Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
PAGE 94
Министерство образования и науки Российской Федерации
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
«РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ГУМАНИТАРНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ, УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА
ФАКУЛЬТЕТ УПРАВЛЕНИЯ
Кафедра государственного и муниципального управления
Гурина Нелли Игоревна
Анализ и совершенствование организационной структуры органов местного самоуправления
(на примере Ахтубинского сельского поселения)
Дипломная работа студента
5-го курса заочного отделения
|
Допущено к защите на ГАК Зав. кафедрой, к.э.н., доцент _______________ (личная подпись) _______________ (дата)
|
Научный руководитель _______________ Шор И.М. (личная подпись) _______________ (дата)
|
Москва 2010
СОДЕРЖАНИЕ
|
[1] [2] ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ И ФУНКЦИИ [2.1] Понятие местного самоуправления [2.2] 1.2 Основные принципы и функции местного самоуправления [2.3] 1. 3 Муниципальные бюджеты – финансовые [2.4] основы местного самоуправления [2.5] 1. 4 Организационная структура органа [2.6] местного самоуправления: понятие, виды
[3] [3.1] 2.1 Общая характеристика Ахтубинского сельского поселения [3.2] В состав муниципального образования Ахтубинского сельского поселения входят 4 населенных пункта, в которых постоянно проживает населения в количестве 1990 человек. В летний период численность населения увеличивается в несколько раз за счет населения, прибывающего в садоводческие товарищества и домовладения, использующиеся как сезонные. [3.3] На территории Ахтубинского сельского поселения проживают: [3.4] - участников Великой Отечественной войны – 16 человек, [3.5] - участников боевых действий в Афганистане и на Кавказе – 9 человек [3.6] - пенсионеров – 304 человека, [3.7] - детей – 393 человека, [3.8] - многодетных семей с несовершеннолетними детьми – 8, [3.9] На территории Ахтубинского сельского поселения расположены следующие предприятия: [3.10] - 13 торговых предприятий, из них: 1 кафе, 1 ресторан, 5 закусочных. [3.11] - лечебное учреждение фельдшерско-акушерский пункт в п. Колхозная Ахтуба. [3.12] - 2 учреждения культуры: сельский Дом культуры, в п.Колхозная Ахтуба , который в 3 квартале 2010 преобразовался в юридическое лицо МУК «Колхозноахтубинский СДК»; сельская библиотека в п.Колхозная Ахтуба, расположенная в здании МУК «Колхозноахтубинский СДК»; [3.13] - 8 садоводческих товариществ; [3.14] - 1 КФХ, ведется производство сельхозпродукции в личных подсобных хозяйствах. [3.15] Жилой фонд, находящийся на территории Ахтубинского сельского поселения, составляет 792 жилых дома, из них: [3.16] 1 многоквартирный жилой дом и 789 усадебных жилых домов. [3.17] За прошедший период основное внимание уделялось работе с населением. За этот период в администрацию поступило 396 письменных и 240 устных обращений. На личном приеме принято 318 человек. В своей работе мы стремились к тому, чтобы ни одно обращение не осталось без внимания. Все заявления и обращения были рассмотрены своевременно и по всем даны ответы и разъяснения. [3.18] Обращения граждан в основном были связаны с вопросами землепользования, строительства, благоустройства территории и вопросами жилищно-коммунального хозяйства, передачей жилых помещений в собственность, решением социальных вопросов. [3.19] За этот период было проведено 7 встреч с жителями сельского поселения в рамках проведения сходов граждан и 10 встреч в рамках проведения публичных слушаний по различным вопросам деятельности. [3.20] Администрацией ведется учет всех землевладений и землепользований граждан в бумажном виде – похозяйственный учет. [3.21] Сотрудниками администрации разрабатывались все нормативные и прочие документы, которые предлагались вниманию депутатов на утверждение. За отчетный период специалистами администрации были подготовлены и вынесены на рассмотрение проекты положений, регламентирующих основные вопросы деятельности администрации. [3.22] Администрация Ахтубинского сельского поселения принимала активное участие в государственных мероприятиях: подготовке в организации и проведении выборов органов местного самоуправления Среднеахтубинского муниципального района, к мероприятиям, связанным с празднованием 65-летия Победы в Великой Отечественной войне, подготовка к проведению «Всероссийской переписи населения 2010 года». [3.23] Основные направления деятельности администрации Ахтубинского сельского поселения в прошедшем полугодии строились в соответствии с Уставом Ахтубинского сельского поселения. [3.24] 1 февраля 2010 года решением Думы Ахтубинского сельского поселения были утверждены герб и флаг Ахтубинского сельского поселения, которые были направлены в Геральдический совет для включения данной символики в регистр РФ и в октябре месяце получили одобрение. [3.25] Формирование, утверждение, исполнение бюджета сельского поселения, реализация полномочий органов местного самоуправления в полной мере зависит от обеспеченности финансами. [3.26] Администрацией Ахтубинского сельского поселения был сформирован, проверен и утвержден Сельской Думой Бюджет 2009, 2010. [3.27] За 2009 год в бюджет Ахтубинского сельского поселения поступило доходов в сумме 9 млн.642 тыс. руб, в том числе: [3.28] Налогов на доходы физических лиц – 1 млн. 799 тыс. [3.29] Налогов на имущество – 60 тыс. руб. [3.30] Земельный налог – 190 тыс.руб. [3.31] Доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности - 2 млн.574 тыс. руб. [3.32] Доходов от продажи материальных и нематериальных активов – 692 тыс. руб. [3.33] Безвозмездных поступлений- 4 млн.327 тыс. руб. [3.34] За первое полугодие 2010 года в бюджет Ахтубинского сельского поселения поступило доходов в сумме 5 млн.201 тыс. руб., [3.35] в том числе: [3.36] Налогов на доходы физических лиц – 2 млн.397 тыс. [3.37] Налогов на имущество –30 тыс. руб. [3.38] Земельный налог – 121 тыс.руб. [3.39] Доходов от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности – 909 тыс. руб. [3.40] Доходов от продажи материальных и нематериальных активов – 155 тыс. руб. [3.41] Безвозмездных поступлений – 1 млн.589 тыс. руб. [3.42] Одним из механизмов повышения эффективности использования средств местного бюджета является муниципальный заказ, который формируется преимущественно на конкурсной основе. За отчетный период администрацией проведено 2 открытых аукциона, 5 запросов котировок цен, по результатам которых заключены 7 муниципальных контрактов: [3.43] В течение отчетного периода администрацией осуществлялась планомерная работа в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом. [3.44] Была проведена значительная работа по приёму – передаче имущества. В собственность сельского поселения передано имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения: жилье, объекты водоснабжения, водоотведения, теплоснабжения. [3.45] Средств местного бюджета на содержание всех муниципальных дорог в исправном состоянии недостаточно, поэтому проводится частичный (ямочный) ремонт, подсыпка, грейдирование в пределах имеющихся бюджетных средств и спонсорской помощи. [3.46] В весенне-осенний период администрацией проводится планировка грунтовых дорог поселения. [3.47] В 4 квартале 2010 года проведен ямочный ремонт асфальтобетонного покрытия дороги п.Колхозная Ахтуба (МТФ), затраты на ремонт составили 406,5 тыс.руб.за счет бюджетных средств. [3.48] Администрация Ахтубинского сельского поселения в 2010 году согласно законодательству РФ оказала помощь в предоставлении сертификатов на социальную выплату на приобретение или строительство жилого помещения трем ветеранам. В настоящее время в очереди на улучшение своих жилищных условий числится 9 семей – это семьи, имеющие возможность участвовать в различных программах. [3.49] Принятый в октябре 2003 года федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» создал условия для появления в стране различных моделей местного самоуправления. С наибольшим числом проблем столкнулись сельские муниципальные образования — одна из наиболее распространенных у нас форм местного самоуправления. [3.50] В силу экономических особенностей они действуют в наиболее неблагоприятных условиях. На них в наибольшей степени сказались последствия периода «реформ». Распад крупных сельхозпредприятий, значительное сокращение уровня государственной поддержки села сильно осложнили их работу. Законодатели, щедро наградив их полномочиями по решению существующих проблем, «забыли» подкрепить их соответствующим финансированием. У многих из них возможности бюджетов не превышают сумм расходов на содержание управленческого аппарата. Тогда как сегодня сельским поселениям республики нужны сотни миллионов рублей на строительство дорог, газо- и водопроводов, жилья, школ, развитие социальной и производственной инфраструктуры. [3.51] Так что же мешает росту налогооблагаемой базы и доходов сельских поселений. Ведающие этими вопросами специалисты районной администрации назвали следующие: [3.52] - непредставление нотариусами данных о купле-продаже земельных участков и домовладений; [3.53] - слабая работа налоговых органов по претензионной работе с недоимщиками; [3.54] - отсутствие единой компьютерной программы с единой базой по учету земель и начислению земельного налога; [3.55] - отсутствие компьютерного программного комплекса по учету сельских жилых домов; [3.56] - установление Налоговым кодексом РФ льгот по местным налогам без обеспечения компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов местных бюджетов. [3.57] Актуализации налогооблагаемой базы сельских поселений мешает и длительная процедура выделения земельных участков для поселений, поскольку нецелесообразно проводить конкурс по выделению земель под строительство на территориях, не пользующихся повышенным спросом. Это ограничивает возможности по представлению земельных участков для строительства и соответственно тормозит формирование слоя плательщиков земельного налога. [3.58] Говоря о проблеме пополнения бюджетов сельских поселений - ее невозможно будет решить до тех пор, пока не поменяется вся система их формирования. Нынешние принципы пополнения доходной части пока не срабатывают. Средства отчисляются сначала в федеральный бюджет, потом в республиканский и районный, а на местах практически ничего не остается. Поэтому следует искать новые пути решения этого старого вопроса. [3.59] Сегодня сельским поселениям полномочий передано много, но в большинстве случаев они не подкреплены финансовыми возможностями. Многим из них средств не хватает для того, чтобы развиваться. Поэтому задачей формирования бюджетов сельских поселений стало создание таких экономических и юридических условий, чтобы каждое из новых полномочий было обеспечено средствами. В ее решении есть разные подходы. Полномочие не может быть ничейным, повисшим в воздухе. Возьмем, к примеру, лесополосы. Полномочия по управлению ими следует передать республиканским органам. Чтобы затем принять закон РФ по этому вопросу и передать эти функции сельским поселениям, а не требовать от них результатов работы, не выделив на это денег. [3.60] Резервы для пополнения бюджетов сегодня имеются в каждом поселении. Это, прежде всего, улучшение использования земли, лесных, водных и минерально-сырьевых ресурсов, совершенствование межбюджетных отношений между органами местного самоуправления разных уровней, развитие сельскохозяйственной и кредитной кооперации, производства и переработки сельхозпродукции и многое другое. [3.61] Есть и нетрадиционные пути зарабатывания средств органами местного самоуправления. Например, оказание нотариальных и других услуг. Это дает какие-то доходы, но не решает основную проблему. [3.62] Конечно же, и сами главы муниципальных образований должны быть в поиске. Многие так и действуют, изыскивают резервы, и что-то у них в конечном счете получается. Сегодня все муниципалитеты Волгоградской области можно условно разделить на небольшую группу имеющих достаточную налогооблагаемую базу и соответствующий бюджет. Это в основном муниципалитеты районных центров и крупных поселков с развитой промышленностью. А большинство сельских поселений, тем более расположенных на периферии, едва сводит концы с концами. И для них вопрос формирования своих бюджетов стоит как никогда остро. [3.63] Одним из путей решения этой проблемы могло бы стать объединение «богатых» и «бедных» муниципалитетов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности населения. Но при этом следует учитывать исторические и национальные традиции тех или иных населенных пунктов и мнение их жителей. В России сегодня это одно из основных направлений ведущейся административной реформы на всех уровнях: от субъекта федерации до сельского поселения. [3.64] В настоящее время роль и статус муниципальных образований сельских поселений претерпели изменения. Теперь они имеют право вести хозяйственную деятельность, создавать муниципальные предприятия, сдавать в аренду муниципальные земли и имущество, получая за это неналоговые доходы. Однако по разным причинам эти возможности пока используются далеко не в полной мере. Может быть, главная из них состоит в том, что имущества и земель в их распоряжении пока еще недостаточно. Их распределение между бюджетами разных уровней прошло, исходя из возможностей финансирования, а не интересов сельских поселений. [3.65] Вопрос межбюджетных отношений сегодня остается краеугольным камнем всей системы общественного самоуправления. В условиях бедственного состояния сельской экономики и неразвитости местных рынков их совершенствование остается одним из главных путей финансовой поддержки бюджетов сельских поселений. Один из важных вопросов — перераспределение между бюджетами разных уровней подоходного налога с физических лиц. [3.66] При всей важности оптимального перераспределения доходов бюджетов всех уровней нельзя не сказать о том, что в основе их роста лежат совершенствование деятельности местных хозяйств, внедрение в производство достижений научно-технического прогресса и в конечном счете рост производительности труда на селе. Этому будут способствовать развитие различных форм кооперации, концентрация земельных паев у эффективных крупных землепользователей, комплектование хозяйств новой техникой, подготовка кадров специалистов и массовых профессий для села, создание условий для развития индивидуального жилищного строительства. [3.67] Не решенной пока остается и проблема сбыта сельхозпродукции, выращенной хозяйствами населения и фермерами. Потребительской кооперации в нынешних условиях этим заниматься невыгодно. А рыночная сбытовая инфраструктура до сих пор не создана. В сельских населенных пунктах практически нет рынков, на местах мало перерабатывающих предприятий, торгово-закупочных кооперативов. А не имея гарантий сбыта, население утратило стимулы к переводу своих приусадебных хозяйств на рельсы рыночного товарного производства. В каждом сельском поселении следует стремиться к созданию рыночной инфраструктуры, которая могла бы включить в себя торгово-закупочные и кредитные кооперативы, магазины, пункты искусственного осеменения и забоя скота, предприятия по производственному обслуживанию хозяйств населения и т.д. [3.68] 2. 2 Администрация Ахтубинского сельского поселения: [3.69] структура, полномочия [3.70] 2.3 Организационная структура Ахтубинского сельского населения
[4] [4.1] 3.1 Основные проблемы формирования и функционирования организационной структуры органов местного самоуправления [4.2] 3.2 Предложения по совершенствованию организационной структуры Ахтубинского сельского поселения
[5]
[6] |
ВВЕДЕНИЕ
Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. «Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства»1.
