Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
АКАДЕМІЯ ПРАВОВИХ НАУК УКРАЇНИ УКРАЇНСЬКА ПРАВНИЧА ФУНДАЦІЯ
КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО УКРАЇНИ
За редакцією В. Я. Тація, В. Ф. Погорілка, Ю. М. Тодики
Допущено Міністерством освіти України як підручник для студентів вищих юридичних закладів і факультетів
код зкземпляра
37651
Київ 1999
ББК 67.9(4УКР)3 К65
Автори:
В. Я. Тацій, академік НАН України, д. ю. н., професор (відп. ред.);
В. Ф. Погорілко, чл.-кор. АПрН України, д. ю. н., професор (відп. ред.);
Ю. М. Тодика, чл.-кор. АПрН України, д. ю. н., професор (відп. ред.);
Ф. Г. Бурчак, академік АПрН України, д. ю. н., професор; Ю. М. Грошевой, академік АПрН України, д. ю. н., професор;
М. І. Козюбра, чл.-кор. АПрН України, д. ю. н., професор;
М. І. Корнієнко, к. ю. н., професор; О. О. Майданник, к. ю. н., доцент;
М. І. Малишко, к. ю. н., професор; Г. О. Мурашин, чл.-кор. АПрН України, к. ю. н.;
М. В. Цвік, академік АПрН України, д. ю. н., професор
Рецензенти:
В. Ф. Сіренко, чл.-кор. НАН України, д. ю. н., професор;
В. В. Копєйчиков, академік АПрН України, д. ю. н., професор;
В. М. Шаповал, чл.-кор. АПрН України, д. ю. н., професор
Українська Правнича Фундація висловлює щиру подяку
консорціуму «Верховенство права, АКО/СНессШ» Американської агенції
з міжнародного розвитку за підтримку, надану для видання цього підручника
I5ВN 966-7630-02-1
Конституційне право України / За ред. В. Я. Тація, В. Ф. Пого К65 рілка, Ю. М. Тодики. — К.: Український центр правничих студії 1999. — 376 с.
І5ВМ 966-7630-02-1
Це один із перших підручників з конституційного права України, підгс товлений на основі нової Конституції України з урахуванням досягнень вітчизняні і зарубіжної наукової конституційної думки і практики конституційного будії ництва. У ньому системно розглядаються основи теорії конституційного права конституціоналізму, загальні засади конституційного ладу України, конституційне правовий статус людини і громадянина в Україні, форми безпосереднього нарс довладдя, статус органів законодавчої, виконавчої і судової влади та Президен-України, територіальний устрій і місцеве самоврядування в Україні.
Законодавчі та інші нормативно-правові акти подані в підручнику станом ( 1 вересня 1999 р.
Для студентів, аспірантів і викладачів юридичних вузів і факультетів та інші навчальних закладів.
ББК67.9(4УКР)
© В. Я. Тацій, В. Ф. Погорілко, Ю. М. Тодик; Ф. Г. Бурчак, Ю. М. Грошевой, М. І. Козюбр; М. І. Корнієнко, О. О. Майданник, М. І. Мг лишко, Г. О. Мурашин, М. В. Цвік, 1999
© Українська Правнича Фундація, 1999
© Український центр правничих студій, 1999
Усі права застережені.
Зміст
Передмова...9
Розділ І
Конституційне право України як галузь права (Ю. М. Тодика)
§ 1. Поняття, предмет і метод конституційного права....11
§ 2. Конституційно-правові норми12
§ 3. Конституційно-правові інститути..16
§ 4. Система конституційного права України17
§ 5. Джерела конституційного права...19
§ 6. Конституційно-правові відносини.20
Розділ II
Конституційне право України як наука і навчальна дисципліна (Ю. М. Тодика)
§ 1. Предмет, система і джерела науки.23
§ 2. Функції науки конституційного права України..27
§ 3. Методологія науки конституційного права29
§ 4. Конституційне право як навчальна дисципліна.34
Розділ III
Конституція України — основне джерело конституційного права (§§ 1,2,3,6 —
М. І. Козюбра, §§ 4, 5 — М. І. Малишко)
/ § 1. Поняття, суть і форма конституції 38
§ 2. Історія становлення Конституції України41
§ 3. Структура Конституції України...44
§ 4. Основні функції Конституції України...48
§ 5. Порядок прийняття Конституції України та порядок внесення до неї змін49
. Реалізація Конституції України....52
Розділ IV
Загальні засади конституційного ладу України (В. Ф. Погорілко)
§ 1. Поняття і сутність конституційного ладу України, його принципи і система... .63
§ 2. Конституційні основи державного ладу України69
§ 3. Конституційні основи суспільного ладу України87
§ 4. Гарантії конституційного ладу України..98
Розділ V
Громадянство України (О. О. Майданник)
§ 1. Поняття і зміст громадянства...10^
§ 2. Підстави та форми набуття громадянства України.11]
§ 3. Підстави та форми припинення громадянства .України....11/
§ 4. Громадянство дітей при різному громадянстві батьків,
при зміні громадянства батьків та при усиновленні....12С
§ 5. Органи, що вирішують питання громадянства України,
та порядок вирішення цих питань..122
Розділ VI
Конституційні права, свободи і обов'язки людини і громадянина (М. І. Малишко)
§ 1. Поняття конституційно-правового статусу людини і громадянина125
§ 2. Система конституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні126
§ 3. Громадянські (особисті) права і свободи людини...129
§ 4. Політичні права і свободи громадян України.134
§ 5. Економічні права і свободи людини і громадянина.138
§ 6. Соціальні права і свободи людини і громадянина..139
§ 7. Культурні права і свободи людини і громадянина..142
§ 8. Конституційно-правові гарантії прав і свобод людини і громадянина...143
§ 9. Конституційні обов'язки громадян України..145
Розділ VII
Форми безпосередньої демократії (М. В. Цвік)
§ 1. Поняття і суть безпосереднього народовладдя та його основні форми..148
§ 2. Вибори — пріоритетна форма безпосередньої демократії..151
§ 3. Референдум як форма безпосередньої демократії..168
Розділ VIII
Конституційно-правовий статус Верховної Ради України (В. Ф. Погорілко,
Ю. М. То дика)
§ 1. Верховна Рада — парламент України..174
§ 2. Конституційний склад і структура Верховної Ради України177
§ 3. Функції і повноваження Верховної Ради України...184
§ 4. Основні форми діяльності Верховної Ради України191
§ 5. Законодавчий процес та інші парламентські процедури...193
§ 6. Конституційно-правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України
з прав людини..199
§ 7. Конституційно-правовий статус Рахункової палати205
§ 8. Конституційно-правовий статус народного депутата України...210
Розділ IX
Конституційно-правовий статус Президента України (Ф. Г. Бурчак, В. Ф. Погорілко)
§ 1. Загальна характеристика інституту президентства...22СГ)
§ 2. Становлення інституту президентства в Україні223)
§ 3. Вибори Президента України.225
§ 4. Функції і повноваження Президента України..232 ,
§ 5. Підстави дострокового припинення повноважень Президента України..236)
Розділ X
Органи виконавчої влади України (Г. О. Мурашин)
§ 1. Загальна характеристика статусу органів виконавчої влади..238
§ 2. Кабінет Міністрів України240
§ 3. Центральні органи виконавчої влади...244
§ 4. Місцеві органи виконавчої влади.248
Розділ XI
Конституційний Суд України (В. Я. Тацій, Ю. М. Грошевой)
§ 1. Конституційний Суд України
як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні..256
§ 2. Порядок формування Конституційного Суду України, його структура і склад. .261
§ 3. Функції та повноваження Конституційного Суду України...264
§ 4. Порядок діяльності Конституційного Суду України
і процедури розгляду справ...270
Розділ XII
Органи правосуддя в Україні (В. Я. Тацій, Іф. М. Грошевой)
§ 1. Судова влада: поняття, основні ознаки та функції...281
§ 2. Судова система України..291
§ 3. Основні засади здійснення правосуддя.ЗОЇ
§ 4. Вища рада юстиції..310
Розділ XIII
Органи прокуратури України (В. Я. Тацій, Ю. М. Грошевой)
§ 1. Загальна характеристика конституційно-правового статусу прокуратури
та її функції....317
§ 2. Система та структура органів прокуратури України,.321
§ 3. Повноваження і акти органів прокуратури....326
Розділ XIV
Територіальний устрій України (М. І. Малишко)
§ 1. Поняття територіального устрою України та його форма...335
§ 2. Система адміністративно-територіального устрою України33;
§ 3. Правовий статус адміністративно-територіальних одиниць.
Спеціальний статус міст Києва і Севастополя34
§ 4. Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим..34'
Розділ XV
Місцеве самоврядування в Україні (М. І. Корнієнко)
§ 1. Поняття місцевого самоврядування..35С
§ 2. Місцеве самоврядування в системі народовладдя..352
§ 3. Система місцевого самоврядування. Територіальна громада —
первинний суб'єкт місцевого самоврядування....356
§ 4. Органи, посадові особи місцевого самоврядування.359
§ 5. Правова основа місцевого самоврядування...361
§ 6. Організаційна основа місцевого самоврядування..366
§ 7. Гарантії місцевого самоврядування...369
Передмова
Прийняття чинної Конституції України, що відбулося 28 червня 1996 року, стало важливою подією в житті нашого суспільства і держави. Воно ознаменувало собою вирішальний історичний етап у створенні суверенної, незалежної, демократичної, соціальної, правової, унітарної української держави і тим самим втілення в життя української національної ідеї у справі державотворення на найвищому — конституційному — рівні.
Конституція передбачила і гарантувала створення всіх основних інститутів сучасної держави — органів державної влади, громадянства України, державної мови, грошової одиниці України, територіального устрою, Збройних Сил України та ін., здатних забезпечити здійснення всіх основних функцій держави.
Вона передбачила, зокрема, створення якісно нового — реального, а не символічного — парламенту, системи органів виконавчої і судової влади, визначила статус нових інститутів держави — Президента України, Конституційного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, Рахункової палати та інших.
Поряд із змінами у державному ладі України, які започаткували Декларація про державний суверенітет України і Акт проголошення незалежності України, Конституція відобразила і закріпила значні зміни й у суспільному ладі України.
Вона не лише визнала Український народ носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні, а й вперше передбачила можливість здійснення ним влади як через органи державної влади і органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо шляхом виборів, референдумів та в інших формах.
«Творення держави, — сказав Президент України Л. Д. Кучма в доповіді «Су-веренна Україна — закономірний вияв історії» на урочистому засіданні, присвяченому 8-й річниці незалежності України 23 серпня 1999 року, — справа кожного з нас, справа всього Українського народу. Лише разом, лише спільно ми зможемо звести і облаштувати цю величну споруду...»
Конституція піднесла людину на істотно новий рівень, визнавши її найвищою соціальною цінністю, гарантувала місцеве самоврядування, проголосила політичну, економічну та ідеологічну багатоманітність у суспільному житті і нові засади в міжнародних відносинах.
Разом з цим, чинна Конституція стала основою якісно нової системи права України, кожної з її галузей і, насамперед, провідної — конституційного права України. Вона зумовила оновлення всіх інститутів конституційного права: основ конституційного ладу; прав, свобод і обов'язків людини і громадянина; форм безпосереднього народовладдя; організації державної влади і місцевого самоврядування тощо.
Урядовий кур'єр. — 1999. — 26 серп.
Прийняті на її основі та у відповідності з нею нові закони й інші нормативне правові акти об'єктивно сприяють всебічному розвитку і утвердженню констит} ційного права України як галузі, що, передусім, символізує реальний сувереніте України і регулює відносини народовладдя в Україні.
Оволодіння цією галуззю права, науки і навчальною дисципліною сприятим пізнанню Конституції України, інших основних правових, політичних, соціальни: духовних (культурних) цінностей нашого суспільства і держави і, природно, всі галузей права.
Пропонований підручник «Конституційне право України» підпорядковани досягненню цієї мети.
В. Я. Тацій, академік НАН України,
В. Ф. Погорілко, чл.-кор. АПрН України, д. ю. н., професор
РОЗДІЛІ
КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО УКРАЇНИ ЯК ГАЛУЗЬ ПРАВА
§ 1. Поняття, предмет і метод конституційного права
Конституційне право — провідна галузь права України. Вона, як й інші, з одного „боку, являє собою сукупність правових норм, що мають внутрішню єдність, загальні ознаки, а з другого — відрізняється від норм інших галузей права.
Предметом її правового регулювання _ є найважливіші суспільні відносини. З конституційного права починається формування всієї системи національного права, всіх його галузей. Світова практика свідчить, що жодна галузь національного права будь-якої країни не може розвиватись, якщо вона не має підґрунтя в конституційних принципах або нормах конституційного законодавства чи, тим більше, суперечить їм.
Конституційне право України має свій гпдедмет^ правового регулювання. Це відносини, які складаються в усіх сферах життєдіяльності суспільства: політичній, економічній, соціальній, духовній. Воно регулює базові відносини у цих сферах. Конституційно-правові норми закріплюють насамперед основні принципи, які визначають устрій держави і суспільства. У них встановлюються якісні характеристики держави — суверенітет, форма державного устрою, належність влади народові, політична, економічна, ідеологічна багатоманітність, суб'єкти державної влади, загальні основи функціонування політичної системи України, символи держави. У першому розділі Конституції України «Загальні засади» містяться норми, що регулюють основоположні суспільні відносини, які визначають устрій держави і суспільства.
Предметом конституційного права України є відносини, які визначають належність до громадянства, принципи, ацо характеризують становище людини в суспільстві і державі, її основні права, свободи й обов'язки. Ці відносини найбільш концентровано закріплені в другому розділі Конституції України. Вони є основоположними для всіх соціальних зв'язків, які формують суспільство, визначають основи статусу людини в її суспільних зв'язках.
Предметом конституційного права України є форми безпосередньої демократії, насамперед вибори, референдум, система органів державної влади, основи їх організації та функціонування, органів місцевого самоврядування, правовий статус органів законодавчої, виконавчої і судової влади, контрольно-наглядових органів (Конституційного Суду України, прокуратури України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини), порядок їх створення, компетенція, основні форми діяльності. До предмета конституційного права належать територіальний устрій України, правовий статус Автономної Республіки Крим.
Конституційне право — провідна галузь права України, ^цр являє собою сукупність правових норм, які закріплюють і регулюють суспільні відносини, що
11
забезпечують організаційну і функціональну єдність суспільства як цілісної содіалі ної системи, основи конституційного ладу України, статус людини і громадянин; територіальний устрій держави, форми безпосередньої демократії, систему органі державної влади і місцевого самоврядування.
Конституційне (державне) право у правознавстві розглядається в трьох аспектам як галузь, як наука і як навчальна дисципліна.
Допоміжним, але досить вагомим критерієм, за яким конституційне прав України відокремлюється від інших галузей права, є метод правового регулювання Йдеться про сукупність способів і засобів правового впливу на суспільні відносиш Головними методами конституційно-правового регулювання є методи уповнова ження, встановлення і зобов'язання. У конституційному праві нерідко застосо вуються і забороняючі норми, наприклад: «Не може бути привілеїв чи обмежень з ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, стат етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, з мовними або іншими ознаками» (ст. 24 Конституції України). Конституційне правовому регулюванню суспільних відносин притаманний також метод дозвол) наприклад: «При введенні надзвичайного стану в окремих місцевостях Україні Верховна Рада України має право перервати свою позачергову сесію, скликану дл вирішення конкретного питання» (ст. 12 Закону України «Про надзвичайний стан»)
У цілому для конституційно-правового регулювання суспільних відносин харак терним є владно-імперативний метод, оскільки норми конституційного прав; України регламентують великий блок відносин, які базуються на владі та підкоренні реалізації владними структурами своїх повноважень. Але чимало є і дозвільнй: норм, які дають можливість суб'єктам державно-правових відносин реалізувати сво права. Наприклад, право на участь у всеукраїнському або місцевих референдумах, • виборах народних депутатів, право обирати і бути обраним в органи державне влади, місцевого самоврядування.
Застосовуючи всі вищезазначені методи правового регулювання, конституційні право України забезпечує нормальне функціонування інститутів державної влади гарантує народовладдя, функціонування громадянського суспільства в консенсу альному режимі, на основі злагоди. З допомогою різних методів правового регу лювання гарантуються основні права і свободи людини і громадянина, демокра тичний розвиток держави і суспільства.
§ 2. Конституційно-правові норми
Пізнання галузі права неможливе без з'ясування особливостей правових норм, як: його складають. Конституційно-правові норми — це встановлені або санкціоновані державою загальнообов'язкові правила поведінки, що регулюють суспільні відносини і складають однорідну групу, їм притаманні загальні ознаки юридичних приписів, тобто вони регулюють суспільні відносини, встановлюють обов'язкові правила поведінки, містяться у правових актах держави;''охороняються і забезпечуються при необхідності примусовою силою держави. У порівнянні з нормами інших галузей права вони відрізняються: а) своїм змістом^ сферою суспільних відносин, на регулювання яких спрямовані; б) джерелами, в яких вони містяться,
12
оскільки найважливіші норми закріплені в Конституції України, що мають найвищу юридичну силу; в) установчим характером своїх приписів, оскільки конституційно-правові норми визначають форми правових актів, порядок їх прийняття і опублікування, компетенцію державних органів; г) особливостями внутрішньої структури.
На відміну від інших галузей права в нормах конституційного права значно більше норм загальнорегулюючого характеру. До таких насамперед належать норми-принципи, норми-поняття, норми-завдання, яких досить багато в першому розділі Конституції України. Чимало конституційно-правових норм у своїй реалізації пов'язані не з виникненням конкретних правовідносин, а з відносинами загального характеру або ж з правовим становищем (громадянство, статус Автономної Республіки Крим у складі України).
Конституційно-правові норми, як правило, не класичні, тобто не завжди мають у своєму складі всі три елементи: гіпотезу, диспозицію і санкцію. Є норми, які мають тільки диспозицію: «Президент України є главою держави і виступає від її імені» (ст. 102 Конституції України); є норми, що складаються з гіпотези і диспозиції: «Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу ХНІ «Внесення змін до Конституції України», попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менш, як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України» (ст. 155 Конституції У країни). В окремих випадках конституційно-правові норми містять у собі й санкцію.
Конституційно-правові норми мають свої специфічні риси у порівнянні з правовими нормами інших галузей права України і є досить різними. Для правильного їх застосування і виявлення їх властивостей необхідно провести їх класифікацію за .такими ознаками: за змістом, юридичною силою, територією дії, характером втілен-I ня приписів, призначенням у механізмі правового регулювання, функціональною ! спрямованістю, терміном дії. -*Т
За змістом, тобто колом суспільних відносин, що регулюються, одні норми ^ пов'язані зі сферою суспільних відносин, в яких встановлюються основи конституційного ладу/Аругі — із закріпленням основ правового статусу людини і громадянина, треті — з територіальним устроєм!, '• четверті — із системою органів державної влади і місцевого самоврядування в У країні»'/п'яті — із закріпленням виборчої системи тощо. ^*^,
Конституційно-правові норми України суттєво різняться за юридичною силою. Це 11 залежить від того, в якому нормативному акті міститься норма і яке місце посідає акт у правовій системі України. Найважливіші норми знаходяться в Конституції України і конституційних законах. Жодна правова норма не повинна суперечити нормам Конституції України. На основі Конституції, законів України в державі видаються інші правові акти: постанови Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, акти органів місцевої виконавчої влади і місцевого самоврядування.
За призначенням у механізмі правового регулювання корми конституційного права поділяються на матеріальні («Верховна Рада України працює сесійно» — ст. 82
13
Конституції України) і процесуальні: «Виборчий бюлетень заповнюється голо суючим у кабіні або кімнаті для таємного голосування. При заповненні виборчи: бюлетенів забороняється присутність інших осіб» (ч. 9 ст. 40 Закону України «Пр< вибори народних депутатів України»).
На відміну від кримінального, цивільного, адміністративного права консти туційне право не має спеціальної процесуальної галузі, норми якої могли б вста новлювати загальний, однаковий порядок реалізації матеріальних конституційне правових норм. Але виконання багатьох із них пов'язане з необхідністю додержань широкої системи процедурних правил, які містяться у відповідних процесуальни (процедурних) нормах. Особливо це стосується реалізації громадянами Україні політичних прав (право обирати і брати участь у виборах, референдумах), процедурі діяльності законотворчого органу. Матеріальні конституційно-правові нормі містять у собі приписи щодо правового регулювання суспільних відносин, а про цедурні норми визначають процедури, в межах яких вона повинна бути здійснена.
Позитивною тенденцією розвитку конституційного законодавства України ос танніх років стало збільшення кількості в ньому процесуально-процедурних норіу наприклад, у законах про вибори. Однак це не означає, що процесуальні норми таки актів у повному обсязі забезпечують якісне застосування матеріальних норм дани нормативних актів. Для забезпечення якості законотворчої роботи велике значенн має Регламент Верховної Ради України.
За терміном <5гі'конституційно-правові норми поділяються на постійні, тимчасов та виключні. Більшість норм конституційного права України — постійні. Строк їх д чітко не визначений. Тимчасові норми, як правило, містяться у перехідних поло женнях розділів нормативних актів, наприклад: «Встановити, що до прийнятт відповідних актів законодавства України на території республіки застосовуютьс акти законодавства Союзу РСР з питань, які не врегульовані законодавство!" України, за умови, що вони не суперечать Конституції і законам України» (По станова Верховної Ради України від 12 вересня 1991 р. «Про порядок тимчасової ді на території України окремих актів законодавства Союзу РСР»). Такі нормі містяться в розділі XV «Перехідні положення» Конституції України.
Виключні норми встановлюються, наприклад, за надзвичайних обставин: «Н період надзвичайного стану можуть запроваджуватися такі заходи: 1) встановленн особливого режиму в'їзду й виїзду, а також обмеження свободи пересування ш території, де запроваджено надзвичайний стан; 2) обмеження руху транспортни засобів і їх огляд; 3) посилення охорони громадського порядку, а також об'єктів, щі забезпечують життєдіяльність населення і народного господарства; 4) заборон проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій, а також видовищню спортивних та інших масових заходів; 5) заборона страйків (ст. 22 Закону Україні «Про надзвичайний стан»).
За територією дії розрізняють конституційно-правові норми, які діють на тери торії: всієї України; Автономної Республіки Крим; окремих адміністративне територіальних одиниць.
За характером приписів, які містяться в конституційно-правових нормах, останн поділяються на уповноважуючі, зобов'язуючі і забороняючі.
14
Уповноважуючі норми закріплюють право суб'єктів державно-правових відносин виконувати відповідні дії, визначають межі їх повноважень. Такий характер мають норми, які встановлюють компетенцію України, Автономної Республіки Крим, кожного державного органу. До категорії уповноважуючих норм належать також норми-принципи, норми-цілі (наприклад: «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава» — ст. 1 Конституції України), норми-завдання тощо.
Зобов'язуючі конституційно-правові норми закріплюють обов'язки відповідних суб'єктів діяти в межах норми. До цієї групи норм конституційного права України належать насамперед норми, які закріплюють конституційні обов'язки громадян: захист Вітчизни, неухильно додержуватися Конституції України і законів України, не завдавати шкоди природі, культурній спадщині, сплачувати податки, шанувати державні символи (ст. 65, 66,67 Конституції України). До цієї групи відносять також норми, які встановлюють обов'язки органів державної влади: «Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів» (ст. 94 Конституції України).
За характером втілених приписів норми конституційного права поділяються на ' імперативні і диспозитивні.
До імперативних належать норми, які не дають суб'єктам державно-правових відносин свободу вибору своєї .поведінки. У них однозначно вказуються варіант поведінки, дії суб'єкта у відповідних обставинах. Так, ст. 27 Закону України «Про громадянство України» встановлює, що зміна громадянства дітей віком від 16-ти до 18-ти років у разі зміни громадянства їх батьків, а також у разі їх усиновлення може відбуватися тільки за згодою дітей. Без їхньої згоди це не може відбутись.
Диспозитивні норми дають можливість суб'єктам державно-правових відносин вибирати варіант поведінки з урахуванням вказаних у нормі умов і обставин.
За функціональною спрямованістю норми конституційного права України поділяються на регулятивні й охоронні. Більша частина їх є регулятивними, наприклад: «Порушення особою правил комендантської години тягне за собою затримання до закінчення комендантської години. Затримані за порушення правил комендантської години підлягають особистому огляду й оглядові їхніх речей, про що складається протокол» (ст. 29 Закону України «Про надзвичайний стан»). Охоронні конституційно-правові норми являють собою заборону. Так, ст. 14 цього Закону, наприклад, встановлює, що у період дії надзвичайного стану не можуть бути розпущені Верховна Рада України та Верховна Рада Автономної Республіки Крим, зупинена діяльність їх та Президента України.
На сучасному етапі розвитку конституційного права України актуальною є проблема підвищення якості конституційно-правового регулювання, відповідності діючих нормативних актів реальним політико-правовим процесам в Україні. Значною мірою це залежить від рівня правової культури законодавця, чіткої вре-гульованості законодавчого процесу.
15
§ 3. Конституційно-правові інститути
Для досягнення правового результату недостатньо наявності однієї правове норми, а необхідна їх сукупність для регулювання відповідної сфери суспільни відносин. Тому норми будь-якої галузі права поділяються за правовими інстн тутами.
