Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
АККРЕДИТОВАННОЕ НЕГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Московский Финансово-Юридический Университет
Институт дистанционного образования
Кафедра экономики и управления
Крылов П. М.
Теория государственного управления
Краткий конспект лекций
для студентов, обучающихся
по специальности ****** «государственное и муниципальное управление»
Москва 2013
Утвержден на заседании кафедры ________________________
Дата, протокол №________
Рекомендован к изданию заместителем директора ИДО________________
Дата, протокол №________
Рекомендован к изданию учебно-методическим советом МФЮУ ____________
Дата, протокол №________
Крылов П. М. Краткий конспект лекций по теории государственного управления для студентов, обучающихся по специальности
****** «государственное и муниципальное управление»
Москва, МФЮУ, 2013 г. **** с.
Оглавление
|
Номер и название лекции |
Стр. |
|
Лекция 1. Сущность и содержание государственного управления. |
4 |
|
Лекция 2. Возникновение социального управления. |
15 |
|
Лекция 3. Основные подходы к управлению в рамках научных школ и направлений. |
22 |
|
Лекция 4. Предмет и метод теории государственного управления. |
43 |
|
Лекция 5. Государство и политическая система. |
70 |
|
Лекция 6. Типы государств и теории государств. Теории происхождения государства. |
78 |
|
Лекция 7. Формы правления и территориального устройства государств мира. |
94 |
|
Лекция 8. Государства и политические режимы. |
106 |
|
Лекция 9. Россия как государство. |
112 |
|
Лекция 10. Механизм государства. Государственные органы (институты). |
116 |
|
Лекция 11. Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении. |
121 |
|
Лекция 12. Информация и её роль в управлении. |
128 |
|
Лекция 13. Системный подход и системные исследования в государственном управлении. |
137 |
Лекция 1. Сущность и содержание государственного управления.
Введение. В лекции рассматриваются понятия государственного и управления; рассматриваются основные исторические предпосылки возникновения и развития управления в государстве.
На определенной ступени развития человечества в результате разложения первобытнообщинного строя и появления частной собственности воз никло государство. Его отличие от первобытно-общинного строя заключается в образовании публичной власти, которая в своей основе не совпадает непосредственно с населением. Публичная власть находится над обществом, в определенной степени противопоставляя себя этому обществу.
Публичную власть создал для защиты своих интересов экономически господствующий класс, который возник в результате присвоения основных средств производства.
Люди, образовавшие государство как политическое сообщество, отдают ему ровно столько власти, сколько необходимо и достаточно государству для достижения главной его цели. Эта цель заключается в том, чтобы каждый из этих людей и все они вместе могли обеспечивать, сохранять и реализовать свои гражданские интересы: жизнь, здоровье, свободу, а также владение такими благами, как деньги, земли, дома и т. д., тем, что английский мыслитель 17 в. Джон Локк называл собственностью. В качестве средств, призванных содействовать осуществлению этой цели, Джон Локк рассматривал законность, разделение властей, оптимальную форму правления, право народа на восстание в связи со злоупотреблениями властью и др. При этом, с точки зрения Джона Локка, законом можно считать лишь тот акт, который указывает разумному существу поведение, соответствующее его собственным интересам и служащее общему благу.
В результате образования публичной власти из общества выделилась группа людей, осуществляющая управление другими людьми.
Определение понятия «управление» содержит определенные трудности, связанные с неоднозначностью этого понятия.
В окружающем нас мире можно выделить три его составляющих, определяемыми формами движения материи: неживую природу, живую природу и человеческое общество.
В каждой из этих составляющих протекают процессы развития, осуществляемые под воздействием определенных факторов и условий. Некоторые из этих факторов можно рассматривать как управление в нежи вой природе или технических системах, управление в живой природе или биологических системах, управление в человеческом обществе или социальных системах.
Управление техническими системами (производственно-техническими процессами, механизмами, системами машин) называют управлением вещами, которое изучается в основном техническими науками.
Управление в живой природе, называемое управлением биологическими системами, является объектом изучения естественных наук.
Управление как воздействие на людей, их группы, коллективы, классы относят к социальному управлению. Эта область изучается общественными (социальными) науками.
Наиболее общие законы и принципы управления рассматривает наука кибернетика. В соответствии с делением окружающего нас мира на неживую природу, живую природу и человеческое общество кибернетика разделяется на техническую, биологическую и социальную.
Понятие «социальное управление» рассматривается в узком и широком значении слова.
В узком значении слова социальное управление определяется как процесс воздействия на коллективы людей для достижения поставленных целей.
Анализируя в «Капитале» различные формы общественного труда, Карл Маркс пришел к очень важному для понимания генезиса и сущности управления выводу. «Всякий непосредственно общественный или совместный труд, осуществляемый в сравнительно крупном масштабе, - писал он, - нуждается в большей или меньшей степени в управлении, которое устанавливает согласованность между индивидуальными работами и выполняет общие функции, возникающие из движения всего про изводственного организма в отличие от движения его самостоятельных органов. Отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере».
В широком смысле слова социальное управление рассматривается как сфера деятельности людей.
На выделение социального управления как определенный вид человеческой деятельности обратил внимание Карл Маркс. Он писал, что труд по надзору и управлению... непосредственно и неразрывно связан с производительными функциями, которые налагаются всяким комбинированным трудом на отдельных индивидуумов в качестве особого труда». Он указывал, что этот труд «возникает всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъединенным трудом самостоятельных производителей».
Объективная необходимость управленческого труда порождает особую группу работников – управляющих.
В сферу деятельности людей по социальному управлению, помимо управленческих работников, входят научные работники, занимающиеся исследованиями и разработками в сфере социального управления, а также преподаватели, осуществляющие подготовку, переподготовку и повышение квалификации управленческих кадров.
Необходимость социального управления обусловлена, прежде всего, фактом разделения труда в группах людей, в крупных коллективах, в масштабе государства, а также необходимостью его кооперации. Следовательно, как совместный труд составляет основу всякого человеческого общества, так и управление является необходимым элементом этого общего труда, существования и развития общества.
Сущность социального управления заключается в целенаправленном, организующем воздействии на коллективы людей для обеспечения материальных и духовных условий их жизнедеятельности.
Понятие социального управления означает, во-первых, что говорится о воздействии на общественные, а не технические системы; во-вторых, что это воздействие осуществляется на все общество, а не на его отдельные части.
Социальное управление разделяется соответственно сферам общественной жизни на управление социально-политической сферой или управление государством, управление экономикой (управление производством), управление сферой духовной жизни, управление семейно-бытовой сферой.
В государствоведении управление рассматривается на трех уровнях функционирования: управление делами общества, управление делами государства и собственно государственное управление.
Управление делами общества осуществляется посредством реализации социального управления. Субъектом социального управления выступает политическая система общества, включающая государство, политические и общественные организации, объединения граждан.
Управление делами государства включает непосредственное осуществление государственной власти, государственное управление, правосудие и прокурорский надзор. Эти виды государственной деятельности имеют своих субъектов в виде законодательных органов государственной власти, исполнительных органов государственной власти, органов суда и органов прокуратуры. Непосредственно государственное управление понимается как деятельность государственных органов исполнительной власти – органов государственного управления.
Следует отметить, что термин «орган государственного управления» до принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. применялся наряду с термином «орган исполнительной власти». Так, в заголовке статьи первой Закона Российской Федерации «О Совете Министров – Правительстве Российской Федерации» указывается, что «Совет Министров Российской Федерации – высший орган государственного управления Российской Федерации». Далее в тексте этой статьи говорится, что «Совет Министров – Правительство Российской Федерации является орга ном исполнительной власти Российской Федерации».
Рассматривая вопрос о соотношении категорий исполнительной власти и государственного управления, необходимо учитывать, что первая в значительной степени является политико-правовой, а вторая – организационно-правовой. Несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации не упоминается о государственном управлении, оно является реальностью, без которой невозможно функционирование государственно-властного механизма. Все это позволяет сделать вывод: государственное управление представляет собой особый вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
Что же понимается под термином «государственное управление»?
Несмотря на широкое распространение этого термина, единое определение его понятия в научной литературе отсутствует.
Одни авторы под государственным управлением понимают практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу.
Другие – как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами. Третьи – как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления. Четвертые – как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства. Пятые – как сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп в котором реализуются общественные потребности и интересы, обозначенные цели и воля общества.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (п. 1 ст. 3), который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (п. 2 ст. 3).
Таким образом, народ осуществляет свою власть в формах референдумов и свободных выборов, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.
В связи с федеративным устройством государственная власть в Российской Федерации осуществляется на двух уровнях: федеральном и отдельных субъектов Федерации. При этом Конституцией Российской Федерации установлено разграничение предметов ведения как сфер общественных отношений федеральных органов государственной власти (ст. 71) и предметов совместного ведения федеральных органов государственной власти субъектов Федерации (ст. 72).
В соответствии с федеральным законом от 24 июня 1999 г. №119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации» разграничение предметов ведения между федеральными органами государственной власти субъекта Федерации осуществляется на основе заключения договора органом государственной власти субъекта федерации с Президентом Российской Федерации. На основе федерального закона по предметам совместного ведения или договора могут заключаться соглашения между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации о передаче для осуществления части полномочий друг другу.
Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя России, означающее признаваемую и гарантируемую Конституцией Российской Федерации самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
Конституция Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (п. 1 ст. 131). При этом органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (п. 1 ст. 132). Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (п. 2 ст. 132).
Муниципальное управление осуществляется исполнительными органами местного самоуправления, которые согласно пункту 4 статьи 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не входят в систему органов государственной власти. Осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.
Невхождение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти не означает полного отделения местного самоуправления от государственной власти. Такое отделение происходит только с точки зрения организационно-административной, исключающей назначение органов и должностных лиц органами и должностными лицами государственного управления. Создание и компетенция органов местного самоуправления определяется федеральным законодательством и законодательством субъектов федерации. Органы местного самоуправления действуют, с одной стороны, самостоятельно, под свою ответственность при решении вопросов местного значения; с другой стороны, они осуществляют деятельность в направлении выработанной общегосударственной политики субъекта Федерации по вопросам социально-экономического развития, выполняя также отдельные государственные полно мочия, которыми они могут наделяться федеральными законами и законами субъектов федерации.
В теории и практике местного самоуправления сложилось отождествление понятий «орган исполнительной власти местного самоуправления» и «орган муниципального управления». В законе «О местном самоуправлении в Российской Федерации», принятом в июле 1991 г., указывалось, что местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти и соответствующие органы управления, а также органы территориального общественного самоуправления (п. 1 ст. 2). В качестве органа управления рассматривалась администрация, понятие которой в Словаре русского языка С. И. Ожегова определяется как орган исполнительной власти, управления. Наряду с этим Правительство Российской Федерации в 1994 г. утвердило государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования, в классификатор специальностей которого включена специальность «Государственное и муниципальное управление».
В соответствии с вышеизложенным в настоящем учебнике термин «муниципальное управление» рассматривается в качестве синонима термина «исполнительная власть местного самоуправления».
В соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление в России осуществляется в муниципальных образованиях, под которыми понимаются городские, сельские поселения, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения (п. 1 ст. 2 указанного закона).
Для реализации функций исполнительной власти федеральные органы исполнительной власти – федеральные органы государственного управления, органы исполнительной власти субъектов федерации – органы государственного управления субъектов федерации и органы исполнительной власти местного самоуправления – органы муниципального управления и органы территориального общественного самоуправления осуществляют распорядительные функции, для чего они наделяются законодательством правом издания (принятия) правовых актов в пределах своей компетенции.
Таким образом, органы исполнительной власти по характеру деятельности являются исполнительно-распорядительными.
Ранее приведенные определения государственного управления не вызывают возражений. Однако они носят общий характер, не являются конструктивными, то есть не содержат идей, указывающих на то, как следует осуществлять создание и совершенствование государственного управления.
Наиболее конструктивным определением понятия «управление» является его определение, которое дается в кибернетике (науке об общих принципах управления в технических, биологических и социальных системах) как перевод системы в заданное состояние.
В соответствии с вышеизложенным под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти.
Наряду с термином «государственное управление» в литературе по управлению используются термины «административно-государственное управление» и «государственное администрирование». Под административно-государственным управлением понимается осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. Государственное администрирование определяется как деятельность профессиональных государственных служащих по осуществлению общественной политики. В связи с тем, что термины «государственное управление» и «государственное муниципальное управление» получили в нашей стране в теории и практике управления широкое распространение, они будут использоваться в настоящем учебнике.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Как Вы понимаете термин «управление»?
2.К чему применимо понятие управление в обществе?
3.Каковы юридические и экономические аспекты управления?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 2. Возникновение социального управления.
Введение. В лекции даётся понятие социального управления. Даются исторические примеры возникновения социального и государственного управления. Показана роль европейских и американских учёных в становлении теории социального управления.
Понятие «социальное управление» неоднозначно. Во-первых, под социальным управлением понимается управление людьми в отличие от управления вещами. К управлению людьми относят управление государством, управление производством, управление общественными объединениями людей. Во-вторых, под социальным управлением понимается управление обществом. «Наряду с отдельными видами управления, - пишет болгарский философ М.Марков, - в обществе осуществляется и целенаправленная деятельность по оптимизации развития социальной системы в целом, характеризуемая понятием «социальное управление»... Теория социального управления исследует общие, обязательные для всякого управленческого акта процедуры, независимо от того, в какой социальной сфере он реализуется».
История развития практики и науки социального управления исчисляется несколькими тысячелетиями и берет начало с зарождения письменности в древнем Шумере около трёх тысяч лет до н. э. Возникновение письменности привело к образованию особого слоя жрецов, участвовавших в торговых операциях.
В Египте во времена фараонов (3-2 тысячелетие до н.э.) для сооружения пирамид и гигантских оросительных систем требовалось огромное количество строительных рабочих. Их использование вызывало необходимость планирования и организации целенаправленной деятельности и контроля ее результатов.
Вавилонский царь Хаммурапи (1792 – 1750 гг. до нашей эры) разработал свод законов по управлению государством для регулирования всего многообразия общественных отношений между различными группами населения. В этих законах, высеченных на базальтовом столбе и состоящих их 282 статей были узаконены свидетельские показания, запрещено перекладывание должностными лицами ответственности на своих подчиненных, законодательно установлена оплата работы свободных людей. Правивший там же тысячелетия спустя Навуходоносор II увидел в оплате труда мощный стимул к труду. Ему также приписывается внедрение в практику принципов контроля за производством.
В Древнем Китае философов интересовали вопросы управления обществом, отношения между различными социальными группами, между царствами. «Одни напрягают свой ум, - рассуждал Мэн-цзы (4-2 вв. до н.э.), - другие напрягают мускулы. Те, кто напрягает ум, управляют людьми. А те, кто напрягает мускулы, - управляются. Управляемые содержат тех, кто ими управляет. Таков всеобщий закон в Поднебесной». Сторонниками Конфуция высказывалась точка зрения, что в основе управления должен лежать ритуал, обычай, традиции. Легисты считали, что управлять нужно на основе общего законодательства. Фань Фей-цзы говорил, что «государство – колесница правителя, положение – его лошадь; если он управляет страной, не применяя искусства управления, то хотя он будет и сам неустанно трудиться, ему не избежать беспорядка. Если он управляет, применяя искусство управления, то хотя он и будет жить праздно, все же станет мудрым правителем».
Не только древнекитайские философы проявляли интерес к вопросам управления. В памятниках древнеиндийской культуры, таких как «Законы Ману», содержится множество поучительных, назидательных высказываний о правильном управлении.
Проявлялся значительный интерес к управлению и в античные времена. Например, Платон в работе «Политик» называет «умение управлять людьми» одним «из сложнейших и самых труднодостижимых умений» . Одновременно он обращал внимание на общую природу управления: «Для всего, что мы сейчас рассматриваем, по-видимому, есть единое значение: назовут ли его искусством царствовать, государственным искусством или искусством домоправления – нам нет никакой разницы.
Становление науки государственного управления связано с курсами «камеральных» или «камералистических» наук, которые читались в университетах Австрии и Германии в XVII в. Kameralen в переводе с немецкого означает «наука государственного управления».
Слово «Камерален» происходит от позднелатинского слова, означавшее коллегиальную форму управления, которая уравновешивала централизацию власти при абсолютистском режиме в Пруссии.
К первым работам по камеральным наукам относится четырехтомный «Трактат о полиции» королевского комиссара в Шатле Н. де ла Марс (1707-1738 гг.), родоначальника «полицейских наук», изучающей организационную структуру административных служб и пути улучшения их работы.
В 1866-1884 гг. Лоренц фон Штейн опубликовал в Штутгарте «Теорию государственного управления» в 8-ми томах. В руководимом Штейном журнале «Австрия» освещались вопросы науки государственного управления.
Благодаря работам камералистов Австрия и Германия в 19 в. обладала высококлассным управленческим аппаратом.
Во Франции в конце 18 в. и на всём протяжении 19 века публиковалось множество работ по вопросам государственного управления. В конце 18 века Жак Пеше издал трактат «О полиции и муниципалистах», в котором резко критиковал бюрократию. «Канцелярии не совет, - писал Пеше, - и переписчики не должны строить из себя администраторов или законодателей».
Чарлз-Жан Боннен в работе «Принципы государственного управления» (1812 год) предлагал формировать науку государственного управления по типу точных наук.
Первой серьезной работой в области науки государственного управления, созданной на собственной концептуальной основе, стали «Очерки об администрации» (1845 год) Александра Франсуа Вивьена, имевшей практические результаты. Эта работа послужила основой для создания во Франции специализированных министерств, разработки закона о государственных служащих и процедуры их набора, проведения деконцентрации аппарата. По предложению Вивьена была создана Школа администрации.
Конец XIX и начало XX в. – период господства, по выражению Фридриха Энгельса, юридического мировоззрения, когда государство выполняло преимущественно охранительные функции, изучение проблем государственного управления осуществлялось в пределах зародившейся науки административного права. Одновременно с этим в ряде развитых стран формировалась наука государственного управления.
Административное право рассматривалось как совокупность правовых норм, предназначенных для регулирования общественных отношений, возникающих в связи с деятельностью органов государственного управления, а также осуществлением другими государственными органами управленческой деятельности внутриорганизационного характера.
В государствах со сложившейся наукой административного права воз никла тенденция расширения ее предмета с включением в него проблем государственного управления.
В качестве таких государств могут рассматриваться Германия и Ита лия, где наука административного права сближается с наукой о государ ственном управлении и обогащается ею, однако продолжает развиваться на собственной основе. В тех же странах, где получила развитие наука государственного управления, наблюдалась обратная картина. Например, в США наука административного права рассматривалась в широком пла не, включая в изучение проблемы организационной структуры государ ственной администрации. С возникновением в США науки государственного управления проблемы организационной структуры администрации отошли к ней.
Существующая в США наука административного права ограничива ется исследованием вопросов правового регулирования в области госу дарственного управления.
Основоположником американской науки государственного управле ния считают профессора Вудро Вильсона (1856-1924), ставшего впоследствии президентом США. В статье «Изучение администрирования» он писал: «Наука управления будет искать спосо бы улучшения деятельности правительства, сделает его работу менее тру доемкой, приведет в порядок организацию управления». Вильсон обо сновывал необходимость изучения правительственных учреждений в США в качестве аппарата управления независимо от политики, предлагая при этом методы проведения таких исследований.
Вильсон считал, что смена политического руководства не должна вли ять на деятельность несменяемого политического аппарата. Отсюда задачей государственной администрации становилось оперативное и компетентное проведение в жизнь решений политических лидеров, избранных народом.
Поводом, побудившим В.Вильсона написать свою статью, послужил принятый в США в 1883 г. по предложению Пендлтона «Закон о граж данской службе», который предусматривал проведение открытых кон курсов для претендентов на государственные должности.
В.Вильсон считал, что отношения между администрацией, исполня ющей законы, и властью, создающей законы, «составляют самую сущ ность правительственной системы». При этом В. Вильсон и сторонник его взглядов Ф. Гуднау провели четкое разграничение между политика ми и администраторами, в соответствии с которым политикам необходи мо контролировать деятельность администраторов, чтобы обеспечить раз витие демократии. Такой порядок должен быть установлен на индивиду альном и коллективном уровнях. При таких условиях администраторы не смогут вмешиваться в политику и будут действовать в направлениях, указанных политиками.
Идеи В.Вильсона и Ф. Гуднау дали мощный толчок развития науки государственного управления в США. Во всех ведущих университетах США создавались школы государственного управления, где осуществля лись подготовка государственных служащих, повышение их квалифика ции и проведение научных исследований в сфере государственного уп равления.