Институт местного самоуправления играет значительную роль в процессе формирования гражданского общества, так как все гражданские права и массовые виды активности, различные внегосударственные проявления общественной жизни людей зарождаются и в конечном итоге реализуются в местных сообществах, образующих базу гражданского общества.
Актуальность темы исследования. Гарантией и фундаментом осуществления публичной власти, в том числе муниципальной, является четкое разграничение полномочий между органами власти. Местное самоуправление выступает на сегодняшний день важнейшим элементом государственного устройства Российской Федерации, на который возложено самостоятельное выполнение особо важных функций: благоустройство, жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование.
Существующая в настоящее время в области местного самоуправления проблема дисбаланса полномочий, ресурсов и ответственности вызвана, помимо общего экономического кризиса, недостаточной законодательной базой, что во многом снижает демократический потенциал модели российского местного самоуправления. Многие муниципальные образования оказались в зависимости от органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. По мнению А.А. Сергеева: «Конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления непредвиденно обернулся для него негативной стороной»2.
В 2003г. принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3, федеральным и региональными центрами начата работа по реализации этого Закона.
В крупных городах местное самоуправление теперь осуществляется только на уровне города. В настоящее время город все больше и больше отождествляется с понятием «муниципалитет». В Законе о местном самоуправлении 2003г. эта муниципальная структура называется городским округом. Иных муниципальных образований на этой территории быть не может.
Рационально организованное местное самоуправление в городских округах позволяет эффективно использовать местные ресурсы, снимать социальную напряженность в обществе, повышать доверие населения к власти, укреплять снизу государственную вертикаль управления социально-экономическими процессами, содействовать устойчивому экономическому росту городского округа.
По итогам проведения работ по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом общее количество муниципальных образований в Российской Федерации на 1 марта 2009 г. составило 24396, из них городских округов 5324.
Однако сложившаяся система правового регулирования полномочий органов местного самоуправления для городских округов представляет собой ситуацию, когда при минимальных ресурсах городской округ несет основной груз социально важных расходов, в том числе и в отношении окрестных сельских и городских поселений, оставаясь заложником несовершенства законодательства и его исполнения.
Поправки, внесенные 31 декабря 2005 г. в Закон о местном самоуправлении 2003 г., по сути, легализовали ситуацию, когда органы местного самоуправления вправе осуществлять любые полномочия государственных органов власти.
Одной из политических проблем является необходимость обеспечения единства всех трех уровней публичной власти в деятельности по регулированию механизма осуществления полномочий органов местного самоуправления. Разобщенность, незаинтересованность властей различных уровней вызывает неуправляемые процессы, негативные не только для местного самоуправления, но и общегосударственной системы власти. В настоящий момент проблемы местного самоуправления в общем виде можно выразить двумя позициями — отсутствие финансовой независимости и политической автономии муниципальной власти.
Состояние научной разработанности темы. Исследованием экономико-правового механизма реализации полномочий органов местного самоуправления в РФ в разные годы занимались как ученые-политологи, так и экономисты, и юристы. Проблема является пограничной и находится на стыке ряда гуманитарных дисциплин.
Информационной базой исследования явились иссследования С.А. Абакумова, Г.В. Атаманчука, В.И. Бутова, В.И. Васильева, И.Н. Гомерова, В.Г. Игнатова, Н.Я. Кытмановой, В.Г. Ледяева, М.Ю. Мартынова, А.А. Сергеева,
В.Ф. Халипова, Е.С. Шугриной, А.А. Югова5.
Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества рассматривается О.Г. Бежаевым, А.А. Замотаевым, В.С. Мокрым, А.В. Лагуткиным, А.А. Линевым, А.И. Черкасовым6.
Тенденции централизации на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления, ее политические последствия прослеживают в своих работах О.А. Александров, М.А. Краснов, И.И. Овчинников, А.А. Сергеев, В.В. Невинский7. Как отмечает М.Ю. Мартынов, «фундаментальной проблемой системы политического управления становится соотношение централизации и децентрализации», а «распределение полномочий между центральной властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы и политического режима»8.
В качестве теоретической базы были использованы работы Б.Б. Афанасьева, В.А. Баранчикова, Р.В. Бабуна, Л.Е. Бурды, Ю.А. Дмитриева, А.Н. Костюкова, В.В. Пылина, С.Г. Соловьева, А.А. Сергеева, В.И. Шкатуллы 9.
Особое внимание уделяется вопросам взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти, разграничения полномочий между ними в работах С.А. Авакьяна, И.В. Бабичева, О.В. Берга, П.А. Бесова, В.И. Васильева, С.А. Голосовой, Е.М. Ковешникова, Т.Ф. Колкневой, В. Матеюка, Т.Н. Михеевой, Р.Ф. Сайфитдиновой, М.В. Столярова, Ю.А. Тихомирова, А.А. Уварова10.
Особенности осуществления муниципальной власти в городах исследованы А.Борисовым, Н.И. Захаровой, В.М. Манохиным, Н.П. Медведевым, В.В. Нелюбиным11. Проблемно-аналитический характер носит работа В.Н. Лексина, А.Н. Шевцова, в которой рассмотрены политические аспекты реформы муниципальной власти, дана характеристика ресурсов, государственной политики поддержки российских городов12.
В последние годы также опубликовано немало монографий и статей, посвященных отдельным экономическим аспектам реформы местного самоуправления (А.О. Александров, А.Г. Гладышев, В.И. Иванков, В.Б. Зотов, А.В. Кружков, С.В. Куденеев, Л. Ловать, Г. Леонтьев, В.И. Писарев и др.).
Методологическая база исследования основывается на комплексной методике системного, институционального анализа.
Цель дипломной работы на основе анализа организационной структуры органа местного самоуправления предложить пути ее совершенствования.
Исходя из цели, поставлены следующие задачи:
Объект исследования – администрация Ахтубинского сельского поселения.
Предмет исследования – организационная структура органа местного самоуправления.
Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.
В первой главе рассмотрены теоретическое основы и современное состояние системы органов местного самоуправления.
Во второй главе приведены результаты проведенного автором экономико-правового анализа организационно структуры Ахтубинского сельского поселения.
В третьей главе предложены направления совершенствования организационной структуры Ахтубинского сельского поселения.
Практическая значимость состоит во всестороннем анализе организационной структуры объекта исследования.
Местному самоуправлению принадлежит важная роль в реализации одной из главных задач современности – соединение в единое целое интересов государства, общества и личности, поскольку главный смысл, сущность местного самоуправления состоит в том, чтобы на уровне каждой отдельно взятой личности осуществлять гармонизацию прав и свобод человека и гражданина с интересами государства и общества. Именно такая направленность местного самоуправления отвечает идеям современного демократического правового социального государства, высшая ценность которого – человек, его права и свободы.
Что же представляет собой понятие «местное самоуправление»? Можно выделить три основных направления, которые тем не менее не исчерпывают всего многообразия существующих в юридической литературе определений этого понятия. Первое, распространенное в основном в дореволюционной юридической науке, касается местного самоуправления как разновидности управления. В.П. Безобразов, Н.М. Коркунов характеризуют местное самоуправление как составную часть государственного управления, которое может осуществляться местными жителями13. Второе направление - современное - понимает местное самоуправление как систему организации и деятельности граждан, обеспечивающую самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории14.
Для третьего направления характерно понимание местного самоуправления как участия местных жителей в решении задач местного значения и как одного из видов управления. С.А. Авакьян считает, что решающее значение для понимания природы местного самоуправления должны иметь такие факторы, как наличие или отсутствие государственно-властных начал в местном самоуправлении, его положение в системе управления данного государства, набор функций местного самоуправления, его материально-финансовая база.
Местное самоуправление в РФ - единая система самоорганизации и деятельности населения, состоящая из институтов прямой и представительной демократии. Этот вывод основан на том, что в соответствии с ч. 2 ст. 130 Конституции РФ «местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления». В развитие Конституции Федеральным законом «Об общих принципах:» предусмотрена обязательность наличия выборных органов местного самоуправления, в частности, представительного органа местного самоуправления, состоящего из депутатов, избираемых на основе общего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Вышесказанное дает основание утверждать следующее:
1. Принцип местного самоуправления признан Конституцией РФ и федеральным законодательством в качестве одной из основ конституционного строя, демократического института гражданского общества.
2. Конституцией РФ и федеральным законодательством право граждан на местное самоуправление гарантируется, что означает закрепление стабильных принципов организации местного самоуправления, самоорганизацию, самостоятельность в решении вопросов местного значения, не вхождение в систему органов государственной власти, установление компетенции преимущественно законом и запрет на ее ограничение, право на судебную защиту местного самоуправления.
3. Граждане и органы местного самоуправления наделены правом самостоятельно, т.е. не находясь в иерархических связях с какими-либо структурами, сообразуя свою деятельность при принятии решений только с законом, решать вопросы, отнесенные к их компетенции.
4. Местное самоуправление осуществляется под свою ответственность, что означает троякую ответственность - перед населением, перед физическими и юридическими лицами.
5. Деятельность местного самоуправления исходит из интересов населения соответствующего муниципального образования. Речь идет о гражданах, проживающих на территории муниципального образования и реализующих свое право осуществления местного самоуправления.
6. Граждане осуществляют местное самоуправление путем прямого волеизъявления и через органы местного самоуправления, причем наличие выборных органов является обязательным.
7. Эта деятельность учитывает исторические и иные местные традиции, что позволяет строить местное самоуправление в соответствии с местной спецификой природно-географического, экономического характера.
Местное самоуправление в политической системе России представляет собой особый институт, включающий в себя государственные и общественные начала.
С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками властного, государственного института:
1. Право принятия (издания) правовых актов, обязательных для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами. Отличие этих актов от актов органов государственной власти состоит только в локальности территории, в пределах которой эти акты действуют, но в этом отношении есть прямая аналогия с актами органов государственной власти субъектов РФ, действие которых также распространяется только на часть территории России.
2. Законодательно установленную ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение правовых актов местного самоуправления15.
3. Право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка - органы в системе местного самоуправления, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления.
С другой стороны, местное самоуправление как одна из форм самоорганизации граждан имеет признаки общественного института:
1. Структура органов местного самоуправления и разделение полномочий между органами определяются населением самостоятельно, а не устанавливаются законодательством.
2. Вопросы, отнесенные к компетенции местного самоуправления, могут решаться местными референдумами и сходами (собраниями) граждан.
3. Население муниципальных образований имеет право на правотворческую инициативу.
4. Одним из элементов системы местного самоуправления является территориальное общественное самоуправление - самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования для самостоятельного, под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения.
5. Население имеет право участвовать в осуществлении местного самоуправления в любых формах, не противоречащих Конституции РФ и законодательству.
Указанный двойственный характер местного самоуправления вызван его природой. Местное самоуправление как наиболее приближенная к населению власть возникает из необходимости решать вопросы местного значения на определенной территории, обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения и поэтому действует в непосредственной связи с населением, приобретая формы как государственного, так и общественного института.
Итак, местное самоуправление является важнейшим элементом демократического государства. С развитием местного самоуправления в России связываются надежды на развитие демократического гражданского общества.
Прежде чем приступить к раскрытию темы, считаю, что необходимо сказать несколько слов о том, что же такое местное самоуправление, каковы его принципы, функции.
В ст. 3 п. 1 «Европейской Хартии местного самоуправления» сказано, что «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»16.
Согласно ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.17 Таким образом, местное самоуправление – это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти.
«Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная, и под свою ответственность, деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций».
Местное самоуправление как форма народовластия имеет следующие основные черты, характеризующие местное самоуправление, его место в системе народовластия:
1) местное самоуправление имеет особый субъект: население муниципального образования, граждане;
2) местное самоуправление (особая форма демократического механизма управления обществом и государством);
3) местное самоуправление имеет особый объект управления: вопросы местного значения, касающиеся обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования;
4) местное самоуправление имеет особую форму организации и осуществления власти - самостоятельность;
5) местное самоуправление осуществляет свою деятельность под собственную ответственность;
6) местное самоуправление осуществляется с учетом интересов населения;
7) в местном самоуправлении находят отражение исторические и иные местные традиции.
Конституция Российской Федерации, Федеральный Закон РФ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», соответствующие законы субъектов Российской Федерации, основываясь на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, закрепляют общие принципы местного самоуправления, присущие всей системе местного самоуправления в РФ.
К общим принципам местного самоуправления относятся:
1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения;
2) организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
3) соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям.
Конституция РФ, гарантируя экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления, признаёт и защищает наравне с другими формами собственности муниципальную собственность (ст. 8). Согласно статье 1 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» неотъемлемым атрибутом каждого муниципального образования является муниципальная собственность и местный бюджет;
4) ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
5) многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;
6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
7) законность в организации и деятельности местного самоуправления;
8) гласность деятельности местного самоуправления;
9) коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления;
10) государственная гарантия местного самоуправления.
Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. К ним относятся:
1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;
2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;
3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;
4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;
5) охрана общественного порядка;
6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, Федеральными Законами, Конституциями, Уставами и законами субъектов РФ18.
Согласно ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами как путём различных форм прямого волеизъявления (референдум, выборы, других форм) так и через органы местного самоуправления.