Конституційно-правові інститути — це відповідна система норм консти туційного права, які регулюють однорідні і взаємозв'язані суспільні відносини, щ складають відносно самостійну групу.
До конституційно-правових належать такі інститути, як основи конституційног ладу України, основи правового статусу людини і громадянина, виборче право ( об'єктивному розумінні), народне представництво, конституційний контроль, дер жавно-територіальний устрій, інститут президентства та ін.
Існують прості та складні інститути. Наприклад, інститут виборчого прав включає такі інститути як виборче право (в суб'єктивному розумінні), виборчи процес. Останній містить у собі ряд стадій (призначення виборів, висунення канди датів у депутати, голосування, підрахунок голосів і визначення результатів виборів До інституту основ правового статусу людини і громадянина як складного конститу ційно-правового інституту належать прості: інститут громадянства України; інсти тут основних прав і свобод громадян України, іноземців; інститут основних обов'яз ків та інші.
До простих конституційно-правових інститутів можна віднести інститут депу татського запиту, інститут імпічменту Президента України.
На сучасному етапі відбувається процес формування інституту основ консти туційного ладу, який об'єднує норми, що забезпечують суверенітет Українськоп народу, систему поділу влади і взаємодії її гілок, пріоритет прав людини на^ державою, політичну, економічну та ідеологічну багатоманітність.
Конституційно-правові інститути об'єднують норми як Конституції України, таї і поточного законодавства, тобто норми, які мають різну юридичну силу. Нормі конституційних інститутів різняться між собою за територією дії, ступеней визначеності і чіткості правових приписів, призначенням у механізмі правовогс регулювання та за іншими ознаками.
При застосуванні конституційно-правової норми є необхідним визначення ї належності до того чи іншого правового інституту, оскільки не в кожній правовії нормі виявляються властивості, які притаманні конституційно-правовому інститутові в цілому, а ці властивості інституту слід враховувати, щоб правильне зрозуміти механізм реалізації окремої норми.
У зв'язку з тим, що галузь права — це не просто сукупність норм, і між нормами існують складні системні зв'язки, а жодна конституційно-правова норма не діє ізольовано від інших, то важливо відзначити особливості конституційно-правових інститутів. Виявити зв'язки між конституційно-правовими нормами — означає зрозуміти механізм конституційно-правового регулювання суспільних відносин.
Конституційно-правові інститути між собою суттєво відрізняються. Специфічним є інститут основ конституційного ладу України, який об'єднує норми, що закріплюють основи суспільного і державного ладу. Його норми впливають на
16
суспільні відносини шляхом закріплення основ устрою суспільства і держави. Вони, як правило, не породжують конкретних правовідносин, але визначають головні гюлітико-правові принципи, сутність правового впливу на всі сфери суспільного життя, адресовані всім суб'єктам конституційно-правових відносин, мають конституційну форму вияву і є здебільшого нормами-принципами, нормами-завдан-нями, нормами- дефініціями, нормами-цілями. Норми даного правового інституту є основними для всіх інших інститутів конституційного права України, мають велике значення для всього конституційно-правового регулювання в нашій країні.
Свої особливості має інститут основ правового статусу особи і громадянина, норми якого впливають на суспільні відносини шляхом визнання державою прав людини і громадянина. На конституційному рівні встановлюється система гарантій здійснення основних прав і свобод громадян. У ст. 8 Конституції України закріплено, що норми Конституції України є нормами прямої дії, і звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Разом з цим реалізація конституційних прав громадян веде до виникнення конкретних правовідносин (трудових, сімейних тощо) і відповідно обумовлює одночасне застосування норм інших галузей права України.
Норми конституційно-правового інституту, які визначають систему, структуру, форми і методи діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування в Україні, в основному є нормами прямої дії, реалізуються в конкретних правовідносинах. Суб'єктами цих правовідносин є органи держави, зв'язок між якими ґрунтується на владі і підкоренні, чіткій визначеності компетенції різних гілок влади.
Інститут, який об'єднує норми, пов'язані з територіальним устроєм України, має особливості, що обумовлюються специфікою правового статусу суб'єктів цих державно-правових відносин, оскільки у складі України є Автономна Республіка Крим. Це конституційні норми, які містять положення про те, що територія України є єдиною, неподільною, недоторканною, цілісною, і будь-які зміни території і державних кордонів України без згоди народу України не дозволяються, що Автономна Республіка Крим є складовою частиною України і самостійно вирішує питання, віднесені до її відання. Даний конституційно-правовий інститут набуває дедалі більшої ваги у політико-правовому аспекті у зв'язку з визначенням правового статусу Автономної Республіки Крим, статусу областей.
У межах конституційного права як провідної галузі права України з часом є можливим формування таких важливих підгалузей права, як парламентське право, муніципальне право, виборче право.
§ 4. Система конституційного права України
Конституційне право України — елемент правової системи України. У свою чергу, воно є складною системою, що формується з багатьох взаємодіючих частин і елементів, які характеризують внутрішню структуру конституційного права і вирізняють його серед інших галузей пра
17
Структура конституційного права України обумовлена системними зв'язкамі між його нормами та інститутами, що знаходяться у відповідній підпорядкованості Нормам конституційно-правових інститутів притаманна внутрішня єдність, яка, І свою чергу, відрізняє їх від норм інших інститутів конституційного права. Інтеграції і диференціація норм та інститутів обумовлені особливостями тієї сфери суспільни: відносин, які вони регулюють.
Система галузі конституційного права України складається з найважливіши: конституційно-правових інститутів, до яких насамперед належать такі інститути основ конституційного ладу; основ правового статусу людини і громадянина; тери торіального устрою; органів державної влади і місцевого самоврядування; безпо середньої демократії.
Характеристика системи конституційного права України обумовлює необхідність виявлення складових частин не лише всієї галузі права, а й кожного конституційне правового інституту в його системі. В основі співвідношення цих інститутів і ї: взаємодії — реальне співвідношення і взаємодія тих сфер суспільних відносин, які І предметом конституційного права.
Норми одного інституту створюють необхідні передумови для дії іншого абі кількох інститутів, визначають їх зміст і спрямованість. Так, норми інституту осно: конституційного ладу посідають перше місце в системі конституційного прав України, оскільки в них містяться основоположні політико-правові принципі організації і функціонування держави і суспільства. Вони визначають спрямованіст: правового регулювання іншими конституційно-правовими інститутами.
Норми інституту основ правового статусу людини і громадянина мають забез печувати можливість для особи користуватися всім комплексом соціально-еконо мічних, політичних, особистих і культурних прав і свобод. Вони безпосередньї пов'язані з нормами основ конституційного ладу. Це повною мірою стосується І інститутів територіального устрою, конституційного суду, норм, які визначают систему державної влади в Україні і місцевого самоврядування. Важливе місце І системі конституційного права посідає інститут основ правового статусу людини громадянина тому, що людина, її права і свободи визнаються в Україні найвищо* соціальною цінністю в державі і суспільстві, головною метою функціонування всі державних і громадських структур.
Конституційно-правовий інститут, норми якого закріплюють державний територіальний устрій, створює необхідні передумови для правового устрою дер жавного апарату, системи державних органів, органів місцевого самоврядування. ^ системі галузі конституційного права України даний інститут передує інститутов що закріплює систему державних органів та органів місцевого самоврядування.
Система галузі конституційного права України тісно пов'язана зі структуро» Конституції України. Але між ними є й різниця, бо система галузі охоплює вен сукупність державно-правових норм, а система Конституції України — лише час тину цих норм, що виявляються в основному джерелі права України — Конституц: України.
18
§ 5. Джерела конституційного права
Кожна галузь права має свої джерела. Це стосується і конституційного права. Термін «джерело права» юриспруденції відомий давно. Ще римський історик Тіт Лівій назвав закони XII таблиць джерелом публічного і приватного права. Джерела права прийнято розрізняти: а) за матеріальним змістом (матеріальні умови життя суспільства, система економічних зв'язків, форми власності тощо); б) за ідеальним змістом (правова свідомість); в) за юридичним змістом (різні форми, засоби вираження, об'єктивізація правових норм). Тому під джерелами права в юридичному значенні розуміється форма вираження, об'єктивізації державної волі.
Основними видами джерел конституційного права в світі є нормативно-правові акти, судові прецеденти, правові звичаї, а інколи міжнародні і внутрішньодержавні договори. У свою чергу нормативно-правові акти конституційного права поділяються на закони, нормативні акти виконавчої влади, нормативні акти органів конституційного контролю (нагляду), парламентські регламенти, акти місцевого самоврядування.
Система правових актів, які є джерелами конституційного права України, доволі широка, а саме: Конституція України, Конституція Автономної Республіки Крим, закони, постанови Верховної Ради України, акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим, декларації (насамперед Декларація про державний суверенітет України), Акт проголошення незалежності України, нормативні акти Президента України, постанови урядів України, Автономної Республіки Крим, нормативні акти органів місцевого самоврядування, регламенти тощо.
Особливе місце серед джерел конституційного права України належить Конституції України, в якій закріплюються найбільш принципові правові норми загального характеру. Вони мають установчий характер та вищу юридичну силу, стосуються усіх сфер життя суспільства: політичної, економічної, соціальної, духовної. Таким діапазоном змісту своїх норм Конституція України суттєво відрізняється від усіх інших джерел конституційного права. Важливо й те, що в самій Конституції України визначаються багато інших видів джерел цієї галузі національної правової системи. Норми Конституції України стосуються кожного громадянина, усіх суб'єктів суспільних відносин.
Джерелом конституційного права України є міжнародні договори. Конституція України (ст. 9) встановлює, що чинні міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
Види джерел галузі конституційного права України, як правило, досить стабільні. Вони чітко визначені в Конституції України, в інших нормативно-правових актах. Але на даному етапі конкретні акти, які містять конституційно-правові норми, мобільні, дуже часто змінюються, скасовуються, новелізуються. Нестабільність конституційного законодавства зумовлюється як об'єктивними, так і суто суб'єктивними чинниками, складнощами перехідного процесу формування української державності.
19
§ 6. Конституційно-правові відносини
Конституційно-правові відносини — це суспільні відносини, які врегульоваї нормами конституційного права, їх змістом є юридичний зв'язок між суб'єктами формі прав і обов'язків, передбачених відповідною правовою нормою конституції ного права, тобто соціальна поведінка учасників цих відносин. Останнім притаман загальні риси, характерні для всіх правовідносин, адже будь-які з них є результате впливу правової норми на відносини в суспільстві. Природа конституційно-пр вових зв'язків розкривається у змісті суб'єктивних прав і юридичних обов'язк суб'єктів правовідносин. При цьому суб'єктивне право дає можливість суб'єк: діяти в межах, визначених нормою конституційного права України, на свій розсуд в необхідних випадках вимагати відповідної поведінки від інших суб'єктів пр; вовідносин, у тому числі від державних органів, органів місцевого самоврядуванн Конституційно-правові відносини складають основу правового регулювання у сфе політико-державного управління, і це визначає їх особливу роль у регулювані суспільних зв'язків.
Разом з тим, вони мають особливі риси, пов'язані насамперед зі специфіко: предмета правового регулювання, суб'єктами правовідносин, механізмом їх ре; лізації, місцем у системі правових зв'язків тощо.
Конституційно-правові відносини відрізняються своїм змістом, виникають особливій сфері відносин, які становлять предмет конституційного права Україні Вони є різновидом політико-правових зв'язків, оскільки пов'язані з правови регулюванням політико-правових процесів і насамперед з реалізацією державним структурами владних повноважень, з розподілом влади між цими структурами взаємодією органів законодавчої, виконавчої і судової влади, з визначенням пр; вового статусу людини і громадянина, функціонуванням політичних партій, інши суб'єктів політичного процесу, із забезпеченням народовладдя.
Цим відносинам в основному притаманний імперативний характер, оскільк вони значною мірою пов'язані з реалізацією владними структурами своїх повне важень, взаємодією різних рівнів державного механізму.
Але конституційне право України регулює значне коло відносин, в яких зв'язк між їх суб'єктами ґрунтуються на рівності сторін, тобто застосовується дис позитивний метод регулювання взаємодії суб'єктів. У цьому насамперед ВИЯЕ ляється демократичний потенціал конституційного права України.
У системі правовідносин конституційно-правовим відносинам належить про відне місце, оскільки вони визначають зміст інших. Наприклад, правовідносинаї громадянства притаманний постійний політико-правовий зв'язок громадянина держави, вони визначають широкий спектр правовідносин громадянина в різни сферах суспільного життя, в тому числі в трудових, цивільно-правових та ін. Пра вовідносини громадянства — підстава для участі громадянина у політичному житі країни, виборчому процесі тощо.
Конституційно-правовим відносинам властивий особливий суб'єктний склад, ї: учасниками є суб'єкти, які не можуть бути учасниками інших видів правовідносин наприклад, народ України, населення Автономної Республіки Крим, адміністра тивно-територіальної одиниці у зв'язку з проведенням референдумів.
20
Специфіка конституційно-правових відносин виявляється в особливості механізму реалізації їх суб'єктами своїх прав і обов'язків. Одні з них безпосередньо втілюються в даних правовідносинах, інші — через інші правовідносини. Так, положення Конституції України про те, що влада в Україні належить народові, конкретно реалізується через норми закону про всеукраїнський та місцеві референдуми, через закони про вибори, інших правових актів.
Особливим видом конституційно-правових відносин є так зване «правове становище». Його характерна риса — чітка визначеність суб'єктів правовідносин. Але зміст взаємних прав і обов'язків суб'єктів конкретно не вказується, а визначається з великої кількості конституційно-правових норм. До такого виду відносин належать статус громадянства, статус Автономної Республіки Крим у складі України.
Конституційно-правові відносини мають різний строк дії. Одні з них постійні, більшість — тимчасові. До постійних, наприклад, належить статус громадянства, який припиняється зі смертю громадянина або його виходом з громадянства. До тимчасових насамперед належать державно-правові відносини, які пов'язані з організацією і проведенням референдумів, виборів. Тимчасові правовідносини виникають, як правило, в результаті реалізації конкретних норм-правил поведінки. У системі конституційно-правових відносин виділяються матеріальні і процесуальні. У перших визначається зміст прав і обов'язків суб'єктів правовідносин, у других — процедура реалізації матеріальних норм.
За цільовим призначенням розрізняють правоустановчі і правоохоронні конституційно-правові відносини.
Суб'єктами конституційно-правових відносин є їх учасники, які мають суб'єктивні права та виконують юридичні обов'язки.
Суб^єктами Імнстиуіуишно^ра»ввш-віднвсии.е:їіароя України, населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці (при проведенні референдумів, виборів, реалізації інших форм прямого волевиявлення); Верховна Рада України; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Президент України; комітети парламенту України, постійні комісії Верховної Ради Автономної Республіки Крим; народні депутати України, депутати Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад; Кабінет Міністрів України; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; суди; прокуратура; Конституційний Суд України; політичні партії та їх виборчі блоки; громадяни України; Національний банк України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Центральна виборча комісія тощо1.
Об'єктами конституиійно-правових відносин є: суверенітет народу; державний і національний суверенітет; територія; конституційний лад та його захист; права, свободи, обов'язки людини і громадянина; влада; волевиявлення народу, населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці; дії державних органів тощо2. Виникненню конкретних конституційно-правових відносин передує юридичний факт. З нього починається реалізація конституційно-правових норм, і завдяки юридичному факту конкретний суб'єкт стає учасником даних правовідносин, володіє відповідними правами й обов'язками.
Тодьїка Ю. Н. Конституционное право Украиньї: отрасль права, наука, учебная дисциплина. — X.: Фолио Райдер, 1998. — С.79-82.
Там само, с. 118-120.
21
Юридичні факти мають велике значення для практики конституційно-правовог регулювання суспільних зв'язків. Від наявності чи відсутності юридичного факт залежить визнання або невизнання права чи обов'язку відповідного суб'єкт державно-правових відносин. Так, факт підписання Президентом України указу пр прийняття відповідної особи до громадянства України — це юридичний факт формі дії, правовим наслідком якого є визнання за цією особою правосуб'єктності повному обсязі, в тому числі у сфері політичних відносин. Особливості консти туційно-правових фактів зумовлені соціальними відносинами, що регулюютьс нормами конституційного права України. Це, насамперед, відносини політико правового характеру, які пов'язані з реалізацією волі народу, населення відповідни адміністративно-територіальних одиниць, втіленням конституційних прав і обс в'язків. Юридичні факти — це обставини, з якими пов'язані власне існуванн конституційно-правових відносин, їх виникнення, зміни й припинення.
Юридичні факти є численними і можуть класифікуватись за різними ознаками.! основі найбільш обґрунтованої класифікації юридичних фактів лежать такі кри терії: а) наслідки, до яких спричиняється юридичний факт — правоутворюючі, пра возмінюючі, правосприяючі; б) форма юридичних фактів — позитивні та негативи в) характер дії юридичного факту — факти обмеженої, однократної дії та факти стани; г) характер зв'язку факту з індивідуальною волею особи — юридичні поді юридичні дії. Прикладом юридичного факту є утворення Президентом Україн: Кабінету Міністрів України. Прикладами правозмінюючих юридичних фактів обрання Президента України, досягнення громадянином встановленого законої віку, набуття особою громадянства тощо. Правоприпиняючі факти припиняют конституційно-правові відносини одного порядку і спонукають становлення право відносин іншого. Позитивні спричиняються до юридичних наслідків, а негативні -ні. У конституційному праві переважна частина юридичних фактів має позитивни: характер. Прикладом негативних юридичних фактів є дострокове припинення пов новажень народного депутата України у разі невиконання вимог щодо несумісност втрата депутатського мандата у випадку відмови скласти присягу1.
Залежно від характеру зв'язку з індивідуальною волею осіб юридичні факт: поділяються на дії та події. Події—це такі обставини, які об'єктивно не залежать ві волі й свідомості людей. Але вказівка на них у конституційних нормах надає її юридичної значущості, пов'язує з ними міру можливої та необхідної поведінк: громадян, іноземців, державних та інших структур. До юридичних актів-поді; належать: народження або смерть фізичної особи; досягнення відповідного вік) настання відповідного строку (чергові вибори Президента України проводяться останню неділю жовтня 1999 р. — п. З «Перехідних положень» Конституції України] стан здоров'я (повноваження Президента України припиняються достроково у раз неможливості здійснювати свої повноваження за станом здоров'я — п. 2 ст. 10 Конституції України). Дії — це факти, які залежать від волі людей. Вони поділяютьс. на правомірні та неправомірні. Правомірні, в свою чергу, поділяються на юридичн акти та юридичні вчинки2.
22
Конституційне право України / За ред. В. Ф. Погорілка. — К.: Наук, думка, 1999. — С. 86. 2 Тодьїка Ю. Н. Конституционное право УкраиньІ: отрасль права, наука, учебная дисциплина, с. 125-127.
РОЗДІЛ II
КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО УКРАЇНИ ЯК НАУКА І НАВЧАЛЬНА ДИСЦИПЛІНА
§ 1. Предмет, система і джерела науки
Становлення України як суверенної правової держави потребує вивчення широкого кола державно-правових проблем з урахуванням вітчизняного державотворення і зарубіжного досвіду регулювання конституційно-правових відносин. Наука конституційного права — складова частина юридичної науки України, яка, в свою чергу, входить у систему суспільних наук. У системі юридичних наук є загальнотеоретичні, історичні, галузеві, порівняльні-правові і прикладні. Наука конституційного права України належить до системи галузевих наук, і її головна особливість полягає в тому, що вона розкриває закономірності й тенденції конституційного регулювання суспільних відносин у державі, становлення конституціоналізму, конституційної законності, формулює основний понятійний апарат, наукові категорії, що їх застосовує, аналізує чинне конституційно-правове законодавство, роль, функції та призначення конституційно-правових інститутів. До її предмета відносяться не тільки норми й інститути цієї галузі права, але й аналіз державно-правових відносин, їх специфіки, основи їх виникнення, розвитку і припинення. Аналіз ефективності дії конституційно-правових норм та інститутів, пропозицій щодо підвищення їх результативності — надважливе завдання цієї науки.
Наука конституційного права має своїм предметом вивчення галузі конституційного права. Вона розкриває притаманні цій галузі закономірності, тенденції розвитку державно-правових процесів.
До предмета науки конституційного права України відноситься розробка комплексних теоретичних проблем становлення народовладдя в Україні і його конституційного регулювання, сутність народного, державного і національного суверенітету та форми і механізми реалізації його на практиці, розвиток конституційного процесу, його проблеми і труднощі, аналіз основ правового статусу особи, конституційних принципів взаємовідносин держави і громадянина, особливостей правового становища іноземців, біженців, осіб без громадянства, національних меншин, конституційних основ організації громадянського суспільства. Важливим аспектом науки є аналіз відповідності конституційно-правового закріплення основних прав, свобод і обов'язків громадян України міжнародно-правовим стандартам прав людини.
В умовах становлення в Україні конституціоналізму на основі загальнолюдських цінностей особливим предметом науки є аналіз сутності, принципів, функцій Конституції, механізму її прийняття та зміни, ролі конституційного законодавства у демократизації суспільних відносин в Україні, у формуванні правової держави і
23
громадянського суспільства. До її предмета також відноситься аналіз консті туційно-правового регулювання правового статусу політичних партій, громадські об'єднань, масових громадських рухів, юридичного статусу релігійних організаці засобів масової інформації, інших елементів громадянського суспільства.
Становлення правової держави пов'язане з формуванням в Україні дієздатні владних структур на основі принципу поділу влади між законодавчою, виконавче і судовою. Це також є предметом науки конституційного права. До її предме' належить також питання розмежування владних повноважень між Україною Автономною Республікою Крим. Питання адміністративно-територіального ус рою, державних символів, конституційно-правової відповідальності, розв'язані державно-правових конфліктів — складові предмета цієї науки. 1 На сучасному етапі її розвитку їй притаманна низка взаємопов'язаних тенденці а) збільшення кола питань, які вона аналізує; б) розширення методологічної інструментарію наукових досліджень; в) орієнтація на усебічне врахування позі тивного досвіду наукових досліджень конституційної теорії і практики інших кра світу; г) більша орієнтація на забезпечення практичних проблем державотворенн ґ) використання у своїх рекомендаціях результатів політологічних і соціологічні досліджень; д) розширення експертних можливостей науки конституційного праІ в законотворчому і в цілому в нормотворчому процесі.
Однією з основоположних тенденцій розвитку науки конституційного праІ України на сучасному етапі є розширення її предмета, що обумовлено демі кратизацією суспільних відносин, у тому числі і в науковій сфері, розширення предмета конституційного регулювання. Зокрема, до її предмета і раніше належ; аналіз політико-правових поглядів вчених з проблем конституціоналізму. Але ж І сучасному етапі це стає особливо актуальним. Це важливий фактор розширені предмета науки. Позитивною тенденцією розвитку науки конституційного праІ України-є,розширення її методологічного арсеналу досліджень. Дедалі активній починає застосовуватись порівняльно-правовий метод, враховується практиі державотворчих процесів інших країн світу.
Наука конституційного права України має свої .завдання, головними з яких проникнення в сутність та призначення відповідної галузі права, розкриття ос» воположних політико-правових принципів галузі, тенденцій розвитку конст] туційного права України в цілому і його конституційних інститутів. Особлива ува приділяється основам конституційного ладу, в якому втілюються головні напряіу побудови в Україні правової, демократичної держави, взаємовідносин людини держави, становлення суверенітету народу України і форми його реалізац Критично освоюючи набутки державотворення в нашій країні, а також зарубіжні: конституційний досвід, наука допомагає втілювати відповідні теоретичні полі ження і концепції в державно-правову практику. З урахуванням сучасного державі творення в Україні, великого значення набуває осмислення таких проблем, ^ верховенство права, економічний, політичний та ідеологічний плюралізм, розпод влади, взаємодія владних структур, пріоритет загальнолюдських цінностей, ро; конституційного законодавства в становленні в Україні демократії, правової де] жави, дієздатного громадянського суспільства, уникнення державно-правова
24
конфліктів. Цим проблемам наука конституційного права України приділяє належну увагу .
Наука конституційного права України — цілісна система знань. Це означає, що в її складі є відносно відокремлені комплекси теоретичних положень, теорій, концепцій, які базуються на основі пізнання сутності суспільних відносин, тенденцій їх розвитку в конституційно-правовому полі. Вони тісно між собою взаємозв'язані, оскільки одні теоретичні висновки і положення є основою для інших. Тому система науки конституційного права України являє собою підпорядковану сукупність від-носно*самостійних комплексів теоретичних положень, їх логічний взаємозв'язок. '•[),
Система науки визначається, насамперед, системою конституційного права Укра—-їни як галузі права. Вона^ідображає закономірності самої галузі, бо має обслуговуючий характер, і тому кожному елементу системи права відповідає самостійний розділ конституційно-правової теорії.
