Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Реферат на тему:
ФЕДЕРАЦИЯ КАК ФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА
(Характеристика федеративного государства)
ПЛАН
Введение
Экономическая интеграция
Политическая интеграция
Интеграция права
5.Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах
6. Предметы ведения федерации и ее субъектов в отдельных зарубежных странах
8.Предметы совместного ведения федерации и субъектов федерации
9.Предметы ведения субъектов федерации
7. Список используемой литературы
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКЕ СОВРЕМЕННЫХ ФЕДЕРАЦИЙ
Федерализм как форма решения вопроса о территори ально-политической организации общества и разграничения предметов ведения между союзом и входящими в его состав государственными образованиями вызывает особый интерес в силу той роли, которая принадлежит федеративным госу дарствам в современном мире. В их числе такие мощные в политическом и экономическом отношении государства, как США, Канада, ФРГ и Австралия, государства с высоким (Швейцария, Австрия, Бельгия) и средним уровнем развития капитализма (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Ин дия, Пакистан), развивающиеся страны (Малайзия, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Коморские острова).
Прежде чем перейти к детальному анализу черт и особенностей федерализма, рассмотрим вопрос о кон федерациях и конфедеративной форме государственно го устройства. Конфедерация как форма союза государств, сохра няющих суверенитет практически в полном объеме, сравни тельно редко встречалась в истории. Конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г., Швеция и Норвегия до 1905 г., Соединенные Штаты Америки с 1781 по 1789 г., Швейцария в период с 1815 по 1848 г. Попытки создания конфедераций предпринимались в различных регионах мира и в XX столе тии. Одной из них была Сенегамбия, объединившая в 1982 г. два государства — Гамбию и Сенегал — в конфедеративный союз. Но через несколько лет она распалась. Такая же судь ба постигла в 1961 г. Объединенную Арабскую Республи ку — конфедерацию, созданную Египтом и Сирией в 1958 г.
Опыт истории конфедераций свидетельствует о том, что эта форма является переходной либо к полно му распаду союза, либо к федеративной форме государ ственного устройства. Совмещая в себе черты как международно-правовой, так и государственной организации, она, под воздействием тех или иных причин, зачастую теряет равновесие, необходимое для ее сохранения. Характерно то, что к федеративной форме устройства перешли только кон федерации с мононациональным составом населения (США, Швейцария, Германия), а многонациональные конфедерации (Австро-Венгрия, Швеция и Норвегия и ряд других) распа лись. При переходе к федеративной форме государственного устройства огромное значение приобретают экономические факторы. Фактически только они могут сбить волну центро бежных тенденций и интегрировать конфедерацию в единое целое. Для конфедеративной формы государственного уст ройства характерны следующие черты.
1. Конфедерация образуется на основе соответствую щих договоров. Договорной была и первая общенациональ ная конституция США — Статьи о конфедерации 1781 г., для ратификации которой требовалось согласие всех амери канских штатов.
2. Субъекты конфедерации имеют право свободно го выхода. В отличие от федераций, где попытка сецессии рассматривается как мятеж, выход из состава конфедерации означает только расторжение договорной связи с союзом.
3. Суверенитет в конфедерации принадлежит го сударствам, входящим в ее состав. Никакие решения союзной власти не имеют силы без согласия субъектов конфедерации. Фактически суверенитет конфедераций не признается и международным правом, поскольку кон федерации лишены суверенной власти над своей терри торией и населением. Международные договоры с конфедерациями носили ограниченный характер и за ключались, главным образом, для решения вопросов войны и мира.
4. В предметы ведения конфедерации входит не большой круг вопросов. Он включает вопросы войны и мира, внешней политики, формирования единой армии, общей системы коммуникаций, разрешения споров между субъектами конфедерации. Расширение их возможно, как правило, только с согласия всех государств, входящих в состав конфедерации.
5. В конфедерациях образуются только те государственные органы, которые необходимы для осу ществления задач, особо выделенных по договорным актам. В частности, нет судебных органов. Ограничен круг органов исполнительной власти.
6. Парламент конфедерации формируется предста вительными органами ее субъектов, которые обязывают своих делегатов неукоснительно следовать выданным им инструкциям и указаниям.
7. Постоянно действующие государственные орга ны конфедерации лишены властных полномочий. Как правило, акты конфедеративной власти не содержат норм прямого действия: они адресованы не гражданам, а орга нам власти субъектов конфедерации.