В. Вильсон обосновал необходимость высокого профессионализма в сис теме государственного управления, предусматривающую требование под бора государственных служащих по их профессиональной компетентнос ти. Он также разработал модель «административной эффективности», предложив использовать в государственной управлении методы организа ции и управления, применяемые в бизнесе. Однако, несмотря на бурный рост количества идей, и теорий, которые помогали управляющим справ ляться с меняющейся действительностью, как указывается в энциклопе дическом справочнике Американской ассоциации управления, вряд ли можно дать четкую классификацию различных теорий управления». Из вестный американский теоретик в области управления Г. Кунц еще в 1961 году писал в своей нашумевшей тогда статье «Джунгли управленческой тео рии», что «...множество подходов в управленческой теории, которое, явля ясь обескураживающим и губительным, приводит к некоему подобию борь бы в джунглях». В 1964 г. на общеамериканской конференции по про блемам теории управления крупнейшими специалистами «менеджмен та» была поставлена задача создания единой теории управления, которая могла бы объяснить явления, наблюдаемые в управленческой практике, и в то же время согласовать между собой разнообразные, нередко противоре чивые концепции в области организации и управления, а затем дать осно ву для выработки практических рекомендаций по решению возникаю щих при этом проблем. Задача эта осталась нерешенной и поныне.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Каковы причины и особенности появления социального управления?
2.Как понималось управление в различных исторических обществах?
3.Каково значение идей В. Вильсона для теории государственного управления?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 3. Основные подходы к управлению в рамках научных школ и направлений.
Введение. В лекции рассматриваются исторически сменяющие друг друга школы управления (менеджмента). Наука предпринимательского менеджмента в США существует в виде четырех подходов к управлению: подход на основе выделения школ уп равления, процессный подход, системный подход, ситуационный подход.
Подход на основе выделения школ управления.
Научная школа управления.
Ее основателем является Ф. У. Тейлор (1856-1915гг.). Видными последователями Тейлора и активными пропагандистами «научного управления» стали Генри Гант, Фрэнк и Лилиан Гильберт, Харрингтон Эмерсон. В 1903 г. вышла книга Тейлора «Цеховой менеджмент», а в 1911 г. - «Принципы и методы научного менеджмента». Принципиальные положения тейлоризма заключаются в следующем: создание научного фундамента, заменяющего собой старые, традиционные, сложившиеся на практике методы работы, научное исследование каждого ее элемента; отбор рабочих на основе научных критериев, их тренировка и обучение; сотрудничество между администрацией и рабочими в деле практичес кого внедрения научно разработанной системы организации труда; рав номерное распределение труда и ответственности между администраци ей и рабочими. Рассматривая в качестве главной цели максимальное увеличение производительности труда, Тейлор пришел к убеждению о целесообразности расчленения каждой операции на элементарные состав ные части и определения с помощью хронометража наиболее эффектив ных способов работы, включающих лучшие элементы трудового процес са лучших рабочих. Это потребовало специализации труда отдельных рабочих с учетом их квалификации. Учет рабочего времени вызвал необ ходимость стандартизации орудий труда, рабочих операций, введения инструкционных карт и системы слежения за ходом работы. Все это вызвало необходимость изменения организации работы мастеров и бри гадиров. Тейлор решил отказаться от линейной системы управления, в соответствии с которой каждый рабочий получал указания от одного мастера, и перейти к функциональной системе управления. Эта система работы предусматривала получение каждым рабочим указаний и необ ходимой помощи от восьми узкоспециализированных специалистов. Та кой подход к руководству рабочими положил начало функциональному управлению.
Система Тейлора получила широкое распространение в первые три десятилетия XX века. Однако в самих США она встретила самое решительное сопротивление со стороны рабочих и профсоюзных организаций за «дьявольский замысел низвести людей до положения машины».
Г. Гант получил известность благодаря работам по реорганизации предприятий, калькуляции и учету, оперативному планированию производства («графики Ганта»).
Фрэнк и Лилиан Гильберт изобрели и стали использовать микрохронометр, который использовался в сочетании с кинокамерой для точного определения движений, выполняемых при определенных операциях, и сколько времени занимает каждое из них.
Х. Эмерсон занимался вопросами эффективности производства. В 1912 г. вышла его книга «Двенадцать принципов производительности», которые направлены на обеспечение эффективного управления про изводством.
Концепция научного управления убедительно доказала, что управле ние является самостоятельной областью научных исследований.
Классическая, или административная школа управления.
В 20-е годы 20 века возникло новое направление в исследовании проблем управления, в границах которого осуществлялась научная разработка принципов организации административной деятельности. Основателем этого направления исследований считается французский инженер и ученый Анри Файоль (1841-1925). Видными представителями «классической школы» являются Лютер Гьюлик, Линдалл Урвик, Макс Вебер, Генри Форд.
Если «научная школа управления» решала проблемы построения управления предприятием или цехом, «классическая школа управления» занималась разработкой его общих принципов управления.
В своей основной работе «Общая и промышленная администрация» А. Файоль разработал общий подход к анализу деятельности админис трации и сформулировал на этой основе принципы администрирова ния. Он считал, что управлять – это значит вести предприятие к его цели, извлекая максимальные возможности из всех имеющихся в рас поряжении ресурсов. Файоль выделил в предприятии пять производ ственных функций (техническую, коммерческую, финансовую, стра ховую, учетную) и одну административную. Последнюю он разделил на предвидение, организацию, распорядительство, координирование и контроль. По мнению Файоля, реализация этих выделенных интуитив но-логическим способом пяти функций и есть управление. Основу «ад министративной теории» Файоля образуют 14 принципов управления, которые применимы, по мнению Файоля, ко всем сферам администра тивной деятельности: 1) разделение труда, 2)власть-ответственность, 3) дисциплина, 4) единство распорядительности (командования), 5) един ство руководства (один руководитель и одна программа для совокупно сти операций, преследующих одну и ту же цель), 6) подчинение част ных интересов общему, 7) вознаграждение, 8) централизация, 9) иерар хия, 10) порядок, 11) справедливость, 12) постоянство состава персона ла, 13) инициатива, 14) единение персонала (корпоративный дух). Анри Фай оль обращал внимание на важность принципа «единство распорядитель ства», в соответствии с которым работник должен получать указания только от одного руководителя. Файоль считал, что эта система прин ципов не может быть окончательной и должна оставаться открытой для дополнений и изменений. В отличие от Ф. Тейлора Файоль выступал против наделения функциональных работников административными правами. Он впервые обратил внимание на необходимость создания при руководителях штабов для осуществления подготовки к будущей дея тельности предприятия и поиску возможных способов совершенствования организации производства и труда, но которые не должны обладать правом руководства.
А. Файоль пытался применить некоторые свои идеи для реорганиза ции государственной администрации Франции, которые он изложил в докладе «Административная теория государства» на второй Междуна родной конференции по административной науке в Брюсселе в 1923 г.
Лютер Гьюлик, базируясь на пяти административных функциях Фай оля, несколько их видоизменил и дополнил. Предвидение Гьюлик заме нил на планирование, распорядительство - на руководство, контроль - на отчетность и добавил функции укомплектование штата и составление бюджета. Все семь административных функций Гьюлика:
1/ постановка в широком аспекте подлежащих вы полнению задач и указание способов их решения для достижения цели предприятия;
2/ создание формальной структуры подчиненнос ти, на основании которой осуществляется разделение работы между под разделениями, определяется и координируется их деятельность, направ ленная к определенной цели;
3/ укомплектование штата, то есть вся работа с личным составом, подбор и подготовка кадров и создание необходимых условий для трудовой деятельности.
4/ руководство, то есть принятие решений и оформле ние их в виде приказов, инструкций, распоряжений.
5/ координация, то есть обеспечение согласованно го действия всех подразделений предприятия, образующих благодаря координации единое целое.
6/ отчетность, то есть обеспечение информацией выше стоящих инстанций о ходе работы и организацию собственной информа ции администратора и его подчиненных о ходе дел посредством отчетов, докладов и проверок.
7/ составление бюджета, включая туда все, что свя зано с составлением бюджета в виде планов бухгалтерии и финансового контроля.
В результате этих исследований в США, а затем в Англии были со зданы службы организации и метода. Такие службы сейчас существуют также почти во всех министерствах Франции. Целью этих служб являются постоянное изучение возможностей совершенствования аппарата государственного управления.
Декретами о деконцентрации управления от 14 марта 1964 г, эти методы распространены на префектуры регионов и департаментов Фран ции. Возглавляет эту работу созданная при министерстве финансов цен тральная служба организации и метода (УСОМ).
После второй мировой войны по предложению министр обороны США Макнамары в государственное управление США внедрена система Р.Р.В. (планирование, программирование, составление бюджета).
Во Франции эта система применяется под названием К.С.В. (рационализация бюджетных альтернатив). Она применяется с использованием системного анализа, предусматривающего полное и точное определение поставленных целей (точность обеспечивается использованием ЭВМ) и оценку усредненной стоимости операции. На основе этих методов удает ся получение ясного представления о вариантах решений, выбор которых осуществляют политические органы. Л. Урвик в 1937г. сформулировал принципы построения формальной организации:
-соответствие людей структуре, означающей, что вначале следует разработать организационную структуру организации, а затем подобрать специалистов, в наибольшей степени соответствующих структуре;
-создание специального и генерального штабов. Основной функци ей генерального штаба должна быть разработка рекомендаций для руко водителя организации. Основными задачами генерального штаба являет ся подготовка и передача приказов руководителя, контроль текущей ра боты и оказание помощи руководителю в координации деятельности штабных специалистов;
-соответствие прав и ответственности. При возложении на линейно го руководителя ответственности за выполнение какой-либо деятельнос ти ему необходимо делегировать соответствующие права;
-диапазон контроля, означающий число лиц, непосредственно подчиненных одному руководителю. По мнению Урвика, диапазон контроля в каждом случае зависит от индивидуальных качеств руководителя и поэтому не может быть установленных норм;
-специализация. Могут быть три типа специализации управленчес ких работников: по признаку цели, операции, типу потребителя или географическому признаку. Однако в чистом виде такое разделение связа но со значительными трудностями, поэтому целесообразно выбирать в каждом случае комплексный критерий;
-определенность. Она обеспечивается для каждой должности в организации письменным установлением прав, обязанностей, ответственности, взаимоотношений, взаимосвязей с другими работниками.
Немецкий социолог Макс Вебер выделил три основных типа организации в зависимости от характера власти, которой обладает руководитель: харизматический, традиционный, идеальный (или бюрократический). Харизматический тип организации возникает в случае, когда руководи тель обладает исключительными личными качествами. Традиционный тип трансформируется из харизматического при естественной замене лидера и члены организации по традиции подчиняются новому руково дителю. Идеальный (бюрократический) тип базируется на разделении власти, которое обеспечивает возможность руководителю быть лидером в организации.
Вебер создал учение об идеальной бюрократической организации управления. К основным ее положениям относится следующее:
1)вся деятельность, необходимая для достижения стоящих перед организацией целей, расчленяется на элементарные, простейшие операции, которые определяют задачи, обязанности и полную ответственность за их исполнение;
2)организация троится на принципах иерархии, означающей, что нижестоящий работник или подразделение подчиняется вышестояще му. Каждый работник в административной иерархии отвечает перед вышестоящим лицом за решения и действия не только свои, но и всех подчиненных ему лиц;
3)идеальный руководитель управляет своим аппаратом в духе формалистической безличности, без гнева и пристрастия;
4)деятельность организации регулируется последовательной систе мой абстрактных правил и состоит в их применении к частным случаям. Система стандартов, общих правил обеспечивает единообразие в выпол нении каждого задания, независимо от числа лиц, его выполняющих;
5)служба в бюрократической организации основывается на соответ ствии технической квалификации занимаемой должности и служащие должны быть ограждены от произвольного увольнения. Служба – это карьера.
Представитель классической школы управления Г. Форд занимал ся совершенствованием организации производства на основе учения Тей лора. Форд применил принципы Тейлора в массовом производстве, рас членив операции по обработке изделий до простейших движений. Такой подход позволил организовать производство таким образом, что движе ние изделия от одной операции к другой зависело полностью от продол жительности выполнения операции машиной и практически не зависе ло от квалификации рабочего. Создание на основе применения конвейе ра массового производства позволило в значительной степени снизить себестоимость продукции. Четкая организация процесса производства по требовала соответствующей организации системы управления. Для вы полнения этого Г.Форд применил следующие принципы организации управления:
-точный расчет и планирование всего процесса производства, его ступеней, связей;
-учет и планирование условий работы;
-подготовка сырья, материалов, механизмов, рабочей силы;
-осуществление производства по стандартной технологии;
-постоянный поиск путей совершенствования производства. Таким образом, представители «классической» школы управления рассматривали организацию как чисто формальную, а управление - как проведение в жизнь организации комплекса принципов, правил и реко мендаций по созданию строго определенной, основанной на нормирова нии, принудительной системы работ.
Школа «человеческих отношений» (1930-1950).
Отличитель ной особенностью школы человеческих отношений от других школ уп равления является перенос центра тяжести в управлении с выполнения задач на отношения между людьми. Эта школа настаивала на учете пси хологического фактора в деятельности человека.
Предвестником возникновения школы человеческих отношений является немецкий психолог Гуго Мюнстерберг (1863-1916), который со здал первую в мире школу промышленных психологов. В работе «Психо логия и промышленная эффективность» им сформулированы основные принципы отбора людей на руководящие должности на основе психоло гических тестов».
Родоначальниками школы человеческих отношений являются Мэри Паркер Фоллет (1868-1933) и Элтон Мейо (1880-1949). Фоллет изучала социально-психологические отношения в небольших коллективах. Ей принадлежит определение менеджмента как «обеспечение выполнения работы с помощью других лиц». Фоллет выдвинула идею «совместной власти» вместо «доминирующей власти», выступая за то, что не разделе ние власти и ее делегирование, а интегрирование деятельности всех зве ньев организации обеспечивает максимальную эффективность, чтобы люди работали друг с другом, не находясь один под другим.
Огромный вклад в создание теории и практики человеческих отно шений внес американский психолог Э.Мейо, который провел ряд экспе риментов на предприятиях фирмы «Вестерн электрик» в г. Хоторне, получивших название «хоторнские эксперименты», В процессе изуче ния различных факторов (условия и организация труда, заработная пла та, межличностные отношения и стиль руководства), влияющих на по вышение производительности труда, Мейо пришел к выводу об особой роли в производстве человеческого фактора. Основанием для такого вы вода послужило повышение производительности труда на 40% группы работниц, помещенных в отделенную комнату, в которой возникли отно шения взаимопомощи и поддержки. Хоторнские эксперименты показа ли возможность влиять на психологию людей и изменять их отношение к труду посредством организации неформальной группы.
Школа поведенческих, или бихевиористских, наук.
Эта школа сформировалась после второй мировой войны на базе развития социоло гической и психологической наук с целью повышения эффективности деятельности организации за счет увеличения эффективности ее челове ческих ресурсов. Наиболее видными представителями «поведенческой школы» являются Ренсис Лайкерт, Фредерик Герцберг, Дуглас Макгрегор, Абрахам Маслоу.
Лайкерт и Герцберг утверждали, что увеличение оплаты и дополнительных выплат не приводит автоматически к повышению производи тельности. Наряду с удовлетворением физических потребностей необходимо начать думать о способах удовлетворения психологических потреб ностей, таких как чувство ответственности и завершенности труда, что, в конечном счете заставит людей лучше работать.
Д. Макгрегор (1906-1964) предложил две концепции организации управления, названные «теория икс» и «теория игрек». Согласно «тео рии X» в основе руководства работниками лежит предположение о том, что они ленивы, безответственны, безынициативны, стремятся только к удовлетворению своих материальных потребностей. Поэтому руководи тели должны жестко регламентировать все виды работ, определяя, что им надлежит делать, и строго контролировать их исполнение, применяя поощрение и наказание.
В соответствии с «теорией У» предполагается, что работник по своей натуре энергичен, честолюбив, в процессе труда стремится к удовлетво рению не только материальных потребностей, но и духовных, в творче стве, самореализации и самоутверждении. Для полного раскрытия спо собностей работника, направления их на достижение целей организации руководство должно оказывать доверие работнику, привлекать его к ра боте творческого характера, допускать определенную свободу действий в границах выполняемых им обязанностей.
Американский ученый японского происхождения Уильям Г. Оучи предложил, в отличие от макгрегорских «теории икс» и «теории иг рек», «теорию зет». Постулатами «теории зет» являются: пожизненный найм, коллективное решение и ответственность, нечетко выраженный контроль, забота о потребностях работников, преобладание неформаль ных отношений.
Важный вклад в развитие школы поведенческих наук внес Абрахам Маслоу (1908-1970), разработавший теорию потребностей, получившую широкую известность в менеджменте как «пирамида потребностей».
Всю сложную структуру человеческих потребностей, определяющих мотивацию поведения людей, А. Маслоу разделил на пять основных категорий: физиологические потребности (потребности в пище, воде, убежище, отдыхе и т. д.); потребности в безопасности и уверенности в будущем (потребности в защите от физических и психологических опасностей и уверенность в том, что физиологические потребности будут удовлетворе ны в будущем, покупка страхового полиса или поиск надежной работы с видами на хорошую пенсию и др.); социальные потребности (включаю щие чувство принадлежности к чему или кому-либо, чувство, что тебя принимают другие, чувство социального взаимодействия, привязанности и поддержки); потребности в уважении и самоуважении; потребности в самовыражении (потребность в реализации своих потенциальных воз можностей и росте как личности).
Школа количественного подхода к управлению, или «новая» школа.
Основным направлением этой школы является стремление вне дрить в науку управления методы и аппарат точных наук. Формирование школы количественного подхода связано с возникновением кибернетики и исследования операций. Видными представителями этой школы явля ются Рассел Акофф, Стаффорд Вир, Герберт Саймон.
Кибернетика как наука об общих принципах управления в техничес ких, биологических и социальных системах явилась теоретической ос новой применения количественных методов в управлении, которые впоследствии выделились в самостоятельные научные дисциплины: исследо вание операций и теорию управленческих решений.
2. Процессный подход. В соответствии с процессным подходом управление рассматривается как совокупность процессов по выполнению всего комплекса основных функций социального управления (планиро вание, организация, контроль и учет, регулирование и координирова ние) и работ по подготовке, принятию и реализации управленческих ре шений, а также контролю их исполнения, которые необходимы для осу ществления этих функций.
3. Системный подход к управлению. Его сущность заключается в том, что любые объекты и субъекты управления рассматриваются в ка честве систем как взаимосвязанных совокупностей их элементов, сумма свойств которых больше простой суммы свойств элементов, не объеди ненных в систему. Главной особенностью системы является ее целост ность, которая достигается подчиненным характером целей элементов системы основной цели системы.
Системный подход впервые был применен в точных науках и в техни ке. С конца 50-х годов началось применение системного подхода в управ лении. Системный подход рассматривается в литературе по управлению не как «набор каких-то руководств или принципов для управляющих, а как способ мышления по отношению к организации и управлению».
Родоначальником системного подхода считается австрийский биолог Л. фон Берталанфи, который вскоре после второй мировой войны сформулировал основные положения «общей теории систем» (1947). Видными представителями системного подхода являются американские ученые М. Месарович, У. Росс Эшби и отечественные – И. В. Блауберг, В. Н. Садовский, Э.Г. Юдин.
Понимание системного подхода к социальному управлению «как способа мышления по отношению к организации и управлению» является по существу декларацией, провозглашающей идею системного подхода к управлению. Эта декларация не содержит конструктивного начала, так как она не раскрывает способов и методов осуществления этой идеи. Для осуществления системного подхода к социальному управлению ав тором разработаны теория и методология построения и совершенствова ния систем социального управления, не имеющих аналогов в отечествен ной и зарубежной литературе, которые представлены в настоящем учеб нике. См. подробнее далее в кратком конспекте лекций.
4. Ситуационный подход к управлению. Этот подход в литературе по управлению определяется как «вероятностный, зависящий от случай ностей, обстоятельств, от ситуации», его не следует путать с «методом ситуации», который нашел широкое применение при обучении менед жеров посредством анализа конкретных примеров из практики управле ния. Центральное место в ситуационном подходе отводится ситуации как конкретному набору обстоятельств, оказывающих решающее влия ние на эффективность деятельности организации в конкретный период времени. Ситуационный подход так же, как и системный, рассматрива ется в качестве способа мышления, а не набора действий.
Возникший в конце 60-х годов ситуационный подход к управлению не отвергает концепции сложившихся школ и подходов в управлении. Он «пытается увязать конкретные приемы и концепции с определенны ми конкретными ситуациями для того, чтобы достичь целей организа ции наиболее эффективно».
Ситуационный подход к управлению некоторыми авторами называет ся кейсовым (от англ. case - ситуация), то есть ситуационный подход отождествляется с методом «кейс стади», который был разработан в Гарвардской школе бизнеса для обучения менеджеров. Несомненно, метод «кейс стади» способствует развитию ситуационного мышления, но отождеств лять подход к управлению с методом обучения нельзя.
Значительное место в работах американских авторов по государственному управлению отводится изучению конкретных ситуаций в управле нии (метод «кейс стади»), в которых большое внимание уделяется социологической и психологической мотивации.
Метод «кейс стади» издавна применялся в США в сфере права и частного предпринимательства (деловые игры). С 1944 г. этот метод широко стал использоваться в школах государственного управления ведущих университетов страны. При таком изучении в качестве объекта берутся отдельные события, например, подготовка нормативного акта или рассмотрение обращения гражданина. В процессе изучения и анализа события определяются различные варианты решений, выявляются общие тенденции.
Метод «кейс стади» нашел широкое распространение в других стра нах. Например, во Франции он применяется для обучения государствен ных служащих в Национальной административной школе и других учеб ных заведениях, а также для повышения квалификации и переподготов ки государственных служащих в центральной службе организации и метода, техническом институте государственной администрации.
