Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Прокуратура и положения новой конституции Украины. 8
13 июля i996 г. введена в действие новая Конституция Украины. Она стала первоосновой для правового оформления современных политиче ских, экономических и духовных ре алий в украинском обществе. Соглас но ее положениям (раздел VII) про куратура Украины составляет еди ную систему, на которую возлагаются: поддержание государственного обви нения в суде; представительство инте ресов гражданина или государства в суде в случаях, определенных зако ном; надзор за соблюдением законов органами, осуществляющими опера тивно-розыскную деятельность, дозна ние, досудебное следствие; надзор за соблюдением законов при исполне нии судебных решений по уголовным делам, а также при применении иных мер принудительного характера, свя занных с ограничением личной свобо ды граждан.
Прокуратуру Украины возглавля ет Генеральный прокурор, который назначается на должность с согласия Верховной Рады Украины и осво бождается от должности Президен том страны. Верховная Рада может выразить недоверие Генеральному прокурору, что влечет его отставку с должности. Срок полномочий Гене рального прокурора — пять лет. Организация и порядок деятельности органов прокуратуры Украины опре деляются законом.
Конституционные основы украинс кой модели прокурорского надзора определены не только в нормах, вклю ченных в специальный раздел о про куратуре. Полномочия и формы осу ществления прокурорского надзора определяются — прямо или косвен но — и конституционными нормами о государственном и общественном ус тройстве, о полномочиях и компетен ции высших органов государственной власти, органов правосудия, местного самоуправления, нормами об основ ных правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. Основной Закон Украины решил
40
два главных организационных вопро са для прокуратуры: сохранение про куратуры как единой централизован ной системы (ст. 121) и порядок назначения Генерального прокурора (ст. 122). Что же касается полномо чий, организации и порядка деятель ности прокуратуры, то эти вопросы должны решаться в Украине отдель ным законом (ст. 123).
Названные конституционные нор мы составляют политическое и юри дическое ядро норм специального за конодательства о прокурорском над зоре. С принятием 6 ноября 1991 г. Закона Украины «О прокуратуре» и практическим воплощением его в жизнь были заложены определенные предпосылки становления прокурор ского надзора. Верховным Советом утверждено Положение о классных чинах работников органов прокура туры Украины, Дисциплинарный ус тав прокуратуры Украины,ыытыыкыы ыыыыыкыылыыиыыГыыеыылыной прокура туры, установлено соотношение меж ду классными чинами работников прокуратуры и воинскими званиями работников органов внутренних дел. Кабинетом Министров Украины ут вержден Порядок и условия государ ственного обязательного страхования работников прокуратуры. Внесены из менения и дополнения в УПК, ГПК, АПК, регламентирующие правомочия прокурора в уголовном) гражданском и арбитражном судопроизводстве. Принят Закон «О государственной защите работников суда и правоохра нительных органов». Изданы прика зы Генерального прокурора по основ ным направлениям прокурорской де ятельности .
Но и новый раздел Конституции, к сожалению, не устранил ряд положе ний первоначальной концепции авто ров проекта Конституции) направлен ных на принижение роли прокурату ры. В седьмом разделе Основного Закона статус прокуратуры неоправ данно сужен, в нем нет функции общего надзора. Отсутствие ее в пе-
речне функций прокуратуры в извест ной мере противоречит детальному конституционно-правовому регулиро ванию организационных основ ее пос троения и является примером влия ния на Конституцию той политиче ской борьбы) которая велась вокруг судьбы украинской прокуратуры. Единственным аргументом сторонни ков резкого ограничения компетен ции прокуратуры является то, что на Западе ее органы главным образом не осуществляют надзор за соблюде нием законности в хозяйственной де ятельности. Вступив в Совет Европы, Украина должна приспособить свою правовую систему к европейским стан дартам. Да, должна, но любая пере стройка правоохранительного меха низма не может проводиться без тща тельного изучения всех ее последст вий.
