предоставляется в пожизненное пользование одна из государственных дач. Бывшему Президенту дано право содержать за счет средств федерального бюджета аппарат помощников. А после смерти бывшего Президента членам его семьи назначается ежемесячное пособие в сумме, равной шестикратному минимальному размеру пенсии по старости, установленному федеральным законом на день его смерти. Этим лицам предоставляется право на пользование служебным автотранспортом , а также право на медицинское обслуживание, которое им предоставлялось, в течение пяти лет со дня смерти Президента Российской Федерации, прекратившего исполнение своих полномочий.
Решение о лишении неприкосновенности принимает Государственная Дума Федерального Собрания РФ по представлению Генерального прокурора РФ. Думается, что столь большой объем неприкосновенности экс-президента РФ в совокупности со значительными материально-финансовыми затратами со стороны государства на содержание экс-президента и его семьи трудно совместимы с равноправием граждан Российской Федерации независимо от их прошлой деятельности.
Верным решением проблем связанных с неприкосновенностью статуса Президента РФ и бывшего Президента РФ было бы в определении в федеральном законе содержание неприкосновенности, отклонив концепцию абсолютной неприкосновенности. Теоретически Президент РФ должен нести юридическую ответственность не только в форме отрешения от должности, но и в других формах.
Завершая исследование института президентства, представляется необходимым сделать ряд обобщающих выводов.
Во-первых, Президент РФ занимает место вне трех ветвей власти, он выделяется в четвертую самостоятельную ветвь власти, которая координирует деятельность других. Если ранее во многих научных трудах отмечалось «полупрезидентская» форма правления, то сейчас в связи с расширением полномочий Президента актуальней говорить, что в России сложилась особая отличная от других зарубежных стран «суперпрезидентская» форма правления, при которой президент избирается всеобщим голосованием (в этом её отличие от парламентской формы); он располагает собственными прерогативами, позволяющими ему действовать независимо от правительства; наряду с президентом действует председатель правительство и министры, образующие правительство, в определенной мере ответственное перед парламентом (в этом ее отличие от президентской формы); неконтролируемых полномочиях Президента по роспуску Государственной Думы, а так же полный контроль над правительством.
Во-вторых, особая роль принадлежащая Администрации Президента. Фактически Администрация Президента РФ выполняет функции в сфере исполнительной власти, сковывая самостоятельность не только Правительства но и всей исполнительной власти в целом. Следует четко законодательно урегулировать функций и полномочий исполнительного аппарата Президента, которые не должны выходить за пределы вспомогательного аппарата Президента РФ, осуществляющего правовое, организационное, материальное, информационное и иное обслуживание деятельности главы государства. При этом последний не должен иметь абсолютной власти в отношении установления функций и структуры своего аппарата. Такая власть влечет наделение аппарата несвойственными функциями, фактически значительно корректирующими официальные механизмы разделения властей в ущерб самостоятельности, прежде всего, власти исполнительной, которая вынуждена согласовывать свои действия с исполнительным аппаратом Президента РФ.
В-третьих, Вопрос о соотношении федерального закона и указа Президента оказался не урегулирован. Указы Президента фактически подменяю федеральный закон, а иногда его дублируют, что является недопустимо. Не менее существенной проблемой явилось отсутствие в Конституции РФ в ст. 90 перечня вопросов, по которым Президент РФ может издавать указы, либо отсутствует перечень вопросов, по которым Президент не может издавать Указы. Именно, это обстоятельство позволяет отметить негативную роль указов в системе источников права Российской Федерации. Для этого необходимо: установить либо тот или другой перечень вопросов; изъять у Президента полномочие по изданию указов, указы чаще всего дублируют закон, иногда ему противоречат.
