Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Эффективность системы пособий по безработице. 10
Пособие по безработице - это возмещение работнику утраты заработка в связи с вынуд^денной времен ной потерей работы на период поиска нового рабочего места.
Выплата пособий преследует две основные цели - стабилизацию потребления и стабилизацию занятос ти. Поскольку работники, как правило, не могут адекватно оценить вероятность потери работы, а следова тельно, не прибегают к "самострахованию" (накоплению средств "на черный день"), государство стремит ся воспрепятствовать резкому падению уровня их потребления в случае безработицы путем введения обя зательного страхования. Предполагается, что пособия по безработице могут облегчить трудоустройство, так как высвобождают время на поиск новой работы. С этой точки зрения задача системы пособий и одновре менно критерий ее эффективности (как и других программ поддержки безработных) - повышение веро ятности выхода из состояния безработицы (сокращение ее продолжительности или периода поиска рабо ты).
Двойственная (социальная и экономическая) роль пособий порол<дает опасность: человек, получающий пособие, удовлетворится им и не будет искать постоянную работу, либо интенсивность поиска будет недо статочной. По этой причине принципиально важно не рассматривать пособия по безработице как единст венное или главное средство возвращения к работе. Они дают лишь временную - на период поиска рабо ты - материальную поддержку. Поэтому конечная результативность пособий непосредственно связана с наличием навыков самостоятельного поиска рабочего места у безработных, развития систем информиро вания о вакансиях, других программ и услуг службы занятости, направленных на снятие квалификацион ных и других препятствий на пути возвращения к работе.
Материальная поддержка безработных и активные программы косвенно взаимосвязаны; это обуслов лено зависимостью между размером пособия, периодом его получения и продолжительностью безработи цы. Высокий уровень пособия способствует большей избирательности получателя при подборе нового ме ста работы и снижению интенсивности его поиска. Считается, что 10%-ное повышение пособия увеличи вает продолжительность безработицы на 5%. По этой причине повышение размера пособия (уровня воз мещения) оправдано при адекватном росте интенсивности поиска работы*. Следует отметить, что в пери од роста безработицы и ограничения числа вакансий эффект от увеличения размера пособия снижается, так как конкуренция уменьшает вероятность подбора хорошей вакансии, а граждане ищут работу менее интенсивно. Продление потенциального периода выплаты пособий также может увеличить длительность безработицы, а мягкие условия их предоставления могут оказать эффект, противоположный цели стабили зации занятости.
Начало цикла статей Ф.Прокопова в № 1, 2/98.
^Предположим, что средняя продолжительность периода безработицы (и выплаты пособий) составляет 26 недель. Размер пособия ра вен 50 руб. в неделю. Планируется повысить интенсивность поиска работы за счет введения индивидуальных планов поиска работы. Ожидается, что в этом случае период поиска работы сократится на 10% (примерно на три недели). Тогда совокупные расходы на вы плату пособий снизятся с 1300 руб. до 1150 руб. Экономия в 150 руб. может быть направлена на повышение размера пособия (на пример, на 75 руб. за период или на 3 руб. в неделю) и на поддержку программы "План поиска работы".
31 © "Человек и труд", № 3/98
ЗАНЯТОСТЬ: ПРОГНОЗЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
Эффективная система пособий по безработице балансирует цели стабилизации потребления и занято сти за счет регламентации трех основных компонентов: критериев получения права на пособие; уровня возмещения потерянного заработка; ограничения потенциального периода получения пособия.
На первый взгляд, очевидно, что пособия получают безработные, Участники программ выплаты т.е. те, кто имел, но потерял работу и заработок и надеется найти но- пособий ПО безработице вое рабочее место в ближайшем будущем. Однако здесь возникает много вопросов: должны ли иметь право на пособие работники пен сионного возраста, а так же те, кто не прошел регистрацию в службе занятости и тд. Решаются эти вопро сы с помощью системы исключений из числа участников программ.