В итоговом документе панъевро пейской конференции «Трансформа ция прокуратуры в орган, совмести мый с демократическими принципами права», проведенной Советом Евро пы с участием 16 стран Европы (май 1993 г.), обращается внимание на несостоятельность попыток переделы вать прокурорскую систему одной страны по принципу другой. Подчер кивается, что новую прокуратуру трудно создавать даже в условиях стабильности, еще труднее — в пери од политических и социальных пере мен. Чтобы не ошибиться, добиться успеха, считают участники конферен ции, важно, чтобы любая создавае мая прокурорская система была со вместима с культурой и историей страны, воспринималась обществом, в котором она функционирует.
Таким образом, заявление некото рых наших оппонентов о том, что ликвидации надзорной функции про куратуры требовал от нас Совет Ев ропы, не совсем корректно. Требова ния Совета Европы, как видим, на правлены на обеспечение высоких стандартов защиты прав и свобод человека, а какие органы будут это исполнять — вопрос другой. Ведь даже в странах — членах ЕС право вые системы не идентичны, в этом автор еще раз убедился, участвуя в международном семинаре по пробле мам развития органов прокуратуры, который проводила Генеральная про куратура Украины совместно с Сове-
том Европы.
В этом плане поучителен опыт российской Федерации, где Концепция судебно-правовой реформы (1991 г.) не предусматривала общего надзора прокуратуры, а в ноябре 1995 г. была принята другая редакция Зако на «О прокуратуре Российской Феде рации», где функция общего надзора не только была сохранена, но и значительно расширена. По тому же пути пошел и белорусский законода тель. Более того, Конституция РФ, в отличие от Конституции Украины, не детализирует функции прокуратуры непосредственно (ст. 129), а этот вопрос находит окончательное реше ние в Законе о прокуратуре (ст. 1). На наш взгляд, самый разумный выход.
Уж если у нас так любят ссылаться на авторитет Совета Европы, то еще раз отметим, что проведенный 18—19 марта 1996 г. семинар «О совершен ствовании деятельности прокуратуры на основе демократических принци пов права» показал: предусмотрен ные Конституцией Украины ограни чения функций органов прокуратуры не находят одобрения ни у ученых страны, ни у практических работни ков. Тем более не найдет одобрения «резекция» прокурорских функций у большинства граждан. Никакие ссыл ки на судебную защиту их не обма нут, так как эта система сегодня чрезвычайно забюрократизированная и дорогостоящая. Может быть, когда-то будет и иначе, но сегодня проку рор — единственная надежда и защи та простого гражданина от правового беспредела.
Принятие седьмого раздела Кон ституции Украины в том виде, в каком он изложен сейчас, привело к противоречию двух основополагаю щих государственно-правовых доку ментов, а именно Декларации о госу дарственном суверенитете Украины и Основного Закона страны. Если раз дел 3 Декларации закрепляет преро гативы прокуратуры следующим об разом: «высший надзор за точным и однообразным исполнением законов осуществляет Генеральный прокурор Украины...», то в Основном Законе такое основополагающее положение отсутствует. Это не мелочь. Нормы Декларации никто не отменял. Более того, в обращении Верховного Совета
41
Украины к народу по случаю пятой годовщины принятия Декларации о государственном суверенитете Украи ны от 14 июля 1995 г. подчеркивает ся, что основные принципы государ ственного устройства Украины, про возглашенные в Декларации, не под лежат пересмотру.
О росте преступности в Украине и перерастании ее в «пятую власть» уже было сказано и написано столь ко, что вряд ли стоит об этом подроб но говорить.
