Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Система межбюджетных отношений в Российской Федерации
Нынешняя система межбюджетных отношений, сформированная в основном в 1994 г., преследова ла объективно обусловленые цели создания меха низма выравнивания социально-экономического развития субъектов Российской Федерации. Были созданы предпосылки для перехода от господство вавшего в 1991—1993 гг. индивидуального согла сования объемов финансовой поддержки отдель ных регионов к единым правилам распределения финансовой помощи на основе формализованных и уже в силу этого более объективных критериев и расчетов.
В основе реформы лежали четыре принципиаль но новых для бюджетной системы России подхода.
Во-первых, субъектам Федерации было предос тавлено право самостоятельно устанавливать став ку налога на прибыль предприятий и организаций, поступающего в их бюджеты.
Во-вторых, вводились единые нормативы отчис лений от федеральных налогов в бюджеты регио нов. Это в основном касалось налога на добавлен ную стоимость (НДС). Теперь в бюджеты субъек тов Федерации должны были поступать 25% от со бранного на территории НДС, тогда как прежде эти пропорции устанавливались индивидуально для различных регионов. В 1996 г. был сделан дальней ший шаг в этом направлении: были утверждены стабильные для ближайших трех лет пропорции раз деления федеральных налогов между центром и ре-пюнами.
В-третьих, была создана нормативная база вве дения региональными и местными властями соб ственных налогов.
Наконец, в-четвертых, что самое важное, в со ставе федерального бюджета был образован Фонд
' Материал подготовлен на основе доклада на заседании ра бочей группы по совершенствованию межбюджетных отно шений 15.12.1997 г.
финансовой поддержки регионов (ФФПР), сред ства которого (трансферты) должны были рас пределяться между субъектами РФ по специаль ным критериям и формулам. Распределение средств ФФПР проводится на основе многосту-пенчатыхрасчетов.
Такие подходы к регулированию межбюджет ных отношений (с незначительными вариациями) были реализованы в законах о федеральном бюд жете на 1994-1997 гГ.
Таким образом, если раньше межбюджетные отношения строились преимущественно на неглас ном "торге" между Федерацией и регионами за бюджетные ресурсы, результаты которого зависе ли от пробивной силы и влияния региональных лидеров, то начиная с 1994 г. для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные, но все же более рациональные финансово-экономи ческие критерии и методы.
В период 1994—1996 гг. происходили постепен ная стабилизация межбюджетных пропорций, адаптация национальной бюджетной системы к качественно новым для нее принципам регули рования, сокращение сферы субъективизма и чи новничьего произвола в распределении федераль ной помощи (если, например, в 1994 г. через ФФПР регионы получили 23% общего объема пе речислений из федерального бюджета, то в 199бг. —уже 47%). Проведенная реформа позволила избе жать весьма серьезной для России опасности— на-логово-бадджетных "войн" меяэду федеральным цен тром и регионами.
Однако процесс реформирования межбюджет ных отношений оказался незавершенным. Механизм бюджетного выравнивания за прошедший период не претерпел изменений к лучшему. Вносимые же ежегодно частичные корректировки были незначи тельны и непоследовательны. Поэтому постановка
вопроса о системной реформе межбюджетных от ношений представляется вполне обоснованной.
Существующая система базируется на исполь зовании четырех основных форм осуществления фи нансовой поддержки субъектов Российской Феде рации:
- финансовая поддержка региональных бюдже тов в рамках межбюджстных отношений — вклю чает Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), а так же субвенции, дотации и др.;
- финансирование нарешение конкретных со циальных задач, осуществляемое по линии различ ных министерств и ведомств, то есть в рамках фор мально отраслевой финансовой поддержка (напри мер, в ходе осуществления государственной под держки угольной отрасли учитываются потребности вподдержкееесоциальнойсферы);
- расходы, связанные с осуществлением финан совой поддержки, учитываемые в ходе исполнения различных федеральных программ (в особенности, направленных на социально-экономическое разви тие субъектов РФ) .