В Англии исследования проблем государственного управления осуществляется наукой административного права, которая не имеет обособленной системы норм. Ее предмет «тесно соприкасается с внеправовым явлением, изучаемым политической наукой, то есть с управлением». При этом административное право не отличается по своему содержа нию от конституционного. Они имеют общие источники и регулируют осуществление функций государственной власти. И конституционное право и административное право является частью публичного права. Они различаются тем, что конституционное право имеет дело с организаци ей и функциями государственной власти 8 статике, административное право – в динамике.
Особенностью английского государственного управления является создание новых форм органов управления – публичных корпораций. Они представляют собой нечто среднее между национализированным и частным предприятием, осуществляющим руководство пред приятиями, имеющими общенациональное значение. Основу деятельности публичных корпораций может составлять коммерческое предпринимательство, например, для руководства газовой и электри ческой промышленностью.
Наиболее характерными чертами публичных корпораций являются, во-первых, наличие индивидуальной корпоративной правосубъективности, представленной ей статусом или по патенту; во-вторых, наличие круга обязанностей управленческого характера, зак репленных в учредительном статусе или патенте; в-третьих, обладание независимостью от центрального правительства и способностью действо вать от своего имени.
На английские исследования в сфере государственного управления значительное влияние, также как и на исследование в этой сфере в дру гих странах, оказывает североамериканская наука государственного уп равления. В основном это влияние осуществляется посредством исполь зования науки предпринимательского менеджмента в государственном управлении, представленных различными школами американского ме неджмента.
Исследования в сфере государственного управления в Скандинавских странах характеризуется спецификой своеобразной системы контроля за деятельностью администрации (омбудсмен или «человек по рассмот рению жалоб»). Например, в Швеции с 1809 г. существует инспектор ский орган парламентского омбудсмена, включающий четырех парла ментских омбудсменов. Один из них считается главным. Избираются они на четырехлетний срок. Омбудсмены следят за действиями должно стных лиц всех уровней, расследуя и пресекая злоупотребления властью и нарушения закона.
Омбудсмены, назначаемые правительством, следят за соблюдением норм торговли и прав потребителей, за осуществлением закона о равноправии мужчин и женщин, соблюдением этнических норм органами прессы. При нарушении прав любой гражданин может обратиться с письменной жалобой к парламентскому омбудсмену.
Развитие теории социального управления в России.
В России до 1917 г. существовала школа административного права, в границах которой исследовались проблемы государственного управления.
Земская реформа в России XIX в. инициировала разработку вопросов государственного управления, которым посвящены работы И.Е. Андриевского «О наместниках, воеводах и губернаторах», А.В. Лохвицкого «Губерния, ее земские и правительственные учреждения» (1864), А.И. Васильчикова «О самоуправлении» (1870-1871), А.С. Алексеева «Начала современного правового государства и рус ский административный строй» (1905), Грибовского В.М. «Государ ственное устройство и управление Российской империи» (1912), Елистратова А.И. «Основные начала административного права» (1914).
Вышедшие в предреволюционные годы труды А.А. Богданова (1873-1928) «Всеобщая организационная наука (тектология)» (1913-17) предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем. «Мой исходный пункт, - писал А.А. Богданов, - заключается в том, что структурные отношения могут быть обобщены до такой степени формальной чистоты схем, как в математике отношения величин, и на такой основе организационные задачи могут решаться способами, аналогичными математическим.
Эти идеи в то время большинством не были поняты и не получали широкого распространения.
После окончания гражданской войны руководством страны была поставлена задача перестройки государственного аппарата на научной основе. В связи с тем, что дореволюционная наука административного права не могла обеспечить этот процесс необходимыми научными знаниями, возникла потребность в развитии науки управления. Ее формирование осуществлялось в рамках движения научной организации труда и уп равления сформировавшегося на основе работ зарубежных специалистов по управлению: Тейлора, Файоля, Черча, Эмерсона, Форда и др. Для широкого изучения и внедрения научной организации труда и управ ления был создан целый ряд научно-исследовательских организаций. Ве дущими стали Центральный институт труда (директор А.К. Гастев), Ка занский институт научной организации труда (директор И.М. Бурдянский), Всеукраинский институт труда (директор Ф.Р. Дунаевский), Та ганрогский институт научной организации производства (директор Д.М. Есманский), Государственный институт техники управления (директор Е.Ф. Розмирович), Центральная лаборатория по изучению труда (руководитель В.М. Бехтеров).
Деятельность институтов и лабораторий была подчинена созданию систематизированных концепций в области организации труда и управлению. В большинстве этих институтов академическое изучение сочеталось с практической работой по рационализации труда и управления. Так, перед созданным в 1926 г. Государственным институтом техники управле ния была поставлена задача проведения научного анализа роли и значения планирования, учета и организации в сфере управления. В основе его ра боты была положена производственная трактовка учреждения, исходным пунктом которой являлось признание того, что всякий трудовой процесс, включая управленческий, в принципе поддается точному измерению, нормализации и регулированию. На этой основе делался вывод, что «реорга низации должна подвергаться именно техника управления и хозяйствова ния, техническая структура и техника ведения дел. Способом реорганиза ции является постановка этой техники на началах научной организации труда и управления с целью максимального управления, удешевления и превращения нашего госаппарата в наиболее доступный широким народ ным массам аппарат». Рядом авторов (Н.А. Витке, П.М. Керженцев и др.) предлагалось, наряду с оргпроектированием и механизацией управ ленческого труда, включение в исследование проблем управления анализа отношений в коллективе, стимулирование труда и т.п.
Е.Ф. Розмирович отрицала проблему «человеческих отношений» в управлении, исходя из того, что здесь «ничего не остается для администрирования и руководства коллективом. Здесь только всеопределяющее влияние техники, и сам администратор только техник и ничего больше». Исходя из этого она считала, что «ставить вопрос об администрировании как о создании специальной социологической док трины в условиях пролетарской диктатуры не нужно и теоретически неверно. Можно принять научное администрирование как часть научной организации труда, но не больше».
Политика узкого технинизма, проводимая институтом техника управления в рационализации управления и его теоретическое обоснова ние - «метод производственной трактовки учреждения» была подверг нута резкой критике и признана вредной.
Для руководства работой по НОТ и управлению в 20-х годах был со здан Совет научной организации труда (СовНОТ) во главе с наркомом РКИ В.В. Куйбышевым.
Для обсуждения возникших проблем по научной организации труда и управления 20 января 1921г. в Москве была создана Первая Всероссий ская инициативная конференция по научной организации труда и про изводства. Конференция, наряду с вопросами НОТ, рассмотрела также проблемы выделения в общей системе организации труда организации управления на научных принципах, создание специальных органов по проведению этих принципов в жизнь. Конференция поставила вопрос о необходимости подготовки организаторов и введения в связи с этим в курс преподавания в учебных заведениях предметов по научной органи зации труда и управления. После первой конференции под флагом НОТ начался период быстрого развития отечественной теории управления, Вокруг таких ученых, как А.К. Гастев, П.М. Керженцев, Н.А. Витке, Е.Ф. Размирович, И.М. Бурдянский, О.А. Ерманский, стали формиро ваться первые школы управления.
Исследования в области наук управления и административного права были прерваны в середине 1930-х годов.
Исследования по административному праву были возобновлены после 1-го Всесоюзного совещания по вопросам науки советского государ ства в июле 1938 г.
Поскольку возрождения науки управления не состоялось, исследова ние проблем государственного управления перешло к науке администра тивного права. В течение более 20 лет наука административного права исследовала проблемы государственного управления.
В начале 60-х годов в нашей стране возобновились исследования проблем управления, но уже на новой основе. Условно можно выделить три направления, по которым развивались исследования вопросов управле ния:
1) общая теория социального управления;
2) государственное управ ление;
3) управление производством.
Относительно сформировавшимся можно считать только третье из перечисленных направлений, по которому читался специальный курс в высших учебных заведениях, издан был целый ряд учебников и существовала обширная литература. Социальное управление представлено нео днородными работами: общефилософского характера, в основном посвященные государственному управлению и управлению делами общества.
Второе направление исследования проблем управления – государственное управление, было представлено в основном работами, выполненными юристами, которые занимались проблемами государственного управле ния в смежных государствоведческих областях науки: теории государ ства и права, государственного и административного права. С одной сто роны, это дало им определенную подготовку в осуществлении исследова ния проблем государственного управления; с другой стороны, не позволя ло вырваться из рамок категорий и методов юридической науки. Не смотря на углубление управленческой тематики и расширение неюри дической проблематики, в целом исследование проблем государственно го управления «по общему правилу не отрывалось от традиционной по чвы юридико-государствоведческих исследований». Наряду с рассмот рением общих проблем теории государственного управления (предмета, методов, принципов), широко исследовались частные вопросы ее проблематики: организационная структура управления, функции управления, организация управления, аппарат управления.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Каковы основные идеи научной школы управления?
2.Каковы основные идеи классической школы управления?
3.Что общее, а что различное между научной и классической школами управления?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 4. Предмет и метод теории государственного управления.
Введение. В лекции рассматриваются предмет, метод и основные теории государственного управления. Рассматриваются основные законы и закономерности государственного управления.
Общая теория государственного и муниципального управления, как ранее отмечалось, является составной частью науки государственного и муниципального управления. Предметом этой теории является исследование управленческой деятельности в единстве с управленческими отношениями, складывающимися в процессе функционирования го сударственного и муниципального управления.
Управленческая деятельность есть одна из разновидностей человечес кой деятельности. «Всякая деятельность человека субъективна, - отме чает В. Г. Афанасьев, - человек – субъект деятельности. Вместе с тем эта деятельность объективна, поскольку она направлена на какой-либо объект. Объект – это то, с чем человек взаимодействует, что противо стоит субъекту в его предметно-практической, социально-политической и духовной деятельности, что преобразуется человеком в процессе этой Деятельности».
Термин «управленческая деятельность» означает совершение действий, операций по осуществлению функций управления, направленных на достижение целей управления.
Термин «отношения» относится к философской категории, под кото рым понимается взаимозависимость элементов определенной системы. Общественные отношения возникают в процессе человеческой дея тельности, которая определяется объективными условиями разделения и кооперации труда. Вне деятельности людей нет отношений.
В литературе по управлению имеются различные классификации видов управленческих отношений. Например, их разделяют на офици альные (формальные) и неофициальные (неформальные), субординации и координации, организации и дезорганизация.
По нашему мнению, целесообразно разделить управленческие отношения на субординационные, координационные, организационные, экономические, социально-психологические.
Управленческие отношения субординации представляют собой систему связи между руководителем и подчиненными.
Субординационные управленческие отношения разделяются на линейные и функциональные. При линейном виде человеческих отношений осуществляется связь руководство – исполнение (распорядительство – подчинение). Этот вид управленческих отношений реализуется между вышестоящим и нижестоящим органами государственного или муниципального управления (например, между Правительством Российской Федерации и органом государственного управления края, области, меж ду органом муниципального управления и объектами муниципальной собственности).
Управленческие отношения руководства – исполнения также осуществляются также между руководителями вышестоящих органов управ ления и руководителями подчиненных им нижестоящих органов, меж ду руководителями структурных подразделений органов управления с подчиненными им работниками.
Линейная форма отношений является наиболее простой, которая заключается в том, что каждый коллектив возглавляется одним руководителем. Члены такого коллектива выполняют указания только своего руково дителя. Руководитель более высокого уровня не имеет права давать указа ния этим работникам напрямую, помимо их непосредственного руководи теля. Линейная форма управленческих отношений обеспечивает получе ние подчиненными непротиворечивых и согласованных между собой зада ний «что делать» и указаний «как делать», а также полную ответственность руководителя за результаты своих действий по руководству и рабо ты коллектива в целом. Линейная форма управленческих отношений эффективна в небольших коллективах, решающих простые задачи.
В больших коллективах со сложными задачами от руководителя требуются разносторонние знания, что встречается достаточно редко.
Функциональная форма управленческих отношений осуществляется при условии специализации управленческих работ, выполняемых на ос нове указаний квалифицированных специалистов. При этой форме отно шения руководства и подчинения строятся по определенным группам проблем, требующим при их решении специальных знаний.
Функциональная форма управленческих отношений как самостоятельная форма не используется. Эта форма применяется в сочетании с линей ной формой отношений в виде линейно-функциональных организацион ных структур органов управления, состоящих из нескольких структур ных подразделений. При этом линейный руководитель дает указания подчиненным «что делать», а функциональный руководитель - «как делать».
Например, управляющий делами органа управления обычно наделя ется полномочиями функционального руководства, вопросами ведения делопроизводства, контроля исполнения документов и т. п.
Функциональный вид управленческих отношений обеспечивает более высокий уровень компетентности, чем линейный. Однако этот вид управленческих отношений усложняет организационную структуру орга нов, увеличивает коммуникационные связи, что затрудняет решение об щих задач органа в целом.
Управленческие отношения координации направлены на согласованность действий органов, работников, сопоставление целей, ре сурсов, форм и методов деятельности, взаимное приспособление для достижения общих целей.
Суть управленческих отношений координации заключается в обмене информации о состоянии дел для объединения усилий по достижению общей цели.
Отношения координации осуществляются между отдельными работниками органа или его подразделения, между исполнителями, независимыми друг от друга, имеющими свои специфические обязанности, которые направлены на достижение общей цели.
Координация действий требует взаимодействия между органами государственного или муниципального управления одного уровня: министерствами, ведомствами, территориальными органами управления.
Управленческие отношения координации имеют место между руководителем органа и подчиненными ему работниками.
Под управленческими отношениями организации понимаются связи между субъектом и объектом управления, внутри субъекта управления между руководителями и подчиненными.
Суть управленческих отношений организации заключается в установлении упорядоченности в субъекте и объекте управления и связей между ними для достижения поставленных целей. Другими словами, управленческие отношения организации устанавливают порядок функционирования субъекта и объекта управления и порядок дей ствия связей между ними.
Организационные отношения осуществляются посредством реализа ции организационных методов управления (организационного регламентирования и организационного нормирования), базирующихся на власт ной мотивации.
Экономические управленческие отношения органов государственного и муниципального управления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в собственности соответствующего территориального образования, осуществляются посредством реализации экономических методов управления.
Взаимодействие органов государственного и муниципального уп равления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в собственности соответствующего территориального образования, осуществляется на основе налоговых и договорных отношений, которые также можно рассматривать в качестве экономических отношений.
Налоговые отношения с этими субъектами взаимодействия проявляют ся в виде налоговых льгот, предоставляемых им органами государственного и муниципального управления в соответствии с законодательством, напри мер, для симулирования некоторых видов предпринимательской деятель ности. Налоговые отношения имеют четко выраженный экономический характер, вследствие чего они относятся к экономическим отношениям.
Договорные отношения также можно отнести к экономическим, поскольку они предусматривают экономическую ответственность сторон, заключивших договор.
Таким образом, экономические отношения органов государственного и муниципального управления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в собственности территориальных образований, являются отношениями взаимодействия, а не управленческими.
Рассмотренные выше управленческие отношения относятся к формальным, так как они устанавливаются нормативными актами.
Неформальные отношения возникают стихийно и отражают психологические связи между работниками в процессе осуществления ими уп равленческой деятельности и возникают в силу служебной необходимос ти. При этом управленческие отношения осуществляются вне пределов официальных установлений и базируются на межличностных отношени ях. Эффективность управленческой деятельности обеспечивается нейтрализацией негативных неформальных отношений или придания неформальным отношениям статус формальных, если они положительно влия ют на управленческую деятельность.
К неформальным отношениям относятся социально-психологи ческие отношения между работниками. Они базируются на мораль ной мотивации людей, ориентированной на потребности человека в самоутверждении в коллективе и обществе, на его желании принести своей работой пользу обществу, получить удовлетворение от созна ния общественной значимости своего труда.
Социально-психологические отношения определяют социально психологический климат в коллективе и прямо влияют на результаты тру да.
Благоприятный социально-психологический климат в коллективе создает условия для эффективного труда. При неблагоприятном соци ально -психологическом климате возможность эффективного труда утрачивается. Коллектив может погрязнуть в распрях и скандалах, которые могут исключить всякую возможность общественно-полезного труда.
Как отмечается в литературе, под психологическим климатом понимается массовидное явление как состояние группового сознания, проявляющегося в групповом настроении и групповых мнениях и суждениях. Подобное психологическому климату явление, отличающееся от него меньшей стойкостью, называют психологической атмосферой. Если эти явления вызываются межличностными отношениями или в них прояв ляются, то они называются социально-психологическим климатом и со циально-психологической атмосферой. Если эти явления связаны с мо ральным сознанием группы, то это называется морально-психологичес ким климатом.
Общая теория государственного и муниципального управления относится к организационно-политической науке. Еще Платон в работе «Политик» писал, что «если же обозначить одним именем способность того искусства, которое правит всеми прочими и печется как о законах, так и вообще обо всех делах государства, правильно сплетая все воедино, то мы по справедливости назовем его политическим». «Государственное уп равление, - пишет М. И. Пискотин, - это, прежде всего политическая деятельность».
Но поскольку эта теория исследует политическую деятельность государства в ее организационных формах, она относится к организационно-политической.
Содержанием общей теории государственного и муниципального управления является познание законов и закономерностей, разработка принципов и категорий функционирования и построения государственного и муниципального управления.
Способы и приемы изучения и обобщения структуры и процессов государственного и муниципального управления обеспечиваются соответствующими методами. Общей методологической основой науки государ ственного и муниципального управления является, как и для других наук, диалектический метод.
Важное методологическое значение для науки государственного и муниципального управления имеют такие общие методы познания, как системный подход, исторической и сравнительно исторический, аналогии, моделирования, конкретных социальных исследований.
Основные законы, закономерности и принципы государственного управления.
Государственное и муниципальное управление осуществляется в соответствии с присущими ему объективными законами и закономерностями.
Под закономерностью понимается наиболее устойчиво действующие существенные причинно-следственные связи изучаемых явлений. Эту же сущность выражает и закон.
В теории управления понятие «закономерность» рассматривается как первоначальная формулировка закона в начале его теоретического исследования.
В литературе по государственному управлению некоторые авторы разделяют законы государственного управления на законы функционирования и законы развития. К первым относится закон оптимального дополнения и уравновешивания государственных полномочий полномочиями органов общественного самоуправления. Ко вторым – закон нарастающей демократизации и закон неравномерности развития и конфликтности.
Указанные законы свойственны любому демократическому государству, в котором также проявляется действие закона участия граждан в государственно и муниципальном управлении, вытекающего из самой сущности демократии как власти народа.
Реализация закона участия граждан в государственном и муници пальном управлении является одним из важнейших условий совершенствования демократии. Этот закон устанавливает органическую связь демократии с дальнейшим развитием творческой инициативы граждан и их участия в управлении государством или территориальным образованием, укрепления организованности и дисциплины, повышением ответственности органов управления и должностных лиц перед народом, строжайшим соблюдением законности.
В соответствии с действием этого закона граждане принимают участие в государственном и муниципальном управлении путем волеизъявления на референдумах, выборах президента и глав органов государственного и муниципального управления, опросах по различным важнейшим для жизни государства или территориального образования вопросам, подачи своих предложений в органы управления о совершенствованию деятельности этих органов, повышение эффективности функционирования отраслей народного хозяйства, борьбе с преступностью, защиты прав и свобод граждан и другим вопросам.
Французский специалист по государственному управлению профессор Р. Драго к законам государственного управления относит знаменитый закон Паркинсона, сущность которого заключается в том, что «всякая административная единица склонна жить для себя самой и увеличивать как объем своих задач, так и число работников, необходимых для их выполнения». Из этого общего закона следуют два частных: закон роста подчиненных и закон роста объема работ.
Закон роста количества подчиненных заключается в том, что любая администрация, которая получила новое задание, считает, что его выполнение возможно только в том случае, если количество работников будет увеличено.
Закон роста объема работ состоит в том, что каждый чиновник считает своим долгом увеличить объем своей служебной деятельности.
Следует отметить, что проф. Р. Драго несколько трансформировал по нятие закона Паркинсона. Норткот Паркинсон формулирует свой закон следующим образом: «Количество служащих и объем работы совершен но не связаны между собой. Число служащих возрастает по закону Пар кинсона, и прирост не изменится от того, уменьшилось ли, увеличилось или вообще исчезло количество дел». Паркинсон считает, что в среднем прирост штатов равен 5,75% в год.
К закономерностям государственного и муниципального управления относятся:
-единство методов и основных функций социального управления на всех уровнях государственного и муниципального управления: федеральном, субъектов Федерации, муниципальных образова ний. Единство методов управления вытекает из единства их мотивационной основы.
-единство основных функций социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование и координирование) опре деляется единством процесса управления на всех его уровнях, который проявляется в единстве этапов осуществления управленческого цикла, каждый из которых выполняется посредством реализации соответствую щей основной функции;
-единство общих и частных функций государственного и муни ципального управления и образуемых на основе их реализации про цессов управления на каждом уровне управления. Эта закономерность вытекает из единства полномочий органов государственного и муници пального управления, определяемых федеральными законами для каждого уровня управления;
-оптимальное соотношение централизации и децентрализации полномочий органов государственного и муниципального управления. Эта закономерность определяется разнообразием условий объектов государственного и муниципального управления. Практическая реализация этой закономерности заключается, во-первых, в передаче федеральными органами исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации части своих полномочий последним, если это не противоречит Конституции Российской Федерации».