Однак це не означає, що система конституційного права України як галузі права повинна ототожнюватися з системою науки, оскільки перед нею стоять більш складні завдання аніж роз'яснення призначення відповідних норм та інститутів права, її завдання включає аналіз загальних закономірностей розвитку конституційного права як галузі права, вивчення предмета цієї галузі, методів конституційно-правового регулювання суспільних відносин, суб'єктів та об'єктів, інститутів, місця галузі в системі права України. Наука визначає свій предмет, систему, методи дослідження, джерела науки. Сукупність теоретичних висновків і положень з вищезазначених проблем становить перший розділ системи науки, який має назву «Конституційне право України як галузь права і наука». Цей розділ посідає перше місце в системі, оскільки без аналізу проблем, які розглядаються в ньому, неможливо зрозуміти роль конституційного права як галузі, його призначення, функції, завдання, значення відповідних конституційно-правових інститутів у регулюванні суспільних відносин і становленні правової держави.
Другим розділом системи науки конституційного права України є вчення про Конституцію. Мова йде про характеристику цього нормативного акта як Основного Закону держави, його юридичні властивості, завдання, функції, тенденції конституційного процесу, аналіз нової Конституції України, механізму реалізації Конституції, її окремих інститутів, норм, положень про охорону Основного Закону.
Наступною складовою частиною предмета науки конституційного права є комплекс теоретичних положень, що присвячені основам конституційного ладу України. Вони охоплюють висновки і концепції, що пов'язані з проблемами суверенітету, народовладдя, організацією і функціонуванням політичної системи, якістю їх конституційно-правового регулювання. До цього розділу віднесено проблеми закріплення устрою громадянського суспільства; правового статусу засобів масової інформації; ролі держави в економічній сфері в умовах розвитку ринкових відносин; проведення в життя мовної політики; співвідношення принципу верховенства права і законності; забезпечення найвищої юридичної сили Конституції в системі нормативно-правових актів України; прямої дії конституційних норм;
Тодмка Ю. Н. Основи конституционного строя УкраиньІ. — X.: Факт, 1999. — С. 35-166.
25
захисту суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її ек мінної та інформаційної безпеки; нормативного регулювання державних симві В умовах соціально-економічної і політичної нестабільності, перехідного с суспільства доволі актуальною є проблема державно-правового забезпеченню хисту основ конституційного ладу.
Самостійним і досить актуальним є розділ науки конституційного права Укрг присвячений основам правового статусу людини і громадянина, який включає в цілісний комплекс теоретичних положень, висновків і концепцій щодо гр< дянства України, класифікації основних прав і свобод громадян, тенденцій І ституційного їх регулювання на сучасному етапі, характеристики основних обої ків. Наука аналізує громадянські, політичні, соціально-економічні, культурні п] громадян України, механізм, проблеми і труднощі їх реалізації, гарантії прав і свс в умовах перехідного стану суспільних відносин. У межах цього розділу науки вчаються правові проблеми статусу іноземців, осіб без громадянства, національ меншин, біженців, реалізації обов'язків громадян.
Складовою частиною науки конституційного права України є комплекс те( тичних ідей, висновків, положень щодо територіального устрою держави. Йдеї про правовий статус Автономної Республіки Крим, адміністр'ативно-територі; них одиниць. Особливого значення набувають вирішення наукової проблеми кого розмежування владних повноважень між Україною й Автономною Респ лікою Крим, принципи їх взаємовідносин, тенденції можливого розвитку те торіального устрою України.
Самостійним і надважливим розділом науки конституційного права Україн розділ, присвячений основам конституційно-правового статусу законодавчої, ви навчої і судової влад, прокуратури, Конституційного Суду, Уповноваженого Верх ної Ради України з прав людини, органів місцевого самоврядування. Теорети положення і висновки, концепції науки спрямовані на підвищення ефективне функціонування цих органів.
Таким чином, система науки конституційного права України за своєю сут відповідає системі галузі права. Однак вона є значно ширшою, оскільки вивчає лише конкретні конституційно-правові інститути і норми, а й загалі характеристику галузі, її особливості, місце і роль конституційного права в наїї нальній правовій системі, тенденції розвитку галузі на сучасному етапі розви: суспільства.
Під впливом соціально-економічних і політичних перетворень змінюєті тематика досліджень науки конституційного права — виникають нові тел концепції, розширюється понятійний апарат. Деякі теми розглядаються по-ново з урахуванням зарубіжного і вітчизняного досвіду.
Наука конституційного права України, формулюючи відповідні теоретичні по/ ження, висновки, пропонуючи нові концепції, спирається на теоретичні джере філософського, соціологічного характеру, на здобутки теорії держави та праІ психології, науки управління, політології. До таких джерел відносяться прз вітчизняних і зарубіжних вчених, які розкривають насамперед питання демокраї самоврядування, розподілу влади і взаємодії владних структур, основ констит ційного ладу, верховенства права, побудови правової держави тощо. 26
Концепції і теоретичні підходи як вітчизняних, так і зарубіжних авторів цілковито різняться. Вони ґрунтуються, як правило, на різних методологічних засадах, їх критичне осмислення має велике значення для наукового процесу, збагачення науки конституційного права України набутками світового досвіду конституційно-правового регулювання суспільних відносин. Однією з важливих закономірностей розвитку наукових досліджень в Україні з конституційної тематики є врахування більшою мірою, ніж раніше, як вітчизняного, так і зарубіжного досвіду.
Джерелами науки конституційного права України, насамперед, є правові акти, що містять конституційно-правові норми. Серед них чільне місце посідає Конституція-—' України. Неабияке значення мають також закони. За останні п'ять років в Україні прийнято чимало законів, які є важливим джерелом науки конституційного права, і в яких втілено багато новел вчених-конституціоналістів. Наука обґрунтовує закладені в нормативних актах концепції і поняття, виявляє тенденції правового регулювання суспільних відносин, розкриває взаємозв'язок між конституційними інститутами і нормами, дає доктринальне тлумачення відповідних нормативних приписів.
На основі аналізу чинних конституційних норм та інститутів наука виявляє тенденції взаємовідносин громадянина, держави і суспільства, пропонує шляхи вдосконалення конституційного процесу, розбудови державності на демократичних засадах, формування громадянського суспільства, його головних інститутів. Усе це має велике значення для державотворчого процесу в нашій країні, розвитку демократії.
Наука конституційного права України не може повною мірою виконувати свої завдання і функції, якщо вона не буде мати своїм джерелом реальну конституційно-правову практику, тобто ті процеси, що відбуваються на основі конституційних норм та інститутів. Тому наука для своїх висновків, теоретичних положень має своїм джерелом практику діяльності державних органів, органів місцевого самоврядування, політичних партій, інших суб'єктів конституційно-правових відносин. Сьогодні ця практика стає дедалі різноманітнішою, поліфонічною, а з деяких питань — досить нестабільною, зі значними протиріччями. Аналізуючи наявну практику розвитку державно-правових процесів, наука конституційного права України пропонує моделі і механізми розв'язання державно-правових конфліктів, -колізій нормативних приписів . Це одне із важливих завдань науки на сучасному етапі її розвитку. Наука конституційного права України пройшла кілька етапів свого розвитку.
§ 2. Функції науки конституційного права України
Наука конституційного права має характерні функції, що визначаються, насамперед, її предметом. У них розкриваються її сутність, призначення, роль для пра-вотворчого і правозастосовчого процесів, підвищення політико-правової культури населення, фахівців-юристів, для навчального процесу тощо.
1 Тодика Ю. М. Державно-правова конфліктологія як важливий напрямок наукових досліджень // Вісник Академії правових наук України. — 1996. — № 6.
27
Наука конституційного права України реалізує кілька взаємопов'язаних між бою функцій, а саме: політичну, методологічну, ідеологічну, прогности1 комунікативну, експертну.
Політична функція науки конституційного права України полягає в тому, що ві спрямована на формування політичних переконань і орієнтацій у суспільстві, становлення високої політико-правової культури, без якої не існує ні цивілізован суспільства, ні правової держави. Вона також обґрунтовує політико-юридичні аі держави, в тому числі і у зв'язках з іншими країнами, дає тлумачення таких поня як «суверенітет народу», «розподіл влади», «державна влада», «самоврядуванн «ідеологічна й політична багатоманітність». В умовах становлення державності; це має особливий політичний характер. У тому числі і зовнішньополітичний.
Ідеологічна функція науки конституційного права України полягає в тому, що во аналізує ідеї і цінності, що їх втілено у чинній Конституції України, в Концепції ноі Конституції, у проектах нового Основного Закону, в Конституційному Договорі також ідеї і цінності, які бажано було б втілити в державно-правову практику. Нау сьогодні відходить від вузькокласового підходу й орієнтується на загальнолюдсі цінності. Норми й інститути конституційного права мають ідеологічний вплив суспільне життя, на напрями розвитку правової системи України, політичне процесу. Особливе значення мають положення ст. 15 Конституції України, що су пільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної та ідеологічної багат манітності, що жодна ідеологія не може визнаватися державою як обов'язкова. І завдань науки входить вивчення ідейно-тематичної спрямованості нормативні актів, їх значення для державотворчого процесу. Без цього немає й аналі: ефективності цих актів, їх відповідності міжнародно-правовим стандартам, напр; мам розвитку держави і суспільства. Конституційно-правове закріплення ідеолс гічної і політичної багатоманітності — це теж ідеологія держави, шлях відходу ві ідеологічного монополізму колишніх часів.
Разом з цим, саме конституційне право може закріпити у своїх приписа загальнонаціональну ідею, яка б об'єднувала, а не роз'єднувала Український наро; Президент України Л. Д. Кучма в своїй доповіді на урочистих зборах з нагод 5-ї річниці незалежності України зазначив, «...що Україні важко буде вижист вистояти й ствердитися в ідеологічному вакуумі. У державі повинна існуваті ідеологічна домінанта, але ж не як державна ідеологія, а як ідеологія державноп будівництва. Це однозначно й очевидно. І не побудована на абстрактних утопіях,; на природних високих національних, загальнонародних цінностях»1. Йдеться пре національну ідею. «Це ідея сильної та процвітаючої України; ідея державності патріотизму і солідарності; ідея духовності, конституційного порядку, громадського миру і злагоди; ідея справедливості та добробуту; ідея відкритості світу»2.
На сучасному етапі суттєво зростає роль прогностичної функції науки конституційного права. Це пов'язано, насамперед, із формуванням нової правової системи України, в основі якої лежать конституційні норми. Підвищується значення со-
1 Урядовий кур'єр. — 1996. — 29 серп.
2 Там само.
28
ціального і юридичного прогнозування в стратегії законотворчого і в цілому нормо-творчого процесу, прогнозування розвитку конституційного процесу, сприйняття населенням республіки державно-правових новацій. Конституційно-правові норми й інститути працюють тільки тоді, коли вони сприймаються населенням, не суперечать його світоглядові. Тому розроблення науковцями концепцій законодавчих актів, в яких би враховувались можливі політичні, ідеологічні, економічні, соціальні, екологічні, демографічні та інші наслідки майбутніх законів, має велике значення для ефективності правової системи в цілому, для суспільної злагоди, забезпечення в Україні демократичної спрямованості розвитку політико-правових процесів.
Методологічна функція науки конституційного права України спрямована на допомогу іншим суспільним наукам, оскільки наука конституційного права оперує і тлумачить такі поняття, як «суверенітет», «основи конституційного ладу», «основи правового статусу людини і громадянина», які мають суттєве значення і для інших галузевих наук.
Комунікативна функція науки конституційного права України пов'язана з інформаційними відносинами, з формуванням суспільної оцінки діяльності державних і самоврядних органів, політичних партій і об'єднань, розвитку конституційного процесу в державі, стану із забезпеченням прав людини і громадянина. Ця функція безпосередньо спрямована на формування політико-правової культури населення, фахівців державного апарату, і її можливості в цьому напрямку на сучасному етапі значно розширюються. Окрім державних видавництв, література з конституційного права видається в Україні й іншими поліграфічними структурами різних форм власності.
Експертна функція науки конституційного права України проявляється в тому, що фахівці з конституційного права дедалі частіше залучаються до виконання експертиз проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з конституційного права.
/§ 3. Методологія науки конституційного права
Кожна суспільна наука має свій методологічний інструментарій, за допомогою якого вона вивчає відповідні відносини і дає пропозиції практиці. Метод науки — це сукупність правил, прийомів, принципів наукового пізнання, які забезпечують набуття об'єктивних достовірних знань. Методологія науки — вчення про методи пізнання конституційно-правових реалій, теоретичне обґрунтування методів і способів пізнання цих реалій, що ними послуговується наука конституційного права України. Під впливом об'єктивних та суб'єктивних чинників відбуваються суттєві зміни у методологічній базі науки. Методологія науки допомагає вирішенню питань розвитку конституційного процесу, його спрямованості, шляхів державотворення, дає можливість наукового обґрунтування організації та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування, оптимального конституційного регулювання основних прав і свобод громадян тощо.
На сучасному етапі науці конституційного права України доводиться вирішува доволі складні методологічні питання, зумовлені загальним станом і проблемами"
29
методології права. Загальний стан розроблення методологічних проблем ук{ ського правознавства відстає від сучасних потреб, хибує відчутними недолік Набули поширення методологічна невизначеність, еклектизм, некритичне з зичення певних методів та методологічних засобів інших наук поза межам можливого використання у дослідженнях соціально-правових проблем. Т ллються непоодинокі прояви абстрактного соціально-беззмістовного визнач( державно-правових явищ, нерозбірливого застосування концепцій та норм, належать до різних, почасти протилежних зарубіжних правових систем.
Методологічні питання науки конституційного права сьогодні безпосере/І пов'язані з вирішенням проблем всієї юридичної науки, ефективним застосуван сучасного методологічного інструментарію для аналізу державно-правових пре сів, підвищення ролі науки в розбудові української державності. В умовах пі хідного етапу розвитку суспільства ця проблема має суттєве значення, оскільки м йде про необхідність пошуку шляхів підвищення впливу результатів конституцій правових досліджень на формування в Україні демократичної, правової, соціалі держави, забезпечення основних прав і свобод людини і громадянина, становлеї теорії і практики конституціоналізму, політичної, економічної, ідеологічної бага манітності, забезпечення суверенітету Українського народу.
Як окремі методи, так і методологія в цілому значною мірою визначают предметом самої науки конституційного права, оскільки це об'єктивний чини Але при цьому важливу роль відіграють суб'єктивні фактори. Вони складаютьс можливості та здібності дослідника використовувати як старі, так і нові мете аналізу державно-правових явищ. Закріплена в ст. 15 Конституції України політю та ідеологічна багатоманітність, різні філософські та світоглядні позиції і підходи аналізу конституційного процесу в Україні не виключають, а, навпаки, припускай з метою одержання вірогідної наукової інформації та обґрунтованих висновь використання низки загальних та конкретних методів аналізу конституцій! правових проблем.
Для науки конституційного права України у методологічному аспекті настав І простий період, як і для суспільної науки в цілому. Методологія марксиз^ ленінізму значною мірою вже не задовольняє науку. Метод діалектичне матеріалізму, який розглядався переважно як основоположний метод, сьогодн багатьох поглядів не діє, оскільки свого часу він був спрямований на акцентац протилежностей у політичному процесі, на вузькокласову орієнтацію правої системи, на відхилення від загальнолюдських конституційних цінностей і набута зокрема таких, як правова держава, розподіл влади, політичний плюралізм, парл ментаризм тощо. Метод діалектичного матеріалізму значною мірою себе вичерп саме у вузькокласовому розумінні. Але й сьогодні він дається взнаки у конфронтаї владних структур, різних політичних течій, коли жодна зі сторін не бажає нічи поступитись. На основі цього методу понад 70 років у нашій країні велись дослі, ження, виховано не одне покоління науковців. У його межах особливо акцеї тувалось на боротьбі протилежностей, обґрунтовувалась перевага вузькокласові-інтересів, завдань, політичних акцій, протиставлялися класові і загальнолюдсьі цінності, підкреслювалась необхідність диктатури пролетаріату. У результаті це
ЗО
метод був дискредитований, як і марксизм в цілому, який сьогодні розглядається як одна з ідеологічних політичних течій.
Однак сьогодні немає підстав відкидати метод діалектики як метод наукового аналізу конституційно-правових реалій, оскільки конституційний процес перебуває не в статиці, а в динаміці, розвивається під впливом об'єктивних і суб'єктивних чинників. Але застосування діалектичного методу як пріоритетного методу аналізу державно-правових реалій, не означає, що не можуть застосовуватися інші загальні методи. Є необхідність використовувати можливості, які дають інструментарій інших філософсько-правових систем, у тому числі позитивізм, екзистенціалізм, персоналізм, біхевіаризм тощо. У межах конституційної теорії в перспективі можливе формування в Україні наукових шкіл різних напрямів: школи парламентської поведінки, школи судової поведінки (біхевіаристський напрям), нормативістські школи (нормативістський напрям), школи конституційних цінностей (філософський напрям), соціологічної школи, психологічної школи, які набули значного розвитку в країнах західної демократії.
Методологічні підходи при аналізі конституційно-правових процесів можуть бути різні. Але ж важливо, щоб у їх основі були світові конституційні цінності, права людини і громадянина, оскільки найголовнішими методологічними орієнтирами для сучасного конституційного права України повинно бути утвердження гуманізму, пріоритету прав особи, громадянського суспільства перед державою, забезпечення вільного користування природними правами і свободами людини, їх захист від ущемлення та посягань з боку держави, будь-яких юридичних та фізичних осіб, демократизація конституційного процесу, правової системи України в цілому, а також правозастосовчої практики, зміцнення народного суверенітету, становлення суверенітету української держави, успадкування та використання вітчизняного та зарубіжного конституційно-правового досвіду.
Одним із головних завдань методології права є подолання економіко-матеріа-лістичного монізму у підході до аналізу права. Мова, звісно, йде не про заперечення детермінізму, зокрема економічного, і перехід на позиції релятивізму, а про відмову від абсолютизації економічного детермінізму, від протиставлення матеріального та ідеального, про визнання помилковою дихотомію «базис» (первинне, визначальне) і «надбудова» (вторинне, похідне)1. Суттєве значення мають методологічні принципи права, які пронизують всю правову матерію і є орієнтиром для правовиховної роботи, забезпечення правомірної поведінки суб'єктів права, прогресивного спрямовування законотворчості, правозастосування і подолання прогалин у праві2. Ці загальнометодологічні підходи мають істотне значення для вирішення методологічних питань науки конституційного права України на сучасному етапі її розвитку.
Крім загальних методів аналізу конституційних процесів ця наука використовує також спеціальні методи, до яких належать: системний, порівняльно-правовий, історичний, метод конкретно-соціологічних досліджень, статистичний та Інші.
Козюбра М. І. Методологія права: концептуальні підходи // Проблеми методології сучасного правознавства. — К., 1996. — С. 24.
2 Цвік М. В. Методологічне значення принципів права // Проблеми методології сучасного правознавства. — К., 1996. — С. 34.
31
Системний метод дає змогу розглядати сам предмет конституційного права цілісну взаємопов'язану систему. Такий же підхід використовується і при ана; кожного правового інституту, виявленні його ролі не тільки в системі коне туційного права, а в цілому в правовій системі держави. На основі системне бачення є можливість визначити роль і місце конституційного права в право: системі України, висвітлити основоположну роль конституційних засад І нормативного регулювання суспільних відносин. Так, положення основ коне: туційного ладу мають велике системотворче значення не тільки для констиг ційного, а й всього законодавства України.
На сучасному етапі в науці конституційного права України суттєво розшир ються можливості історичного методу дослідження, який дає змогу виявити те денції конституційно-гіравового регулювання суспільних відносин, викорис вувати позитивний досвід минулого для сучасного державотворення. Наука історичному аспекті вивчає розвиток конституційних норм і інститутів, виявлж зв'язок із суспільними процесами, роль відповідних норм і інститутів для розбудо правової держави в Україні, формування громадянського суспільства, сучасі правової системи. Тому на нинішньому етапі ширше вивчається історія розвш Конституції України, поточне конституційне законодавство, практика його зае сування. Аналізується розвиток конституційного процесу в Україні за останні рої який розпочався з дня сформування першої Конституційної комісії, з прийняі 19 червня 1991 р. Верховною Радою України Концепції нової Конституції Укра'гі Різними політичними угрупованнями були представлені свої варіанти нової Кс ституції України; були й альтернативні проекти. Окремі положення всіх проек-знайшли відображення в Конституції України 1996 р., а деякі досить конструктиі ідеї, положення, концепції, моделі не були втілені в Основному Законі. Це теп стало предметом вивчення, аналізу. Все позитивне, що було набуте в проц державотворчого процесу за останні роки, повинно враховуватись для подальше конституційного розвитку України.
В історично-правовому і політологічному аспектах дається оцінка ролі Ко ституційного Договору між парламентом і Президентом України для прийнят нової Конституції, забезпечення суспільної злагоди на відповідному етапі розвит держави і суспільства.
З прийняттям нового Основного Закону України конституційний процес не пр зупинився, а триваа на якісно новій базі. На нього впливають різні гілки вла^ політичні угруповання, міжнародні фактори, стратегічні пріоритети України. 1 сучасному етапі суттєво зростають можливості науки конституційного пра України в аналізі державно-правових процесів. Важливою її проблемою є осмь лення історії конституційного права дожовтневого (1917 р.) періоду розвит України, внеску в процес державотворення таких видатних політичних діячів і вч них, як П. Орлик, Б. Хмельницький, М. Грушевський, В. Винниченко, М. Драгом нов, С. Дністрянський, В. Липинський, М. Махновський та ін.
Метод конкретно-соціологічних досліджень дає змогу науці виявляти суспільї думку щодо розвитку конституційного процесу в Україні, оцінки функціонувані відповідних державних інституцій, самоврядних структур, враховувати результа' досліджень для прийняття державними органами оптимальних рішень. Можл: 32
вості цього методу в державно-правових дослідженнях на сучасному етапі використовуються недостатньо. А він дає підстави для підвищення якості законотворчої діяльності, виявлення сприйняття тих чи інших конституційно-правових новацій населенням, відповідними його верствами, різними політичними угрупованнями. Це основа для корегування конституційного законодавства, стратегії конституційного реформування суспільних відносин, внесення обґрунтованих змін і доповнень до чинних законів, інших нормативно-правових актів, виваженості дій законодавчої і виконавчої гілок влади, чіткої визначеності їх позицій при виникненні державно-правових конфліктів.
На сучасному етапі суттєво підвищується значення порівняльно-правового методу . вивчення конституційних проблем. Він виявляється в порівняльному аналізі конституційних норм та інститутів. Цей метод є важливим інструментом використання позитивного досвіду, накопиченого в конституційно-правовій сфері, виявлення найбільш ефективних моделей нормативного регулювання. На етапі розбудови в Україні правової держави, розроблення нової Конституції в порівняльно-правовому аспекті оцінювалось конституційне регулювання відповідних суспільних зв'язків в інших країнах світу. Використання зарубіжного досвіду дає змогу втілювати в конституційну практику України перевірені досвідом століть системи парламентаризму і, насамперед, побудови парламенту на професійних засадах, розподілу влад, політичного, економічного і ідеологічного плюралізму, оптимального регулювання конституційно-правового статусу громадян. Зарубіжні фахівці в галузі конституційного права часто залучались до експертного опрацювання конституційних актів України.
За останні роки цей метод аналізу державно-правових процесів в Україні одержав свій розвиток. Однак часто при цьому виявляється дилетантизм, недооцінка вітчизняного досвіду і переоцінка чужого, умов формування відповідних конституційно-правових моделей та інститутів, владних структур. Тому, намагаючись використовувати зарубіжний конституційний досвід, слід враховувати, що деякі ідеї і моделі настільки обумовлені національними, релігійними та історичними особливостями, що вони не можуть механічно переноситись в іншу правову систему. Те, що краще в одній правовій системі, може не давати віддачі в іншій, і навіть завдавати шкоди. Ті чи інші юридичні конструкції, в тому числі і конституційного рівня, можуть досить плідно «працювати» на одному етапі розвитку держави і суспільства і не дадуть віддачі, і навіть можуть стримувати процес державотворення в інших історичних умовах. Це необхідно враховувати в законотворчому і в цілому нормотворчому процесі, в стратегії державотворення.
Тому актуальним завданням науки конституційного права України в методологічному аспекті є проблема пошуку оптимального співвідношення врахування власного і зарубіжного конституційно-правового досвіду. Незважаючи на розширення застосування порівняльно-правового методу дослідження, його можливості далеко не вичерпані.
Статистичний метод допомагає виявляти ефективність конституційно-правових норм і інститутів, відповідних державних акцій, оцінювати їх вплив на суспільні відносини. Наука аналізує статистичні дані і на їх основі робить відповідні висновки. Якнайширше цей метод застосовується при аналізі даних щодо виборчого
33
процесу, проведення референдумів, підзвітності депутатів. Науковий інтерес маї дані про кількість виборчих комісій різного рівня, їх склад, участь виборців у борах, рівні їх активності, про кількість звітів депутатів перед виборцями, І довими колективами, кількість відкликань депутатів, про відсутність народ: депутатів України на сесіях, відрядження їх за кордон тощо. Аналізуючи відлов: дані, наука дає рекомендації щодо поліпшення справ, подолання негативних яви роботі державних і самоврядних структур, депутатського корпусу, окремих оргг державного управління.
