Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Правительство Российской Федерации
Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования
"Национальный исследовательский университет
"Высшая школа экономики"
Факультет Государственного и муниципального управления Кафедра государственной и муниципальной службы
БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА
На тему:
«Оценка служебной деятельности и мотивация государственных служащих»
Студент группы № 494
Чобан В.В.
Научный руководитель
профессор Барабашев А.Г.
Рецензент
профессор Оболонский А.В.
Москва, 2013 г.
Оглавление
|
[1] Введение [2] [3] [4] Глава I. Научно-теоретические аспекты мотивации и оценки служебной деятельности государственных гражданских служащих [4.1] 1.1. Взаимосвязь мотивации и оценки служебной деятельности [4.2] 1.2. Научные подходы к изучению мотивов бюрократов [4.2.1] 1.2.1. Научные школы управления [4.2.2] 1.2.2. Рациональная модель бюрократии М. Вебера [4.2.3] 1.2.3. Теории рационального выбора [4.2.4] 1.2.4. Теория агентских отношений [4.2.5] 1.2.5. Менеджериальная модель государственного управления [4.2.6] 1.2.6. Public service motivation (PSM) [4.3] 1.3. Теории мотивации [4.3.1] 1.3.1. Содержательные теории [5] Mind Tools. McClelland's Human Motivation Theory. - URL: http://www.mindtools.com/pages/article/human-motivation-theory.htm [5.0.1] 1.3.2. Процессуальные теории [6] Mind Tools. Adams’ Equity Theory. - URL: http://www.mindtools.com/pages/article/newLDR_96.htm [7] Глава II. Эмпирические исследования мотивов государственных служащих [7.1] 2.1. Российские опросы [7.2] 2.2. Зарубежные исследования [7.3] 2.3. Мотивы выбора карьеры на государственной службе [8] Глава III. Российская практика мотивации и оценки служебной деятельности государственных служащих [8.1] 3.1. Исторически сложившиеся особенности мотивов государственных служащих [8.2] 3.2. Правовые аспекты мотивации государственных гражданских служащих [8.3] 3.3. Правовые аспекты оценки персонала на государственной гражданской службе [8.4] 3.4. Примеры внедрения новых мотивационных технологий в Правительстве Москвы [8.5] 3.5. Значение человеческого капитала в практике мотивации гражданских служащих [9] Глава IV. Внедрение системы комплексной оценки деятельности гражданских служащих (включая оценку мотивации) [9.1] 4.1. Описание модели [9.2] 4.2. Подходы из бизнеса [9.3] 4.3. Оценка персонала в процессе работы [9.4] 4.4. Оценка мотивации [10] Заключение [11] Список литературы [12] Приложение 1 [13] Приложение 2 [14] Приложение 3 [15] Приложение 4 [16] Приложение 5 [17] Приложение 6 |
«Во главе управления должны стоять люди, абсолютно наилучшие во всех отношениях»
Аристотель
Эффективное развитие современного общества невозможно без успешно функционирующего государственного аппарата.
Государственный аппарат – это прежде всего люди, профессионально занимающиеся управленческим трудом. Их услуги необходимы любой стране независимо от государственного устройства и политической системы, формы правления или правящего режима. Опыт многих стран и результаты многочисленных исследований показывают, что государство, в котором неэффективно организована деятельность государственных гражданских служащих, испытывает в конечном счете трудности с уровнем своего развития и благосостояния населения.
Именно поэтому реформирование этой сферы согласно международным требованиям, воплощенным как в теоретических разработках по проблеме качества государственного управления, так и в методических стандартах качества, в наибольшей степени способно содействовать повышению эффективности деятельности российских государственных гражданских служащих.
Качество государственного управления на уровне аппарата – это качество служебной деятельности. Если рассмотреть служебную деятельность как поведение, то речь должна идти о выборе служащим наиболее эффективного поведения. Причины, по которым государственный служащий выбирает определенные типы поведения, разнообразны; и этот выбор во многом определяется самой структурой и организацией государственной службы в стране. Определив, что движет человеком, что побуждает его к деятельности, какие мотивы лежат в основе его действий, можно попытаться разработать эффективную систему форм и механизмов управления им.
Таким образом, исходное утверждение настоящей работы заключается в том, что эффективность служебной деятельности каждого отдельного ГГС и государственного аппарата в целом является следствием правильной системы мотивации.
Проблемам мотивации государственных служащих были посвящены труды Г. Кингсли (G. Kingsley), Дж. Муна (J.Moon), А. Лоу (A. Lau), Л. Керка (L. Kurke), С. Паветта (C. Pavett) и др.
Акцент на особенностях государственного сектора и управления в нем сделан в работах таких авторов, как: Г. Питерс (G. Peters), К. Данхлстром (C. Dahlstrom), В. Лапуенте (V. Lapuente), П. Ким (P. Kim) и др.
Вопросы планирования деятельности и мотивации государственных служащих освещены в работах М. Армстронга (М. Armstorng), О. Хьюджеса (O. Hughes), А. Нисканена (A. Niskanen), К. Поллитта (C. Pollitt) и др.
В последнее время наиболее цитируемыми зарубежными статьями, по такой предметной области государственного и муниципального управления, как «Государственная и муниципальная служба, управление персоналом организаций, включая кадровую политику и систему ДПО», являются статьи, посвященные вопросам мотивации государственных служащих. Так, например, ведущими статьями являются «Does the Love of Money Moderate the Relationship between Public Service Motivation and Job Satisfaction? The Case of Chinese Professionals in the Public Sector»1, «Public Service Motivation (PSM) and Support for Citizen Participation: A Test of Perry and Vandenabeele's Reformulation of PSM Theory»2, «Motivational Bases and Emotional Labor: Assessing the Impact of Public Service Motivation»3, что, конечно, является показателем значимости проблемы мотивации в государственном секторе.
Степень изученности проблем оценки служебной деятельности и мотивации государственных служащих является для российской государственной службы недостаточной. Можно выделить следующих авторов, занимающихся вопросами реформирования системы государственной службы: Турчинов А. И., Оболонский А.В., Клименко А.В., Барабашев А.Г., Клищ Н.Н., Барциц И. Н., Чекин М. А., Вагина Л.В., Ладыгин В.В. и др.
Анализ широкого круга работ показал отсутствие четкого понимания не только того, как создать эффективную систему мотивации в государственном секторе, но и как этот особый тип мотивации связан с существующей практикой оценки служебной деятельности.
Мы исходим из того, что именно с помощью оценки мотивации можно продвинуться в построении оценки эффективности служебной деятельности.
В этой связи в ВКР ставится гипотеза о том, что уровень результативности и уровень мотивации государственных служащих составляют единую систему, функционирующую на основании принципа «обратной связи». Точнее, мы полагаем, что оценка служебной деятельности действенна только при наличии эффективной системы мотивации. Мы постараемся показать, что в связке «мотивация – оценка результативности» мотивация играет первостепенную роль.
Объектом данного исследования является служебная деятельность государственных гражданских служащих РФ.
Предметом исследования является развитие мотивации и повышения оцениваемой эффективности служебной деятельности государственных гражданских служащих как единой системы.
Целью работы является изучение механизмов перехода от существующей системы взаимоотношения мотивации и оценки человеческих ресурсов на государственной службе к системе оценки служебной деятельности на основании оценки мотивации как взаимосвязанного процесса.
Для достижения поставленной цели необходимо решить ряд взаимосвязанных задач:
На основе цели и задач в работе поставлены проблемы, заостряющие внимание на основных «болевых точках» современной теории и практики оценки результативности служебной деятельности:
Достижение поставленной в данной работе цели и решение задач позволит достичь следующих результатов:
Первая глава работы посвящена изучению взаимосвязи мотивации и оценки служебной деятельности государственных гражданских служащих. Анализ основных бюрократических и управленческих концепций в данной главе направлен на рассмотрение различных точек зрения к мотивации чиновников и выявление содержания в этих концепциях подходов к оценке деятельности.
Чиновникам не чужды человеческие нужды и потребности, поэтому рассмотрение теорий мотиваций актуально с точки зрения изучения влияния общечеловеческих мотивов на деятельность гражданских служащих (тех мотивов, которые присущи каждому индивиду). Некоторые из предложенных мотивов активны на госслужбе, другие трансформируются, иногда приобретая неузнаваемую форму.
Несмотря на то, что мотивационные теории давно разработаны и успешно применяются, область их применения ограничивается частным сектором. В свою очередь государственный сектор страдает от отсутствия собственных теорий и технологий мотивации, применимых для государственных гражданских служащих.
Таким образом, существующие теории мотивации должны быть изучены с точки зрения возможности использования представленных ими подходов к мотивации на государственной службе, а некоторые положения должны быть адаптированы к требованиям бюрократической среды.
Количество публикаций часто используется как показатель интереса к определенной проблеме в рамках какого-либо предметного поля. В этом смысле, проблема мотивации является, действительно, широко обсуждаемой и актуальной. Число статей и книг, которые содержат анализ проблем мотивации, постоянно растет. Так, в своей публикации Landy, F. J., & Conte, J. M. «Work in the 21st Century: An Introduction to Industrial and Organizational Psychology» (2010) приводят следующее данные: в период с 1950 по 2008 число публикаций по проблеме мотивации составило около 65 тысяч4.
В проведенном нами анализе наиболее цитируемыми зарубежными статьями по предметной области «Государственная и муниципальная служба, управление персоналом организаций, включая кадровую политику и систему ДПО» также оказались статьи, посвященные вопросам мотивации государственных служащих. Так, например, ведущими, по индексу цитирования статьями в указанной предметной области за 2010-2012 гг. являются «Does the Love of Money Moderate the Relationship between Public Service Motivation and Job Satisfaction? The Case of Chinese Professionals in the Public Sector», «Public Service Motivation (PSM) and Support for Citizen Participation: A Test of Perry and Vandenabeele's Reformulation of PSM Theory», и «Motivational Bases and Emotional Labor: Assessing the Impact of Public Service Motivation» (Приложение 1).
Что же делает мотивацию такой важной? Ответ очевиден: мотивация персонала позволяет повысить результативность деятельности каждого отдельного сотрудника, а значит и организации в целом. Мотивированный сотрудник – это главный актив любой организации.
Однако трудности процесса мотивации заключаются прежде всего в том, что в отличие от других ресурсов организации, работа с человеческим капиталом связана с ожиданиями, потребностями, эмоциями, стремлениями и т.д. Более того, мотивация у разных служащих отличается и является достаточно гибкой.
Согласно исследованиям, результативность работы зависит от двух важных факторов. Первый, как показывает практика, не самый главный – уровень профессиональных знаний, навыков, компетенций. Второй – это отношение сотрудника к работе, желание ее выполнять, т.е. уровень мотивации.
Г. Марри справедливо утверждал, что «тот, кто хочет, делает больше, чем тот, кто просто может».
Таким образом, можно предположить, что оценка результативности практически сводится к оценке уровня мотивации работников.
Связь между мотивацией и оценкой результативности дуалистична: с одной стороны, мотивация определяет результативность, а значит высокие результаты оценки, с другой стороны, оценка результативности может укреплять мотивацию, то есть являться одним из важнейших инструментов мотивации: в самом общем случае, объективная оценка результативности деятельности любого работника должна приводить к установлению вознаграждения (материального или (и) нематериального) соразмерно достигнутым результатам, что будет стимулировать работника либо продолжать выполнять работу так же, либо изменить свое поведение.
Только такая связь мотивации и оценки способствует наиболее эффективной самоорганизации деятельности ГГС, и как следствие, достижению высоких результатов, не противоречащих главной миссии организации.
Так, можно выделить 4 состояния развития связки «мотивация – оценка результативности» (График 1):
График 1. Взаимосвязь мотивации и оценки служебной деятельности
I квадрант: Отсутствие обоих механизмов (либо их низкая развитость) - это современное состояние государственной службы в России (это будет показано в следующей главе).
II квадрант: Отсутствие системы мотивации на госслужбе, но при этом наличие системы оценки результативности. Такое положение приводит к тому, что персонал мотивируется исключительно на результат и на достижение тех индикаторов, которые приводят к более высокой результативности (и как следствие к большему вознаграждению). Оценка результативности делает человека рабом результатов. Часто сами индикаторы результативности противоречат главной миссии организации.
III квадрант: Наличие системы мотивации на госслужбе, но без использования системы оценки деятельности государственных служащих. По сути, это означает отсутствие обратной связи, контроля результатов мотивации и, следовательно, деятельности.
IV квадрант: Развитая система мотивации государственных служащих и оценка их служебной деятельности – комплексная система, которая позволила бы государственной службе функционировать эффективнее. Поиск путей перехода в это «состояние» и является главной целью, поставленной в данной работе.
Проблема неэффективного функционирования организаций государственного сектора начала активно изучаться еще в начале XX века. Однако еще задолго до этого появились труды и исследования из различных областей науки, изучающие проблемы внутренней организации, в которых особое значение уделялось вопросам мотивации и стимулирования деятельности.
Целью этой части работы является рассмотрение основных управленческих концепций с точки зрения их подходов к мотивации работников, а также попытка дать ответ на вопрос: уделялось ли в рамках этих концепций внимание вопросам оценки деятельности.
Кроме того, как было упомянуто выше, большинство теорий мотиваций создавались для применения в частном секторе, в котором в отличие от государственного можно измерить результаты труда, издержки и выгоды, ясны и измеримы цели организации (максимизация прибыли, занятие большей доли на рынке и т.д.).
Предстоит выяснить, какие из предложенных способов мотиваций могут быть применимы на государственной службе.
Школа научного управления
Внимание к проблеме организации человеческих ресурсов корнями уходит к появлению первых подходов школы научного управления. Изучая возможности эффективной организации труда, Ф. Тейлор (1911)5 обосновал целесообразность систематического использования мотивации для того, чтобы увеличить заинтересованность работников в увеличении производительности. Таким образом, мотивация заключалась во введении дифференцированной оплаты труда: чем больше производительность, тем больше вознаграждение. Особое значение также уделялось отбору и обучению персонала.
Тейлор утверждал, что общая тенденция умеренного темпа работы значительно усиливается, если определенное количество людей выполняют каждый день однородную работу и получают за эту одинаковую оплату труда. В этих условиях наилучшие рабочие начинают организовывать свой труд аналогично, постепенно замедляя свой темп работы до темпа наименее производительных.
Анализируя причины низкой производительности, Тейлор заметил, таким образом организованная система приводится в действие сознательно самими работниками, желающими оставить работодателя в неведении о том, с какой скоростью в действительности может осуществляться данная работа.
Если по природе энергичный человек работает несколько дней рядом с лентяем, то логика положения является вполне очевидной: «Зачем работать больше, если этот ленивый получает ту же плату, что и я, а производит ровно половину моей выработки?». Такая организация не позволяет индивиду проявить себя, он становится аморфным и не способен показывать высокие результаты труда.
Примечательно, что, хотя Тейлор и изучал труд работников заводского цеха, описанные им рабочие ситуации очень схожи с организацией деятельности гражданских служащих.
Школа административного управления
Файоль (1916)6 в своих работах доказывал универсальность таких принципов администрирования, как разделение труда, поощрение инициативы, единоначалие, стабильность и вознаграждение персонала, поддержка дисциплины и т.д.
Употребление Файолем термина «администрирование» вместо другого распространенного термина «менеджмент» связано с тем, что последний из них появился в частном секторе в XX веке и символизировало ослабление роли государства в регулировании экономики (во Франции, родине Файоля, в то время еще была сильна роль государства).
В свою очередь термин «администрирование» означает деятельность государственных органов, осуществляющих функции управления, и относится к высшей части управленческой иерархии, руководящему персоналу учреждения. В нем мало от бизнеса и коммерции, но много от бюрократии.
Несмотря на то, что в рамках школы административного управления делались попытки нейтрализовать любое влияние субъективного фактора на производительность, каждый отдельный принцип управления, предложенный Файолем, оказывает значительное влияние на мотивацию сотрудников.
По мнению Файоля и других представителей школы административного управления, условием верности работников своей организации является их достойное вознаграждение, а создание корпоративного духа позволяет им почувствовать корпоративный дух и чувство причастности к одной команде.
Эффективность производства может быть достигнута за счет совершенствования приспособлений труда и операций, выполняемых работником. Эффективное административное управление - это управление согласно установленным принципам («14 принципов административного управления»), которое позволяет извлечь максимальную отдачу от имеющихся в распоряжении организации ресурсов.
Школа человеческих отношений
Рассмотрение человеческого фактора не как источника помех, которые подлежат устранению, а как важнейшего и неотъемлемого компонента любой организации стало главной отличительной особенностью школы человеческих отношений.
Мэри Паркер Фоллет7 в своих исследованиях обращает внимание на психологические факторы, которые вызывают удовлетворенность работников своим трудом. Ряд экспериментов подтвердили повышение производительности труда в результате улучшения психологического климата и использования механизмов мотивации.