В-четвертых, не совершенна процедура отрешение Президента РФ от должности при исполнении им своих полномочий являющаяся одним из оснований досрочного прекращения полномочий Президента РФ. Которое, может произойти только на основании обвинения главы государства в совершении государственной измены или иного тяжкого преступления. Исходя из ст.93 Конституции РФ Президенту может быть предъявлено обвинение довольно узкого круга преступлений. Поэтому следовало бы предусмотреть, что Президенту РФ, как и всякому иному лицу, при наличии достаточных оснований может быть предъявлено обвинение в совершении любого преступления, а не только государственной измены или иного тяжкого преступления. Предъявление Президенту РФ обвинения в совершении преступлений, неуказанный в соответствующей статье Конституции РФ, могло бы повлечь для него определенные правовые последствия, например, приостановления полномочий на какой-то срок и т.п. В этом смысле иммунитет Президента РФ абсолютен, а значит, не демократичен, несправедлив, неправомерен.
Процесс становления и развития института президентства в нашей стране связан с рядом особенностей политико-правового характера и, прежде всего, реформой всей системы государственной власти, самой идеологической основы её функционирования, а также с поэтапным проведением социально-экономических реформ и объективной необходимостью учреждения государственной должности, обеспечивающей стабильность функционирования принципиально новой системы государственной власти РФ.
Выстраивая сильное государство, В. Путин стремится главным образом укрепить свою власть, т.е. президентскую власть, распространив свои широкие полномочия на все сферы жизни общества и в том числе на сферу федеральных отношений.
Структура его власти как раз свидетельствует об этом. Эго положение о выстраивании «Вертикали власти» и действия в этом направлении означают не только усиление его власти во взаимоотношениях с субъектами Федерации и местной властью, но усиление его влияния на все органы исполнительной власти сверху донизу. В этом выстраивании происходит, безусловно, укрепление федеральных начал и целостности государства, усиление организованности исполнительной власти сверху донизу, а также укрепление именно президентской власти даже личной власти. Выстраивая им вертикаль власти представляет собой механизмы, через которые он реализует свои полномочия.
Концепция президентской власти, принятая в действующей Конституции Российской Федерации, существенно отличается от проводившейся в прежней Конституции. Суть изменений состоит, прежде всего, в том, что Президент перестал быть главой исполнительной власти. Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительная власть осуществляется теперь Правительством Российской Федерации. Заметим, что именно Председатель Правительства, а не Президент определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу.
Расширенные полномочия Президента РФ по назначению высших должностных лиц субъектов РФ ограничивает права субъектов РФ. Поскольку законодательные органы субъектов РФ оказываются в зависимости от Президента, а граждане, по средствам выборов высшего должностного лица своего субъекта, не могут выразить свою волю.
По совокупности и значимости функций и полномочий, закрепленных за Президентом Конституцией, он, бесспорно, занимает ведущее место в системе органов Российской Федерации, осуществляющих государственную власть. Этими органами в соответствии со ст. 11 Конституции являются Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации. Такое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов Российской Федерации, поскольку полномочия Президента направлены, прежде всего, на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти Российской Федерации, строгое соблюдение Конституции Российской Федерации, защиту прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета.
На сегодняшний день необходимо принятия такого федерального закона «О статусе Президента Российской Федерации», где, в частности, были бы конкретно сформулированы обязанности Президента, его полномочия, санкции за конкретные конституционные деликты, механизм привлечения Президента к ответственности, детализирована процедура «импичмента».
Подводя итог, следует отметить, что во всех отношениях для России необходимо сильное государство, которое способно обеспечить выход страны из кризиса её движения по пути демократической трансформации, в соответствии с требованиями современности, обеспечить выживание и прогресс российского общества в условиях обостряющихся проблем, стоящих перед человечеством.
Библиографический список
Международно-правовые акты
. «Всеобщая декларация прав и свобод человека», принятая Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года.
Нормативные правовые акты
. Конституция РФ. Официальный текст по состоянию на 1 апреля 1999г. - М.: ООО «Фирма «Издательство АСТ» , 1999.
. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 5 июля 2004 г. №6. Ст. 2710.
. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ (ред. от 01.06.2005) «О Правительстве Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ
. Федеральный Конституционный Закон РФ 30 мая 2001г. №3-ФКЗ (ред. от 07.03.2005) «О чрезвычайном положении»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 4 июня 2001 г. №23. Ст. 2277.