8. Субъектам конфедерации принадлежит право нуллификации, т.е. отказа в признании либо отказа в при менении актов союзной власти.
9. Бюджет конфедерации формируется за счет добровольных взносов ее субъектов. Правом непо средственного налогообложения, как и возможностью принудительного взыскания взносов, конфедерация не обладает.
10. Субъекты конфедерации имеют право устанав ливать таможенные и иные ограничения, препятствую щие передвижению лиц, товаров, услуг и капиталов.
II. Как правило, в конфедерациях отсутствует еди ная система денежного обращения.
12. Воинские формирования набираются субъекта ми конфедерации, причем нередко сохраняется двойное их подчинение государственным органам конфедерации и ее субъектов.
3. В конфедерациях нет союзного гражданства. Федерация — это единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединивших ся для решения центральной властью общих для всех чле нов федерации задач. В состав современных федераций входит различное число субъектов: в США — 50, Австралии — 6, Канаде — 10, Австрии — 9, ФРГ — 16, Бельгии — 3, Индии — 25, Югославии — 2 и т.д. В большей части государств федеративное устройство не служит формой решения национального вопроса. В Индии, Бельгии, Канаде и Нигерии территориально-политическая ор ганизация государства в той или иной мере отражает многона циональный состав населения.
Субъекты федераций имеют собственные террито рию, конституции и органы власти, которые в пределах предоставленных им прав обладают высокой степенью не зависимости.
Федеральные конституции включают в предметы ве дения федерации важнейшие вопросы государственной жизни: оборону страны, внешнюю политику, финансы, на логообложение, организацию высших органов власти, раз решение конфликтов между субъектами федерации, регулирование торговли, развитие транспорта и коммуни каций. В ведение субъектов федерации входит более ши рокий круг вопросов, но это в основном вопросы, не требующие единообразного регулирования. В их числе — организация местных органов власти, общественный поря док и охрана окружающей среды, общественно необходи мые работы и службы.
Конституции федеративных государств по-разному, с учетом уровня развития экономики, исторических тради ций, соотношения политических сил определяют объем предметов ведения федерации и ее субъектов. Различным образом они решают и вопрос о принадлежности земли, недр и вод. Например, в Швейцарии и Мексике они подпа дают под юрисдикцию федерации. В Австралии и Канаде земля и недра принадлежат субъектам федерации. Под юрисдикцией субъектов федерации находится земля и в Соединенных Штатах Америки, но здесь необходимо учи тывать то обстоятельство, что более 30% всей территории США принадлежит федерации на правах собственности. Во многих сферах федерация и ее субъекты тесно взаи модействуют. Об этом свидетельствует, в частности, ре шение вопроса охраны окружающей среды, ставшей в отсутствие каких-либо конкретных конституционных указа ний объектом скоординированной политики федерации и ее субъектов во многих государствах мира. В целом взаимоотношения между федерациями и их субъектами развиваются противоречиво. Во многих обла стях происходит усиление центральной власти, в ряде других — ее ослабление. Эти процессы затрудняют объ ективную оценку федеративных отношений — задачу, ре шение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.
Развитие современного федерализма свидетельству ет о том, что преобладающей является тенденция к интег рации (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов федерации). В то же время наблю даются и весьма серьезные всплески сепаратизма. Причем они имеют место и в высокоразвитых странах (Австралии, Канаде), и в странах со средним уровнем развития (Ин дии), и в экономически слаборазвитых государствах (Ни герии).
2. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ
Мы не ставим задачу дать подробный анализ эконо мико-правовых отношений в федеративных государствах. Достаточно взять один аспект этой проблемы — функцио нирование единого внутреннего рынка, который отражает все многообразие экономических явлений, их основные тенденции, закономерности и механизмы, взламывающие традиционную структуру федеративных отношений.