Фоллет защищала идею интеграции, которая заключалась в поиске решения, удовлетворяющего обеим сторонам без компромисса и доминирования, увеличения вероятности решения проблем с помощью альтернатив8. Фоллет была убеждена, что, когда в организации создана атмосфера, в которой работники самостоятельно принимают решения о том, как именно выполнять приказы, они неизбежно принимают участие в управлении. Поэтому руководство должно развивать у работников чувство не только индивидуальной, но и коллективной («кумулятивной») ответственности. Работники должны осознавать, что ответственность является частью выполняемых ими функций. По мнению Фоллет необходимо создавать атмосферу «подлинной общности интересов», на основе которой можно обеспечить максимальный вклад всех сотрудников в деятельность организации. Для эффективной деятельности организации недостаточно повиновения со стороны управляемых, необходимы «участие на всех уровнях», «интеграция» и «чтобы люди работали друг с другом», а не находились «один над другим». Власть должна принадлежать ситуации, а не человеку или должности.
Фоллет критиковала теорию менеджмента Тэйлора за механизм. «Многие люди говорят мне, что я должна делать и даже как именно, но мало кто заставляет меня хотеть что-либо делать»9, - писала Фоллетт.
В ходе Хоторнских исследований (1924 - 1932) Элтон Мэйо, другой представитель школы человеческих отношений, пришел к выводу о том, что что социально-психологические факторы оказывают на производительность труда более сильное влияние, чем физические (освещение, оплата, перерывы, оборудование и т.д.). Он полагал, что правильное направление мотивации возможно только тогда, когда работники в организации признаются не «винтиками», а личностями. Однако ряд исследований показал, что хорошие отношения внутри организации между всеми ее уровнями не приводят к росту эффективности; а мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение организационных целей, является более многогранным аспектом, играющая большее значение, чем простая удовлетворенность трудом. Работник может быть удовлетворен своей работой и в то же время быть немотивированным прикладывать какие-то усилия для повышения результативности10.
При этом важность удовлетворенности работника нельзя недооценивать: она не оказывает прямого влияния на мотивацию и производительность, но благодаря ей можно решить проблему удержания работников, снизить абсентеизм11.
Школа социальных систем
Представители этой школы рассматривали организации как социальное целое. Ч. Барнард, представитель этого направления научной мысли, в работах «Функции руководителя» («The Functions of the Executive») (1938) и «Организация и управление» («Organization and Management») (1948)12 проанализировал механизм функционирования организации, уделив значительное внимание вопросам мотивации деятельности, в частности проблеме равновесия между вкладом и удовлетворением. Индивид будет вносить свой вклад в деятельность организации только тогда, когда ему обеспечены личное удовлетворение и выгода. С точки зрения Барнарда, равновесие между вкладом и удовлетворением есть условие существования организации. Поэтому главной обязанностью администраторов является управление стимулами (выгодами) в организации13.
Ч. Барнард выделил несколько групп факторов, влияющих на мотивацию работника к труду: материальное вознаграждение; привлекательность работы и подходящие физические условия труда; нематериальные стимулы: возможность участия в ходе событий и в принятии решений; возможность поддержания дружеских отношений в коллективе, престиж; а также духовные побуждения (лояльность к организации, служение обществу, патриотизм и т.п.).
При этом Барнард, предвосхитив более поздние выводы Герцберга, подчеркнул, что материальное вознаграждение действенно до определенного предела. Однако это не значит, что материальные стимулы можно полностью заменить нематериальными.
Стоит отметить, что Барнард выступил с критикой экономического подхода к анализу человеческого поведения, считая, что человеческое поведение в организации можно понять переставив экономическую теорию и экономические интересы на второе, хотя незаменимое, место.
Также в отличие от многих предшественников, например, Тейлора, Фоллетт, Мэйо и др., Барнард определил эффективность как способность организации предоставлять эффективные побуждения, необходимые для равновесия социальной системы.
Наибольшее влияние на современную парадигму государственного управления оказала веберовская концепция бюрократии. Поход Вебера во многом послужил основой для развития административных наук в XX столетии. В особенности это относится к «классической» школе, сконцентрировавшей усилия на изучении организационных структур, их иерархии, статуса служащих различных уровней, нормативного регулирования всех сторон деятельности организации. С конца 20-ых годов параллельно складывающаяся школа человеческих отношений сделала акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов»14. Несмотря на изолированное развитие, а затем сильное взаимовлияние этих школ, сохранилось некое разделение между представителями различных школ: либо упор на формально-структурную, либо на человеческую сторону организации. «Веберовская модель ближе к формальной школе»15.
Идеальная бюрократия, пришедшая на смену патримониальной (патриархальной), по Максу Веберу (1948)16 рациональна, обезличена, высокопрофессиональна и аполитична.
Унификация, общеобязательность и регламентированность процедур должны стать гарантией против произвола и коррупции, сократить поле личного усмотрения чиновников.
Основными характеристиками «рациональной» бюрократии по Веберу являются: нормативная закрепленность компетенций каждого бюрократического уровня; иерархическая организация бюрократической структуры, основанная на принципах должностной субординации; осуществление внутриорганизационной деятельности в форме письменных документов; компетентность и профессионализм должностных лиц и т.д. Именно обезличенность функционирования бюрократической организация и становится одним из главных условий борьбы с неэтичным поведением чиновников (тому доказательство: использование современных электронных технологий и интернета для получения большого количества государственных услуг, исключающее личное взаимодействие получателя услуг с чиновниками).
Так, согласно веберовскому подходу, должна быть создана система, в которой чиновник трудится качественно и с полной отдачей сил, а стимулами для его эффективной деятельности являются стабильность положения, служение обществу, признание заслуг перед обществом, а также высокий социальный статус.
Бюрократ должен руководствоваться исключительно интересами дела. Какие же тогда внутренние «радости» может предоставить карьера государственного служащего по Веберу? Ведь обезличенность, как основная предпосылка этой модели, полностью исключает роль других мотивов чиновников в процессе выполнения своих должностных обязанностей. Сам Вебер указывал на значимость чувства власти: «Даже на формально скромных должностях сознание влияния на людей, участия во власти над ними, но в первую очередь - чувство того, что ты держишь в руках нерв исторически важного процесса, - способно поднять профессионального чиновника (политика) выше уровня повседневности»17.
При этом по Веберу объем проделанной работы и профессиональные качества не влияют на уровень материального или иного вознаграждения, уровень вознаграждения определяется занимаемым «статусом» и степенью четкости соблюдения формальных правил, установленных государственным органом.
Этот подход в отличие от многих других делает акцент на роли профессионализма, норм и объективности на государственной службе.
Другой подход к объяснению поведения – экономический подход Г. Беккера(1976)18, который основывается на экономической рациональности в деятельности индивида. В самом общем приближении в рамках теории рационального выбора вопросы мотивации индивида кажутся «неестественными», так как предполагается, что индивид (homo economicus) способен самостоятельно выбрать тип поведения исходя из анализа «издержки – выгоды» и сделать оптимальный выбор.
Однако, с другой стороны, именно теория рационального выбора позволяет дать объяснение неэтичному поведению государственных гражданских служащих. Так согласно этому подходу, оценка выгод и издержек от коррупции часто приводит государственных служащих к выводу о том, что выгоды от взятки намного превышают издержки от нее. Такой вывод говорит не только о недостатках организации современной государственной службы в целом, но и о состоянии мотивации многих государственных гражданских служащих в РФ.
К тому же известно, что человек живет в мире субъективных представлений об объективной реальности, поэтому на практике едва можно встретить индивида, который руководствуется исключительно принципами «издержки-выгоды» и способен в условиях асимметрии информации достоверно оценить ситуацию, в которой он находится, и принять наиболее рациональное и оптимальное решение.
В рамках теории рационального выбора Саймоном и Марчем (1958)19 была предложена единая теория бюрократии, которая по-прежнему обходила вопросы мотивации чиновников. «Так, если Вебер исходил из ценностно-нейтрального подхода, то позицию Саймона (50-60-е гг.) можно назвать фактически ценностной, но лишь в том смысле, что он дополнил теория формальной организации элементами теории организации неформальной»20. Человек по-прежнему оставался «винтиком», хотя и обладающий особыми, индивидуальными свойствами. Подход Г. Саймона – это поворот в сторону человека, к лучшим качествам человеческой природы, тяготеющий к школе человеческих отношений.
Уже позднее в рамках теории общественного выбора (частный случай теории рационального выбора) появились работы, в которых изучению мотивации и стимулов государственных служащих началось уделяться первостепенное значение: «Политика бюрократии» Г. Таллока (1965) 21 и «Внутри бюрократии» («Inside bureaucracy», 1967) Э. Даунса22.
В теории Таллока главным мотивом чиновника является перспектива карьерного роста и справедливое продвижение по службе.
Что касается подхода Даунса, то он в своей работе перечисляет набор целей (мотивов) чиновников: власть, доход, престиж, безопасность (защищенность), удобства (convenience), преданность (идее, институтам, народу), гордость за безупречно выполненную работу, делание служить общественным интересам.
В соответствии с этими целями Даунс вводит два мотивационных типа бюрократов23:
Среди них выделены:
b. смешанно мотивированные чиновники (mixed - motivated officials) представляют совокупность эгоистичных и альтруистичных мотивов.
Среди них выделены:
Таким образом, говорить о чиновниках, как об абсолютно рациональных индивидах, нет реальных оснований. Однако, анализируя их мотивы все же стоит обращать внимание на выделенные Энтони Даунсом типы чиновника, в зависимости от которого и стоит принимать решение о его структуре мотивации различных чиновников.
Барри Митник (1980)24 был первым исследователем, который начал описывать бюрократические отношения в рамках теории принципал-агентский отношений. Рассмотрение этой теории позволит посмотреть, как на мотивацию влияют взаимодействия государственных служащих с их руководителями, с политиками, друг с другом и с обществом.
Согласно теории принципал-агентских отношений чиновники, будучи агентами, руководствуются не только общественным, но и частными интересами; поэтому обладая большей информацией, чем политики, агенты могут действовать оппортунистически.
Возможность оппортунистического поведения чиновников заложена в самой структуре государственной власти. По мнению Мо (1983)25, иерархию власти можно представить в виде пирамиды, на пике которой находятся граждане, которые в демократическом обществе являются принципалом (последним «контролирующих органом»); а политиков, избираемых гражданами, можно рассматривать как их агентов. Вниз от политиков по иерархии находятся чиновники, для которых политики уже становятся принципалами, в то время как чиновники для них агенты. Далее внутри бюрократической организации цепочка продолжается: низшие чиновники становятся агентами для высших, а высшие с свою очередь превращаются в принципалов для своих подчиненных.
Внутри организации, принципал, занимающий ступень выше в иерархической лестнице, ставит перед нижестоящим чиновником, агентом, задачи и передает ему определенные полномочия. От качества переданных свыше «сигналов» зависит качество исполнения. Так как чиновник самостоятельно выбирает, каким образом ему выполнять поставленные перед ним задачи, неправильно донесенные руководителем «сигналы» открывают поле для оппортунистического поведения.
Институциональная теория приводит три причины оппортунистического поведения: 1) несоответствие целей принципала и агента; 2) отсутствие контроля за агентом и 3) низкая ответственность последнего за результат.
Однако неопределенность в решении проблемы оппортунистического поведения заключается в том, что острота выделенных причин сильно варьируется в зависимости от уровня иерархии. Так, например, часто на нижних уровнях иерархии функции чиновника состоят в выполнении простых и рутинных задач. Чиновники работают в команде (в рамках одного отдела или даже «кабинета»), поэтому вклад каждого отдельного чиновника оценить невозможно. При этом контроль за такими чиновниками очень высок (так как над ними стоит огромное множество «контролирующих» субъектов).
«С ростом положения в иерархии растет и ответствен ность (цена неправильного шага), а степень контроля падает: растут полномочия служащего, задания становятся более творческими, не поддающимися прямой регламентации»26.
Борьба с оппортунистическим поведением чиновников, согласно данной теории, должна состоять в установлении контроля на всех уровнях иерархии. Однако, контроль за государственными служащими на всех уровнях невозможен. К тому же контроль негативно сказывается на мотивации сотрудников: установление многочисленных регламентирующих процедур приводит к тому, что государственные служащие не сосредотачиваются на своих полномочиях, а акцентируют внимание на процедурах, что приводит в снижению удовлетворенности трудом, снижению мотивации, и как следствие падению результативности.
Таким образом, для искоренения оппортунизма каждый принципал, передавая полномочия вниз, должен устанавливать справедливую для агента («сигналы», о которых было сказано ранее):
Каждый из этих элементов влияет на состояние мотивации в организации.
Веберовская модель оказалась не готова к новым социальным, информационным, технологическим вызовам. Кризис доверия граждан к государственной службе, к ее «человеческой составляющей», падение престижа государственной службы и общественного статуса самих служащих привели к необходимости переоценки роли государственной службы и государственных служащих в современном мире27.
Возникновение «New public management» можно отнести к работам В. Нисканена (начало 1970-х гг.)28. Подход Нисканена представляет научно-оформленный взгляд Паркинсона на организацию деятельности чиновников.
Нисканен пришел к выводу о том, что целью (основным мотивом) чиновника (бюрократа) является максимизация бюджета своего «бюро»29. Так, были выделены две основные характеристики бюрократической организации30: 1) монополия «бюро» на предоставление определенного вида услуг (действительно, государственную услугу имеет право предоставлять исключительно государственный орган, как правило, он единственный), поэтому возникают трудности в определении истинных издержек «бюро» на осуществление своей деятельности; 2) законодательные органы власти не способны объективно оценить необходимый объем финансирования «бюро». Как результат, «бюро» (чиновники) ведет себя как дискриминирующий монополист, основным мотивом которого является получение большего объема финансовых средств, чем требуется для его работы.
Менеджериальная модель государственного управления, а затем и концепции «good governance» и «активизирующего государства» предъявили новые требования к чиновникам: государственная служба должна быть открыта, отзывчива, клиентоориентирована, прозрачна, чувствительна и внимательна к проблемам граждан, ориентирована на справедливость, результативность и действенность, подотчетна общественности.
New public management выдвинула на первый план рациональные и утилитаристские аспекты мотивации труда: предлагалось «нормализовать» стимулирование на государственной службе до уровня частного сектора.
Однако скоро такой подход был дополнен этическими стандартами концепции «good governance» такими, как открытость, подотчетность, эффективность, слаженность (coherence)31. Например, реализуемый в России проект «Открытое правительство» является частью концепции «good governance».
Гражданин рассматривается не как проситель, а как потребитель государственных услуг и на этом основывается управление мотивацией государственного служащего. Основные положения «нового государственного менеджмента», которые актуальны в рамках данной работы, можно свести к следующему:
В рамках данного принципа вводятся специальные системы показателей результативности работы госслужащих – для этого используются количественные и качественные методы. Однако не для всех подразделений государственных органов представляется возможным установление количественных показателей деятельности. Часто устанавливаемые показатели результативности противоречат миссии организации. Так, возьмем такой показатель результативности, как количество рассмотренных дел или число ДТП со смертельным исходом. Противоречивость этого показателя состоит в том, что целью отдельного подразделения в этом случае становится рассмотрение наибольшего количества таких дел (т.е. «хорошо» - это, когда много ДТП, и, следовательно, есть возможность рассмотреть больше дел, тем самым повысив эффективность работы государственного органа), что противоречит миссии государственного органа.
Кроме количественных методов, используются сравнительные методы оценки результатов (сравнение поставленных перед сотрудниками целей и задач и достигнутых результатов).
«New public management» постулирует сервисный характер функционирования государственной службы и как следствие – открытость и независимую оценку деятельности органов исполнительной власти и государственных служащих, а также применение способов мотивации, широко распространенных в бизнес- секторе.
Однако несмотря на кардинально иной в отличие от веберовско-вильсоновской взгляд на организацию бюрократии, NPM «ругают» за изъяны, особенно проявившиеся в странах с переходной экономикой: злоупотребления инициативностью, разрушение корпоративной культуры государственных служащих, неуниверсальность агентской системы (применима не во всех организациях; внутриорганизационные отношения не являются агентскими), разрастание коррупции.
Типы поведения и организация деятельности индивидов, рассмотренные ранее в рамках теории агентских отношений, рационального выбора и пр., характерны как для государственных, так и для коммерческих учреждений и возможность этих теорий объяснить поведение государственного служащего весьма ограничена.
В противовес эгоистичной мотивации, отраженной в этих теориях, исследователи в области государственного управления разрабатывали концепцию «Мотивации служения» (Public service motivation, PSM). Мотивация служения – теоретический конструкт, связывающий между собой социально-ролевые ожидания, диктуемые институтом государственной службы, и поведение конкретного государственного служащего.
Одним из первых предложил эту концепцию Дж. Перри, разработавший шкалу измерения мотивации публичного служения и предложил теоретическую рамку для ее изучения.
Этот подход учитывает те ценности, которые присущи исключительно государственной службе как социальному институту: беспристрастность, справедливость, прозрачность, ответственность, честность, служение обществу и интересам государства.
Особенности мотивации государственных служащих связаны с: 1) индивидуальными особенностями государственных служащих; 2) характеристиками работы и 3) рабочую обстановку (work context).