Во-вторых, в передаче органами исполнительной власти субъектов российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий им. В-третьих, в наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. При этом реализация переданных полномочий контролируется государством в соответствии с условиями и порядком контроля, определяемыми соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В-четвертых, в передаче полномочий органов местного самоуправления органами территориального общественного самоуправления».
Наряду с законами и закономерностями принципы также являются основными элементами всякой теории.
Принцип в переводе с латинского языка означает начало, основу. Материа листическая диалектика главным в принципе рассматривает их объективную обусловленность. «Принципы, - писал Ф.Энгельс, - не исход ный пункт исследования, а его закономерный результат, ... принципы не применяются в природе и человеческой истории, а абстрагируются из них... принципы верны лишь постольку, поскольку они соответствуют природе и истории».
В литературе по управлению производством под принципами управления понимаются правила, основными положения которыми руководствуются в процессе управления. В работах по государственному управлению одни авторы считают, что в принципах выражается концентрированный опыт рациональной деятельности в сфере управления; другие – рассматривают принципы как понятия теории, отражающие в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элементами.
В настоящем тексте лекций под принципами государственного управления понимаются объективные основы, на которых базируются структура и процесс управления и в которых абстрагированы закономерности построения, функционирования и совершенствования управления.
Принципы государственного и муниципального управления разделяются на общие и частные, а также построения и совершенствования систем государственного и муниципального управления.
Требования общих принципов должны учитываться как при функци онировании систем государственного и муниципального управления, так и при их построении и совершенствовании.
Частные принципы относятся к отдельным элементам управления и приведены при рассмотрении этих элементов, например, принципы организации и контроля исполнения управленческих решений.
К общим принципам государственного и муниципального управления относятся:
1. Верховенства Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
2. Народовластья,
3. Ответственности.
4. Обеспечение прав и свобод человека и гражданина.
5. Разделения властей.
6. Федерализма.
7. Демократического централизма.
8. Сочетания централизации и децентрализации управления.
9. Гласности.
10. Законности.
11. Функционально-отраслевой.
12. Линейно-функциональный.
13. Сочетание единоначалия и коллегиальности.
14. Ситуационного управления.
15. Программно-целевой.
16. Плановости.
17. Научности.
18. Делегирования полномочий.
Принцип верховенства Конституции Российской Федерации, феде ральных конституционных законов и федеральных законов, изданных в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает, что в случаях расхожде ния законов субъектов Российской Федерации с Конституцией Рос сийской Федерации и федеральными законами действуют Конститу ция и федеральные законы. В случае противоречия между федераль ным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения: Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует нормативный правовой акт субъекта федерации.
Принцип народовластья устанавливает, что источником государ ственной власти в России является ее народ, волю которого реализуют представительные и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления.
Принцип ответственности требует установления четкой ответствен ности должностных лиц и органов государственного и муниципального управления за невыполнение или некачественное и несвоевременное выполнение возложенных на них полномочий.
Принцип обеспечения прав и свобод человека и гражданина требует от должностных лиц и работников органов государственного и муниципального управления неукоснительного соблюдения прав и свобод человека и гражданина, установленных Конституцией Рос сийской Федерации.
Сущность принципа разделения властей заключается в необходи мости разделения государственной власти на законодательную, ис полнительную и судебную.
Поскольку государственная власть в Российской Федерации, источ ником которой является народ, едина и неделима, как и сам народ, то под принципом разделения властей следует понимать разделение единой власти на отдельные ее функции. Принцип разделения властей име ет долгую историю.
Идея разделения властей на законодательную исполнительную и су дебную высказывалась еще античными и средневековыми учеными (Ари стотель, Марселий Падуанский и др.). Эта идея была сформулирована ан глийским мыслителем Джоном Локком в 17 в. в период борьбы с абсо лютизмом в его труде «Два трактата о государственном правлении» (1690).
Джон Локк наметил принципы связи и взаимодействия отдельных частей власти. При этом первое место он отводил власти законодательной как верховной, которой должны подчиняться другие власти. «Поскольку законодательная власть, писал Джон Локк, - является законодательной в обществе лишь потому, что она обладает правом создавать законы для всех частей и для каждого члена общества, предписывая им правила поведения и давая силу наказания, когда они нарушены, по стольку законодательная власть по необходимости должна быть верхов ной и все остальные власти в лице каких-либо членов или частей обще ства проистекают из нее и подчинены ей».
Джон Локк под нормальной структурой власти понимал комплекс официально закрепленных сдержек и противовесов. Его идеи почти столетие спустя Шарль Луи Монтескье (1689-1755) развил в теорию разделения властей, в соответствии с которой на основе верховенства права власти могли бы взаимно сдерживать друг друга. При этом законода тельной власти он также отводил доминирующую роль.
В Конституции Российской Федерации принцип разделения властей закреплен в ст. 10, в которой указывается: «Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законо дательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны».
Другими словами, государственная власть в России разделяется на три власти, осуществляемые тремя органами власти.
Однако в следующей статье Конституции указывается, что «государственная власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Таким образом, получается, что государственная власть осуществляется четырьмя органами власти. Какую власть осуществляет Президент, в Конституции прямо не указывается. Однако можно сделать вывод, что Президент, в соответствии с Конституцией, осуществля ет верховную власть.
Принцип разделения властей действует и в самом законодательном органе власти, разделяя его на верхнюю и нижнюю палаты, что имеет место в основном в федеративных государствах.
Сущность принципа федерализма заключается в обеспечении территориально-политического единства Российской Федерации в сочетании с децентрализацией государственной власти на основе конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации при обеспечении равноправия субъектов Федерации между собой в их отношении с федеральными органами власти.
В соответствии с этим принципом органы государственной власти образуются на двух уровнях: федеральном и субъектов Российской Федерации.
Принцип федерализма в правовом аспекте проявляется в том, что законные акты федеральных органов исполнительной власти имеют обязательных характер для соответствующих органов субъектов Российской Федерации; законные акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны соблюдаться федеральными органами исполнительной власти, В качестве составляющей механизма реализации принципа федерализма используется административный договор как правовая форма регулирования отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Из принципов федерализма вытекают следующие требования:
-обеспечение защиты интересов Российской Федерации в целом, сохранения ее единства и территориальной целостности;
-четкое определение полномочий федеральных органов государственной власти, обеспечивающие защиту интересов Российской Федерации в целом и не ограничивающие самостоятельность субъектов Российской федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению;
-выравнивание реальных прав субъектов Российской Федерации.
Принцип демократического централизма является важнейшим прин ципом государственного и муниципального управления, определяющим содержание, формы и методы деятельности органов управления, руководителей и исполнителей на всех уровнях управления.
Сущность этого принципа заключается в сочетании в государственном и муниципальном управлении демократизма как полновластии народа, его инициативы, выборности органов власти, их подотчетно сти населению, обеспечивающего развитие самостоятельности и твор ческой активности органов местного самоуправления с централиза цией как приоритетом интересов большинства, позволяющей осуще ствить единую общегосударственную политику в основных вопросах государственного и муниципального управления, с ответственностью каждого государственного и муниципального органа и должностно го лица за порученное дело.
Демократизм является способом осуществления централизма. С одной стороны, реализация принципа демократического централизма предполагает участие народа в обсуждении и принятии важнейших управленческих решений на всех уровнях государственного и муниципального управления. Развитие демократии путем привлечения народа к управлению делами государства и территориальных образований расширяет базу централизма. С другой стороны, демократизм является специфическим подходом к содержанию и способу осуществления принимаемых центром управленческих решений по вопросам, затрагивающим только основы государства как единого целостного образования. При этом вышестоящие органы государственного управления наделяются ограниченным кругом полномочий по осуществлению этих решений. Нижестоящие органы в установленных пределах своих полномочий, обладают свободой в выборе путей и средств решения задач как собственного, так и общего развития. Центральные органы государственного управления вне пределов своих полномочий не вправе вмешиваться в деятельность местных органов управле ния. Такой подход обеспечивает осуществление централизма в необходимых, оптимальных пределах, придавая демократии организованный характер, позволяя решать общие и частные задачи. Главной проблемой реализации в государственном и муниципальном управлении принципа демократического централизма является оптимальное сочетание, мера централизма и демократизма. Главным в этой дихотомии является демократизм, поскольку он формирует базу централизма.
Нарушение оптимального сочетания централизма и демократизма ведет либо к усилению централизации в государственном управлении, его бюрократизации, преобладанию команды, приказа, либо к стихийно-митинговой демократии, которая порождает такой же субъективизм и валюнтаризм, как и бюрократический централизм.
Общая методология государства.
Методология теории государства и права представляет собой систему особых приемов, принципов и способов изучений общих закономерностей возникновения, становления и развития государственно-правовых явлений. Для права свойственно наличие не одного какого-либо отдельно взятого приема, принципа или способа ис следования государства и права, их системы, совокупности.
Основные принципы методологии теории государства и права:
1.принцип всесторонности исследования государства и права. Основной смысл его заключается в том, чтобы исследовать государственно-правовые явления не сами по себе, а в их взаимосвязи и взаимодействии с другими, соотносящимися с ними явлениями. Полнота и всесторонность исследования предполагают также рас смотрение государства и права не в одном каком-либо отдельно взятом аспекте, а во всех, формирующих общее видение исследуемых явлений аспектах.
2. принцип историзма в исследовании государства и права. Он означает рас смотрение существующих государственно-правовых явлений не только под углом зрения настоящего их состояния, но и с позиций их прошлого и предполагаемого будущего. Весьма важными при этом являются ответы на вопросы, касающиеся причин и условий возникновения государства и права, основных факторов их становления и развития в настоящем и прошлом, основных перспектив и тенденций их эволюции в будущем.
3. принцип комплексности в изучении государства и права. Содержание этого принципа заключается в том, чтобы исследовать их не только с юридической точки зрения, но и с позиций других общественных наук – философии, социологии, политэкономии, политологии. Важно рассматривать все составные стороны и элементы государства и права не только в статике, но и в динамике – с точки зрения того, как они возникли, развивались и какими они стали теперь.
Наряду с принципами познания большое методологоческое значение для иссле дования государства и права имеют конкретные методы. В научной и учебной лите ратуре их принято делить на следующие группы.
1) Общие методы. Они используются не только в теории государства и права, но и в других науках. Среди них – методы сравнения, анализа и синтеза, абстрагирования, системного и структурного подходов, методы подведения менее общего понятия под более общее, восхождения от абстрактного к конкретному и другие. Разумеется, не все эти методы имеют одинаковое по частоте и эффективности приме нение. Например, методы анализа и синтеза используются в повседневной научной работе гораздо чаще, чем, скажем, системный метод. Однако все они имеют важное значение для получения объективных знаний о государстве и праве, для глубокого и всестороннего исследования рассматриваемой материи.
2) Специальные методы. Они разрабатываются в рамках отдельных специаль ных наук и широко используются для изучения государства и права. К специальным методам обычно относят математические, статистические, психологические, кибер нетические, конкретно-социологические и многие другие методы. Практическая значимость этих методов заключается в том, что они вместе с другими методами позволяют взглянуть на государство и право с позиций негосударственно-правовых дисциплин, помогают создать более полное представление о государстве и праве.
3) Частные методы. Главная особенность юс заключается в том, что они выра батываются самой теорией государства и права и другими юридическими науками и используются только в пределах этих наук. К данной группе методов следует отне сти сравнительно-правовой метод, методы выработки правовых решений, методы толкования норм права и другие. Среди частных методов необходимо особенно вы делить сравнительно-правовой метод. Сравнение в форме сопоставления или же противопоставления давно и весьма активно используется в различных отраслях знаний и учебных дисциплинах. Что же касается сравнительно-правового метода, то он стал широко применяться лишь недавно. Периодом его наиболее активного и продуктивного использования во многих странах стал послевоенный период.
Теория государства в системе общественных наук.
Теория государства и права как сложное социальное явление изучается целым рядом неюридических дисциплин. К числу последних, прежде всего, можно отнести философию, социологию, этнологию, антропологию. Это приводит к тому, что появ ляются как бы «гибридные» научные дисциплины: философия права, социология права, юридическая этнология и др.
Традиция философского осмысления права является очень древней. Многие великие философы (Аристотель, Фома Аквинский, Иммануил Кант и др.) в своих произведениях большое место отводили философии права. Основа философского подхода к осмыслению права заключается в попытке постигнуть основополагающую идею права, абстрагируясь от национальных и исторических различий внешних форм проявления права.
В рамках современных философских направлений (феноменология, экзистен циализм и др.) также затрагиваются фундаментальные проблемы постижения идеи права.
Социология права – это еще один из результатов процесса «гибридизации» социальных наук. Социологи исследуют юридические явления, которые для них являются одной из разновидностей социальных фактов. К задачам социологии права можно отнести изучение социальной обусловленности права, определение степени эффективности функционирования правовых норм в общественной жизни, рассмот рение проблем правовой социализации личности и др. К числу отдельных ответвле ний западной социологии права относят такие научные направления, как юридиче ская этнология и юридическая антропология. Предметом изучения юридической этнологии являются различные «архаические» правовые культуры многих регионов мира.
Для теории государства и права также большое значение имеют разработки в области этимологии правовых терминов. Этимология таких слов, как «право», «закон» в контексте индоевропейской семьи языков дает представление о первоначальных смыслах этих слов, которые имеют значение для правоведов до сих пор.
Один из классических разделов современной теории государства и права это раздел, посвященный проблемам толкования права. Но проблематика толкования рассматривается также в рамках одного из распространенных в западной мысли философских направлений. Речь в данном случае идет о герменевтике – теории понимания и интерпретации текстов и других явлений культуры. В результате частичного совпадения интересов представителей этого философского направления и право ведов оформилась особая область научного знания – юридическая герменевтика. Предметом изучения юридической герменевтики являются юридические тексты. Специалисты по юридической герменевтике затрагивают в своих работах актуаль ные для теории права проблемы.
Итак, рассматривая место права в системе вышеперечисленных наук, можно за ключить, что теория государства и права не обладает монополией на рассмотрение некоторых политико-правовых вопросов. К ним относятся, прежде всего, проблема определения самого понятия государства, проблема постижения сущности го сударства, проблема понимания происхождения государства, проблема определе ния понятия права, проблема постижения сущности права, проблема понимания происхождения права. Поэтому правоведении представлены положения философской, социологической, антропологической и ряда других научных школ. Но у права есть особый ракурс рассмотрения этих проблем. Здесь особый акцент делается на изучение политического компонента в праве и на изучение юридического начала в функционировании государства.
Так, только с учетом связи права с государством в отечественном правоведении разрабатываются такие понятия, как понятие нормы права, закона и подзаконных нормативно-правовых актов, правоотношения, законодательного процесса, законно сти и правопорядка, правонарушения и юридической ответственности и др.
В свою очередь, с учетом юридической составляющей государства, в отечествен ном правоведении вырабатывается понятие государства, государственного аппарата, государственной власти и др.
Необходимость правовых государств.
Типология или классификация государств и правовых систем по типам представляет собой объективно необходимый, закономерный процесс познания государственно-исторического процесса развития государства и права. Она выступает как отражение процесса исторически неизбежной смены одних типов государства и права другими.
Типология является одним из важнейших приемов или средств познания историческо го процесса развития государства и права. Исходные посылки типологии государств и правовых систем:
• развитие человеческого общества, а вместе с ним государства и права – это непрерывно протекающий, длительный и по своей природе естественноисторический процесс;
• этот процесс неразрывно связан с постоянным развитием социальной природы, содержания и назначения государства и права, а также с коренными изменениями основных принципов их организации и функционирования;
• процесс перехода государства и права от одной ступени к другой, от одного типа государства и права к другому органически сочетает в себе элементы непрерывности, эволюции государственно-правовых явлений с элементами их дискретности, качественной скачкообразности и в этом смысле – революционности.
Рабовладельческое государство – это исторически первый тип государственной ор ганизации, возникшей на развалинах первобытно-общинного строя в силу разложения общества на классы и возникновения первых противостоящих друг другу социальных сил в виде рабовладельцев и рабов. Экономическую основу рабовладельческого государства составляла частная собственность рабовладельцев на средства производства и рабов. В условиях рабовладельческого строя впервые в истории развития человечества в наиболее резкой и обнаженной форме проявляется экономическое, политическое и социаль ное неравенство классов и слоев общества, полное, практически ничем не ограниченное господство одного класса – рабовладельцев и полное бесправие другого класса – рабов. На всех стадиях развития рабовладельческого государства рабы постоянно остава лись на положении вещей, «говорящих орудий» и рассматривались не иначе, как произ водители материальных или иных благ.
Феодальное государство и право исторически приходит на смену рабовладельческому типу. Процесс перехода заключался в образовании крупного землевладения и пре вращения светской и духовной знати в класс феодалов, а также в разложении сельской общины и превращении свободных крестьян – общинников и несвободных землевла дельцев, оставшихся от прежней формации, в феодально-зависимых от крупных земле владельцев либо от государства, крепостных крестьян. Последние, в отличие от рабов, хотя и лишались права собственности на землю, но имели свое небольшое хозяйство, обладали правом личной собственности на некоторые сельскохозяйственные орудия труда. Это указывало на то, что феодальный способ производства, а вместе с ним и весь феодальный строй, является более эффективным, исторически прогрессивным по сравнению с рабовладельческим способом производства и рабовладельческим строем. Эксплуатация крестьян помещиками осуществляется путем взимания с них феодальной ренты (отработочная рента или барщина), натуральный оброк, денежная рента или де нежный оброк).
Капиталистическое государство и право появились в результате буржуазных революций, покончивших с феодальным экономическим и социально-политическим строем. На стадии зрелости и заката феодальной общественно-экономической формации весьма быстро складывались буржуазные производственные отношения и вместе тем усиливались социально-экономические и политические противоречия между исторически восхо дящим классом буржуазии и классом феодалов. Экономической основой буржуазного государства с момента появления стала система хозяйствования и частная собственность на наиболее важные орудия труда и средства производства. Частная собственность объявлялась священной и неприкосновенной. На ее охрану и защиту было направлено все конституционное и текущее законодательство.
Социалистическое государство и право, согласно марксистской теории, возникают не эволюционным путем, путем постепенного перерастания буржуазного государства в социалистическое, а путем совершения социалистической революции. Ближайшей целью коммунистов является «ниспровержение господства буржуазии, завоевание пролетариатом политической власти». Важной закономерностью и одновременно предпосылкой становления и развития социалистического государства и права, согласно марксистской доктрине, является слом старой государственной машины, уничтожение буржуазного государственного аппарата. Сущностью нового государства, функционирующего в пе реходный от капитализма к социализму период, является диктатура пролетариата.
Типы взаимодействия общества и государства.
Человеческое общество является особой ступенью в развитии природы и животного мира. Человек качественно изменил свое отношение к природе, став разум ным. Разумная деятельность человека имела своим результатом не только преоб разованную природу, но и принципиально иные способы взаимодействия, взаимо связи людей между собой – человеческое общество. Последнее предстает слож ным социальным образованием, совокупностью многочисленных и многообразных связей, в которые вступают люди в процессе их жизни, производственной, полити ческой или духовной деятельности.
Основными элементами общества выступают отдельные индивидуумы и их коллективные объединения:
1) семья, представляющая собой форму объединения, основанного на супружеском союзе и родственных связях между мужем и женой, родителями и детьми, братьями и сестрами и другими родственниками;
2) юридическое лицо (предприятия и организации, создаваемые и действующие в сфере производства, распределения, обмена и потребления с целью обеспечения людей промышленными и продовольственными товарами, благоустроенным жильем, орудиями труда, транспортом и другими материальными благами);
3)государство и его органы, осуществляющие управление делами общества. В их число входят представительные законодательные органы, глава государства, правительство и иные органы исполнительной власти, суды, прокуратура, милиция, армия, тюрьмы;
4)органы местного самоуправления, образуемые населением для управления го родами, селами, иными населенными пунктами для решения каких-либо задач ме стного значения;
5)общественные объединения и политические партии, создаваемые гражданами на добровольных началах для участия в политической деятельности, охране трудовых прав работников, оказания материальной помощи малообеспеченным и нуждающимся в материальной помощи членам общества, охране окружающей природной среды, решения иных социально значимых проблем.
Наличие связей между различными компонентами общества является необходимым способом существования как людей, так и их объединений и общества в целом. Значительная часть общественных отношений характеризуется противоречивыми интересами их участников. Одним из основных способов согласования противоре чивых интересов людей и их объединений является нормативное регулирование. Общество, государство, отдельные социальные слои, группы разрабатывают пра вила, которые предписывают, как следует поступать в том или ином случае, ситуа ции, чтобы достичь поставленной цели и в то же время не нарушить прав и ин тересов других людей, их объединений. В идеале, в качестве общеобязательного правила избирается такой вариант поведения, который бы не нарушал интересов участников отношения и общества в целом. Этот ведущий принцип нормативного регулирования был четко выражен еще христианской заповедью – не делай другому того, чего не желаешь себе.