В соответствии с ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 14) к органам местного самоуправления относятся:
- представительные органы местного самоуправления;
- иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.
В общем виде, по выполняемым функциям (представление интересов населения и их воплощение в жизнь), органы муниципального управления могут быть разделены на представительные и исполнительные.
В Конституции РФ нет прямого упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Но это не означает, что их не должно быть. Наряду с выборными органами местного самоуправления в ч. 2 ст. 130 Конституция РФ называет другие органы местного самоуправления, т.е. перечень органов местного самоуправления носит открытый характер. Если в специальных Федеральных Законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, не упоминается вообще об исполнительных органах местного самоуправления, то в нормативных актах субъектов РФ они не только обозначаются, но и наделены значительными полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций.
Представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
Основными принципами функционирования представительных органов местного самоуправления являются:
1. Обязательности представительных органов в системе местного самоуправления - Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено обязательное наличие в муниципальном образовании выборного органа местного самоуправления.
2. Принцип выборности - представительные органы местного самоуправления формируются на основе всеобщего, равного, общего избирательного права, путем тайного голосования.
3. Принцип представительного характера выборных органов местного самоуправления - представительный орган наделен правом и обязанностью, представлять и учитывать интересы населения муниципального образования.
4. Принцип самостоятельности - наделение представительных органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.
5. Принцип ответственности представительного органа местного самоуправления - т. е. ответственность представительного органа наступает путем утраты доверия населения. Санкции в данном случае могут быть выражены в форме отзыва депутата представительного органа, либо в досрочном прекращении полномочий представительного органа.
6. Принцип обеспечения законности в деятельности представительного органа местного самоуправления - в соответствии с данным принципом представительные органы обязаны строго соблюдать требования законности в собственной повседневной работе, а также добиваться исполнения закона всеми другими субъектами в сфере местного самоуправления.
7. Принцип гласности в работе представительных органов местного самоуправления - представительные органы действуют открыто, публично, систематически информируют граждан о своей работе. Гласность реализуется через встречи и приёмы депутатами избирателей, через отчеты депутатов перед избирателями, освещение деятельности представительных органов в СМИ.
8. Принцип коллегиальности - представительный орган местного самоуправления принимает решение в коллегиальном порядке. В связи с этим выделяют такое понятие как кворум. Кворум - это нормативно установленное минимально необходимое число депутатов для официального рассмотрения и решения вопросов местного значения. Заседания представительного органа могут быть правомочны при условии регистрации не менее 2/3 от числа избранных депутатов. Акты представительного органа местного самоуправления считаются принятыми, если за них проголосовало более половины от числа избранных депутатов.
В соответствии со ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», представительный орган местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, при тайном голосовании в соответствии с Федеральными Законами и законами субъектов РФ. Численный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования. При этом существует прямая зависимость между размером муниципального образования, численностью его населения и численным составом представительного органа местного самоуправления.
Обычно в состав представительного органа входит от 5 до 60 депутатов. Наименование представительного органа определяется уставом муниципального образования - представительными органами местного самоуправления являются думы, муниципальные собрания, комитеты, советы и т. д.
В ст. 15 ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» установлено, что в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся:
1) Принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования.
2) Утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении.
3) Принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об исполнении.
4) Установление местных налогов и сборов.
5) Установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.
6) Контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые предусмотрены уставами муниципального образования.
Федеральный Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» наделяет представительные органы местного самоуправления правом законодательной инициативы. Другие полномочия представительных органов местного самоуправления определяются в Уставе муниципального образования. К таким полномочиям обычно относятся назначение даты выборов главы муниципального образования, назначение местного референдума, принятие Устава муниципального образования, передача полномочий органам территориально общественного самоуправления, согласование назначения должностных лиц местного самоуправления, а также выражение недоверия к главе муниципального образования.
Срок полномочий представительного органа в соответствии с Федеральным Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не может быть менее двух лет, но не более 5-ти. Конкретный срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования, и составляет, как правило - 4 года. В отдельных поселениях Уставом муниципального образования, в соответствии с законами субъектов Российской Федерации, может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительных органов собраниями, сходами граждан. В соответствии с п. 3 ст. 16 Федерального Закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» согласно Уставам муниципальных образований, избранный населением глава муниципального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа и председательствовать на его заседании.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. «Местный бюджет (бюджет муниципального образования) – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления»19.
Традиционно к местным бюджетом относились: районные, городские, сельские и поселковые бюджеты, районные бюджеты в городах. В бюджетной системе страны, являющейся главной финансовой базой деятельности государственных органов власти и органов местного самоуправления в сфере экономического и социального развития соответствующих территорий, местные бюджеты - самые многочисленные. Являясь низовым звеном этой системы, они, образно говоря, представляют собой ее фундамент, от укрепления которого зависит прочность и надежность всей системы. В настоящее время около 60% всех бюджетных расходов на социальную сферу и более 40% расходов на народное хозяйство сосредоточено в местных бюджетах.
Местный бюджет - это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного муниципального образования, формирование утверждение и исполнение, а также контроль за исполнением которого осуществляются органом местного самоуправления самостоятельно. Бюджетная система РФ, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве.
Государство предоставляет органам местного самоуправления определенные финансовые гарантии, необходимые для обеспечения эффективной деятельности. В целом, содержанием финансовых гарантий органам местного самоуправления является процесс формирования доходов муниципальных образований, порядок их распределения и контроль за использованием. Важнейшей гарантией является гарантия финансовой самостоятельности, проистекающая из распределения власти и полномочий в государстве.
Гарантия финансовой самостоятельности в вопросах местных органов власти включает в себя наличие собственных источников доходов и независимое ведение бюджета под правовым контролем вышестоящих уровней власти.
В интересах государства на финансовую самостоятельность местных органов власти накладываются необходимые ограничения. Так, муниципальное образование должно следовать основным направлениям общегосударственной политики. Могут устанавливаться определенные ограничения на отдельные параметры местных бюджетов, например, максимальный объем заимствований. Также устанавливаются пределы полномочий местных властей взимать налоги. Однако ограничения финансовой самостоятельности муниципальных образований не должны препятствовать эффективному функционированию местной финансовой системы.
От того, насколько эффективно финансовое управление на уровне местного самоуправления, во многом зависит своевременность выплаты заработной платы, наличие электричества, воды и тепла в домах, т.е., фактически, все вопросы жизнеобеспечения населения, и в конечном итоге - социальная стабильность. Учитывая высокий уровень ответственности за управление общественными средствами при осуществлении финансовой политики важно руководствоваться методами научного управления финансами.
В процессе управления муниципальными финансами выделяется несколько функций. На первоначальном этапе на основе данных финансового анализа проводится финансовое планирование. Одновременно в соответствии с действующим бюджетным процессом осуществляется работа по формированию бюджета. Следует отметить, что данные функции не должны осуществляться одним и тем же структурным подразделением органов местного самоуправления, так как в таком случае при составлении финансового плана и бюджета долгосрочные интересы развития муниципального образования будут подчинены сиюминутным интересам. Также для эффективного управления финансами необходимы контрольно-ревизионные органы, занимающиеся проверкой расходования бюджетных средств соответствующими бюджетными органами, а также достоверность и точность данных, предоставляемых органами финансового планирования.
Финансовое планирование является одной из важнейших функций управления финансами. Подготовку и согласование финансовых планов осуществляют исполнительные органы местного самоуправления, на основе приоритетов, установленных законодательным органом местного самоуправления. Приоритеты определяются на основе анализа текущего состояния и перспектив развития муниципального образования. Разработку финансового плана целесообразно проводить параллельно с бюджетом, так как это позволяет своевременно учитывать и согласовывать возникающие корректировки. Непосредственно утверждение бюджета муниципального образования должен осуществлять законодательный орган местного самоуправления, представляющий интересы населения. Финансовый план представительным органом власти обычно не утверждается, а используется, как документ, обосновывающий предлагаемый проект бюджета.
Финансовое планирование подразделяется на перспективное и текущее. На стадии перспективного планирования определяются основные стратегические направления и приоритеты развития. При этом перспективные планы должны ежегодно корректироваться в соответствии с произошедшими изменениями.
Важнейшим элементом финансового управления органов местного самоуправления является бюджет. Необходимость составления местных бюджетов обусловлена наличием собственных предметов ведения, требующих осуществления хозяйственной деятельности. Если бы местные органы власти являлись просто представителями вышестоящих органов власти, составление самостоятельного бюджета было бы не нужным. Такие органы власти работали бы в рамках утверждаемой вышестоящим органом власти сметы расходов на определенные нужды, однако при таком подходе местные власти скорее всего не были бы заинтересованы в оптимизации расходов.
С развитием местного самоуправления для повышения эффективности деятельности возникла необходимость разработки и использования самостоятельных местных бюджетов - утверждаемых нормативным актом планов финансовой деятельности на определенный период, представляемых в форме описи расходов и доходов, сгруппированных по определенным признакам. Формирование и исполнение местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Для самостоятельных органов местного самоуправления бюджет становится из обычной сметы доходов и расходов важнейшим инструментом реализации планов развития муниципального образования.
Согласно принципа самостоятельности бюджетов муниципальных образований, местные органы власти имеют право осуществлять бюджетный процесс, который представляет собой планирование, утверждение, исполнение и оценку результатов исполнения бюджета.
Представительные органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют:
- установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;
- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;
- определение порядка направления в местные бюджеты доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;
- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
- определение порядка осуществления муниципальных заимствований;
- осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.
Органы государственной власти гарантируют:
- право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;
- право представительных органов местного самоуправления самостоятельно распоряжаться свободными остатками средств местных бюджетов, образовавшимися в конце финансового года в результате увеличения поступления доходов или уменьшения расходов;
- компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия федеральных законов и законов субъектов Российской, Федерации, а также иных решений органов государственной власти.
Формирование местных бюджетов должно осуществляться путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемых органами государственной власти. Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации и бюджетной классификацией субъекта Российской Федерации.
Контроль за бюджетной практикой муниципальных образований со стороны государственных органов власти включает в себя контроль за принятием бюджета в законные сроки и соблюдением процедур, установленных законом, контроль за внесением в бюджет обязательных расходов и контроль за внесением в бюджет расходов по решению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.
При отсутствии обязательного расхода в обнародованном бюджете, надзорный орган требует от местного совета внести этот расход в бюджет в течение одного месяца с даты представления. В противном случае, дело может быть передано на судебное рассмотрение.
В случае, если местный бюджет не утвержден до 1 января планируемого финансового года, расходование финансовых средств муниципального образования до утверждения местного бюджета производится по соответствующим статьям местного бюджета истекшего финансового года, ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.
Муниципальный бюджет должен быть утвержден не позднее 31 марта наступившего бюджетного года. Если бюджет не был утвержден до 31 марта в связи отсутствием у представительного органа необходимых сведений, то в этом случае бюджет должен быть принят в течение двух недель после получения сведений. В противном случае суд может принять решение о приостановлении действия полномочий представительного органа местного самоуправления в бюджетной сфере. Решение суда будет являться основанием для рассмотрения законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации вопроса о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления, одновременном назначении новых выборов, согласно закона субъекта Российской Федерации.
Если бюджет еще не принят и не опубликован к началу финансового года, то до утверждения бюджета муниципальное образование может осуществлять только те расходы, к которым его обязывает закон, или которые нельзя откладывать для дальнейшего решения необходимых задач. Можно продолжать начатые ранее строительные работы и постоянные закупки. Для покрытия расходов можно взимать налоги и сборы по прошлогодним ставкам, а также брать кредиты до одной двенадцатой прошлогоднего кредитного полномочия в месяц.
Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении распорядителя кредитов со стороны представительного органа власти, осуществляется в форме ознакомления депутатов с деятельностью администрации, обычно в форме отчета главы администрации, в результате обсуждения которого могут быть внесены изменения в бюджет, а также в форме утверждения советом представительного органа власти операций, предусмотренных бюджетными оговорками в отношении займов, заключения крупных контрактов, продаж муниципального имущества и т.п. Контроль исполнения бюджета со стороны прокуратуры подчиняется принципу законности в отношении собственных расходов муниципального образования (контроль целесообразности решений в ходе исполнения бюджета в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления не допускается). В отношении финансирования расходов органов местного самоуправления по исполнению делегированных государственных полномочий, орган государственного надзора обладает неограниченным правом контроля как законности расходов, так и целесообразности их. Контроль законности и целесообразности решений, принимаемых в ходе исполнения бюджета, в пределах собственных полномочий органов местного самоуправления осуществляет ревизионная служба муниципального образования.
Контроль, ведущийся в ходе исполнения бюджета в отношении бухгалтера, сводится к контролю его деятельности со стороны распорядителя кредитов. Данный контроль обычно осуществляется в форме еженедельного направления бухгалтером распорядителю кредитов отчета о свободных средствах в разрезе расходных статей бюджета и в форме ежемесячного баланса счетов.
После завершения бюджетного года распорядитель кредитов представляет административный расчет за истекший период представительному органу местного самоуправления и ревизионной службе муниципального образования. Административный расчет представляется в форме, аналогичной бюджету, показывающей для каждой статьи внутри каждой части бюджета бюджетные прогнозы и операции по приходу и расходу, осуществленные распорядителем кредитов. Расчет составляется на основе административной отчетности, ведущейся распорядителем кредитов, и позволяет обеспечить контроль за выходом платежных поручений и приходных ордеров в течение отчетного периода. К расчету прилагаются результаты актов проверок, ревизий. Отказ представительного органа власти одобрить административный расчет не ведет к автоматической необходимости отставки распорядителя кредитов, если иное не предусмотрено уставом муниципального образования.
Для проверки исполнения местных бюджетов органы местного самоуправления вправе привлекать аудиторов. Сведения об исполнении местного бюджета за истекший финансовый год подлежат обязательному опубликованию.