Дж. Перри определяет мотивацию служения как ««индивидуальную предрасположенность к реагированию на мотивы, заложенные главным образом (или исключительно) в публичных институтах». Брюер и Селден определяют ее как мотивационную силу, которая побуждает индивидов осуществлять деятельность по служению обществу, ориентированную исключительно на общественные интересы33. Рэйни и Штайнбауер определяют мотивацию служения как «общую альтруистическую мотивацию к служению интересам группы людей, государства или всего человечества»34. Очень часто европейские исследователи вообще не говорят о мотивации служения, приравнивая такую мотивацию к этике государственной службы.
В целом, мотивация служения – особый вид мотивации, лежащий в основе социальной деятельности, заключающейся в бескорыстном оказании помощи гражданам в интересах государства.
Этот раздел посвящен изучению подходов к определению мотивов индивида. Как уже упоминалось ранее, гражданскому служащему не чужды человеческие нужды и потребности, поэтому рассмотрение основных выводов теорий мотиваций (А. Маслоу, Д. МакКлелланда, Ф. Герцберга, В. Врума, С. Адамса, Л. Портера и Э. Лоулера) актуально в рамках данной главы.
Для анализа предложенных теорий будет использована классификация, принятая в зарубежной литературе (содержательные и процессуальные теории мотивации).
Теория иерархии потребностей Маслоу
Маслоу (1943)35 распределил 5 групп потребностей любого индивида в виде пирамиды, объяснив это тем, что потребности более высокого уровня невозможно удовлетворить до тех пор, пока человек нуждается в потребностях более низкого (или базового, находящегося в основании пирамиды) уровня. В основании – физиологические потребности, после которых следуют потребности в безопасности, над ними социальные потребности (социальные связи, общение, привязанность), выше – престижные потребности и, наконец, на пике пирамиды располагаются потребности духовные (самоактуализация, самовыражение и т.п.).
Так, согласно такому подходу государственный служащий, испытывающий недостаток в еде или одежде, не будет заинтересован в высоких результатах своего труда. Связать это можно с низкой оплатой труда на государственной службе, которая может не позволить удовлетворить те самые первичные потребности. Так ли это на самом деле? Ведь даже первичные потребности у всех различны и могут постоянно расти. Но даже если предположить, что определен «единый» для всех размер «первичных» потребностей, получается, что необходима соответствующая эффективная система оплаты труда, позволяющая эти потребности удовлетворить.
Многие менеджеры попадают в эту «ловушку». Исследования доказали, что такого рода материальная мотивация действенна только до определенного момента. К тому же деньги дают только психологический комфорт, но не мотивируют. На государственной службе должны быть «первичными» должны быть совсем другие потребности (например, в уважении и признании).
Таким образом, теория Маслоу позволяет сделать одну главный вывод и связанную с ним рекомендацию: индивидам характерны разные уровни потребностей, в связи с чем руководителям необходимо проводить постоянное «наблюдение» за государственными служащими и адекватно реагировать на активные в данный момент потребности.
Теория приобретенных потребностей МакКлелланда
Дэвид МакКлелланд (начало 1960-х гг.)36 выделил потребности исключительно высшего уровня: потребности в успехе, власти и причастности.
Так, чтобы удовлетворить потребности людей, которые стремятся к успеху, необходимо ставить перед ними сложные задачи и делегировать им больше полномочий.
Работников с потребностью во власти следует готовить к руководящим должностям, если они обладают при этом необходимыми компетенциями. Люди с потребностью власти чаще всего проявляют себя как откровенные и энергичные люди, не боящиеся конфронтации и стремящиеся отстаивать первоначальные позиции. Управление дает таким людям возможность реализовать свои лидерские качества, так как такие люди способны ставить амбициозные цели в коллективе, брать на себя инициативу и достигать высоких командных результатов37.
Для сотрудников с потребностью к причастности необходимо создавать условия для обратной связи, для участия в принятия решений и во внутриорганизационной коммуникации.
Чтобы определить доминирующую потребность в государственном служащем необходимо постоянно поддерживать связь и проводить неформальные беседы. Увидеть одну из этих потребностей достаточно просто даже в процессе работы в коллективе.
Двухфакторная теория мотивации Ф. Герцберга
Ф. Герцберг (1968)38 выделил 2 группы факторов: гигиенические и мотивирующие. Понятие «гигиеническая мотивация» Герцберг развил и конкретизировал в книге, которую написал вместе с руководителем ITT («International Telephone & Telegraph») Робертом Фордом.
Гигиенические факторы (условия труда (шум, освещение), режим работы, заработная плата, отношения с коллегами, с руководством, в общем все, что окружает индивида на рабочем месте) являются факторами, которые удерживают индивида на работе, но не приводят к его мотивации, а значит, не способствуют высокой результативности. Присутствие этих факторов в достаточном объеме приводит к удовлетворенности трудом.
Наличие гигиенических факторов считается естественным и не мотивирует сотрудников к повышению эффективности деятельности, однако их отсутствие приводит к неудовлетворенности трудом и к демотивации.
В свою очередь мотивирующие факторы связаны с характером деятельности. Мотивирующие факторы, согласно Герцбергу, способствуют мотивации сотрудников и, как результат, достижению высоких результатов деятельности. Примерами мотивирующих факторов являются признание заслуг, возможности для карьерного роста, самореализации, интересное содержание труда и т.д.
Подход Герцберга аналогичен теории Маслоу: гигиенические факторы аналогичны потребностям низкого уровня, а мотивирующие – более высокого. Однако в отличие от Маслоу, Герцберг полагал, что работник обращает внимание на гигиенические факторы только, если считает их несправедливыми.
Так, можно сделать следующие выводы: 1. в организации должен быть составлен список гигиенических и мотивирующих факторов; 2. Государственные служащие должны самостоятельно выбрать наиболее важные из них; 3. гигиенические потребности должны быть удовлетворены в первую очередь.
Данные теории рассматривают влияние различных процессов труда на мотивацию.
Теория ожидания (теория «валентности- инструментальности -ожидания»)
Теория «валентности – инструментальности – ожидания» Виктора Врума (1964)39 определяет валентность как эквивалент ценности; инструментальность как убежденность в том, что если мы сделаем что-то, это приведет к чему-то другому; а ожидание значит, что усилие приведет к некоторому результату.
Согласно подходу Врума все ожидания индивидов можно разделить на:
«Мотивация вероятна только тогда, когда существуют ясно ощутимые и применимые отношения между показателями работы и последствиями, и эти последствия могут рассматриваться как средство удовлетворения потребностей. Это объясняет, почему внешняя финансовая мотивация – например премиальная система – работает только, если связь между трудозатратами и наградой четкая, а ценность получаемой награды стоит тех усилий. Индивиды полагаются на свой прошлый опыт, чтобы определить, насколько результаты их поступков будут выгодными для них»40.
Работники соотносят организационные цели и свои обязанности с личными потребностями, тем самым оценивая уровень привлекательности трудовой деятельности и вероятность достижения поставленных организацией целей.
Таким образом, одной из основных обязанностей руководителей является периодическое сопоставление организационных и личных целей, а также разработка технологий по приведению в соответствие вознаграждения и усилий работников.
Теория равенства
Теория равенства (или справедливости), предложенная С. Адамсом (1965)41 предполагает рассмотрение взаимодействия между работодателем и работником как экономический обмен. Работник «входит» в организацию со своим человеческим капиталом, который позволяет ему повышать результативность организации, в ответ на что организация предоставляет ему вознаграждение, безопасность и удовлетворенность своей деятельностью. Эти «входы» и «выходы» должны быть равноценны и справедливы, только тогда работник будет мотивирован и нацелен вкладывать в организацию больше, чтобы получать соответствующую отдачу на «выходе».
Кроме того, как предположил Адамс, существуют две формы справедливости: «распределительная справедливость», которая связана с беспристрастностью в выплате вознаграждений в соответствии с внесенным вкладом, и «процедурная справедливость», имеющая отношение к справедливости внутриорганизационных процедур: оценка деятельности, продвижение и т.д42. Эти две формы тесно связаны друг с другом.
Теория приобретенных потребностей
Л. Портер и Э. Лоулер (1968)43 вслед за идеями В. Врума предположили, что существуют два фактора, от которых зависит, какие усилия вкладывают работники в свою деятельность:
Так, чем выше ценность награды и вероятность получения вознаграждения, тем больше усилий будет приложено.
Однако для достижения желаемого результата необходимо, чтобы действия и усилия были эффективными. В связи с этим Портер и Лоулер вводят еще две переменные, от которых зависит эффективность деятельности:
Выводы:
Рассмотренные в данной главе управленческие концепции позволяют проанализировать различные подходы к организации государственной службы и связанные с этим особенности мотивации чиновников.
Особенно важно отметить, что ни один из описанных теорий не указывает на связь системы мотивации и оценки. Однако несомненно подразумевает систему контроля и оценивания, сопровождающую мотивацию. Иначе система, не реагирующая на постоянно меняющиеся потребности, стала бы не функциональна.
Рассмотренные научные подходы и теории позволяют составить общую классификацию видов стимулирования, применимых на государственной службе (Таблица 1 Приложение 2):
Однако даже применение на государственной службе всего комплекса видов стимулирования не всегда приводит к ожидаемым результатам.
Причиной этого может являться то, что стимулирование само по себе не всегда способно оказать необходимое мотивационное воздействие.
Объяснить это можно тем, что мотивация рассматривается как комплекс внешних воздействий (стимулов) и внутренних факторов (мотивов). Согласно В. Вруму, это внешние стимулы и внутренние ожидания самого индивида, от которых зависят результаты деятельности.
Так, если внешнее воздействие и внутренние мотивы поведения вступают в противоречие, не удается достигнуть ожидаемого синергетического эффекта, и результативность начинает подать44.
Можно сказать, что мотивов существует столько, сколько существует людей. Однако предложенные в этой главе теоретические конструкции позволяют увидеть общие черты мотивационного портрета чиновника.
Самый простой и верный путь к подробному изучению мотивов, потребностей и ожиданий гражданских служащих заключается в непосредственном с ними общении. Для это применяются различные механизмы: структурированные опросные листы, интервью, сочетание опросного листа и интервью, фокус-группы и простое неформальное общение.
В данной главе будет экспериментально проверена выдвинутая ранее и теоретически обсужденная гипотеза о том, что мотивация определяет результативность. С целью выявления корреляции между наличием мотивов к осуществлению государственной службы и эффективностью деятельности будут рассмотрены результаты российских и зарубежных опросов, а также проведенное нами исследование мотивов будущих (потенциальных) чиновников.
Опросы государственных служащих проводились раньше и проводятся по сей день как в нашей стране, так и за рубежом.
Однако прежде чем понять, что, по мнению российских государственных служащих, негативно сказывается на их мотивации, необходимо обратиться к населению, то есть тем, кого «обслуживают» государственные служащие. Как общество оценивает государственную службу и какие видит главные недостатки государственной службы?
Именно оценка общества позволит определить, в каком направлении должны идти изменения государственной службы и на что должны быть мотивированы чиновники, чтобы достигать высокие результаты деятельности.
Как российские, так и зарубежные опросы сходятся в видении образа идеального чиновника. Отмечается важность таких качеств, как служение интересам своего государства и общества, отзывчивость к людям, справедливость, честность и беспристрастность, ответственность перед обществом.
Однако, с другой стороны, результаты многих российских опросов показывают, что в сознании российских граждан образ реального чиновника очень далек от идеального.
Можно выделить «3 группы негативных черт государственных служащих»45, отмечаемых гражданами:
В основе всех вышеперечисленных недостатков лежит конфликт интересов, негативное отношение общества к коррумпированности российского чиновничества.
Действительно, цели и установки государственной службы не всегда соответствуют личным принципам управленца именно в связи с их низкой мотивацией и ориентацией не на содержание труда, а на получение высокого социального статуса, властных полномочий, социальной защищенности при занятии определенной должности47.
Только 32 % государственных служащих считают главной целью своей деятельности служение обществу, 51% - материальное обеспечение, 40% чиновников отдают предпочтение власти, которую они приобретают, и возможность использовать ее для личного благополучия48.
Исследование, проведенное Высшей школой экономики в 2007 году, позволяет проследить некоторое расхождение между стереотипом государственного служащего в обществе и его реальными мотивами.
Опрос проводился в пяти федеральных министерствах, выбор которых в большей мере определялся их «административным ресурсом»49.
Основными направлениями исследования являлись: изучение ценностных ориентаций государственных служащих; оценка государственными служащими престижности их работы; а также возможностей карьерного роста.
Наиболее распространенным ответом на вопрос «Каковы основные цели Вашей работы?» оказался «Я зарабатываю себе на жизнь» (42%), а более половины опрошенных отдали предпочтение нематериальным мотивам. Однако характерно то, что многим нематериальным мотивам чиновников характерна корыстная черта, например, установление полезных связей (13%), получение опыта и повышение квалификации (72%)50.
Было выявлено также, что подобные нематериальные мотивы характерны в большинстве своем молодым специалистам. Так, например, ответ «зарабатываю себе на жизнь» был дан лишь 14% молодых специалистов, тогда как аналогичный ответ выбрали 66% государственных служащих старше 40 лет51.
Очевидно, что молодые специалисты в меньшей степени мотивированы идти на государственную службу в целях служения обществу и государству. К тому же 23% из опрошенных молодых людей считают установление контактов и связей одним из наиболее важных мотивов, а около 95% убеждены, что получение опыта и повышение квалификации - это один из важнейших мотивов поступления на государственную службу52.
Была выявлена также зависимость мотивов от должностной позиции: чем ниже должность, тем большее значение имеет материальная мотивация.
Более того мотив «получения ценного опыта» связан со стажем работы чиновника: 67% молодых специалистов со стажем государственной службы менее 10-ти лет отдают наибольшее предпочтение опыту, чем специалисты со стажем более десяти лет53.
Так, несмотря на то, что меньше половины государственных служащих выбрали в качестве основного мотива нахождения на государственной службе – зарабатывание себе на жизнь, они выбирают достаточно «корыстные» нематериальные цели. В современных условиях утверждение о том, что государственная служба – это, почти как у Вебера, призвание, не нашло подтверждения.
И, наконец, на вопрос «Могли бы Ваши коллеги найти работу с существенно более высокой заработной платой?» большинство респондентов дало положительный ответ.
Это дает нам основания утверждать, что все же оплата не является самым весомым мотивирующим фактором на государственной службе. Однако мотивации государственных служащих свойственен «компенсаторный» характер, заключающийся в возможности компенсировать низкий уровень оплаты труда какими-то другими благами или положительными индивидуальными установками54.
Зарубежные опросы актуальны в данном разделе ввиду того, что позволяют посмотреть, как, в первую очередь, другие социокультурные факторы влияют на состояние мотивации работников государственного сектора.
Актуальность исследования, проведенного в Канаде в 1986 году (Zussman and Jabes, 1988) заключается в том, что были проанализированы параллельно мотивы как государственных служащих, так и работников частного сектора. В результате сравнения мотивов работников двух секторов, было выявлено, что нематериальные стимулы, равнозначны для обеих сторон.
Однако роль внешних материальных стимулов (мотивов) различна для представителей разных секторов. Для государственных служащих материальные стимулы играют гораздо менее значимую роль, чем для их коллег из частного сектора. К тому же государственные служащие уделяли большее внимание честности и объективности систем вознаграждений, а также считали систему оценки собственного труда более справедливой, чем их коллеги из коммерческого сектора55.
Анализ мотивов, проведенный в Австралии (Task Force on Management Improvement, 1992), был нацелен на изучение мотивов исключительно гражданских служащих. Удовлетворенность признанием заслуг на рабочем месте оказалась для них достаточно низкой: около 51% респондентов не довольны или очень недовольны тем, как относится руководство к их профессиональной деятельности. Материальным стимулам отдавалось гораздо меньшее значение, чем нематериальным. Так, например, государственные служащие отдали наибольшее предпочтение важности одобрения со стороны руководства (45%) и возможности карьерного роста (44%)56.
Результаты исследования, проведенного ОЭСР в 1994-1995 гг. в одиннадцати государственных органах пяти стран – Австралия, Дания, Ирландия, Великобритания и США, показали, что оплата по результатам негативно оценивается государственными служащими. Среди наиболее привлекательных методов мотивации они выбирают возможности карьерного роста, чувство участия, признание достижений и уважение, а также честные отношения с коллегами57.
Внутренние предпочтения государственных служащих зависят от множества как внешних, так и внутренних факторов (пол, должностная позиция, отношения с руководством, представления о справедливости и т.д.). Однако одно очевидно: зарубежные государственные служащие отдают предпочтение прежде всего нематериальной мотивации (например, одобрение (признание) со стороны вышестоящих чиновников, возможности карьерного роста). Нематериальная мотивация для зарубежных чиновников представлена элементами, которые наиболее приближены к идеальным представлениям о бюрократии. Такой взгляд на нематериальную мотивацию противоположен представлениям российского чиновничества.
Конечно, социологические опросы дают лишь общую картину состояния мотивации государственных служащих в стране. В действительности, состояние и уровень мотивации сильно различается не только по отдельным странам, но и внутри страны: по субъектам или муниципалитетам, по разным государственным органам и даже по каждому отделу внутри государственной организации.