демографические исключения применяются обычно в тех случаях, когда работник не рассматривается как постоянный участник отношений занятости или не является наемным работником в обычном смысле этого слова. Как правило, не участвуют в программах выплаты пособий граждане пенсионного возраста. Обычно данное исключение обосновывается тремя аргументации. Во-первых, данная группа граждан име ет право на пенсионное обеспечение. При этом действует принцип замещения одного вида выплат другим, когда одновременно не может выплачиваться и пенсия по возрасту, и пособие по безработице. Поэтому выплачивается только пенсия. Во-вторых, через ограничения системы выплаты пособий правительства ча сто пытаются воздействовать на работников старших возрастов в интересах освобождения рабочих мест для более молодых. В-третьих, для работников старших возрастов, как правило, разрабатываются специаль ные схемы, например, досрочный выход на пенсию и т.д.
Практически все системы пособий по безработице не распространяются на трудоспособных несовер шеннолетних. Основания для такого исключения существенны. Политика занятости должна обеспечивать плавный переход молодежи от ученического к рабочему месту, а не к безработице. Начинать трудовую жизнь с получения пособия по безработице губительно. Предоставление права на пособие по безработице взамен поощрения обучения приводит к консервации низкой квалификации и резко увеличивает вероят ность стать безработным. По оценке автора, в 1995 г. уровень безработицы в нашей стране среди работни ков, имеющих неполное среднее образование, составил 11,3% по сравнению с 7,3% получивших среднее специальное образование. Чтобы стимулировать получение образования, в Швеции и Австралии, напри мер, упразднено право на пособие для лиц в возрасте до 18 лет. Альтернативой пособий по безработице для подростков служат активные программы, направленные на приобретение ими профессии, квалификации, первого трудового опыта. В России, например, это программы летней занятости подростков, "Молодежная практика" и ряд других*. Чтобы воспрепятствовать досрочному прекращению учебы, пособия по безрабо тице не распространяются на студентов.
Отраслевые исключения. Часто из программ выплаты пособий исключаются работники таких сезон ных отраслей экономики, как сельское, лесное, рыбное хозяйство. Основания для таких решений достаточ но простые. Считается, что данные отрасли по своей природе, в принципе, не способны обеспечить работ никам круглогодичную занятость. Поэтому временная "безработица" здесь носит естественный - предска зуемый, а не рисковый - характер. Традиционно в межсезонье работники имели иную работу, обеспечи вавшую им дополнительный доход. Введение пособий по безработице, возникающей в силу естественной сезонности производства, снижает уровень занятости, искусственно сокращает потенциальные возможно сти других отраслей аккумулировать рабочую силу. В США, например, большинство программ выплаты по собий по безработице не охватывают фермеров и сельскохозяйственных работников; в Швейцарии не по лучают пособий некоторые категории работников гостиничной и ресторанной сферы. Во Франции и в Гол ландии частично или полностью не подпадает под программы выплаты пособий по безработице прислуга. Во многих странах право па пособие по безработице нс имеют государственные служащие, которым, од нако, предоставляются гарантии полной занятости.
*С этих позиций ошибочными выглядят попытки внесения в закон о занятости поправок, в соответствии с которыми безработными должны признаваться граждане с 14 лет.
32 © "Человек и труд", № 3/9S
ЗАНЯТОСТЬ: ПРОГНОЗЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
В российском законодательстве отраслевые исключения не предусмотрены. В ряде случаев это ведет к очевидным неоправданным расходом государственных средств и порождает социальную несправедливость.
В 1991-1995 гг. в северных регионах Российской Федерации формировались временные бригады по вырубке леса по заказу иностранных компаний. Сезон рубки продолжался, как правило, четыре-пять месяцев. Среднемесячная за работная плата с учетом северного коэффициента достигала 1 - 1)5 млн. руб. В соответствии с действовавшим тогда за конодательством северные надбавки учитывались дважды: при начислении заработной платы и при расчете пособий по безработице. По завершении сезонных работ рубщики леса регистрировались в службе занятости. Начислявшееся им пособие по безработице оказывалось выше предыдущего заработка и достигало 2 млн. руб. в месяц при средней зара ботной плате в стране, равной в 1994 г. 220 тыс. руб.