Нормативное регулирование зародилось на заре человеческого общества и свелось к созданию двух типов норм, правил – социальных и технических. Социальные нормы возникли как способ управления делами общества и обеспечения согласо ванных действий между членами первобытно-общинного строя. Нормы, которые определяют отношение человека к природе, порядок его деятельности по созданию материальных благ, пользования орудиями труда, называются техническими нор мами. В отличие от них социальные нормы регулируют отношения между людьми и их объединениями в процессе материального производства, политической или социально-культурной сфере. Современную систему технических норм составляют технологические правила, правила техники безопасности, пользования современными приборами и машинами, правила санитарии и гигиены, грамматики, педагогики, профессиональной деятельности.
Как технические, так и социальные нормы являются важнейшим и необходимым атрибутом современного общества. С их помощью современный человек регламентирует все социально значимые способы человеческой деятельности.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Что такое правовое государство?
2.Каковы основные законы и закономерности государственного управления?
3.Что общего, а что различное между государственным и муниципальным управлением?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 5. Государство и политическая система.
В лекции рассматривается государство как политическая система в целом; а также государство как отдельный элемент политической системы общества.
Политическая система общества – это органическое единство государствен ных и общественных организаций, осуществляющих социально-политическое управление обществом. Это системное образование имеет сложную структуру, состоящую из элементов различных уровней и взаимосвязей между ними. Элементами политической системы являются: государство, партии, профсоюзы, молодежные организации, политические движения и другие социальные институты. В зависимости от степени участия в политической жизни эти органы и организации в научной литературе подразделяются на следующие группы.
Собственно-политические. К их числу относятся государство, все политические партии, отдельные общественные организации. Характерным признаком этих организаций является их прямая связь с политикой, их активное воздействие на политику. Непосредственной целью их создания и функционирования выступает политическая цель.
Наибольшее воздействие на государственную политику оказывают партии – политический инструмент овладения государственной властью и осуществления политики в интересах определенных групп населения. Правящие партии, как правило, для осуществления своих программных целей производят полную смену должностных лиц в государственном аппарате либо назначают по партийной принадлежности высших должностных лиц в государственном аппарате либо назначают по партийной принадлежности высших должностных лиц государства с последующей ротацией номенклатурных кадров. Парламентские партии в механизме государ ственной власти занимают более скромное место; их политическая деятельность заключается в осуществлении законодательной власти в рамках парламентских процедур и направлена на овладение государственной властью путем участия во всеобщих выборах.
Несобственно-политические объединения. К ним относятся такие организа ции, которые возникают и развиваются не в силу непосредственно политических, а в силу экономических и других причин. Это - профсоюзные, кооперативные и иные организации. Прямой целью их создания и функционирования, в отличие от собственно-политических объединений, никогда не выступает политическая цель.
Профсоюзы – это организация по защите профессиональных интересов трудя щихся по отношению к государству. В условиях демократического режима профсоюзы выдвигают экономические требования и лозунги анархо-синдикалистического характера.
Следующую группу составляют организации, имеющие в своем содержании лишь незначительный политический аспект. Они возникают и функционируют на основе личных склонностей и интересов того или иного слоя людей к занятию определен ной деятельность. К их числу следует отнести объединения типа нумизматов, фила телистов, авто- и мотолюбителей, туристов и др. Политический оттенок в своей дея тельности они приобретай лишь как объекты воздействия на них со стороны госу дарственных и иных политических по своему характеру органов и организаций, в отнюдь не как субъекты, носители политической власти и соответствующих политиче ских отношений.
Своеобразную роль в политической системе играет церковь как социапьный институт, занимающийся духовной деятельностью. Отношение государства к церкви как элементу неполитического характера закреплено в конституциях современных государств, в том числе в Конституции Российской Федерации. В соответствии с Ос новным законом (ст. 14) церковь формально исключена из политической системы. Однако прямо и косвенно церковь пользуется сбоим духовным влиянием на полити ческую жизнь, то есть фактически является элементом политического общества.
На характер политической системы оказывают влияние различные факторы: структура политической системы, ее элементный состав, характер социальной сре ды и другие критерии.
Решающую роль среди всех вышеназванных объединений – составных частей политической системы общества - всегда играло и продолжает играть государство. Будучи оснащенным специальным аппаратом принуждения и подавления с со ответствующими «вещественными придатками» в виде тюрем и иных принудительных учреждений, государство выступает как главная сила в руках любого господствующего класса или слоя, как важнейшее средство осуществления политической власти. В структуре политической системы общества государство является объективно необходимым ее составным элементом на протяжении вид истории развития общества, а, следовательно, и его самого. В то время, как все остальные ее составные звенья – политические партии и различные общественные организации, имеющие политический характер, могут появляться на определенных этапах развития политической системы общества и, выполнив возложенные на них задачи, исчезать.
Государство как часть политической системы.
Государство является главным звеном политической системы, ее центральным структурным элементом и занимает в политической системе особое место:
-центральный аппарат государственной власти (глава государства, Прави тельство. Парламент, Верховный суд) образуют высший уровень политической системы. На этом уровне принимаются нормативные акты, определяющие право вое положение и механизм действия всех элементов политической системы;
-средний уровень политической системы образуют аппараты управления и другие органы власти на местах. Структура среднего уровня служит связующим зве ном между высшим уровнем политической системы и обществом:
-нижний уровень политической системы имеет неоднородную и сложную структуру. Структурными элементами массового уровня являются: политические группировки, партии, народные движения, массовые политические и неполитические организации, пользующиеся политическим влиянием.
Государство находится в постоянном и многообразном взаимодействии с элемен тами массового уровня. Многообразие форм и методов политического взаимодействия обусловлено, с одной стороны, всеохватным характером государства, с другой стороны, особенностями, которые присуши другим элементам политического общества.
Роль и место государства в политической системе обусловлены рядом особенно стей государства: во-первых, государство выступает как единственная организация, объединяющая всех граждан;
во-вторых, оно обладает публичной властью и в необходимых случаях может применять принуждение; в-третьих, обладает монопольным правом издания законов и установления правил поведения; в-четвертых, обладает суверенитетом; в-пятых, интегрирует общество в единое целое.
Государство как политическая организация имеет открытые и теневые структуры, которые призваны решать политические задачи гласными и негласными методами. Так называемые теневые структуры в целях решения государственных задач работают в режиме секретности, используют негласных сотрудников и негласные методы деятельности. В ряде случаев официальные государственные учреждения осуществляют негласные функции, а высшие должностные лица государства скрывают смысл открытых политических действий, то есть ведут политическую игру. Необхо димость теневых элементов и функций на верхнем и среднем уровнях политической системы обусловлены наличием противостоящих и противоборствующих элементов в политическом обществе, которые в случае необходимости осуществляют скрытные действия.
Политическое общество в целом играет арбитражную роль, так как стремится контролировать деятельность государственного аппарата. Общественный контроль осуществляется различными ассоциациями, массовыми, в том числе забастовочными движениями, народными обществами, состоящими из ветеранов, женщин, молодежи и творческих лиц.
Формами контроля и воздействия на государственную власть выступают гласные и негласные средства и действия участников политического процесса. Гласными, открытыми путями воздействия на государственную власть являются: использование средств массовой информации, участие в массовых акциях одобрения или протеста и демократических процессах (выборы, референдумы, митинги). Негласно теневые воздействия на государственную власть проявляются в политических интригах с помощью групп давления, так называемых мозговых центров, близкого окружения, элитарных клубов, товарищеских групп, парламентских лобби и политических фракций.
Государственно-политические системы.
По характеру социальной среды можно выделить тоталитарные, либерально-демократические и переходные политические системы.
Тоталитарные политические системы закрытого характера формирует соци альная среда распределительного типа. В таких политических системах у власти находится одна господствующая партия (ядро системы), другие общественные ор ганизации (профсоюзные, молодежные и даже детские) выступают проводниками государственной идеологии. Индивид полностью подчинен коллективу. Государство в лице чиновников полностью распределяет результаты коллективного труда в зависимости от места в системе распределения.
Для политических систем закрытого характера присуще стремление государства затруднить обмен идеями, мнениями и другой информацией внутри страны и с внешним миром. Государственная власть, стремясь обеспечить интересы номенклатуры, опирается на партийный диктат и выходит в политических отношениях за рамки правовых предписаний. Вместо открытого обмена обществу навязывается демагогия о государственной защите интересов населения. В тоталитарных полити ческих системах господствуют идеи вождизма, культа личности лидера государства, происходит слияние государственного и партийного аппарата. Политическим системам закрытого типа присуща политика террора и геноцида в отношении собственного народа, подавление всякого инакомыслия, оппозиции.
Политическая система в распределительной среде обеспечивает консервацию общественной жизни и стагнацию общественных отношений.
Либерально-демократические системы открытого характера формирует соци альная среда рыночного типа.
Для либерально-демократических политических систем характерны:
- в экономической сфере – рыночные отношения, наличие частной собственно сти, которые обеспечивают экономической свободой субъектов политических отно шений;
- в сфере политических отношении – многопартийность, плюрализм, приход к государственной власти демократическим путем. Партии в такой системе стремятся к завоеванию, удержанию и использованию власти с учетом интересов избирателей;
- приоритет личности, ее прав и свобод над интересами коллектива Индивид, его права и свободы становятся выше коллективных интересов;
- в сфере общественных отношении преобладают правовые формы поведения людей;
- в сфере государственной жизни широко используются демократические инсти туты.
Для политической системы открытого общества присуще разномыслие, обмен идеями, знаниями, товарами, инвестициями. Государственная власть действует в организационно-правовых формах Взаимоотношение государства, профсоюзов, иных организаций носит конституционный характер.
Политическая система открытого типа выполняет общественно значимые функции и обеспечивает интересы всего гражданского общества.
Переходные политические системы формирует смешанная социальная среда, для которой характерна конвергенция (смешение) противоречивых социально-политических явлений и процессов.
В таких системах плюрализм, как правило, соседствует с политической нетерпимостью, а реформы сопровождаются попытками сохранить старые порядки. Переходные политические системы нестабильны. Однако их эволюция ведет к формиро ванию политических систем иного, более устойчивою типа Государство в таких сис темах либо препятствует становлению новой политической системы общества, либо обеспечивает неизбежную эволюцию политической системы общества.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Что такое «политическая система общества»?
2.Что такое «государство»?
3.Что такое «гражданско-правовая система»?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 6. Типы государств и теории государств. Теории происхождения государства.
Введение. В лекции рассматриваются современные и исторические теории государств; рассматриваются теории происхождения государств. Рассматривается понятие государства и его признаки. Рассматриваются характеристики государственной власти.
За время существования науки были созданы десятки самых различных теорий и доктрин, высказаны сотни, если не тысячи, самых различных предположений. Вместе с тем споры о природе государства и права продолжаются и по сей день.
На протяжении всей истории развития человечества особая роль в решении этих во просов отводилась религии. Еще в Древнем Египте, в Вавилоне и в Иудее выдвигались идеи божественного происхождения государства и права. «Закон дал нам Моисей, наследие обществу Иакова» - написано в Библии. Но особенно широкое распространение данные идеи получили на стадии перехода многих народов к феодализму и в феодаль ный период. На рубеже 12-13 вв. в Западной Европе развивается теория «двух мечей». Она исходит из того, что основатели церкви имели два меча. Один они вложили в ножны и оставили при себе, ибо не пристало церкви самой использовать меч, а второй они вручили государям для того, чтобы те могли вершить земные дела. Государь, по мнению богословов, наделяется церковью правом повелевать людьми и является слугой церкви. Основной смысл данной теории в том, чтобы утвердить приоритет духовной организации (церкви) над светской (государством) и доказать, что нет государства и власти «не от бога». Религиозные учения о происхождении государства и права имеют хождение и поныне. Наряду с ними продолжают существовать идеи, высказанные еще в Древнем Риме о том, что на возникновение, развитие и упадок государства и права решающее влияние оказали человеческие слабости и страсти. Среди них жажда денег и власти, алчность, честолюбие, высокомерие, жестокость и другие отрицательные человеческие черты и страсти.
Как показывает исторический опыт, главные причины возникновения и развития государства и права коренятся в области экономики и в социальной сфере жизни людей. Го сударственная организация приходит на смену родоплеменной организации, право – на смену обычаям. При разложении родо-племенных отношений в новых общественно-экономических условиях прежняя система организации власти – родоплеменная организация, рассчитанная на управление обществом, не знавшим имущественного разделения и социального неравенства, оказалась бессильной перед растущими изменениями в сфере экономики и социальной жизни, усиливающимися противоречиями в общественном развитии, перед углубляющимся неравенством.
О появлении признаков государства свидетельствуют следующие признаки: выделе ние из общества особого слоя людей, не производящих материальных или духовных благ, а занятых лишь управленческими делами; наделение данного слоя людей особыми правами и властными полномочиями; введение различных налогов и всевозможных по датей, займов; подразделение членов общества не по кровнородственному признаку, как это было при первобытно-общинном строе, а по административно-территориальному признаку; появление на постоянной основе особых отрядов вооруженных людей, дружин, признанных защищать территорию и общество от нападения извне, а также вести новые территориальные завоевания.
Государство возникает естественным путем. Аналогичные процессы происходят с государственной (или публичной) властью, являющейся признаком государства, и с пра вом. До появления имущественного разделения населения и социального неравенства общество не нуждалось в праве. Оно вполне могло обходиться и обходилось с помощью обычаев, опиравшихся на власть авторитета советов старейшин. Но когда появились группы, слои и классы со своими собственными интересами, прежние обычаи, рассчитанные на полное равенство членов общества, в новых условиях оказались бессильными. Появилась жизненная необходимость в новых правилах – регуляторах общественных отношений, которые бы обеспечивались не только силой общественного воздействия, но и государственным принуждением. Таким регулятором стало право.
Важнейшие признаки, свидетельствовавшие о его появлении: социальное и иму щественное расслоение в обществе; постепенное сосредоточение частной собственности и права на нее в одних руках и полное их отсутствие в других; появление семейно-брачных и иных правоотношений; придание действующим социальным нормам общеобя зательного характера, обеспечиваемого принудительной силой со стороны возникающих государственных органов и др.
Первоначально право складывалось как совокупность новых обычаев, к соблюдению которых обязывали зарождающиеся государственные органы и, прежде всего, суды. Позднее правовые нормы (правила поведения) устанавливались актами князей, королей и просто наделенных такими полномочиями чиновников. Правящая верхушка всегда стремилась закрепить в этих актах прежде всего свои собственные имущественные и иные интересы, усилить свою власть с помощью зарождающегося права.
Естественно-правовая теория происхождения государства и права нередко называется в научной литературе договорной теорией или теорией договорного происхождения государства и права. Она рассматривает государство как результат объединения людей на добровольной основе (договора).
Теория насилия Краеугольным камнем теории насилия является утверждение о том, что главная причина возникновения государства и права лежит не в социально-экономическом развитии общества и возникновении классов, а в завоевании, насилии, порабощении одних племен другими.
Понятие и признаки государства.
Термин «государство» может быть использован в двух значениях: для выделения страны как географического образования; для обозначения организации политической власти.
Мы будем вести речь о государстве как организации политической власти, существующей в определенной стране. Существенные признаки государства:
1. Территория. Это пространственная основа государства. Она включает сушу, недра, водное и воздушное пространство и др. На своей территории государство осуществляет независимую власть и имеет право защищать территорию от вторже ния со стороны других государств.
2. Население. Его составляют люди, проживающие на территории государства. Население государства может состоять из людей одной национальности или быть многонациональным, как, например, в России, где проживает более 60 наций. Государство будет стабильным и будет развиваться, если отношения между ними будут добрососедскими, а не конфликтными.
3. Публичная власть. Публичная власть иначе называется властью общественной, то есть властью, способной организовать жизнь людей. Термин «власть» означает способность влиять в нужном направлении или иначе способность подчинять своей воле. Государственная власть осуществляется с помощью государственных органов и учреждений. Все они объединяются в единую систему, называемую государственным аппаратом. К важнейшим его составляющим относятся законодательные и исполнительные органы. Государственная власть распространяется на всех людей, проживающих на территории государства.
4. Право. Это система общеобязательных правил поведения. В отличие от правил поведения, существовавших в первобытном обществе и обеспечивавшихся силой общественного принуждения (например, покинувшего поле боя воина соплеменники изгоняли из племени), правовые нормы охраняются силой государства, то есть специальными государственными органами. Если правила поведения в первобытном обществе вырабатывались постепенно самим обществом (обычаи, традиции, мифы, обряды, ритуалы и др.), то правовые нормы формируются в основном государственными органами.
5. Правоохранительные органы. Они составляют особую систему, в которую входят судебные органы, прокуратура, милиция, органы безопасности, внешняя разведка, налоговая полиция, таможенные органы и др. Они необходимы любому государству, потому что государственная власть осуществляется с помощью норм права или конкретных распоряжений (приказов), носящих императивный характер. Если к власти проявляется неуважение или если нормы права не исполняются, то с помощью правоохранительных органов применяются меры принуждения (санкции), предусмотренные в нормах права.
6. Армия. Она необходима для защиты территориальной целостности государства. Обычно пограничные споры и военные конфликты возникают между смежными государствами. По своему размеру армия должна быть способной отразить любую агрессию. Но армия требует на свое содержание и поддержание боеготовности значительных материальных затрат. В некоторых государствах армия используется во внутренних конфликтах.
7. Налоги. Это обязательные платежи с получаемого дохода граждан и организаций. Их размеры и сроки уплаты устанавливает государство, издавая соответствующие законы. Налоги необходимы для содержания государственных органов, армии, выплаты пенсий, пособий многодетным семьям, безработным, инвалидам. Если в стране происходят различного рода чрезвычайные происшествия (ЧП), то выделяется часть средств также из налоговых поступлений для устранения последствий ЧП, бедствий.
8. Суверенитет. Это независимость государства при решении внутренних и внешних вопросов его жизни. Иначе, суверенитет – это самостоятельность, неподчиненность, неподотчетность государства кому-либо. Различают внутренний и внешний суверенитет. Внутренний суверенитет означает, что государственная власть независимо решает все вопросы жизни страны, и эти решения имеют обязательный характер для всего населения. Внешний суверенитет позволяет государст ву самостоятельно строить свои взаимоотношения с другими государствами, ос новываясь на своих интересах. В международных отношениях суверенитет выража ется в том, что власти данного государства не обязаны юридически подчиняться другим государствам.
Государство = власть + население + территория. То есть, государство – это организация политической власти, действующей в отношении всего населения на за крепленной за ним территории, использующей право и специальный аппарат принуждения.
Понятие и определение государства.
Государство – правовая организация и функционирование власти. Основание государственности - права народов, права человека, основные дозаконотворческие и внезаконотворческие требования определенной меры свободы, которые первичны по отношению к власти и ограничивают суверенитет.
Признаки государства:
1.Этнический – народ, как этническая общность в смысле права нации на самооп ределение: создавать свою суверенную национальную форму организации пуб личной политической власти. При этом не могут нарушаться права человека и дру гих наций, проживающих на данной территории.
2.Территориальный – страна, географическая область с которой связана нация, субъект права на политическое самоопределение.
3.Организация публичной политической власти – призвано обеспечить свободное совместное политическое, экономическое и духовное бытие людей.
Характеристики государственной власти:
1.Государство есть правовая организация власти, а не произвольное насилие, по скольку ограничено правами человека.
2.Государство должно быть ограничено (обычно в конституции через систему гарантий) правом для создания оптимальных условий функционирования саморегули рующегося гражданского общества. Государство через вмешательство в сферу саморегуляции гражданского общества может способствовать более ранее включение механизмов саморегуляции общества, но делать это должно на условиях ограниченного вмешательства согласно рамок, установленных конституционным правом, дабы не повредить институтам и механизмам саморегуляции.
Ограничение государственного вмешательства достигается путем постоянного толкования судами конституционных принципов.
Конкурентные ограничения: невозможность удовлетворения позитивных прав в ущерб негативным; государственного регулирования экономики в ущерб рыночному, подмены судебной процедуры рассмотрения спора арбитражной процедурой, упрощенной по сравнению с первой; подмену парламентского принятия государственного бюджета правительственным перераспределением государственного дохода и т. д.
Механизм взаимодействия государства и гражданского общества. Государ ство через бюрократию стремится к усилению своей социальной роли, но как только проходит точку равновесия, начинается активизация правового начала самого государства, которое останавливает дальнейшую «интервенцию» и далее уменьшает масштабы вмешательства. Активизация правового начала происходит через демо кратические институты и механизмы как самой власти, так и гражданского общества (например: активная роль оппозиции, парламентаризм (политический), рынок (экономический механизм), независимое правосудие (юридический механизм)).
Государство – это управляющая система, регулирует отношения субъектов гра жданского общества в той степени, в которой последние отдали ей свою свободу, выдав соответствующие полномочия лицам, ее представляющим. Лица, ее пред ставляющие, действуют от имени и в пользу всех членов.
Гражданское общество – управляемая система, состоит из людей, действующих в частных интересах. Саморегулирующаяся система, например, через выбор регули рующей (управляющей системы). Члены системы формально равны, автономны не зависимо от типа лица.
Функции государства и их классификация.
Функции государства – это основные, социально значимые направления его деятельности, выражающие сущность государства и соответствующие главным задачи определенного исторического этапа развития общества, а также механизм государственного воздействия на происходящие в нем процессы.