Связано это, в первую очередь с тем, что мотивы каждого отдельного государственного служащего индивидуальны, что не в последнюю очередь определяется политикой государственного органа в этом направлении и участием руководителя в процессе мотивации.
В целом, система управления мотивацией должна включать достаточно диверсифицированный анализ и оценку мотивов работников каждого отдельного отдела (или подразделения) и постоянно корректироваться.
Однако если не была осуществлена оценка кандидатов-претендентов на занятие определенной вакансии и на государственную службу пришли немотивированные кадры, работа с персоналом значительно усложняется.
Поэтому на этапе, когда работодатель отбирает сотрудников, необходимы такие способы, которые бы позволяли нанимать на государственную службу сотрудников с «правильной» мотивацией.
Для того, чтобы понимать как должен быть организован процесс приема на государственную службу и как должна осуществляться впоследствии работами внутри организации, необходимо узнать, каковы же мотивы потенциальных государственных служащих, чего они ждут от государственной службы.
Объектом данного исследования выступили студенты 3-4 курсы ФГиМУ НИУ-ВШЭ, как предполагается, определившиеся со своими карьерными планами.
В опросе принял участие 71 студент.
Главной целью опроса являлась определение того, насколько студенты мотивированы пойти на государственную службу, какие мотивы преобладают у потенциальных гражданских служащих, что сможет мотивировать их на высокую результативность и что для них является главной преградой на пути к карьере в государственном секторе.
Опросник состоит из следующих вопросов (Приложение 6):
Итак, большинство респондентов находят государственную гражданскую службу престижной (График 2, Приложение 3). Около четверти опрошенных студентов уверены в престиже работы на государственной службе. При этом 48% из них больше склонны к положительному ответу на этот вопрос, чем отрицательному.
Только 6 человек из 71 глубоко убеждены в том, что работа на государственной службе не является престижной.
Однако при том, что большинство студентов находят государственную службу престижным занятием, намерения пойти на государственную службу после окончания обучения оказались не настолько однозначными (График 3, Приложение 3). Отрицательные и положительные ответы на вопрос о том, собираются ли студенты пойти на государственную службу после окончания обучения, практически, разделились пополам. Всего 11 студентов точно собираются стать чиновниками. При этом почти половина опрошенных склонна к выбору не в пользу государственной службы (44% дали ответ «Скорее нет, чем да»).
Оказалось, что главной причиной, по которой студенты не рассматривают государственную службу в качестве будущего места работы, является низкий уровень оплаты труда (27%) (График 4, Приложение 3). Следующей по значимости причиной стало отсутствие зависимости оплаты труда от фактических результатов (19%). Это говорит о важности, в первую очередь, материальной составляющей будущей карьеры для молодых людей.
Кроме того, студенты убеждены, что причинами, по которым карьера государственного служащего для них не представляется возможной, являются обязательное наличие связей и контактов для поступления на государственную службу, ее прохождение и продвижение по службе (16%); ограниченная возможность карьерного роста (16%) и проявления инициативы (15%).
Также было выявлено, что для студентов наиболее привлекательным на государственной службе является возможность установления полезных связей и контактов (42 студента отдали предпочтение этому ответу), а также получение государственных гарантий (право на единовременную субсидию на приобретение жилья, медицинское и социальное страхование, право на ежегодный оплачиваемый отпуск, государственное пенсионное обеспечение и др.) (для 38 студентов это оказалось важным) (График 5, Приложение 3). Почти одинаково привлекательны для студентов: близость к власти, приобретение социального статуса и участие в реализации общественнозначимых мероприятий (13%, 12%, 10% соответственно). Лишь 8% студентов считают для себя привлекательным на государственной службе профессиональную реализацию, а также стабильность и уверенность в будущем. И, наконец, наименее привлекательной перспективой для молодых специалистов является возможность профессиональной подготовки и переподготовки (2%). Это может быть связано с тем, что студенты, оканчивающие НИУ-ВШЭ уверены в своих знаниях и нацелены на использование этих знаний на практике, поэтому получение дополнительного образования не является для них мотивирующим фактором.
Чтобы выяснить, почему же большинство опрошенных, несмотря на признаваемый престиж государственной службы, не собирается делать карьеру на государственном секторе, был задан вопрос о том, чего не хватает в государственном секторе, что в свою очередь может предоставить коммерческий.
Все данные студентами ответы условно можно разделить на 3 группы: 1-связанные с оплатой труда; 2 – относящиеся к условиям труда и 3 – относящиеся к карьерным перспективам.
Итак, в Таблице 2 приведены наиболее распространенные ответы по выделенным группам.
Таблица 2
|
1 |
2 |
3 |
|
Более высокая заработная плата; |
Возможность использования иностранного языка в работе; |
Стремительный карьерный рост; |
|
Оплата труда по результатам; |
Низкие «барьеры» входа, возможность бокового входа; |
Возможность сменить род деятельности; |
|
Более гибкая заработная плата; |
Благоприятная атмосфера в коллективе |
Самореализация в определенность сфере; |
|
Прозрачные условия оплаты труда |
Свобода от полной регламентированности деятельности; |
Возможность реализовать свои собственные идеи, проявить творческий потенциал. |
|
Зависимость вознаграждений от усилий; |
Прозрачные механизмы карьерного роста; |
Возможность не ограничивать свою деятельность «рамками кабинета», быть в движении; |
|
Высокая заработная плата на старте; |
Интересная работа (отсутствие «бумажной волокиты»); |
Проявление инициативы для достижения более высоких результатов деятельности; |
|
Гибкий график работы; |
||
|
Решение сложных и комплексных задач; участие в проектах; |
||
|
Отзывчивый коллектив. |
В целом стоит подчеркнуть, что первостепенную роль для студентов играет размер оплаты труда на старте, темпы его роста, в т.ч. зависимость от результатов, усилий, инициативы и т.д. Около 90% опрошенных отметили низкий уровень заработной платы, как один из главных недостатков государственной службы. Стоит добавить также, что была отмечена компенсаторная роль социального пакета (государственные гарантии компенсируют низкий уровень оплаты труда).
В блоке, касающемся условий труда, приоритетными оказались более благоприятная и свободная атмосфера, отсутствие рутинной работы и гибкий график в коммерческом секторе.
Что касается профессиональных перспектив, то в частом секторе, по мнению студентов, больше возможностей быстрого карьерного роста, возможность реализовать свои идеи и достичь успеха в определенной сфере (стать профессионалом в конкретной области). Наряду с высокой ролью оплаты, стоит интересное содержание труда. Каждый второй подчеркнул значимость этого фактора.
И, наконец, последний, контрольный вопрос, который позволяет дать точное видение мотивов, которые движут потенциальными государственными служащими: согласились бы студенты перейти на новое рабочее место с оплатой труда ниже на 30%, но с более интересными обязанностями? (График 6, Приложение 3).
Около 64% студентов выразили согласие перейти на новое рабочее место с более интересным содержанием своего труда, что говорит о том, что выбирая между двумя наиболее значимыми для студентов показателями, касающимися будущей карьеры (интересная работа или высокая оплата труда), они отдадут предпочтение первому.
Такая мотивация студентов раскрывает широкое поле для маневра, так как высокий уровень оплаты труда, соразмерный заработной плате в коммерческом секторе, государственная служба обеспечить не может.
При этом именно изменение организации и содержания деятельности на государственной службе может и должно стать первоочередной задачей в процессе реформирования гражданской службы.
В целом, именно правильная «некорыстная» (такая как мотивирует зарубежных чиновников) нематериальная мотивация способна привлечь к государственной службе и привести к высокой результативностью деятельности государственных служащих.
Целью данной главы является ответ на вопрос: закреплены ли в законодательстве о государственной гражданской службе положения, явно (или косвенно) посвященные вопросам мотивации персонала и как согласно основным НПА должна быть организована оценка служебной деятельности гражданских служащих. Соответствует ли сложившаяся практика закрепленным в законодательстве положениям?
Прежде чем приступить к анализу законодательства, необходимо изучить истоки проблемы мотивации гражданских служащих.
Исторически принадлежность чиновников к особой профессионально-статусной группе, возможность влиять на процессы, происходящие в стране, чувство близости власти и обладания определенными государственно-властными полномочиями определяет некие специфические черты сознания, иную психологию и мораль, а значит свою корпоративную этику. Образовавшаяся вследствие этого особая мотивация приводит к развитию как положительных, так и отрицательных черт государственных служащих.
Чувство повышенной социальной ответственности за последствия принимаемых решения, за общество, умение решать более масштабные и комплексные задачи, стремление к учету более широкого круга факторов на государственной службе заменяются узкокорыстными мотивами бюрократической личности.
Эгоизм, своекорыстие, лесть, консерватизм, неприятие чего-то нового и неопределенного, имитация бурной деятельности, склонность к засекречиванию – всего лишь некоторые примеры чиновничьих пороков58.
Часто в литературе описывается превращение чиновника в безнравственное и бесчувственное, руководствующееся только указания и карьерными соображениями существо. М. Лермонтов говорил так: «Гений, прикованный к чиновничьему столу, должен умереть или сойти с ума, точно так же, как человек с могучим телосложением при сидячей жизни и скромном поведении умирает от апоплексического удара».
Другим характерным стереотипом стало стремление чиновника приукрасить истинное положение дел перед начальством, а иногда и изобразить катастрофическое положение дел дабы скрыть собственные доходы или расходы59.
Отсюда произрастает ложное преувеличение своей служебной роли, создание собственной незаменимости и важности, стремление любыми средствами сохранить свое место. Как следствие, чиновник уходит в свой особый мир, в некий вакуум, в котором искажаются представления о реальном мире и значении выполняемых им действий.
Особенности системы мотивации в России также связаны с институтами поведения и социокультурными факторами, которые были получены в наследство от советской системы трудовых отношений и которые сохранились в большей мере в наиболее консервативном и наименее подвижном секторе - государственном.
Одной из характерных черт «мотивации по-советски» является использование «кнута и пряника». В современных условиях такая «мотивация» не применяется «в чистом виде», однако именно она заложила стереотип отношений начальника и подчиненного, основанных на безоговорочном подчинении и приоритете «ранга»60.
Другой особенностью является то, что суть «мотивационных технологий» долгое время состояла в соблюдении принципа «равенства всех перед начальством», что означало уравнительность в системах оплаты труда и премировании. Стимулирование в равном объеме и «лучшего», и «худшего» означало, что размер должностного оклада управленца одной категории оплачивался одинаково без учета особых заслуг и трудового вклада. Такой подход позволял сохранить «равенство» и не давал почву для сравнения сотрудников между собой, что приводит к конфликтам, к ощущению несправедливого отношения и, как результат, в падению уровня мотивации.
С другой стороны, активно использовались и положительные нематериальные стимулы такие, например, как награждение грамотами и присуждение званий: «ветеран труда», «победитель соцсоревнования» и другие. Такие механизмы нематериальной мотивации предусмотрены и современным законодательством, однако используются гораздо реже.
Процесс перехода к рыночной экономике сопровождался кризисом во всех сферах общественной жизни. Изменение морали, ценностных ориентаций привело к тому, что труд сам по себе перестал удовлетворять все группы потребностей: физические, социальные, интеллектуальные и др. Все большее значение стало приобретать материальное вознаграждение. Как результат, относительное ухудшение материального положения привело к ориентации на краткосрочные цели (как результат: падение мотивации, низкие показатели результативности, рост коррупции и т.д.).
На первых этапах реформирования государственная служба перестала видеть свое истинное назначение. Переход от «государевой службы» к «служению обществу», поворот к концепции New Public Management»: все это было чуждо российскому чиновничеству. С одной стороны, государственные служащие сопротивлялись переменам, не желая покидать «зону комфорта» (тому пример: долгое введение новых технологий управления, пролонгация принятия законов и т.д.), но, с другой стороны, прогрессивная часть общества начинала осознавать нежизнеспособность такой службы и требовала перемен.
Воспитанная в современных институциональных условиях часть российского чиновничества до сих пор остается в меньшинстве по сравнению с теми ее представителями, которые росли в другой системе (многие из которых занимают высшие позиции в государственном аппарате). Такая поколенческая структура государственного аппарата обязательно должна учитываться при развитии современной системы мотивации и оценки служебной деятельности.
Законодательство о государственной гражданской службе является главным показателем состояния развития государственной службы.
Слабость инфорсмента, о которой так часто сегодня говорят, тоже зависит от содержащихся в законодательстве положений и их формулировок.
Начнем с Конституции.
Конституция - «это не только акт, юридически закрепляющий основы строения и функционирования государственной службы, но это еще и главный источник формирования мотивации, ориентации в социальном пространстве для тех, кто профессионально посвящает себя осуществлению функций власти и управления»61.
Конституция заключает власть в определенные рамки. Так, ст. 18 Конституции РФ гласит и том, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства». Из чего следует, что любое управленческое действие или решение влияет на людей, на их положение, возможности, свободы и многое другое. Именно Конституция делает акцент на роли человека, в том числе его первостепенное значение для государственной службы. Поэтому именно служение обществу, людям и должно быть главным мотивом государственного гражданского служащего. Признание ценности человека можно назвать критерием, по которому можно оценивать деятельность и мотивацию государственных служащих.
Активное участие общества в процессе этой оценки позволяет создать все условия для конкуренции между государственными служащими за то, чья деятельность по реализации определенной политики наиболее отвечает принципу защиты прав и свобод человека.
Такую мотивацию, закрепленную Конституцией и поддерживаемую активным участием гражданского общества, можно подкрепить внутриорганизационной системой поощрений и взысканий.
Однако несмотря на то, что именно Конституция обладает высшей юридической силой (ст. 15), гражданские служащие чаще руководствуются ведомственными актами и указаниями вышестоящего должностного лица. Этот стереотип, как было сказано, берет свое начало из советской системы взаимоотношений, когда во главу угла ставилось «порученное дело»62, формируя соответствующую мотивацию исполнителя, стремящегося соблюсти не правовые нормы, а выполнить поручения руководства, искажая мотивацию в сторону «государевой» службы.
Одним из базовых для государственной службы конституционным принципом является открытость (согласно ст. 3 Конституции: «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»). Поэтому, гражданский служащий, принимающий определенные обязательства и запреты (обязанность декларировать свои доходы, запрет на осуществление предпринимательской деятельности, на участие на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией и т.д. (ст.17 79-ФЗ), должен соблюдать принцип открытости.
Осознание первостепенности конституционных основ государственной службы приведет к сдвигу мотивации гражданских служащих в стороны мотивов служения обществу, которые являются главными принципами управленческой концепции «good governance».
Также вектор мотивации гражданских служащих в значительной мере определяется основными законами, касающимися гражданской службы, подзаконными нормативно-правовыми актами и программами реформирования.
Федеральным законом от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ закрепляются основные принципы и нормы построения и функционирования системы государственной службы, которые дополняют конституционные положения.
Важно отметить, что 58-ФЗ развил для гражданской службы понятие «кадровый резерв». Этому институту, способствующему открытости, эффективному и рациональному использованию человеческих ресурсов, в законе уделяется особое внимание. Однако несмотря на законодательное закрепление, на практике широкого применения кадровый резерв еще не получил.
В Законе также предусмотрено создание на федеральном уровне и на уровне субъектов отдельного органа управления государственной службой. На уровне органов государственной (муниципальной) власти такие Управления государственной службы и кадров уже существуют. Однако единый орган на уровне Федерации еще не создан. Такие органы на уровне отдельных государственных органов должны стать локомотивами роста человеческого потенциала на гражданской службе через составление программ мотивации на определенный период, через создание системы оценивания деятельности и т.д.
Основные права гражданского служащего, закрепленные в Федеральном Законе от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе», которыми наделяется работник, поступивший на гражданскую службу, носят в себе мотивирующий характер. Объяснить это можно тем, что согласно результатам опросов (приведенных предыдущей главе) именно обладание такими правами является мотивом или побуждением пойти на гражданскую службы. Это, например, обеспечение надлежащими организационно-техническими условиями труда; должностной рост на конкурсной основе; профессиональная переподготовка, повышение квалификации и стажировки; медицинское страхование, пенсионное обеспечение, иные льготы и т.д. (ст. 14).
Однако материальная вознаграждение (мотивация) на государственной службе признается (как подтверждали опросы) «отталкивающим» от гражданской службы фактором. Специалисты отмечают, что система оплаты труда на гражданской службе способствует вытеснению высококвалифицированных кадров с государственной службы. Причинами «вытеснения» могут быть не только низкий уровень оплаты труда, но и непрозрачность всей системы оплаты труда: существование огромного числа дополнительных выплат, установление которых часто носит субъективный характер; отсутствие особого порядка оплаты труда, показателей эффективности и оценок результативности профессиональной служебной деятельности. Кроме того, установление показателей результативности деятельности на определенных должностях гражданской службы невозможно, а те показатели результативности деятельности на должностях, на которых можно количественно измерить результаты труда, часто противоречат миссии организации и ведут к искажению мотивации, повышению числа злоупотреблений, связанных с «погоней» за лучшими показателями результативности.