Різноманітність методів науки конституційного права України дає їй змогу ко лексно аналізувати відповідні відносини, виявляти шляхи підвищення ефективні функціонування конституційних норм та інститутів, пропонувати оптима/ моделі організації і діяльності державних органів, органів місцевого самовря вання, взаємовідносин між Україною і Автономною Республікою Крим, центре місцями тощо. В умовах активізації наукових досліджень в Україні з коне туційного права є всі можливості для розширення методологічного арсеналу на) підвищення її ролі в державотворчому і правозастосовчому процесах.
§ 4. Конституційне право як навчальна дисципліна
Конституційне право України як навчальна дисципліна викладається в держав і недержавних юридичних вузах, на юридичних факультетах. Його обсяг і ЗА визначаються учбовими програмами, які розробляються кафедрами і затве жуються вченими радами вузів і факультетів. Як навчальна дисципліна воно більш вузький зміст, аніж однойменна наука, і спрямована на надання студен основних понять і розкриття змісту предмета конституційного права України галузі і науки, висвітлює методологію науки, розвитоклауки конституційного щ на сучасному етапі, розкриває основні положення вчення про Конституцію; фую принципи, юридичні властивості Конституції, її мову і стиль, порядок прийнят зміни, аналізує особливості конституційних норм і конституційних інститутів, загальну характеристику чинної Конституції України, розкриває основні положе Конституційного Договору між Верховною Радою України і Президентом Укра! Концепцію нової Конституції України.
До завдань конституційного права як навчальної дисципліни також належить \ криття основ конституційного ладу і його захисту, конституційно-правового зак] лення суверенітету Українського народу, політичного та ідеологічного плюраліг народовладдя, конституційної відповідальності, розподілу влад і взаємодії влад структур, закріплення верховенства права, роз'яснення положень верховенс Конституції України, прямої дії конституційних норм, підстави дії на терит України міжнародних договорів, конституційно-правових основ проведення м ної політики тощо. Конституція вперше на конституційному рівні закріпила, держава сприяє консолідації та розвитку української нації, її історичної свідоме традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігії самобутності всіх корінних народів і національних меншин України. Україна р про задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які про: вають за межами держави.
34
Студенти повинні орієнтуватись у питаннях щодо конституційно-правового закріплення економічних основ конституційного ладу України. У Конституції України записано, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується, і це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власності здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування. У цих конституційних приписах досить вагомо підтверджується економічний суверенітет України. Причому держава забезпечує захист прав усіх суб'єктів права власності і господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власності рівні перед законом.
У навчальному курсі розкривається поняття державних символів України, їх сутність і призначення, характеристика законодавства, що регулює статус Державного Прапора України, Державного Герба України і Державного Гімну України. Проблема прав людини і громадянина на сучасному етапі набуває дедалі більшого значення як у внутрішньополітичному, так і зовнішньополітичному аспектах. Тому студенти повинні досить чітко орієнтуватись у даній тематиці, оскільки вона пов'язана з конституційно-правовим забезпеченням прав і свобод особи, розвитком демократії в нашій країні, з формуванням правової держави і демократичного громадянського суспільства. Тому в навчальному курсі з конституційного права України суттєве значення надається питанням прав і свобод людини і громадянина, відповідності конституційного регулювання основ їх правового статусу міжнародним стандартам прав людини, розкриваються принципи конституційного статусу громадянина, тенденції конституційного закріплення основних прав, свобод і обов'язків громадян країни, аналізуються громадянські, політичні, соціально-економічні та культурні права і свободи, механізм їх захисту, особливості правового статусу в Україні іноземців і біженців, гарантії прав національних меншин. Значна увага приділяється гарантованості прав громадян в умовах надзвичайного стану. Дається поняття громадянства, перелічуються категорії осіб, які є громадянами України, аналізуються підстави набуття і припинення громадянства, громадянство дітей при зміні громадянства батьків, компетенція органів, які беруть участь у вирішенні питань, пов'язаних з громадянством, процедури з питань громадянства. Все це дає студентам широкий діапазон світоглядних уявлень щодо однієї з найважливіших політико-правових проблем сучасності — права і свободи людини та громадянина.
Формування демократичного громадянського суспільства передбачає якісне конституційне регулювання основних його структур, розкриття у навчальному процесі їх статусу. Тому в межах навчального курсу аналізується правовий статус релігійних організацій, засобів масової інформації. Зокрема висвітлюються права релігійних організацій та громадян, що пов'язані зі свободою віросповідання, розкриваються основи взаємовідносин державних органів і релігійних організацій, статус по-
35
літичних партій, інших громадських об'єднань, порядок утворення і припиненню діяльності, правові основи контролю держави за організацією і функціонуванн громадських об'єднань. Аналізуються правове становище засобів масової формації, їх види, взаємовідносини з державою й особою.
У навчальному курсі розкриваються конституційні засади територіальне устрою України. Особливо наголошується на конституційно-правовому стат Автономної Республіки Крим, на основах її взаємовідносин з Україною, принциі адміністративно-територіального поділу держави.
У межах навчального курсу аналізуються поняття, предмет та види референдуі в Україні, порядок їх підготовки і проведення, визначення підсумків, праві наслідки звичайних референдумів і дорадчого опитування. Висвітлюються поняі виборчої системи і виборчого права, типи виборчих систем у світі, в Україні, рі криваються принципи виборчої системи, порядок призначення виборів народи депутатів України, депутатів місцевих рад, процедури голосування і підбиття ж підсумків, умови й порядок проведення повторного голосування і повтори виборів, особливості виборів Президента України.
Аналізуються правовий статус Верховної Ради України, її структура, компетенп функції, розглядається правове становище Голови Верховної Ради, комітет дається загальна характеристика правового статусу народного депутата Укра'гі депутатів місцевих рад, їх повноваження на сесіях, у постійних комісіях, у зв'язка державними і громадськими об'єднаннями, виборцями, розкриваються гаран депутатської діяльності, відповідальності депутатів. Висвітлюються правовий стаї Президента України як глави держави, його компетенція, гарантії діяльності, щ вове становище Кабінету Міністрів України, місцевих органів державної влаг органів місцевого самоврядування.
У межах навчального курсу аналізуються правовий статус прокуратури України завдання і функції, судова влада, система судів, порядок призначення і звільнен суддів з посади, принципи судочинства, компетенція Вищої Ради юстиції, її скл; статус Верховного Суду України. Наголошується на гарантіях незалежності і нед торканності суддів, вимоги щодо претендентів на суддівські посади, акцентується тому, що професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілс брати участь у політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати іні оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викл дацької та творчої. Концентрується увага на тому, що вводяться спеціалізовані суд і суддями цих судів можуть бути особи, які мають фахову підготовку з питаї юрисдикції цих судів, що ці судді відправляють правосуддя лише у складі колег суддів.
У навчальному курсі розкриваються правовий статус Конституційного Су, України згідно з Конституцією і новим Законом про Конституційний Суд, ан лізуються його склад, порядок призначення суддів, гарантії їх незалежності • недоторканності, повноваження Конституційного Суду, юридична сила його актії
У навчальному курсі аналізуються перехідні положення, які вперше знайіш відображення в Основному Законі України, їх значення для розвитку консті туційного процесу.
36
Ознайомлення студентів-юристів з національним конституційним законодавством відіграє суттєву роль для формування у них демократичного світогляду, патріотичного ставлення до правової системи своєї держави. Це дає їм змогу краще орієнтуватися в загальнотеоретичних проблемах, розширює політичний світогляд. Опанування даної навчальної дисципліни необхідне для набуття широкого професійного світогляду, без якого не може бути повноцінного фахівця у сфері юриспруденції1.
1 Тодика Ю. Н. Конституционное право Украиньг. отрасль права, наука, учебная дисциплина, с. 262-269.
РОЗДІЛ III
КОНСТИТУЦІЯ УКРАЇНИ —
ОСНОВНЕ ДЖЕРЕЛО КОНСТИТУЦІЙНОГО ПРАВА
§ 1. Поняття, суть і форма конституції
Поняття та юридична природа конституції. Термін «конституція» (від , сопзШШіо — встановлення, устрій) знаходиться в обігу вже багато віків — від ч Давньої Греції і Стародавнього Риму. Він зустрічався, зокрема, ще в актах, видавалися римськими імператорами.
Проте в науковій літературі аж до XVIII століття цей термін вживався перева> як синонім форми держави, а точніше її устрою. Таке розуміння констит започатковане Аристотелем, який визначав її як устрій держави (полісу). Лий епоху буржуазно-демократичних революцій поступово утверджується трактуваї конституції як сукупності правових норм.
Нині під конституцієюрозуміють систему загальнообов'язкових норм, що мак як правило, вищу юридичну силу і регулюють основи відносин між людино суспільством, з одного боку, і державою — з другого, а також засади організації са держави та її відносин зі світовим співтовариством.
" Конституція в сучасному світі є невід'ємним атрибутом держави, ознакок суверенності. Лише поодинокі держави, як правило, абсолютні монархії за форм правління, продовжують обходитись без конституцій.
У науці конституційного права прийнято розрізняти поняття конституції у І теріальному значенні і поняття конституції у формальному значенні.
Під конституцією в матеріальному значенні розуміється здебільшого сукупніс юридичних норм, які закріплюють основні права і свободи людини і громадяни визначають засади суспільного ладу, форми державного правління і державне устрою, основи організації центральних і місцевих органів державної влади, компетенцію та взаємовідносини, державні символи і столицю. Критерієм (пі ставою) для віднесення правових норм до норм конституції у матеріальної значенні є не стільки форма та юридична сила акта (актів), в якому (в яких) воі містяться, скільки характер відносин, які цими нормами регулюються. Назва; вище коло відносин якраз і складає предмет конституційного регулювання.
Конституцією у формальному значенні іменується єдиний акт або ж кілька акті що мають вищу юридичну силу стосовно всіх інших нормативних актів. Консті туція в даному значенні — це свого роду закон законів. Вона може бути змінеї тільки в особливому, встановленому, як правило, нею самою порядку; змії конституції тягне за собою перегляд раніше прийнятих законів та інших норм; тивних актів на предмет їх відповідності зміненим положенням конституції.
У сучасній як зарубіжній, так і вітчизняній літературі існує й інший підхід д розуміння конституції у формальному і конституції у матеріальному значення:
38
Якщо визначення конституції у формальному значенні згідно з цим підходом здебільшого не відрізняється від наведеного вище, то поняття конституції у матеріальному значенні трактується принципово по-іншому. Під нею розуміється не сукупність (система) правових норм, які регулюють певне коло суспільних відносин, що складають предмет конституційного регулювання, а фактичний порядок цих відносин, який існує в реальному житті. Він може як збігатися з порядком, встановленим конституцією у формальному значенні, так і розходитись з ним.
За такого підходу проблема розрізнення конституції у формальному значенні і конституції у матеріальному значенні переноситься з площини співвідношення форми і змісту конституції в іншу площину — співвідношення юридичної (формальної) і фактичної (реальної) конституції.
Як свідчить історичний досвід, зокрема, вітчизняний, розрізнення юридичної і фактичної конституцій (очевидно, у відмінному від розрізнення конституції у формальному і матеріальному значеннях аспекті) має не тільки пізнавальне, а й практичне значення. Адже в сучасному світі знайдеться небагато навіть най-реакційніших політичних режимів, які б повністю відмовились від прикриття своєї соціальної сутності більш-менш респектабельним конституційним фасадом.
Цілковите нехтування надбаннями людської цивілізації в галузі конституціоналізму неминуче призводить до ізоляції таких режимів, а зрештою, до їх політичного банкрутства. Тому характерною рисою сучасних авторитарних режимів (включаючи іх крайні прояви — тоталітарні режими) є не стільки наявність відверто антидемократичних юридичних конституцій, скільки їх фіктивність, тобто значне розходження між проголошеними в конституції положеннями і реальною практикою їх реалізації.
Яскравим прикладом у цьому плані може слугувати конституційна практика колишнього Радянського Союзу та його складових — радянських республік, у тому числі УРСР. Чинними в них конституціями проголошувалась, зокрема, влада народу, яка здійснюється через представницькі органи — Ради народних депутатів. У дійсності ж влада, як відомо, належала компартії. Нічого спільного з реальною дійсністю не мало також чимало конституційних положень про права і свободи громадян, демократичні засади суспільного ладу тощо.
Певне розходження між юридичною і фактичною конституціями має місце і в країнах з демократичними режимами, хоч ступінь такого розходження, як і чинники, що його обумовлюють (причини), у різних країнах мають істотні відмінності. Суттєво впливають на розходження між юридичною і фактичною конституціями, зокрема, такі чинники, як «вік» юридичної конституції (чим вона «старша», тим вірогідність розходження з фактичною конституцією у неї більша внаслідок змін у суспільних відносинах, які відбулися після прийняття юридичної конституції); співвідношення політичних сил; стан юридичних механізмів реалізації конституції; тип суспільної політичної і правової культури та ін.
За всієї неоднозначності поняття «конституція» все ж найпоширенішим як у науці, так і в практиці є його вживання в формально-юридичному значенні, тобто як Основного Закону, що має найвищу юридичну силу. Саме у цьому значенні поняття «конституція"»"вжявїггаметься переважно в даному підручнику.
39
Соціально-політична суть конституції. Поняття конституції неможлиі розкрити повною мірою без з'ясування питання про її не тільки юридичну, а соціально-політичну природу.
В основі її аналізу у вітчизняній літературі радянських часів традиційно леж класовий підхід. Конституція згідно з таким підходом розглядалась як проду: класової боротьби, як форма вираження класових інтересів (панівного класу, блок коаліції, союзу класів). Такий однобічний підхід до з'ясування соціально-політичн природи (суті) конституції нині значною мірою подоланий, хоч рецидиви попере нього мислення все ще даються взнаки. Суть конституції і нині почасти трактуєтьі як форма вираження інтересів домінуючих у суспільстві політичних сил, інтерес народу тощо, ——— -•--— -~—- ---гггг
Не заперечуючи впливу на соціальну сутність конституції політичних чинникі зокрема співвідношення політичних сил, разом з тим не слід, очевидно, зводити її І форми виразу інтересів певних сил чи навіть народу в цілому.
Як зарубіжна, так і наша власна новітня історія свідчить про те, що конституг. приймаються в результаті компромісу між різними соціально-політичними силам з таких корінних питань як межі втручання держави в життя суспільства і окремь індивідів, форми організації і здійснення державної влади, права і свободи людини Як вираження такого компромісу слід розглядати також Конституцію України.
Форма конституції. Зміст конституції проявляється в її формі, тобто у спосої організації і вираження закладеного в ній нормативно-правового матеріалу.
Традиційно за формою вираження останнього конституції поділяються на писаі і неписані. До писаних відносять конституції, складені у вигляді єдиного норм; тивного акта (документа), побудованого за певною схемою, а до неписаних — ко? ституції, які складаються з багатьох законів, судових прецедентів, правових звичаї] конституційних угод тощо.
Як приклади країн з неписаними конституціями наводяться здебільшого Велике британія і Нова Зеландія. Дещо рідше до них відносять також Ізраїль. Прот конституційна практика Великої Британії і Нової Зеландії свідчить про те, що значн частина відносин, які складають предмет конституційного регулювання, в ни регулюється законодавством (при всьому значенні конституційних звичаїв у ци країнах). Тому, якщо вже й удаватись до класифікації конституцій за вказаної ознакою, то Велику Британію і Нову Зеландію слід було б віднести до країн із, та званими, змішаними конституціями.
В Ізраїлі ж практично всі відносини, що складають предмет конституційного ре гулювання, регулюються окремими законами, які до того ж іменуються основним* Специфіка «основних законів» Ізраїлю (у порівнянні з іншими державами) поляга в тому, що вони приймаються і змінюються, як правило, у тому ж порядку, що й інш закони. Тому відносити Ізраїль до країн з неписаною (чи навіть змішаною) консти туцією немає ніяких підстав. Його, як, до речі, Великобританію і Нову Зеландію, елі, відносити до країн, в яких існують конституції не у формальному, а в матеріальном; значенні, які принаймні в значній своїй частині є писаними. Повністю неписани: конституцій у сучасному світі не існує.
1 Див.: Сравнительное конституционное право. — М., 1996. — С. 66.
Звідси можна зробити висновок, що поділ конституцій за їх формою на писані і неписані є некоректним, оскільки він, по-перше, не відповідає сучасним конституційним реаліям, а по-друге, призводить до понятійної плутанини.
Набагато більше пізнавальне і практичне значення має класифікація конституцій (у формальному значенні) на кодифіковані інекодифіковсіні. Кодифікована конституція являє собою єдиний нормативний акт, який комплексно регулює всі основні питання конституційного характеру і має найвищу юридичну силу. Некодифікована конституція складається з кількох нормативних актів, які регулюють окремі сфери конституційних відносин і рівною мірою мають найвищу юридичну силу.
Конституція України відображає загальні, родові риси, властиві природі нормативно-правового акта даного виду. Вона являє собою єдиний кодифікований акт, що закріплює засади організації державної влади в Україні, регулює взаємовідносини цієї влади, суспільства та індивіда і має найвищу юридичну силу (ст. 8 Конституції України).
На відміну від Конституції УРСР 1978 року в назві чинної Конституції України не використовується термін «Основний Закон». Проте це зовсім не означає, що вона не є таким законом. Поняття «конституція» і «Основний Закон» у сучасній юридичній науці і практиці вживаються як поняття тотожні. З цього виходить і Конституція України, фіксуючи цю тотожність не в назві (в силу очевидної тавтології), а в заключних рядках Преамбули. Як Основний Закон Конституція України складає ядро національної правової системи, є юридичною базою для розвитку всього українського законодавства.
Найвища юридична сила Конституції України проявляється в тому, що:
— по-перше, її норми мають пріоритет (верховенство) перед нормами інших (звичайних) законів, а тим більше перед актами виконавчої влади та іншими нормативними актами, що діють на території України. Верховенство Конституції поширюється також на міжнародні договори, про що свідчить положення статті 9 Конституції, згідно з яким «укладання міжнародних договорів, які суперечать Конституції України, можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України»;
— по-друге, норми інших закодів та підзаконних актів мають прийматися на основі Конституції і повинні відповідати їй (ст. 8 Конституції України). Будь-який актГщо суперечить Конституції (за змістом чи за формою), має бути визнаний недійсним.
Найвища юридична сила Конституції України забезпечується особливим порядком внесення змін до неї та особливою охороною Конституції, вирішальна роль у якій належить конституційному правосуддю.
у^
§ 2. Історія становлення Конституції України
Конституція України спирається на багатовікові традиції українського конституціоналізму. Хоч він, на відміну від багатьох інших країн Європи та світу, формувався переважно в умовах «бездержавної нації» (тобто браку власної національної держави), проте, його розвиток тісно пов'язаний з утвердженням української державності. Про це свідчить, зокрема, той факт, що часи найвищого злету
41
українського конституціоналізму припадають на періоди підйомів національн визвольного руху та спроб Українського народу утвердити свою незалежну держаї Причому, не можна оминути увагою той факт, що в утвердженні своїх суверени прав Український народ навіть за браком оформленої державності не тільки поступався іншим «державницьким» народам, а й з певного погляду переважав Яскравим свідченням цього слугують «Пакти й конституції законів та вольност Війська Запорозького», укладені новообраним Гетьманом Війська Запорозьке Пилипом Орликом у вигляді договору із виборцями та Військом Запорозькр 5 квітня 1710 року в місті Бендерах. В історію цей документ увійшов під назво «Бендерська Конституція» або ж «Конституція Пилипа Орлика». За сформуль ваними в ній принципами побудови держави, демократичним духом, вона по пра: вважається однією з найцікавіших пам'яток політичної думки тогочасної Європи1
Ідеї українського конституціоналізму, започатковані Пилипом Орликом, активі розвивались і в наступні століття. Вони втілились, зокрема, в таких проект; політичних діячів та основних державницьких документах, як «Проект основан устава українського общества «Вольний Союз» — «Вільна Спілка» (М. Драгомано 1884 р.), «Основний Закон Самостійної України» (М. Міхновський, 1905 р.), Треті Універсал Центральної Ради (листопад 1917 р.), Четвертий Універсал Центральні Ради (9(22) січня 1918р.), Конституція Української Народної Республіки (Статут пр державний устрій, права і вольности УНР) 1918 р., Закони про тимчасови державний устрій України (1918р.), Акт Соборності України 22 січня 1919р., Проек Основного державного Закону УНР 1920 р., Конституція Української Соціалістичні Радянської Республіки 1919 р. та ін.
Істотним внеском у скарбницю українського конституціоналізму стала ухвален Верховною Радою України (на той час УРСР) 16 липня 1990 року Декларація пр державний суверенітет України, яка фактично започаткувала новітній констит) ційний процес в Україні, поставивши ідею підготовки її нової Конституції практичну площину. У заключній частині Декларації прямо сказано про те, що вон є «основою для нової Конституції...»
24 квітня 1990 року Постановою Верховної Ради УРСР було створено Комісію розробки нової Конституції України (Конституційну комісію) під головування! тодішнього Голови Верховної Ради УРСР Л. Кравчука. До складу Конституційне комісії нарівні з народними депутатами увійшла когорта відомих юристів-практикі та науковців, серед яких були й автори даного підручника. Важливим результатом роботи цієї комісії стала, насамперед, підготовка Концепції нової Конституці України, яка після тривалих жорстких дебатів 19 червня 1991 року була схвалені Верховною Радою і опублікована у пресі.
Концепція сформулювала загальнометодологічні принципи майбутньої Консти туції України, в основу яких покладені ідеали незалежної, демократичної, правове української держави, найвищою цінністю в якій є людина. Вона містила багате нетрадиційних для тодішньої конституційної практики положень щодо організаці державної влади в Україні та забезпечення прав і свобод людини. Основою сус пільного і державного життя України Концепція проголошувала економічний
ДорошенкоД. Нарис історії України. — Мюнхен, 1966. — Т. II. — С. 155-156
42
політичний та ідеологічний плюралізм; запроваджувала принцип розподілу влади, постійно діючий на професійних засадах парламент України, вводила інститут Президента України, місцевого самоврядування та ін. Принципових, концептуальних змін зазнавав інститут прав і свобод людини. Вони визначались такими, що не даруються державою, а є природними, тобто іманентне належать людині від народження, а відтак є невідчужуваними і непорушними. Каталог прав і свобод людини і громадянина, за Концепцією, мав відповідати міжнародним стандартам, усі права і свободи підлягали захистові в судовому порядку, вводився інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини тощо. Концепція стала помітною віхою на шляху розвитку конституціоналізму в Україні та її становлення як незалежної держави.
Віддаючи належне оригінальності, загальноцивілізаторській, загальнодемократичній і прогностичній спрямованості Концепції нової Конституції України, разом з тим необхідно враховувати, що вона розроблялась і схвалювалась до прийняття Акта проголошення незалежності України 24 серпня 1991 року, тобто в умовах, коли Україна ще перебувала у складі Союзу РСР. У зв'язку з цим Концепція несла на собі певні відбитки стереотипного мислення, політичних компромісів, що проявилось, зокрема, в суперечливості ряду позицій Концепції, непослідовності логіки викладу нормативного матеріалу та деяких інших її вадах.
На основі Концепції Конституційною комісією був підготовлений проект Конституції (в редакції від 1 липня 1992 року), який після бурхливих дебатів у Верховній Раді був опублікований для всенародного обговорення, що тривало чотири з половиною місяці — з 15 липня до 1 грудня 1992 року.
З урахуванням результатів всенародного обговорення підготовлений новий варіант проекту Конституції (в редакції від 27 травня 1993 року), який Комісією з розроблення нової Конституції України внесено на обговорення восьмої сесії Верховної Ради України одинадцятого скликання. Після обговорення проект, за її рішенням, було знову доопрацьовано і опубліковано у пресі 26 жовтня 1993 року. Опублікуванням названого проекту завершився перший етап підготовки нової Конституції України. Після цього конституційний процес в Україні, на жаль, в силу низки причин практично зупинився.
Він поновився лише після завершення дострокових виборів Верховної Ради України (березень 1994 року) і Президента України (червень 1994 року) та затвердження Верховною Радою нового складу Комісії з опрацювання проекту нової Конституції України (Конституційної комісії) (10 листопада 1994 року). Цією датою починається другий етап підготовки нової Конституції України.
Діяльність нового складу Конституційної комісії виявилась малопродуктивною (досить сказати, що за півроку свого існування вона не ухвалила жодного рішення стосовно змісту проекту нової Конституції України), що спричинилося загостренням політичної кризи в державі, викликаної, зокрема, політичним протистоянням між законодавчою і виконавчою владою. Як варіант виходу з цієї кризи була висунута ідея укладення Конституційного договору між Президентом України (який на той час був главою держави і главою виконавчої влади) і Верховною Радою України про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України.
43
Ця ідея була реалізована його підписанням 8 червня 1995 року. Незважаючи на суперечливу правову природу названого документа та неоднозначні його оцінки різними політичними силами, він все ж відіграв роль стабілізуючого (хай навіть тимчасово) фактора у відносинах між законодавчою і виконавчою владою, а, отже, створював більш сприятливі політичні умови для продовження конституційного процесу в Україні.