Единый экономический рынок сложился в развитых федеративных государствах к концу XIX — началу XX столетия. В настоящее время его развитие не сдержи вается фактором федеративного устройства. Консти туционной основой процессов экономической интеграции служат статьи конституций, закрепившие право феде ральных органов устанавливать единую систему денежно го оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации. Особое значение в создании единого экономическо го рынка имела широкая дискреционная власть централь ных органов по регулированию торговли. В США право регулировать торговлю между штатами передано Конг рессу (согласно разделу 8 статьи 1 Конституции). В про цессе конституционного толкования это право было наполнено следующим содержанием. Еще в 1824 г. Вер ховный суд США подчеркнул: "Торговля... — это нечто большее, чем просто торговля. Это — движение товаров и отношения". А в 1851 г. в решении по делу Кули поня тие междуштатной торговли получило более широкое толкование. Оно, по мнению суда, должно было охваты вать все вопросы, требующие "единого правового регули рования". Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами федераций содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют близкое сходство и формы конституционного тол кования. Несколько иные конструкции применены в ряде дру гих конституций. Например, Политическая Конституция. Мексиканских Соединенных Штатов предусматривает право конгресса "предотвращать установление ограниче ний в торговле между штатами" (пункт IX статьи 73). В Конституции Швейцарского Союза провозглашает ся принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза (статья 31).
В развитии единого экономического рынка немалую роль сыграло создание единой системы денежного оборо та. Финансовая система находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск де нег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитова ния и основы функционирования банковской системы. Субъекты федерации лишены какой-либо реальной финансо вой власти. Подтверждением этому служат следующие статьи Конституции Швейцарского Союза: "Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денеж ную систему и издает в случае необходимости предписания о курсе иностранных монет" (статья 38). "Право эмиссии банко вых билетов и других такого же рода денежных знаков при надлежит исключительно Союзу... Банк, которому доверена монополия эмиссии банковых билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим ин тересам страны" (статья 39). Весомы полномочия федеральных органов по введе нию единых налогов на всей территории федерации. На пример, XVI поправка к Конституции США закрепляет верховенство федерации в этой области: "Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, получае мых из любого источника, без распределения этих налогов между штатами и безотносительно к каким-либо перепи сям или оценкам числа их населения".
Единый экономический рынок характеризуется сле дующими тремя параметрами: динамизмом, эффектив ностью и гармонией связующих его отношений. Динамизм единого экономического рынка обеспечивается свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг. Эффек тивность — соответствием форм управления экономичес ким требованиям. Гармония — обоснованными пропорция ми в отраслевом и региональном развитии экономики.
В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федерации сдерживаются соответ ствующими конституционными нормами. Так, Конститу ция США устанавливает: "Ни один штат не должен издавать или применять законы, которые ограничивают привилегии и льготы граждан США... лишать свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры... отказывать кому-либо в пределах своей юрисдикции в равной защите со стороны законов" (XIV поправка).
Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: "Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделе ны: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинций и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций". Изъятие из этого принципа допускается только в том случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране (разд. 6 Хартии прав и свобод 1982 г.).
Наиболее последователен в этом вопросе Федераль ный Конституционный Закон Австрийской Республики: "Территория Федерации едина в области валютных, хо зяйственных и таможенных отношений. Внутри федера ции не могут устанавливаться таможенные или иные транспортные ограничения" (статья 4). "Каждый гражданин Федерации имеет в каждой из земель те же права и обязан ности, что и граждане этой земли" (пункт 3 статьи 6).
Впрочем, федеральные конституции допускают от дельные ограничительные меры. Субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие опреде ленными профессиями, вводить местные налоги, предъяв лять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других штатов, провинций, земель или кантонов. Не могут быть применены и "обременяющие" торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопас ность дорожного движения и т.п.).
Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверж дают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разра ботка природных ресурсов для внутреннего рынка и т.п. Есть, правда, определенные вариации в разграничении пред метов ведения, но в целом они малосущественны. В регулировании экономических отношений феде ральные органы опираются в основном на формы и мето ды финансовой политики (налоги, дотации и т.п.), не пренебрегая — при необходимости — и средствами ди рективного руководства (регулирование цен, введение за претов и т.п.).
Неравномерность развития экономики порождает не равенство в экономическом потенциале субъектов феде рации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. С целью скорректировать ее разви тие во всех федеративных государствах оказывается фи нансовая поддержка "слабым" или "бедным" штатам, провинциям или землям за счет централизованных финан совых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ. В пункте 4 статьи 106 отмечается: "Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономическо го равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации..." Представляет интерес и статья 109 Основного закона, в которой подчеркивается: "Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства тре бования общего экономического баланса" (пункт 2).