Федеральным законом №79-ФЗ также установлены мотивационные механизмы, не связанные с результатами оценки служебной деятельности: государственные гарантии, поощрения и награждения. Действительно, многие гражданские служащие признают особую роль защищенности на гражданской службе, связанной в первую очередь с возможностью получения медицинского страхования гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию за выслугу лет; обязательное государственное социальное страхование, государственное пенсионные выплаты и т.д.
Несмотря на то, что формулировка «за безупречную и эффективную гражданскую службу» носит в себе некую неопределенность (непонятно: что же такое эффективная гражданская служба?), в законе предусмотрены такие нематериальные механизмы мотивации, как объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой государственного органа с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка, присвоение почетных званий, награждение знаками отличия, орденами и медалями, а также поощрение Президента и Правительства за безупречную и эффективную гражданскую службу (ст. 55)
В законодательстве также уделено внимание вопросам регламентации деятельности гражданских служащих. Регламентация направлена на то, чтобы дать гражданскому служащему представление о том, чем должен заниматься работник, какими качествами он должен обладать, по каким по каким критериям его деятельность будет оцениваться и т.д. Административный и должностной регламенты создаются как взаимодополняющие документы: первый задает направления деятельности органа власти, а второй – детализирует административные регламенты в части требований к конкретным должностям.
Несмотря на то, что в законодательстве отсутствует определение должностного регламента, он является «паспортом» гражданского служащего на время его служебной деятельности и эффективным инструментом оценки служебной деятельности. В законе также неясно, что должно быть включено в должностной регламент: раздел или виды информации: указано "2. В должностной регламент включается:" и после этой фразы идет перечень из 8 пунктов» (ст. 47 №79-ФЗ).
Кроме того технологии составления должностных регламентов были отданы на усмотрение федеральных органов (п. 5 ст. 47: "5. Примерные должностные регламенты утверждаются соответствующим органом по управлению государственной службой"), как результат в различных госорганах структура должностных регламентов различна.
Как результат, в значительной части проанализированных в ходе написания данной работы должностных регламентов требования к знаниям и навыкам приводится на самом обобщенном уровне. Например, требование «знать закон N 79-ФЗ» можно в самых разных пределах: знать наизусть и объяснять значение всех статей закона и знать, когда и для чего он был принят –это совсем разное «знание».
Предложенные в должностном регламенте описания квалификационных и иных требований к должности не позволяют установить более конкретные условия к уровню владения, знания и умения. Как результат, под такие требования может подойти любой кандидат. Для того, что гражданский служащий понимал свое назначение на определенной должности, а кандидат смог оценить соответствие требованиям вакансии, необходима значительная детализация необходимых знаний и навыков, обязанностей и сферы ответственности.
В свою очередь Программа «Реформирование и развитие системы государственной службы РФ на 2009-2013 гг.» содержит положения о необходимости «внедрения эффективных технологий и современных методов кадровой работы, направленных на повышение профессиональной компетентности, мотивации государственных служащих и обеспечение условий для увеличения результативности их профессиональной служебной деятельности», «внедрение современных механизмов стимулирования государственных служащих».
Однако мероприятия первого этапа (2009-2010 гг.) реализации программы так и не реализованы, второй этап (2011-2013 гг.) подходит к концу, а запланированные мероприятия, связанные с развитием мотивации гражданских служащих, еще не реализованы.
Как в Конституции РФ, так и в основных законах, регламентирующих вопросы государственной гражданской службы, государственная служба определяется как «профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий …». Необходимо подчеркнуть, что, говоря о профессиональной деятельности, в первую очередь, имеется ввиду требующая определенной подготовки, образования, и специальных знаний деятельность, что означает поступление на государственную службу людей с соответствующей квалификацией, а значит о важности привлечения и отбора таких кандидатов.
Согласно опросам, преобладающими способами должностного продвижения служащих являются: конкурсный отбор – 12%, реализация выводов аттестации – 14%; единоличное назначение руководителем – 62%; прислали “сверху” – 11%; назначен из состава резерва – 7%; другие способы – 5%63.
В результате чего профессионализм подменивается низкой заинтересованностью, имитацией бурной деятельности, низкой мотивацией, слабой обратной связью с населением и др.
В Федеральном законе от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе» установлены следующие виды оценочных процедур:
В рамках текущей оценки государственный гражданский служащий должен предоставить руководителю отчет о профессиональной служебной деятельности. Кроме того такая оценка должна представлять собой самооценку и оценку гражданского служащего руководителем.
Критерии оценки при отборе можно разделить на формальные и социальные, профессионально-квалификационные. Формальными критериями оценки можно назвать стаж, образование, необходимый набор документов при поступлении, социальными64 – возраст, гражданство, наличие судимости, состояние здоровья, наличие близкого родства. Что касается профессионально-квалификационных требований, то они разрабатываются на уровне государственных органов субъектов РФ и закрепляются в локальных нормативно-правовых актах. Для каждой отдельной должности определяются профессионально-квалификационные требования, функциональные характеристики и специальные навыки, закрепляемые в должностном регламенте.
Однако существуют и другие, независимые от должности необходимые характеристики гражданского служащего – это профессиональные знания (основы законодательства, государственного (муниципального) управления и т.д.), навыки (владения компьютером, обобщения информации, общения с людьми, работы с гражданами, ведения совещаний и переговоров и т.д.) и качества (ответственность, дисциплинированность, исполнительность и т.д.).
Однако существуют сложности в определении методов оценки служебной деятельности ввиду того, что на гражданской службе они должны одновременно отвечать принципам надежности, объективности, справедливости и экономической целесообразности.
В качестве наиболее подходящих методов оценки для оценки профессиональных знаний чаще всего используется профессиональное тестирование, для оценки профессиональных навыков – метод кейсов, а для оценки профессиональных качеств – психологическое тестирование или собеседование.
Существует также метод комплексной оценки гражданских служащих с использованием рейтинга. Однако для использования этого метода нужно:
Таблица 3. Сводная таблица оценки критерия деятельности (по важности)
|
Критерии деятельности |
Экспертные оценки |
Средняя оценка критерия |
Удельный вес критерия65 |
||||
Таблица 4. Сводная таблица оценки деятельности сотрудника
|
Критерии деятельности |
Экспертные оценки |
Средняя оценка деятельности |
Средняя оценка с учетом уд. веса критерия66 |
||||
- затем подсчитывается общая сумма баллов в средней оценке с учетом веса критерия – это и есть рейтинг данного сотрудника.
В настоящее время оценка персонала приравнивается к аттестации, но это не так. Оценка персонала — это процедура определения эффективности деятельности сотрудников в реализации задач организации с целью последовательного накопления информации, необходимой для принятия дальнейших управленческих решений по наиболее эффективному применению компетенций сотрудника в реализации целей организации. В то время как аттестация персонала (оценка соответствия занимаемой должности) — процедура систематической формализованной оценки согласно заданным критериям соответствия деятельности конкретного работника четким стандартам выполнения работы на данном рабочем месте в данной должности за определенный период времени. Процедура аттестации должна быть оформлена в соответствии с законодательными требованиями и локальными нормативными документами компании.
Аттестация персонала в системе государственной службы
Как было указано выше, аттестация проводится в целях определения соответствия государственного гражданского служащего замещаемой должности на основе оценки его профессиональной служебной деятельности67.
Ответственность за подготовку и проведение аттестации разделяется между руководителями отделов и кадровыми службами.
Руководители отделов консультируют по вопросам выделения наиболее значимых параметров оценки; участвуют в аттестационных процедурах в качестве экспертов, готовят индивидуальные оценочные материалы (анкеты, характеристики, представления) для аттестуемых; участвуют в работе аттестационных комиссий.
В свою очередь кадровые службы органов власти (Управление государственной службы и кадров) разрабатывают нормативные и методические материалы для проведения аттестации; организуют аттестационную процедуру; обучают руководителей отделов правильной работе в рамках аттестационных процедур; контролируют реализацию аттестации; анализируют полученную в ходе аттестации информацию и наконец осуществляют хранение и использование информации для кадрового резерва и планирования карьеры.
Аттестация проводится один раз в три года. Однако также может проводиться внеочередная аттестация (что на практике происходит достаточно редко):
Аттестации не подлежат:
Выделяют 2 составные части аттестации:
Процесс организации аттестации состоит из трех этапов: подготовка, проведение и принятие решения по результатам аттестации.
На этапе подготовки издается правовой акт о создании аттестационной комиссии, утверждения графика проведения аттестации, определения списка аттестуемых и о подготовке необходимых для работы аттестационной комиссии документов.
В состав аттестационной комиссии должны входить независимые эксперты (не менее ¼ от общего числа членов аттестационной комиссии).
В графике проведения аттестации указываются: название государственного органа, в котором проводится аттестация, список аттестуемых, дата, время и место проведения аттестации, дата представления необходимых документов в аттестационную комиссию.
Этими документами являются:
На этапе проведения аттестации рассматриваются представленные документы, заслушиваются аттестуемые. Заседание считается правомочным, если присутствует не менее 2/3 ее членов.
И, наконец, на этапе принятия решений в отсутствии аттестуемого проводится открытое голосование. Большинством голосов принимается одно из решений:
– соответствует замещаемой должности при условии прохождения профессиональной переподготовки;
– не соответствует замещаемой должности.
Результаты аттестации сообщаются аттестуемым непосредственно после подведения итогов голосования и заносятся в аттестационный лист, который должен хранится в личном деле.
Материалы аттестации представляются представителю нанимателя не позднее 7 дней после ее проведения.
В течение 1 месяца по результатам аттестации издается правовой акт о том, что государственный гражданский служащий:
– подлежит включению в кадровый резерв для замещения вакантной должности государственной гражданской службы в порядке должностного роста;
– направляется на профессиональную переподготовку;
− понижается по должности.
Характеристика системы оценки служебной деятельности и понимание того, как это происходит на практике позволяет выделить ряд проблем, связанных с аттестацией, как основным современным способом оценки служебной деятельности гражданских служащих (Таблица 5, Приложение 2).
В целом законодательство о гражданской службе содержит механизмы, которые могли бы способствовать повышению мотивации сотрудников, однако их недоработанность и непрозрачность приводит к противоположному эффекту. На практике многие из представленных в данной главе мероприятий либо не осуществляются совсем, либо искажаются на уровне исполнителей.
Интересен подход Правительства Москвы к привлечению мотивированных кадров на гражданскую службу, являющийся зеркальным отражением основных принципов школы человеческих отношений, основной целью которой было повышение эффективности работы организации за счет лучшего использования человеческих ресурсов.
Так, для привлечения мотивированных специалистов был открыт карьерный портал, на котором публикуются все вакансии Правительства Москвы, подобно тому, как это делается в коммерческом секторе.
С одной стороны, лучшее использование человеческих ресурсов проявляется в том, что на руководящие должности набираются люди по принципу «знаю и доверяю».
Вакансии на позиции руководителей органов власти на этом портале не публикуются, для этого используют кадровые агентства или профессиональные сообщества, рекомендации. Связано это с тем, что на рынке профессионалы хорошо знают друг друга.
С другой стороны, набор на должности более низкого уровня осуществляется на основе заслуг (merit system) и открытого конкурса (open competition). Люди на эти должности назначаются через кадровый портал (начальники отделов, специалисты и другие сотрудники на начальные позиции).
Источниками найма в обоих случаях выступают:
-федеральные структуры;
-бизнес-структуры;
-регионы;
-молодежь (университеты).
В Правительстве Москвы проводятся стажировки, введен институт наставничества.
Важно также отметить, что в Управлении государственной службы и кадров работает Отдел мотивации и оплаты труда.
Путем сокращения количества чиновников Правительство Москвы увеличивает фонд оплаты труда и планирует мотивировать более продуктивных работников повышением оплаты труда и привлекать других высококвалифицированных специалистов.
В Правительстве Москвы создана модель корпоративных компетенций – универсальных требований, которым должны соответствовать все без исключения кандидаты. Таких требований пять: профессионализм, ориентация на результат, умение работать в команде, клиентоориентированность и правосознание (государственный служащий должен действовать, ориентируясь на нормы законодательства, этики и морали). Для более высших должностей важны также навыки управления людьми, процессами и проектами. На уровне должностных регламентов закрепляются и более специфические требования к кандидатам в зависимости от конкретные позиций68.
К тому же в Правительстве начинает работать автоматизированная система управления персоналом. Автоматизирован процесс отбора: в автоматическом режиме обрабатываются отклики на вакансии, поданные через карьерный портал, работает база резюме кандидатов. Через автоматизированную систему по электронной почте дается обратная связь кандидатам по результатам прохождения этапов отборочных процедур. Для всех госслужащих создаются личные кабинеты на кадровом портале, с помощью которых можно будет запросить справку в кадровой службе, подать заявку на обучение, скачать шаблоны кадровых документов, уведомить об изменении личных данных, откликнуться на вакансию и т.д69.
Таким образом, стремление минимизировать бюрократию при приеме на работу, создание прозрачных и понятных условий приема и перспектив роста, а также объективная система оценки кандидатов способствуют привлечению мотивированного персонала на гражданскую службу, сокращению неблагоприятного отбора на этапе отбора и, как результат, снижению морального риска: работа мотивированной на результат команды.
Эффективность развития современных государств в большой степени зависит от того, сколько средств оно вкладывает в своих людей. Без этого невозможно обеспечить его поступательное развитие. Так, в США, по некоторым оценкам, доля инвестиций в человеческий капитал составляет более 15% ВВП70. Развитие работников является одним из наиболее эффективных путей их мотивации к высокой результативности.
Еще А. Смит писал, что «увеличение производительности полезного труда зависит прежде всего от повышения ловкости и умения рабочего, а затем от улучшения машин и инструментов, с помощью которых он работал»71.
Джон Стюарт Милль, подтверждая эти мысли, утверждал: "Самого человека... я не рассматриваю как богатство. Но его приобретенные способности, которые существуют лишь как средство и порождены трудом, с полным основанием, я считаю, попадают в эту категорию72.
Термин «человеческий капитал» был предложен Шульцем (1961), который в 1981 г. дополнил теорию положениями о том, что все человеческие способности следует рассматривать либо как врожденные, либо как приобретенные. Свойства, которые являются ценными и могут быть развиты с помощью соответствующих вложений можно называть человеческим капиталом.
Также значительный вклад в развитие теории человеческого капитала внес коллега Т. Шульца по Чикагскому университету Г. Беккер.
Беккер утверждал, что, принимая решения в своей повседневной жизни, человек руководствуется экономическими рассуждениями, хотя не всегда это осознает. Рынок идей и мотивов функционирует по тем же закономерностям, что и рынок товаров: спрос и предложение, конкуренция. Это относится и к таким вопросам, как обучение, выбор профессии. Экономической оценке и измерению, по его мнению, поддаются и многие психологические явления, как, например, удовлетворенность-неудовлетворенность материальным положением, проявление, альтруизма, эгоизма и др.
Г. Беккер первым осуществил подсчет экономической эффективности образования.
Используя формулу чистой текущей стоимости инвестиций (NPV) можно объяснить выбор индивида в пользу или против обучения. Дело в том, что пришедший на госслужбу, должен быть уверен, в том, что очень скоро окупит «упущенные заработки» (доход, недополученный учащимися за годы учебы), а также издержки (в т.ч. альтернативные) получения образования.
Согласно этому подходу, можно предположить, что высокопроизводительные работники (высококвалифицированные, потратившие много времени и сил на получение образования) будут требовать относительно более высокую заработную плату. Согласно этому подходу, низкая оплата труда на гражданской службе может способствовать притоку низкоквалифицированных и немотивированных кадров.
По Беккеру, человеческий капитал разделяется на общий и специфический. Общий человеческий капитал может быть реализован на любом рабочем месте, в то время как специфический капитал может быть применен только в той организации, где он был накоплен. Специфичность складывается из конкретных знаний, уникальных технологий, используемых организацией. В таких организациях используются свойства работников, делающие их трудно заменимыми на людей со стороны.
В государственных организациях велика доля специфического человеческого капитала73: особые знания, организационная культура, мотивы. Тогда согласно модели инвестиций в человеческий капитал работник не сможет на другом рабочем месте реализовать свой специфический человеческий капитал, полученный в результате обучения по образовательным программам на государственной службе. Поэтому, согласно экономической теории, что организация переложит оплату образования на себя, а после обучения может платить работнику заработную плату, конечно, более высокую, чем она была до обучения, но более низкую, чем его предельный продукт (так как работник, уволившись, не получит на другой фирме большую заработную плату). Таким образом, при специфической профессиональной подготовке организация может компенсировать часть издержек на обучение и направить эти средства, например, на оплату по результатам, но в целом заработная плата будет ниже, чем на рынке. В этом теория подтверждается практикой, но несоответствие заключается в том, что после получения образования не следуют такие мотивационные механизмы, как повышение заработной платы и т.д.
