Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Страны и регионы
© 1996 г. Е. ДЕНИСОВА
От финансовой стабилизации к экономическому росту: опыт латиноамериканских стран
Сегодня мало кто оспаривает тот факт, что финансовая стабилизация является необхо димым условием преодоления спада в производстве и восстановление экономического роста. Вместе с тем мировой хозяйственный опыт и особенно опыт развивающихся стран показывает, что одной макроэкономической стабилизации для преодоления кризиса не достаточно. Восстановление экономического роста в постстабилизационный период, осо бенно в условиях неразвитых рыночных структур, неизбежно требует активного участия государства в распределении ресурсов для структурной перестройки хозяйства, в стимули ровании частных инвестиций и оживлении производства.
Преодоление спада производства и переход экономики к росту на нынешнем этапе решают судьбу российской экономической реформы. При этом необходимо рассмотреть ряд теоретических и практических вопросов. И здесь весьма полезно воспользоваться опытом постстабилизационной политики в странах Латинской Америки в 80-е - начале 90-х годов. Наибольший интерес вызывает практика бюджетного, кредитно-денежного и ва лютного регулирования в Аргентине, Бразилии, Мексике и Чили.
С макроэкономической точки зрения снижение бюджетного дефицита в рассматри ваемых странах достигнуто довольно быстро, за год- два после принятия стабилизационных программ. Оно произошло в основном за счет сокращения бюджетных расходов. При этом, поскольку экономию текущих государственных затрат по экономическим и социальным причинам осуществить всегда сложнее, были урезаны государственные инвестиции в эко номическую и социальную сферы. Увеличение же доходной части бюджета обеспечивалось за счет вь1ручки от продажи государственных предприятий, роста экспортно-импортных пошлин и отчасти инфляционного налога.
Очевидно, такое сокращение дефицита бюджета носит краткосрочный характер и не может стать основой устойчивого экономического роста. Возобновление роста потребо вало коренной бюджетной реформы, принципиально иных подходов к осуществлению бюджетной политики.
ДЕНИСОВА Елена Васильевна, кандидат экономических наук, старший научный сотрудник ИМЭМО РАН.
Прежде всего следует отметить позитивные изменения в самой философии бюджетной стратегии. Пережив тяжелые времена макроэкономической разбалансированности, долго вого кризиса и финансовых потрясений, латиноамериканские государства осознали важней шую роль бюджетной дисциплины для устойчивого экономического развития. То есть необходимо было определить размеры дефицита и источники его финансирования, чтобы при этом не выйти за рамки допустимой инфляции при стимулировании экономического роста.
Ортодоксальный подход, как известно, считает достижение сбалансированного бюджета главной целью бюджетной политики, что вряд ли отвечает реалиям большинства рефор мируемых экономик. Более того, стремление добиться нулевого дефицита или нулевой инфляции любой ценой неразумно, так как может привести к разрушительным послед ствиям для хозяйства и взорвать социально-политическую ситуацию.
Рассматриваемые страны руководствовались более гибким подходом, что означало сокращение дефицита до приемлемого уровня. Иными словами, дефицит бюджета поддер живался на таком уровне, чтобы превышение расходов над доходами могло быть профи нансировано неинфляционными методами (главным образом внутренними и внешними государственными займами) и без нарушения других макроэкономических параметров в среднесрочной перспективе. Тем самым акцент в бюджетной политике ставился на способы финансирования бюджетного дефицита, а не собственно его величину. Очевидно, такая бюджетная политика должна была быть обязательно подкреплена соответствующими огра ничениями в кредитно-денежной сфере, препятствующими инфляционному финансиро ванию дефицита.
Наиболее взвешенным подходом к бюджетному регулированию на протяжении по следнего десятилетия характеризуется экономическая политика Чили. Так, гражданское правительство, пришедшее к власти в 1990 г., законодательно закрепило основные прин ципы макроэкономического регулирования с целью поддержания адекватных уровней инфляции, роста и обменного курса. Перед правительством и центральным банком стави лась задача не допустить в среднесрочной перспективе роста бюджетного дефицита более 2% ВВП, включая дефицит центрального банка, или увеличения дефицита платежного баланса по текущим операциям свыше 4 - 5% ВВП. Правительству вменялось в обязанность препятствовать резким колебаниям общих государственных расходов и экономической активности в целом. Неукоснительное следование принципам макроэкономического равно весия стало, несомненно, важнейшей составляющей устойчивого экономического роста после достижения финансовой стабилизации в середине 80-х годов.
Важно подчеркнуть, что бюджетная реформа была тесно связана с изменениями оценки роли инфляции в стимулировании экономического роста. Хорошо известно, что многие латиноамериканские страны, особенно Аргентина и Бразилия, последние десятилетия существовали в условиях довольно высокой инфляции. Здесь сложилась своеобразная "инфляционная культура", неотъемлемой частью которой стала постоянная индексация всех видов доходов экономических агентов. Общество мирилось с существованием инфля ции в обмен на оживление экономического роста и сокращение безработицы. Примеча тельно, что Аргентина в 1991 г. и Бразилия в 1994 г. принципиально отказались от прежней политики и стали на путь неинфляционных методов стимулирования экономики. Более того, Бразилия приступила к осуществлению плана финансовой стабилизации в начале 1994 г., в период, когда ее экономика в отличие от других латиноамериканских стран имела положительные темпы роста (4,1% в 1993 г. и 5,7 в 1994 г.').