Доходы местных бюджетов
Возможный состав собственных источников доходов местного бюджета определяется законодательством Российской Федерации. Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах со стороны вышестоящих уровней власти, средства по взаимным расчетам, а также неизрасходованный остаток средств по бюджету за прошлый финансовый год.
Финансовая помощь от других бюджетов подлежит учету в местном бюджете, являющимся получателем средств, но не считается собственным доходом местных бюджетов. Оказание финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации местному бюджету может быть осуществлено в следующих формах:
- предоставление из фондов финансовой поддержки муниципальных образований субъектов Российской Федерации, создаваемых в бюджетах субъектов Российской Федерации, финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью обеспечения финансирования минимальных государственных социальных стандартов, ответственность за финансирование которых возложена на органы местного самоуправления;
- предоставление субвенций на финансирование отдельных целевых расходов.
Муниципальное образование - получатель финансовой помощи из бюджета субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности не имеет права:
- ставить муниципальных служащих, финансируемых за счет средств местного бюджета, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими учреждений субъектов Российской Федерации;
- предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов местного бюджета;
- предоставлять муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов местного бюджета.
К регулирующим доходам относятся федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым на определенный срок устанавливаются нормативы отчислений в местные бюджеты по разным видам таких доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.
Размер предоставленных налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджет полностью учитывается в доходах местного бюджета.
К собственным доходам относятся местные налоги и сборы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, доходы от использования и продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых органами местного самоуправления и бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления, штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного муниципальным образованиям, доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей и т.п. В местный бюджет также поступают ассигнования на финансирование отдельных делегированных государственных полномочий, федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, а также иные неналоговые доходы, такие, как не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, устанавливаемые в соответствии с федеральным законодательством и др.
За последнее время совершенствуются законодательные основы развития местного самоуправления сформирована база для функционирования этого существенного общественного института. Тем не менее многие вопросы в этой области еще не решены. Это касается определения границ компетенции местного самоуправления обеспечения его стабильными источниками доходов формирования межбюджетных отношений в частности совершенствования системы местного налогообложения и т.д. В Конституции РФ зафиксирован принцип отделения местного самоуправления от системы органов государственной власти.
Для его реализации необходимо обеспечение экономической базы местного самоуправления межбюджетных отношений участниками которых являются муниципальные образования. Изучение мной структуры местного управления связано с необходимостью решения целого ряда задач в том числе: - определение сущности местного самоуправления и его положения в системе территориального управления государства; - оценка реального положения местного самоуправления в нашем отечестве; - разработка системы рекомендаций по совершенствованию структуры местного самоуправления. Анализ сложившейся ситуации структуры доходов и расходов муниципальных бюджетов различных уровней (городов областного подчинения административных районов городов районного подчинения поселковых сельских) свидетельствует о необходимости формирования многоуровневой иерархически не соподчиненной системы местного самоуправления с определением объема компетенции каждого уровня и соответствующих ему доходных источников. Становится актуальным развитие межмуниципального самоуправления предполагающего объединение средств ряда муниципалитетов в целях совместного решения общих социально-экономических проблем. Это может способствовать бесконфликтному решению многих важнейших задач имеющих место в рамках традиционной системы местного самоуправления что существенно для расширения социально-экономической базы этого самоуправления.
Подобный опыт весьма популярен за рубежом но еще почти не внедряется в России. Формирование экономических основ местного самоуправления должно протекать в рамках бюджетного федерализма охватывающего связи между образующими федеративные государства субъектами а также отношения субъектом которых выступает местное самоуправление. Одной из ключевых проблем становится ориентация бюджетной системы на закрепление за муниципальными бюджетами таких доходных источников которые обеспечивали бы стабильное поступление доходов для выполнения возложенных на местное самоуправление функций. Среди других проблем имеющих важное значение следует отметить необходимость определения соотношения местного самоуправления и государства принципов распределения компетенции между ними субсидиарности и бюджетного федерализма. Субсидиарность является концепцией в пределах которой изучаются и решаются вопросы разграничения функций и компетенции между различными уровнями территориального управления.
Весьма актуальна и проблема формирования оптимальной модели взаимодействия местного самоуправления с системой органов государственной власти. Оценивая состояние местного самоуправления в России сегодня отметим бедственное положение экономики и финансов большинства муниципальных образований трудности разработки единых социально-экономических механизмов предоставления трансфертов и других форм финансовой поддержки органам местного самоуправления низкий уровень развития муниципальной инфраструктуры остроту социальных проблем. Под местным самоуправлением следует понимать определяемую государством в рамках существующего законодательства систему органов и должностных лиц (в первую очередь выборных) осуществляющих местное самоуправление на конкретной территории с установленной степенью автономии и самостоятельности относительно органов государственной власти располагающую необходимой компетенцией в решении основных государственных дел и местных вопросов с учетом специфики территории ее экономических социальных национальных географических исторических и прочих особенностей формирующую местный бюджет обеспечивающую сбор местных налогов сборов а также управление муниципальной собственностью на основе федерального и регионального законодательства и собственных учредительных и прочих нормативно-правовых актов. Важную роль в развитии местного самоуправления играет муниципальная собственность являющаяся базой для практического воплощения в жизнь функций возложенных на местное самоуправление. Но как свидетельствует анализ доходы от такой собственности составляют весьма скромную долю в доходах местных бюджетов.
В иностранных государствах используются самые разные модели регулирования местного самоуправления и нормативно-правового распределения местных функций а также многообразные формы и механизмы контроля государства за функционированием муниципалитетов. Конкретные модели создаются с учетом особенностей развития той или иной страны. В России подобный инструментарий еще только создается. Изучение тенденций и закономерностей сложившихся в области обеспечения муниципальных образований собственными источниками доходов убеждает что сегодня местное самоуправление не обладает серьезной экономической основой. Заметим при этом что зависимость от внешних поступлений увеличивается по мере перехода с более высокого уровня на находящийся ниже.
Увеличение удельного веса дотаций в доходах местных бюджетов свидетельствует о возрастающем перераспределении финансовых средств через областной бюджет. В результате снижается и без того ограниченная самостоятельность местного самоуправления что ведет к снижению ответственности его руководящих органов за реализацию намеченной социально-экономической политики ограничению их заинтересованности в поиске и использовании резервов развития местного хозяйства. Можно утверждать что магистральным направлением реформирования системы местного налогообложения призвана быть ориентация бюджетной системы на закрепление за местными бюджетами доходных источников которые были бы в состоянии стабильно обеспечивать выполнение возложенных на местное самоуправление функций. Видимо в системе местного налогообложения целесообразно ориентироваться на поимущественные и подоходные налоги.
Анализ сложившейся структуры органов местного самоуправления различных муниципальных образований, многообразие форм организации и осуществления местного самоуправления позволяет выделить несколько организационных моделей местного самоуправления в зависимости от численности населения и размеров территории муниципального образования, от разграничения полномочий представительного и исполнительного органов, от объема и сложности решаемых задач. Каждая модель представляет собой сочетание элементов системы местного самоуправления - представительного органа («муниципальный Совет»), исполнительного органа («Администрация») и высшего должностного лица («Глава местного самоуправления»).
Рис. 1.1 Схема модели
«Сильный глава местного самоуправления – муниципальный Совет»
Глава местного самоуправления называется «сильным» в силу своих полномочий. (рис.1.1) Он - самостоятельно формирует администрацию, единолично руководит ее деятельностью; организует работу муниципального Совета, подписывает акты, принимаемые Советом. По Закону представительный орган имеет определенный минимальный набор исключительных полномочий, которые могут быть расширены. В данной модели муниципальный Совет выполняет только правотворческую и контрольную функции. Такое определение функций ограничивает деятельность представительных органов, исключая из нее распорядительство, которое осуществляет Администрация под руководством Главы местного самоуправления. Кроме того, Глава местного самоуправления может решать отдельные вопросы, отнесенные к ведению муниципального Совета. Например, в Уставе города Ярославля перечень полномочий города не включает право и обязанность представительного органа устанавливать порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью. Данные полномочия отнесены к компетенции мэра города и мэрии.20
В другой модели глава местного самоуправления избирается из числа депутатов муниципального Совета. «Слабость» главы местного самоуправления заключается в полной подконтрольности и подотчетности муниципальному Совету: Глава не имеет права вето, пределы его прав по формированию и руководству администрации ограничены решениями муниципального Совета, полномочия которого значительно расширены, и помимо правотворческой и контрольной функций могут включать и распорядительство.(рис.1.2)
Рис. 1.2 Схема модели
«Слабый глава местного самоуправления – муниципальный Совет»
Так Устав города Воронежа относит к числу полномочий муниципального Совета ряд функций администрации: установление правил торговли и бытового обслуживания, установление порядка перевода жилых домов муниципального фонда в нежилые. Согласно Уставу г. Воронежа кроме определения порядка управления объектами муниципальной собственности, муниципальный Совет решает ряд вопросов, связанных с распоряжением муниципальной собственностью, что делает позиции представительного органа значительно сильнее и устойчивее.
Эта форма подходит для малых городов, управлять которыми не так сложно, и поэтому не так важно иметь сильное централизованное руководство.
Существуют муниципальные образования в которых глава местного самоуправления не предусматривается. Совет наделен законодательными и исполнительными полномочиями. Глава исполнительной власти - городской управляющий, который назначается советом и может быть смещен советом. Задачи управляющего формирование администрации, руководство ежедневной работой администрации, разработка бюджета. (рис.1.3)
Рис.1.3 Схема модели "муниципальный Совет-глава администрации (управляющий)
Например, по Закону «О местном самоуправлении в Вологодской области» одним из способов определения главы администрации является конкурсный отбор, назначение на должность осуществляется представительным органом по результатам конкурса по контракту.
Рис.1.4 Схема модели «городская комиссия-глава местного самоуправления»
Следующая модель основана на выборности целого ряда должностных лиц местного самоуправления и сочетании представительных и исполнительных функций. При этом избираются не депутаты представительного органа, а руководители органов и структурных подразделений местной администрации. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. Решения принимаются депутатами коллегиально. Каждый депутат возглавляет отдел административного управления. Глава местного самоуправления избирается депутатами из своего состава и имеет председательские и представительские полномочия и чисто организационные функции внутри городской комиссии. (рис.1.4) Примером использования этой модели местного самоуправления является город Чита.
Для малых поселений может быть актуальной модель «глава местного самоуправления – собрание» («староста - сельский сход»), где функции представительного органа может осуществлять непосредственно население. Выборным лицом является глава местного самоуправления (староста), который и осуществляет полномочия органов местного самоуправления.
На базе рассмотренных моделей возможно построение смешанных моделей применительно к местным условиям.
Невозможность построения унифицированного варианта объяснима с точки зрения демократии и исторического многообразия экономических условий хозяйствования в России. Однако, субъекты Федерации, выбирая различные модели местного самоуправления, даже на своей территории не обеспечивают единообразия. Чрезмерно широкое использование различных моделей самоуправления без должного учета объективных условий снижает его эффективность и создает правовую неразбериху.
Сельское поселение - один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.Х1] Сельское поселение входит в состав муниципального района.
Сельское поселение - один из типов муниципальных образований в России, предусмотренных муниципальной реформой. Соответствует сельсовету советских времён или волости досоветского и постсоветского периодов, например, Сельское поселение «Тямшанская волость» Псковского района Псковской области. Сейчас в некоторых областях понятие «сельсовет» сохраняется как синоним сельскому поселению или используется в названиях, например, сельское поселение Новинский сельсовет в Богородском районе Нижегородской области.
В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населённый пункт или посёлок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединённые общей территорией несколько сельских населённых пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый).
Сельское поселение имеет административный центр — населённый пункт, который определён с учётом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган данного сельского поселения.
Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населённых пункта, как правило, устанавливаются с учётом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населённых пунктов, входящих в его состав. Исключение составляют территории с низкой плотностью населения, а также отдалённые и труднодоступные местности.
Численность сельских поселений может варьировать от нескольких десятков человек до 15-20 тысяч жителей.
Для более детального рассмотрения темы исследования необходимо дать характеристику Ахтубинского сельского поселения.
Ахтубинское сельское поселение - входит в Среднеахтубинский район Волгоградской области
Среднеахтубинский муниципальный район образован в 1928 году, расположен в юго-западной части Заволжья Волгоградской области в 38 км от города Волгограда. На севере район граничит с Быковским районом, на востоке - Ленинским, на юге - Светлоярским. На западе его граница проходит по Волгоградскому водохранилищу и реке Волга. Занимает площадь 1,96 тыс.кв.км с численностью населения 57,5 тыс. человек. Граждане трудоспособного возраста составляют 55,3% от общей численности населения. Районным центром является р.п. Средняя Ахтуба.
На территории района расположено 12 поселений, из них: 10 - сельских поселений, объединяющих 61 сельский населённый пункт.
Агропромышленный комплекс района является одним из важнейших секторов экономики. На территории района работают 22 сельскохозяйственные организации, 154 крестьянских (фермерских) и свыше 14 тысяч личных подсобных хозяйств.
Производство продукции сельского хозяйства во всех категориях хозяйств в действующих ценах за 2009 год составило 1435,63 млн. рублей. Это в сопоставимых ценах на 5,3% выше, чем в 2007 году. Из них: 33,8% продукции произведено сельскохозяйственными организациями, 37,8% - крестьянскими (фермерскими) и 28,4% личными подсобными хозяйствами.
Промышленность района представлена 4 предприятиями. Объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных работ и услуг собственными силами по обрабатывающим производствам в фактических ценах за 2008 год составил 496 млн. рублей, что на 5,5% выше предыдущего года. Производство и распределение электроэнергии, газа и воды в фактических ценах за 2009 год составило 124,6 млн. рублей, что на 8,4% выше предыдущего года.
Инвестиции в основной капитал в 2009 году увеличились на 21,5% (в сопоставимой оценке), освоено 798,5 млн. рублей.