Укладаючи Конституційний договір, сторони до того ж визнали за необхідне прискорити й успішно завершити цей процес з тим, «щоб прийняти нову Конституцію України в строк не пізніше одного року з дня підписання... Договору»
З метою прискорення процесу доопрацювання проекту нової Конституції на основі проекту від 26 жовтня 1993 року та узагальнення матеріалів альтернативних проектів і текстів розділів, підготовлених секціями Конституційної комісії, розпорядженням її співголів — Президента України та Голови Верховної Ради України вц 19 червня 1995 року була утворена нова Робоча група Конституційної комісії ; науковців-юристів. її утворенням покладено початок третьому, завершальном) етапу підготовки нової Конституції України.
У доволі стислі строки ця група підготувала новий варіант тексту проекту Конституції (в редакції від 15 листопада 1995 року), який передала на розгляд Конституційної комісії. Після чергових тривалих дебатів цей текст був 23 листопаде
1995 року в основному схвалений і переданий для подальшого його доопрацюванню Робочій підкомісії Конституційної комісії, створеної за її рішенням у той же день ; членів Конституційної комісії. Доопрацьований текст проекту в редакції вц 24 лютого 1996 року був повернутий у Конституційну комісію, яка прийнялг рішення про передачу цього проекту до Верховної Ради України разом із зауваженнями і пропозиціями членів Конституційної комісії.
17 квітня 1996 року розпочався розгляд переданого проекту Верховною Радою Після чергового його доопрацювання створеною нею Тимчасовою спеціальнок комісією 4 червня 1996 року проект прийнято у першому читанні. 19 червш
1996 року Верховна Рада взялася до розгляду проекту Конституції у другом) читанні.
28 червня 1996 року нова Конституція України Верховною Радою України врешті-решт була прийнята.
Таким чином, майже через 300 років після першої спроби конституційногс закріплення української державності, здійсненої Пилипом Орликом, Україш остаточно конституційне оформилась як держава, відкривши тим самим якісне новий етап у своїй історії.
§ 3. Структура Конституції України
Структура конституції — це спосіб її внутрішньої побудови, тобто порядої об'єднання однорідних конституційних норм у певні комплекси — розділи ті послідовність їх розташування. Зрозуміло, що поняття структури конституції ; названому її розумінні може бути застосоване тільки до кодифікованих конституцій Некодифіковані конституції якоїсь більш-менш чіткої системи викладу норма тивного матеріалу не мають.
44
стандартизований УКГГ°Твя!а»... При иьо«У "'«^дйного пР^ІГнИ вРгіх націонал
V структурі основної^ ^ 6азується. 45
Перший розділ Конституції, незважаючи на його традиційну для багатьс сучасних конституцій назву «Загальні засади», фактично закріплює засади коней туційного ладу України, основою якого є людина як найвища соціальна ціннісі (стаття 3).
Про визнання самоцінносгі людини як такої, без прив'язки (на відміну ві Конституції УРСР 1978 року) її статусу до держави, свідчить і той факт, що розді присвячений правам і свободам людини і громадянина та їх гарантіям, уміщени відразу ж після розділу «Загальні засади». Конституція таким чином рішуч відходить від притаманного тоталітарним режимам ставлення до індивіда як д «гвинтика» всемогутньої держави і сприяє утвердженню людини з її інтересами потребами як центру громадянського суспільства.
Виходячи з принципу народного суверенітету, третій розділ Конституції У країн визначає засади таких форм безпосереднього народного волевиявлення як вибори референдум.
У наступних п'яти розділах, присвячених організації державної влади, прово диться принцип її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову, хоч слід зазначить що зробити це абсолютно чітко в сучасних умовах не вдалося конституції жодне країни. Не є винятком з цього погляду також Конституція України. Не вписується зокрема, у вказаний розподіл статус глави держави — Президента України, яком; присвячений розділ V Конституції. Йому передує розділ «Верховна Рада України» що, однак, само по собі не може служити підставою для висновку про форм) державного правління в Україні.
Певні особливості притаманні також статусу прокуратури в Україні, що не дозволяє віднести її до органів виконавчої влади, як це у більшості європейськю країн. Розділ, присвячений прокуратурі, розташований у зв'язку з цим між розділом VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади» і розділом VII] «Правосуддя».
Розділи IX і X Конституції відображають специфіку територіального устрою України, зокрема наявність у її складі Автономної Республіки Крим.
Характерною рисою переважної більшості сучасних конституцій є виокремлення в їх структурі спеціальних розділів, присвячених засадам організації місцевого самоврядування, що свідчить про істотне підвищення його ролі в житті громадянського суспільства. Цю тенденцію наслідує також Конституція України. Місцевому самоврядуванню в ній присвячений розділ XI.
Окремо від розділів, що визначають статус основних складових частин державного механізму, розташований розділ, що закріплює функції і повноваження Конституційного Суду України. Це пояснюється як специфікою його правової природи, так і особливою роллю цього державного органу в забезпеченні верховенства Конституції та її охороні.
Завершує основну частину Конституції України розділ, у якому встановлюється порядок внесення змін до неї.
Зміст основної частини Конституції України свідчить про те, що предмет її регулювання не обмежується правовим статусом людини і громадянина та організацією державної влади. Вона містить також низку вихідних положень, що
46
закріплюють основи організації громадянського суспільства, яке формується, зокрема його економічні засади — приватну власність, ринкове господарство, вільну конкуренцію, встановлюють принцип плюралізму в усіх сферах суспільних відносин тощо. Тому навряд чи правильно стверджувати, що Конституція України за своїм змістом є Основним Законом лише держави, а не суспільства.
Разом з тим, не можна не помічати, що порівняно з Конституцією УРСР 1978 року предмет (сфера) регулювання політичного, економічного, соціального і духовно-культурного життя чинною Конституцією України помітно звузився. І це цілком виправдано. Як показує наш попередній досвід, надмірне розширення предмета конституційного регулювання неминуче призводить до одержавлення суспільства, заміни механізмів його саморегуляції механізмом тотального державного регулювання, до повної залежності особистості від патерналістської держави.
Викладене дає підстави для висновку, що Конституція України за предметом регулювання належить до так званої ліберально-етатистської конституційної моделі , яка поєднує традиційний лібералізм (відповідно до якого сфери економічного, соціального і духовно-культурного життя залишаються за межами конституційного регулювання) з поміркованим етатистським началом (тобто з обмеженим регулюванням названих сфер). Така конституційна модель у сучасному цивілізованому світі вважається оптимальною.
«Прикінцеві положення» Конституції містять норми, що визначають час набуття нею чинності та, зважаючи на історичне значення Конституції для Українського народу, проголошують день її прийняття державним святом — Днем Конституції України.
«Перехідні положення» встановлюють межі чинності законів та інших норма-тивнихїктш, прийнятих до набуття чинності Конституцією; строки введення в дію окремих конституційних норм, які в силу об'єктивних причин не можуть бути реалізовані одразу; порядок і строки формування передбачених Конституцією органів державної влади й органів місцевого самоврядування; встановлюють тимчасові винятки для застосування деяких конституційних норм тощо. Значення цього розділу Конституції полягає в тому, щоб забезпечити нормальне функціонування державного механізму і правової системи у перехідний період.
Необхідно відзначити, що норми, які містяться в «Перехідних положеннях», на відміну від попередніх частин Конституції, позначаються не у вигляді статей, а у вигляді пунктів. Це зроблено для того, щоб показати їх специфічний, перехідний характер. Проте особливість позначення зовсім не означає, що ці норми знаходяться за межами Конституції. Як і норми її попередніх розділів, вони складають невід'ємну частину Конституції і мають надзвичайно важливе значення для її застосування, чого не можна сказати про Додаток — Закон України «Про прийняття Конституції України і введення її в дію».
Названий Закон — це самостійний нормативний акт, яким у зв'язку з прийняттям нової Конституції України констатується втрата чинності Конституцією (Основним Законом) України від 20 квітня 1978 року з наступними змінами і доповненнями та
Див.: Сравнительное конституционное право, с. 86-88.
47
Конституційним Договором між Верховною Радою України і Президентом Украї «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцеве самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України».
§ 4. Основні функції Конституції України
7 Соціальне призначення Конституції України, її місце і роль у правовій систе України означені в її функціях — основних напрямах впливу на суспільні відносин в яких знаходять своє'відображення її сутність, завдання і цілі.
Функції Конституції відображають найголовніші шляхи її впливу на розвиті держави і суспільства в сучасних умовах національного відродження Україн Функції охоплюють і фактично поширюються на всі ті сфери суспільних відноси які врегульовані Конституцією і охоплюються її змістом.
Види функцій Конституції визначають залежно від різних критеріїв і підстав, можна пов'язувати з функціями держави. Багато спільного функції конституї мають з функціями права. У цілому ряді випадків функції конституції виводять функцій держави і права одночасно. Система таких конституційних функцій бу, достатньо змістовна, але в той же час різноманітна — від соціальної функції} регулятивної, від ідеологічної до правоохоронної. Широке коло найголовніші суспільних відносин, що знайшли своє закріплення в Конституції України, обумо люють і досить широке коло відповідних функцій.
Для оптимізації їх вивчення і розуміння конституційні функції можна поділяти І основі певних ознак нарізні види (групи): за сферою дії — внутрішні і зовнішні;: значенням — основні і додаткові, які є складовими елементами основних; за сфер; ми суспільних відносин, яких вони стосуються, — економічні, політичні, екологічї культурні тощо; за часом дії — постійні і тимчасові функції. Залежно від суспільної призначення конституції та засобів його реалізації визначають соціальні функції, яі поділяють, у свою чергу, на юридичні та політичні. Ці функції порівняно одноріді і цілеспрямовані. Так, у юридичній функції знаходять своє вираження (втіленю конституційні основи права і правової системи в цілому. У політичній функи відображаються конституційні основи політики та політичної системи. _Юридична функція Конституції України полягає в тому, що вона^ основни: законом країни) який має найвищу юридичну силу і є головним джерелом права всієї правової системи України. Зміст і цілеспрямованість юридичної функції об) мовлені насамперед предметом конституційного регулювання суспільних відносні які складають такі визначальні явища і категорії, як народний і державни суверенітет, правовий статус людини і громадянина тощо.
До юридичної (правової) функції Конституції України відносять установчу регулятивну, системотворчу, правоохоронну функції та деякі інші. "
Установча функція Конституції України полягає в тому, що в ній^найшли, сво закріплення^найважливіші політичні та соціально-економічні інститути^ержави т суспільства. Прикладом установчого характеру може бути закріплення в Конституц: України існування таких інститутів, як Уповноважений Верховної Ради України прав людини (ст. 85), Вищої ради юстиції (ст. 131), Конституційного Суду Україні (розділ XII) та ряд інших.
48
Роль і значення цієї функції Конституції полягає в тому, що на конституційному рівні визначаються і закріплюються в конституційних нормах основоположні суспільні відносини, які в цілому складають основу для подальшого розвитку законодавства, держави та громадянського суспільства.
Це положення визначено у ст. 8 Конституції України, яка визнає дію верховенства права і найвищу юридичну силу Конституції України, на основі якої повинні прийматися закони та інші нормативно-правові акти і відповідати їй.
Сутність регулятивної функції Конституції України полягає в закріпленні в її нормах сталих суспільних відносин і гарантій їх дотримання (статична функція) та визначення тих суспільних відносин, які перебувають на етапі свого розвитку (динамічна функція).
Сутність і значення правоохоронної функції Конституції України полягає в тому, що вона передбачає вимоги щодо забезпечення виконання і реалізацїГїї Норм і інститутів. Механізм правоохоронної функції включає як організаційно-правові форми (діяльність Конституційного Суду України, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини), так і застосування конституційних санкцій: усунення з поста Президента України через процедуру імпічменту, відкликання, припинення повноважень депутатів та органів державної влади (недовіра Кабінету Міністрів України) тощо.
Політична функція Конституції України полягає в тому, що вона визначає належність влади в країні народу, основи державного і суспільного устрою, внутрішньої і зовнішньої політики тощо. У Конституції України визначаються основні форми здійснення народовладдя — вибори і референдуми, місцеве самоврядування тощо.
Водночас юридичною і політичною не вичерпується система функцій Конституції України як Основного Закону країни і соціально-культурного явища сучасного суспільства, їй притаманні також економічна, ідеологічна, інформаційна, педагогічно-виховна та інші функції, які всебічно характеризують її соціальне призначення, місце і роль у сучасному українському суспільстві.
§ 5. Порядок прийняття Конституції України та порядок внесення до неї змін
(5)
V Світова практика конституціоналізму виробила різні форми розробки, прийняття та зміни конституцій, які суттєво відрізняються від прийняття звичайних законодавчих актів. У сучасній доктрині конституційного права, крім законодавчої влади, ще виділяють установчу владу, з якою пов'язують прийняття конституції, внесення до неї необхідних змін та доповнень. Особливо установчий характер конституції проявляється у випадках створення нових держав, у яких з прийняттям конституції фактично утверджується новий конституційний устрій. Це може відбуватися під час еволюційних змін (прийняття Конституції США, Конституції України 1996 р.) або революційних перетворень (Конституція РРФСР 1918 р., Конституція УРСР 1919р.).
Залежно від того, хто здійснює установчу владу, визначають різні форми розробки та прийняття нової конституції. Коли постає питання прийняття конституції,
49
установлюється порядок розробки її проектів. Здебільшого для підготовки офіціі ного проекту конституції парламентом, главою держави чи іншим шляхо створюється комісія, до складу якої входять відомі державні діячі, представник партій, учені, юристи. У ряді випадків проект розробляється установчими зборам] які спеціально обираються для прийняття конституції. Проекти конституці можуть розроблятися також урядами, політичними партіями, громадськими об^ наннями, відомими громадськими діячами або вченими. У деяких країнах післ підготовки проекту конституції проводяться обговорення, які мають локальниі регіональний або всенародний характер.
Після підготовки проекту та його обговорення або схвалення настає етап йог прийняття. Існує кілька форм прийняття конституцій. Відповідно вони поділяютьс на демократичні (прийняті за участю населення або обраних ним представників октроірувані (проголошені главою держави, метрополією), договірні (які прий маються шляхом договору).
У свою чергу, демократичні за формою прийняття конституції приймаютьс різним шляхом: парламентом, установчими зборами, безпосередньо населення] (референдумом).
Найбільш демократичною формою прийняття конституції є всенародне голе сування (референдум). Але найчастіше референдум є останньою стадією процес розробки та прийняття конституції. Референдумом були прийняті конституц Франції (1958 р.), Російської Федерації (1993 р.), Казахстану (1995 р.) та інших країї На республіканському референдумі 24 листопада 1996 р. були прийняті зміни т доповнення до Конституції Республіки Білорусь 1994 р., яка приймалась Верховної Радою Республіки Білорусь.
Досить поширеним є прийняття конституції установчими представницьким] органами. Вони за назвою, складом, порядком формування бувають різні: кон ституційні збори, надпарламентські органи тощо. Такі установчі органи, для яки прийняття конституції єдине завдання, залежно від порядку формування т повноважень поділяються на два види: органи, які формуються шляхом загальних прямих виборів, та органи, частина представників яких обирається під час виборів а частина делегується або призначається. Формування таких спеціальних органі] передбачається безпосередньо конституціями. Так, у Конституції Росії 1993 р. перед бачається скликання конституційних зборів у випадках, коли Федеральні Зборі приймуть постанову про перегляд вимог гл. 1,2 і 9 Конституції Російської Федерації Питання про прийняття нової Конституції України спеціально створюванш органом обговорювалося під час розробки її проекту, але підтримки не знайшло.
Порядок формування та діяльності таких конституційних зборів визначаєтьо окремим законом. Конституцією Болгарії (ст. 158) передбачено, що для прийнята нової конституції обираються Великі народні збори у кількості 400 делегатів.
Установчими зборами приймалися конституції США 1787 р., Італії 1947 р. та ряд] інших країн.
Нарівні з референдумом та представницькими установчими органами нові кон ституції розробляються та приймаються органами законодавчої влади (парламен том).
50
На практиці можуть зустрічатися й змішані форми прийняття конституцій (прийняття парламентом і винесення на референдум, підписання договору між суб'єктами федерації, який стає складовою частиною Конституції тощо).
Парламент приймає конституцію відповідно до норм законодавчого процесу або за спеціальною процедурою. Верховною Радою України були прийняті Конституція 1996 р. та Конституція 1978 р. У Конституції України 1996 р. безпосередньо порядок розробки та прийняття нової конституції не передбачено. Разом з тим, у спеціальному XIII розділі передбачено порядок внесення змін до Конституції України. /Зокрема, ст. 154 Конституції України передбачає, що законопроект про внесення змін до Конституції може бути поданий до Верховної Ради України Президентом України або не менш, як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради.
Конституцією України передбачено (ст. 157), що вона не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина, або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Крім того, передбачено, що Конституція України не може бути змінена за умов воєнного або надзвичайного стану.
Законопроект про внесення змін до Конституції України (крім розд. І, III, XIII) має бути попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України; він вважається прийнятим, якщо за нього проголосувало не менш як дві третини конституційного складу Верховної Ради. Змінити положення І, III, XIII розділів можна лише за поданням Президента України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України. Такого роду зміни до Конституції України, крім того, повинні бути затверджені всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.
Крім того, Конституцією України передбачено (ст. 159), що всі законопроекти про внесення змін до Конституції України розглядаються Верховною Радою України лише за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам ст. 157 та 158 Конституції України.
Певну особливість має порядок прийняття конституцій шляхом договорів (договірних конституцій). Однією з перших таких конституцій був Конституційний акт Вюртемберга 1819 р., схвалений королем і виборним органом. Федеративні договори між Російською Федерацією та її суб'єктами від 31 березня 1992 р. стали як додатки складовою частиною Конституції Російської Федерації. Елементи договірного характеру прийняття конституцій зустрічалися й у ряді інших країн.
Особливою формою є прийняття або проголошення конституцій шляхом ок-троїрування чи доведення до населення (даровані конституції). У конституційній практиці прийняття конституції шляхом октроїрування її главою держави (монархом) своїм підданим відбулося в Японії в 1946 р. та в ряді інших країн. На 1993 р. із 33 таких дарованих конституцій без особливих змін залишилось лише 14. Крім того, трапляються випадки прийняття конституцій політичними партіями. При прийнятті конституції в кожному випадку визначається термін її дії та час уведення в дію. Залежно від часу дії конституції поділяють на постійні (час дії яких не визначено) і тимчасові, (які діють певний час або до настання певних обставин).
51
У більшості країн світу конституції є постійними. Про це свідчить відсутність них норм, які передбачають час їх дії, порядок скасування чинної та прийняття нов конституції. Найдавнішою конституцією такого роду є Конституція США, яка бу; прийнята у 1787 р. У ряді конституцій передбачається їх незмінність (ст. 136 Кої ституції Мексики 1917 р.). Але постійність терміну дії конституції ще не означ; довгий час ЇЇ дії. Прикладом цього є конституційний розвиток України, в якій бу; прийнято 5 конституцій.
Тимчасові конституції в останні десятиріччя приймалися в країнах Азії • Африки.
Необхідність прийняття тимчасової конституції визначається історичниіу умовами та процесами, які відбуваються в окремих країнах. Ставилося питання і п| прийняття тимчасової Конституції України, але такі пропозиції відповідн підтримки не знайшли.
Конституція України введена в дію з часу її прийняття 28 червня 1996 р. Вона постійною, оскільки час її дії, порядок її скасування та процедура прийняття нов конституції не визначені. Разом з тим, як свідчить історичний досвід розвиті українського конституціоналізму, така невизначеність ще не забезпечує стабільнос її дії. За період з 1919р. було прийнято чотири (1919,1929,1937,1978рр.)КонституІ України, які можна охарактеризувати як постійні. Остання Конституція УкраїІ також не передбачає гарантій тривалості ЇЇ дії, і з часом може виникнути питання п] прийняття нового, більш досконалого конституційного акта.
$ 6. Реалізація Конституції України
Прийняття Конституції — це хоч і надзвичайно важливий, проте лий початковий етап конституційного регулювання. Воно являє собою досить складні процес, під час якого здійснюється цілеспрямований вплив Конституції на суспіль відносини за допомогою особливого механізму — системи правових засобів, І] забезпечують досягнення закладених у конституційних положеннях цілей.
Складною є також структура механізму конституційного регулювання. Як прои тривалий, воно може бути розчленовано на низку етапів, стадій. Свою специфіку м відповідно й елементний склад механізму конституційного регулювання.
Не дивлячись на розбіжності в його трактуванні, що існують у науковій літерату здебільшого в механізмі конституційного регулювання виділяються два голови елементи — нормативна основа, тобто конституційні положення (норми) та реалізація. Остання займає в механізмі конституційного регулювання не меи важливе місце, ніж самі конституційні положення.
І це зрозуміло. Як уже зазначалось, про характер конституції тієї чи іншої крап у тому числі України, не можна робити висновку лише з того, що в ній закріплеї тобто на підставі знайомства з її текстом. Будь-яка оцінка конституції має базувати також на тому, як її положення реалізуються у суспільних відносинах. Саме ступі їх втілення в життя, тобто в живій практиці повсякденної діяльності держави органів, громадських об'єднань, посадових осіб і громадян є головним показнию реальності, справжності конституції. У цьому плані можна говорити про те, І
52
реалізація Конституції України (як і конституції будь-якої держави) являє собою спосіб (форму) її фактичного існування, реального буття.
проблема реалізаціГТСонституції, переведення її вимог у правомірну поведінку всіх учасників суспільних відносин набуває нині особливої актуальності. По суті, вона стає центральною не тільки для конституційного права, а й для всього правознавства.
Предметом останнього є, насамперед, юридичні сторони реалізації конституційних положень — аналіз їх способів (форм), стадій, процедур тощо. Проте обмежуватись ними не можна. Чисто юридичні конструкції за всієї їх важливості і необхідності не дають і не можуть дати повного і всебічного уявлення про механізм реалізації Конституції. Виняткове значення для його розуміння має врахування впливу політичних, економічних, ідеологічних, організаційних, соціально-психологічних та інших факторів, які в сукупності створюють соціальне середовище, в якому діє Конституція. Безпосереднє включення цих факторів у конституційне регулювання особливо відчутно проявляється саме в процесі реалізації Конституції. Тому зрозуміло, що від забезпечення їх належного «стикування» один з одним та зі спеціально-юридичними засобами і способами здійснення конституційних положень вирішальною мірою залежить підвищення ефективності механізму реалізації Конституції.
Таким чином, останній являє собою комплексне утворення, яке має принаймні три аспекти — спеціально-юридичний, соціологічний і соціально-психологічний.
Перший аспект охоплює весь юридичний інструментарій, з допомогою якого забезпечується здійснення Конституції, переведення її нормативних положень у правомірну поведінку людей: норми поточного законодавства, конкретизуючі положення Конституції, процесуальні акти, юридичні факти, правовідносини, акти реалізації Конституції, засоби її охорони.
Другий аспект передбачає аналіз соціальних чинників та умов, що впливають на июцес реалізації конституційних положень. У свою чергу, в ньому можна виділити політичні, економічні, організаційні та інші моменти.
Нарешті, третій аспект розкриває значення для реалізації Конституції внутрішніх якостей людей — учасників суспільних відносин — їх оцінок, установок, настроїв, почуттів тощо.
Усі вказані аспекти у практичному житті нерозривно зв'язані між собою, складаючи єдине ціле — механізм дії Конституції. Проте для зручності користування його умовно можна розділити на юридичний механізм, соціальний механізм і соціально-психологічний механізм реалізації Конституції.
Юридичний механізм реалізації Конституції. Процес реалізації положень Конституції України має багато спільного із здійсненням юридичних норм в цілому. І це закономірно. Конституція, як зазначалось, складає ядро правової системи України, серцевину її законодавства. Отже, вона має спільну з ним правову природу і єдину спрямованість. Конституційним положенням, як і положенням інших нормативних актів, притаманні такі ознаки, як загальнообов'язковість, нормативність, державна гарантованість тощо. Тому відправні ідеї, сформульовані загальною теорією права щодо юридичного механізму реалізації законодавства, можуть застосовуватись також при аналізі спеціально-юридичних аспектів механізму здійснення
53
І'І
Конституції. На нього повністю поширюються, зокрема, загальнотеоре" положення про форми, основні умови і вимоги реалізації законодавства, прий способи його тлумачення та ін.
Разом з тим, у Конституції вже в силу її структурного і функціональ відособлення всередині системи законодавства вказані вище ознаки набув специфічних рис, які проявляються у змісті й формі конституційних поло> своєрідності конституційних прав і обов'язків, особливостях державної охо тощо. Крім того, як Основний Закон Конституція має власні тільки їй притаї*, юридичні властивості — верховенство, підвищену стабільність, ієрархічніс положень тощо. Усе це не може не відбиватись на юридичному механізмі реалі Конституції.
Особливо великий вплив на нього справляє остання з наведених її властиво Незважаючи на те, що всі положення Конституції складають частину її право змісту (з цього погляду, як зазначалось, будь-яке їх протиставлення недопустим юридичне значення не є однаковим. Виходячи з цього, конституційні положі можна розділити на дві групи. Першу з них складають положення з досить ч визначеними суб'єктивними правами і юридичними обов'язками людини і мадянина, а також державних органів та інших суб'єктів права, які можуть І здійснені примусово і захищені в судовому порядку, їх беззастережно мс віднести до юридичних норм у традиційному їх розумінні як формально-визначі правил поведінки. Ця група норм, в свою чергу, може бути диференційован характером і способом впливу на поведінку людей — на норми управомочу зобов'язуючі і забороняючі; за ступенем узагальнення (абстрактності) — на но] які не потребують конкретизації у поточному законодавстві (у ньому може ( регламентована лише процедура їх здійснення), і норми, які вимагають розгорн конкретизації в законодавстві.