3. ПОЛИТИЧЕСКАЯ ИНТЕГРАЦИЯ
Входящие в состав федераций штаты, земли, провин ции и кантоны в отличие от субъектов конфедераций не обладают суверенитетом. Они лишены права выхода из со става союза (сецессии), не обладают верховенством на своей территории, не имеют независимости в международ ных отношениях.
Право выхода за субъектами федераций не признает ся ни в одной из буржуазных конституций, а попытки се цессии подавляются силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом в 1847 г. в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861—1865 гг.) в США, либо полити ко-правовыми средствами (отказ в праве выхода штату За падная Австралия в 1938 г.). Следует, правда, отметить, что на практике в ряде случаев сецессия осуществлялась. В начале 30-х годов XIX столетия Венесуэла отделилась от Федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом слу чаях сецессия была проведена в экономически слабораз витых странах.
Субъекты федераций не обладают верховенством на своей территории. Сфера действия федерального права рас пространяется на всю федерацию, и ни в одной из них штаты, провинции, земли или кантоны не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разре шает коллизии между законодательством федерации и шта тов: "Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи каждого штата обязаны их исполнять и в том случае, когда в Конституции и законах отдельных штатов встречаются противоречащие им предписания" (статья VI). Аналогичные формулировки содер жатся в конституциях Аргентины (статья 31), Мексики (статья 133), Венесуэлы (статья 16), Канады (пункт 1 статьи 52 в редакции 1982 г.) и ряда других государств, предусматрива ющих, как и США, создание федеральных судов на террито рии субъектов федерации. Лишены субъекты федерации и права выступать в международном общении. В Швейцарии последние меж дународные договоры были заключены кантонами от своего имени в 40-х годах прошлого столетия, Амери канские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации (1781—1789 гг.). Не при знает его за субъектами федераций и международное право, хотя практике известны случаи заключения субъ ектами федераций международных соглашений (напри мер, так называемые "культурные соглашения" между канадской провинцией Квебек и Францией).
Субъекты федераций не суверенны. В США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных верховных судов. Сами конституции о суверенитете молчат. И лишь отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций формально признан су веренитет, но лишь в той мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией.
В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных ор ганов даже в тех государствах, в которых конституции практи чески не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части конституций (Мекси ка, Аргентина, Бразилия, Канада) дается подробное описание структуры и организации органов власти субъектов федера ций. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственной конституции предоставлено только одному штату — штату Джамму и Кашмир. В развитии процессов политической интеграции особая роль принадлежит праву федеральных органов действовать непосредственно на территории субъек тов федераций и механизмам финансовой политики. Финансовая централизация проведена практически во всех федерациях. Так, например, в Канаде бюджетные источники были централизованы еще в 30-е годы XX столетия, в ФРГ — в 1969 г. Субъекты федераций сохра няют незначительные источники доходов. А оказание им помощи со стороны центральных властей сопровождается всевозможными условиями и оговорками, ограничивающи ми политические возможности штатов, провинций, земель и кантонов. Мощное влияние на развитие политической интегра ции оказывает централизация структуры политических партий. Причем этот процесс наблюдается и в федерациях с традиционно децентрализованными партийными систе мами (США, Швейцария). В ряде конституций предусмат риваются особые правовые рычаги воздействия на членов партии. Так, например, в Индии в соответствии с 52 по правкой к Конституции (1985 г.) члены парламента могут быть лишены депутатского мандата в случае нарушения партийной дисциплины.
В арсенале федеральных властей имеется немало других испытанных орудий политического и правового воздействия. В США по распоряжению президента на территории штатов могут вводиться войска для защиты их от "внутренних беспорядков" и з'ащиты федеральных законов от самих штатов. По Конституции Швейцарского Союза, "Союз гарантирует кантонам их территорию, их су веренитет в пределах, установленных статьей 3, их кон ституции, свободу и права народа, конституционные права граждан" (статья 5). А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приоста навливая реализацию прав граждан и полномочий канто нальных властей. Столь же всеобъемлющи положения о чрезвычайном положении в конституциях ФРГ, Канады (закон 1988 г.), Индии (статьи 34, 352—360).
Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает ей широкую социальную базу. Процессы политической интеграции развиваются не только по вертикали в направлении все возрастаю щей роли федеральных органов. Определенную роль в них играют те процессы, которые складываются по горизонтали — между субъектами федераций. Суще ствует большое число консультативных органов, коорди нирующих усилия штатов, провинций, земель и кантонов. Но значение их в общем невелико. В ряде федераций (Ка нада, Австралия) они действуют под контролем цент ральных властей. Последние умело направляют их деятельность в нужное для федерации русло и реши тельно пресекают любые попытки субъектов федераций расширить свои права. Конституционной гарантией верхо венства федерации в этой области служат статьи консти туций, требующие от субъектов федераций передачи заключенных между ними соглашений на одобрение цент ральных властей.
4. ИНТЕГРАЦИЯ ПРАВА
Развитие общественной жизни ставит задачу обеспе чения единообразного правового регулирования. В феде рациях она решается в трех направлениях: посредством расширения компетенции центральных органов власти, ограничения законодательства субъектов федерации, при нятия последними единообразных или унифицированных актов.
Своеобразным правовым итогом процессов интегра ции в экономической и политической жизни становится расширение полномочий органов федерации. В странах общего права (США, Канада, Австралия) оно происхо дит в основном в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях — пре имущественно посредством принятия новых конституций (например, Конституция Бразилии 1988 г.) либо путем внесения в тексты конституций поправок (Индия). В пре делах компетенции союзных органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель или кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конститу ционных требований, часть из которых была изложена вы ше. Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым приня тие субъектами федераций законодательных актов, нару шающих, в частности, обязательства по договорам, привилегии и льготы граждан.
Третья форма интеграции права — принятие субъ ектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Наци ональной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов. В ФРГ, Канаде и Австралии — на конфе ренциях глав или представителей исполнительной власти. Разработанные ими законопроекты передаются на утверж дение представительных органов субъектов федераций.
Развитие процессов правовой интеграции дает слож ную, порой — противоречивую картину. Нередко оно отстает или отступает от движения процессов интеграции в экономи ческой и политической жизни. Во многом это объясняется фактором "вторичности" права по отношению к экономиче ским и политическим явлениям. Но не только этим. В федера циях с их множественными правовыми системами право дает возможность закрепить не только "господствующую волю всего правящего класса", но и отдельных его группировок, от стаивающих свои особые права и привилегии. Оно обеспечи вает также возможность должного учета интересов различных субъектов федерации, народов и групп населения, населяю щих союзное государство, способствуя .тем самым стабиль ности государственной власти в целом.
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ МЕЖДУ ФЕДЕРАЦИЕЙ И ЕЕ СУБЪЕКТАМИ В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
а) Понятие "предметы ведения федерации и ее субъектов"
В юридической литературе и в законодательстве неко торых зарубежных стран, когда речь идет о разграничении предметов ведения между федерацией и субъектами феде рации, иногда говорится о разграничении компетенции между федерацией и ее субъектами.
Данная неточность приводит к отождествлению двух разных вопросов: вопроса о разграничении предметов ве дения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов (представительный орган, органы управления, судебные органы), с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации — с другой стороны.
Эти вопросы взаимосвязаны, ибо одним из факторов, обусловливающих как компетенцию федеральных орга нов, так и компетенцию органов субъектов федерации, яв ляются переданные в ведение федерации и ее субъектов предметы ведения. И в то же время эти вопросы совер шенно разные. В чем же заключается различие между ни ми?
Вопрос о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами — это вопрос об отношени ях между федерацией и ее субъектами. Вопрос же о раз граничении компетенции между отдельными видами федеральных органов и отдельными видами органов субъ ектов федерации — это вопрос об отношениях, во-первых, между отдельными видами федеральных органов; во-вто рых, между отдельными видами органов субъектов феде рации; в-третьих, между федеральными органами и органами субъектов федерации.
Таким образом, ясно, что, говоря о разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, нельзя употреблять термин "компетенция" вместо терми на "предметы ведения". Компетенция — это свойство, присущее лишь госу дарственному органу. Государству же присуще другое свойство — суверенитет. Именно с этим свойством, прису щим государству, связан вопрос о разграничении предме тов ведения между федерацией и ее субъектами.
Компетенция государственного органа — это юриди чески предоставленные ему права на решение определен ного круга вопросов и на издание определенных видов правовых актов, права, устанавливающие место данного органа в системе государственных органов, реализуемые им самостоятельно .
Предметы же ведения федерации и ее субъектов — это круг конституционно зафиксированных вопросов, по которым, в зависимости от формы правления государства, соответствующие государственные органы федерации и ее субъектов компетентны принимать решения.