С другой стороны, можно предположить, что человеческий капитал на гражданской службе общий, каким он представляется молодым специалистам, так как для них любой опыт полезен, они очень мобильны и могут уйти в другую организацию. В этом случае, если организация предоставляет работнику общую профессиональную подготовку, издержки на образование можно переложить на работника, а после получения общего образования для удержания работника платить ему заработную плату выше его предельного продукта (или выше среднерыночной заработной платы).
Оценка экономической ценности и мотивированности кандидатов позволяет руководителю, проводящему отбор, выбрать того из них, кто способен принести организации большую пользу.
Анализ человеческих ресурсов может облегчить принятие решений, связанных с распределением ресурсов на развитие персонала, помогая составить бюджет программ подготовки работников и определить ожидаемый уровень отдачи от инвестиций в подготовку (можно сказать, что сейчас инвестиции в обучение основаны лишь на вере в их полезность).
Также анализ человеческих ресурсов (в т.ч. мотивации) помогает руководителю выработать кадровую политику, т. е. оценить плюсы и минусы набора специалистов извне и продвижения своих работников изнутри организации.
Проблема удержания персонала в организации также непосредственно связана с проблемой сохранения и увеличения ее человеческого капитала. Уход ценных людей снижает человеческие активы организации. Вместе с работниками уходят и потраченные на них инвестиции в виде расходов на их поиск, привлечение, обучение и т.д. В то время как приход людей с необходимыми для организации квалификацией и опытом позволяет в краткосрочной перспективе сэкономить на издержках обучения и повышения квалификации.
Одним из способов развития человеческого капитала в государственной организации является система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих.
Дополнительное профессиональное образование направлено на наращивание интеллектуального, образовательного, профессионального и управленческого потенциала государственных служащих для эффективного выполнения поставленных целей и задач.
В соответствии с Федеральным законом №79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и с Указом Президента РФ №1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих РФ» государственные гражданские служащие вправе получать дополнительное профессиональное образование с сохранением замещаемой должности и денежного содержания.
Для большинства государственных органов мотивация персонала на государственной службе практически заключается в получении возможности дополнительного профессионального образования.
Однако качество ДПО не в полной мере отвечает потребностям как самих гражданских служащих, так и развития государственной службы в целом: недостаточное финансирование, слишком короткие образовательные программы, неисчерпывающий список программ и др.
В качестве примера можно привести программы обучения гражданских служащих на 2013 год Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ (Таблица 6).
Таблица 6. Программы ДПО Аппарата Государственной Думы РФ на 2013 г.
|
Название программы |
Количество обучающихся |
Количество часов обучения |
|
1.Инновационные ресурсы повышения эффективности государственного управления в современных условиях |
29 |
40 |
|
2. Письменная деловая русская речь: язык законодательства и служебных документов |
51 |
40 |
|
3. Правовое и информационно-аналитическое обеспечение законодательной деятельности |
52 |
40 |
|
4. Практические вопросы применения законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов |
12 |
40 |
|
5. Управление государственными и муниципальными заказами |
9 |
120 |
|
6. Федерализм и федеративные отношения в законотворческой деятельности |
23 |
50 |
|
7. Экономическая модернизация России и ее политико-правовое обеспечение |
45 |
56 |
|
8. Государственное и муниципальное управление |
10 |
510 |
Количество обучающихся на 2013 год составляет 240 человек, при том, что общее число государственных служащих в Аппарате Государственной Думы на конец 2012 год– 180474.
Во многих государственных органах практически отсутствует связи между повышением квалификации и переподготовки со служебным ростом (или ростом оплаты труда), что противоречит выводам модели инвестиций в человеческий капитал.
На служебный рост часто влияют покровительство начальника, конформизм, умение понравиться руководству, что приводит к падению уровня профессионализма гражданских служащих.
Материалы социологических исследований, проведенных в 2008 г. специалистами кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ, подтверждают падение профессионализма гражданских служащих.
Опросы показывают, что респонденты более высоко оценивают уровень профессионализма высшего руководящего состава гражданской службы. Более четверти опрошенных оценили профессионализм нижнего звена управления как низкий75 (Таблица 7, Приложение 2).
Выводы:
Таким образом, исторически сложившиеся особенности мотивов чиновников, подкрепленные недавним советским прошлым, становятся барьером на пути к созданию высокопрофессиональной государственной службы.
Законодательство будучи «первостепенным» источником мотивации закрепляет систему организации государственной службы РФ.
По праву, эта организация должна заключаться в установлении эффективных способов управления человеческими ресурсами государственной службы. Однако если Конституция задает хотя бы вектор мотивации чиновников, то основные законы, касающиеся государственной службы (№79-ФЗ, №58-ФЗ и другие НПА, включая программы реформирования государственной гражданской службы) не содержат необходимых для подкрепления этого вектора механизмов, не регламентируют полноценную систему оценки как один из важнейших инструментов мотивации.
Так, законодательство передает искаженное представление об организации государственной службы, поэтому на практике такое непонимание законодателем роли мотивации в повышении результативности только усугубляется, что усиливают в обществе сложившиеся веками стереотипы, о которых шла речь в этой главе.
Успешные примеры в этом направлении – редкий случай. Говоря о Правительстве Москвы, главной целью было показать поворот в сторону государственного служащего как человека, внимание к его потребностям, вопросам профессионального развития и карьерного роста.
Однако в целом, анализ законодательства и общей практики позволяет сделать выводы о том, что российская государственная службы находится в I квадранте приведенной в Главе 1 системы взаимоотношения мотивации и оценки результативности служебной деятельности (нет оценки результативности и нет мотивации).
Поставленная в начале работы гипотеза о том, что оценка служебной деятельности действенна только при наличии эффективной системы мотивации, подтверждается рассмотренными ранее теоретическими исследованиями и, что наиболее важно, сложившейся практикой. Действительно, плохо налаженные и неработающие механизмы мотивации гражданских служащих приводят к искажению системы оценки. В таких условиях оценка перестает быть неким «двигателем» в организациях, ориентированных на обеспечение необходимых условий для привлечения высококвалифицированных и мотивированных кадров, с одной стороны, и на развитие мотивации внутри организации, с другой.
Это создает все предпосылки для постепенного и уверенного перехода в систему, в которой через эффективную систему мотивации будут в полной мере реализованы человеческий капитал сотрудников, а система оценки станет «ситом», через которое будут пропускаться только нужные для государственной службы люди. Будучи механизмом обратной связи система оценки будет передавать сигнал о том, кто нуждается в дополнительном обучении, кто заслуживает премии или повышения, а кто вовсе исчерпал свой потенциал, а значит должен уйти.
Итак, в первую очередь нужно отметить, что мотивация должна иметь перспективный характер. Это связано с тем, что ввиду специфичности капитала на гражданской службе (о чем говорилось выше) для всей системы необходима мотивация на долговременную приверженность и эффективную службу на протяжении длительного периода времени. В этой связи оценка также должна носить «беспрерывный» характер, чтобы поддерживать постоянную обратную связь, которая формировала бы у гражданского служащего ощущение того, что его сегодняшние усилия будут вознаграждены в будущем, то есть его труд не останется незамеченным и его по достоинству оценят: по результатам оценки повысится статус, вырастет заработная плата и т.д.
Так, предлагается модель, описывающая связь мотивации и оценки служебной деятельности, с помощью которой можно создать прозрачные условия работы на государственной гражданской службе, достигнув высокой мотивации сотрудников (Схема 1).
Схема 1. Модель связи мотивации и оценки служебной деятельности
В предложенной модели оценка служебной деятельности как главный инструмент мотивации носит дуалистичный характер.
В целях экономии средств и снижении затрат на проведение процедур оценки (исключения возможности дублирования оценки по одинаковым критериям при проведении различных видов оценки) можно выделить две категории оценки: оценка при приеме и оценка персонала во время работы.
Первая категория: оценка работника при поступлении на государственную службу и решении вопроса о зачислении в кадровый резерв. К данной категории будет принадлежать конкурс. В ходе этой процедуры оценивается соответствие претендента требованиям законодательства и квалификационным требованиям, предъявляемым к должности, в том числе может оцениваться психологическая способность выполнять работу по предлагаемой должности. Однако важно отметить, что организация приема на государственную службу должна включать механизмы, позволяющие оценить не только уровень компетенции, но и мотивацию претендента. Мотивация в данном случае значит гораздо больше знаний, с которыми приходит кандидат. Объяснить это просто: мотивированный работник сможет получить необходимые знания для достижения высоких результатов деятельности, и наоборот, человек, обладающий знаниями, но немотивированный будет показывать низкие результаты труда.
Важность именно конкурентного входа на государственную службу можно объяснить тем, что, во-первых, тщательный отбор позволяет отобрать наиболее подходящих с точки зрения квалификации и мотивации работников, во-вторых, такой отбор предоставляет чиновнику определенную независимость от вышестоящего руководства. Это позволяет чиновнику ориентироваться на цели организации, потребности всего общества, а не на служение интересам начальника, пытаясь доказать ему свою лояльность («благодарность» за назначение). Поэтому «откос» мотивации может произойти именно на этом этапе: зависимость продвижения, премий, др. поощрений и вознаграждений не за дело, а за лояльность и преданность руководству. Роль оценки в данном случае ничтожна.
В-третьих, именно конкурсный отбор позволяет реализовать принцип равного доступа на гражданскую службу, что обеспечивает не только социальную справедливость, но и конкуренцию при отборе.
Вторая категория: оценка работника в период его деятельности на должностях государственной службы. По законодательству сейчас к данной категории относятся квалификационный экзамен, аттестация и текущая оценка, а также конкурс для лиц, являющихся на момент проведения конкурса государственными служащими.
Такая оценка должна носить мотивирующую роль потому, что те мероприятия, которые проводятся внутри организации для оценивания служебной деятельности работника должны стимулировать к достижению высоких результаты труда, а также способствовать удержанию работников (особенно молодых) на гражданской службе.
Однако внедрение всего «нового» в любой сфере встречает сопротивление со стороны самих работников. Как уже подчеркивалось ранее, наиболее консервативные люди, занимающие сейчас руководящие посты, сторонятся нововведений, которые, по их мнению, только усложнят их жизнь.
Также существуют управленческие барьеры: оценка часто использовалась не как способ выявление перспектив развития, а как карательный инструмент («вызов на ковер»); точечное использование системы оценки; недостаточное внимание со стороны руководства проблемам мотивации; формальное отношение к применению законодательно установленных механизмов мотивации и оценки.
Однако в процесс развития системы оценки служебной деятельности должны быть включены как кадровые службы органов власти, так и сами госслужащие, их непосредственные руководители, руководители ведомств и в конечном счете все общество (взаимоотношения между которыми были показаны в рамках анализа теории принципал –агентских отношений).
Кадровые службы как центральное звено обязано разрабатывать для своего органа власти гибкие и объективные механизмы отбора людей на гражданскую службу, включая инструменты оценки их мотивации. Они должны составлять такие требования к кандидатам, которые бы не нарушали конституционное право людей равного доступа к государственной службе, а также способствовали бы привлечению мотивированных специалистов понятными, прозрачными условиям труда, карьерного роста и профессионального развития.
Активная работа кадровых служб внутри организации (гибкие механизмы и четкие условия вертикальной мобильности, материальных и нематериальных поощрений, режим работы, условия и содержание труда и т.д.) позволила бы повысить статус кадровых служб и усилить их влияние на качество работы органа власти в целом.
В свою очередь роль непосредственного руководителя гражданского сложно переоценить: он обязан создать деловую атмосферу в коллективе и сохранять командный дух в своем подразделении. Именно от руководителя и от его профессиональных и личных качеств (знание своего дела, чувство справедливости) зависит результативность работы каждого отдельного гражданского служащего и успех организации в целом. Инициатива, участие в принятии решений и свободная творческая организация своей деятельности должны поощряться именно руководителем.
Возможность увидеть и оперативно реагировать на отношение конечного потребителя услуг к результатам деятельности и к самому процессу деятельности позволяет создание простых и понятных механизмов включения общества в процесс оценки деятельности отдельных гражданских служащих и органов власти. Должны быть созданы все условия для активного привлечения клиента в процесс оценивания.
В целом, новый подход состоит в развитии ответственности всех участников за работу органов государственной власти, достижение понимания того, что все они, работая в одной «связке», способны прийти к главному результату -доверия общества.
Можно выделить несколько элементов системы оценки из бизнеса, которые могут быть использованы на государственной службе:
Предполагается, что для того, чтобы повысить мотивацию работников необходимо не только сопровождать оценку какими-либо мотивационными механизмами, но и на каждом этапе работы сотрудника использовать определенный метод (или комплекс методов) оценки (Таблица 8, Приложение 4):
Метод управления по целям оценивает личные достижения. Акцент делается на результатах работы (например, за год);
Ключевые показатели эффективности (KPI) – могут определять роль и эффективность сотрудника в общем процессе работы даже между разными подразделениями. KPI может служить инструментом прогнозирования дальнейшего профессионального развития сотрудника и планирования его карьеры;
360 градусов (360-degree feedback)76 предполагает опрос ряда людей (самооценка + опрос руководителей, подчиненных, коллег, клиентов), с которыми работает оцениваемый;
Центр оценки (Assessment Center) - комплексная оценка, которая включает тестирование, ситуационно-поведенческое исследование (поиск решения в деловых ситуациях, кейсах), структурированное интервью. В основном применяется для оценки кандидатов в кадровый резерв или оценки руководителей высшего звена77;
Структурированное интервью - это направленная беседа, целью которой является получение ответов на вопросы, предусмотренные программой исследования. Правильно построенное структурированное интервью позволяет более глубоко изучить личностные и профессиональные характеристики кандидата, определить набор его компетенций, в том числе оценить мотивацию к работе78.
Тестирование направленно на выявление знаний соискателей в определенной области79.
Как было упомянуто ранее, специфичность человеческого капитала на гражданской службе объясняет целесообразность долгосрочной карьеры на государственной службе. Должна быть создана такая система, которая бы способствовала постоянному развитию и самосовершенствованию на протяжении всей карьеры.
Итак, в таблице 9 представлены все мероприятия, которые могут быть направлены на мотивацию персонала во время работы, на основе которых может быть построена система оценки (Таблица 9).
Таблица 9
|
Вид мотивации |
Стимул (внешний мотив) |
|
Принуждение |
Регламентация служебной деятельности:
|
|
Вознаграждение |
Материальное поощрение; Социальные гарантии (пенсионное, медицинское страхование и т.д.). |
|
Побуждение |
Формирование организационной культуры; Моральное поощрение; Регулирование межличностных отношений; Сохранение благоприятного морально-психологического климата. |
Каждый из этих мероприятий должен принять новую форму и значение для государственного служащего, чтобы приобрести мотивирующий характер.
Стимулирующий характер социального пакета
Социальные гарантии не в полной мере удовлетворяют потребностей гражданских служащих, тем самым теряя свое мотивирующее предназначение. Стимулирующая роль социальных гарантий должна определяться удовлетворением потребностей безопасности и справедливости (компенсация низкой заработной платы), формированием чувства значимости. Это способствует включению сотрудника в особую организационную культуру, росту приверженности к организационным ценностям и миссии организации.
Для достижения стимулирующей эффекта от социального пакета необходимы диверсификация социального пакета и предоставление права самостоятельного определения содержания социального пакета, в наибольшей мере отвечающего потребностям каждого отдельного гражданского служащего.
При этом мы предлагаем разделить социальный пакет на две части: основная и дополнительная. Основная часть социального пакета должна предназначаться всем сотрудникам: это медицинское страхование, страхование жизни и т.п. В то время как дополнительная часть социального пакета должна быть сильно дифференцирована для того, чтобы (как уже упоминалось) удовлетворить потребности каждого сотрудника. Дополнительная часть может содержать такие гарантии как льготы на приобретение жилья, оплата спортивных занятий, бесплатные обеды, изучение иностранного языка и т.д. Однако содержание социального пакета должно зависеть от должности (на 20%), стажа (на 10%) и самое значимое, от результативности труда (примерно на 70%), которая определялась бы раз в результате оценки.
Стимулирующая роль вертикальной мобильности
Система карьерного продвижения играет в системе мотивации ключевую роль ввиду того, что продвижение по службе направлено на удовлетворение как материальных, так и социальных и статусных потребностей. Реализация этого механизма возможна только при условии высокой мобильности внутри организации: чтобы по карьерной лестнице поднимались те, кто находятся на самых низких позициях необходимо, чтобы те, кто находятся наверху вовремя уходили или двигались еще выше.
Отсутствие такого «лифта» внутри организации и непрозрачные и непонятные механизмы вертикальной мобильности мотивируют чиновника действовать не во благо организации. Другими словами, слабость контроля над своей карьерой усиливают неопределенность и выталкивают нужных людей из организации.
Вертикальная мобильность очень сильно зависит от справедливости и содержания оценочных процедур. Информированность гражданских служащих о должностном росте, возможностях продвижения, перспективах карьеры является мотивирующим фактором труда. К тому же успешное повышение квалификации должно приводить к карьерному продвижению по результатам оценок.