-финансирование навоэвратнойоойовеизфв* дералыгого бюджета решения некйторых сойЯ^льньаХ проблем в регионах (государственная поддерйска завоза продукции в районы Крайнего (Чекера) Отд.* жетные ссуды, выдача гарантий .Правитеяьства^РФ подкредитованиесоциальнОйсферви-^^п.)^ - '-••
Несмотря на большое количесТйойробяем', свя занных с отсутствием скоордйнйрованноСтй раз личных форм финансовой йоддвржки между со бой, в результате че^оиногдаодиа и та ikc про грамма может быть профинансирована несколько раз по различным линиям, а другие программы не получают финансирования вовс^в центре рефор мирования по комплексу финансово-экономичес ких и политических причин находится механизм межбюджетного выравнивания, основанный на трансфертах из федерального фонда финансовой подцержкисубьектовРФ.
Величина ФФПР утверждается в фиксирован ной пропорции к доходам федерального бюджета (в 1994 г. -22% НДС, в, 1995 г. - 27% НДС, в 1996 — 97 гг. — 15% налоговых доходов за исклю чением ввозных пошлин, проект бюджета на 1998 год — 14% налоговых доходов за исключением та моженных пошлин). -
Право на получение трансфертов из ФФПР еже годно получают 70-80 субъектов Федерации из 89. Доля каждого региона фиксируется в законе о федеральном бюджете на текущий год. Для со кращения количества регионов-реципиентов ис пользуется понижающий коэффициент (0,92 в 1994-1997 гг.)
Расчет сумм трансфертов (долей в ФФПР) про изводится в несколько этапов. В его основе — сопо-
ставление планов расходных потребностей и пла нов доходной базы бюджета субъекта Федерации. При этом доходы рассчитываются на базе ближай шего отчетного года (например, для 1998 Г. — по данным за 1996 г. с уменьшением по 3 и увеличе нием по 6 позициям), а расходы — на основе ин-дексацииданныхза 1991 г. (сискяючением ^рас ходных статей, добавлением 32 новых видов расхо дов и пересчетом расходов на жилищно-коммуналь ное хозяйство).
При расчете трансфертов используется группи ровка субъектов РФ, учитывающая не только их географическое положение, но и факторы, кото рые в наибольшей степени влияют на доходы и расходы бюджетов. Все субъекты РФ делятся на 3 группы с выделением категорий нуждающихся и особо нуждающихся регионов с учетом таких фак торов, как географическая удаленность, развитие транспортных коммуникаций, продолжительность отопительного сезона Из-за климаПйческих усло вий^ ограниченнШб epoidr завоза товаров и т. п.
'Сум^а^траясфёрта^выделясмого из ФФПР, скЛадываепбяиздвутс частей: йервая "из которых нап^вягйвай^д^ходнкэе выравнивание, а вторая на частичное-воа^ейцрние средств субъекта Федерации дшмюкрытия бюджетных расходов. Басовым усло вием для.исключения части субъектов РФ из числа тс^хоторые получают право на трансфбрты, яв ляется наличие превышения в исходных данных расчетного обЪемаДоходовНад расчетным Ьбьемом расходов, определенных согласно методике.
ДлярасчегаНервой^аститраноферта плановые доходы субъекта Федерации в расчете на душу на селения сравниваются с плановыми среднедуше-выми доходами по соответствующей группе регио нов. Для регионов, чьи душевые доходы ниже сред него по группе, рассчитывается (с учетом попра вочных коэффициентов) объем недостающих средств, который и составляет первую часть транс ферта. Вторая часть трансферта рассчитывается, ис ходя из превышения расчетного объема плановых расходов региона суммы плановых доходов. Таким образом, сумма этих двух частей и формирует об щий трансферт' региону.
Попытки усовершенствовать систему межбюд жетных отношений, предпринятые в 1997 г., были реакцией на ее несовершенство и имели в виду придать ей более обусловленный характер (возмож ность корректировка величины трансферта при не выполнении федеральных стандартовреформиро-вания ЖКХ), более целевой характер (введение специального трансферта в размере.3% налоговых доходов федерального бюджета, направляемого в территориальные фонды обязательного медицинс кого страхования через территориальные органы федерального казначейства), сократить число ре-гИоНоЙ-рецйпиентов (введение дополнительного
14
понижающего коэффициента через норматив раз решенного превышения расходов бюджета субъек та Федерации над его доходами в 10 %).
Осущесталенные в 1994—1997 гг. шаги в области совершенствования межбюцжетных слношений были тем не менее недостаточны, и основные недостат ки системы межбюджетных отношений продолжа ют сохраняться. К их числу можно отнести следую щие моменты.