В целом умеренно-жесткая денежная политика сохранялась в этих странах и в период восстановления роста. Например, была законодательно закреплена независимость цент ральных банков. Центральным банкам в свою очередь было запрещено кредитовать правительства и коммерческие банки, а также осуществлять денежную эмиссию, не под крепленную адекватным ростом золото-валютных резервов. Одновременно, чтобы обес печить оживление хозяйства кредитными ресурсами, в Чили, Аргентине и Бразилии по мере финансовой стабилизации стала проводиться политика понижения процентных ставок по кредитам. Были также снижены резервные требования, предъявляемые к банкам, в целях увеличения предложения капитала. Наряду с этим, чтобы стимулировать сбережения населения, поддерживались реальные положительные ставки по депозитным вкладам. Не трудно заметить, что по ряду аналогичных позиций российское правительство и Цент-
См. "The Latin American Strategist", 31.V.1995, p. 27.
ральный банк весной и летом 1995 г. осуществляли прямо противоположные действия, которые обычно в мировой практике применяются для недопущения "перегрева" эконо мики.
Вместе с тем опыт латиноамериканских стран показывает, что неинфляционное финан сирование должно осуществляться в разумных пределах, чтобы не вызвать неконтро лируемого увеличения доли внутреннего и внешнего государственного долга в ВВП. Нега тивные последствия чрезмерного наращивания внутреннего долга наглядно демонстрирует опыт Мексики. Дело в том, что финансовый кризис, потрясший страну в конце 1994г.-начале 1995 г., наряду с другими факторами был вызван непомерным возрастанием объема государственных краткосрочных долговых обязательств, в том числе размещенных среди зарубежных инвесторов. Так, к концу 1994 г. объем государственного краткосрочного долга составил 18,4% ВВП. По данным министерства финансов, на 31 декабря 1994 г. пра вительство разместило около 168 млрд. новых песо в различных гарантированных госу дарством ценных бумагах. Более половины этой суммы приходилось на боны казначейства (так называемые тесобоны), выплаты по которым были привязаны к обменному курсу доллара. При этом 65% выпущенных бонов были приобретены зарубежными инвесторами. Обслуживание растущего государственного долга привело к разбуханию дефицита пла тежного баланса по текущим операциям, превысившего 8% ВВП. Когда в конце 1994 г. из-за роста ожиданий неминуемой девальвации песо началось "бегство капитала", мексиканское правительство продолжало финансировать растущий дефицит безудержной эмиссией ценных бумаг. В результате только за несколько недель в конце 1994 г. на покрытие дефицита было израсходовано около 80% валютных резервов страны.
Мексиканский финансовый кризис обнажил дестабилизирующую роль чисто портфель ного капитала в неустойчивых экономиках. Быстрое расширение спекулятивного капитала, отмеченное в латиноамериканских странах, особенно в Мексике, в начале 90-х годов, как показывает практика, при изменении конъюнктуры может в одночасье смениться его оттоком, что крайне усугубляет трудности, вызванные просчетами в экономической политике. Отметим при этом, что мексиканский кризис болезненно затронул и экономику Аргентины и Бразилии, хотя доля краткосрочного государственного долга в ВВП здесь была заметно меньше, чем в Мексике. Для предотвращения начавшегося оттока капитала правительства этих стран вынуждены принимать дополнительные меры для успокоения внешних инвесторов, в частности резко повысить ставки по краткосрочным кредитам (в Аргентине в 3 раза).
Пример политики другого рода демонстрирует Чили, где в течение десятилетия осу ществляется жесткий контроль на рынке ссудного капитала, в частности за движением "коротких" денег. Так, государственный краткосрочный долг Чили составляет менее 2% ВВП, а при решении проблем неинфляционного финансирования предпочтение явно отда стся долгосрочным кредитам и прямым инвестициям, прежде всего из внутренних ис точников.
Высокий уровень внутренних сбережений (около 25% в 1994 г. - наивысший показатель в Латинской Америке) существенно снизил потребности экономики во внешних капиталах. Поэтому Чили оказалась единственной страной региона, которая не ощутила на себе последствий финансового кризиса в Мексике.
В настоящее время специалисты обсуждают вопрос, будут ли другие латиноамери канские страны вводить контроль за движением краткосрочных капиталов и- более широко - может ли мексиканский кризис стать основанием для отказа от либерализации рынка капиталов и других радикальных экономических преобразований. Однако ни у кого не вызывает сомнения настоятельная необходимость принятия мер, направленных на увеличение внутренних накоплений и снижение зависимости от иностранных капиталов.
В принципе пример таких стран, как Чили или Южная Корея, показывает, что политика ограничений на кругооборот иностранного, особенно краткосрочного, капитала не обязательно противоречит задачам экономического роста или интеграции в мировое хозяйство. В любом случае на нынешнем этапе российской экономической реформы, когда происходит быстрое развитие финансового и фондового рынков, зачастую опережающее создание соответствующей законодательной базы, тщательный анализ мировой практики регулирования рынка капиталов и выработка на его основе разумной политики по отношению к иностранным, и в частности краткосрочным, займам представляются весьма важными.