В последние годы получил развитие туристско-рекреационный комплекс в Волго-Ахтубинской пойме.
В районе функционируют 2 больницы, 6 поликлиник, 28 фельдшерско-акушерских пунктов, 32 образовательные школы, 10 детских дошкольных учреждений, 25 библиотек, 23 учреждения клубного типа, 2 музея и 70 спортивных сооружений.
На потребительском рынке работают 161 магазин, 3 рынка, 31 предприятие общественного питания, 80 пунктов бытового обслуживания населения.
Оборот розничной торговли за 2009 год составил 1327,0 млн. рублей, что соответствует уровню прошлого года в сопоставимых ценах.
Оборот общественного питания за 2009 год составил 39,7 млн. рублей, что на 27,9% выше предыдущего года.
Объем платных услуг населения за 2009 год составил 120,57 млн. рублей, что на 27,5% выше предыдущего года.
В 2009 году по сравнению с 2008 годом денежные доходы населения увеличились на 25% и составили 1,3 млрд. рублей.
За 2008 год доходы консолидированного бюджета Среднеахтубинского муниципального района (включая безвозмездные поступления) исполнены на 99,4% и составили 726,93 млн. рублей, в том числе собственные налоговые и неналоговые доходы исполнены на 106,2% и составили 316,75 млн. рублей. Свыше 60% доходной части консолидированного бюджета района за 2008 год сформировано за счет налога на доходы физических лиц. Расходы составили 692,82 млн. рублей.
Основные социально-экономические показатели развития Среднеахтубинского муниципального района за 2008 год:
- численность населения - 57550 человек;
- численность экономически активного населения - 34803 человек;
- рождаемость - 731 человек;
- смертность - 941 человек;
- поступление налогов и сборов в местный бюджет
в расчете на душу населения - 5504 рублей;
- инвестиции в основной капитал за счет всех источников
финансирования в расчете на душу населения - 13875 рублей;
- среднедушевые денежные доходы населения - 5596 рублей;
- объем отгруженных товаров собственного
производства по обрабатывающим производствам
в расчете на душу населения -
- производство продукции сельского хозяйства
во всех категориях хозяйств в расчете на душу населения - 24946 рублей;
- оборот розничной торговли в расчете на душу
населения - 23058 рублей;
- объем платных услуг в расчете на душу населения - 4656 рублей;
- оборот малых предприятий в расчете на душу
населения - 14215 рублей.
Организационная структура – важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.
Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.
Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а степень (уровень) управления – совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.
Муниципальное управление существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.
Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения – лишь 5-7 сотрудников, в Ахтубинском сельском поселении штат составляет 30 человек.
Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру администрации Ахтубинского сельского поселения, представлен на (рис.10).
Наряду с перечисленными внешними факторами следует выделить внутренние факторы, воздействующие на структуру администрации поселения: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой стороны – сами определяются ею. Так, кадры управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников. Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.
|
Местные условия и особенности (природные, исторические, национально-демографические, экономические) |
|
Тип муниципального образования и численность населения |
|
Особенности и состав управляемых объектов (ЖКХ, социальная сфера, промышленный комплекс и др.) |
|
Требования рынка |
Организационная структура местной администрации |
Состав, трудоемкость и сложность управленческих работ |
|
Цели системы |
Методы управления |
|
|
Принципы формирования организационной структуры |
|
Принципы управления |
Рис. 2.1 Факторы, влияющие на организационную структуру администрации Ахтубинского сельского поселения
Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управления).
Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.
От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов рис.2.1
|
содержание деятельности: важность и разнородность работы, степень ее самостоятельности, сроки исполнения поручений и др. |
Личностные качества руководителя: квалификация, опыт работы, память, состояние здоровья |
Место руководителя в системе управления: должность, соотношение прав и ответственности, наличие помощников |
|
Уровень организации труда: регламентация, организация рабочих мест, оснащение техническими средствами |
ФАКТОРЫ |
Деловые и личностные качества подчиненных: квалификация, опыт, отношение у работе и др. |
|
Интенсивность взаимодействия между группами и отдельными работниками |
Сходство или различия в характере деятельности подчиненных |
Рис. 2.2 Факторы, влияющие на норму управляемости сельским поселением
Формирование структуры администрации Ахтубинского сельского поселения представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами. Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения, представленных на рис. 2.2 Рассмотрим эти принципы.
1. Направленность на достижение целей.
Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием. Эта обеспечивается с помощью установлению прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.
2. Перспективность
Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, социально-экономического развития муниципального образования. С этой целью в организационной структуре необходимо предусмотреть блок стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.
3. Способность к развитию (адаптивность)
Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих действий. На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).
4. Комплектность
При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:
- аналитический этап (анализ проблем, определение возможных путей решения);
- постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);
- принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточного результатов);
- исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);
- оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).
Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции. Особенно это важно, когда исполнение функции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.
|
Принципы построения |
|
Направленность на достижение целей |
Комплексность |
|
Перспективность |
Индивидуализация |
|
Способность к развитию (адаптивность) |
Экономичность |
Рис. 2.3 Принципы построения организационных структур местных администраций
5. Индивидуализация
Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.
6.Экономичность
Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, в т.ч. за сет ведения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.
Принципы построения организационных структур могут уточняться, а форма и методы реализации этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами.
К полномочиям органов местного самоуправления Ахтубинского сельского поселения относятся:
1) принятие устава Ахтубинского сельского поселения и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;
2) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;
3) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;
4) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, главы Ахтубинского сельского поселения, голосования по вопросам изменения границ Ахтубинского сельского поселения, преобразования Ахтубинского сельского поселения;
5) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития Ахтубинского сельского поселения, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы Ахтубинского сельского поселения, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;
6) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами;
7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации;
8) иными полномочиями в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», настоящим Уставом.
2. По решению сельской Думы Ахтубинского сельского поселения население может привлекаться к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения Ахтубинского сельского поселения.
К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки.
К выполнению социально значимых работ привлекаются совершеннолетние трудоспособные жители Ахтубинского сельского поселения в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. Продолжительность социально значимых работ составляет не более четырех часов подряд.
Организация и материально-техническое обеспечение проведения социально значимых работ осуществляется администрацией Ахтубинского сельского поселения.
Государственные полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами Волгоградской области, по вопросам, не отнесенным Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.
Наделение органов местного самоуправления Ахтубинского сельского поселения отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами или законами Волгоградской области.
Полномочия по осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления Ахтубинского сельского поселения, возлагаются на главу Ахтубинского сельского поселения и администрацию Ахтубинского сельского поселения.
Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых бюджету Ахтубинского сельского поселения субвенций из соответствующих бюджетов.
Глава Ахтубинского сельского поселения и администрация Ахтубинского сельского поселения несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в порядке, установленном соответствующими федеральными законами и законами Волгоградской области в пределах, выделенных Ахтубинскому сельскому поселению на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.
5. Сельская Дума Ахтубинского сельского поселения, глава Ахтубинского сельского поселения имеют право устанавливать случаи и порядок дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.
6. Органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны предоставлять уполномоченным государственным органам документы, связанные с осуществлением отдельных государственных полномочий.
Организационная структура администрации Ахтубинского сельского поселения строится на принципах единоначалия и иерархической подчиненности. Процесс формирования организационной структуры включает в себя формулировку целей, задач и функций, определение состава и места подразделений, их ресурсное обеспечение (включая численность работающих), разработку соответствующих регламентирующих процедур и документов.
Этот процесс разделяется на несколько этапов (рис. 2.4)
Реальные системы муниципального управления отличаются большим разнообразием организационных структур администраций. Но при этом существуют общие подходы к построению организационных структур. Самый перспективный - системно-целевой подход с ориентацией на конечные результаты деятельности системы. Определение системы целей («дерева целей») и задач конкретного муниципального образования служит главным ориентиром формирования его организационной структуры. При формировании организационной структуры на основе «дерева целей» требуется декомпозиция целей и задач муниципального управления до конкретных управленческих функций.
Таким образом, при системно-целевом подходе создаются реальные условия для индивидуализации процесса формирования организационной структуры применительно к особенностям конкретного муниципального образования.
|
Процесс формирования организационной структуры |
|
Формирование общей структурной схемы |
Определение основных параметров (характеристик) структуры |
|
|
Определение направлений более углубленного проектирования |
|
Разработка состава основных структурных подразделений и связей между ними |
Выделение крупных линейно-функциональных и программно – целевых блоков |
|
|
Выделение самостоятельных (базовых) структурных подразделений |
||
|
Распределение конкретных задач между поздравлениями о построение внутриорганизационных связей между ними |
|
Регламентация организационных структур |
Определение состава внутренних элементов базовых структурных подразделений (бюро, групп, подотделов), их проектной численности |
|
|
Распределение задач и работ между конкретными исполнителями и установление ответственности за их выполнение |
||
|
Разработка процедур выполнения |
|
Расчет затрат на содержание администрации |
Рис.2.4 Процесс формирования организационной структуры Ахтубинского сельского поселения администрации
Системно – целевой подход в данном случае заключается в том, чтобы, исходя из конечных целей управления муниципальным образованием:
- не упустить из виду ни одну из управленческих задач, без решения которой реализация целей окажется неполной;
- выявить и увязать применительно к этим задачам систему функций, прав и ответственности по вертикали управления;
- исследовать и организационно оформить горизонтальные связи и отношения, т.е. предусмотреть координацию деятельности разных звеньев и организационных единиц при выполнении общих задач;
- обеспечить органическое сочетание вертикали и горизонтали управления, найти оптимальное для данных условий соотношения централизации и децентрализации в принятии решений.
При построении организационной структуры на основе «дерева целей» важно дать качественную и количественную характеристику целей и задач. Качественная характеристика служит обоснованием для выделения функций управления, количественная – для определения вида организационной единицы (отдел, управление, департамент и т.д.).
Распределение задач между подразделениями местной администрации может осуществляться по нескольким признакам:
- по группам объектов управления (отраслям муниципальной деятельности), обеспечивающим предоставление муниципальных услуг определенного типа: образование, здравоохранение, строительство, молодежная политика и т.д.;
- по функциональному признаку, определяемому характером, функциями и стадиями управленческой деятельности и управленческого цикла: анализ и планирование, контроль, управление имуществом, финансами, правовое обеспечение, информационное обеспечение и т.д.;
- по территориальному признаку (для муниципальных образований сельских районов и для крупных городов, а после вступления в силу Федерального закона 2003 г. - только для крупных городов).
В современной муниципальной практике типичными звеньями организационной структуры местной администрации являются:
- глава администрации;
- его заместители по сферам муниципальной деятельности, среди которых могут быть один или два первых заместителя;
- структурные подразделения различных типов, которые могут находиться в подчинении главы администрации, одного из его заместителей или в подчинении между собой (например, отдел в составе управления);
- коллегиальные совещательные органы: коллегия администрации, экономический и другие советы;
- аппарат администрации.
С точки зрения изложенного выше распределения задач и целей деятельности структурные подразделения администрации Ахтубинского сельского поселения подразделяются на четыре группы (рис. 2.5)
|
Структурные подразделения местной администрации |
|
функциональные |
отраслевые |
территориальные |
вспомогательные |
|
Службы; финансовая; экономическая; правовая; информационная; по управлению имуществом; контрольно-аналитическая и др. |
Сферы деятельности; ЖКХ; транспорт; потребительский рынок; здравоохранение; соц. защита; культура и др. |
Районные администрации в крупном городе |
Аппарат администрации и его подразделения |
Рис. 2.5 Виды структурных подразделений местной администрации
К ведению отраслевых структурных подразделений относятся вопросы, связанные с управлением конкретными отраслями (сферами) муниципальной деятельности. Эти подразделения выполняют функции заказчиков на выполнение работ и оказание муниципальных услуг. Их основная роль проявляется на этапе реализации целей и задач жизнеобеспечения и развития территории.
Предметы деятельности функциональных (штабных, общей компетенции)структурных подразделений охватывают определенную функцию для всей администрации и ее структурных подразделений. Основной их характеристикой является использование преимуществ, связанных со специализацией функций, и способность администрации видеть в рамках своей функции территорию целиком. По классификации целей муниципальной деятельности функциональные подразделения относятся к обеспечивающим. Обычно они наделяются правом согласования решений других структурных подразделений, например по соблюдению законности или возможности финансирования.
Создание территориальных структурных подразделений (районные в крупных городах и др.) связано с необходимостью приближения органов местного самоуправления к населению и позволяет сочетать централизацию важнейших функций на высшем уровне муниципального управления с повышением оперативности при решении текущих вопросов. При этом важно не допускать раздробление функций органов муниципального управления и потери преимуществ, связанных со специализацией. Для стимулирования инициативы территориальных структурных подразделений им может предоставляться автономия в рамках сметы расходов.
Вспомогательные подразделения (аппарат) не обладают собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и выполняют функции обеспечения деятельности руководства администрации и ее структурных подразделений. Аппарат играет важную роль в организации работы администрации. Как ее подсистема он выполняет ту же роль, что и муниципальная власть по отношению к другим подсистемам муниципального образования. В частности, аппарат обеспечивает:
- планирование и координацию работы всех структур администрации;
- работу с документацией (делопроизводство);
- подготовку и проведение совещаний, заседаний, коллегий, других мероприятий;
- связь со средствами массовой информации, проведение пресс-конференций;
- контроль исполнения решений;
- организацию приема граждан, работу с жалобами и предложениями;
- материально-техническое, юридическое, кадровое, информационное, финансовое обеспечение деятельности администрации;
- взаимодействие администрации с представительным органом зачастую его хозяйственное обслуживание.
Руководитель аппарата обычно по статусу приравнивается к заместителю главы администрации.
В составе администрации могут быть такие службы, как: общий отдел (работа с документацией), кадровая служба (иногда она подчиняется непосредственно главе администрации), приемная граждан, юридическая служба, информационная служба, хозяйственные службы, пресс-службы, собственная бухгалтерия, контрольный аппарат и т.п.