Необходимо отметить, что от того, как разграничены по своему существу предметы ведения между федерацией и ее субъектами, зависит роль, которую играет федератив ное государственное устройство в жизни народа данного государства, то есть федеративное устройство или будет служить объективным экономическим, политическим, со циальным, национальным, культурным потребностям об щественного развития, или будет тормозить это развитие, играть отрицательную роль в общественно-политической жизни страны.
От того же, как решен вопрос о разграничении ком петенции между отдельными видами федеральных орга нов и отдельными видами органов субъектов федерации, зависит, в руках каких из этих органов будет сосредоточе на государственная власть в федерации и в ее субъектах — в руках представительных органов или в руках бюрок ратического аппарата.
Неправильное решение одного или другого из на званных вопросов, а тем более если они оба будут решены неверно, неминуемо закладывает основу для будущего политического кризиса. Красноречивым примером этого положения может служить разразившийся несколько лет назад политиче ский кризис в Югославии. Двумя главными причинами, породившими этот политический кризис, как отмечалось в печати, являются, во-первых, процесс децентрализации в федеративном устройстве Югославии, который привел к разрушению единого рынка в рамках федерации и отсюда к ряду негативных экономических последствий, таких, как инфляция, безработица, забастовки, эмиграция и т.д., и, во-вторых, усиление роли бюрократического аппарата на уровне республиканских, краевых и местных органов. В настоящее время этот кризис перерос в вооруженный кон фликт.
На этом примере мы можем увидеть, какие отрицатель ные последствия имеет неправильное решение вопроса о раз граничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами и вопроса о разграничении компетенции между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов федерации — с другой стороны.
Правильное разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами со всех точек зрения: эконо мической, политической, национальной и так далее — за дача очень сложная. Говоря о сложности этой задачи, необходимо обра тить внимание на следующее обстоятельство. Решение по существу всех вопросов, касающихся разграничения пред метов ведения между федерацией и ее субъектами, не под силу только специалистам в области права. Определить, какие вопросы, исходя из их существа, должны находиться в ведении федерации, а какие — в ведении ее субъектов, например, в области экономики, финансов, экологии и так далее, могут лишь специалисты, занимающиеся этими проблемами профессионально. Роль юристов в решении этих вопросов должна заключаться главным образом в отыскании той удачной формулировки, которая исключа ла бы возможность для федеральных органов вторгаться в предметы ведения, предоставленные субъектам федера ции, а также возможность для органов субъектов федера ции вторгаться в предметы ведения, предоставленные федерации.
б) Способы разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами
Анализ зарубежного законодательства с целью рас крытия этих способов приводит к следующим выводам. В большинстве зарубежных стран разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами осуществля ется в федеральной конституции. В некоторых странах, однако, конституция допускает по отдельным вопросам разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в текущем законодательстве. Например, со гласно Конституционному закону о Чехословацкой феде рации 1968 г., распределение предметов ведения между Чехословацкой Федеративной Республикой и обеими ре спубликами — Чешской Республикой и Словацкой Респуб ликой — в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации уста навливалось обычным законом Федерального Собрания (пункт 2 статьи 27; статья 28). Основной закон Федеративной Республики Германии предусматривает возможность перераспределения пред метов ведения, принадлежащих исключительно федера ции, путем издания обычного федерального закона (статья 71). Конституция США, наоборот, создает юриди ческую возможность путем издания обычного закона Кон гресса США расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации (раздел 8 статьи 1). И эта возможность на практике была использована не один раз. Таким образом, ясно, что стабильность в решении та кого важного вопроса, каким является вопрос о разграни чении предметов ведения между федерацией и ее субъектами, может быть обеспечена лишь в случае, когда этот вопрос решается исчерпывающим образом в самой конституции.
В законодательстве зарубежных стран можно обнару жить следующее разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами: во-первых, предметы веде ния, которые находятся в исключительном ведении феде рации; во-вторых, предметы ведения, которые находятся в исключительном ведении субъектов федерации; в-треть их, предметы ведения, находящиеся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Каковы способы регламентации этих трех видов предметов ведения? Предметы исключительного ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчер пывающим образом в тексте самой конституции.