Во всех рассматриваемых странах ключевым звеном бюджетной политики стала нало говая реформа, направленная на создание эффективной системы налогообложения, которая, с одной стороны, обеспечивает доходную часть бюджета, а с другой - стимулирует инвестиции в производство. При этом, как правило, использовались схожие принципы изменения налоговых систем, что подтверждает их определенную универсальность для реформируемых экономик. Среди них: расширение базы налогообложения; сокращение числа взимаемых налогов; пересмотр применяемых ставок, в том числе сокращение их множественности; ликвидация большинства налоговых льгот и исключений; ужесточение контроля за сбором налогов.
Так, в Мексике для повышения эффективности налогообложения и стимулирования сбережений и инвестиций ставка личного подоходного налога снижена с 50% в 1988 г. до 35% в 1992 г., а корпоративного- с 42 до 35% соответственно. В тот же период число налогоплательщиков выросло с 1,9 млн. до 4 млн., что компенсировало потери от снижения ставок.
Одновременно была введена единая для всей экономики ставка налога на добавленную стоимость (НДС), равная 10%. До этого для большинства налогоплательщиков она состав ляла 20%^. Были также снижены некоторые косвенные налоги, в том числе на автомобили, табачные изделия и пиво. Вместе с тем, чтобы восполнить сокращение поступлений, увеличен налог на бензин, а его цена выросла на 60%.
С целью упорядочения и повышения эффективности сбора налогов, общее количество федеральных налогов сокращено с 18 до 6, Одновременно ужесточен административный контроль за их уплатой. В результате с 1988 по 1992 г. налоговые поступления в мекси канский бюджет выросли в реальном измерении на 28,8%, в то время как ВВП на 14,5%^.
В Аргентине коренная реформа налоговой системы началась на рубеже 90-х годов. Здесь основная роль в увеличении государственных доходов была отведена НДС. В 1990 г. введена единая ставка НДС, охватывающая все виды товаров и услуг (в 1992 г. она составляла 18%). А в 1991 г. принят пакет мер, направленных на повышение эффективности мобилизации налоговых поступлений. Так, отменены многие тормозящие рост налоги (всего 12 видов), в том числе налоги на экспорт и финансовые сделки, а также обязательные сборы, которые поступали в различные фонды развития или на покрытие государственных контролирую щих органов. Одновременно аннулированы все режимы стимулирования и освобождения от налогов в таких капиталоемких отраслях, как металлургия, судо- и самолетостроение.
В настоящее время финансовая система в стране базируется на четырех видах налога: единый и стандартный НДС; налог на доходы; импортные тарифы и акцизы на некоторые виды товаров (нефтепродукты, сигареты, алкогольные напитки). В 1990 г. конгресс узаконил введение разного рода наказаний за неуплату налогов, что позволило повысить эффективность деятельности налоговых органов. Только в конце 1990 г. проведено 400 тыс. инспекций состояния уплаты налогов крупными налогоплательщиками. В результате реформ налоговые поступления в бюджет существенно выросли: с 12,7% ВВП в 1989 г. до 22,5% ВВП в 1992 гЛ
В то же время, по мнению специалистов, дальнейшее совершенствование налоговой системы должно затронуть в первую очередь подоходный налог, доля которого в ВВП совершенно недостаточна (1,8% в 1992 г.). Так, было признано ошибочным снижение корпоративного подоходного налога в 1990 г. до 20%, и в 1992 г. он вновь был увеличен до 30%. Также упрощен порядок взимания личного подоходного налога, введены ставки в 10-30% в зависимости от уровня дохода, а минимальный размер облагаемого месячного дохода повысился. При этом сохранились традиционно очень высокие ставки налогов, удерживаемых при оплате труда. Все вычеты составляют около 50%, из них 26% идет на пенсионное обеспечение. Специалисты убеждены, что рост личного подоходного налога должен впредь сопровождаться сокращением налогов на заработную плату, так как ина че чрезмерное возрастание стоимости рабочей силы приведет к ее неизбежному сокращению. Кроме того, в 1993 г. минимальный облагаемый доход был установлен на уровне
^ cm. N. L usli g. Mexico: The Remaking of an Economy. Washington. 1993, p. 98. " cm. "the Political Economy of Policy Reform". Ed. by J. W i II i am son. Washington, 1994, p. 238. * cm. "argentina: From Insolvency to Growth". World Bank, Washington, 1993, p. 10.
20 тыс. долл. в год, в то время как среднегодовой доход на семью оценивался в среднем в 19 тыс. долл. В результате резко сократилась налогооблагаемая база за счет семей со средним уровнем дохода.
Вообще следует отметить, что проблема налогообложенияягрупп населения с высокими доходами все еще остается трудноразрешимой. В то же время большинство специалистов сходятся в том, ччо в странах с высоким уровнем дифференциации доходов система нало гообложения должна быть прогрессивной. В любом случае система подоходного налого обложения требует дальнейшего реформированияякак в Аргентине, так и в других лати ноамериканских странах.
Что касается Чили, то здесь основные принципы налогообложения заложены еще в 70-е годы. Вместе с тем в 1990 г. принят новый закон об увеличении основных ставок нало гообложения. Главной целью изменений в налоговом законодательстве было получение дополнительных источников для финансированияядорогостоящих социальных программ, направленных на преодоление негативных социальных последствий стабилизации и струк турной адаптации в 80-е годы. Принятие закона позволило государству увеличить еже годные налоговые сборы на 700 млн. долл. (около 2% ВВП). Отметим, что правительство, руководствуясь принципами поддержания устойчивого макроэкономического равновесия, не могло пойти на финансирование дополнительных социальных расходов за счет эмиссии денег или государственных долговых займов, полагая, что любая эмиссия на сумму в 700 млн, долл. неизбежно повлияет на кредитный рынок, экономическую активность и, следовательно, инфляцию.