ДПО как механизм повышения мотивации профессионализации госслужащих
Как было выявлено ранее, среди приоритетных мотивирующих факторов в системе государственной службы выпускниками НИУ-ВШЭ были названы именно «получение профессионального опыта» и «интересное содержание работы», что говорит о стремлении к повышению профессионализма и к получению морального удовлетворения от своей профессиональной деятельности. Дополнительное профессиональное образование, однако, играет не менее (и даже более) важную роль для людей, которые давно занимают должности государственной гражданской службы. С ростом компьютеризации всех технологий, в том числе кадровых, государственные служащие, в основном находящиеся на руководящих должностях, не способны справится с современными нововведениями, использование которых значительно упростило бы функционирование не только внутри организации, но и самой организации с внешним миром.
Для решения проблемы снижения уровня профессионализма гражданских служащих можно предложить создание в каждом органе власти отдела, курирующего вопросы образования гражданских служащих, который бы функционировал на основе следующих принципов: постоянная оценка соответствия и сопоставление компетенций, необходимых на данной должности (которые должны быть закреплены в должностном регламенте) и компетенций, которыми обладает занимаемый эту должность сотрудник; после чего выявление потребности в обучении; разработка соответствующих образовательных программ, включающих возможность посещения различных тренингов, развитие лидерских качеств, формирование стратегического мышления, стажировки в коммерческие структуры, введение института наставничества, коучинга и т.д.
Применение дистанционного обучения позволяет индивидуализировать образовательный процесс, сделать его более гибким, доступным, мобильным и творческим. Использование возможностей дистанционного образования на государственной службе особенно актуально, так как оно позволяет поддерживать необходимый уровень компетенций, не отрываясь от рабочего места, повышает уверенность в себе и удовлетворенность от использования инновационных технологий в своей работе, «идти в ногу со временем», и как результат, организовывать своей трудовой процесс наиболее интересным для самого гражданского служащего образом и получать высокие результаты труда и дальнейшее продвижение.
В этом процессе огромная ответственность лежит на составителях образовательных программ ( в т.ч. дистанционных), к тому же этот процесс со временем должен сопровождаться предоставлением свободы гражданскому служащему и развитием ответственности за свою работу.
Одним из наиболее приемлемых способов совершенствования системы мотивации является бенчмаркинг инноваций в сфере профессионального развития. Адаптация в практике государственной службы системы корпоративного обучения, карьерного продвижения, формирования команд для работ над проектами и т.д. окажет мотивирующее значение для всей государственный службы.
Значение режима работы гражданского служащего
Развитие ответственного отношения работников к своим обязанностям является одним из важнейших задач управления персоналом. Для тех должностей, на которых необязательно присутствие на рабочем месте в течение дня, может быть введен гибкий график работы. Просиживание на рабочем месте приводит к апатии и к падению удовлетворения от своей «деятельности». Свобода в организации своего труда позволила бы сотруднику распределять наиболее эффективно свое время. Главное в этом – результат. Растягивание одного задания на несколько дней и даже недель - это пустая трата времени. Для того, чтобы привлечь молодых сотрудников нужно предлагать им совсем другие условия труда – активная, интересная работа, при этом возможность удовлетворить свои другие потребности такие, например, как возможность проводить больше времени с родными для одних, самообразование или занятия спортом - для других, возможность уделить время для прогулок по городу, чтобы обдумать возможности наиболее эффективной организации своей деятельности.
Для многих должностей гражданской службы это вполне возможно. Если есть мотивация, развито чувство ответственности за свою работу, за работу органа власти в целом, соотношение своих целей с миссия организации, тогда можно дать свободу, и определить круг задач на определенный срок, получение быстрых и высоких результатов вследствие высокоэффективной организации своего труда и есть гарантия успеха.
Роль исходного отбора влияет на качество исполнения намного сильнее, чем иные воздействия на уже отобранных специалистов (обучение, продвижение, ротация, материальные вознаграждения и т.д.). Реализация предложенных мер по развитию мотивации гражданских служащих с использованием оценки внутри организации позволила бы создать имидж государственной гражданской службы как привлекательного для молодежи работодателя.
Система планирования и найма персонала включает в себя прогнозирование потребностей государственного органа в специалистах соответствующей квалификации; маркетинг рынка труда с целью привлечения и отбора сотрудников, мотивация которых совпадает с целями развития организации; выбор наиболее талантливых студентов и выпускников для стажировок и дальнейшего трудоустройства на государственной службе.
Стажировка является одним из наиболее эффективных способов борьбы с неблагоприятным отбором. В течение стажировки работник получает возможность увидеть работу госаппарата изнутри и понять, хочет ли он сделать карьеру на госслужбе. Орган власти в свою очередь может использовать время стажировки, чтобы понять мотивирован или данный сотрудник на эффективную работу на данной организации.
Институт наставничества, коучинг в свою очередь, способствуют быстрой адаптации сотрудника в организации. Успешная адаптация формирует мотивы причастности и лояльности сотрудников к целям организации.
Наивысшей точкой развития системы мотивации, связанной с оценкой служебной деятельности (квадрант IV – наличие системы мотивации и оценки служебной деятельности), является внедрение системы оценки мотивации как на этапе подбора персонала, так и в процессе работы в организации (называемой в данной работе «мотивирующей оценкой»).
Понимание того, что перспективный кандидат – это мотивированный кандидат, является ключом к успешному привлечения «свежих» сил на государственную службу.
Для прогноза и планирования будущей карьеры, а также для правильного использования особенностей кандидата должен быть оценен весь комплекс мотивов.
Конечным этапом приема кандидата на государственную службу должно стать определение его мотивации и четкое понимание того, как ее грамотно использовать для дальнейшей карьеры.
Итак, для того, чтобы правильно организовать оценку мотивации, должен быть построен «идеальный» профиль мотивов государственного служащего данной организации (или отдельного подразделения, иногда даже определенной должности). Сравнение профилей кандидата и «идеального» при приеме на государственную службу поможет принять правильное решение.
Оценка мотивации должна носить периодический характер. В частности, по окончании испытательного срока должна проводиться дополнительная оценка мотивации.
Очень важно, чтобы в разработке профиля мотивов участвовали руководители подразделений, чтобы использовать эти знания во время проведения отборочного интервью.
Итак, наиболее эффективными методами оценки мотивации кандидатов можно считать процедуры собеседования, тестирования и анкетирования.
Во время собеседования могут использоваться как открытые вопросы, так и вопросы-кейсы. Открытые вопросы позволяют определить то, какие задачи человек ставит перед собой, какие действия он предпринимает для достижения поставленных целей и решения задач и т.д. В свою очередь вопросы-кейсы используются, чтобы увидеть поведение человека в некой гипотетической ситуации. Главная цель таких кейс упор на выявление мотивов, которые побудили бы человека действовать определенным образом. Например, «Вы получили предложения о трудоустройстве от нескольких коммерческих компаний и государственных организаций, на чем будет основываться ваше окончательно решение?» и другие подобные вопросы.
Могут также использоваться вопросы, которые позволили бы увидеть то, как человек объясняет поведение других людей. Например, это может быть вопрос о том, что побуждает людей достигать высоких результатов в своей трудовой деятельности, какие факторы могут способствовать смене места работы, почему люди выбирают ту или иную сферу деятельности что и т.д.
Такие вопросы позволяют соотнести ожидания кандидата о своем рабочем месте и реальное положение дел в организации.
Чтобы выявить доминирующие мотивы кандидата можно предложить следующую таблицу, содержащую несколько примеров мотивов, ответы, которые может дать кандидат во время собеседования, и вопросы для интервью (Таблица 10, Приложение 5).
Подобные критерии отбора должны быть составлены для каждой должности, и в зависимости от позиции должно быть определено, включать ли в этот комплекс специальные тесты (применимы методика «якоря карьеры» Э. Шейна, диагностика трудовых мотивов В. Герчикова, диагностика мотивационного профиля Ш. Ричи и П. Мартина, измерение мотивации достижение А. Меграбяна, диагностика источников мотивации Д. Барбуто и Р. Сколла).
Анкетирование в свою очередь должно заключаться в оценке важности каких-либо мотивов самими кандидатами. Анкетирование, включающее в себя процедуру ранжирования (или оценки по пятибалльной шкале) мотивов, применимо также и внутри организации.
Таким образом, анализ ответов, данных во время собеседования, тестирования и анкетирования позволит выявить приоритеты и соотнести их с требуемыми для вакантной должности.
Такая комплексная оценка мотивации должна осуществляться наравне с другими (перечисленными в работе ранее) способами оценки служебной деятельности. Своевременная и правильная реакция на результаты такого оценивания позволит повысить мотивацию и, как следствие, эффективность организации в целом.
Вопросы мотивации с уверенностью можно назвать вечными. Еще несколько столетий назад на предприятиях, в которых еще работали Г. Форд («Ford Motor Company», 1903), Тейлор (управляющим Мануфактурной инвестиционной компанией в Филадельфии, 1890), Фоллетт, Мэйо ( проводя эксперименты в компании Вестерн Электрик в г. Хоторн, 1928) и многие другие, началось научное изучение поведение людей и предпринимались попытки разработать универсальный механизм мотивации. Однако до сих пор такой механизм не создан и вероятность того, что он когда-либо будет создан, ничтожно мала.
Но это не делает проблему мотивации работников в современном мире менее актуальной и важной.
На первый взгляд парадоксально, но подобные вопросы совсем недавно приобрели особую остроту в государственном секторе. Падение доверия общества к государственной службе и к ее представителям оставляет негативный отпечаток на взаимодействии двух сторон. Государство как «организация» с немотивированными работниками и, как результат, недовольными «клиентами» перестает эффективно функционировать.
Но какой должна быть эффективная система мотивации на государственной службе?
Очевидно, что она особенна, не похожа на мотивацию в частном секторе.
Одной из важнейших общих черт мотивации в обоих секторах является необходимость «обратной связи». Отсутствие ответной реакции (feedback) как со стороны работников, так и со стороны руководителей (или кадровых служб, общества) крайне негативно влияет на качество государственной службы.
Поэтому изучение проблемы мотивации государственных гражданских служащих в данной работе заключалось в анализе связи между мотивацией и оценкой служебной деятельности, при том что оценка выступает в роли механизма обратной связи и важного инструмента мотивации.
В работе было показано, что в связке «мотивация-оценка результативности» мотивация играет первостепенную роль. Поэтому наличие эффективной мотивации гарантирует действенность механизмов оценки. Был введен новый механизм оценки – оценка мотивации государственных гражданских служащих.
Так, в первой главе, посвященной изучению научно-теоретических аспектов мотивации и оценки служебной деятельности, были изучены основные подходы к мотивации в рамках рациональной модели бюрократии М. Вебера, New Public Management, модели Public service motivation и др.
Было выявлено, что теории мотивации, применяемые в частном секторе, не дают единого подхода к пониманию мотивов работников.
Однако адаптация данных теории с целью изучения мотивации на государственной службе позволила создать комплекс наиболее общих мотивов (потребностей) современных чиновников.
Для того, чтобы понять, что же движет людьми, идущими на государственную службу, и какие мотивы у них появляются во время работы в государственной органе, во второй главе работы были изучены результаты опросов российских и зарубежных чиновников. Также целью выяснения того, что отталкивает студентов от такого потенциального работодателя как государственная служба, нами был проведен опрос выпускников (3-4 курсы ФГиМУ) НИУ-ВШЭ.
Такие исследования оказались достаточно любопытными, так как позволили сделать несколько важных в рамках данной работы выводов:
Третья глава была посвящена соотнесению теоретических «идеальных» конструкции с реальной практикой мотивации и оценки деятельности государственных служащих. Анализ показал, что закрепленные в законодательстве оценочные процедуры, такие как конкурс, квалификационный экзамен, аттестация и текущая (ежегодная) оценка, являются крайне неоперативными средствами мотивации и не позволяют дать полноценную информацию о гражданском служащем и, как следствие, искажают систему мотивации на практике. Было также выявлено, что мотивация в органах власти, по мнению гражданских служащих, часто сводится к возможности получения дополнительного профессионального образования. Однако даже этот способ развития человеческого капитала не в полной мере отвечает потребностям как самих гражданских служащих, так и государственной службы в целом.
И, наконец, в заключительной главе представлена модель, которая описывает систему оценки служебной деятельности, включающую оценку мотивации (оценка персонала при приеме на государственную службу) и мотивирующую оценку (оценка персонала во время работы в государственном органе). Такой новый подход основывается на развитии ответственности, самоорганизации, само-менеджменте и инициативности государственных служащих. Отмечается особая роль руководителя и «кадровой службы», в компетенции которых должно входить составление «мотивационных карт», оценивание мотивации как на этапе отбора, так и внутри организации, а также внедрение подходов из бизнеса, которые, как было показано, могут использоваться на всех этапах «жизни» государственного служащего в организации.
Кроме того, показано, как при некоторой модификации стимулирующий характер приобретают социальный пакет, вертикальная мобильность, развитие персонала (ДПО) и режим работы государственного служащего.
Такой подход подтверждает поставленную в работе гипотезу о действенности оценки служебной деятельности только при наличии эффективной системы мотивации.
Таким образом, были достигнуты следующие результаты:
- переход на новый уровень оценки эффективности деятельности государственного служащего: не по показателям результативности, а в зависимости от использования им своего творческого потенциала, его способности планировать и организовывать свою деятельность;
- введение нового показателя: оценка эффективной мотивации: оценка мотивации с точки зрения способности эффективной самоорганизации.
Как результат, предложенная в работе система мотивации и оценки служебной деятельности позволит на порядок повысить результативность и эффективность деятельности государственных гражданских служащих и дать новый импульс развитию государственной службы в России.