Предельные размеры организации-работодателей устанавливаются главным образом по администра тивным причинам: затраты на сбор страховых взносов в мельчайших организациях часто неоправданы. Кроме того, считается, что мелкий бизнес, имеющий наемный персонал, весьма схож с "семейным пред приятием", члены которого чаще всего сами несут ответственность за "страхование" на случай утери рабо ты. Поэтому нередко право на пособие по безработице не распространяется на таких граждан*
Исключение по профессиональном признаку. Причинами исключения из системы пособий представи телей определенных профессий являются высокие издержки на включение их в программы или непер спективность таких профессий с точки зрения обеспечения занятости. Например, в Италии не страхуются от безработицы актеры и священники.
Кроме того, не включаются в число имеющих право на пособия по безработице ненаемные работники (самозанятые адвокаты, владельцы предприятий и т.д.), а также работающие на дому и "помогающие чле ны семьи" (работающие на семейных предприятиях, но не получающие заработной платы)**.
Квалификационные исключения. Для того чтобы приобрести право на пособие, необходимо быть ква лифицированным как безработный. Данное требование в целом означает, что работник:
имел работу и потерял ее, т.е. обладает определенным трудовым стажем, на период которого распрост ранялось страхование по безработице и в течение этого периода производились страховые отчисления***; готов к работе, активно ее ищет и принимает предложение о подходящей работе; зарегистрирован в государственной службе занятости;
не является безработным по причинам, находящимся в поле собственного контроля.**** Стаж работы. Суть его оценки в том, чтобы проверить, является ли работник участником трудовых от ношений достаточно долго, чтобы получить право на пособие. Проверка данных о стаже работы позволяет исключить ситуацию, когда гражданин вступает на рынок труда лишь на короткий период для того, чтобы получать пособия в течение значительно более долгого времени. При предоставлении пособия по безрабо тице, в частности, учитываются следующие показатели:
минимальный стаж трудовой деятельности, дающий право на получение пособия. Во многих странах такой период равен одному году. Право на пособие по безработице в Российской Федерации предоставля ется (в размере минимальной заработной платы) вне зависимости от ставка работы;
число реально отработанных недель или размер заработной платы в течение данного периода. Напри мер, в Англии минимальное количество реально проработанного времени составляет шесть месяцев в те чение четырехгодичного базового периода; в некоторых штатах США максимальный квартальный зарабо ток гражданина должен быть выше определенного минимума, и при этом общий заработок за базовый пе риод должен, по крайней мере, в 1,5 раза превышать данный максимальный заработок. Российским зако нодательством предусмотрено, что право на пособие в повышенном размере предоставляется гражданам, которые на протяжении 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, имели оплачиваемую заня тость в течение 26 недель.
* Российским законодательством такие ограничения не предусмотрены. ** Российским законодательством такие ограничения не предусмотрены, за исключением "помогающих членов семьи". *** Иногда, как, например, в России, право на пособие по безработице имеют и граждан, ранее не работавшие, а также возобновив шие трудовую деятельность после длительного (более года) перерыва. **** Такими причинами могут быть, например, увольнения за нарушение трудового законодательства или по собственному желанию.
33 © "Человек и труд", № 3/98
ЗАНЯТОСТЬ; ПРОГНОЗЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
Подходящая работа. Этот термин является чрезвычайно важным в рассматриваемом контексте. Он ус танавливает жесткие рамки для безработных, претендующих на пособия: если в наличии есть подходящая работа, которую безработный должен принять, он не имеет права на получение пособия. Пособия должны предоставляться тем безработным, для которых нет никакой подходящей работы.
Вместе с тем, подходящая работа защищает интересы работника. Как правило, предлагая новое рабо чее место, служба занятости должна учитывать уровень профессиональной подготовки работника, условия последнего места работы (включая заработную плату, удаленность от места жительства и т.д.), состояние здоровья, семейные обстоятельства и др.
"Подходящая работа" является принципиально важным понятием и для определения широты системы выплаты пособий. Пока не кончится разрешенный законом период, безработный может получать пособие, настаивая на том, что он согласится только на работу по прежней специальности. Однако сама продолжи тельность периода безработицы может свидетельствовать о том, что работы по прежней специальности нет в наличии или ценность данной квалификации упала. Если "подходящим" считается небольшое коли чество работ, у безработных будет меньше стимулов к принятию нового рабочего места, чем, если бы под "подходящей" понимался широкий спектр работ. Как правило, данный вопрос разрешается путем уста новления определенного момента в периоде безработицы, после которого определение "подходящей" ра боты должно расшириться*.