Бразилия пока отстает от других латиноамериканских стран в реформировании бюд жетной и налоговой систем (оно будет проведено в 1996 г.). До принятия реформы на логовое равновесие в экономике обеспечивается мерами, предусмотренными планом экономической стабилизации, разработанным в 1993 г. Тогда для ликвидации бюджетного дефицита правительство сформировало чрезвычайный социальный фонд за счет повы шения действующих и установления новых налогов. По оценкам, этот фонд останется главным инструментом поддержанияяфискального равновесия в экономике до выработки новой бюджетной концепции. Другим источником пополнения фонда стали доходы от продажи акций государственных предприятий. Только за 1994-1995 гг. в фонд социальной поддержки реформы направлено около 900 млн. долл.
Ill
Эффективность бюджетной политики определяется способностью государства не только мобилизовать средства, но и рационально их использовать. В политике бюджетных расходов в постстабилизационный период также можно выделить некоторые общие при оритеты. К ним относятся: установление жестких лимитов на расходы центрального пра вительства; существенное сокращение административных расходов и переориентация высвобожденных средств на неотложные общественные нужды; сокращение неоправданных льгот и субсидий, прежде всего государственным предприятиям; приватизация государст венной собственности; выборочное прекращение финансирования второстепенных для нужд экономики проектов; реструктуризация государственного долга.
Наибольшее воздействие на сокращение текущих государственных расходов и инвес тиций оказало разгосударствление собственности. Например, в Мексике в результате приватизации бюджетные расходы по этим статьям сократились с 6% ВВП в 1987 г. до 2% в 1991 гЛ Такая же тенденция отмечается в Аргентине и Чили.
В большинстве латиноамериканских стран также проведена ревизия финансируемых государством проектов. Часть неэффективных или второстепенных проектов закрыта или заморожена, а высвобожденные средства направлены на поддержание необходимых произ водственных мощностей и инфраструктуры, финансирование которых жизненно необ ходимо для функционирования и оживления хозяйства.
Вторым по значению источником бюджетной экономики стало сокращение админист ративных расходов центрального правительства. Так, в Аргентине численность занятых в федеральных органах управления сократилась в 1991-1992 гг. на 103 тыс. человек, или
• cm. P. A s ре. Economic Transformation: The Mexican Way. London, 1993, p. 33. 82
на 15%. Это позволило правительству снизить реальные суммарные затраты на оплату/ государственных служащих на 10% в 1992 г. при увеличении ее среднего уровня^.
Бюджетная адаптация в долгосрочном плане предполагала увязку уровня и структуры государственных расходов с задачами экономического роста, иными словами, перераспре деление и эффективное использование высвобождаемых и мобилизуемых ресурсов. В ряде стран первостепенной была признана задача восстановления государственных инвестиций, резко сократившихся в годы финансовой стабилизации. Предполагалось, что помимо непос редственного воздействия на экономический рост, государственные капиталовложения сыграют стимулирующую роль в возобновлении притока частных инвестиций. Действи тельно, многие исследования подтверждают тесную корреляцию между ростом государст венных и частных инвестиций в латиноамериканских странах в 70-80-е годы^.
Именно возобновление государственных капиталовложений наряду с другими факто рами после достижения макроэкономической стабилизации генерировало экономический рост. Так, в Чили в 1984 г. (первый год оживления после депрессии) бюджетные расходы по сравнению с докризисным 1981 г. выросли с 23,3 до 25,7% ВВП, а дефицит бюджета увеличился до 4,3% ВВП. Это подтверждает, на наш взгляд, справедливость высказанного ранее положения о необходимости прагматичного подхода к определению допустимого уровня дефицита. К 1994 г. доля валовых инвестиций в ВВП поднялась уже до 24%. При этом можно отметить следующую последовательность в динамике инвестиций: сначала выросли государственные капиталовложения, затем возобновился приток иностранного частного капитала и только потом подключились местные частные инвесторы.
Приоритетным направлением государственных инвестиций стала производственная инфраструктура. Капиталовложения в этой сфере выросли, например, с 200 млн. долл. в 1989 г. до 800 млн. в 1993 г. Одновременно государство стимулировало приток частного капитала, приняв закон, регулирующий финансовый механизм подключения частного инвестора к производственным проектам. V
Стимулирующую роль в росте внутренних сбережений и накоплений в Чили сыграла реформа социального обеспечения, которая представляла собой форму вынужденных частных сбережений, существенная часть которых, согласно закону, должна быть помещена в государственные облигации. Приватизация пенсионной системы, начавшаяся еще в 1980 г., сыграла главную роль в повышении уровня внутренних сбережений, составивших в 1994 г. 25,4% ВВП. Для сравнения отметим, что в Мексике норма внутренних сбережений составляла в тот же период 13%, а в Бразилии-17%. Пенсионные фонды, а также стра ховые компании стали основными инвесторами в производительный сектор экономики. По оценкам, на май 1995 г. активы пенсионных фондов достигли 22,5 млрд. долл. В 1995 г. центральный банк Чили повысил лимит на инвестиции пенсионных фондов на фондовом рынке с 30 до 37% общих активов, что, по оценкам, еще более увеличило их роль крупного институционального инвестора^
По нашему мнению, чилийский опыт реформы социального обеспечения заслуживает самого тщательного изучения российскими специалистами, тем более, что попытки рефор мирования этой сферы в России пока не увенчались успехом.