Прикладом уповноважуючих і зобов'язуючих норм можуть слугувати кон туційні положення, що закріплюють основні права й обов'язки людини і грс дянина, повноваження вищих державних органів тощо, забороняючих — ш ження, що містяться в статтях 15, 17,22, 24, 25,27, 28, 29 Конституції України.
Найбільш типовими прикладами норм, які не потребують конкретизації у точному законодавстві, є норми, які закріплюють повноваження Верховної Р України, Президента України, Конституційного Суду України та ін.; норм, потребують такої конкретизації — переважна більшість норм, присвячених праІ свободам і обов'язкам людини і громадянина.
До другої групи конституційних положень відносяться ті, які не містять моде прав і обов'язків (правомочно-зобов'язуючого механізму), а визначають, голові чином, основні напрями державної політики у різних сферах життя суспільс Характерними прикладами таких положень можуть слугувати положення пре були, більшість положень розділу першого та ін. Положення цієї групи нерозри зв'язані з положеннями першої групи. Цей зв'язок настільки тісний, що в нг конституційного права (та й в інших юридичних науках) їх часто розглядають однопорядкові поняття, об'єднуючи терміном «норма», хоч і з застереженням норма-завдання, норма-мета, норма-констатація, норма-принцип тощо.
54
Дійсно, положення першої і другої груп мають багато спільного. Всі вони є актами народно-владного волевиявлення, нормативними і загальними, їх соціальна функція полягає в регулюванні суспільних відносин. Проте положення другої групи здійснюють його методом самого загального закріплення, загального нормування. Ця обставина обумовлює істотні відмінності механізму реалізації положень цієї групи порівняно з механізмом здійснення положень першої групи.
Незалежно від характеру вираження всі положення другої групи слугують орієнтиром у практичній діяльності державних органів і органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, посадових і службових осіб та громадян, визначають загальну лінію правотворчої діяльності, вказують принциповий напрям нормативно-правового регулювання. Вказані положення допомагають глибше з'ясувати дух Основного Закону, що особливо важливо при його тлумаченні, отже, сприяють найбільш доцільному і послідовному втіленню конституційних положень, а також конкретизуючого їх законодавства в життя. У процесі реалізації положень цієї групи найяскравіше проявляється нерозривний зв'язок спеціально-юридичних аспектів їх реалізації із здійсненням загальноідеологічного і політичного впливу Конституції на свідомість і поведінку людей.
Помітно відрізняється також юридичний механізм реалізації різних конституційних положень (норм) першої групи. Причому ці відмінності настільки багатопланові, що провести їх типологію практично неможливо. Тому наведено лише основні відмінності, які проявляються:
1) в характері поведінки учасників суспільних відносин (суб'єктів) у процесі реалізації конституційних положень і її (поведінки) формах;
2) у ступені свободи суб'єктів реалізації;
3) у змісті, характері та кількості стадій реалізації;
4) у процедурному порядку реалізації;
5) в кількості і характері норм поточного законодавства, які включаються в процес реалізації;
6) в особливостях і кількості правовідносин, у яких ці положення реалізуються;
7) у наборі юридичних засобів та порядку охорони конституційних положень від порушень.
Розглянемо ці відмінності трохи детальніше.
1. Реалізація положень Конституції виражається в такій поведінці учасників суспільних відносин (суб'єктів), яка узгоджується з вимогами цих положень. Характер вказаної поведінки не однаковий. В одних випадках здійснення конституційних положень вимагає від суб'єктів вчинення активних дій, в результаті яких вони використовують закріплені Конституцією суб'єктивні права і виконують покладені на них конституційні обов'язки, в інших — утримання від дій, заборонених Конституцією. У формі активних дій реалізуються управомочуючі і зобов'язуючі норми; у формі утримання від дій — забороняючі норми Конституції. Відповідно виділяються три основні способи (форми) реалізації конституційних норм — використання, виконання і додержання.
2. Хоч використання конституційних прав і виконання обов'язків передбачає активну поведінку суб'єктів, межі свободи вибору варіантів активних дій у зазначених способах реалізації конституційних норм різні. У першому випадку
55
суб'єкти, що мають конституційні права, самі вирішують, коли і в якій передба Конституцією формі реалізувати те чи інше право і чи слід його реалізов взагалі. Утримання від дій, спрямованих на використання конституційних пр; може тягнути за собою негативної реакції держави, зокрема у вигляді застосуі санкцій.
У другому випадку, тобто при виконанні обов'язків, суб'єкти мають то1 неухильно виконувати передбачені Конституцією дії незалежно від того, збігай їх бажання і переконання, зокрема релігійні, із змістом цих зобов'язуючих ь Відмова від здійснення конституційних обов'язків або ж неналежне виконанн правило, тягне за собою застосування санкцій з боку держави.
3. Реалізація конституційних норм являє собою цілісний, єдиний процес, яі той же час може бути розчленований на окремі, взаємозв'язані частини, стад кількість, зміст і характер залежать від способу (форми) реалізації конституці: норм; своєрідності тих чи інших норм у межах одного виду; ступеня активі суб'єкта реалізації і поведінки інших учасників суспільних відносин, причетні' здійснення конституційних норм; набору правових засобів, які використовую при реалізації цих норм; наявності чи браку втручання в даний процес держаї органів та інших чинників.
Процес використання певних конституційних прав і свобод, особливо політи1 і громадянських, виконання більшості конституційних обов'язків і додерж; заборон за своїм характером і змістом є відносно простим (він завершує вчиненням суб'єктами фактичних дій чи утриманням від них), а кількість І стадій незначна. Разом з тим, реалізація низки конституційних прав і окре обов'язків є досить багатоступеневою. Особливо містким процес їх здійснення тоді, коли він вимагає державно-владної діяльності компетентних органів, тс застосування конституційних норм.
4. Названими вище чинниками обумовлені не лише особливості стадій реалі; конституційних норм, а й її процедури.
Порядок використання низки уповноважуючих, виконання багатьох зобо зуючих і додержання забороняючих норм Конституції визначається самими суб тами реалізації. Так, наприклад, відповідно до статті 35 Конституції кожен вирішує, сповідувати йому будь-яку релігію чи не сповідувати жодної, відправл релігійні культи і ритуальні обряди одноособове (в якій формі, послідовності саме і т. д.) чи колективно, вести чи не вести релігійну діяльність (знову ж таки в ^ формі, де саме і т. д.). Такий порядок реалізації конституційних прав, своб< обов'язків інколи іменують ініціативним. Він поширюється на здійснення к ституційних норм не тільки фізичними особами, але в деяких випадках -юридичними особами.
Нарівні з ініціативним існує також процедурно-процесуальний (процедур правовий) порядок реалізації норм Конституції, тобто порядок, встановлени більшою чи меншою мірою визначеності в законодавстві. Він є переважаючи реалізації конституційних норм. В одних випадках Конституція України прямо в зує на конкретні законодавчі акти, в яких встановлений (чи має бути встановлені такий порядок (див., наприклад, ст. 82,95), в других — відсилає до поточних зако у загальному плані (див. ст. 4, 10, 14, 17, 20,26,41, 57, 67, 77, 89,103,120, 123, 127, і 56
та ш.)> у третіх — зовсім не містить таких відсилань, що зовсім не виключає наявності чи необхідності встановлення зазначеного порядку (наприклад, порядку проведення всеукраїнського референдуму (ст. 72-74), порядку діяльності Рахункової палати (ст. 98), Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101) тощо.
5. Однією з найважливіших особливостей механізму реалізації конституційних норм є те, що їх здійснення у більшості випадків пов'язане з використанням, виконанням і додержанням норм поточного законодавства, яке або ж встановлює порядок реалізації конституційних норм, або ж в якому ці норми одержують розгорнуту конкретизацію.
Конституційні норми можуть конкретизуватися як в одній, так і в ряді галузей законодавства. Положення Конституції, присвячені, наприклад, виборчій системі і компетенції державних органів, конкретизуються, як правило, в одній — конституційній — галузі законодавства, положення ж, якими визначаються основні права, свободи й обов'язки людини і громадянина — переважно в кількох галузях (наприклад, конституційне право на житло конкретизується в житловому, адміністративному і цивільному законодавстві).
Поточним законодавством у більшості випадків регламентується також сам процес реалізації відповідних положень Конституції. Це свідчить про те, що як характер (у тому числі галузева належність), так і кількість норм поточного законодавства, які включаються в процес реалізації різних конституційних положень, можуть помітно відрізнятися.
Брак конкретизації положень Конституції у поточному законодавстві не може бути підставою для відмови у захисті дій фізичних і юридичних осіб, спрямованих на реалізацію конституційних прав і свобод. Як зафіксовано у ст. 8 Конституції, її норми є нормами прямої дії. Проте це зовсім не означає, що вказане положення здійснюється автоматично. Для реального його забезпечення в багатьох випадках необхідні відповідні процедури, інструменти, без яких, як свідчить практика, реалізація конституційних положень істотно ускладнюється, знижуючи тим самим ефективність їх дії.
Отже, прийняття законів (та підзаконних актів), що конкретизують положення Конституції та встановлюють процедуру їх реалізації — це хоч і не юридичні факти, з якими пов'язується набуття чинності вказаними положеннями, проте, без них перетворення юридичної конституції у фактичну неможливе. Такі закони (і підза-конні акти) мають розглядатися як допоміжні засоби реалізації Конституції, як одна з найважливіших юридичних гарантій її послідовного втілення в життя.
6. Юридичний механізм реалізації різних конституційних норм істотно відрізняється не тільки за кількістю і характером положень поточного законодавства, що включаються в цей процес, а й за особливостями і кількістю правових відносин, що виникають на основі норм Конституції.
їх реалізація далеко не завжди здійснюється за цивілістичною моделлю «норми права — правовідносини». Юридичний механізм впливу Конституції на суспільні відносини ширший за цю модель. Його багатоманітність обумовлена, зокрема, неоднорідністю, різноплановістю правових відносин між суб'єктами — носіями конституційних прав і обов'язків. Ці відносини можуть бути абсолютно різні:
57
загальні, тобто такі, що ґрунтуються на таких загальних правах і обов'язках (у то числі загальних дозволах і заборонах), суб'єкти яких не мають суворої, поімені індивідуалізації, і конкретні, тобто з суворо індивідуалізованими суб'єктами аб( всякому випадку, одним з них — носієм права; «вертикальні», тобто між центра, ними і місцевими державними органами, і «горизонтальні», тобто між державни органами, громадськими об'єднаннями і громадянами, а також між громадянам тимчасові, тобто обмежені певним інтервалом дії, і постійні, тобто такі, що дік протягом усього строку існування конституційного положення і т. д.
Правові відносини, що виникають у процесі реалізації конституційних норм IV носіями суб'єктивних прав і юридичних обов'язків, розрізняються як за характере так і за кількістю. Одні норми Конституції (забороняючі та деякі уповноважую1 зобов'язуючі) здійснюються переважно у загальних правовідносинах, конкретні виникають тоді, коли є перешкоди для їх втілення у життя або коли вони поруше Реалізація інших конституційних норм навіть за відсутності перешкод поряд із : гальними правовідносинами породжує конкретні правовідносини, які включаюті у механізм здійснення цих норм. Загальні правовідносини у таких випадках разої нормами поточного законодавства (а інколи й відповідними положеннями Консі туції) складають фундамент для виникнення різноманітних конкретних праї відносин (особливо складне поєднання загальних і конкретних правовідносин іси при реалізації більшості соціально-економічних прав).
7. На механізм реалізації різних конституційних норм істотний вплив маю правові засоби їх охорони, їх арсенал досить широкий. Він охоплює як традиції інструменти: заходи правового захисту, що застосовуються до зобов'язаних осі( метою поновлення порушених прав (наприклад, передбачене ст. 32, 56, 62 та відшкодування матеріальної і моральної шкоди); запобіжні заходи та захо, попередження (передбачені, зокрема, ст. 28); заходи юридичної відповідально» (ст. 52, 60, 61 та ін.), так і принципово нові для України конституційні інституї зокрема інститути конституційного контролю.
Останній здійснюється різними державними органами: главою держави Президентом України (ст. 102, 106,137), парламентом — Верховною Радою УкраїІ (ст. 85), спеціальними органами парламентського контролю — Рахунковою палатс (ст. 98) і Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (ст. 101), урядом Кабінетом Міністрів України (ст. 116), главами місцевих державних адміністрап (ст. 118,119), судами загальної юрисдикції (ст. 144). Особливе місце у механізмі ох рони Конституції належить спеціалізованому органу конституційного контролю Конституційному Суду України, правовому статусу, організації і порядку діяльно< якого присвячений розділ XI цього підручника.
Набір указаних заходів при здійсненні різних положень Конституції не одн ковий. В одних випадках з метою їх охорони застосовуються переважно заxо^ контролю і заходи правового захисту (наприклад, при виявленні в результа конституційного контролю невідповідності актів поточного законодавства Конст туції вони визнаються нечинними); у других — запобіжні заходи і заходи контрол (наприклад, з мотивів невідповідності нормативно-правових актів Верховної Ра; Автономної Республіки Крим Конституції України та законам України, Президеї України може зупинити дію цих нормативно-правових актів з одночасни 58
зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності); у третіх — таує складне поєднання заходів захисту, юридичної відповідальності, запобіжних жодів і заходів запобігання (наприклад, при порушенні більшості конституційних прав і невиконанні обов'язків).
Соціальний механізм реалізації Конституції. Спеціально-юридичний механізм реалізації Конституції здатний спрацьовувати ефективно, якщо він належним чином узгоджується з соціальними аспектами механізму дії Конституції, тобто з тими соціальними чинниками, які знаходяться поза юридичним механізмом її реалізації, але які так чи інакше детермінують його і на які цей механізм має зворотно впливати.
Палітра соціальних чинників, які створюють відповідне соціальне середовище функціонування конституційних положень і забезпечують їх втілення у поведінку учасників суспільних відносин, досить широка — від чинників економічного характеру до соціально-демографічних процесів і ситуативних обставин. Проте найістотніший вплив на процес реалізації Конституції мають все ж політичні, економічні та організаційні моменти.
Політичні чинники. За роки державної незалежності України зроблено чимало для того, щоб прийнята на п'ятому році її незалежного існування Конституція діяла у більш-менш сприятливому політичному середовищі: здійснено вагомі кроки у демонтажі тоталітарної системи, у встановленні багатопартійності, плідними виявились зусилля щодо підтримання міжнаціональної злагоди в суспільстві, в утвердженні авторитету України на міжнародній арені. Усе це позитивно відбивається на реалізації Конституції. Разом з тим не можна не помічати політичних чинників деструктивного характеру. До них слід віднести, насамперед, соціальну поляризацію суспільства і як наслідок — соціальну напругу і його надмірну політизацію, що особливо помітно проявляється в жорсткому (почасти навіть жорстокому) протистоянні різних політичних сил, представлених у Верховній Раді України.
Негативний вплив на втілення у життя ряду положень Конституції, особливо тих, що стосуються порядку формування, організації і діяльності органів законодавчої і виконавчої влади та органів місцевого самоврядування має політична неструктуро-ваність суспільства. Вона значно знижує ефективність роботи не тільки Верховної Ради, а й Кабінету Міністрів, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування. Цей же чинник спричинює нестабільність структур виконавчої влади, зокрема Кабінету Міністрів України, призводить до тиску при його формуванні та заповненні вакансій в інших органах виконавчої влади корпоративно-групових кланів тощо.
Перешкодою на шляху реалізації Конституції є також такі чинники, як брак об'єднуючої населення різних регіонів України ідеології; діаметральна протилежність поглядів на вирішення кардинальних питань власності, зокрема власності на землю; відчуженість влади від населення, її низька авторитетність, протиріччя між центром і регіонами та ін.
Звідси випливає необхідність включення в діяльність щодо реалізації Конституції політичних засобів її забезпечення, які б могли, якщо й не усунути повністю, то принаймні певною мірою нейтралізувати зазначені та інші деструктивні чинники.
59
Економічні чинники. Стан реалізації Конституції тут визначають, головня чином, негативні процеси, насамперед, глибока економічна криза. Критичне екон мічне становище країни, брак у зв'язку з цим необхідних матеріальних кошт негативно впливають на реалізацію більшості положень Конституції, але особлиі відчутно ці чинники позначаються на забезпеченні конституційних прав і своб< громадян, зокрема соціально-економічних — прав на оплату праці, пенсійне забе печення, безоплатну медичну допомогу, освіту та ін.
Руйнівними виявились наслідки втрати державного регулювання економічні процесів в умовах браку ринкових регуляторів. У результаті відбулось величезн невластиве нині для цивілізованих країн соціальне розшарування, що посилк суспільну напругу.
Без активного втручання держави у соціальну сферу, у тому числі у перерозпод доходів між різними соціальними групами через поліпшення системи опода кування, державний бюджет, загальнонаціональні програми тощо, закріплені Конституції соціально-економічні права можуть залишитися декларацією.
Організаційні чинники. Ефективна реалізація Конституції викликає необхіднім різноманітної організаційно-виконавчої і розпорядчої діяльності державних орг; нів та їх посадових осіб, контролю за належним виконанням її положень з боку вс ланок державного апарату. До заходів організаційного характеру слід віднести тако організацію законопроектних робіт щодо реалізації Конституції, їх плануванн інформаційне забезпечення населення тощо.
Втілення Конституції у життя вимагає в ряді випадків реформування орган державної влади. Йдеться, зокрема, про вдосконалення структури парламенту І його апарату, адміністративну реформу, реформування органів прокуратури, суд< вої системи та ін.
Соціально-психологічний механізм реалізації Конституції. Конституція, якою демократичною, соціальною і правовою за своїм змістом вона не була, може досяп своєї мети і успішно реалізовуватись, якщо громадяни підготовлені до її сприинятт:
Положення Конституції, як і інші юридичні приписи, не здійснюються г кібернетичною схемою «команда — дія». Перш ніж викликати відповідну їх вимога реакцію, вони проходять через свідомість, психіку людини. Причому в свідомос вони відбиваються через призму багатьох інших чинників — політичним економічних, моральних, релігійних, професійних і т. д. Істотний вплив на сприї няття положень Конституції мають також життєвий досвід, потреби людей, ступін їх правової підготовки тощо. Увесь цей комплекс чинників залишає глибокий слід психіці людей, що проявляється у певних оцінках, установках, настроях, які з тих ч інших причин можуть мати досить різну спрямованість — від позитивної д негативної. Інакше кажучи, до вступу в дію юридичного механізму реалізац Конституції спрацьовує її психологічний механізм.
При всьому тому, що чинна Конституція України цілком відповідає досягнення] цивілізації в галузі конституціоналізму (міжнародним стандартам), є підстав вважати, що свідомо її положення реалізуються нині не так уже й багатьма грома дянами України. Значна їх частина на сьогодні просто не підготовлена до свідомог сприйняття конституційних положень. Причини такої непідготовленості різні.
60
Не можна не враховувати, насамперед, того, що Україна, незважаючи на славну історію розвитку в ній теорії конституціоналізму, фактично не мала власної реально чинної Конституції. Періоди її самостійності були настільки короткочасними, що розроблені в ці періоди конституції (зокрема, Конституція УНР та Конституція ЗУНР) не встигали втілюватись у життя. Звідси слабкість, нерозвиненість масової національної конституційної свідомості.
Що стосується Конституції УРСР, то вона (як і Конституція СРСР) швидше слугувала декорацією попереднього режиму, різко розходячись з реальним життям. Це не могло не породити зневіри в конституційні положення, тим більше в їх виконання самими державними структурами. Зневіра або ж принаймні настороженість зберігається у свідомості численних громадян і щодо чинної Конституції.
До названих причин слід додати поширену соціальну апатію, розчарування багатьох людей у реформах, які проводились останніми роками, відчуття соціального дискомфорту, викликаного різкою соціальною диференціацією, психологічну не-готовність значної частини населення (особливо старшого покоління) до сприйняття невідомих їм раніше ринкових ситуацій, на утвердження й розвиток яких спрямована Конституція тощо.
Особливо небезпечною перешкодою на шляху реалізації Конституції є правовий нігілізм — різновид соціального нігілізму, суть якого полягає у неповажному ставленні до права, до законів, включаючи, звичайно, й Основний Закон. Такі анти-правові установки стали характерною рисою національної психології, особливістю культури, традицій народу.
Правовий нігілізм — це зовсім не породження років незалежності України і навіть не надбання «казармового соціалізму», як прийнято досить часто вважати. Він має набагато глибше історичне коріння. На відміну від Заходу, правові традиції якого формувались на уявленнях про право як про визначну культурну цінність, у Росії, у складі якої століттями перебувала більша частина України, право ніколи не визнавалось складовою частиною культури. Як свідчить історія Росії, вона завжди надавала перевагу суспільному порядку, що ґрунтувався не на юридичних засадах, а на монархістському патерналізмі та християнських ідеалах, які теж виявились втраченими у період тоталітаризму.
Ілюзією було б вважати, що виплекане віками нігілістичне ставлення до права можна швидко змінити. Тим більше в умовах, коли сприятливий ґрунт для нього залишається. Його продовжують підживлювати, зокрема, такі джерела, як економічна криза, морально-психологічна нестабільність, соціальна напруга та ін.
Характерною рисою сучасного правового нігілізму є його масовість. Він охопив не лише свідомість пересічних громадян, соціальних груп, кланів, а все глибше укорінюється у структурах влади, у тому числі в її вищих ешелонах, набуваючи тим самим загрозливого характеру для самого існування держави.
Форми прояву сучасного правового нігілізму різноманітні — від кримінальних, найбільш грубих навмисних порушень чинних законів до легальних, які проявляються, зокрема, у спробах ревізувати Конституцію, підлаштовуючи її під власні політичні уподобання, у виданні суперечливих, паралельних чи навіть взаємови-ключаючих нормативних актів, в ущемленнях конституційних прав і свобод за допомогою антиконституційного законодавства та ін.
61
Сказане свідчить про те, що чинній Конституції необхідний якісно новий т суспільної свідомості. Домогтися його звичайними методами, зокрема метода пропаганди, малоперспективно. Потрібен глибоко продуманий комплекс ід< логічних, політичних, організаційних, юридичних та інших заходів, які б зроби Конституцію, право в цілому мірою реальної поведінки, невід'ємним елемент національного менталітету. Особливе місце у цьому комплексі заходів належ» підвищенню рівня професійної і правової культури роботи державних органів тг посадових осіб. Адже саме по їх діяльності люди судять про реальний ст закріплених у Конституції прав і свобод, інших демократичних інститутів, п рівень правопорядку в суспільстві в цілому.
РОЗДІЛ IV
ЗАГАЛЬНІ ЗАСАДИ КОНСТИТУЦІЙНОГО ЛАДУ УКРАЇНИ
§ 1. Поняття і сутність конституційного ладу України, його принципи і система
Конституційний лад України являє собою систему суспільних відносин, передбачених і гарантованих Конституцією і законами України, прийнятими на її основі і у відповідності з нею. Що являє собою цей лад за своєю суттю, змістом і формою?
За своєю суттю конституційний лад являє собою певний тип конституційно-правових відносин, зумовлених рівнем розвитку суспільства, держави і права.
Сучасний конституційний лад України за своєю суттю є перехідним, змішаним, що зумовлено насамперед відповідним характером суспільства, держави і права, які поєднують риси різних соціально-економічних формацій і відповідно різних типів держави і права, перебуваючи у фазі становлення.
За своїм змістом конституційний лад опосередковує собою насамперед передбачені і гарантовані Конституцією України державний^^сшлмшй^ад, конституційний статус людини і громадянина, систему безпосереднього народовладдя, організацію державної влади і місцевого самоврядування, територіальний устрій, основи національної безпеки та інші найважливіші інститути конституційно-правових відносин.
За формою конституційний лад являє собою систему основних організаційних і правових форм суспільних відносин, передбачених Конституцією України, тобто основних видів організації і діяльності держави, суспільства та інших суб'єктів конституційно-правових відносин. Насамперед конституційний лад опосередковує собою передбачену Конституцією України форму (форми) держави — за характером державного устрою і державного правління (унітарну республіку) і форми безпосереднього народовладдя (вибори, референдуми тощо).
В українській і зарубіжній науковій правовій, політологічній, філософській та іншій літературі існує ряд визначень конституційного ладу. Розмаїття таких поглядів зумовлене як істотними змінами в конституційному ладі України та інших держав, особливо з числа союзних республік колишнього Союзу РСР, так і зрушеннями в науковій конституційній думці щодо суті і змісту конституційного ладу.
На думку більшості українських юристів-конституціоналістів, конституційний лад опосередковує собою насамперед і головним чином суспільний і державний ла/г. Це стосується й виникнення самого поняття «конституційний лад». Як стверджує Ю. М. Тодика, поняття конституційного ладу розвивається з категорії суспільного і державного лад)Л
1 Див.: Основи конституційного права України : Підручник / За ред. акад. АПрН України проф. В.В. Копєйчикова. — К., 1997. — С. 8-12, 30-37.