Готовность начать работу. Поскольку программы пособий по безработице направлены на поддержа ние уровня потребления безработных и в то же время на стимулирование поиска новой работы (или, по крайней мере, на минимизацию отрицательного отношения к таким поискам) для достижения этой цели используется ряд условий. Основным является готовность получателя пособия начать работу.
Обычно готовность к работе подтверждается списком обращений к работодателям, предъявлением га зетных и иных объявлений о найме и т.д. Одновременно существуют и более "продвинутые" способы, на пример, планы поиска работы, составляемые совместно безработным и сотрудником службы занятости. Часто в законодательствах о занятости содержится уточнение количества предложений подходящей рабо ты (в России - три), отказавшись от которых, гражданин может лишиться права на пособие по безработи це.
По истечении определенного периода безработицы службы занятости ряда стран требуют от безработ ных участия в программах профессионального обучения или временной занятости. Так, в Дании этот пе риод составляет 12 месяцев.
Право на пособие в зависимости от причинубольнения. Права на пособие по безработице зачастую ли шаются работники, уволенные за нарушение дисциплины. Б большинстве американских штатов не платят пособий тем, кто увольняется по собственному желанию. Во многих странах ОЭСР работники, уволивши еся по собственному желанию, имеют право на пособия, однако на протяжении ограниченного периода времени: от одной до 26 недель. Распространенный вариант - шесть недель.
Рачмрп пособия Обычно пособия по безработице устанавливаются либо пропор-и продолжительность выплат ционально предыдущему заработку (Канада, США, Россия), либо в фиксированном размере (Бельгия, Франция, Голландия, Великобри тания).
Б основе систем с фиксированным размером пособий лежит утверждение, что перед безработицей рав ны все. Поэтому и размеры выплат едины для всех получателей. Фиксированные пособия, как правило, бо лее экономичны с точки зрения административного управления выплатами. Их недостаток состоит в том, что для безработных, имевших более высокие доходы, снижение потребления оказывается более сущест венным. Кроме того, поскольку размер выплат не должен превышать предыдущий заработок (чтобы не стимулировать добровольную безработицу), такие пособия устанавливаются на достаточно низком уровне,
*В российском законодательстве расширение круга работы не предусмотрено.
34 © "Человек и труд", № 3/98
ЗАНЯТОСТЬ: ПРОГНОЗЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
порой даже ниже минимальной заработной платы. Тем не менее считается, что фиксированные пособия стимулируют активный поиск работы и являются эффективными при наличии развитых активных про грамм на рынке труда.
Преимущество пропорциональных систем состоит в более тщательном учете предыдущего дохода без работных, за счет чего достигается меньшее снижение уровня потребления. Однако они более сложны в ад министрировании, а поэтому и более дорогостоящи. Считается также, что пропорциональные системы, ес ли они достаточно щедры с точки зрения соотношения между размерами пособия и предыдущего заработ ка, снижают стимул к интенсивному поиску новой работы. Отрицательной стороной таких систем являет ся также зависимость от уровня инфляции. Так, в России в 1991 - 1994 гг. высокая инфляция выравнивала безработных по размеру получаемых пособий, поскольку уже на второй - третий месяц предыдущая зара ботная плата, применяемая в расчетах размера пособий, оказывалось равной или меньше минимального заработка.