Существенным представляется также тот факт, что только с конца 80-х годов, после пя ти лет устойчивого экономического роста, государство в Чили смогло начать финансиро вание крупных социальных программ. Так, с 1989 по 1992 г. бюджетные расходы на обра зование и здравоохранение выросли в реальном измерении на 6%, а на жилищную прог рамму- на 35%. В сочетании с мерами по повышению реальной.зарплаты и занятости это позволило сократить число живущих за чертой бедности с 35% в 1990 г. до 31% в 1992 г.^
В Мексике оживление инвестиций отмечается со второй половины 80-х годов и связано в основном с возобновившимся притоком внешних ресурсов. Что касается государственных инвестиций, то их доля в ВВП, начиная с 1988 г., остается стабильной- чуть более 3%. Следует отметить, что определенная бюджетная адаптация позволила ей начать в 1988 г. осуществление так называемой "Национальной программы солидарности", направленной на борьбу с нищетой. Начиная с 1988 г. социальные расходы федерального правительства неуклонно возрастали. Так, в 1991 г. они составили 7,6% ВВП (43,7% всех расходов гос-
° cm. "argentina: From Insolvency to Growth", p. II. " cm. "world Development", № 1, 1993, p. 136. * cm. "Latin American Equity Research", 31.V. 1995, p. 7. ^ cm. "argentina: From Insolvency to Growth", p. II.
бюджета), что более чем в 2 раза превышало долю государственных инвестиций в про изводственную сферу^. В то же времяяв отличие от Чили социальные расходы фи нансировались за счет возрастания государственного долга.
Что касается Аргентины, то здесь глубокий кризис государственного сектора наблю дался с начала 80-х годов. Соответственно неуклонно сокращалась и доля государственных инвестиций в ВВП (с 6,8% в 1980 г. до 1,8% в 1992 г.). Радикальные реформы, начатые в 1990 г. администрацией Менема, в принципе и не ставили задачу остановить этот процесс. Они были нацелены на жесткую бюджетную экономию и широкомасштабную и быструю приватизацию государственных предприятий, в том числе крупных. По данным на 1992 г., государство продолжало поддерживать лишь инвестиции в энергетику и добывающую промышленность, также в транспорт (соответственно 1,1 и 0,2% ВВП), а инвестиции в обрабатывающую промышленность прекратились.
Заметим, что в 90-е годы Аргентине удалось, в отличие от остальных латиноаме риканских стран, существенно сократить расходы на оборону. Затраты же на образование и здравоохранение поддерживались на уровне 0,1% ВВП. Это- минимальный уровень за десятилетие, при этом доля социальной сферы в общих бюджетных расходах составила всего 2,5%. Одновременно практически прекратилось выделение средств на жилищное строительство и социальное обеспечение.
Отмеченные явления связаны не только с жесткой бюджетной экономией, но и с начавшейся кардинальной реорганизацией государственных финансов. Многие функции правительства передаются региональным административным органам, в частности фи нансирование школ, больниц, жилищного строительства и т.п. Одновременно началась приватизация системы социального обеспечения.
По мнению авторов программы, реформа государственных финансов через привати зацию и федерализацию резко снижает спрос на государственные товары и услуги на федеральном уровне. В настоящее время практически все государственные фирмы при ватизированы за исключением нескольких в энергетическом секторе.
Надо сказать, что приватизация сопровождалась заметным ростом частных инвестиций, особенно зарубежных. Собственно они и обеспечили Аргентине, как и Мексике, эконо мический рост. Важно подчеркнуть, однако, что в отличие от Мексики Аргентина пыталась направить усилившийся приток капитала в производственную сферу. Чтобы нейтра лизовать инфляционный эффект, экономическая политика основывалась не на механизмах денежной абсорбации, а на поисках путей расширения инвестиционных предложений. Для этого, например, предпринимались меры по изменению относительных цен в сторону удешевления цен на средства производства.
Наряяу с этим осуществлялась политика, направленная на стимулирование рыночной конкуренции. В принципе было отменено регулирование оптовых и экспортных рынков. Распущены такие контролирующие органы, как Национальный совет по зерну. Нацио нальный совет по мясу. Национальный институт лесного хозяйства, Национальное управ ление по производству сахара. Фонд развития молочной промышленности и др. Пересмотр действующих норм с целью развития конкуренции привел к тому, что в стране стали осуществляться в основном высокопроизводительные инвестиции. Только в 1990-1991 гг. в экономике было создано более 600 тыс. новых рабочих мест.
Одновременно государственное регулирование направлялось на снижение зависимости от внешних инвестиций и разработку механизмов по стимулированию внутренних накоп лений. Так, вслед за Чили Аргентина начала реформу социального обеспечения, включая создание частных пенсионных фондов, что, по оценкам, может обеспечить ежегодное накопление средств на сумму 2,5-3 млрд. долл.
В целом, если в 1990 г., до начала реформы, валовые инвестиции упали до самого низкого уровня в истории страны- 8,1% ВВП, то в 1991 г. (первый год реформы), они выросли до 12,5% ВВП, а в 1993 г.- почти вдвое по сравнению с 1990 г. Весь рост осуществлен за счет инвестиций".