Предметы же ведения субъектов федерации в разных странах устанавливаются разными способами. В одних го сударствах предметы исключительного ведения субъектов федерации специально не перечисляются. Ими считают ся все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так, например, этот вопрос решен в США и Австрии. Федеральный Конституционный Закон Авст рийской Республики гласит, что если какой-либо воп рос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ве дению земель (пункт 1 статьи 15).
В Индии использован другой способ. Наряду с переч нями, устанавливающими вопросы, находящиеся в исклю чительном ведении федерации, а также в совместном ведении федерации и штатов, имеется перечень, в кото ром полностью перечислены предметы ведения штатов. Он содержит 66 пунктов.
Кроме того, существует еще один способ регламен тации данной категории предметов ведения, который ис пользован в Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, определяя предметы ведения штатов путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации, конституция помимо этого очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами или с ино странными державами; чеканить монету, выпускать бу мажные деньги, почтовые марки и гербовую бумагу; облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов; запрещать или облагать прямо или косвенно пошлиной ввоз на свою территорию или вывоз за ее пределы отечественных товаров или ино странных товаров; договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами, иностранными корпора циями либо с отдельными иностранцами о принятии обя зательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте, и так далее. Какими же способами разграничиваются вопросы, на ходящиеся в совместном ведении федерации и ее субъек тов? Анализ законодательства зарубежных стран позволяет сделать вывод, что таких способов три. Первый из них, который в свое время был использован в Чехословакии, заключается в следующем. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному веде нию федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг про блем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности данный способ делит совместные предметы ве дения на две точно очерченные категории: первая катего рия — это предметы исключительного ведения федерации и вторая категория — это предметы ведения субъектов феде рации.
Второй из способов состоит в перечислении вопро сов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты федерации издают законы, конкретизирующие эти принципы. Он использован в Кон ституции Австрии.
Третий способ заключается в том, что по вопросам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъ ектов, законодательным органам субъектов федерации предоставлено право принимать законы лишь в том слу чае, если по данному вопросу нет федерального закона.
ПРЕДМЕТЫ ВЕДЕНИЯ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ СУБЪЕКТОВ В ОТДЕЛЬНЫХ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
а) Предметы ведения федерации
Согласно большинству конституций федеративных государств к исключительному ведению федерации отно сятся:
внешние сношения (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
оборона и руководство вооруженными силами (Авст ралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
установление границ и таможенное дело (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
денежное и валютное обращение и монетная монопо лия (Австралия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэ ла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
установление единой системы мер и весов (Австра лия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Ка нада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
федеральные финансы и налоги (Австралия, Авст рия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
деятельность почты, телеграфа, телефона (Австра лия, Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Ка нада, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
паспортное дело, эмиграция, иммиграция, въезд, вы езд, поселение и пребывание иностранцев (Австралия, Ав стрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Мексика, Швейцария, ФРГ);
федеральный железнодорожный, воздушный, водный транспорт и пути сообщения (Австралия, Австрия, Брази лия, Венесуэла, Индия, Канада, США, Швейцария, ФРГ);
гражданское, уголовное, процессуальное, исправи тельное, авторское, патентное, изобретательское право и охрана промышленной собственности (Австралия, Авст рия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, Швейцария, ФРГ);
учреждение федеральной системы правоохранитель ных и судебных органов (Австрия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Индия, Канада, США, ФРГ);
поддержание общественного спокойствия и безопас ности федерации (Австрия, Венесуэла, Индия, США, Швейцария, ФРГ);
объявление войны и заключение мира (Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, США, Швейцария, ФРГ);
банковская деятельность (Австралия, Австрия, Ар гентина, Венесуэла, Индия, Канада, Швейцария);
государственная статистика (Австралия, Австрия, Бразилия, Венесуэла, Канада, ФРГ);
правовое положение лиц, находящихся на государст венной службе (Австрия, Аргентина, Бразилия, Индия, Мексика, ФРГ);
производство, приобретение, продажа, распростране ние оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария);
страхование (Австралия, Австрия, Бразилия, Индия, Канада, Швейцария);
принятие законов, необходимых для осуществления вышеперечисленных прав (Австралия, Аргентина, Мекси ка, США).