Нормативно-правовая база
Научная и учебная литература
Интернет ресурсы
Зарубежные источники
|
Тема: Государственная и муниципальная служба, управление персоналом организаций, включая кадровую политику, систему ДПО К каким областям публичного управления относится тема: Public Administration (PAd) Характер (применение) темы: теоретическая + практическая Базовый тезаурус темы: civil service, public service, staff management, personnel, administration, training for servants and personnel, efficiency, public service motivation, performance, professional capital, professional social filters Основные журналы:
|
Does the Love of Money Moderate the Relationship between Public Service Motivation and Job Satisfaction? The Case of Chinese Professionals in the Public Sector. Author(s): Liu, Bang-Cheng; Tang, Thomas Li-Ping. ИЦ: 87. PAR, Sep-Oct 2011 Исходный: 87 ISI Web of Knowledge: 5 Scopus: 5 Public Service Motivation (PSM) and Support for Citizen Participation: A Test of Perry and Vandenabeele's Reformulation of PSM Theory. Авторы: Coursey, D.; Pandey, SK; Yang, KF. ИЦ: 59. PAR, Jul-Aug 2012 Исходный: 59 ISI Web of Knowledge: 0 Scopus: 0 Motivational Bases and Emotional Labor: Assessing the Impact of Public Service Motivation. Авторы: Hsieh, CW, Yang, Fu. .ИЦ: 54. PAR, 2012 Исходный: 54 ISI Web of Knowledge: 1 Scopus: 0 Capacity building' as a public management goal: Myth, magic or the main chance? Authors: Harrow, J. ИЦ: 14. PMR, 2010 Исходный: 14 ISI Web of Knowledge: нет данных Scopus: 14 The Impact Of Network Management On Outcomes In Governance Networks. Authors: Klijn, E.-H., Steijn, B., Edelenbos, J. ИЦ: 13. PA, Dec 2010 Исходный: 13 ISI Web of Knowledge: 10 Scopus: 14 Revisiting the Motivational Bases of Public Service: Twenty Years of Research and an Agenda for the Future. Авторы: Perry, Hondeghem, Wise. ИЦ: 10. PAR, Sep-Oct 2010 Исходный: 10 ISI Web of Knowledge: 12 Scopus: 16 Personnel Flexibility and Red Tape in Public and Nonprofit Organizations: Distinctions Due to Institutional and Political Accountability. Авторы: Feeney, Mary K.; Rainey, Hal G. ИЦ: 6. JPART, 2010 Исходный: 6 ISI Web of Knowledge: 8 Scopus: 10 Public Service Ethos: Developing a Generic Measure. Author(s): Rayner, Julie; Williams, Helen M.; Lawton, Alan, Allinson C.W. ИЦ: 4. JPART, Jan 2011 Исходный: 4 ISI Web of Knowledge: 5 Scopus: 7 Strategic management and public leadership. Author(s): Lane, Jan-Erik; Wallis, Joseph. ИЦ: 4. PMR, 2009 Исходный: 4 ISI Web of Knowledge: 5 Scopus: 3 Does political change affect senior management turnover? An empirical analysis of top-tier level local authorities in England. Авторы: Boyne, George A.; James, Oliver; John, Peter; et al. ИЦ: 4. PA, 2010 Исходный: 4 ISI Web of Knowledge: 4 Scopus: 4 Information technology in human resource management: An empirical assessment. Authors: Mishra, A., Akman. I. ИЦ: 3. PPM, 2010 Исходный: 3 ISI Web of Knowledge: 1 Scopus: 3 Competency-Based Management - an integrated approach to human resource management in the Canadian Public sector. Authors: Bonder, A., Bouchard, C.-D., Bellemare, G. ИЦ: 2. PPM, 2011 Исходный: 2 ISI Web of Knowledge: 0 Scopus: 2 Emotions in Management and the Management of Emotions: The Impact of Emotional Intelligence and Organizational Politics on Public Sector Employees. Author(s): Vigoda-Gadot, Eran; Meisler, Gallit. ИЦ: 2. PAR, Jan-Feb 2010 Исходный: 2 ISI Web of Knowledge: 4 Scopus: 6 |
Таблица 1
|
Вид стимулирования |
Описание подхода |
|
Материальное |
Денежное: включает в себя заработную плату и другие виды вознаграждений государственных служащих; Натуральное: состоит из льгот на различные услуги (медицинское обслуживание, бесплатные путевки в санаторий, субсидии на получение жилой площади и т.д.) |
|
Нематериальное |
Включает в себя делегирование и расширение полномочий, предоставление автономии при решении каких-либо задач, возможность проявить инициативу в выполнении некоторых задач, предоставление возможности для повышения квалификации и карьерного роста, награды, поощрения и др. Стоит отметить, что особое значение нематериальное стимулирование приобретает на государственной службе, в первую очередь, ввиду ограниченности бюджета организации. |
|
Организационное |
Именно организация труда является одним из главных недостатков государственной службы. Заданий, на выполнение которых часто пролонгируется самими государственными служащими на несколько дней, выполнимы за гораздо более короткий промежуток времени. Такие меры, как относительная свобода в организации собственного труда, рациональность в организации труда, четкость процедур и сокращение излишних предписаний и инструкций способны привести к повышению ответственности и удовлетворенности трудом, что приводит к повышению эффективности деятельности. |
|
Профессиональное |
Достижение полного соответствия квалификации работника и должностных обязанностей, связанных с его потенциальной позицией (рабочим местом). В этом велика роль разработанности процессов отбора, конкурсных процедур при поступлении и формирования кадрового резерва на государственной службе. Наделение государственного служащего такими полномочиями, которые он способен выполнить в силу своих профессиональных навыков и компетенций позволяет работнику «чувствовать себя на своем месте», минимизировать риск «чувства некомпетентности» и следовательно неудовлетворения, к тому же это дает возможность руководителю составлять стратегии профессионального развития работника и т.д. |
|
Социальное |
Особенно значимо на государственной службе, и является ответом на желание государственного служащего занять определенное (значимое) место в обществе, приобрести высокий социальный статус. Однако для того, чтобы широкосоциальный вид стимулирования реализовывался на государственной службе необходимо создавать все условия для того, чтобы государственная служба стала престижной и ценилась членами общества. |
|
Коллективное |
Является самым противоречивым способом стимулирования государственных служащих. Дело в том, что, с одной стороны, позволяет развить командный дух, сэкономить ресурсы и установить естественный контроль между членами команды (минимизация оппортунистического поведения внутри команды), но с другой стороны, обезличивается индивид, и его индивидуальный вклад в общее дело остается незамеченным, а значит сложно оценить его индивидуальную результативность (что может увеличить риск появления оппортунистического поведения). |
Таблица 5
|
Текущие проблемы аттестации |
Пути решения проблем |
|
|
Гражданские служащие оценивают себя сами; |
Требуются механизмы внешней (независимой) оценки деятельности гражданских служащих |
|
|
Отсутствует влияние результатов аттестации на карьерный рост и материальную мотивацию; |
Требуется привязка результатов оценки гражданских служащих к системе обучения, формированию кадрового резерва, мотивации, планированию карьеры |
|
|
Отсутствует система оценки деловых личностных качеств; |
Требуются понятные для применения инструменты оценки деловых качеств, влияющие на результат работы |
|
|
Отсутствуют четкие квалификационные требования к профилю образования, знаниям, навыкам; |
Требуется система квалификационных требований с учетом направления профессиональной деятельности и методики оценки соответствия квалификационным требованиям |
|
|
Отсутствуют критерии результативности деятельности и не всегда их можно выделить. |
Требуются инструменты для оценки результативности деятельности гражданских служащих |
Таблица 7. Уровень руководства и уровень профессионализма госслужащих80, %
|
Уровень руководства |
Уровень профессионализма |
||
|
низкий |
средний |
Высокий |
|
|
Высший руководящий состав |
15,1 |
63,0 |
29,9 |
|
Среднее звено управления |
14,0 |
70,9 |
15,1 |
|
Нижнее звено управления |
27,5 |
66,1 |
6,4 |
График 2
График 3
График 4
График 5
График 6
|
Методы |
Подбор сотрудников на вакансию |
Окончание испытательного срока |
Текущая оценка результатов труда |
Перевод на новую должность |
Решение об обучении |
Формирование кадрового резерва |
Решение об увольнении |
|
Центр оценки (Assessment Center) |
+ - |
+ - |
+ |
||||
|
Тестирование |
+ |
+ - |
|||||
|
Ключевые показатели эффективности |
+ |
+ |
+ |
+ - |
|||
|
360 градусов |
+ |
+ - |
+ |
+ |
|||
|
Метод управления по целям |
+ |
+ - |
|||||
|
Аттестация |
+ |
+ - |
+- |
+ - |
+ |
||
|
Структурированное интервью |
+ |
+ - |
Таблица 8
Таблица 10. Выявление доминирующих мотивов на собеседовании и интервью
|
Мотив |
Ответы кандидата |
Вопросы |
|
Власть |
Слава, почет, признание, престиж, влияние, стремление к успеху, материальная мотивация и т.д. |
|
|
Развитие |
Профессиональный рост, креативность, конкуренция, свобода, инициатива и т.д. |
|
|
Принадлежность/Взаимодействие |
Коллектив, команда, доверие, справедливый руководитель и т.д. |
|
|
Материальная мотивация |
Высокая оплата труда, связь оплаты и результатов, премии и бонусы и т.д. |
|
Опрос студентов ФГиМУ
Главной целью опроса является оценка того, насколько студенты мотивированы пойти на государственную службу
* Обязательно
Считаете ли Вы работу на государственной службе престижной? *
Собираетесь ли Вы пойти на государственную службу после окончания обучения? *
Каковы главные причины, по которым Вы не рассматриваете государственную службу в качестве будущего места работы? *
или что Вас "отталкивает" от государственной службы?
Что является для Вас наиболее привлекательным на государственной службе? *
Главная причина, по которой Вы собираетесь сделать карьеру на государственной службе
Какие возможности может предоставить Вам работа в коммерческом (негосударственном) секторе, которые не может в настоящее время предложить государственная служба? *
Согласились бы Вы перейти на новое рабочее место с оплатой труда ниже на 30%, но с более интересными для Вас обязанностями (при том, что оплата труда на Вашем рабочем месте Вас вполне устраивает, но содержание работы скучное)? *
1 Liu, Bang-Cheng; Tang, Thomas Li-Ping. Does the Love of Money Moderate the Relationship between Public Service Motivation and Job Satisfaction? The Case of Chinese Professionals in the Public Sector. ИЦ: 87. PAR, Sep-Oct 2011
2 Coursey, D.; Pandey, SK; Yang, KF. Public Service Motivation (PSM) and Support for Citizen Participation: A Test of Perry and Vandenabeele's Reformulation of PSM Theory. ИЦ: 59. PAR, Jul-Aug 2012.
3Hsieh, CW, Yang, Fu. Motivational Bases and Emotional Labor: Assessing the Impact of Public Service Motivation. ИЦ: 54. PAR, 2012.
4 Landy, F. J., & Conte, J. M. (2010) «Work in the 21st Century: An Introduction to Industrial and Organizational Psychology» (Third Edition). Hoboken, NJ: Wiley-Blackwell
5 Frederick Winslow Taylor. Principles of Scientific Management (1911). –URL: http://www.marxists.org/reference/subject/economics/taylor/principles/ch02.htm
6 Henri Fayol. Administration Industrielle et Générale, 1916. Анри Файоль. Общее и промышленное управление. Перевод на русский язык: Б. В. Бабина-Кореня. — М.: 1923. [Электронный ресурс] // Центр гуманитарных технологий. URL: http://gtmarket.ru/laboratory/basis/5783
7 Elliot M& Fox. Mary Parker Follett: The Enduring Contribution//Columbia University, p. 520-528. URL: https://woc.uc.pt/fpce/course/MIP/2006-2007/follett%202.pdf
8 Там же.
9 Там же.
10 Landy, Frank J. & Conte Jeffrey M. (2010). Work in the 21st Century: An introduction to
industrial and organizational psychology, 3rd ed., McGraw Hill, p.406-407
11 Wright, Bradley E., & Davis, Brian S. (2003). Job Satisfaction In The Public Sector: The
Role of the Work Environment, The American Review of Public Administration, Vol.
33, No. 1, p. 71
12 Barnard C. The Functions of the Executive. Cambridge, Mass. : Harvard University Press, 1938.; Barnard С. Organization and Management: Selected Papers. Cambridge, Mass. : Harvard University Press, 1948.
13 Мухаев Рашид Тазитдинович. Система государственного и муниципального управления. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: ЮНИТИ – ДАНА, 2010. –с. 81.
14 Государственная служба: комплексный подход: учебник/Отв. ред. А.В. Оболонский. – М.:Издательство «Дело» АНХ, 2009. –с.25.
15 Там же.
16 Weber M. Bureaucracy // Essays in Sociology, Weber M. (trans. H. Gerth and C. Wright
Mills). London: Routledge & Kegan Paul, 1948 [1922], pp. 196-216.
17 М. Вебер «Политика как призвание и профессия». Пер. с нем./Сост., общ. ред. и послсл. Ю. Н. Давыдова; Предисл. П. П. Гайденко. — М.: Прогресс, 1990. —808 с.— (Социологич. мысль Запада). - c.643-706.
18 Гэри С. Беккер. Экономический анализ и человеческое поведение. Пер. к.э.н. Р.И.Капелюшникова. URL: http://igiti.hse.ru/data/056/314/1234/1_1_2Beck.pdf
19 March J. and Simon H. Organizations. New York: Wiley, 1958.
20 Государственная служба: комплексный подход: учебник/Отв. ред. А.В. Оболонский. – М.:Издательство «Дело» АНХ, 2009. –с.26.
21 Tullock G. The Politics of Bureaucracy. Washington, D.C.: Public Affairs Press, 1965.
22 Anthony Downs. Inside bureaucracy. August, 1964. URL: http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/papers/2008/P2963.pdf
23 Anthony Downs. Inside bureaucracy. August, 1964. URL: http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/papers/2008/P2963.pdf
24 Mitnick B. The Political Economy of Regulation. New York: Columbia University Press,
1980.
25 Moe T. The New Economics of Organization // American Journal of Political Science, Vol. 28, 1984, pp. 739-777. URL: http://eppam.weebly.com/uploads/5/5/6/2/5562069/new_economics_of_organization.pdf
26 Ладыгин В.В. Вопросы эффективности современных методов стимулирования государственных служащих//Вопросы государственного и муниципального управления. 2011.№4.
27 Государственная служба: комплексный подход: учебник/Отв. ред. А.В. Оболонский. – М.:Издательство «Дело» АНХ, 2009. –с.30-32.
28 Niskanen W. Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Rand McNally
(1971).
29Там же.
30Там же.
31Официальный сайт Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (ESCAP). URL: http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp
32 Государственная служба: комплексный подход: учебник/Отв. ред. А.В. Оболонский. – М.:Издательство «Дело» АНХ, 2009. –с.34.
33 Brewer, Gene A. and Selden, Sally Coleman. 1998. Whistle blowers in the federal civil service: new evidence of the public service ethic. In : Journal of public administration research and theory. Vol. 8 (3). 413-439.
34 Rainey, Hal G. and Steinbauer, Paula. 1999. Galloping elephants: developing elements of a theory of effective government organizations. In : Journal of public administration research and theory. Vol. 9 (1). 1-32.
35 Maslow, Abraham. H. (1943). A Theory of Human Motivation , Psychological Review,
Vol. 50, No. 4, pp.370-396, URL: http://psychclassics.yorku.ca/Maslow/motivation.htm
36 McClelland, D. C. (1976). The achieving society. New York, NY: Irvington Publishers
38 Herzberg, Frederick (1968). One More Time: How Do You Motivate Employees Harvard Business Review, January 2003 (reprint), pp.87-96. URL: https://www.scss.tcd.ie/~leavys/files/BMIT_LEC_3_HertzbergOneMoreTime.pdf
39 Vroom, V. H. (1964). Work and motivation. San Francisco, CA: Jossey-Bass
40 Армстронг М. Практика управления человеческими ресурсами. 10-е издание./Пер. с англ. под ред. С.К. Мордвина. – СПб.: Питер, 2009. – с. 255.
42 Армстронг М. Практика управления человеческими ресурсами. 10-е издание./Пер. с англ. под ред. С.К. Мордвина. – СПб.: Питер, 2009. – с. 257
43 Porter, L. W., & Lawler, E. E. (1968). Managerial attitudes and performance. Homewood, IL: Dorsey Press and Richard D. Irwin.
44 Ладыгин В.В. Вопросы эффективности современных методов стимулирования государственных служащих//Вопросы государственного и муниципального управления. 2011. - №4.
45 Акимова Е.Ю. Проблема имиджа государственных служащих в современном обществе.
URL: http://vestnik.yspu.org/releases/2011_1pp/52.pdf
46 Там же.
47 Там же.
48 Там же.
49 Количество респондентов- 1088.
50 Официальный сайт Федерального портала управленческих кадров. - URL: http://rezerv.gov.ru/GovService.aspx?id=56&t=34
51 Там же.
52 Там же.
53 Официальный сайт Федерального портала управленческих кадров. - URL: http://rezerv.gov.ru/GovService.aspx?id=56&t=34
54Там же.
55 Richard Boyle The use of rewards in Civil Service Management. /Committee for Public Management Research (Discussion paper 5). URL: http://www.ipa.ie/pdf/cpmr/CPMR_DP_5_Use_Rewards_CS_Mgt.pdf
56 Ibid.
57 Richard Boyle The use of rewards in Civil Service Management. /Committee for Public Management Research (Discussion paper 5). URL: http://www.ipa.ie/pdf/cpmr/CPMR_DP_5_Use_Rewards_CS_Mgt.pdf
58 Государственная служба: комплексный подход: учебник/Отв. ред. А.В.Оболонский. – М.: Издательство «Дело» АНХ, 2009. – с. 46.
59 Там же, с. 47.
60 Лазарева Н.В. Особенности мотивации деятельности госслужащих в России// Сборник научных статей СевКавГТУ. Серия Экономика. – 2008. - №7. - ISBN 978-5-9296-0405-8.
61 Государственная служба» комплексный подход: учебник/Отв. ред. А.В. Оболонский. – М.: Издательство «Дело» АНХ, 2009. – с. 49.
62 Конституция РСФСР 1978 г., ст. 3
63 Ирхин Ю.В. Современные системные управленческие компетенции и мотивации государственных служащих в модернизации государственной службы URL: http://www.gosbook.ru/node/53948
64 №58-ФЗ «О системе государственной гражданской службы РФ», №79-ФЗ «О государственной гражданской службе», указы Президента «О проведении аттестации государственных гражданских служащих РФ» №110, «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими РФ и оценке их знаний, навыков и умений (профессионального уровня) № 111, «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы РФ» №112, «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы или стажу по специальности для федеральной государственной гражданской службы» №1131.
65 Удельный вес определяется делением средней оценки на общую сумму.
66 Средняя оценка с учетом удельного веса критерия определяется следующим образом: средняя оценка деятельности умножается на удельный вес критерия.
67 Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих»
68 Официальный сайт Управление государственной службы и кадров Правительства Москвы. URL: http://hr.mos.ru/
69 Официальный сайт Управление государственной службы и кадров Правительства Москвы. URL: http://hr.mos.ru/
70Армстронг М. Практика управления человеческими ресурсами. 10-е изд. / Пер.с англ. Под ред. С.К. Мордвина.
71 Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. Электронный ресурс. с. 490; там же: с. 208.
72 Милль Дж. С. Основы политической экономии: Т. 1 – Электронный ресурс. - С. 139.
73 В.Е. Гимпельсон, В.С. Магун. На службе государства российского: перспективы и ограничения карьеры молодых чиновников: Препринт WP3/2004/07, -2004. – с. 7.
74 Росстат: Справка «О численности и оплате труда гражданских служащих федеральных государственных органов (центральных аппаратов министерств и ведомств) за 2012 год. URL: http://www.gks.ru/bgd/free/b04_03/IssWWW.exe/Stg/d01/plat28.htm
75 Тавокин Е.П. Государственные служащие: самооценка эффективности, деловых и личностных качеств// Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. – 2010. – №2 (96). – С. 5-19
76 Армстронг М. Практика управления человеческими ресурсами. 10-е изд. / Пер.с англ. Под ред. С.К. Мордвина. –СПб.: Питер, 2010. – c. 493.
77 Там же, с. 412.
78 Там же, с. 411.
79 Там же, с. 441- 444.
80 Тавокин Е.П. Государственные служащие: самооценка эффективности, деловых и личностных качеств// Мониторинг общественного мнения: экономические и социальные перемены. – 2010. – №2 (96). – С. 5-19