Вне зависимости от выбранной системы пособий, каждая из них устанавливает определенный уровень возмещения потерянного предыдущего заработка. Этот уровень зависит от многих факторов: степени сни жения уровня жизни при потере работы (с учетом личных накоплений граждан), наличия в экономике ра бочих мест, которые могут занять безработные, политической ориентации правительства и т.д. Можно вспомнить, что в России, например, в 1991 - 1994 гг., обесценение сбережений граждан в связи с инфляци ей (и их относительно небольшой размер), резко снизили возможности "самострахования" на случай поте ри работы. Падение уровня жизни безработного оказывалось значительным. Ограниченное число вакансий и традиционная боязнь перемены места работы, профессии подводят к выводу о целесообразности доста точно высокого возмещения. К тому же, высокие пособия по безработице нередко рассматриваются в ка честве платы населению за возможность осуществления экономической реформы. Однако такие факторы, как нерегулярность выплаты заработной платы, наличие значительной массы работников, оплата труда ко торых близка к минимальному ее размеру, могут чрезмерно сблизить размеры реальной заработной пла ты и пособия, смыть границу предпочтений между работой и безработицей. В этой ситуации высокий уро вень возмещения потерянных заработков может спровоцировать бегство из экономики в безработицу. Вы годность пособий по сравнению с работой для малодоходных групп населения, не обладающих, как прави ло, высокой квалификацией, порождает их концентрацию в длительной безработице. В свою очередь, дли тельная безработица снижает мотивацию к труду. Расходы государства по возвращению длительно безра ботных к активной работе многократно превысят ожидаемый положительный эффект от высокого уров ня возмещения предыдущих доходов. По этим причинам, уровень возмещения обычно устанавливается в пределах 50-60% предыдущего заработка. Учитывая, что безработные могут иметь различные семейные обязанности, дополнительным средством компенсации потери дохода являются пособия на иждивенцев.
Вопрос о потенциальном периоде (максимальном количестве недель), в течение которого можно полу чать пособие, также является центральным моментом любой системы пособий по безработице. Можно по лагать, что продолжительность выплат должна примерно соответствовать длительности поиска работы. Од нако и сама продолжительность выплат способна провоцировать, как отмечалось, увеличение продолжи тельности безработицы.
В большинстве стран работники, продолжительность безработицы которых превысила потенциальный период получения пособий - т.е. те, кто исчерпал свое право на пособие - получают определенную поддерж ку от государства; однако уровень такой поддержки обычно низок. Потенциальный период колеблется от 26 недель или меньше в США до 30 недель в Японии и до года или больше во многих европейских странах. В странах, где уровень "выхода" из безработицы крайне низок, устанавливают более продолжительный по тенциальный период*.
*Тем не менее, и при длительном периоде выплаты пособий обязательно вводятся дополнительные стимулы сокращения периода по иска работы: расширение понятия "подходящая работа", обязательное участие в программах обучения (с сохранением выплаты по собий), в клубах иидпцих работу, в различных программах временной занятости и тд.
35 © "Человек и труд", № 3/98
ЗАНЯТОСТЬ ПРОГНОЗЫ И РЕАЛЬНОСТЬ
Краткие ВЫВОДЫ Зафиксированная в российском законодательстве система пособий по безрабо тице в целом соответствует мировой практике Вместе с тем, если рассматривать ее с точки зрения сбалансированного достижения целей стабилизации потребления и стабилизации заня тости, она имеет много пробелов, препятствующих наиболее эффективному повышению вероятности вы хода из состояния безработицы Более того, в ряде случаев сложившуюся систему выплат можно признать чрезмерно щедрой, что не только не содействует снижению безработицы, но провоцирует ее рост и увели чение продолжительности
Для более точной оценки эффективности российской системы пособии по безработице необходимы дополнительные исследования Вместо окончательных выводов поставим несколько вопросов, требующих серьезного анализа
Является ли российская система пособий щедрой с точки зрения возможностей доступа к неи^ На сколько эффективна и справедлива система ограничений доступа к пособиям?
Насколько высок уровень возмещения потерянного дохода? Стимулирует он поиск работы, увеличива ет продолжительность безработицы или заставляет работника вообще покинуть рынок труда?
Каково влияние более высокого уровня возмещения потерянных доходов на продолжительность безра ботицы?
Какой эффект оказывает программа выплат пособий на возникновение безработицы? Какой эффект оказывает программа на занятость? Стабилизируют ли пособия потребление?
Стабилизируют ли макроэкономику программы выплаты пособий? Перераспределяют ли программы выплаты пособий доходы?
Отнимают ли программы выплаты пособий ресурсы от более эффективных направлении их использо вания?