. Федеральный Конституционный Закон Российской Федерации от 30 января 2002г. № 1-ФКЗ «О военном положении»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 4 февраля 2002г. № 5. Ст. 375.
. Федеральный закон от 18 мая 2005г. № 51-ФЗ « О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 22 мая 2005г. № 25. Ст. 2530.
. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ (ред. от 21.07.2005) «О выборах президента Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 14 января 2003г. № 10. Ст. 2510.
. Федеральный закон РФ от 31 мая 2002г. № 62-ФЗ (ред. от 03.01.2006) «О гражданстве Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 3 июня 2002г. № 22. Ст. 2031.
. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ (ред. от 21.07.2005, изм. от 14.11.2005) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 17 июня 2002г. № 24. Ст.2253.
. Федеральный закон от 12 февраля 2001г. № 12-ФЗ «О гарантиях Президенту РФ, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 16 июня 2002г. №25. Ст.340.
. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 03.06.2006) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 10 октября 1999 г. №21. Ст. 1344.
. Федеральный закон от 31 мая 1996г.№61-ФЗ (ред. от 26.12.2005, с изм. от 03.07.2006) «Об обороне»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 3 июня 1996г. №23. Ст. 2750.
. Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ (ред. от 01.12.2004) «О Счетной Палате Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ.
. Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ (ред. от 27.12.2005) «Об Общественной Палате Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ.
. Закон РФ от 05.03.1992 N 2446-1 (ред. от 07.03.2005) «О Безопасности». Справочная правовая система ГАРАНТ.
. Указ Президента Российской Федерации от 6 апреля 2004 г. № 490 (ред. от 01.08.2005) «Положение об Администрации Президента Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 10 апреля 2004 г. №4. Ст.3452.
. Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 23.12.2005, с изм. от 27.03.2006) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Справочная правовая система ГАРАНТ.
. Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 2001 года № 1500 «О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 3 января 2002г. № 11.Ст.125.
. Указ Президента РФ от 21 июля 1997г №746 (ред. от 01.12.2003) «Об утверждении Положения о порядке предоставления политического убежища в Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 25 июля 1997г. №31. Ст.3095.
. Указ Президента РФ от 15.02.1994 N 319 (ред. от 06.05.2000) «О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ.
. Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 (ред. от 07.07.2006) «О Регламенте Правительства Российской Федерации и положении об аппарате Правительства Российской Федерации». Президента Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ.
. Послание Президента РФ Федеральному собранию «Россия, за которую мы в ответе» от 23 февраля 1996г. Справочная правовая система ГАРАНТ.
. Послание Президента РФ Владимира Путина Федеральному собранию РФ, 2003г. Справочная правовая система ГАРАНТ.
. Постановление Центризбиркома РФ от 04.10.2002 N 160/1401-3 «О результатах выборов Губернатора Красноярского края»: «Российская газета», N 189, 05.10.2002
Специальная литература
. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс.- В 2т. Т.2. - М.: Юристъ, 2005. - С.298-301.
. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации / Учебник для юридических факультетов вузов и факультетов. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, М, 1998. - С.410-420.
. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для студ. вузов, обуч. по спец. "Юриспруденция".- 3-е изд., изм. и доп.- М.: Норма (Изд. группа Норма-Инфра-М), 2001. - С. 408-420.
. Баглай М. В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. для вузов. - 3-е изд., изм. и доп.- М.: Норма , 2003. С 408-425.
. Белкин Е.В. Откровения Кремлевского Штирлица // «Независимая газета» от 21 октября 2000 года. - С. 5-7.
. Дегтев Г.В. некоторые теоретические закономерности становления института президентства на современном этапе // Государство и право. 2005. № 2., - С. 5-12.
. Домрин А. Интервью // «Независимая газета» от 28.02. 1995 года.-С.4-5.
. Звягин Ю. Г. Право безотлагательного вето Президента - на весах конституционного правосудия. Заметки с заседания Суда // Журнал российского права. 1998. № 6. - С.48-50
. Конституция Российской Федерации: Энцикл. Словарь/ Авт. коллектив: В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Ю.А. Юдин и др. - М.: Большая Российская энциклопедия, 1995.