Может ли в таких социально-поли тических условиях не сохраниться закрепленный действующим законо дательством статус прокуратуры как главного государственного института по соблюдению законов прежде всего структурами и должностными лица ми? Органы прокуратуры, исполняя «старые» конституционные полномо чия по осуществлению общего надзо ра, в 1992—1996 гг. выявили 336 тысяч нарушений закона, для устра нения которых прокурорами были внесены протесты, предписания. За пренебрежение законами, по требова нию прокуроров, было привлечено к ответственности почти 145 тысяч че ловек. Кроме того, лишь за 1995 г. по результатам расследования уголовных дел, возбужденных во время обще надзорных проверок, к уголовной ответственности было привлечено бо лее тысячи человек. Таким образом. эта функция прокурорского надзора за исполнением законов является до статочно эффективной и необходи мой. Органы власти, как правило, позитивно воспринимают протесты, предписания и представления проку роров и с учетом их требований принимают меры по устранению на рушений. Большинство (почти 97 процентов) протестов удовлетворяет ся непосредственно органами, кото рые их издали. За прошедшие 5 лет удовлетворено более чем 65 тысяч протестов.
Другая сторона общего надзора — защита конституционных прав и сво бод граждан. В 1992—1996 гг. проку роры защитили права почти 47 тысяч граждан по их обращениям. По тре бованию прокуроров восстановлены права граждан в связи с наруше ниями трудового законодательства (6 тыс.), жилищного законодательст ва (более 3,5 тыс.), по вопросам
42
социальной защиты (почти 4 тыс.). На личном приеме у прокуроров по бывало около 800 тысяч граждан.
Итак, будем исходить из того, что раздел VII Конституции действует и из всего спектра прокурорских пол номочий, присущих общему надзору, осталось одно — «представительство интересов гражданина или государст ва в судах в случаях, определенных законом» (п. 2 ст. 121). Такое поло жение не было известно ранее ни теории, ни практике прокурорского надзора. Это будет означать, что прокурор отныне может ставить во прос о ликвидации любых наруше ний законности только через суд. Внимательно вчитавшись в раздел VII Конституции, можно заметить, что у прокуратуры отобрали даже функцию уголовного преследования (то есть возбуждение уголовных дел, которое нельзя отождествлять с под держанием государственного обвине ния в суде). Тут уже видно желание не просто идти в ногу с Европой, но в чем-то и опережать ее.
Давайте теперь спрогнозируем, как намеченная перестройка повлияет на нащу судебную систему. Возможны два варианта. В первом резко умень шится количество выявленных нару шений законности, которые в совре менных условиях способна устано вить только прокуратура. Во втором, если прокуроры начнут во всех слу чаях обращаться в суд, последствия будут просто непредсказуемыми. Со временная судебная система не может управиться даже с теми делами, кото рые есть. Увеличение их количества может привести к ее параличу.
По словам министра юстиции, сегодня отечественное правосудие недоукомплектовано 340 областными и 351 районными судьями. 453 судьи совсем не имеют жилья, а 133 суда работают в аварийных поме щениях (несмотря на постановление Верховного Совета «06 обеспечении деятельности судей»). Впрочем, судьи лишены не только крыши над голо вой, а и элементарного: конвертов, повесток, карандашей, чернил и дру гого, а неплатежи приводят к отклю чению электроэнергии, воды, связи. Значительная часть судов осталась без охраны, поэтому участились слу чаи воровства дел. Отсутствие кадров приводит и к увеличению, а также
нарушению сроков рассмотрения дел, что существенно влияет на действен ность судопроизводства.
Не могу понять некоторых высших должностных лиц судебной системы органов юстиции, инициаторов «уре зания» прокурорского надзора. Пусть попробуют нас убедить, что ликвида ция общего надзора прокуратуры, функции уголовного преследования, расследования преступлений и неко торых других произведет благотвор ное влияние на состояние законности в Украине.
Сейчас Украина делает первые шаги в решении институционных и проце дурных вопросов в отраслях граж данского и криминального судопро изводства. Однако менее заметны результаты реформ в сфере админис тративного судопроизводства, потому что после распада СССР структура административного контроля почти не испытала изменений. Как следст вие имеем закоренелую бюрократию, которая до сих пор пользуется значи тельной административной властью.