Глава администрации и его заместители могу иметь свой аппарат, в состав которого входят, в частности, секретари, помощники, референты, советники.
Такие организационные структуры получили название линейно-функциональных, поскольку они основаны на определенной системе взаимодействия линейных (отраслевых) и функциональных структурных подразделений и принятие решений линейными подразделениями по согласованию с функциональными.
В соответствии с объемами и распределением задач и функций в составе администрации создаются конкретные организационные единицы – управления, отделы, комитеты, департаменты и т.д. Для решения управленческих задач крупные организационные единицы делятся на более мелкие, образующие новые уровни. Для крупных городов, имеющих большой аппарат управления, целесообразно как можно детальнее разграничить функции управления, создавая специальные подразделения для их исполнения. Для небольших поселений наиболее приемлема схема, при которой выполняемые функции группируются, при этом в первую очередь должны объединяться функции отраслевых подразделений. Однако объединение в рамках одного подразделения, интересы которых противоречат друг другу, нежелательно.
Для выполнения функций, делегированных органами государственного управления, иногда целесообразно использовать отдельные обособленные структурные подразделения. Это важно потому, что в части исполнения делегирования полномочий органы местного самоуправления финансируются и подконтрольны соответствующим органам государственной власти.
Коллегия – совещательный орган при главе администрации играет особую роль в работе администрации. Она принимает решения по важнейшим вопросам управления муниципальным образованием, за исключением решений, находящихся в компетенции представительного органа. Решение коллегии при необходимости оформляются постановления и распоряжения главы администрации.
В условиях осуществления экономической и политической реформ линейно-функциональные организационные структуры управления в ряде случаев не отвечают требованиям, предъявляемым к управлению постоянно усложняющимся объектами и целями муниципального управления. Для устранения этого несоответствия линейно-функциональные структуры администрации могут дополняться структурами нового типа – программно-целевыми. Они создаются для решения конкретных целевых задач и могут быть постоянными либо временными. В результате такого дополнения образуются матричные организационные структуры муниципального управления.
При возникновении новой проблемы, требующей решение в течение определенного отрезка времени, составляется программа работ, выделяются необходимые для выполнения программы ресурсы и формируется временный коллектив работников. Сотрудники органа муниципального управления, вошедшие во временный коллектив по выполнению целевой программы, находятся на время ее решения в двойном подчинении: в администрации подчинении своему линейному руководителю (вертикальная связь) и в функциональном подчинении руководителю программы (горизонтальная связь).
В системе муниципального управления программно-целевые структуры реализуются в виде комиссий, штабов, рабочих групп и т.п. Перечень таких подразделений периодически меняется. Одни ликвидируются, другие появляются вновь, многие существуют годами.
Комиссии создаются на определенный срок для решения какой-либо обострившейся проблемы. Цель создания комиссий - найти выход из сложившейся управленческой ситуации. Комиссии в соей работе используют методы ситуационного анализа.
Создание рабочих групп внутри администрации связано с решением конкретных управленческих задач и носит временный характер. Как правило, рабочие группы выполняют проектировочные задачи. Например, при реорганизации органа власти эффективно создание особой группы для организационного проектирования структуры администрации, выработки новых технологий работы.
При формировании структур программно-целевого управления целесообразно разрабатывать карты (матрицы) распределение прав и ответственности между органами линейно-функциональной и программно-целевой структур. В них детально и наглядно фиксируются общие правила принятия решений, разделение ответственности нескольких органов за разные аспекты одного результата, роль коллегиальных и консультативных органов в процессе принятия решений.
Необходимость реализации программно-целевых функций требует создания в структуре администрации отдельного стратегического инновационного блока. Его деятельность должна быть направлена на выявление проблемных ситуаций и постановку проблем, перевод проблем в пакеты задач и передачу их отраслевые функциональные подразделения. Перечислим основные задачи стратегического блока.
Постоянный мониторинг существующего состояния, сложившихся норм и отношений в различных областях местной жизни: анализ ситуации, фиксация рассогласований и конфликтов, организация исследований.
Разработка программ по предотвращению кризисных ситуаций, а также проектов по реорганизации и изменению ситуации в различных сферах жизни, обеспечивающих доведение ее основных параметров до уровня, соответствующего объективным представлениям о поселении. Эта работа включает разработку технических заданий на программы и проекты, их аналитическое и правовое обеспечение, экспертизу стратегических решений, представляемых на утверждение главы администрации, разработку планов-графиков выполнение подпрограмм и проектов, их бюджетирование, разработку бизнес-планов и т.п., а также внутренний управленческий аудит.
Основные недостатки линейно-функциональных структур муниципального управления связана не только с их организационным построением, но и с самой сложившейся идеологией муниципального управления. Эти недостатки сводятся к следующему:
Ускорившийся подход муниципальному образованию и соответственно, к управлению им как производственной или социально-производственной системе.
Основной упор при этом делается на улучшение показателей работы самих структурных подразделений администрации (жилищно-коммунального, транспортного, здравоохранения и т.д.), а не на степень и качество удовлетворения потребностей населения в той или иной муниципальной услуге. Иными словами, критерием эффективности службы является ее собственные показатели, а не конечный результат деятельности.
Нацеленность на решение текущих задач, связанных с жизнеобеспечением муниципального образования, и отсутствие стратегического подхода к управлению.
Многообразие текущих частных задач и целей муниципального управления неизбежно порождает противоречия между ними, обусловленные прежде всего ограниченность материальных и финансовых ресурсов. Каждое подразделение нацелено на решение своей задачи и добивается получения максимума ресурсов для этого. В данном случае вся система управления часто работает неэффективно.
3. Нечеткость системы функциональных связей между отдельными структурными подразделениями, дублирование функций, неравномерная загруженность работников, отсутствие четких организационных процедур, с помощью которых подразделения взаимодействуют между собой.
В результате основной объем работы ложится на плечи главы администрации, которому приходится решать множество координационных вопросом.
4. Смешение управленческих функций и непосредственной хозяйственной деятельности. Многие структурные подразделения администрации, являясь юридическими лицами, оказывают различные платные услуги и зарабатывают средства на свое существование, т.е. по сути занимаются коммерческой деятельностью. Этот бизнес является безрисковым, поскольку ведется на базе муниципальной собственности, за эффективным использованием которой должного надзора нет. По этой причине некоторые администрации из органов муниципального управления стали превращаться по типу деятельности в финансово-промышленные группы.
Ахтубинское сельское поселение состоит из (посёлки Колхозная Ахтуба, Киляковка, хутора Новенький, Тутов).
Структура Ахтубинского сельского поселения представлена на рис. 2.6
Рис. 2.6 Структура Администрации Ахтубинского сельского поселения
Из представленной схемы видно, что данная структура управления является линейной, т.е. каждый элемент данной структуры реализовывает одну или несколько определенных функций.
В основных чертах муниципальные органы различных стран, за немногим исключением, обладают одним общим типом структуры. Л. А. Велихов отмечал: «С тех пор как швейцарские городские коммуны (Берн, Женева, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практически невозможного в наше время решения муниципальных дел общинным сходом, этот основной тип муниципального уклада построен почти повсеместно по следующей ступенчатой схеме:
1) муниципальный избирательный корпус, как база,
2) вышедший из его лона распорядительный совет,
3) исполнительный орган,
4) на верху этой пирамиды - должностное лицо, облеченное ролью высшего представителя муниципальной коммуны.
Начиная с 20-х гг. этот почти повсеместно распространенный четырехступенчатый тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались, ради экономии и простоты конструкции, от особого исполнительного органа, поручив исполнительные функции единолично высшему должностному лицу муниципального образования или же соединяя как распорядительную, так и исполнительную власть в едином представительном органе.» 1
Рассмотрим примерные модели организации местного самоуправления, которые могут быть использованы в качестве базовых при определении структуры органов местного самоуправления в каждом конкретном муниципальном образовании, с учетом социальной среды, условий функционирования муниципального хозяйства и исторических традиций.
Возможные сочетания трех традиционно устойчивых элементов системы местной власти - представительного органа, исполнительного органа и высшего должностного лица местного самоуправления основываются на следующих основных вариантах распределения полномочий населения муниципального образования на решение вопросов местного значения:
Вариант 1: непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в различных пропорциях в компетенции представительного органа и выборного высшего должностного лица.
Вариант 2: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции представительного органа.
Вариант 3: все непосредственно делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (при этом контрольные полномочия население оставляет за собой и реализует их посредством сходов либо созданием специального выборного контрольного органа).
Применение того или иного варианта делегирования полномочий зависит от численности населения муниципального образования и размеров его территории, от объема и сложности решаемых населением вопросов местного значения.
Практический опыт позволяет выделить при этих вариантах следующие основные модели организации местного самоуправления:2
Вариант 1
Понятно, что осуществление местного самоуправления в крупном городе или территориальном муниципальном образовании (районе) с развитой социальной и технологической инфраструктурой, сложным комплексом муниципального хозяйства потребует наличия не только представительного органа, устанавливающего общие правила жизнедеятельности муниципального образования, но и достаточно самостоятельного оперативного управления и согласования всего комплекса муниципальных проблем, для осуществления которого и требуется непосредственное делегирование части полномочий населения соответствующему должностному лицу.
Наделенный в результате прямых выборов населением соответствующей компетенцией глава муниципального образования получает право не только с большой степенью самостоятельности осуществлять муниципальное управление, но и оказывать значительное влияние на процесс согласования неизбежных общественных противоречий в рамках представительного органа.
Данному варианту соответствует модель организации местного самоуправления, при которой население избирает как представительный орган, так и главу муниципального образования, непосредственно и единоначально возглавляющего исполнительные органы и имеющего действенные механизмы влияния на решения представительного органа (право «вето»). Такая модель иногда условно обозначается как: «совет – «сильный» мэр».
Приведем примерное разграничение компетенции при данной модели:
представительный орган (избирается населением непосредственно):
- принимает решения, имеющие обязательную силу, в том числе по управлению
- муниципальными финансами;
- регламентирует процесс управления муниципальным хозяйством;
- обладает механизмом разрешения противоречий с главой муниципального
- образования (преодоление «вето» главы 2/3 голосов).
Глава муниципального образования (избирается населением непосредственно):
- осуществляет непосредственное управление муниципальным хозяйством;
- самостоятельно формирует исполнительные органы и назначает соответствующих должностных лиц;
- имеет право «вето» на решения представительного органа.
Данный вариант применяется в Ахтубинском сельском поселении. В Ахтубинском сельском поселении действует представительный избранный (последние выборы состоялись в 2009г) орган – Дума, состоящая из 10 депутатов во главе с председателем.
Исполнительным органом является Администрация Ахтубинского сельского поселения во главе с Черных Вадимом Ивановичем, избранным в 2009г (является самым молодым главой района, 28 лет).
Разновидности этой модели определяются, как правило, объемом полномочий главы муниципального образования - прежде всего в его отношениях с представительным органом.
Наиболее типичным способом формирования коллегиального представительного органа является избрание его членов через одномандатные округа, охватывающие всю территорию муниципального образования.
Вариант 2.
Для небольших муниципальных образований (средних и малых городских, крупных сельских поселений) наиболее характерна следующая модель организации местного самоуправления. Все делегируемые населением полномочия реализуются в компетенции коллегиального представительного органа, состоящего из депутатов, непосредственно избираемых населением. Для реализации своих решений представительный орган формирует соответствующие исполнительные органы и избирает или назначает соответствующих должностных лиц, наделяя их необходимой компетенцией3.
Многочисленность средних и малых муниципальных образований обусловила большое разнообразие конкретных моделей организации местного самоуправления по варианту 2, различающихся прежде всего по механизму реализации исполнительных полномочий.
В наиболее типичных случаях исполнительные полномочия реализуются:
а) высшим должностным лицом, избираемым для этой цели из состава коллегиального представительного органа (модель «совет – «слабый» мэр»).
При этой модели высшее должностное лицо, как правило, является членом коллегиального представительного органа и председательствует на его заседаниях, руководит деятельностью исполнительных органов, согласуя вопросы назначения или освобождения муниципальных должностных лиц с представительным органом.
Представительный орган, избирая высшее должностное лицо, сохраняет право решения кадровых назначений в исполнительных органах, утверждая и отклоняя все назначения и увольнения, а также осуществляя непосредственный контроль а деятельностью исполнительных органов;
б) членами коллегиального представительного органа (модель «городская комиссия/муниципалитет»).
При такой модели население избирает членов коллегиального органа (муниципалитета), который является одновременно и представительным, и исполнительным органом власти. При этом представительные полномочия реализуются непосредственно коллегиальным органом. Одновременно каждый из членов коллегиального органа реализует те или иные исполнительные полномочия, располагая для этого необходимым административным аппаратом.
В этом случае возможно также наличие высшего должностного лица, избираемого из числа членов коллегиального органа и наделяемого, как правило, только представительскими функциями и не имеющего никаких дополнительных полномочий;
в) муниципальным должностным лицом, назначаемым представительным органом с учетом профессиональной подготовленности (модель «совет – управляющий»).
При реализации этой модели коллегиальный орган состоит из членов, избираемых населением, и осуществляет все традиционные представительные полномочия. Муниципальное должностное лицо (управляющий) нанимается представительным органом на контрактной основе и осуществляет исполнительные полномочия: руководит всей структурой исполнительной власти, производит назначения и увольнения муниципальных служащих, будучи самостоятельным в управлении муниципальным хозяйством в пределах, установленных решениями представительного органа. Управляющий может быть освобожден от должности по решению представительного органа.
Для всех моделей второго варианта, характеризующихся превалирующим значением коллегиального органа, важным является обеспечение согласованности возможных различных общественных интересов. Это в наибольшей степени обеспечивается путем избрания членов коллегиального органа всем населением муниципального образования (с созданием одного или нескольких многомандатных округов).