2 Див.: Тодьїка Ю. Н. Основи конституционного строя УкраиньІ. — X.: Факт, 1999.
63
З прийняттям нових конституцій і відповідно із змінами в конституційним країн з числа колишніх союзних республік колишнього Союзу РСР посилилась до його проблем і відповідно збагатилась певною мірою конституційна на; думка з цих питань. Так, В. Т. Кабишев вбачає в конституційному ладі всю си< суспільних відносин як предмет конституційного регулювання, а також си< конституційних норм і принципів, що регулюють окремі види суспільних відк існуючого, реального ладу. Це визначення є значно повнішим і точнішим, п> няно з традиційним, хоча в цілому являє собою розширене тлумачення кої туційного ладу, включаючи в нього конституційні норми і принципи.
О. Г. Рум'янцев вважає конституційний лад цілісною системою соціально-п{ вих відносин та інститутів, підпорядкованою безумовним моральним і кої туціиним вимогам та заснованою на сукупності основних регуляторів, які спри закріпленню в суспільній практиці і правосвідомості стабільних, справедлі гуманних і правових зв'язків між людиною, громадянським суспільстві державою .
Є. І. Козлова та О. Є. Кутафін визначають конституційний лад як певну форм; певний спосіб організації держави, закріплений в її конституції3, ототожню] його фактично з державним ладом.
Обґрунтовуючи своє визначення, вони, зокрема, зазначають, що кожна дер> характеризується певними рисами, в яких виявляється специфіка цієї держави. ( сукупність таких рис дає змогу, на думку авторів, говорити про певну форму, ПЄЕ спосіб організації держави, який після закріплення конституцією держави ст конституційним ладом . Точніше можна вважати, що певна форма, певний сп організації держави після закріплення держави конституцією стає органіч: складовою частиною конституційного ладу держави.
Підсумовуючи свої міркування щодо конституційного ладу, ці автори стві жують, що конституційний лад як форма, або спосіб організації держави, забезт підпорядкування її праву і характеризує її як конституційну державу. Позитивні цьому визначенні є насамперед уявлення про конституційний лад як про пе організацію держави, існування якої обумовлено конституцією і яка підпорядков праву, хоча, повністю погодитись з розумінням конституційного ладу лише організацією держави, звичайно, не можна, оскільки це досить вузьке й розуміння.
Інші автори, зокрема М. В. Баглай і Б. М. Габрічідзе, вважають, що існуваї конституційного ладу обумовлюється не лише наявністю конституції. Він с реальністю, на думку авторів, лише за умов, якщо конституції додержується і воі демократичною. Порядок, за якого забезпечуються права і свободи людин громадянина, а держава діє у відповідності з конституцією, називається коне туціиним ладом5. Звичайно, юридичне і фактично конституційним ладом є по]
Див.: Кабьішев В. Т. Становление конституционного строя России. — Саратов, 1993. — С. 4.
Див.: Румянцев О. Г. Основи конституционного строя России. — М., 1996. — С. 75.
Козлова Е. Й., Кутафин О. Е. Конституционное право России. — М., 1996. — С. 75.
Там само.
Баглай М. В., ГабричидзеБ. Н. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1996. — С. 96.
64
док, що встановлений І гарантований конституцією, та Існує у відповідності з конституцією, але «конституційний лад» є значно ширшим поняттям, ніж «конституційний порядок».
Конституційний лад України, передбачений її Конституцією, характеризується певними принципами, зокрема, суверенністю, демократизмом, гуманізмом, реальністю, системністю, науковою обґрунтованістю, історизмом, наступністю, програмним характером, гарантованістю. Суверенність конституційного ладу полягає насамперед у визначенні, встановленні конституційного ладу і можливості його зміни лише волею народу. Право визначати і змінювати конституційний лад України, зазначається у ст. 5 Конституції, належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.
Оскільки конституційний лад як певний порядок встановлюється Конституцією, то її прийняття вважається пріоритетним правом народу. Чинна Конституція України прийнята Верховною Радою України від імені Українського народу — громадян України всіх національностей. ВІерховна -Еада_ мае^право вносити зміни до більшості положень Конституції. Але зміни до розділів Конституції, які стосуються основ конституційного ладу — розділ І «Загальні засади», розділу III «Вибори і референдуми» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» — здійснюється лише з волі народу, зокрема, не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради з наступним затвердженням законопроектів про ці зміни всеукраїнським референдумом, тобто народом шляхом голосування.
Суверенність конституційного ладу означає суверенітет народу і держави (ст. 1, а. 5 Конституції України). Відповідно до ст. 2 Конституції України її суверенітет поширюється на всю територію України. Україна є позаблоковою державою, й існування на її території іноземних військових баз не допускається. Використання наявних військових баз на території України для тимчасового перебування іноземних військових формувань можливе на умовах оренди в порядку, визначеному міжнародними договорами України, ратифікованими Верховною Радою України. ./ Демократизм конституційного ладу означає насамперед існування за цим ладом, як певним порядком, передбаченим Конституцією, необмеженої влади народу як щодо належності її народу, так і щодо здійснення її народом.
Відповідно до Конституції України (ст. 5) народ визнається єдиним джерелом влади. Він має право здійснювати цю владу як безпосередньо, шляхом виборів, референдумів та в інших формах, так і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Держава, за Конституцією, гарантує свободу політичної діяльності (ст. 15).
Сучасний конституційний лад допускає існування місцевого самоврядування, що означає можливість безпосереднього здійснення влади як усім народом, так і окремими спільностями громадян в особі територіальних громад.
Основою і гарантом демократизму конституційного ладу є демократизм української держави та державних інститутів, передбачених Конституцією України: парламенту, судів та інших органів державної влади і державних організацій.
Безпосереднім показником демократизму держави є статус особи, зокрема, системи прав і свобод людини і громадянина, насамперед громадянських і полі-
65
тичних прав і свобод (право на свободу об'єднання у політичні партії та громі організації, право брати участь в управлінні державними справами та ін.).
Гуманізм конституційного ладу полягає в закріпленні і гарантуванні Ко туцією України такого порядку, який ґрунтується на реальній і всеосяжній пов особи, людини і громадянина, забезпеченні прав і свобод особи і їх гаранту] Відповідно до ст. З Конституції України людина, її життя і здоров'я, честь і гід недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною ціш Утвердження і забезпечення прав і свобод є, за Конституцією, головним обов'* держави. Як безпосередній доказ цього Конституція України приділяє найбі уваги особі серед інших інститутів: правам, свободам і обов'язкам люді громадянина присвячено в Конституції 48 статей з 161.
Найбільшу частину передбачених Конституцією України прав і свобод склал громадянські, соціальні та культурні права і свободи: право на життя (ст. 27), І на повагу до гідності (ст. 28), право на свободу та особисту недоторканність (сі право на працю (ст. 43), право на відпочинок (ст. 45), право на соціальний з; (ст. 46), право на житло (ст. 47), право на достатній життєвий рівень (ст. 48), п на охорону здоров'я медичну допомогу та медичне страхування (ст. 49), праІ свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (ст, право на свободу світогляду і віросповідання (ст. 35) тощо.
Гуманізм конституційного ладу виявляється також у закріпленій Конститу гуманній національній економічній, соціальній, культурній і екологічній пол: держави.
Зокрема, відповідно до Конституції України (ст. 11) держава сприяє консолі, та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а тг розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх кори народів і національних меншин України. Україна дбає також про задоволення н< нально-культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами деря (ст. 12).
Конституцією України передбачено як обов'язок держави гарантування ею гічної безпеки і підвищення екологічної рівноваги на території України, подолг наслідків Чорнобильської катастрофи, — збереження генофонду Українсьі народу (ст. 16), що свідчить про винятковий гуманізм держави і конституцій! ладу України в цілому.
Важливою рисою конституційного ладу є його реальність, дійсність, тобто ні ність цього ладу де-юре і де-факто. Конституційний лад кожної країни — офіційний державний і суспільний лад та офіційна система інших суспільних вц син, проголошених і закріплених актом вищої юридичної сили — конституцією
Тому першорядне і принципове значення у конституційному закріпленні / кожної країни є його дійсність, реальність.
Конституційний лад має бути не формальним, символічним, а справжнім, рег ним, тобто відображати реально існуючі суспільні відносини на момент прийня відповідної конституції і на перспективу. На жаль, дійсність окремих країн т конституції свідчили і свідчать, що трапляються випадки закріплення такого к ституційного ладу в цілому або його окремих інститутів, які не мають ніч
66
спільного або досить мало спільного з дійсністю. Як наслідок цього конституційний вдіреальний суспільний та державний лад відповідної країни функціонують, діють і розвиваються певний час різними шляхами.
Сумним прикладом таких явищ були колишня Конституція СРСР і колишня Конституція УРСР, які закріплювали народовладдя, повновладдя Рад народних депутатів, соціалістичну законність і правопорядок, політичні права і свободи громадян та інші інститути, які в дійсності не визнавались, ігнорувались, а деякі з них практично не існували.
Іншою не менш важливою рисою конституційного ладу є його системність, тобто послідовність, логічність, всебічність і повнота закріплення в конституції основних інститутів суспільства й держави.
Чинна Конституція України закріпила всі їх основні інститути значно системніше, ніж усі попередні її конституції разом узяті. Це стосується насамперед інституту влади, прав і свобод людини і громадянина, органів державної влади й органів місцевого самоврядування тощо.
Так, поряд із закріпленням статусу основного суб'єкта влади — народу як єдиного джерела влади Конституція передбачила його право здійснювати владу як безпосередньо, так і через органи державної влади або органи місцевого самоврядування (а. 5). В Конституції визначені основні форми безпосередньої демократії (вибори, референдуми), передбачено здійснення державної влади шляхом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову та система місцевого самоврядування, чого не було в попередній конституції.
У новій Конституції України системно і у відповідності з міжнародно-правовими актами закріплено основні види прав і свобод людини і громадянина та їх гарантії. На відміну від колишньої радянської соціалістичної системи прав і свобод громадян, яка передбачала три основних види прав і свобод — соціально-економічні, політичні й особисті, чинна Конституція України закріпила такі види прав і свобод, як громадянські, політичні, економічні, соціальні і культурні, які передбачені низкою хміжнародно-правових актів. До того ж абсолютна більшість прав людини і громадянина закріплена у чинній Конституції України не фрагментарне і розпорошено, а повно. Це характерно для політичних і економічних прав і свобод, які закріплені найбільш системно. Наприклад, право особистої власності громадян закріплювалось тривалий час у колишній Конституції СРСР і в Конституції УРСР (ст. 13) не в загальній системі прав і свобод, а в розділі, присвяченому економічній системі. Сучасний конституційний лад України визначено на чіткій науковій основі. Теоретичні основи нової Конституції України і передбаченого та гарантованого нею конституційного ладу можна умовно поділити на три частини. Першу частину теоретичних основ нашої Конституції і нашого конституційного ладу складають надбання світової наукової конституційної думки, зокрема, теорії, ідеї, вчення про конституцію (конституціоналізм); про права і свободи людини і громадянина, про суверенну, правову, демократичну, соціальну державу; про форми безпосередньої демократії; про парламентаризм, інститут глави держави, конституційне судочинство, місцеве самоврядування тощо. Другу частину теоретичних основ складають окремі положення марксистсько-ленінського вчення та надбання науки радянсь-
67
кого державного (конституційного) права, зокрема, вчення про роль і зна держави і права, їх основні риси, про демократію і законність, про права, обої громадян, про політичну й економічну системи, про ради як представницькі о{ про правосуддя і прокуратуру тощо.
Третю частину теоретичних основ конституційного ладу складають над( української конституційної думки з часу проголошення незалежності Україн ідеї, концепції щодо України як суверенної, незалежної, демократичної, соціа; правової, унітарної держави, щодо форм держави за характером правління і х тером державного устрою, щодо громадянства України, державної мови, Збро Сил України, державних символів та інших атрибутів держави, системи прав і СЕ людини і громадянина та їх гарантій, виборів і референдумів, системи ор державної влади України та системи місцевого самоврядування в Україні тощо
Характерною рисою конституційного ладу України є його наступність, історі тому позитивному, що було в українському державотворенні, в державному і пільному ладі України в минулому, в тому числі в далекому минулому. Це випл як з Преамбули Конституції України, так і з її змісту, зокрема, положень її характеристики нашої держави, державних символів, прав і свобод люди громадянина, форм прямого народовладдя, місцевого самоврядування та ін інститутів, які були характерні для України в минулому або передбачали закріплювались її попередніми конституціями, починаючи з Конституції геть* Пилипа Орлика (1710р.).
Про наступність конституційного ладу свідчать також наявність низки тради них політичних, соціальних і культурних прав і свобод людини і громадяни! системі передбачених чинною Конституцією прав і свобод людини і громадян] положення щодо прямого народовладдя та ряд інших.
Однією з істотних рис конституційного ладу України є його програмний харак Конституційний лад, передбачений і закріплений новою Конституцією України, лише реальним, але й програмним, він е певною мірою програмою розви держави, суспільства та їх окремих інститутів. Конституція, проголошуючи на державу суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою, не ли закріплює досягнуте, реальне в її функціонуванні і розвитку, але й напрямі подальшого розвитку, своєрідну програму, перспективу розвитку держави, стосується, зокрема, соціального, правового характеру держави, якою вона ли починає ставати, системи передбачених і закріплених Конституцією України ціальних і культурних прав і свобод людини і громадянина, що лише з часом мож; бути реалізовані. Програмний характер певною мірою мають положення що політичного, економічного та ідеологічного плюралізму суспільства, щодо місі вого самоврядування тощо.
Конституційний лад України характеризується також гарантованістю, тоб наявністю певної системи гарантій конституційного ладу (організаційно-правові нормативно-правових тощо). Детальніше ці гарантії розглядаються в третьої параграфі даної глави.
Поряд з цими загальними рисами характерною є особливість окремих інституї конституційного ладу. Зокрема, конституційному ладу властиві принципи зді
68
снення державної влади шляхом поділу її на законодавчу, виконавчу і судову; верховенства права; прямої дії норм Конституції; визнання і гарантування місцевого самоврядування; судового захисту прав і свобод людини і громадянина; органічності міжнародних договорів щодо національного законодавства України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; єдиного громадянства; єдиної державної мови; цілісності і недоторканності території України; непорушності права приватної власності; пріоритетність права власності Українського народу на природні ресурси; захист прав усіх суб'єктів права власності; свободи інформації; неприпустимості використання Збройних Сил України, інших військових формувань для обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності; адміністративної автономії окремих адміністративно-територіальних одиниць (Автономна Республіка Крим) тощо.
§ 2. Конституційні основи державного ладу України
Державний лад являє собою організацію (будівництво) і діяльність держави. Оскільки держава сама є організацією, зокрема політичною організацією суспільства, то державний лад іноді визначається і може визначатись як будівництво держави (державне будівництво) або її устрій та діяльність.
Конституційним, офіційним, легітимним вважається той державний лад, який передбачається і закріплюється конституцією та реально існує.
Державний лад є складовою частиною конституційного ладу. Він, як правило, найповніше визначається конституціями держав і найбільше гарантується ними. Разом з тим він є одним з найскладніших конституційних інститутів і несе серед інших найбільше суспільне навантаження1. Це, звичайно, не дає підстав ототожнювати його з конституційним ладом, але потребує при його вивченні найбільшої уваги, порівняно з іншими інститутами конституційного рівня.
Державний лад України, як і будь-якої іншої держави, являє собою передбачену і гарантовану її Конституцією організацію (будівництво) держави та її діяльність.
За своєю суттю, змістом і формами він є багатогранним явищем. Зокрема, державний лад України, як і будь-якої іншої держави, охоплює собою структурні (організаційні) і функціональні основи держави, у складі яких можна розрізнити політичну, економічну, соціальну, культурну та інші основи держави, приміром, політичну основу державного ладу України складає політичний механізм і відповідна (політична) функція (функції) держави; соціальну основу — соціальний механізм і відповідна функція (функції) держави; культурну (духовну) основу — культурний (духовний) механізм і відповідна функція (функції) держави.
Разом з тим сучасний державний лад України має ряд особливостей, свою специфіку.
' Найбільш значні і порівняно вдалі спроби дослідження державного ладу здійснено в Україні в останні роки Ю. М. Тодикою (див.: Тодьїка Ю. Н. Основи конституционного строя УкраиньІ. — X.: Факт, 1999.); А. М. Колодієм, В. В. Копєйчиковим, С. Л. Лисенковим, В. В. Медведчуком та рядом інших вчених-конституціоналістів (див.: Колодій А. М., Копсйчиков В. В., Лисенков С. Л., Медведчук В. В. Основи конституційного ладу України. — К.: Либідь, 1997. — С. 206; Основи конституційного права України. — К.: Юрінком, 1997. — С. 30-37).
69
По-перше, українська держава і державний лад України мають з усіх погляді перехідний і змішаний характер, перебуваючи певною мірою у стадії становлення.
Україна рішуче і безповоротно відходить від колишнього статусу суб'єкт федерації в особі колишнього Союзу РСР, від статусу держави, в якій керівництв органами державної влади та іншими інститутами здійснювала тривалий час парті; від статусу, за якого українській державі (колишній союзній республіці) не під порядкувалася більшість державних підприємств, установ і організацій (з числ союзних), від держави, — в якій порушувались права людини і громадянина, навіт не існувало ряду органів державної влади або вони мали наддержавний (союзний характер, від держави з горизонтальною, ієрархічною будовою органів державне влади, від держави, в якій більшість органів державної влади мали формальний символічний характер, від держави, яка була фактично усунута від зовнішньо політики, від держави, роль і значення якої всіляко принижувались, тобто від на півдержави до держави в сучасному розумінні цього слова. Розвиток Україні спрямований на утвердження дійсно суверенної, незалежної держави, повно правного і рівноправного суб'єкта світового співтовариства, до держави, яка н визнає у своїй країні ніякої влади над собою, окрім влади свого народу, до держави яка служить народу і вважає утвердження й забезпечення прав і свобод людини свсш основним обов'язком, до держави, яка визнає право на існування різних політични: партій, форм власності, в тому числі приватної власності, різноманітних ідеологій вчень, теорій; до держави, яка сприяє підприємництву і розвиткові ринковим відносин.
За роки незалежності в українській державі відбулися істотні зрушення майже ] всіх сферах — політичній, економічній, соціальній, культурній, — але, на жаль, ] жодній з них у своїй основі не утвердились нові суспільні відносини.
Це дає підстави стверджувати, що нині українська держава має перехідний змішаний характер. Конституція України 1996 р. підбила певний підсумок розвитку нашої держави і створила необхідні передумови для її подальшого поступу, розбудови й утвердження якісно нових рис української держави, насамперед істинне суверенної, демократичної, соціальної, правової, і відповідно, якісно новогс державного ладу.
По-друге, державний лад України характеризується утвердженням її як національної держави. Це виявляється передусім у тому, що сучасне державотворення Е Україні має в своїй основі реалізацію багатовікової української ідеї створення (поновлення, відродження) самостійної (незалежної, суверенної), соборної (єдиної унітарної), вільної, демократичної, справедливої, правової, соціальної, розвинуто: держави. Разом з тим держава, формуючи політичну українську націю — Український народ, дбає про розвиток етнічної української нації та інших етносів.
Відповідно до Конституції України держава, яка виникла на основі здійснення українською нацією, усім українським народом права на самовизначення, сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України.
У той же час Україна дбає про задоволення національно-культурних і мовних потреб українців, які проживають за межами держави.
70
Державна мова в Україні, державні символи та інші інститути є зі свого походження переважно національними інститутами етнічних українців.
По-третє, як свідчить процес державотворення в Україні в останні роки, українська держава утверджується як європейська держава, якій притаманні істотні риси більшості європейських держав та держав світу. Підтвердженням тому є Конституція України 1996р.
Вона сприйняла значною мірою, хоча й критично, багатовікові досягнення європейської наукової конституційної думки і практики в галузі державотворення. Зокрема, вчення, ідеї, положення про правову державу, про верховенство права, про розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, про демократію, парламентаризм, місцеве самоврядування, вибори, референдуми та інші форми прямого народовладдя, про конституційне судочинство, правосуддя тощо. Форми нашої держави як за характером правління, тобто організацією державної влади, так і за характером державного устрою обирались у процесі розроблення Конституції України 1996 р. з максимальним урахуванням досвіду європейських держав.
Зрештою, Україна з моменту проголошення своєї незалежності виступає як важливий міжнародний чинник, який впливає на інші держави й міжнародні організації та зазнає відповідно значного впливу з їхнього боку. Це зумовлено, зокрема, її роллю в розпаді колишнього Союзу РСР, її колишнім фактичним статусом ядерної держави, Чорнобильською катастрофою та ліквідацією її наслідків, поділом Чорноморського флоту, статусом Севастополя і ситуацією в Автономній Республіці Крим, успішною миротворчою місією на території колишньої Югославії, бурхливими й неординарними внутрішньополітичними і внутрішньоеконо-мічними подіями в Україні, відносинами України зі Сходом і Заходом, зокрема, з Російською Федерацією, іншими державами та міжнародними й регіональними організаціями: СНД, НАТО, Радою Європи; геополітичним становищем в Європі і світі, тобто статусом України як великої європейської держави та іншими факторами.
Будівництво української держави, утвердження її державного ладу зазнає постійного впливу цих чинників як щодо державних структур, так і щодо їх функцій тазаьдань.
Принципи державного ладу. Конституція кожної країни визначає, регулює, закріплює й охороняє насамперед основи державного ладу, його основні засади. Ці основи являють собою систему передбачених і закріплених конституцією основних принципів організації (будівництва) і діяльності держави та її основних інститутів: органів державної влади, основних функцій держави, інших елементів (атрибутів) держави.
Основні принципи держави, державного ладу опосередковують собою насамперед суть держави, її тип, місце і роль у суспільстві.
За Конституцією України, основними принципами державного ладу України є такі: суверенність і незалежність держави, демократизм держави, соціальний і правовий характер держави, унітарність (єдність, соборність) держави та республіканська форма правління.
Згідно зі ст. 1 Конституції Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною і правовою державою. У наступних статтях вона проголошується також
71
унітарною державою (ст. 2) і республікою (ст. 5). Опосередковано Україна в нається за Конституцією національною і світською державою. Пріоритети принципом державного ладу за цими ознаками є принцип суверенності і незале ності України. Подвійна назва цього принципу зумовлена неоднаковим змісті який укладається в поняття «суверенітет» і «незалежність» у теорії і нормативі правових актах, у тому числі і міжнародно-правових актах, історичними обс винами проголошення суверенітету і незалежності України та іншими фактора об'єктивного і суб'єктивного характеру.
Цей принцип означає внутрішній і зовнішній суверенітет, незалежність наї держави в усіх основних сферах: політичній, економічній, соціальній та культурі (духовній, інформаційній). За своєю суттю суверенітет, незалежність означає вер: венство, повноту і самостійність державної влади всередині країни та рівнопр ність і незалежність держави у відносинах з іншими державами.
Внутрішній суверенітет — це суверенітет у внутрішньополітичній сфері, як означає незалежність держави від інших суб'єктів політичної системи, насампе] від політичних партій і блоків, верховенство, повноту та самостійність держав: влади щодо статусу і політики цих суб'єктів. Держава залежить лише від одне суб'єкта політичної системи — від Українського народу, народу України, сучасною Конституцією України, держава позбавляється колишньої залежності партії, керівна роль якої щодо себе визнавалась нею певний час за попереднь конституцією.
Із зовнішнього погляду Україна має у повному обсязі суверенітет насампере політичній (зовнішньополітичній) сфері.
Утвердження зовнішньоекономічного суверенітету та суверенітету в інш сферах зовнішньої діяльності нашої держави у повному обсязі є значною мірок наміром, програмою, метою.
Принцип демократизму держави опосередковує собою передусім взаємовіді сини держави і суспільства, держави й особи. Цей принцип виражається насампе{ у демократичних витоках і традиціях українського державотворення, в сучаси принципах формування органів державної влади, в їх системі, структурі, складі основних засадах функціонування.
Демократичною є держава, яка постійно, всебічно і повно виражає волю народ1 її організація (будівництво) і діяльність відповідають волі народу. Мається на ув як загальна воля народу, так і воля окремих соціальних груп, спільностей та вс кожної окремої особи — людини і громадянина. Тобто демократичною є тг держава, яка здійснює владу народу з його волі і у відповідності з його волею.
Звичайно, першорядним, визначальним у демократизмі держави є проголошен її демократичною на найвищому конституційному рівні, що здійснюється чинн Основним Законом, конституційне визнання державою статусу народу як єдине джерела влади, його права втілювати свою владу як через органи державної влади органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо (шляхом виборів, рефер< думів тощо), що тривалий час не визнавалось за ним в Україні, та визнання ві лючного права народу визначати і змінювати конституційний лад України.
Але головне в демократизмі держави є забезпечення її постійного і реальне демократизму. Це досягається як конституційне визначеним порядком формував
72
органів державної влади та Інших Інститутів держави, так І характером п організації та діяльності.
Першорядне значення у становленні й функціонуванні демократичної держави має порядок формування органів державної влади (державного апарату), зокрема порядок виборів до органів державної влади та інші засоби їх формування.