Такая, поччи моментальная реакция частного капитала на начавшиеся преобразования, не является типичной дляяповедения частных инвесторов и объясняется, видимо, особен ностями проводимой в Аргентине макроэкономической адаптации, в первую очередь кредитно-денежной и валютной политики.
"' cm. P. A s р с. Ор. cit., р. 1 19. ' ' cm. "argentina: From Insolvency to Growth", p. 109.
84
IV
Главными инструментами активной финансовой политики государства стали регу лирование ставки банковского процента с целью привлечения частных инвестиций через стимулирование частных сбережений, а также эффективное распределение внутреннего кредита между производителяяи. Кредитная политика в интересах роста в свою очередь тесно связана с валютным регулированием, особенно с мерами, позволяющими не только повысить уровень конкурентоспособности страны на мировом рынке и, следовательно, стимулировать нетрадиционный экспорт, но и обеспечить поддержание на разумном уровне ставки банковского процента, чтобы предотвратить отток капитала за рубеж.
Каким должен быть режим оптимального валютного курса после достиженияяопре деленной финансовой стабилизации - вопрос исключительно сложный. Латиноамери канские страны по-разному подошли к решению этой проблемы. Наибольший интерес в настоящее время вызывает опыт валютного регулирования Аргентины. Дело в том, что здесь мы сталкиваемся с наиболее радикальным воплощением концепции фиксированного обменного курса и его возможного влияния на макро- и микроэкономику.
Ключевым элементом реформы в Аргентине стало введение в апреле 1991 г. свободной конвертируемости аустраля (а в 1992 г. новой денежной единицы- песо) по фикси рованному обменному курсу к доллару. Государство со своей стороны официально отка залось от денежной эмиссии, если она не обеспечивалась соответствующим увеличением золото-валютных резервов. Закон о конвертируемости сыграл решающую роль в вос становлении доверия к местной валюте после многих лет полной долларизации экономики и подавлении инфляционных ожиданий. Так, только с мая по август 1991 г. населением было депонировано в местных банках более 2 млрд. долл., или 1/2 всей наличной денежной массы. В результате проценты по срочным вкладам стали неуклонно снижаться, достигнув в середине 1992 г. 10% годовых- самого низкого уровня за последние 30 лет. В целом с 1990 г. денежная масса удвоилась в реальном измерении, приччм, что важно, неинфля ционным путем. Возросшие в результате макроэкономической стабилизации ликвидность и спрос стимулировали быстрое экономическое оживление.
Начавшийся подъем в экономике был поддержан предложением кредитных ресурсов на внутреннем рынке в результате увеличившейся денежной массы, растущих депозитов и положительных реальных процентных ставок. Возросшая доступность кредита для произ водственных вложений подтверждается ростом импорта и производства товаров инвести ционного спроса в 1992 г.^. В то же время банки не всегда могли удовлетворить по требности производителей, поскольку испытывали повышенный спрос на кредитные ресур сы и на нужды потребления, а также для обслуживания экспортно-импортных операций и т.п. Специалисты считают, что доступ к кредитным ресурсам могла бы облегчить приватизация банков, которая в принципе заявлена как одно из направлений совер шенствования банковской системы. Пока же в этой сфере явно доминируют государст венные банки.
Важным источником экономического роста стала также отмена нетарифных барьеров и экспортных пошлин. Введение компенсационной схемы для экспортеров помогло выров нять стимулы для внутренних производителей и экспортеров. В результате в 1992 г. отме чен заметный рост как экспорта (за счет продукции сельского хозяйства и нетрадиционныы товаров), так и импорта (за сччт потребительской и инвестиционной продукции).
Вместе с тем многие считают, что введение фиксированного обменного курса вряд ли может быть рекомендовано всем реформируемым странам. Как известно, поддержание в течение длительного времени завышенного валютного курса неизбежно ухудшает торговый и платежный баланс страны. Так, в Аргентине в 1993 г. дефицит торгового баланса со ставил 3,4 млрд. долл., а текущего платежного - 9 млрд. Поэтому поддержание экономи ческого роста продолжает зависеть от притока капитала извне. Уязвимость такого поло жения отчетливо проявилась в начале 1995 г. после финансового кризиса в Мексике. Меры, предпринятые Аргентиной для предотвращения оттока капитала и восстановления доверия зарубежных инвесторов, выразившиеся в вынужденном увеличении процентных ставок, негативно сказались на внутренних инвестициях и вызвали замедление темпов эконо мического роста. В последнее время появились сообщения о том, что Аргентина все же перейдет к режиму
' cm. "world Economy", № 2, 1994. p. 182.
гибкого фиксированного курса после небольшой девальвации. Удастся ли стране не ока заться вновь перед угрозой растущей инфляции, покажет время. Другая проблема заклю чается в том, будет ли достаточным рост внутренних сбережений и инвестиций для обес печения самоподдерживающегося роста за счет внутренних источников.
Денежная реформа, во многом схожая с аргентинской моделью, проведена в 1994 г. и в Бразилии. Новая свободно конвертируемая денежная единица (реал), введенная в обра щение 1 июня 1994 г., была также "привязана" к доллару, а ее эмиссия могла осущест вляться только с учетом золото-валютных резервов и акций госпредприятий, реализуемых на внешнем рынке. В результате годовой уровень инфляции упал с 2 490% в 1993 г. до 35% в 1995 г.^. Одновременно снижены таможенные тарифы, ослаблены ограничения на приток иностранного капитала и развернута приватизацияякрупных государственных предприятий.