Помимо указанных предметов ведения, отдельные кон ституции передают в ведение федерации такие вопросы, как: разрешение и учреждение на национальной территории дру гих религиозных орденов, кроме уже существующих (Арген тина);
осуществление классификации теле- и радиопрограмм;
установление директив для городского развития, включая жи лищное, санитарное и транспортное;
установление принципов и директив для национальной системы путешествий (Брази лия);
паломничество в места, находящиеся вне пределов Ин дии;
суды по опеке над недвижимым имуществом правителей индийских княжеств;
разрешение демонстрации кинофиль мов (Индия).
Предметы совместного ведения федерации и субъектов федерации
Согласно конституциям федеративных государств к совместному ведению федерации и ее субъектов отно сятся: гражданское право, уголовное право, судоустройство и судопроизводство (Индия, ФРГ); социальное обеспечение (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ); налоги (Австрия, Бразилия, Индия, Швейцария); земельное право (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ); трудовое право и защита прав рабочих и служащих (Австрия, Индия, Мексика, ФРГ); электроэнергетика (Австрия, Индия, ФРГ); промышленность, ремесла, кустарная промышлен ность (Бразилия, Индия, ФРГ); торговля (Бразилия, Индия, ФРГ); банковское и биржевое дело (Бразилия, Индия, ФРГ); транспорт, за исключением федерального, и пути со общения, кроме федеральных путей (Австрия, Индия, ФРГ); защита растений и животных (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ); образование (Австрия, Бразилия, Индия, ФРГ); культура, искусство, национальные памятники (Бра зилия, Индия, ФРГ); призрение бедных (Австрия, Бразилия, Индия); демографическая политика (Австрия, Индия); здравоохранение (Бразилия, Индия, ФРГ); охрана окружающей среды (Бразилия, Индия, ФРГ). Конституции зарубежных государств следующим об разом определяют предметы совместного ведения феде рации и ее субъектов.
Предметы ведения субъектов федерации
К исключительному ведению субъектов федерации, как правило, относятся: местное управление; местные работы и предприятия; регистрация, регулирование деятельности и ликвидация местных предприятий; местные налоги; учрежде ние и замещение местных должностей; учреждение, содержа ние и управление местными тюрьмами и исправительными заведениями, а также вопросы: общественного порядка, куль туры, санитарии, здравоохранения, местных коммуникаций, коммунального обслуживания, пособий престарелым и инвали дам, организация местной полиции, городского устройства и другие. Конституции зарубежных государств следующим образом определяют предметы исключительного ведения субъектов федерации.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
Федерация в зарубежных странах.-М.:Юрид. лит.,1993.-112с.
Современные зарубежные конституции. МЮИ, М., 1992 г.
3 Модели современного федерализма: сравнительный анализ. В.Е.Чиркин. (Государство и право 1994, N8-9.)
4 Налоговый федерализм и местные налоги. В.Пансков, Д.Игнатьев
(Российский экономический журнал N 4, 1995год)
5 О проблемах реализации Федерального договора. Ю.М.Смирнова. 4с. (Государство и право N 12, 1993 год)
6 О форме федерации в России. В.Н.Синюков. (Государство и право N 5, 1993 год)
7. Опыт федерализма в третьем мире и Россия. Э.Лебедева. (Мировая экономика и международные отношения 1995, N2.)
8 Перспективы российского федерализма. В. СЕменов и др. (Российский экономический журнал N 4,5, 6, 1994 год)
9 Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов. Б.С.Эбзеев, Л.М.Карапетян (Государство и право N 3, 1995 год)
10 Становление российской модели федерализма. О.Богачева (Вопросы экономики N 8, 1995 год)
11 Государственное (конституционное) право Российской Федерации: Учебник. В.Г. Стрекозов, Ю.Д.Казанчев
12 Федерализм: проблемы формирования: Материалы постояннодействующего семинара/Под науч. ред. Ю.Р.Хайруллиной, А.Г.Большакова. - Казань: КГТУ, 1994.- 170с.
14 Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации: Сб. аналит. обзоров и рекомендаций /Ин-т законодательства и сравнит. правоведения при Правительстве РФ. - М., 1995.-294с.
15 Федеративный договор: Документы. Комментарий: Абдулатипов Р.Г. и др. - М. : Республика, 1994 год
16. Бюджетный федерализм. А.Д.Барский, Э.В. б/н199 01.07.1995 Детнева (ЭКО N 7, 1995 год)
17. Многообразие форм федерализма в США. А. Б.Ганликс. (Государство и право 1994, N6.)