Существенными признаками функций государства являются:
1) предметная деятельность государства в важнейших сферах общественной жизни;
2) направленность этой деятельности на выполнение тех задач и целей, которые стоят на конкретном историческом этапе развития общества;
3) определенные формы (чаще всего правовые) реализации государственных функций, связанные с применением особых, в том числе властно-принудительных, методов.
Формирование функций происходит в процессе становления и развития государ ства. В разные исторические периоды приоритетное значение могут приобретать различные цели государства, а, следовательно – и его различные функции. Каждая из функций государства имеет определенное содержание, которое показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают. Содержание функций не остается неизменным – оно меняется вместе с изменениями, происходящими в обществе.
По объекту воздействия функции государства могут быть разделены на внутренние и внешние. Внутренне функции – это основные направления деятельности государств внутри страны. К внутренним функциям государства относятся: 1) функ ции охране законности и правопорядка, прав и свобод граждан государства; 2) функции легализованного осуществления принуждения в отношении различных социальных групп и индивидуумов; 3) политическая функция (обеспечение народовластия и государственного суверенитета); 4) экономическая функция (выработка экономической политики, формирование и контроль за расходованием государственного бюджета, установление системы налогообложения, ценовой политики, управле ние государственными предприятиями и т.д.) 5) социальная функция (создание сис темы социальной защиты населения, систем здравоохранения, образования, пенси онного обеспечения и т.д.); 6) экологическая функция (деятельность, направления на охрану, восстановление и улучшение природных условий жизни людей); 7) идео логическая функция (пропаганда определении идей и ценностей с помощью госу дарственных средств массовой информации, воспитание в духе официальной идеологии подрастающего поколения и т.д.). Такой набор функций государства – свиде тельство полного огосударствления общества, характерное для тоталитарного общества. С изменением соц. структуры общества государство уменьшает свое влияние в экономике, в идеологической сфере. На первый план выходит охрана интересов, прав и свобод человека, учет координация интересов различных групп населения, защита прав меньшинств, охрана окружающий среды. Внешние функции – это основные направления деятельности государства, проявляющиеся преимущественно вне государства и общества, во взаимоотношениях с другими организацией или государствами. К внешним функциям относятся: 1) защита государства от внешней угрозы (строительство вооруженных сил, ведение оборонительных войн, создание и деятельность контрразведки, пограничных войск и т. д.); 2) функция взаимодействия с другими государствами и международными организациями.
Другим основанием для классификации функций государства является характер государственного воздействия на общественные отношения. В соответствии с ним все функции могут быть разделены на охранительные и регулятивные. Охранительные функции – это деятельность государства, направленная на обеспечение охраны всех существующих общественных отношений (охрана прав и свобод граждан, экологическая функция, защита государства от внешней угрозы). Регулятивные функции – это деятельность государства, направленная на развитие существующих общественных отношений (экономическая, функция взаимодействия с дру гими государствами).
Еще одним основанием классификации функций государства служит продолжительность их существования. В соответствии с этим функции могут быть постоян ными и временными. Первые выполняются государством в течение длительного времени и чаще всего присущи государству на ряде этапов его существования. Вторые – обусловлены конкретным периодом общественного развития и по мере пере хода к иному периоду утрачивают свое значение.
По важности в общественной жизни функции делятся на основные и неосновные (подфункции). К последним относится, например, организация статистического учета. Но данная классификация вызывает возражения в юридической науке. Ряд ученых полагает, что т.к. функциями государства являются основные направления его деятельности, признание каких-либо функций неосновными некорректно.
Структура функций государства.
Функции государства устанавливаются в зависимости от основных задача, стоящих перед государством, и представляют собой средство реализации этих задач.
Основные черты функций государства:
Содержание каждой функции складывается из совокупности однородных аспектов государственной деятельности.
Функции охватывают деятельность государства в целом.
Функции государства отличаются от функций его органов.
Носят комплексный, собирательный характер.
Отличаются от видов государственной деятельности (расследование уголовных дел, таможенный контроль).
Не отождествляются с формами и методами их реализации (формы - правотворчество, исполнительно-распорядительная и правоохранительная деятельности) Внутренние функции:
1.ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ.
2.СОЦИАЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ.
3.ФУНКЦИЯ ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
4. ОХРАНА ПРАВОПОРЯДКА.
Деятельность, направленная на обеспечение пол ного и точного исполнения и осуществления законодательных предписаний всеми участниками общественных отношений.
5. ПРИРОДООХРАНИТЕЛЬНАЯ ФУНКЦИЯ
6. ФУНКЦИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЗАКОННОСТИ, санкционированной в Конституции, то есть создание такого режима жизни, когда участники общественных отношений исполняют все правовые требования и предписания.
Внешние функции:
1.ВЗАИМОВЫГОДНОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВАМИ. Международное разделение труда, кооперирование, специализация производства, обмен технологиями, развитие финансовых связей. Осуществляется путем создания международных организаций (союзов) или путем двухсторонних соглашений между странами.
2. УЧАСТИЕ В МЕЖДУНАРОДНЫХ ВОПРОСАХ ВОЙНЫ И МИРА
3. КУЛЬТУРНОЕ И НАУЧНО ТЕХНИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО
4. ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ СОТРУДНИЧЕСТВО.
5. ФУНКЦИИ ОБОРОНЫ СТРАНЫ:
Формы и методы осуществления функций государства.
Государство осуществляет свои функции в определенных формах. Формы осуществления функций государства – это однородная деятельность органов государства, посредством которой реализуются его функции.
Формы осуществления функций государства делятся на правовые и организаци онные. К правовым формам относятся: 1) правотворческая форма (разработка и принятие юридических норм, издание нормативно-правовых актов); 2) правоисполнительская форма (принятие мер по исполнению норм права, издание индивидуальных актов применения права (приговор суда и др.)); Правовые – это однородная деятельность органов государства, связанная с принятием правовых актов. Организационная – это однородная деятельность государства, направленная на создание организационных условий для обеспечения функций государства: 1) организационно-регламентирующая форма – это текущая работа структур по обеспечению функционированию органов государства; 2) организационно-хозяйственная форма включает в себя оперативно-техническую работу (бух. учет, статистика); 3) организа ционно-идеологическая форма (воспитание).
Методы осуществления функций государства – это способы и приемы с помощью, которых органы государства реализует свои функции (убеждения, поощрения, принуждения, наказание)
Институционно-организационная, независимая форма осуществления правовой функции государства. Данная функция обособлена от законодательной и ис полнительной функции вследствие независимости суда. Осуществляется в форме правосудия, то есть как непрерывная деятельность судов, непрерывный процесс уста новления субъективных прав и обязанностей, фиксирование и формирование объективного права в конкретной ситуации, в конкретном споре о праве. Таким образом, правосудие состоит в выполнении судом своей правоформирующей функции, состоящей из нескольких функций.
Структура правоформирующей функции.
•Отправление правосудия в узком смысле: установление субъективных прав и обязанностей в конкретном споре о праве (разрешение споров) и вынесение при говоров, обвинительных или оправдательных в уголовных делах.
•Правоохранительная функция суда, предварительный контроль за правомерностью действий административно-исполнительных органов власти и должностных лиц (заключение под стражу, обыск и прочее).
•Административная юрисдикция суда - существует в основном в виде конкретного контроля, процедура которого возбуждается по жалобе (иску) конкретного лица. По всеобщей декларации прав человека любое лицо для установления своих прав имеет право на рассмотрение его дела независимым судом. Поскольку суд несёт в себе функцию контроля за конституционностью решений и действий исполнительной власти, то любое обращение в суд должно быть должным образом рассмотрено и по нему должно быть вынесено решение.
Нормотеорческая функция суда, например, в осуществлении административной юрисдикции, когда принимается толкование закона, которое в дальнейшем служит стандартом для принятия административных решений.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Каковы функции государства?
2.Перечислите признаки государства?
3.Какие из функций государства существовали (выделялись) ещё в эпоху древности?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 7. Формы правления и территориального устройства государств мира.
Введение. В лекции рассматриваются формы правления и государственно-территориального устройства стран мира. Приводятся примеры отдельных государств. Обсуждаются их достоинства и недостатки.
Формы правления государства.
Форма правления – это структура высших органов государственной власти, порядок их об разование и распределение компетенции между ними.
Форма государственного правления дает возможность уяснить:
•как создаются высшие органы государства и какого их строение;
•как строятся взаимоотношения между высшими и другими государственными органами;
•как строятся взаимоотношения между верховной государственной властью и населением страны;
•в какой мере организация высших органов государства позволяет обеспечивать права и свободы гражданина.
По указанным признакам формы государственного правления подразделяются на:
•монархические {единоличные, наследственные)
•республиканские {коллегиальные, выборные)
Монархия – форма правления, при которой верховная государственная власть осуществляется единолично и переходит, как правило, по наследству.
Основные признаки: Существование единоличного главы государства, пользующегося своей властью пожизненно; наследственный порядок передачи верховной власти; представительство монархом государства по своему усмотрению; юридическая безответственность монарха.
Виды:
1.Деспотия (неограниченная власть) – деспот (верховный властелин) обладает неограни ченной наследственной властью по отношению к своим подданным, опираясь на силу военно-бюрократического аппарата.
2.Сословно-представительская монархия - власть монарха ограничена сословно-представительским органом (собранием).
3.Абсолютная монархия - верховная государственная впасть по закону всецело принадлежит одному лицу.
4.Конституционная монархия – власть монарха ограничена в значительной степени представительским органом, ограничение выражено в конституции, которую монарх не в праве изменять.
5.Парламентарная монархия:
-правительство формируется из представителей определенных партий, получивших большинство на выборах в парламент;
-лидер партии, обладающей наибольшим количеством мест в Парламенте становиться главой государства;
-в законодательной, исполнительной и судебной власти власть монарха – символическая;
-законодательные акты принимаются Парламентом и формально подписываются монархом;
-правительство согласно конституции несет ответственность перед Парламентом, а не перед монархом.
Республика – форма правления, при которой верховная государственная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением на определенный срок. Признаки:
•существование единоличного и коллегиального главы государства;
•выборность на определенный срок главы государства и других верховных органов власти;
•осуществление государственной власти не по собственному праву, а по поручению народа;
•юридическая ответственность главы государства в случаях, предусмотренных законом;
•обязательность решений верховной государственной власти для всех госорганов;
•преимущественная защита интересов граждан государства, взаимная ответственность личности и государства.
Виды:
1.Парламентарная республика – верховная власть принадлежит Парламенту: Правительство формируется из депутатов Парламента, с коллегиальной ответственностью перед Парламентом за деятельность, в случае потери доверия – уход в отставку.
Глава государства избирается Парламентом (обнародует законы, право роспуска парламента, назначение главы правительства, главнокомандующий).
Глава правительства назначается главой государства (формирует правительство и т.д. по исполнительной власти)
2. Президентская республика – президент сочетает в себе функции главы государства и главы правительства: Президент избирается внепарламентскими методами. Правительство формируется президентом, правительство отвечает перед президентом, а не парламентом; Более широкие права главы государства по сравнению с парламентарной республикой.
Монархическая форма правления.
Монархия – это такая форма правления, при которой верховная власть осуществляется единолично и переходит, как правило, по наследству.
Основными признаками классической монархической формы управления являются:
Монархия возникла в условиях рабовладельческого общества. При феодализме она стала основной формой государственного правления. В буржуазном же обществе сохранились лишь традиционные, а в основном формальные черты монархического управления.
Монархия делится на:
Абсолютная монархия – такая форма правления, при которой верховная государственная власть по закону всецело принадлежит одному лицу.
По формуле Петровского Воинского устава – самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен. Основным признаком абсолютной монархии является отсутствие каких-либо государственных органов, ограничивающих компетенцию монарха.
Возникновение абсолютизма связано с процессом зарождения буржуазных отношений и начинающимся процессом разложения феодализма и старых феодальных сословий. К наиболее существенным чертам абсолютной монархии относятся ликвидация или полный упадок сословных представительных учреждений, юридически неограниченная власть монарха, наличие в его непосредственном подчинении и распоряжении постоянной армии, полиции и развитого бюрократического аппарата.
Власть в центре и на местах принадлежит не крупным феодалам, а чиновникам, которые могут назначаться и увольняться монархом.
Государственное вмешательство в частную жизнь в эпоху абсолютизма приобретает более цивилизованные формы, получает юридическое закрепление, хотя по-прежнему имеет принудительную направленность. В истории такими странами были Россия 17-18 вв. и Франция до революции 1789 года.
Конституционная монархия представляет собой такую форму правления, при которой впасть монарха значительно ограничена представительным органом. Обычно это ограничение определяется конституцией, утверждаемой парламентом. Монарх же не в праве изменить конституцию.
Как форма правления, конституционная монархия возникает в период становления буржуазного общества. Формально она не утратила своего значения в ряде стран Европы и Азии и до настоящего времени (Англия, Дания, Испания, Норвегия, Швеция и др.).
Конституционная монархия бывает парламентарной и дуалистической.
Парламентская монархия характеризуется следующими основными признаками:
-правительство формируется из представителей определенной партии (или партий) получивших большинство голосов на выборах в парламент;
-лидер партии, обладающий наибольшим числом депутатских мест, становится главой государства;
-в законодательной, исполнительной и судебной сферах власть монарха фактически отсутствует, она является символической;
-законодательные акты принимаются парламентом и формально подписываются монархом;
-правительство согласно конституции несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом.
Примерами такой монархии можно считать – Великобританию, Бельгию, Данию и др.
При дуалистической монархии государственная власть носит двойственный характер. Юридически и фактически власть разделена между правительством, формируемым монархом, и парламентом.
Правительство в дуалистических монархиях формируется независимо от партийного соста ва в парламенте и не ответственно перед ним. Монарх при этом выражает преимущественно интересы феодалов, а парламент представляет буржуазию и другие слои населения. Подоб ная форма правления существовала в кайзеровской Германии (1871-1918), сейчас в Марокко.
В некоторых государствах монарх возглавляет не только светское, но и религиозное управление страной. Такие монархии называются теократическими (Саудовская Аравия).
Республиканская форма правления.
Республика – это такая форма правления, при которой верховная власть осуществляется выборными органами, избираемыми населением на определенный срок. Общими признаками республиканской формы правления являются:
-существование единоличного и коллегиального главы государства;
-выборность на определенный срок главы государства и других верховных органов государ ственной власти;
-осуществление государственной власти не по своему велению, а по поручению народа; юридическая ответственность главы государства в случаях, предусмотренных законом; обязательность решений верховной государственной власти.
Республиканская форма правления в окончательном виде сформировалась в Афинском го сударстве. По мере развития общественной жизни она видоизменялась, приобретала новые черты, все больше наполнялась демократическим содержанием.
Насчитывается несколько основных разновидностей республиканского правления. В свою очередь они делятся по форме государственного устройства на:
- парламентарные
- президентские
Парламентская республика – разновидность современной формы государственного прав ления, при которой верховная роль в организации государственной жизни принадлежит парла менту.
В такой республике правительство формируется парламентским путем из числа депутатов, принадлежащих к тем партиям, которые располагают большинством голосов в парламенте. Правительство несет коллективную ответственность перед парламентом о своей деятельно сти. Оно остается до тех пор у власти, пока в парламенте они обладают большинством. Как правило, глава государства в подобных республиках избирается парламентом либо специаль но образуемой парламентской коллегией (в Италии). 8 федеративных государствах участие парламента в избрании главы государства, также разделяется с представителями членов фе дерации (в Германии). Выборы главы государства в парламентарной республике могут осуще ствляться и на основе всеобщего избирательного права, что характерно для Австрии, где пре зидент избирается сроком на шесть лет.
Глава государства в парламентарной республике обладает полномочиями: обнародует за коны, издает декреты, назначает главу правительства, является верховным главнокомандую щим вооруженными силами и т. д.
Глава правительства (премьер-министр, председатель совета министра, канцлер) назнача ется, как правило, президентом. Он формирует возглавляемое им правительство, которое осуществляет верховную исполнительную власть и отвечает за свою деятельность перед пар ламентом. Любое правительство лишь тогда правомочно осуществлять управление государством, когда оно пользуется доверием парламента. Главной функцией парламента является за конодательная деятельность и контроль за исполнительной властью. К парламентарным рес публикам можно отнести ФРГ, Италию (по конституции 1947 годка), Австрию, Швейцарию, Ис ландию, Ирландию, Индию и др.
Президентская республика – одна из разновидностей современной формы государствен ного правления, которая наряду с парламентаризмом соединяет в руках президента полномо чия главы государства и главы правительства.
Наиболее характерные черты президентской республики:
Классической президентской республикой являются Соединенные Штаты Америки. В соот ветствии с конституцией США, в основе которой лежит принцип разделения властей, четко оп ределено, что законодательная власть принадлежит парламенту, исполнительная – президен ту, судебная – Верховному суду.
Президентская форма правления в различных странах имеет свои особенности. Во Фран ции президент избирается всеобщим голосованием. Избранным считается кандидат, получив ший абсолютное количество голосов. Такой же порядок избрания президента установлен в России в 1991 году.
Характерным для всех президентских республик, несмотря на их разнообразие, является то, что президент либо совмещает полномочия главы государства и главы правительства и участвует в формировании кабинета или совета министров (Франция, Индия).
В цивилизованных странах президентскую республику отличает сильная исполнительная власть, наравне с которой по принципу разделения властей нормально функционируют зако нодательная и судебная власти.
В странах Латинской Америки часто встречаются «суперпрезидентские республики». Эта форма правления – практически независимая, слабо контролируемая законодательной и судебной властью. Это особый конгломерат традиционной формы с полудиктаторским управлением.
Формы государственного устройства.
Форма государственного устройства – это национальное и административно-территориальное строение государства, раскрывающее характер взаимоотношений между составными частями государства и местными органами власти.
Форма государственного устройства показывает:
Унитарное государство – единое целое государственное образование, состоя щее из административно-территориальных единиц, подчиняющихся органам центральной власти и признаками государственного суверенитета не обладают.
Основные признаки:
-Единая конституция, единый высший представительский, исполнительный и су дебный орган, единое законодательство, одно гражданство, денежная система, налоговая и кредитная политика.
-Составные части суверенитетом не обладают (нет законодательства, армии и т.д.), но обладают самостоятельностью – децентрализованное или централизован ное самоуправление (если во главе местных властей стоит назначенный сверху чиновник).
-Допускается национальная и законодательная автономия для малочисленных на ций;
-Все внешние сношения осуществляются центральными органами власти. Единые вооруженные силы.
Федерация – добровольное объединение нескольких ранее независимых госу дарственных образований в одно единое союзное государство.
Основные признаки:
При федеральном Парламенте есть палата, представляющая интересы субъектов.
Виды:
1. Территориальная федерация.
Территориальные образования не являются суверенными государствами, разграничение компетенции и полномочий; нет права прямого представительства в международных органах. Зачастую запрещен односторонний выход из союза.
Управление армией осуществляется на союзном уровне.
2. Национальные федерации.
Субъекты – национальные государства и национально-государственного образо вания;
Конфедерация – временный юридический союз суверенных государств, созданный для обеспечения их общих интересов. Члены сохраняют свои права, как во внешнем, так и во внутреннем деле.
Основные признаки:
Контрольные вопросы к лекции:
1.Какие формы государственного территориального устройства существуют в мире?
2.Что такое конфедерация?
3.Какие типы монархий существуют в мире на сегодняшний день?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 8. Государства и политические режимы.
Введение. В лекции рассматривается понятие политического режима. Приводятся примеры по странам мира и разных исторических эпох. Сравнивается демократический и антидемократический режимы.
Политический режим.
Политический режим (узкое определение) – это совокупность приемов и способов государственного руководства.
Политический режим (широкое определение) – это уровень гарантированных де мократических прав и политических свобод личности, степень соответствия официаль ных конституционных и правовых норм политическим реалиям, характер отношения вла стных структур к правовым основам государственной и общественной жизни.
Виды политических и государственных режимов:
1. Антидемократические режимы:
2. Демократические режимы:
• Свобода личности в экономической сфере.
•Гарантированность провозглашенных свобода прав и свобод гражданина.
•Прямое воздействие граждан на характер государственной власти.
• Защита личности от произвола, беззакония, т.к. охраняются органами правосудия.
•Возникает вследствие разделения властей, то есть их взаимонеподчиненности друг другу и автономии.
•Учитывание интересов большинства и меньшинства. Плюрализм как государственный принцип.
•Базируется на законах отражающих объективные потребности общества и личности.
•Законодательная власть предоставлена коллегиальным органам, выбираемым наро дом.
•Участие населения в решение государственных вопросов напрямую (прямая демократия: референдум) или через представительские, выборные органы (парламентская, представительская демократия).
• Многопартийность (две и более).
• Многообразие форм собственности.
Возможные исторические типы режимов:
Рабовладельческие государства: деспотические, теократически-монархические, аристократические, олигархические, рабовладельческая демократия. Важнейшая функция защита собственности рабовладельцев на средства производства, в т. ч. на феодальные государства: абсолютистский, феодальная демократия, клерикально-феодальный, милитаристско-полицейский, просвещенный абсолютизм. Основная функция – обеспечение прав господствующего класса на землю, владение крепостны ми и присвоение части их труда.