. Конституция Российской Федерации. Вопросы и ответы. - М.: Юрид. лит. 2006. - С. 56-67.
. Комментарии к Уголовному кодексу Российской Федерации под. ред. С. Б. Ромазина, А. С. Михлина, ст. 85., М., Норма., 2005г.
. Комментарии к Уголовно-исполнительному кодексу Российской Федерации под. ред. С. Б. Ромазина, А. С. Михлина ., ст.113, М., Юристъ., 2005г.
. Конституционное право России: Учебник / Под ред. Г.Н. Комковой. - М.: Юристъ, 2006. - С. 238-240.
39. Колюшин Е.И. Конституционное право России: Курс лекций.- М: «Городец»,2006. С.250-276.
40. Колюшин Е. И. Скрытые полномочия или присвоение власти? // «Журнал российского права». 1998. № 7. С.53-56
. Комментарий к Конституции РФ / Общ. Ред. Ю.В. Кудрявцева, 2005. -с.393
. Конституционное право Российской Федерации (конспект лекций). М.: «Приор-издат», 2006.- с.192.
43. Конституционное законодательство России / Под редакцией Ю.А. Тихомирова. - М.: «Городец - Формула права», 1999. - с.142.
. Лукашук И.И. Внешняя политика: Президент и парламент. // Государство и право. 1996, №7. с.138
45. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации Проблемы реализации. - М.: ЮНИЧЕЛ-ДАНА, 2002.- С. 447-480
46. Матузов Н.И. Коллизии в праве: причины, виды и способы разрешения // «Правоведение», 2000. №5. - с. 230
. Нуянзин А.Н. «О праве Президента РФ возвращать принятые федеральные законы. Некоторые дискуссионные вопросы». // Журнал российского права. 2001. №10. - с.38
48. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.: Изд. группа ИНФРА м - НОРМА, 1996.
. Окуньков Л. А. Вето Президента//Журнал российского права. 1998. №2.- С.11- 28
. Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным собранием. // Законодательство, № 9, 2000, - С.52-57
. Пак Санг Нам. Президент и исполнительная власть.// Свободная мысль - XXI век.2001. №11.- с.37
52. Parlamentary Participation in the Making and Operation of Treaties. Dordrecht, 1990, p. 45
. Россия в поисках стратегии: общество и власть. - М., 2000. - с. 265.
. Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерация. - М., 2000. - С.23-24.
. Румянцев О.Г. Интервью // «Независимая газета» от 4.03.1994 года. - С. 2.
. Соедененые Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М., 1993. - С.181-183
. Селезнев Г.Н. Вся власть - закону! - М., 1997. - С.35,45, 176.
. Смоленский М. Б. Конституционное право Российской Федерации: история и современное состояние: Учеб. пособие/Рост. гос. экон. акад.- Ростов н/Д, 2000. - с. 376.
. Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М.: Новая Правовая культура, 2003 - С.15-21.
Судебная практика
. Постановление Конституционного Суда от 11 июля 2000г. «по делу о толковании положений ст. 91 и ч. 2 ст. 92 Конституции РФ о досрочном прекращении полномочий Президента РФ в случае стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 15 июля 2000 г. № 32. Ст. 1532.
. Постановление Конституционного суда от 11 декабря 1998г. №28-П «По делу о толковании положений части 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации»: Собрание Законодательства Российской Федерации от 28 декабря 1998г. № 52. ст. 6447.
. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации». Президента Российской Федерации». Справочная правовая система ГАРАНТ.
63. Постановление Конституционного Суда РФ от 06.04.1998 N 11-П «По делу о разрешении спора между Советом Федерации и Президентом Российской Федерации, между Государственной думой и Президентом Российской Федерации об обязанности Президентом Российской Федерации подписать принятый Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в СОЮЗ ССР в результате Второй Мировой Войны и находящихся на территории Российской Федерации». Российской Федерации».