Л.Сохранякнцмсяицдивндуализащи межбмш-жетных отношений. Отсутствие четкой норматив но-законодательной базы, запутанность и субъек тивизм правил и процедур распределения финан совой помощи, слабая экономическая обоснованность критериев бюджетного выравнивания являются ис точником постоянных конфликтов межоу федераль ным центром и регионами. Для их разрешения обе стороны вынуждены прибегать к установлению ин дивидуальных финансовых взаимоотношений.
При этом явные проявления асимметрии меж-бюджетных отношений (соглашения по налоговым и бюджетным вопросам, дифференциация норма тивов отчислений от федеральных налогов, выбо рочное финансирование региональных программ) являются лишь вершиной айсберга. Подавляющая же их часть носит неформальный характер и нахо дится вне сферы какого-либо правового регулиро вания. Сохранение такого положения чревато де зорганизацией системы государственных финансов.
2, Несогласомнвостъ мехяииэмя финаисоюй под держки регаонов с целями и задачами государепки' ной финаисоте-эктюмической полклоен. Механизм бюджетного выравнивания в его нынешнем виде не может быть использован в качестве инструмента для реализации федеральной Экономической и фи нансовой политики. Предоставление субъектам Фе дерации значительных по объему финансовых ре сурсов никак не увязано с выполнением регио нальными властями хотя бы минимальных требова ний и условий, критерии распределения финансовой помощи меходу регионами не отражают бюджетные ограничения и приоритеты, слабо связаны с про гнозными и нормативными параметрами развития отдельных регионов и страны в целом. Громоздкая и невнятная методология расчетов трансфертов не позволяет вырабатывать и оценивать варианты бюд жетного выравнивания, отвечающие установкам и условиям перспективного периода.
В условиях, когда центр тяжести экономичес ких и социальных реформ перемещается на уро вень регионов, такое положение все в большей сте пени подрывает эффективность общегосударствен ной экономической политики.
3. Отсутствие целевой направленности финансо вой поддержки субъектов Федерации. По своему экономическому содержанию трансферты ФФПР являются дотациями, которые используются по
усмотрению региональных властей. Федеральное правительство лишено возможности не только от слеживать использование на местах федеральной помощи, но и. что самое важное, оказывать эконо мическое влияние на бюджетную политику субъек тов Федерация, стимулируя ассигнования в при оритетные с точки зрения общенациональных ин тересов сферы и отрасли.
Более того, анализ показывает, что действую щий механизм бюджетного выравнивания ведет к росту на местах экономически и социально нео правданных расходов, в частности, субсидий жи лищно-коммунальному хозяйству. Это препятству ет наведению порадка в государственных финансах и продвижению экономических реформ.
4. Ограниченность сферы формализованного рас пределения финансовой помощи регионам. Значи тельная часть федеральных средств по-прежнему поступает в регионы по неформализованным кана лам, без предварительного распределения этих средств в федеральном бюджете. По итогам 1996 г. доля трансфертов ФФПР в общем объеме финан совой помощи субъектам федерации составила лишь 47%. Объем ФФПР оказался практически равен сред ствам, перечисленным в регионы в порядке взаим ных расчетов. Кроме того, в течение 1996 г. субъекты Федерации получили из федерального бюджета ссуд на общую сумму 10,4трлн. руб., половина которой на конец бюджетного года оставалась непогащенноЙ.
Сами трансферты, будучи наиболее "прозрач ной" частью межбюджетных потоков, финансиру ются крайне неравномерно, с применением инди видуальных схем взаимозачетов. Регионы получают значительные средства по линии многочисленных федеральных программ, которые в ряде случаев фактически являются одной из форм финансовой поддержки субъектов Федерации, но не имеют чет кого механизма территориального распределения.
Все это ведет к размыванию критериев распре деления финансовой помощи, ее распылению между регионами на основе субъективных подходов и, как следствие, к снижению эффективности бюджет ного выравнивания и федеральной региональной политики в целом.
Вместе с тем упорядочивание системы предос тавления финансовой помощи бюджетам нижесто ящего уровня может привести к существенному снижению расходов федерального бюджета, так как только в 1996 и 1995 годах объем безвозмездных перечислений из федерального бюджета составил соответственно 2,33% ВВП и 1,76% ВВП, в то вре мя как дефицит федерального бюджета в эти пе риоды находился на уровне 3,29% ВВП и 2,94% ВВП. Другими словами, большая часть дефицита федерального бюджета формируется на уровне мест ных бюджетов, тогда как бюджеты органов власти субъектов Федерации (областные, краевые и т. п.)