Вариант 3
Третий вариант наиболее характерен для малочисленных небольших муниципальных образований (как правило, сельских), где круг реально решаемых вопросов местного значения незначителен. При этом все непосредственно делегируемые населением представительные и исполнительные полномочия реализуются в компетенции выборного высшего должностного лица (старосты).
Население оставляет за собой право решения наиболее принципиальных и важных вопросов местного значения, а также контрольные полномочия и реализует их посредством собраний (сходов) и местных референдумов. Избираемый населением глава муниципального образования осуществляет представительские функции, руководит исполнительным органом, периодически отчитывается о своей деятельности перед населением и может быть освобожден от должности решением, принятым населением муниципального образования на сходе или референдуме.
При осуществлении этой модели возможен вариант избрания населением не одного, а нескольких должностных лиц, наделяемых собственной компетенцией по реализации исполнительных полномочий (так, наряду со старостой, может избираться казначей, шериф и т.п.), либо формироваться периодически действующий орган (конференция), реализующий контрольные полномочия. Перечислить и представить все современные варианты структурной организации органов местного самоуправления вряд ли представляется возможным, так как в каждом конкретном муниципальном образовании разграничение компетенции между органами местного самоуправления может быть осуществлено сугубо индивидуально, в целях наиболее эффективного решения стоящих перед местным сообществом задач.
Говоря об организационных проблемах на муниципальном уровне, необходимо также затронуть дискуссию вокруг проблемы малых территориальных единиц местного самоуправления, которая сводится, как правило, к двум позициям:
- для того, чтобы обеспечить достаточную самостоятельность муниципальных образований, необходимо иметь значительную финансово-экономическую базу, а значит - муниципальное образование должно быть настолько крупным, насколько это позволяет иметь достаточные доходные источники (как правило, на уровне района, крупного города), на нижестоящих уровнях предусматривается возможность создания общественного территориального самоуправления, не обладающего ни властными полномочиями, ни хозяйственными правами;
- для того, чтобы стимулировать саморазвитие малых поселений и сельсоветов, обустройство жизни каждого человека именно там, где он проживает, необходимо предоставить возможность осуществления местного самоуправления, реализации предоставленных ему экономических и социальных прав в границах территорий, максимально приближенных к месту непосредственного проживания человека (как правило, в границах малого поселения, села, сельсовета, сельского округа), при этом на районном уровне предлагается организация территориальных подразделений исполнительной государственной власти.
Недостатком первой позиции является фактическая консервация и даже усиление тенденции сосредоточения в районном центре всех более-менее значительных экономических и социальных ресурсов - та ситуация, которая привела в последние два десятилетия Советской власти к фактическому обнищанию и деградации малых городов и «вымиранию» сельских поселений. Следствием является, как правило, падение социальной активности и экономической инициативы населения вне районных центров.
Недостатком второй позиции является действительная слабость экономических ресурсов для решения всего перечня предметов ведения местного самоуправления, определенных законодательством, - тех вопросов местного значения, решение которых и направлено на удовлетворение повседневных потребностей местных жителей.
Следствием является практическое подавление местных интересов таких муниципальных образований и их населения интересами государственных органов власти субъекта Федерации (а зачастую - и просто субъективными интересами государственных должностных лиц).
Разрешением этих противоречий, на наш взгляд, является предусмотренная Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» схема двухуровневого местного самоуправления (пункт 3 статьи 6 Закона).
Достаточно интересный опыт в организации деятельности такой схемы местного самоуправления накоплен в Липецкой, Пензенской, Псковской и, особенно, Астраханской областях.
Не менее сложной проблемой является формирование финансово-экономической базы, способной обеспечить реальную самостоятельность органов местного самоуправления.
Так же важной проблемой для сельских поселений является проблема сокращения численности служащих. Эта проблема коснулась и Ахтубинского сельского поселения.
Не вызывает сомнения, что необходимость проведения организационных изменений не может возникать без какой-либо существенной причины. Это из кубиков легко что-то построить, потом сломать и построить нечто другое. А когда речь идет об органов местного самоуправления, необходимо не один раз все хорошенько взвесить и лишь потом приступать (или не приступать) к изменениям. Серьезные организационные изменения влекут за собой и серьезные издержки, причем как прямые, так и косвенные. Поэтому предварительно надо спрогнозировать, стоит ли овчинка выделки.
Разумеется, издержки существенно зависят от масштаба изменений.
Масштаб же организационных изменений определяется задачей, которую требуется решить. Если абстрагироваться от деталей, то по сути, необходимость в изменении организационной структуры органов управления вытекает либо из уже прошедших, либо прогнозируемых изменений во внешней либо внутренней среде, которым новая структура должна соответствовать.
Скажем более, совершенствование организационной структуры редко выступает как единственное «лекарство» от проблем, а является составной частью «комплексной терапии». Но изменения во внешней либо внутренней среде органов управления не обязательно влекут за собой изменения в оргструктуре.
Однако нельзя сводить все только к реагированию на изменения внешней и внутренней среды организации. В некоторых случаях речь может идти и о повышении эффективности функционирования нормально функционирующей организации.
Требования к организационной структуре - это, по сути, ряд условий и ограничений, которым структура должна соответствовать. Требования можно с некоторой долей условности разделить на общие и специальные. Общим требованиям оргструктура должна соответствовать независимо от тех задач, которые она выполняет, а специальные требования определяются целями изменения структуры.
Если говорить об общих требованиях к организационной структуре, то не вызывает сомнений, что в любом случае она должна быть:
- прозрачной, то есть быть понятной и очевидной для работников, граждан, обращающихся за услугами в органы управления;
- хорошо управляемой, то есть структура организации должна быть такой, чтобы все управляющие воздействия точно и своевременно формировались, выполнялись и анализировались;
- рентабельной, то есть затраты на поддержание такой структуры должны находится в известном соотношении с финансовыми результатами хозяйственной деятельности органов, а так как доходы органов управления формируются за счет федерального бюджета, то «раздувание аппарата» и усиление бюрократических процессов просто не допустимо.
Что касается специальных требований к организационной структуре, то они, как было сказано выше, определяются целями организационных изменений.
Однако следует помнить, что даже спроектированная самым оптимальным образом организационная структура будет нежизнеспособной, если муниципальные служащие недостаточно квалифицированы и не мотивированы на достижение поставленных целей.
В рамках Администрации Ахтубинского поселения не стоит проблема квалификации кадров, так как кадровый состав полностью укомплектован и соответствует требованиям. Кроме того средний возраст работников составляет 29-37 лет, что является хорошим показателем в среднем по стране, к примеру, в городе Волжском средний возраст работников Администрации составляет 36-48 лет. Все работники обязаны проходить обучение в трудовой инспекции по вопросам трудового законодательства, также сдать квалификационный экзамен по пожарному минимуму, изучить акты ГО И МЧС. Сотрудники работают по срочному трудовому договору, с испытательным сроком от 1 месяца.
Речь в данной абзаце в первую очередь пойдет о самом процессе усовершенствования организационной структуры уже существующей в органе управления. При этом мы не будем рассматривать усовершенствование структуры органа по капиталу, поскольку данный процесс не специфичен для органов местного самоуправления.
Итак, процесс совершенствования организационной структуры разбивается на три этапа, в каждом из которых выполняется ряд работ:
Организационная диагностика;
Разработка новой организационной структуры;
Осуществление организационных преобразований.
При этом, в зависимости от масштабов изменений в организации, указанные этапы могут выполняться итеративно. Рассмотрим более подробно каждый из этапов.
Организационная диагностика
Цели проведения организационной диагностики - это выявление и формализация существующих проблем в организационной структуре, а также первичный анализ причин возникновения таких проблем и путей их устранения.
Как правило, при инициировании процесса организационных преобразований основные проблемы в организационной структуре, которые требуется устранить, уже определены, но причины, их вызывающие, далеко не всегда очевидны. Чтобы выявить причины возникновения проблем, используют следующие инструменты:
Анализ организационной структуры и штатного расписания, в ходе которого исследуется рациональность существующей структуры управления организацией и ее количественный состав;
Анализ организационно-функциональной модели, в ходе которого делаются выводы о рациональности распределения сфер ответственности функций по подразделениям и сотрудникам. При этом, как правило, изучаются положения о подразделениях, должностные инструкции и другая регламентирующая документация;
Оценка персонала, в ходе которой изучаются ключевые компетенции сотрудников и их соответствие предъявляемым организацией требованиям.
Результатом организационной диагностики является документ, в котором изложены выявленные проблемы в организационной структуре и причины их возникновения, а также рекомендации по их устранению.
Разработка новой организационной структуры
Целью данного этапа является разработка модели целевого состояния организации, которая была бы наиболее рациональна в новых условиях функционирования. Целевое состояние структуры организации находит свое отражение в следующих документах:
Проект организационной структуры;
Проект штатного расписания (опционально - с расстановкой сотрудников);
Проект организационно - функциональной модели;
Перечень регламентирующих документов, которых необходимо разработать либо изменить с учетом внедрения новой организационной структуры;
Проект плана проведения организационных изменений.
Непосредственное наполнение данных документов существенным образом зависит от целей проведения преобразований и организационных проблем, которые необходимо решить. Данные документы являются результатом сложной и кропотливой аналитической работы специалистов. Тут сложно говорить о каких-то шаблонных приемах, результат работы определяется поставленной задачей.
Разумеется, что проект новой организационной структуры должен пройти стадию утверждения, в ходе которой всесторонне изучаются все достоинства и недостатки разработанного проекта. И при необходимости проект дорабатывается.
Осуществление организационных преобразований
Осуществление организационных преобразований - это, пожалуй, наиболее критичная стадия все процесса, потому что именно в грамотном внедрении новой организационной структуры заключается успех всего мероприятия. Соответственно, любую самую передовую идею способна загубить ее плохая реализация.
Готовых рецептов давать не будем, однако существует ряд принципов, опираясь на которые, можно эффективно и качественно провести процесс организационных преобразований.
Воля руководства к проведению изменений. Как показывает практика, для успешной реализации организационных изменений в компании необходимо деятельное участие высших должностных лиц. В данном случае участие главы Администрации Среднеахтубинского района (Тихонова В.А.).
Внешняя и внутренняя PR-кампания. Большинство людей изменения воспринимают негативно, во всяком случае, вначале, это известный психологический факт. Поэтому необходимо провести большую разъяснительную работу среди персонала, чтобы показать им положительные моменты организационных изменений, а также пресечь в корне зарождающиеся слухи.
Обучение персонала. Если организационные изменения связаны с изменением функций или порядка взаимодействия сотрудников (как правило, так и происходит), необходимо заранее провести обучение персонала работе в новых условиях. Необходимо обновить или создать заново соответствующие должностные инструкции и регламенты работы, провести тренинги по работе в новых условиях, при необходимости - провести профессиональную подготовку.
Последовательность в реализации изменений. Бывает, что проекты совершенствования организационной структуры организации не доводятся до конца по каким-либо причинам: нехватка ресурсов, недовольство персонала, принятие «половинчатых» решений и т.п. Однако по сути такая ситуация означает провал проекта, поскольку результат так и не будет достигнут. Пропасть нельзя перепрыгнуть на 99 процентов.
Оценка эффективности организационных изменений.
Не подлежит сомнению, что такая достаточно сложная процедура, как изменение организационной структуры, подлежит серьезному анализу с точки зрения оценки ее эффективности. Но практическое решение подобной задачи может столкнуться с существенными сложностями. Сложности эти заключаются в первую очередь в том, что экономический эффект от преобразования организационной структуры зачастую формируется не напрямую, а косвенным образом.
Тут есть и еще одно довольно существенное замечание. Могут произойти какие-либо изменения во внешней среде организации, которые способны свести на нет все произведенные организационные изменения.
Или же, допустим, при внедрении организационных изменений мы внезапно обнаруживаем, что в организации нет такого персонала и такой управленческой команды, которые способны эффективно работать в новых условиях. И тогда проект, по сути дела, будет провален.
Для данного сельского поселения необходимо увеличение численности работников с 30 до 42 человек. Данная структура (См. Приложение 1) не отвечает всем требованиям предъявляемым гражданами сельского поселения (напомню, что в состав поселения входит четыре территориальных образования, а численность оставляет 19 900 человек).
Увеличение штата не повлечет за собой бюрократического процесса и не будет являться фактором «раздувания» бюджета образования. Так как в данном районе находится большое количество земель сельхоз назначения и садовых обществ, то необходимы специалисты в области кадастрового учета и экологии. Предлагаемая организационная структура представлена в Приложении 2.
Все указанные факторы и стороны реформирования организационной структуры представлены на рис. 1.
Рис. 3.1. Составляющие процесса реформирования организационной структуры
Дуалистическая политико-правовая природа местного самоуправления является наиболее предпочтительной, объясняющей сочетание в местном самоуправлении государственного (публично-властного) и общественного (самоуправленческого) начал. Местное самоуправление может осуществляться народом непосредственно или опосредованно, путем создания органов местного самоуправления, которые играют преимущественно роль в осуществлении муниципальной власти.
Властная природа органов местного самоуправления качественно отличает их от структур, деятельность которых носит общественный характер (органов территориального общественного самоуправления, общественных организаций). Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Несмотря на конституционное право местного населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, фактически она устанавливается централизованно на всей территории России.
Реализация полномочий органов местного самоуправления осуществляется на принципах законности, гласности в деятельности органов местного самоуправления, строгого учета мнения населения в процессе реализации муниципальной власти, ответственности органов местного самоуправления перед населением.
В большинстве случаев полномочия органов местного самоуправления закреплены в отраслевых федеральных законах без отнесения их к полномочиям конкретного органа.
В результате исследования пришла к выводам:
- представительные и исполнительные органы функционируют нормально;
- структура исполнительных и представительных органов сельского поселения удовлетворяет условиям реализации поставленных задач;
- кадровый состав укомплектован полностью, средний возраст служащих составляет 29- 37 лет, что является положительной тенденцией для эффективной работы органов власти.