•буржуазные государства: либеральный, буржуазно-демократический, конституционный, фашистский (Италия Муссолини), расистско-националистический (Гитлеровская Германия).
•социалистические государства. Основная функция – обеспечение общественных прав собственно сти на средства производства.
Причины и особенности изменения форм государственного и политического ре жима. Политические формы современных государств складывались в течение несколь ких столетий. Эти формы определялись в конечном счете экономическим строем общества, его базисом. Большое влияние на форму государства оказывают исторические традиции (сохранение монархии в Великобритании, Швеции, Японии и других странах), условия образования государства (федеративная форма государства США, Швейцарии), равно как и особенности современного внутриполитического развития данной страны и её международного положения.
Разнообразие форм государства ещё больше возросло в результате распада колониальной системы, когда на политической карте мира появился ряд молодых суверенных государств. Перипетии политической борьбы приводят во многих освободившихся стра нах к частой модификации государственных форм.
Понятие исторического типа связывается с установлением закономерной зависимости классовой сущности государства и права от экономических отношений, которые господствуют в классовом обществе на определенном этапе его развития.
Государственные режимы.
Помимо принадлежности к тому или иному типу, а также наличии определенных форм правления и государственного устройства государства отличаются друг от друга своими режимами. Под государственным режимом понимается совокупность методов осуществления государственной власти, используемых стоящими у власти группами, классами или слоями. Государственный режим является наиболее дина мичной составной частью формы государства, чутко реагирующий на все наиболее важные процессы и изменения, происходящие в окружающей экономической и со циально-политической среде, в частности, в соотношении социально-классовых сил. Государственный режим в значительной мере индивидуализирует форму государства. Он выступает в качестве важнейшей составной части политического режима, охватываю собой не только государство, но и все другие элементы политической системы буржуазного общества.
Авторитарный режим характеризуется ликвидацией или значительным ограни чением прав и свобод граждан, запрещением оппозиционных партий и других орга низаций, ограничением роли выборных государственных органов и усилением роли исполнительно-распорядительных органов, сосредоточением огромных властных полномочий в руках главы государства или правительства, сведением роли парламента и других органов государственной власти до положения сугубо формальных институтов. Логически завершенной и наиболее опасной формой авторитарного ре жима является фашизм. Фашистский режим как крайняя форма авторитарного ре жима полностью ликвидировал в 1930-40-е годы в ряде западных стран буржуазно-демократические права и свободы, уничтожил все или почти все оппозиционные ор ганизации и учреждения, выдвинул на первый план и широко использовал террори стические методы правления. Широкая социальная база фашизма создается в ос новном за счет мелкой, жаждущей власти и богатства буржуазии, отчасти – сред ней буржуазии и обманутых слоев рабочего класса, крестьянства. Появления фаши стских режимов является показателем резкого обострения социально-классовых противоречий внутри западного общества, кризиса политической власти господствующего класса, свидетельством того, что правящая элита не в состоянии больше обеспечить свое господство, опираясь лишь на либерально-демократические методы. Она вынуждена под страхом утраты государственной власти прибегать к широ кому использованию террористических методов. Ярким примером тому могут служить фашистские режимы, существовавшие в довоенный период в Германии и Ита лии. Характерными чертами фашистских режимов в этих странах были следующие: сочетание репрессивных методов правления с широкой социальной и политической демагогией по поводу защиты прав неимущих слоев; официально насаждаемый че рез средства массовой информации антикоммунизм и антисемитизм; постоянно проводимая на государственном уровне «охота на ведьм» - коммунистов и «всех иных», не согласных с проводимой фашистскими лидерами политикой; повседнев ная опора правящих кругов на армию, полицию и другие репрессивные органы; не пререкаемая власть вождя – фюрера, дуче, ставших «богами» фашистской Герма нии и Италии. Кроме названных существует ряд и других особенностей фашистских режимов. Одной из важнейших среди них является абсолютное доминирование ис полнительной власти над законодательной. Диктатура исполнительной власти уста навливается повсеместно по предлогом проведения «кардинальных реформ», борьбы за «единств нации», за установление подлинной демократии, торжество за конности и справедливости. Деятельность парламентских структур при этом полно стью парализуется и политически нейтрализуется. Представительная власть народа заменяется властью политиканствующей клики. Парламент практически лишается своей традиционной компетенции – творить законодательство.
Характерными признаками буржуазно-демократического режима являются следующие: конституционное провозглашение и частичное осуществление социально-экономических и политических прав граждан и их организаций; существование ряда политических (в том числе оппозиционных) партий; выборность и сменяемость центральных и местных органов государственной власти; официальное признание принципа буржуазно-демократической законности в конституционности, принципа разделения властей и др.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Что такое «политический режим»?
2.Как соотносятся политические системы и политические режимы?
3.Что общего между авторитаризмом и тоталитаризмом?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 9. Россия как государство.
Введение. Рассматривается характерные особенности России как одного из государств мира. Рассматриваются элементы конституционного строя России.
РФ представляет собой демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. РФ в настоящее время состоит из 83 субъектов. Это 21 республика, 9 краёв, 46 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область и 4 автономных округа. Также Россия арендует город Байконур (Казахстан), который имеет статус города федерального значения. В основе федеративного устройства РФ лежат такие принципы, как государственная целостность и единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправие и самоопределение народов России.
Государственная целостность и единство системы государственной власти в РФ вы ражается в наличии единых федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, действии федерального законодательства и иных федеральных актов на всей территории РФ, едином государственном строе субъектов Федерации. Кон ституция РФ исчерпывающим образом устанавливает предметы ведения РФ и её субъектов.
К исключительному ведению РФ отнесены вопросы, необходимые для установления или защиты суверенитета страны либо требующие единообразного решения на всей территории России: 1) защита Конституции и федеральных законов; 2) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; 3) правовые вопросы создания единой общенациональной экономики и рынка; 4) основы федеральной политики и среднесрочных программ в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития РФ; 5) полномочия, связанные с обороной и внешней политикой; 6) отрасли законодательства, призванные обеспечивать равенство всех граждан независимо от места их проживания, национальности и иных обстоятельств.
В совместном ведении РФ и её субъектов находятся следующие вопросы:
1) обеспечение соответствия конституций, уставов, законов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам, установление общих принципов налогообложения и др.;
2) защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств, охрана исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др.;
3) вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования, распоряжения землей, недрами, водными и другим природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;
4) отношения в сфере образования, науки, культуры, спорта, защиты семьи, регулирование которых требует учета местных условий, традиций и обычаев отдельного региона;
5) отрасли права: административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное, а также законодательство о недрах и охране окружающей природной среды;
6) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.
Осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ обеспечивают Президент РФ и Правительство РФ. Статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус же края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставами, принимаемыми законодательными (представительными) органами названных субъектов Федерации.
Новая Конституция РФ определила политический режим страны как демократический и в этих целях установила систему прав и свобод личности и гражданина в соответствии с принципами и нормами международного права. Основное отличие системы прав и свобод, закрепленных новой Конституцией РФ, от ранее действовавшей системы состоит не столько в совокупности устанавливаемых прав и свобод, сколько в методах и гарантиях их реализации в конкретных отношениях. Едва раза повышена квота голосов, необходимая для постановки перед Президентом РФ вопроса о проведении референдума.
В современных условиях свое материальное благополучие человек должен создавать сам. Но Конституция закрепляет ряд специальных мер по улучшению материального положения населения страны: 1) борьба с безработицей; 2) установление минимального размера оплаты труда; 3) гарантированность общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях, а также на конкурсной основе – бесплатности высшего образования; 4) обеспечение бесплатной медицинской помощи в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения; 5) сохранение бесплатного пользования библиотечными фондами, сравнительно низкой платы за посещение музеев, картинных галерей, театров, концертных залов и других учреждений культуры. Но деятельность государства в социальной сфере пока что не всегда является достаточной и действенной.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Какие признаки России как федеративного государства?
2.Как определяется Россия как государство по Конституции?
3.Что находится в совместном ведении России в целом и ее субъектов Федерации?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 10. Механизм государства. Государственные органы (институты).
Введение. В лекции рассматривается понятие механизма государства, рассматривается соотношение понятия «власть» и государство. Рассматриваются государственные органы (институты) власти.
Понятие механизма государства.
В юридической литературе понятия «механизм государства» и «государственный аппарат» употребляются как синонимы. Однако понятие «механизм государства» ши ре, чем понятие «государственный аппарат».
Механизм государства представляет собой систему специальных органов и учре ждений, посредством которых государство осуществляет свои функции.
Механизм государства включает в себя следующие структурные компоненты: государственный аппарат, государственные учреждения и государственные предприятия.
Государственный аппарат как аппарат управления реализует законодательную, исполнительную и судебную функции.
Государственные учреждения как организации осуществляют практическую деятельность в различных сферах, выполняют экономические, социальные и культурные функции.
Государственные предприятия учреждаются для осуществления хозяйственных функций в целях извлечении прибыли, оказания услуг, выполнения работ и производства продукции.
Через систему органов и учреждений политические силы реализуют государственную власть, обеспечивают свое экономическое, идеологическое и политическое превосходство и осуществляют государственное руководство обществом.
Отдельные авторы в структуру механизма государства включают государствен ных служащих, занимающихся управленческой деятельностью. Государственные служащие – это особый слои людей, известный под различными названиями: чиновники, аппаратчики, бюрократы, призванные выполнять функции государ ственного управления. Поскольку государственные служащие работают в системе государственных органов, большинство авторов не выделяют чиновников в качестве самостоятельного элемента государственного механизма.
В механизме государства воплощается материальная сила власти, он внутренне един. На государственный механизм оказывают воздействие состояние экономики, соотношение политических сил, функции государства и его задачи. Системные связи в механизме государства.
Механизм государства – это не только совокупность органов, но и сложная система взаимосвязанных органов. Каждая система – это целое, единое, но состоящее из частей. Поэтому механизму государства как системе органов присущи системные связи, без которых невозможно единство и взаимодействие органов государства. Наличие этих связей придает множеству элементов единство и целостность.
Важное значение в государственном механизме имеют вертикальные, горизон тальные и контрольные связи.
Вертикальные связи – это иерархические связи, в основе которых лежит подчи нение одних органов другим. Этот вид связи обеспечивает прямое и обратное об щение между вышестоящими и нижестоящими органами. Нарушение вертикальных связей ведет к разрушению механизма государства, и в конечном счете – к угрозе существования самого государства.
Горизонтальные связи – это параллельные связи, в основе которых лежит координация действий для выполнения общих задач.
Контрольные связи – это связи между контрольно-надзорными и поднадзорными органами, обусловленные надзором за соблюдением и исполнением законов и иных решений иерархически высших органов.
Вышеназванные связи между элементами механизма государства носят информационно-правовой характер, поскольку они осуществляются в рамках права.
Понятие государственного органа (государственного института).
Структурная организация государства.
Под структурно и организацией государства следует понимать государственный аппарат и его органы.
Государственный аппарат – это сложный механизм управления обществом, представляющий собой систему государственных органов, посредством которых функционирует государство.
Структурными компонентами этого механизма являются государственные органы. Понятие орган государства используется в двух значениях: в широком смысле орган государства есть орган власти; в узком смысле – это орган, выполняющий опреде ленные задачи и функции.
Государственный орган как часть государственного аппарата имеет свой предмет ведения (содержание деятельности) и компетенцию (строго определенные полномочия). Государственный орган реализует свою компетенцию путем издания предписаний общего характера (нормативных актов) и правовых предписаний индивидуального характера (актов применения) в форме постановлений, распоряжений, приказов, инструкций, решений.
Органы государственного аппарата имеют определенную структуру, полномочия, задачи и цели и действуют в строго определенных рамках. Государственный орган создается под определенные функции и при наличии правовых оснований для его образования. Органы государства должны располагать материально-техническими и финансовыми средствами для выполнения возложенных на них функций.
Для органов государственного аппарата характерны следующие отличительные признаки: правовая основа их деятельности;
наличие властных полномочий; осуществление действий от имени государства; издание обязательных для исполнения нормативно-правовых и правоприменительных актов; работа служащих в государственных органах на профессиональной основе.
Классификация государственных органов и принципы их функционирования.
Органы государства можно классифицировать по различным основаниям:
1.По способу формирования различают представительные и назначаемые органы. Представительные органы избираются непосредственно населением, например, Государственная Дума. Назначаемые органы формируются уполномоченными органами государства. Это – Правительство, министерства, комитеты и другие управленческие структуры.
2.По иерархии органы подразделяются на федеральные, республиканские и местные. Федеральные органы действуют в общегосударственном масштабе, республиканские и местные – в масштабах субъекта федерации.
3.По принципу разделения властей органы государства подразделяются на законодательные, исполнительные и судебные.
4.По правовым формам деятельности различают правотворческие, правоприменительные и правоохранительные.
5.По характеру компетенции выделяют органы общей компетенции. Правительство и специальной компетенции – министерства.
6.По порядку осуществления компетенции органы могут быть единоличными (Президент) и коллегиальными (Федеральное Собрание).
7.По с рокам полномочий государственные органы делятся на постоянные и временные. Постоянные органы создаются без ограничения срока действия, временные – для достижения краткосрочных целей.
К принципам, на основе которых функционируют государственные органы, отно сятся:
Контрольные вопросы к лекции:
1.Что такое «механизм государства»?
2.Что такое государственный орган?
3.Какова классификация государственных органов?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 11. Прогнозирование, планирование и программирование в государственном управлении.
Введение. В лекции рассматриваются понятия прогнозирования, планирования и программирования в государственном управлении. Приводится понятие и классификация государственных программ.
Выполнение органами государственной власти функций прогнозирования, планирования и программирования пред полагает четкое определение таких способов воздействия государства на хозяйствующие субъекты и таких способов использования имеющихся в обществе ресурсов, которые позволили бы достичь поставленных целей за максимально короткое время.
Прогнозирование – это обоснованное предвидение развития ситуации. В процессе государственного управления складываются условия, когда факторы неопределенности и неуправляемости препятствуют разработке перспективных государственных планов, программ; тогда прогнозирование приобретает особую значимость, в определенной мере заме няя и планирование, и программирование.
Прогнозирование в государственном управлении – научно обоснованное представление о развитии общественных про цессов и отношений, о сроках и характере их изменений. Про цесс прогнозирования не ограничен жесткими временными рамками, ранее принятыми решениями, носит предварительный характер. Прогнозы являются источником информации в первую очередь о тех объектах государственного управления, которые существенным образом влияют на ход социально-экономических событий и при этом частично поддаются (или не поддаются) воздействию со стороны государства. В качестве слабоуправляемых (или неуправляемых) факторов выделяются, как правило, природно-климатические, демографические, воен но-политические, научно-познавательные, торгово-конъюнктурные.
В деятельности органов государственной власти использу ются следующие виды прогнозов: социально-экономические; Демографические; прогнозы трудовых ресурсов и рабочей силы; прогнозы в отношении природных ресурсов; социаль ные макроэкономические прогнозы; макроэкономические прогнозы конъюнктуры внутреннего и внешнего рынков; прогнозы в научно-технической сфере; военно-политические; внешнеэкономические прогнозы. По временной характери стике выделяют кратко-, средне-, долгосрочные прогнозы, предметами которых соответственно могут выступать валют ные курсы, курсы акций, цены и т. д.; создание и предостав ление новых видов услуг или продукции, реализация целевой программы, национального проекта и т. д.; демографическая ситуация в стране, социально-экономические трансформации общества и т. п.
Фундаментальным элементом государственного прогно зирования стали сводные макроэкономические прогнозы, связанные с определением ожидаемого состояния экономики страны и с выявлением тенденций динамики основных ее параметров – ВВП, объема промышленного и сельскохозяй ственного производства, объема инвестиций в основной ка питал, реальных денежных доходов населения и т. д. Макроэкономическое прогнозирование сопряжено с разработкой пессимистического, оптимистического и реалистического прогнозов. Макроэкономические прогнозы составляются по средством различных методов прогнозирования.
Метод экстраполяции основан на том, что траектория будущего развития является продолжением траектории прошлого развития. Экстраполяционное прогнозирование применяется в отношении инерционно протекающих про цессов. Метод факторного прогнозирования предполагает вы явление факторов, влияющих на предмет прогноза, опреде ление типа зависимости искомых показателей от факторов (может быть линейная или степенная) и расчет значений прогнозируемых показателей. Метод модельного прогнози рования представляет собой средство прогнозирования на базе экономико-математических моделей. В практике госу дарственного управления он широкого применения не по лучил в силу сложности построения макроэкономических моделей, соответствующих моделируемому объекту. Органы государственной власти в последние годы чаще стали обра щаться к методу экспертного прогнозирования как наиболее универсальному, когда эксперт дает прогноз, опираясь на опыт, аналогии, интуицию.
Плановая деятельность – естественная и необходимая функция субъекта управления. В системе государственного управления планирование носит всеобщий характер. План – это не только желаемый результат, но и способы его дости жения, и в этом состоит главное отличие планирования от прогнозирования. Планирование как процесс складывается из разработки, составления, контроля за ходом выполнения и корректировки плана. Планы разрабатываются на какой-либо временной период. Краткосрочные планы ориентирова ны на период до одного года. Среднесрочные планы составля ются, как правило, на период времени от одного года до пяти пет. Долгосрочные планы разрабатываются на период 5-20 лет.
Различные типы разработки планов характерны для дис кретного планирования и для непрерывно-скользящего пла нирования. В первом случае планы разрабатываются «встык», по мере завершения одного плана он сменяется другим. Во втором случае план периодически продляется еще до его завершения. Процесс планирования имеет уровневый харак тер, поэтому различают: международное планирование (со вместная политическая, экономическая и иная деятельность стран); государственное планирование; отраслевое планиро вание; территориальное планирование; планирование тер риторий хозяйствующих субъектов. По объекту планирования и применяемым показателям выделяют социальное планиро вание (распространяется на процессы и объекты социальной природы); производственно-экономическое планирование на макроуровне (нацелено на экономический рост); государ ственное финансовое планирование (связано с формирова нием государственных бюджетов, фондов).
Для современной России актуально развитие следующих форм государственного планирования: 1) плановой концеп ции с обязательным ее утверждением на государственном уровне; 2) государственных директивных плановых установок долгосрочного характера; 3) индикативного планирования через разработку и принятие на государственном уровне ин дикативных планов; 4) государственных целевых программ; 5) государственного планового заказа; 6) формирования го сударственного бюджета как финансового плана государства; 7) принятия государственных планов и программ приватиза ции и использования государственного имущества; 8) государ ственных инвестиционно-инновационных проектов.
Государственное программирование часто используют как термин, равнозначный программно-целевому планирова нию. Программно-целевой метод – основной способ решения крупных социально-экономических проблем посредством разработки и реализации органами государственной власти и управления взаимосвязанных программных мер, направлен ных на решение задач в различных сферах жизнедеятельности общества. Специфическими чертами программно-целевого планирования являются: четкие формулировки и системати зация целей («дерево целей и задач»); обусловленность реали зуемых мероприятий поставленными целями (система целереализующих действий); изначальное установление средств и ресурсов осуществления программных мероприятий; си стемный подход к управлению программой и контроль за реа лизацией мер со стороны органов управления.
Сущность программного подхода раскрывается через по нятия «программная область», «параметры программы», «структура программы». В общем виде структура программы включает следующие блоки: целевой (содержание проблемы, обоснование необходимости ее решения программными ме тодами, цели, задачи, сроки и этапы программы), исполни тельный (система программных мероприятий), ресурсный (объемы, источники ресурсов), организационный (механизм реализации, организация управления и контроль, оценка по следствий, паспорт программы).
Процесс разработки целевой программы складывается из следующих стадий: целевая установка программы; научно-проектная разработка программы (обоснование способов ее осуществления); структурная разработка (формирование раз делов, построение исполнительной структуры программы, обоснование программных мероприятий); ресурсная раз работка (обоснование объемов и источников ресурсов, не обходимых для реализации программы). Унифицированного алгоритма содержания методов разработки государственных программ не существует в силу того, что разработка целевой программы – это не линейный, а циклический процесс.
Классификация государственных программ возможна по следующим основаниям:
1. По функциональной сфере государственной программы;
2. По объекту реализации государственных программ:
3. По сроку реализации программы:
4. По степени государственной поддержки:
Оценка государственных программ включает оценку под готовки программы, оценку реализации программы, оценку результатов, оценку экономической эффективности, оцен ку последствий и эффектов. Методика проведения оцен ки государственной программы разрабатывается на стадии формирования самой программы и должна быть адекватна ее содержанию. На практике, как правило, применяются: 1) метод экспертных оценок; 2) методы количественной оцен ки. Смена вектора развития экономики страны обусловила значительное повышение роли государственных программ как инструмента государственного управления, как способа реализации государственной политики, нацеленной на эффективное решение насущных проблем общественного и го сударственного развития.
Ориентация Российского государства на построение демо кратических основ и развитие рыночных отношений предо пределила начало процесса формирования новой парадигмы государственного прогнозирования и планирования, право выми основами которой стал Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Было дано законодательное определение содержания понятий «концепция социально-экономического развития России», «программа социально-экономического развития». Кардинальные изменения в системе институтов государственного управления привели к тому, что долгосроч ная стратегия социально-экономического развития страны разрабатывается в соответствии с посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ и планом действий Правительства РФ по реализации этого послания.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Что такое государственная программа?