Повышение степени открытости экономики и растущая разница между внутренними и внешними процентными ставками стимулировали, как и в Аргентине, невиданный приток иностранного капитала - около 29 млрд. долл. Столь внушительное вливание капитала в экономику привело к существенному завышению реального курса национальной валюты. Кроме того, в результате резко возросшего импорта и снижения эффективности экспорта ухудшился торговый баланс. В этих условиях Бразилия, в отличие от Аргентины, отка залась от поддержания фиксированного обменного курса и в марте 1995 г. девальвировала реал. Был введен режим гибкой фиксации обменного курса и установлены пределы его колебаний (0,88-0,93 реала за доллар). Специалисты предвидят возможную дальнейшую девальвацию и расширение установленных лимитов, поскольку при ежемесячной инфляции в 2-3% удерживать обменный курс в заданных пределах затруднительно. Для сравнения нельзя не отметить, что российское правительство в июле 1995 г. ввело "коридор" колебаний обменного курса рубля к доллару при уровне инфляции, по крайней мере, в 2 раза превышающей ежемесячный рост цен в Бразилии.
В настоящее время бразильское правительство предпринимает усилия для недопущения "перегрева" экономики, вызванного потребительским бумом. Основными инструментами являются ограничение доступа к кредитным ресурсам и повышение таможенных тарифов на импорт. В то же время до принятия бюджетной и налоговой реформ, планируемых на 1996 г., государство весьма ограничено в рычагах макроэкономического воздействия. А опыт показывает, что одних мер валютного регулирования, не подкрепленных адек ватной бюджетной и кредитно-денежной политикой, может оказаться недостаточно.
В этой связи особого изучения заслуживает опыт валютного регулированияяв Мексике и прежде всего в свете происшедшего здесь финансового кризиса. Это тем более важно, ччо она всегда приводилась как пример успешной политики макроэкономической стабилизации и, хотя не столь устойчивого, как в Чили, перехода к экономическому росту. Оживление экономики началось в Мексике в 1989 г., и вплоть до 1994 г. ВВП рос в среднем на 3,5% в год.
Политика обменного курса была основным инструментом борьбы с инфляцией начиная с 70-х годов. В 80-е и 90-е годы регулирование валютного рынка осуществлялось вокруг фиксирования номинального обменного курса, что привело к крайней нестабильности его реального соотношения. Так, уже с 1988 г., в первый год преодоления спада, началось завышение реального обменного курса национальной валюты.
Как и в Аргентине, основной его причиной послужило возобновление притока иност ранного и "убежавшего" ранее местного капитала. Этот процесс стимулировался также довольно высокой ставкой банковского процента - около 20% годовых при инфляции в 8% в 1993 г. и примерно 7% в 1994 г. Стимулирующее воздействие на приток капитала извне оказало также присоединение Мексики к Договору о свободной торговле в Северной Америке (НАФТА). При этом, как уже отмечалось, значительная доля зарубежного капитала поступала в форме краткосрочных займов, что имело следствием чрезмерное увеличение доли внутреннего и внешнего государственного долга в валовом продукте.
Политика поддержания завышенного обменного курса песо привела к тому, что с 1987 по 1993 г. экспорт увеличился примерно наполовину, а импорт вырос в 4 раза. В результате к концу 1994 г. отрицательное сальдо торгового баланса составило около 17 млрд. долл. Тем не менее, поскольку сильная национальная валюта устраивала потребителя, а следовательно, и власти в преддверии выборов, правительство не решалось девальвировать национальную валюту. И только в декабре 1994 г. уже новое правительство приняло
" cm. "world Market Country Summaries". Washington, 1994, p. 137. 86
решение о девальвации песо на 20% и введении плавающего обменного курса. Известие о девальвации вкупе с подъемом банковских ставок в США привело к массовому "бегству" капитала из Мексики, По некоторым оценкам, только за 9 дней после объявления о девальвации из страны ушло около 8 млрд. долл., или почти 12% всех иностранных ин вестиций.
США, Международный валютный фонд и международные финансовые институты вы делили на спасение финансовой системы Мексики около 60 млрд. долл. Однако за стаби лизацию придется заплатить высокую цену. В настоящее время в стране реализуется чрезвычайная экономическая программа, включающаяярезкое сокращение государст венных расходов: либерализацию цен на натуральный газ и промышленное топливо; приватизацию ряда стратегических отраслей, в том числе железнодорожного транспорта, телекоммуникаций, аэро- и морских портов.
Чтобы предотвратить крах банковской системы, резко увеличены краткосрочные про центные ставки. Удушающие ставки по кредитам и нестабильная валюта вызвали спад деловой активности, так как многие компании сократили или заморозили свои инвес тиционные проекты до наступления финансовой стабильности. Недоверие инвесторов усугубляется неопределенностью будущего валютного режима, так как Банк Мексики настаивает на введении фиксированного обменного курса, а министерство финансов выс тупает за сохранение его свободного колебания.
В целом, кризис прервал положительную динамику роста и отбросил экономику страны на несколько лет назад. Обществу вновь придется нести бремя экономических и со циальных издержек стабилизации. По предварительным оценкам, в 1995 г. ВВП сократился на 4-5%, а инфляцияяв годовом измерении увеличилась до 50% по сравнению с 7,1% в 1994 г.' 4.