Только сейчас в Украине на повест ку дня ставится вопрос о подотчет ности в системе административного судопроизводства. Однако на опера тивное решение этих вопросов вряд ли можно надеяться, так как понятия административной справедливости и недопущения своеволия во время осу ществления административных пол номочий существуют в нашем госу дарстве только в зародышевом состо янии. Ни для кого не секрет, что большинство граждан не приобрели достаточного уровня общественной сознательности, чтобы оценить важ ность защиты и сохранения своих прав. И сможет ли украинский граж данин быть уверенным в том, что судопроизводство существует только для защиты его прав, когда именно судопроизводство не уверено в себе.
Какие же выводы можно сделать, анализируя события, связанные с принятием Конституции? Каковы ближайшие перспективы упадка (имен но это слово кажется нам наиболее приемлемым) прокуратуры вследст вие изменения ее конституционного статуса? Учитывая особенность мо мента — почти одновременное «евро-пезирование» отечественной прокура туры и сохранение «переходного» общего надзора за соблюдением «пост-
социалистической» законности, оста новлюсь лишь на отдельных аспек тах, которые будут характерны для деятельности прокуратуры на пере ходный период.
1. Не будем тешить себя иллюзия ми, что работники прокуратуры ста нут как ни в чем не бывало выпол нять свои обязанности по надзору за законностью, не думая о том, что скоро этой деятельности придет ко нец (п. 9 «Переходных положений»). Уже в ближайшее время мы стол кнемся с существенным снижением эффективности надзорных мер) поте рей кадров.
2. Несмотря на то) что на переход ный пятилетний период надзорные функции прокуратуры сохраняются, нетрудно заметить, что функции об щего надзора в сфере государствен ного управления уже переданы пред седателям местных государственных администраций и нет надобности дуб лировать действия по надзору за за конностью двух государственных структур (администрации и прокура туры).
3. Если уж сохранять надзорные функции прокуратуры в сфере адми нистративного и государственного управления) то их нужно ограничить достаточно узким) но самым важным участком. В области общего надзо ра — это охрана прав и законных интересов граждан. Там, где возника ют проблемы с правами, свободами и обязанностями человека и граждани на, вмешательство прокурора обяза тельно и необходимо.
4. Хотя по Конституции (ст. 101) еще одним органом защиты конститу ционных прав и свобод человека и гражданина должен стать Уполномо ченный Верховной Рады Украины по правам человека, однако его возмож ности не стоит переоценивать. Он будет обладать меньшими, чем про курор, правами, а предлагаемая про цедура защиты — сложной и малоэф фективной. Так) обращению к упол номоченному должно предшествовать заявление гражданина в соответству ющие государственные органы, в чччччччччччччччччччччччччччччччччтура. Своих представителей уполномочен ный будет иметь только в городах республиканского и областного под чинения) что сделает их менее до ступными, чем прокуроры. Наконец,
43
надо иметь в виду, что на создание нового органа защиты потребуются немалые средства и квалифицирован ные кадры, а их в настоящее время просто нет.
5. В переходной к рыночной эко номике период было бы преждевре менным устранять прокурора от пра возащитной деятельности в сфере экономических отношений. Вопросы соблюдения законов о собственности, приватизации, налоговой, банковской, инвестиционной и внешнеэкономичес кой деятельности должны постоянно быть в поле зрения контролирующих органов. А прокуратуру в известной мере можно рассматривать как систе-мообразующее ядро государственного контроля.
6. Прокуратура, бесспорно, долж на оставаться органом уголовного преследования, т. е. выявлять пре-
ступления, возбуждать уголовные дела, избирать меру пресечения, над зирать за дознанием и расследова нием уголовных дел, оперативно-ро зыскной деятельностью) поддерживать государственное обвинение, осущест влять надзор за законностью испол нения приговоров, выполнять функ цию отдельного предварительного следствия. Более того, в течение пяти лет после вступления в силу настоя щей Конституции сохраняется сущест вующий порядок ареста, содержания под стражей и задержания лиц, подо зреваемых в совершении преступле ния) а также порядок проведения осмотра и обыска жилища или иного владения лица.