Вместе с тем, уровень правовой обеспеченности недостаточный, возникает много проблем с реализацией ФЗ РФ №131-ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления», что показывает на недостатки в толковании, проработанности отдельных статей.
Возникают проблемы по вопросам финансирования отдельных статей расходов сельских поселений.
Проблема разделения полномочий и ответственности между органами государственной и муниципальной власти.
В обновленной модели местного самоуправления наблюдается тенденция постепенного встраивания органов местного самоуправления, в первую очередь сельских поселений, в единую систему централизованных государственных органов власти, что не соответствует демократическим началам, провозглашенным в Европейской хартии местного самоуправления и Конституции Российской Федерации.
Для решения этих проблем необходимо:
- расширить правовую базу;
- издать сборник законов Волгоградской области для депутатов представительных органов и глав городских и сельских поселений.
Органам местного самоуправления:
- внести изменения в уставы муниципальных образований в целях приведения их в соответствие Федеральному закону от 31 декабря 2005 г. №199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий»;
- обеспечить постановку на налоговый учет представительных органов муниципальных образований в качестве юридических лиц;
- создать систему информирования жителей Волгоградской области о деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- разработать и реализовать программу по переподготовке управленческих кадров;
- создать бюджет развития сельского поселения для реализации социальных программ;
- провести аттестацию кадрового состава Администрации, на основе этого разработать программу по переподготовке и повышению квалификации служащих;
- наладить эффективную работу и систему обратной связи с Администрацией Среднеахтубинского района;
- рассмотреть вопрос об увеличении кадрового состава Администрации сельского поселения;
- разработать нормативную базу для формирования и обучения кадрового резерва Администрации.
Источники
Опубликованные
1. Европейская Хартия Местного самоуправления от 1 сентября 1998.
2. Конституция Российской Федерации. – М.: ИНФРА-М, 2010.40 с.
3. Конституция Российской Федерации: Комментарии/под редакцией Топорнина Б.Н., Батурина Ю.М., Орехова Р.Г. – М. 2009. 350 с.
4. Закон СССР от 9 апреля 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. – 1990. - № 16, С. 267.
5. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года № 126 — ФЗ «О финансовых основах МСУ в РФ».
6. ФЗ РФ №154-ФЗ от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления».
7. ФЗ РФ №131-ФЗ от 06.10.2003. «Об общих принципах организации местного самоуправления».
8. ФЗ РФ № 97-ФЗ от 21.07.2005г. «О порядке регистрации уставов муниципальных образований».
9. Закон Волгоградской области от 16.11.1998 г. № 222-ОД «О местном референдуме в Волгоградской области».
10. Закон Волгоградской области от 05.05.2005г. № 1053-ОД «О выборах в органы местного самоуправления в Волгоградской области».
11. Закон Волгоградской области. Об организации местного самоуправления в Волгоградской области.
12. Закон Волгоградской области от 07.10.1997г. № 138-ОД «О муниципальной службе в Волгоградской области».
Литература
13. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. - РЮИД, Сашко, 2009. 356 с.
14. Андрюшина Е.В. Местное самоуправление в современной России: драматизм становления // Власть. 2008. № 1. С. 19-25.
15. Акимкин Е. Качество управления в программе современной реформы местного самоуправления // Муниципальное право. 2008. № 4. С. 70-86.
16. Баганова О.А. Местное самоуправление в современной России // Реформирование государственной службы как стабилизирующий фактор становления гражданского общества в России: Сб. научных трудов/ Поволж. акад. гос. Службы (ПАГС). – Саратов, 2005. – С. 53-54.
17. Баглай М.В, Конституционное право Российской Федерации. – М.: НОРМА, 2009. 816 с.
18. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. – М.: МГУ, 2008. 754 с.
19. Бардаков А. И. Муниципальный менеджмент: особенности реализации в Нижнем Поволжье: Учебное пособие. – Волгоград, 1998. 125 с.
20. Бардаков А. И. Местное самоуправление в сельских и городских поселениях // Государственная служба. 2006. № 5. – С. 95-99.
21. Бардаков А. И. Муниципальная власть России: современный опыт, предпосылки развития // Государственное и муниципальное управление в России: реформы и перспективы развития, Всероссийская конф. (2005, Волгоград) – Волгоград: ГОУ ВПО ВАГС, 2005 . – 184 с.
22. Билюкова Е. Реформа местного самоуправления при Екатерине II // Законность. 2009. № 4. С. 52-55.
23. Борисов А.С. Ответственность местного самоуправления и ее виды // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. - № 2. С. 12-17.
24. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н Муниципальное право Российской Федерации.- М.: ЮНИТИ - ДАНА, 2008. 541 с.
13. Бухвальд Е. Местное самоуправление: этап обновления и укрепления // Экономист. 2009. № 4.С. 66-75.
14. Васильев В.И. Административно-территориальное устройство региона и территориальное устройство местного самоуправления / В. И. Васильев // Журнал российского права. 2009. № 3.С. 3-11.
15. Герасимова М.А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / М. А. Герасимова // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5.С. 38-40
16. Игнатов В.Г. Государственное и муниципальное управление: введение в специальность. – Ростов н/Д.: СКАГС, 2008. 415 с.
17. Кнемайер Ф-Л. Субсидиарность и демократичность- два основных принципа реформы местной власти// Муниципальная власть. 2007. №2.С. 96-98.
18. Кодина Е. Формирование представительных органов местного самоуправления муниципальных районов / Е. Кодина, А. Широков, С. Юркова // Муниципальная власть. 2007. № 3.С. 22-29.
19. Кокин И. О мифах и реалиях новой редакции закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"//Муниципальное право. 2009. №1. С.2-5.
20. Кузьмин М.А., Ответственность за неисполнение правовых актов местного самоуправления (федеральный и региональный аспекты) // Журнал российского права. 2008. № 10. С. 12-14.
21. Курманов М.М., Мижарева Н., Проблемы исполнения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика. 2008. № 2. С. 25-28.
22. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. – М.: Городец, 2008. 325 с.
23. Лаптева Л.Е., О местном уровне управления в российской истории и современности из сборника - М.: Новая Правовая культура, 2009. 256 с.
24. Лаптева Л.Е. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. – М.: РАГС, 2009. 425 с.
25. Местное самоуправление: проблемы и решения.- М.: 2008. 255 с.
26. Мирошниченко Е.В., Организационные формы осуществления местного самоуправления: новый этап развития // Законодательство. 2005. № 4. С. 21-23.
27. Мокрый В.С., Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2007. № 10. С. 12-14.
28. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Вопросы и ответы.- М.: Юриспруденция, 2009. 127 с.
29. Мокрый В.С. Социально-экономическое развитие муниципальных образований в условиях местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 2, С. 6-9.
30. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов ХIХ в. – Спб. 2008. 236 с.
31. Олейников О.В. Разграничение полномочий в структуре органов местного самоуправления Российской Федерации: Автореферат дис… канд. юрид. наук: (12.00.02)/ Олег Владимирович Олейников. Краснодар. акад. МВД России. - Волгоград: Б., 2005. 30 с.
32. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Триада, 2008. 258 с.
33. Таболин В.В. Право муниципального управления. – М.: Элиг, 2009. 321 с.
34. Шугрина Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7, С. 26-32.
35. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. – М.: 2008. 452 с.
36. Чиркин В.Е. Варианты исполнительной власти на местном уровне из сборника - М.: Новая Правовая культура, 2009. 256 с.
37. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник для вузов. – М.: Юрист, 2009.- 457 с.
38. Гаврилов А.И. Региональная экономика и управление. М.: БЕК, 2010.
39. Нуреев Р.М. Курс микроэкономики. - М.: Норма, 2009.
40. Микроэкономический подход: практический подход. Под ред. А.Г. Грязновой, А.Ю. Юдановой. – М.: КНОРУС, 2010.
41. Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика. - М.: 2009.
42. Уилэн Ч. Голая экономика. Разоблачение унылой науки. - М.: Олимп Бизнес, 2010.
43. Экономическая теория. Под ред. Дж.Итуэлла, М.Милгейта, П.Ньюиена. - М.: ИНФРА-М, 2010.
44. Гукасьян Г.М. Экономическая теория. - СПб.: Питер, 2010.
45. Сажина М.А. Чибриков Г.М. Экономическая теория. – М.: 2009.
ПРИЛОЖЕНИЕ 1
Организационная структура Ахтубинского сельского поселения
ПРИЛОЖЕНИЕ 2
Предлагаемая организационная структура
Ахтубинского сельского поселения
1 Зотова А.Т. Местное самоуправление в РФ. - М.: МГУ, 2008- С. 144.
2 Сергеев А.А. Местное самоуправление в РФ: правовая природа и социальная практика./ А.А. Сергеев// Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ: сб. научных трудов/ под. ред. А.В. Иванченко. – М.: Юриспруденция, 2009- С. 53.
3 Федеральный закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Рос. Газ. 2003. 8 окт. № 202.
4 Справка о количестве муниципальных образований в Российской Федерации (по итогам реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления вРФ») // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 5. С. 23 - 26.
5 Власть и общество в России: реалии и перспективы развития под ред. С.А. Абакумова. - Новосибирск: Признание, 2005.- 321с.; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций.- М.: Юридическая литература, 1997.- 231 с.; Гомеров И.Н. Государство и государственная власть: предпосылки, особенности, структура.- М.: ЮКЭА, 2002.-832с.; Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России: дис. д-ра полит. наук:23.00.02. –М.:, 2003.- 437с.; Халипов В.Ф. Кратология –наука о власти. – М.: ОСЬ-89, 2002.- 448с.
6 Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»/А.А. Замотаев //Государственная власть и местное самоуправление.-2005.-№1.-С.7-13; Мокрый В.С. Местное самоуправление в РФ как институт публичной власти и гражданского общества: дис. д-ра юрид. наук:12.00.02/В.С. Мокрый.-М., 2003.-336 с.
7 Краснов, М.А. Местное самоуправление - иллюзия или цель? / М.А. Краснов // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: сб. научных трудов / под ред. А.В. Иванченко. - М: Юриспруденция, 2004.- С. 169;
8 Мартынов, М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России (теоретико-прикладной анализ): автореф. дис. ... д-ра полит, наук: 23.00.02 / М.Ю. Мартынов. - М., 2003. -С. 2.
9 Овчинников, И.И. Стенограмма круглого стола «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» // Местное право. - 2004. - № 1 - 2. - С. 35.
10 Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России / С.А. Авакьян // Журнал российского права. - 1997. - № 7. - С. 51 - 68; Берг, О.В. Совершенствование взаимодействия государст венной власти и местного самоуправления в России / О.В. Берг // Государственная власть и местное самоуправ ление. - 2003. - № 5. - С. 17-21; Бесов, П.А. Местное самоуправление в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в РФ: дис... канд. полит, наук: 23.00.02 / П.А. Бесов. - М., 2004. - 191 с; Васильев, В.И. Государственная власть и местное самоуправление: перспективы взаимоотношений / В.И. Васильев // Конституционное и муниципальное право. - 2004. - № 3. - С. 11-21; Столяров, М.В. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирова ния / М.В. Столяров. - М: РАГС, 2005. - 326 с; Уваров, А.А. Местное самоуправление в России / А.А. Уваров. -М.: Норма, 2005. -304 с.
11 Борисов А. Города: системный анализ / А. Борисов, П. Ореховский // Муниципальная экономика.-2002.-№3. – С.2-18; Медведев Н.П. Политическая регионалистика / Н.П Медведев . – М.: Гардарика, 2002. – 176 с.
12 Лексин В.Н. Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика: в 5 томах, 12 книгах / В.Н. Лексин, А.Н. Швецов. – М.: Эдиториал УРСС, 2001.
13 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб.,1882.-С.1.
14 Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М.: 2008.- С. 33.
15 ФЗ- № 131 РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Ст. 44.
16 Европейская Хартия местного самоуправления» 1.09.1998. ст. 3 п.1.
17 Конституция РФ. ст.3 п.2. - М.:ИНФРА-М, 2010.
18 Конституция РФ. ст.132. - М.:ИНФРА-М, 2010.
19 Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. – М.: 2008.- С. 233.
20 Устав города Ярославля (принят Думой г. Ярославля 23 мая 1995 с изменениями от 23.03. 2009)
Глава местного самоуправления
Муниципальный Совет
Администрация
Глава местного самоуправления
Муниципальный Совет
Администрация
Администрация
Муниципальный Совет
Председатель муниципального совета
Глава администрации
КОМИССИЯ
Выборное лицо
Глава МСУ
АДМИНИСТРАЦИЯ
Отдел
Ведущий специалист
Главный бухгалтер
Главный специалист
Главный специалист
Глава Администрации
Специалист 1-ой категории
Специалист 1-ой категории
Специалист 1-ой категории
Местные условия и особенности (природные, исторические, национально-демографические, экономические)
ОРГАНИЗАЦИОННАЯ
СТРУКТУРА
Особенности и состав управляемых объектов (ЖКХ, социальная сфера, промышленный комплекс и т.д.)
Требования граждан
Цели системы
Состав, трудоемкость, сложность управленческих работ
Методы управления
Принципы формирования организационной структуры
Принципы формирования организационной структуры
Специалист 1-ой категории
Специалист 1-ой категории
Специалист 1-ой категории
Ведущий специалист
Главный бухгалтер
Главный специалист
Главный специалист
Глава Администрации
Специалист 1-ой категории
Специалист 1-ой категории
Специалист 1-ой категории
Ведущий специалист
Главный бухгалтер
Главный специалист
Главный специалист
лава Администрации
Главный специалист по вопросам кадастрового учета земель
Ведущий специалист по вопросам экологии
Специалист 1-ой категории
Специалист 1-ой категории
Специалист 1-ой категории