События в Мексике ясно показали, к каким катастрофическим последствиям может привести неадекватность и негибкость бюджетной и кредитно-денежной политики, отсут ствие контроля со стороны центрального банка и министерства финансов за основными макроэкономическими агрегатами и действенного оперативного вмешательства.
Обратимся к опыту Чили, где вот уже в течение десятилетия после успешной финан совой стабилизации наблюдается устойчивый экономический подъем при контролируемой инфляции. Валютная политика здесь характеризуется использованием пассивного ползу чего курса с элементами управляемого плавания в пределах 10%. Другими словами, правительство гибко управляет номинальным валютным курсом, чтобы предотвратить его чрезмерное реальное завышение.
В Чили политика обменного курса стала важным инструментом перераспределения ресурсов, в том числе роста экспорта. За последние годы страна превратилась из сырьевого экспортера (меди) в развитого экспортера с довольно диверсифицированной структурой вывоза. Так, в последние годы нетрадиционный экспорт рос на 14% в год. Отметим, что исходные предпосылки для этого заложены еще в конце 70-х годов в результате либерализации внешнеэкономической деятельности, когда средний уровень таможенных пошлин был понижен до 15%.
В принципе использование валютного курса в качестве механизма перераспределения ресурсов может вступить в противоречие с задачами поддержания стабильной инфляции. Однако жесткая кредитно-денежная политика в течение последнего десятилетия позволяла государству держать ситуацию под контролем. Так, регулирование денежной массы уси ливается, когда возникает опасность "перегрева" экономики (как в 1993 г.).
В целом поддержание высокого и стабильного реального обменного курса и ограни чительная кредитно-денежная политика - основные приоритеты центрального банка Чили. После катастрофических последствий чрезмерной либерализации банковской деятельности в 70-е годы, приведшей фактически к краху финансовой системы в 1982 г., жесткий государственный контроль над рынком ссудного капитала восстановлен и сохраняется до сих пор. Ставка банковского процента поддерживаетсяяна реальном положительном уровне для того, чтобы предотвратить отток капитала за рубеж и мобилизовать сбережения для финансирования бюджетного дефицита.
С 1985 г. центральный банк и министерство финансов используют новые подходы к денежной политике, активно Бездействуя на открытый рынок кредитных ресурсов через механизм регулирования процентной ставки на государственные обязательства. При этом
* cm. "the Latin American Strategist", 31.V.1995, p. 27.
центральный банк использует для финансирования внутреннего долга только государст венные облигации, то есть неинфляционные механизмы.
В 1989 г. принят новый закон о центральном банке, закрепивший его независимость от центрального правительства и одновременно четко сформулировавший его права и обязанности, в том числе по соблюдению принципов макроэкономического равновесия. Вместе с тем государство продолжает строго контролировать деятельность коммерческих банков. Вообще надо отметить, что среди рассматриваемых стран Чили осуществляят наиболее строгое регулирование финансовой сферы.
В целом нельзя не признать, что кредитно-денежная и валютная политика в Чили оказалась самой успешной среди латиноамериканских стран в решении задачи восста новления и поддержания устойчивого экономического роста. Основная причина успеха видится в том, что экономическая политика оказалась адекватной общей стратегии раз вития, направленной на подъем не только экспортного, но и внутреннего производства за счет как внешних, так и постоянно растущих внутренних капиталовложений.
В заключение хотелось бы сделать еще несколько дополнительных замечаний общего характера, почерпнутых из изуччния опыта латиноамериканских стран по преодолению экономического спада.
Во-первых, макроэкономическая стабилизация и доверие со стороны инвесторов к политике правительства - необходимое условие восстановления производственных инвес тиций. При этом крайне важно, чтобы государственная политика была непротиворечивой, последовательной и стабильной. Если государство часто меняет "правила игры" или использует противоречащие друг другу меры регулирования, инвесторы, как правило, занимают выжидательную позицию и не спешат делать долгосрочные капиталовложения.
Во-вторых, зачастую достижения макроэкономического равновесия недостаточно для восстановления доверия инвесторов. В этих случаях требуется специальная политика по привлечению частного капитала, например, прямое участие государства в ключевых для экономики инвестиционных проектах, предоставление для этого государственной инфра структуры и т.п.; создание благоприятного инвестиционного климата, в частности предоставление налоговых каникул, льгот и прочих стимулов.
В-третьих, важнейшим условием роста частных инвестиций может стать притоков достаточном объеме внешних ресурсов. Это связано не только с непосредственным рас ширением инвестиционных ресурсов, но и с повышением доверия частного сектора к проводимым реформам. Вместе с тем общая стратегия развития должна все же ориен тироваться на рост внутренних сбережений и инвестиций и постепенное сокращение зависимости от притока капитала извне. Одновременно в политике поощрения иност ранных капиталовложений приоритетными должны стать прямые, а не портфельные ин вестиции.
Наконец, важно отметить, что постстабилизационная политика по сравнению с финан совой стабилизацией требует зачастую большего консенсуса в обществе относительно реформ, так как непосредственно затрагивает интересы отдельных промышленных и финансовых групп. Поэтому успех ее зависит не только от компетентного и гибкого государственного регулирования, но и от политической воли, а также стабильной со циально-политической ситуации в стране.