2.Какова классификация государственных программ?
3.Что такое «программный подход»?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 12. Информация и её роль в управлении.
Введение. В лекции рассматривается понятие информации и её роль в управлении. Рассматривается понятие управленческих информационных систем.
Под информацией понимаются сведения об окружающем мире, которые имеют форму символов как доступных, понятных человеку, так и требующих анализа, осмысления, расшифровки. В управленческой деятельности информация представляет собой совокупность сведений о состоянии управляющей и управляемой подсистем, а также окружающей среды.
Важнейшим свойством информации является возможность ее многократного использования. Однако это свойство нередко порождает определенные психологические стереотипы. Многократно повторяемые истины, причины, следствия, решения, стандарты нередко отучают от критического восприятия информации в новых условиях, умения видеть в ней новые явления, отражение новых черт, особенностей, явлений и закономерностей объективного мира. Все понятия, в том числе и те, которыми оперируют экономика и управление, не остаются неизменными, а постоянно совершенствуются, насыщаются новым смыслом, новым содержанием.
Информация является основным предметом труда руководителей всех уровней управления и специалистов, однако конечный результат управленческой деятельности оценивается по эффективности деятельности социально-экономической системы. Различный уровень руководителей, их различная компетентность и сферы деятельности предполагают различия в способах сбора, хранения, обработки и использования информации. При этом принципиально важно, что любой менеджер, любой руководитель обязан владеть как аналитическими, так и синте тическими способами обработки информации. Вначале любая информация подвергается декомпозиции, то есть аналитическому расчлене нию на отдельные составные части, фрагменты, эпизоды. Затем из этой мозаики создается новая структура знания, некая модель информаци онной структуры, в которую каждый человек привносит не только свой, индивидуальный опыт и знания, но и свои аналитика – синтетические способности, а со временем и интуицию.
Информация, используемая для управления, требует тщательной подготовки. Прежде всего, из нее должен быть устранен так называе мый информационный шум – та информация, которая не имеет прямо го отношения к процессам управления. Однако здесь не может быть
безусловных рецептов. Руководители с высоким уровнем творческих способностей могут из неорганизованной «шумящей» информации из влечь куда больше полезных сведений, чем начинающие, неопытные менеджеры – из обработанной и всесторонней. Необходимо помнить, что при неосторожном обращении с информацией вместе с информа ционным шумом может быть устранена, выброшена информация о но вых возникающих рынках сбыта, колебаниях конъюнктуры, оригинальных научно-технических или экономико-организационных нововведениях. Поэтому подготовка информации для принятия и реа лизации управленческих решений должна предусматривать как эврис тические, так и формализованные процедуры. Компрессия (сжатие) информации должна осуществляться на основании четких, обоснован ных принципов, позволяющих проводить многоцелевую обработку, особенно стратегически важной информации.
Большое значение имеет опыт организации специальных групп эк спертов, которые подвергают анализу большие массивы, информации с целью выявления ее полезных компонентов и получения важных для фирм выводов.
Большое разнообразие информации, используемой в практике уп равления, нуждается в развитии классификационных подходов. Клас сификация информации преследует разнообразные цели:
1)развитие системного и комплексного подхода к управлению;
2)совершенствование технологии управленческой деятельности;
3)совершенствование системы профессиональных знаний руко водителей;
4)поиски путей повышения эффективности управления. Классифицировать информацию, используемую для управления, можно по самым разнообразным признакам. Наиболее часто применя ются следующие признаки классификации:
1) по различным аспектам управления (характеру возникаю щих задач);
2) по характеру восприятия человеком;
3) по форме представления;
4) по источникам возникновения;
5) по времени использования;
6) по отношению к хозяйственному субъекту;
7) по возможности использования.
В зависимости от характера возникающих задач и соответствую щего им аспекта управления информация делится на: организационно-экономическую, собственно управленческую, технико-технологи ческую, социально-психологическую, идейно-воспитательную. При решении любой из этих задач руководитель должен быть компетент ным и иметь всю полноту информации. В противном случае эффектив ность управления может резко снижаться либо приобретать негатив ный характер.
По характеру восприятия человеком можно выделить различные органолептические формы информации: визуальную (зрительную), аудиоинформацию (звуковую), тактильную, обонятельную, а также ком бинированные формы, например, аудиовизуальную. Наибольшую цен ность представляет аудиовизуальная информация, поскольку система зрительного анализатора дает 94-96% сведений об окружающем мире. Однако наиболее эффективным является комбинированное представ ление информации, так как оно в значительно большей степени активи зирует внимание, память, интеллект. Необходимо всегда помнить о возможности сенсорной и интеллектуальной перегрузки организма ин формацией при ее неупорядоченности и неадекватности, что резко сни жает эффективность управления и может приводить к ошибочным и даже катастрофическим последствиям.
По форме представления различают знаковую информацию, име ющую в определенной степени абстрактную форму, и аналоговую, об разную. Знаковая информация выражается в цифровой, буквенной и кодированной формах.
Буквенная (текстовая) информация обычно характеризует опреде ленное состояние управляемой и возможности управляющей систе мы, хотя в сложных случаях диагностики состояния может использо ваться цифровая или кодированная информация. Это значительно проще, поскольку меньше загружает информационные каналы связи.
Цифровая информация, как и кодированная, может выражать са мые разные состояния управляемой системы и ее реакцию на управ ляющие воздействия. Однако эффективное пользование такой инфор мацией требует формирования определенных профессиональных знаний, умений и навыков, определенной профессиональной культу ры, психологических стереотипов. При этом значительно повышается роль математической культуры, абстрактного мышления, абстрактной логики.
Используемая в управлении информация по источникам может быть подразделена на внешнюю и внутреннюю. Внешняя информация мо жет отражать влияние на систему (фирму) как непосредственного ок ружения, так и более отдаленных сфер внешней среды. Так, эта ин формация относится к тем сферам, которыми само предприятие управлять не может - экономические циклы, политическая обстановка, рыночная конъюнктура, погода, климат и т.п.
Внутренняя информация характеризует состояние управляющей и управляемой систем, например, состояние системы управления, ее кадровое обеспечение, материальные и финансовые ресурсы управ ляемой системы, имеющуюся технологию.
По времени ее использования в информационных потоках можно выделить постоянную и переменную информацию. Постоянная инфор мация является относительно стабильной, например, нормы, нормати вы, стандарты, численность и состав работающих. Переменная инфор мация связана с возникновением новых обстоятельств, новых возможностей и ограничений. Пример переменной информации объем выручки, число клиентов.
По отношению к системе информация делится на входную и вы ходную. Входная информация характеризует потоки энергии, веще ства, информации, поступающие в данную систему. Выходная инфор мация характеризует продукт деятельности системы (например, объем и номенклатуру товаров и услуг).
По возможности использования, информацию различают: полезная, шумы, избыточная, ложная, лживая. Шум - это посторонние помехи в канале связи, которые мешают правильному восприятию информации. Эти помехи могут быть спонтанными, хаотичными или целенаправлен ными. Помимо действительно полезной для управления информации может восприниматься избыточная информация, по сути являющаяся достоверной, но не несущая ничего нового, излишне детализирующая уже полученные сведения. Такая информация только засоряет каналы связи; отвлекает ресурсы от анализа полезной информации. Лживая информация носит сознательный характер, что является ее коренным отличием от ложной, Зачастую, как ложная информация воспринима ются слабые сигналы (сигналы, количественное значение которых мень ше значения большинства других входных сигналов) о возможных из менениях во внутренних и внешних факторах, если они не согласуются с привычным ходом процесса. Теория слабых сигналов играет исклю чительную роль в управлении, и особенно в стратегическом. Всякий сигнал необходимо рассматривать с двух сторон: во-первых, как сиг нал опасности, а во-вторых, как сигнал новых возможностей. Когда сигнал мал, у фирмы имеются большие возможности принять необхо димые меры по предотвращению или ликвидации опасности либо по эффективному использованию новых возможностей. Когда же сигнал становится достаточно большим, то фирма не может ни нейтрализо вать опасность, ни использовать новую возможность.
Информация, используемая в системах управления, должна удовлетво рять определенным требованиям. К числу этих требований относятся:
-необходимое и достаточное количество и качество информа ции, причем доминирующее значение имеет качественная сторона;
-достоверность и точность информации. Совершенно недопус тимо пользоваться недостоверной и неточной информацией. Если ин формация является недостаточной или приблизительной, возможно при нятие решения с катастрофическими последствиями. Противоречие заключается в том, что абсолютно достоверной и точной информации не существует, а приближающаяся к ней информация мало пригодна для принятия управленческих решений - она довольно быстро устаре вает. Недостоверность информации обусловливается не только источ никами ее получения, неправильной или неэффективной методикой ее обработки, но и целевыми установками ее преобразования, интерпре тацией применения;
-своевременность получения информации. Информация, необ ходимая для управления, должна быть своевременной. Требование бо лее раннего представления информации часто может быть связано со значительными материальными и финансовыми затратами (повышен ные скорость обработки на ЭВМ и пропускная способность каналов связи: экспертная обработка массивов информации и т.п.) С другой стороны, и запоздалая информация также не представляет практичес кого интереса;
-полнота информации. В распоряжение руководителя должна поступать информация в достаточном объеме, обеспечивающем эф фективное решение всех задач. Редуцированная (усеченная) инфор мация способна резко снизить эффективность управления или даже привести к ошибкам в управление. Вместе с тем требование полноты информации может граничить с ее избыточностью. Как полнота инфор мации, так и ее неполнота не имеют объективных критериев и ограни чений, что не следует относить к достоинствам или недостаткам ин формации. Это объективное противоречие, которое разрешается в процессе творческого труда каждого руководителя;
-полезность. Для принятия решения необходима определенная, конкретная информация, остальная образует информационный шум. Выделение полезной информации из шума является сложной аналити ческой работой и требует больших затрат.
-технологические характеристики информации, к которым сле дует отнести плотность ее размещения, возможность сохранения в раз личных условиях, скорость обработки, извлечения, распечатки, пред ставления, формы сервиса и т.п. Здесь весьма важны техническое и технологическое совершенство систем, унификация терминологии, по рядок составления документов и их представления. Информация дол жна быть разделена по уровням и звеньям управления, а также по нормативно-справочным, расчетно-аналитическим и другим направле ниям. Важной характеристикой является помехоустойчивость инфор мации - способность противостоять как активным, так и пассивным помехам. Высокая помехоустойчивость обеспечивает устойчивое уп равление, его необходимую конфиденциальность (сохранение коммер ческой и государственной тайны). Стоимость информации в системах управления постоянно возрастает, что обязывает стремиться к посто янному повышению эффективности ее получения и использования.
Информационные системы управления.
Информационная система социально-экономического объекта – это совокупность средств, методов и исполнителей, обеспечивающих не обходимой и достаточной информацией реализацию всех мероприятий процесса управления. В информационной системе самое главное – аккуратная, творческая деятельность исполнителей на высоком про фессиональном уровне. Именно в процессе этой деятельности и реа лизуются возможности специализированных средств и методов полу чения, хранения, преобразования и использования информации.
Основными составляющими информационной системы являются:
1)контингент высококвалифицированных работников, к которому необходимо отнести инженерно-технический и обслуживающий персо нал, руководителей и менеджеров всех без исключения звеньев и уров ней управления;
2)информационные ресурсы – информация, которая использует ся в управленческой деятельности. Особое место занимает информа ция, которая применяется для работы средств вычислительной техни ки (математическое обеспечение, алгоритмические языки, машинные программы и т. д.);
3)материальные ресурсы (носители информации, технические средства сбора, хранения, передачи, обработки информации);
4)каналы циркулирования информации. Информационные системы всегда являются человеко-машинными
системами, поэтому могут быть охарактеризованы такими традицион ными показателями, как объемы основных массивов информации, про пускная способность каналов, способность хранения информации, быстродействие, надежность и т. д.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Что такое информация?
2.Какова роль информации в управлении?
3.Какие функции информации существуют?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
Лекция 13. Системный подход и системные исследования в государственном управлении.
В лекции рассматривается теория системного подхода как одного из современных общенаучных подходов. Показывается его роль для государственного управления.
В последние десятилетия в теории и практике управления получил широкое распространение термин системный подход. Однако общепринятого в литературе определения он пока не имеет.
Специалисты по управлению производством под системным подходом понимают либо воздействие на все элементы системы управления, либо взаимосвязанную работу на всех участках управления. Государствоведы видят смысл системного подхода «в системном рассмотрении некоторых совокупностей элементов и связей между ними, который исследователь, в соответствии со своими задачами, обозначает как системы».
Научно-технический прогресс как непременное условие социального развития несет обществу не только материальные и духовные блага. Этот процесс имеет и негативную сторону, которая заключается в непрерывном усложнении всех сфер человеческой деятельности.
Для решения сложных проблем во второй половине XX столетия получили развитие системные исследования. Под последними понимается «совокупность научных и технических проблем, которые при всей их специфике и разнообразии сходны в понимании и рассмотрении иссле дуемых ими объектов как систем.
Несмотря на значительное количество публикаций по системным исследованиям, системному подходу, общепринятого определения их форм и методов пока нет. Не создан также их категориально-понятийный аппарат. Поэтому наиболее рациональным путем рассмотрения системных исследований является краткий анализ их генезиса.
Возникновение системных исследований связывается с именем австрийского биолога Л. фон Берталанфи, который еще в 30-е годы в борьбе с механизацией и витализмом выдвинул организмическую концепцию. Если механистическая точка зрения заключалась в сведении живых организмов к частям и частичным процессам, то организмическая рассматривает их как организованное целое.
Эта концепция оформилась в результате обобщения сформулированных Берталанфи принципов исследования живых организмов как открытых систем – целостных множеств взаимосвязанных элементов, находящихся в процессе непрерывного обмена с внешней средой веществом и энергией.
Использование системного подхода для решения проблем организации и управления впервые было осуществлено для военных целей.
Командование ВВС США вскоре после начала второй мировой войны предложило Гарвардским курсам деловой администрации найти способ увеличения в течение года существующего состава ВВС с 4 тыс. боевых самолетов и 300 тыс. человек до 80 тыс. самолетов и 2,5 млн. человек, но так, чтобы это обошлось не дороже 10 млрд. долларов.
Чтобы справиться с этим заданием, при курсах была создана так называемая секция статистического контроля.
К концу года проблема, поставленная командованием ВВС США, была решена.
Что же такое системный подход? Какова его роль и место в познании социальной действительности?
Первоначально Берталанфи рассматривал общую теорию систем как универсальную науку. Эта точка зрения была подвергнута критике.
В своих более поздних работах Берталанфи говорит о некоторой единой системной науке, выступающей в сфере прикладных исследований в форме системного подхода, а в теоретической сфере – в виде общей теории систем.
Однако единая точка зрения по этому вопросу в литературе отсут ствует.
Отечественные философы И.В. Блауберг и Э.Г. Юдин не считают теорией ту конструкцию Берталанфи, которую он назвал общей теорией систем. «Стало очевидно, - утверждают они, - что общая теория систем не есть прямое и необходимое следствие развития системного подхода, что это две существенно различные сферы методологического знания. При этом общая теория систем... вряд ли способна удовлетворить претензию на то, чтобы быть теорией этого подхода».
Современный уровень системных исследований позволяет, на наш взгляд, говорить о системном подходе как об общенаучном феномене, выполняющем как методологическую функцию, так и теоретическую (метатеоретическую).
Таким образом, мы вправе рассматривать системный подход как те орию и методологию.
Системный подход не является абсолютно новым явлением. Как отмечают С. Р. Микулинский и Г.Х. Попов, «идея системности – фундаментальная идея диалектики, даже еще домарксовой... Еще Аристотель писал о том, что рука, отделенная от тела, - уже не рука. А Гегель образно выразился: части бывают только у трупа, а организм имеет новое качество: он живет».
В философии системность рассматривается как атрибутивное свойство материи, как принцип диалектического материализма.
Анализируя в труде «Диалектика природы» основные формы движения материи, Ф. Энгельс писал: «Вся доступная нам природа образует некую систему, некую совокупную связь тел, причем мы понимаем здесь под словом тело все материальные ценности, начиная от звезды и кончая ато мом и даже частицей эфира».
Марксистская материалистическая диалектика, рассматривая природу как связанное единое целое, где предметы и явления зависят друг от друга и друг друга обусловливают, явилась тем фундаментом, на котором стало возможно развитие системного подхода как современной методологии решения сложных проблем.
Впервые практическое применение системного подхода было осуществлено в нашей стране при разработке плана ГОЭЛРО.
Таким образом, идея системности родилась значительно раньше того, что сейчас называется системным подходом. В чем же тогда содержится новизна системного подхода и какие причины обусловили его создание? С.Р. Микулинский и Г.Х. Попов справедливо полагают, что рациональные черты и действительно новые моменты системного подхода связаны не с самой идеей системности, а с процедурой, технологией реализации системного подхода, с особенностями его применения в современной, чрез вычайно усложнившейся действительности».
Для уяснения сущности системного подхода необходимо дать ответ на вопрос: чем отличаются системные исследования от традиционных, досистемных? «Отвечая на этот вопрос, - отмечают Н.В. Блауберг и Э.Г. Юдин, - Л. Берталанфи, А. Рапопорт и У. Росс Эшби подчеркивают, что наука прошлого была почти исключительно аналитической, тогда как теория систем ставит на первый план задачу синтеза, но такого син теза, который не завершает анализ, а выступает в качестве исходного принципа исследования».
Системный подход ориентирован не на аналитические, линейно-при чинные методы исследования, а на анализ целостных интегративных свойств объекта, выявление его связей и структуры.
Каковы же формы системных исследований? «Основными формами теоретического осознания системных методов исследования в рамках самой современной науки, - считает В. Н. Садовский, - являются системный подход, общая теория систем, различные специализированные теории систем – биологические, психологические, лингвистические, технические и т. д.».
Таким образом, на современном этапе развития системного движе ния в сфере организационного управления основными формами систем ных исследований является системный подход, общая теория систем, теория систем организационного управления (как специализированная теория систем), системный анализ. При этом системный подход, общая теория систем и теория систем организованного управления относятся к теоретическому разделу системных исследований, а системный анализ – к прикладному. На прикладной характер системного анализа указывается в целом ряде работ».
Как отмечается в литературе, в системном анализе воплощаются ме тоды, способы, инструментарий осуществления системного подхода.
Сферой применения системного анализа является решение новых, неизвестных ранее задач, для которых отсутствуют отработанные способы их решения.
В системном анализе проблемы различаются по степени их структуризации, под которой понимается ясность, осознанность их постановки; степень детализации и конкретизации представлений об их составляю щих и взаимосвязях; по соотношению количественных и качественных факторов, выявляемых в проблеме.
В соответствии с этим выделяется три класса проблем:
1)хорошо структурированные и количественно сформулированные;
2)слабо структурированные, или смешанные проблемы, содержащие количественные или качественные оценки;
3)неструктуризованные или качественные проблемы.
Первый класс проблем решается при помощи исследования операций. Основной областью приложения методов системного анализа является второй класс проблем – слабо структуризованных. Для решения неструктуризованных проблем обычно применяются эвристические методы решения. Между этими тремя классами нет четкой границы.
Таким образом, одной из главных задач системного анализа является правильная и четкая постановка проблемы.
Разнообразие объектов, целей и задач исследований обусловливает необходимость различных методик системного анализа.
Поэтому каждый исследователь в зависимости от целей системного анализа и имеющихся для его осуществления условий разрабатывает свой инструментарий.
Применение идей системного анализа к решению проблем повыше ния эффективности организационного управления привело к возникно вению нового управления, получившего название «конструирование орга низаций». Приверженцы этого направления рассматривают организа цию (завод, учреждение, больницу и т.д.) как совокупность рутинных процессов и процессов решения проблем.
Американский исследователь С. Янг одним из первых предпринял попытку теоретического обобщения этого положения и применения его на практике. В начале 60-х годов под руководством С. Янга была разработана и внедрена в одной из больниц США усовершенствованная система управления, в основу которой положена модель принятия решения.
Исходным положением С. Янга является тезис о неспособности традиционной или, как он говорит, бюрократической системы управления успешно решать проблемы, возникающие в организации.
Поэтому он считает, что бюрократическая система управления должна быть перестроена на основе системного подхода. При этом определяющее значение имеет разработка системы управления в виде проекта, по зволяющего связать все системы управления в единое целое.
В основе концепции С. Янга лежит логическая схема процесса разработки решения проблемы – модель принятия решений.
Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что сущность системных исследований заключается в конкретизации философского принципа системности, в соответствии с котором объекты анализа и синтеза при решении сложных проблем рассматриваются в качестве систем.
Контрольные вопросы к лекции:
1.Что такое «системный подход»?
2.Каких представителей системного подхода в науке Вы знаете?
3.Какова роль системного подхода в управлении?
Интернет-сайты:
1.http://www.kuchaknig.ru/show_book.php?book=189525 – теория государственного управления (текст лекций)
2. http://socioline.ru/pages/glazunova-n-i-teoriya-gosudarstvennogo-upravleniya - Глазунова Н. И. Теория государственного управления
Литература:
PAGE \* MERGEFORMAT143