фактически служат лишь транзитными бюджетами для распределения федеральных средств между бюд жетами муниципальных образований региона.
5. Недостаток "прозрачности" методики расчета трансфертов. Действующая методика расчетов трансфертов ФФПР настолько сложна и запутана, что воспроизвести (и, следовательно, проверить) результаты ее использования за пределами Мин фина РФ практически невозможно. Она перегру жена исходными данными (несколько десятков па раметров по каждому региону), которые каждый год пересматриваются и согласовываются с пред ставителями регионов. Многоступенчатая и громоз дкая процедура расчетов предусматривает исполь зование разного рода поправочных коэффициен тов, "добавления" или "исключения" тех или иных составляющих, слабо обоснованных группировок регионов и т.д.
При этом, несмотря на кажущуюся легальность расчетов, исходные принципы и критерии не име ют строгого финансово-экономического обоснова ния и потому уязвимы для лоббирования. В резуль тате, несмотря на внешнее доминирование форма лизованного подхода, в сфере межбюджетных от ношений сохраняются весьма широкие возможности для проявлений субъективизма и негласного торга между властями разных уровней.
б. Отсутствие стимулов для региональных и мес тных кластей укрепаять собственную налоговую базу. В настоящее время налоговая база регионов факти чески оценивается прямым счетом методом "от до стигнутого". Отчетные данные о собранных на тер ритории региона налогах ежегодно пересчитывают ся по неформализованной Методике на условия сле дующего бюджетного года (при расчетах на 1998 г. использовались данные 1996 г. с уменьшением по 3 и с увеличением по 6 позициям). При этом исполь зуется унаследованная от советских времен процеду ра согласования ожидаемых поступлений по основ ным видам налогов с представителями регионов.
В рамках такого подхода любые попытки хотя бы в минимальной степени учесть при бюджетном выравнивании налоговые усилия региональных и местных властей оказываются малоэффективными. Как следствие, в настоящее время субъекты Феде рации заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии нало-
говой базы (в частности, в разного рода внебюд жетных фондах) и выбивании у центра дополни тельной финансовой помощи.
7. Отсугстеие обоснованной методики (щенки бюд жетных потребностей регионов. Действующая ме тодика определения трансфертов предусматривает ежегодный пересчет основной части бюджетных расходов субъектов Федерации по отчету за 1991 г. на условия прогнозного года. При этом использу ются единые для всех регионов индексы-дефлято ры, а также определяемые прямым счетом допол нительные виды бюджетных расходов регионов (для 1998 г.—по 32 позициям).
Полученные таким образом результаты имеют весьма отдаленное отношение к реальной потреб ности различных регионов в финансовых ресурсах, прогнозируемой или целевой структуре расходов, социальным и финансовым нормативам. Например, расчетные расходы на 1998 г. по 35 регионам превы шают их фактические бюджетные расходы 1996 г. в 1,3—2 раза, т.-е. являются заведомо нереальными.
Такой подход не позволяют оценить эффекппв-ность бюджетного выравнивания, скоординировать бюджетную политику федеральных и региональ ных властей, способствуя лишь увеличению расхо дов и раздуванию дефицита бюджетов субъектов федерации.
8. Текущий характер бюджетного выравнивания. Трансферты ФФПР направлены на субсидирова ние текущих расходов регионов и не оказывают прямого влияния на территориальное перераспре деление инвестиций. Тем самым закрепляются сло жившиеся различия в уровне бюджетной Обеспе ченности, подрываются стимулы к развитию регио нальной инфраструктуры, снижается эффективнрсть использования бюджетных капиталовложений.
Подводя итог изложенному) отметим, что ука занные недостатки носят системный характер и не могут быть устранены внесением частичных изменений в действующий механизм бюджетно го выравнивания. Дальнейшее сохранение нынеш него положения чревато снижением эффектив ности использования ресурсов национальной бюд жетной системы, ухудшением условийдля прове дения социально-экономических реформ, нарастанием напряженности в отношениях между центром и регионами.