Відповідно до Конституції України шляхом вільних і справді демократичних виборів обираються народні депутати до парламенту — Верховної Ради України, Президент України, а також органи місцевого самоврядування України.
Вибори до цих органів відбуваються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування (ст. 71 Конституції України).
Ряд органів державної влади України формуються окремо представницьким органом державної влади — парламентом України (обираються безстрокове судді судів загальної юрисдикції тощо) чи Президентом України як главою держави (перше призначення на посаду професійного судді на п'ять років суду загальної юрисдикції) або спільно, за взаємною участю: за поданням, згодою одного органу державної влади щодо іншого, на паритетних засадах тощо.
Зокрема, Прем'єр-міністр і Генеральний прокурор України призначаються Президентом України за згодою Верховної Ради.
Судді Конституційного Суду України (18 суддів) призначаються Президентом, Верховною Радою та з'їздом суддів України на паритетних засадах — по шість суддів кожним.
Але основним і переважно головним показником демократизму держави є наявність виборних представницьких органів державної влади і місцевого самоврядування.
Виборними органами державної влади в Україні є Верховна Рада і Президент України.
Виборним представницьким органом державної влади є один орган державної влади — Верховна Рада України.
Виборними представницькими органами місцевого самоврядування є сільські, селищні та міські ради. Районні та обласні ради представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст незалежно від порядку їх формування.
Органом державної влади, який опосередковує представницьку демократію в Україні і є головним структурним показником демократизму держави, визначена Верховна Рада України. Вона має право представляти український народ — громадян України всіх національностей і виступати від його імені. Верховна Рада України є єдиним загальнонаціональним, колегіальним, постійно діючим органом законодавчої влади України.
Президент України, який також обирається безпосередньо народом, представляє державу у відносинах з іншими державами й міжнародними організаціями, а також увнутрішніх (внутрішньодержавних) відносинах і виступає від її імені.
Демократизм держави виявляється також у діяльності держави, насамперед у принципах діяльності її органів і в основних засадах здійснення державної влади в цілому. Зокрема, він виявляється в гласності, відкритості діяльності парламенту та інших органів державної влади, у системності, періодичності сесій і пленарних засідань парламенту та сфери роботи інших органів державної влади тощо.
73
Принцип соціальної держави полягає в тому, що держава є і має бути виразниі представником і захисником інтересів як усього суспільства, усього народу, тобт публічних, загальних інтересів, так і інтересів кожної людини і громадянина.
Соціальною державою, як правило, вважається та держава, яка бере на < обов'язок піклуватися про соціальну справедливість, добробут громадян, їх соці; ну захищеність1.
Соціальна держава насамперед дбає і має дбати про соціальне незахищених найменш соціальне захищених осіб і про відповідні верстви населення (безробіть непрацездатних тощо). Щодо більшості громадян, то соціальна держава : створювати сприятливі умови для їх діяльності, виявлення їх професійних, ДІЛОЕ творчих можливостей у власних інтересах і в інтересах держави й суспільства.
Визначаючи основні засади соціальної політики, приймаючи закони із соціальї питань, затверджуючи загальнодержавні програми соціального розвитку Державний бюджет України і здійснюючи соціальну політику, держава в осоЄ відповідних органів має враховувати і враховує як загальні, так і особливі специфі інтереси всіх громадян, всіх корінних народів і національних меншин.
Але найважливішою рисою соціальної держави є принципово нове ставлення її особи, її інтересів, визнання її пріоритетом серед соціальних цінностей.
Відповідно до ст. З Конституції України людина, її життя і здоров'я, чест гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальні цінністю. Відповідно права і свободи людини та їх гарантії визначають зміс спрямованість діяльності держави. Утвердження і забезпечення прав і свобод люд ни є головним обов'язком держави. Найбільш повно соціальний характер держа виявляється в системі соціальних прав і свобод людини і громадянина, передбачен і закріплених Конституцією України (ст. 43-49) та в системі їх гарантій. Зокрел Конституцією України передбачаються такі соціальні права, як право на праи (ст. 43), на відпочинок (ст. 45), на соціальний захист (ст. 46), на житло (ст. 47), І достатній життєвий рівень (ст. 48), право на охорону здоров'я, медичну допомогу медичне страхування (ст. 49) тощо. На жаль, ці соціальні права людини і гром дянина нині значною мірою не реалізуються, не забезпечуються або залишають! символічними. Якщо ідеї демократичної держави були сформульовані в тому ч іншому вигляді практично з моменту виникнення держави і супроводжували протягом тисячоліть, то теорія і практика соціальної держави є порівняно нови явищем. Поняття «соціальна держава» з'явилось у конституціях ряду країн (ФРІ Франція, Італія та ін.) переважно після Другої світової війни. Воно означало не лин збільшення кола соціально-економічних прав громадян, але й створення систем або систем їх гарантій.
Соціальна держава мала створювати умови для забезпечення громадян роботок перерозподіляти доходи через державний бюджет, забезпечувати людям прожитко вий мінімум, сприяти збільшенню числа дрібних і середніх власників, охороняті найману працю, опікуватися освітою, культурою, сім'єю, охороною здоров'я поліпшувати соціальне забезпечення тощо. Це своєрідні висновки з наслідків Друге
1 Див.: Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федєрации : Учебник дл юридических вузов й факультетов. — М.: Инфра-м, 1996. — С. 119.
74
світової війни, з поразок і перемог у ній. Одним з найважливіших соціально-економічних узагальнень є висновок про необхідність надання соціальної орієнтації (спрямування) всій економічній політиці держави, не перекреслюючи конкуренцію й економічну свободу, заохочуючи індивідуальну ініціативу. Держава має боротися не з багатством, а з бідністю та заохочувати соціальну функцію приватної власності.
Ці риси соціальної держави стали поступово утверджуватися в більшості країн Заходу. Як наслідок соціалізації держав дещо зменшилась напруженість між працею і капіталом. Профспілки стали діяти переважно методами партнерства, поліпшився добробут низки верств населення.
Конституція України 1996 р., вперше закріпивши, що Україна є соціальною державою, передбачила низку заходів щодо її утвердження. Це — розширення кола соціально-економічних прав та гарантій їх реалізації. Маються на увазі, зокрема, передбачені Конституцією України забезпечення захисту всіх суб'єктів власності і господарювання, соціальна спрямованість економіки, проголошення рівності всіх суб'єктів власності перед законом (ст. 13); державний захист прав споживачів, здійснення контролю за якістю і безпечністю продукції та всіх видів послуг і робіт (ст. 42); гарантування працівників від незаконного звільнення та їх права на своєчасне отримання винагороди за працю (ст. 43); гарантування таких пенсій, інших видів соціальних витрат і допомоги, що є основним джерелом існування і які мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (ст. 46); охорона державою сім'ї, дитинства, материнства й батьківства (ст. 51) тощо.
Правовий характер нашої держави виявляється насамперед у передбаченому Конституцією України верховенстві права (ст. 8), у здійсненні державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 6), у взаємній відповідальності держави та особи (ст. 3), у гарантуванні прав і свобод людини і громадянина тощо.
Політика держави має визначатися і здійснюватися у правових формах: у вигляді законів, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України тощо. У правовій державі політика, яка не має правових форм, не є обов'язковою для виконання. Правова держава спілкується і має спілкуватися з особою і суспільством мовою правових актів і насамперед законів, які мають відповідати конституції. Почасти верховенство права як принцип правової держави називають верховенством закону. Це виправдано лише у тому разі, коли слово «закон» вживається в широкому (образному) значенні цього слова, як будь-який нормативно-правовий акт. Якщо ж термін «закон» вживається на позначення акта, що приймається Верховною Радою України, то таке розуміння принципу верховенства права є не зовсім точним, спрощеним.
Принцип унітарності нашої держави означає її єдність, соборність з політичного, економічного, соціального, культурного (духовного) та інших поглядів. Вихідним у єдності держави є територіальна цілісність. У Конституції України щодо цього зазначається, що територія України у межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною (ст. 2). Існуючий поділ України є адміністративно-територіальним поділом і не має політичного характеру. Окремі адміністративно-територіальні одиниці мають адміністративну автономію і певні атрибути держави (Автономна
75
Республіка Крим) або спеціальний статус міст республіканського значення (мі Київ та Севастополь), але це не впливає і не може впливати на визначення фор державного устрою України як унітарної держави.
Тривалий час у процесі підготовки нової Конституції перед Україною сто; проблема вибору форми держави за характером державного устрою. Нова Коне туція України остаточно вирішила цю проблему, і тому окремі пропозиції ще федералізації України, поділу на землі за рахунок об'єднання ряду областей 6} відкинуті. Це цілком закономірно. Адже у нинішній обстановці, коли наша держ; і суспільство, економіка і культура переживають кризу, вкрай необхідне об'єднає на загальнодержавному рівні всіх ресурсів і зусиль. Федералізація ж унітарної дер> ви вважається доцільною лише тоді, коли вичерпані можливості місцевого самов] дування та інших регіональних інститутів. В Україні ж нині відбувається лише с новлення системи місцевого самоврядування та інших регіональних інститу (державних адміністрацій, спеціальних (вільних) економічних зон, прийняття с тутів міст та інших адміністративно-територіальних одиниць, утворення різь асоціацій та державних і самоврядних органів адміністративно-територіальних о; ниць).
Принцип республіканської форми держави полягає в такій організації державі влади (формі правління), за якої глава держави (Президент) обирається — народ або парламентом — шляхом прямих або непрямих виборів на певний строк (4, 5 7 років). Україна відповідно до ст. 5 Конституції є республікою, оскільки Презид< обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборче права шляхом таємного голосування строків на п'ять років.
Відповідно до змісту Конституції України держава за своїми основними риса вважається, як правило*, президентсько-парламентською республікою, оскіль Президент обирається громадянами України, формує Кабінет Міністрів (урі України, який відповідальний перед ним, але не очолює уряд, не є главою виконав1 влади. Верховна Рада — парламент України — може прийняти резолюцію недові Кабінетові Міністрів України, що має наслідком відставку Кабінету Міністрів, відповідних умов Президент України має право розпуску парламенту.
Названа форма нашої держави не є випадковою.
Сучасні держави у переважній більшості є республіками: президентська парламентськими або змішаними — президентсько-парламентськими (напівп] зидентськими) республіками, але статус інституту президентства в кожній з ц видів республік є з ряду обставин неоднаковим.
Президентською є така республіка, в якій президент обирається народом — безг середньо чи опосередковано — та є одночасно главою держави і главою виконав' влади, очолюючи уряд (адміністрацію). Президент формує уряд, який підзвіти йому. Парламент не має права виносити вотум недовіри уряду. Президент не N права розпуску парламенту.
Парламентською є така республіка, в якій президент обирається парламентом лише главою держави. Главою уряду стає, як правило, лідер партії, яка перемогла виборах. Парламент здійснює контроль над урядом. У разі винесення парламенті вотуму недовіри уряду, він має піти у відставку. Міністри призначаються із члеї парламенту і зберігають у ньому свій статус. 76
Змішані види республік частково поєднують риси обох основних видів з тими чи іншими перевагами. Зокрема, президент обирається у змішаних республіках, як правило, безпосередньо громадянами держави і сам формує уряд, який йому підзвітний. Парламент має право висловити недовіру уряду. Президент має право розпуску парламенту. Міністри не є членами парламенту.
Вибір форми держави залежить від багатьох факторів: історії, традицій, ментальності народу, рівня розвитку демократії, суспільства і держави, економічних, ідеологічних, соціальних та інших внутрішніх, а також від зовнішніх факторів.
Так, президентська республіка утвердилася у США і країнах Латинської Америки в результаті прагнення до сильної, міцної, але демократичної влади і держави як противаги монархічній формі правління.
У Європі ж президентська республіка, за окремими винятками, практично не утвердилася. Адже європейські демократії (політичні системи) і насамперед відповідні держави сформувалися у жорстокій і зчаста безкомпромісній боротьбі з абсолютизмом, а потім з диктатурою і тоталітаризмом. Тому народи Європи обирають, як правило, такі форми держав (республік), які не містять загрози повернення до диктатури, тоталітаризму, а саме — парламентські республіки або змішані види республік.
Серед держав Європи парламентські республіки утвердилися переважно у тих країнах, які нещодавно пережили диктатуру (фашистську диктатуру, диктатуру «чорних полковників» тощо), зокрема у Німеччині, Італії, Австрії, Греції та ін. Ці факти варті на увагу. Парадоксальними з цього погляду є прагнення окремих держав колишнього Союзу РСР та держав колишньої соціалістичної співдружності будувати президентські республіки.
Для України на даному етапі її розвитку є найбільш прийнятною, на наш погляд, президентсько-парламентська республіка.
Вищезазначені принципи нашої держави і державного ладу є пріоритетними, основними, але не єдиними. Прямо чи опосередковано Конституція України закріплює й низку інших принципів держави, зокрема принципи національної і світської держави тощо.
Про національний характер нашої держави свідчать, зокрема, основні напрямки її національної політики, передбачені і закріплені новою Конституцією України.
Зокрема, в ст. 11 Конституції зазначається, що держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин.
Національний характер української держави відбито в Конституції України 1996 р. і тим, що в ній втілено багатовікову українську ідею й ідеологію, у тому числі ідеологію українського державотворення. Мріючи і борючись за створення (відновлення) своєї держави, Український народ прагнув мати дійсно суверенну, самостійну, демократичну, справедливу і єдину, соборну (унітарну) державу. Таку державу нині й має Український народ юридичне і фактично.
Світський характер нашої держави закріплено в Конституції опосередковано. Зокрема, в ст. 35 Конституції України нарівні з проголошенням права на свободу світогляду і віросповідання, зазначається, що церква і релігійні організації в Україні
77
відокремлені від держави, а школа від церкви, і жодна релігія не може бути в: державою як обов'язкова, тобто як державна.
Конституційно-правовий механізм держави. Безпосередньо державни знаходить свій вияв у організації, будівництві держави, зокрема, в її фі механізмі та в інших організаційно-правових інститутах держави. ОснІ системотворчим, організаційним елементом держави є механізм. Саме ме; держави опосередковує собою «конституцію» держави у вузькому розумінні слова, як устрій, організацію, будівництво держави.
Механізмом держави, як правило, вважається система органів державної (апарат держави) та інших основних елементів, інститутів держави. До меха держави, поряд з органами державної влади, належать громадянство, тери (територіальний устрій), бюджетна, грошова і банківська системи, Збройні України та інші військові формування держави, державні символи тощо.
У своїй основі це розуміння механізму держави взагалі і української дер зокрема не викликає заперечення, але об'єктивно потребує системнішого підхо цього явища.
На наш погляд, механізм держави — це система її органів і організацій та » інститутів, які складають, організаційні основи держави: організаційно-політ організаційно-економічні та інші її організаційні основи.
До організаційно-політичної основи держави, тобто до її політичного мехаїі належать насамперед органи державної влади, територія держави, збройні сш інші державні військові формування, державні символи, столиця держави.
До організаційно-економічної основи держави, тобто до її економічного мех; му належать передусім бюджетна, грошова і банківська системи, державна власн та інші організаційно-економічні важелі діяльності держави.
До соціальної (організаційно-соціальної) основи держави, тобто до її соціальї механізму, належать переважно громадянство, а також державні соціальні систе охорони здоров'я, соціального захисту тощо.
До організаційно-культурної (духовної) основи держави, тобто до її культури (духовного) механізму, належать насамперед державна мова, а також держа системи освіти, виховання, науки, культури тощо.
Пріоритетним елементом (складовою) механізму держави е її політична оснс політичний механізм, зокрема органи державної влади.
Систему органів державної влади за Конституцією України складають:
1. Органи законодавчої влади.
2. Глава держави.
3. Органи виконавчої влади.
4. Органи судової влади.
5. Інші органи держави.
Органи законодавчої влади опосередковує єдиний орган законодавчої влади Верховна Рада України, яка є загальнонаціональним, виборним, представницьки колегіальним, постійно діючим, однопалатним органом законодавчої влади, ц складається з 450 народних депутатів. Вони обираються на основі загального, рі ного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування терміном на чотир роки (ст. 76). 78
Главою держави є Президент України. За Конституцією України він є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (ст. 102)1. Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні строком на 5 років. Він призначає Прем'єр-міністра (за згодою Верховної Ради) і членів Кабінету Міністрів за поданням Прем'єр-міністра (ст. 106). Кабінет Міністрів є відповідальним перед Президентом та підконтрольним і підзвітним Верховній Раді України.
Органи виконавчої влади, за Конституцією України, являють собою певну систему. До неї входять: Кабінет Міністрів України, який є вищим органом у системі органів виконавчої влади, міністерства та інші органи центральної виконавчої влади і місцеві державні адміністрації. Ці органи (органи виконавчої влади) є, образно кажучи, «стрижнем» держави і державної влади. Якщо уряд є сильним, то, як правило, сильною є і держава.
Судочинство в Україні здійснюється, відповідно до Конституції України, Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції (ст. 124). До органів судової влади належить також Вища рада юстиції. Поряд з цими органами державної влади є ряд органів, які передбачено Конституцією України, але безпосередньо не віднесено нею до органів певного виду державної влади. Це, зокрема, Центральна виборча комісія, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення тощо. Загальними засадами організації органів державної влади є:
поділ державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та взаємодія органів державної влади;
демократичний порядок формування органів державної влади (виборність, призначення за згодою інших органів тощо); системність і структурованість;
конституційність, законність в організації і діяльності;
постійний характер діяльності і детермінованість повноважень органів державної влади;
врахування загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, досягнень національної і світової конституційної думки і практики державного будівництва; гарантування діяльності органів державної влади.
Пріоритетним принципом будівництва органів державної влади є, звичайно, принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову, який означає рівноправність і незалежність органів державної влади між собою. Даний принцип фактично є значно багатограннішим явищем.
Це принцип розподілу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову та взаємодії органів державної влади. Без тісної і всебічної взаємодії формування та функціонування органів державної влади практично неможливе.
Надзвичайно важливим принципом будівництва органів державної влади є демократичний порядок їх формування. Зокрема, народні депутати і Президент
Щоправда, дедалі частіше і, на наш погляд, далеко не безпідставно висловлюється думка про те, що президентська влада є самостійним видом влади або принаймні далеко виходить за рамки законодавчої, виконавчої і судової влади.
79
України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого І шляхом таємного голосування; Прем'єр-міністр і Генеральний прокурор Ук] призначаються Президентом України за згодою Верховної Ради України, профе судді на перші п'ять років призначаються Президентом України, а потім обирак Верховною Радою України безстрокове.
Іншим важливим принципом організації і діяльності органів державної влад системність і структурованість. Органи державної влади, за новою Конститу України, вперше складають відносно цілісну в своїй основі систему. Адже трив час в Україні, як і в усьому колишньому Радянському Союзі, не було констит) ного суду, органи прокуратури колишніх союзних республік були союзи органами, не існувало тривалий час і самостійного інституту глави державі Президента, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, ряду міністерсі інших органів, тобто органи державної влади Союзу РСР, як і колишньої Украї кої РСР, мали певною мірою фрагментарний характер і були лише умовно ст; туровані.
Украй необхідним е принцип конституційності і законності в діяльності орг державної влади. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної вл та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі і в ме повноважень, передбачених Конституцією та законами України. Тим самим бути подолана практика багатьох десятиліть, коли ряд органів державної влад тому числі прокуратура, міністерства, державні комітети і відомства, діяли підставі певних підзаконних актів.
Істотно новим принципом організації і діяльності органів державної владь новою Конституцією України є постійний характер їх діяльності і чітка детермі ваність їх повноважень. Так, народні депутати України обираються строком 4 роки (ст. 76) і здійснюють свої повноваження на постійній основі (ст. / Президент обирається строком на 5 років (ст. 103), але одна і та сама особа не мс бути Президентом України більше, ніж два строки підряд. Президент не може мг іншого представницького мандата, обіймати посаду в інших органах державної в. ди чи в об'єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною а підприємницькою діяльністю чи входити до керівного органу або наглядової ра підприємства, що має на меті одержання прибутку (ст. 103). Лише професійні су; після перших п'яти років своєї роботи обираються Верховною Радою Украї безстроково.
Конституцією України передбачаються також відповідні гарантії діяльно* органів державної влади (отримання і противаги). Зокрема, Президент У країни м право припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридця днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ст. 106), м право накладати вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів з насту ним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради (ст. 106).
У свою чергу, Верховна Рада України має право усувати Президента України поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановлені ст. ст. 85 та І] Конституції України, може приймати резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів, їй має наслідком відставку Кабінету Міністрів (ст. 115) тощо.
80
України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого пра шляхом таємного голосування; Прем'єр-міністр і Генеральний прокурор Україї призначаються Президентом України за згодою Верховної Ради України, професій судді на перші п'ять років призначаються Президентом України, а потім обирають Верховною Радою України безстрокове.
Іншим важливим принципом організації і діяльності органів державної влади є системність і структурованість. Органи державної влади, за новою Конституціє України, вперше складають відносно цілісну в своїй основі систему. Адже тривалі час в Україні, як і в усьому колишньому Радянському Союзі, не було конституці ного суду, органи прокуратури колишніх союзних республік були союзни» органами, не існувало тривалий час і самостійного інституту глави держави Президента, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, ряду міністерств інших органів, тобто органи державної влади Союзу РСР, як і колишньої Українс кої РСР, мали певною мірою фрагментарний характер і були лише умовно стру туровані.
Украй необхідним є принцип конституційності і законності в діяльності орган державної влади. Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної вла; та органи місцевого самоврядування зобов'язані діяти лише на підставі і в межі повноважень, передбачених Конституцією та законами України. Тим самим м; бути подолана практика багатьох десятиліть, коли ряд органів державної влади, тому числі прокуратура, міністерства, державні комітети і відомства, діяли І підставі певних підзаконних актів.
Істотно новим принципом організації і діяльності органів державної влади : новою Конституцією України є постійний характер їх діяльності і чітка детерміні ваність їх повноважень. Так, народні депутати України обираються строком І 4 роки (ст. 76) і здійснюють свої повноваження на постійній основі (ст. 78 Президент обирається строком на 5 років (ст. 103), але одна і та сама особа не мол бути Президентом України більше, ніж два строки підряд. Президент не може маї іншого представницького мандата, обіймати посаду в інших органах державної вл; ди чи в об'єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною аб підприємницькою діяльністю чи входити до керівного органу або наглядової рад підприємства, що має на меті одержання прибутку (ст. 103). Лише професійні суд; після перших п'яти років своєї роботи обираються Верховною Радою Україн безстроково.
Конституцією України передбачаються також відповідні гарантії діяльнеє органів державної влади (стримання і противаги). Зокрема, Президент України ма право припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцят днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися (ст. 106), ма право накладати вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів з наступ ним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради (ст. 106).
У свою чергу, Верховна Рада України має право усувати Президента України поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановлені ст. ст. 85 та 11 Конституції України, може приймати резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів, щ має наслідком відставку Кабінету Міністрів (ст. 115) тощо.
80
Характер державного ладу України знаходить свій вияв, поряд з органами державної влади, і в інших складових політичної основи держави, насамперед у територіальному устрої, Збройних Силах України, державній символіці та в інших елементах політичного механізму держави.
Територія України як складова частина політичного механізму держави в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною (ст. 2 Конституції України).
Територіальний устрій України, тобто організація її території, ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.
Територіальний устрій може мати кілька видів, а саме:
політико-територіальний, який означає наявність у державі інших державних утворень (республік, штатів, земель тощо);
адміністративно-територіальний та інші види.
В Україні, яка є унітарною державою, існує єдиний вид територіального устрою — адміністративно-територіальний устрій (поділ). Систему цього устрою складають Автономна Республіка Крим, області (24), райони, міста, райони в містах, селища і села (сі1.133 Конституції У країни).
Збройні Сили України є юридичною і фактично новим явищем в її механізмі і в державному ладі в цілому, їх існування стало можливим після проголошення незалежності України. *•
Відповідно до Конституції України (ст. 17) на Збройні Сили України покладаються оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності. Разом з тим Конституцією України передбачається існування й інших державних військових формувань та правоохоронних органів. На них покладаються завдання гарантування державної безпеки і захист державного кордону (ст. 17).
Державними символами України, за Конституцією (ст. 20), є Державний Прапор України, Державний Герб України і Державний Гімн України. Державним Прапором України є стяг із двох рівновеликих горизонтальних смуг синього і жовтого кольорів.
Великий Державний Герб України встановлюється з урахуванням малого Державного Герба та герба Війська Запорізького. Головним елементом великого Державного Герба є Знак Княжої Держави Володимира Великого (малий Державний Герб).
Державний Гімн України являє собою національний гімн на музику М. Вербицького із словами, затвердженими законом, що приймається не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України.
Складовою частиною механізму держави, зокрема її політичної основи, є столиця — головне місто держави, центр її політичного життя. Столицею України є місто Київ.
Складовими організаційно-економічної основи, економічного механізму державного ладу України є насамперед Державний бюджет, грошова одиниця і Національний банк України.
81
Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою України на період з 1 січня до 31 грудня, а за особливих обставин — на інший період.
Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради звіт про виконання Державного бюджету.
Контроль за використанням коштів Державного бюджету від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата.
Грошовою одиницею України є гривня.
Забезпечення стабільності грошової одиниці є основною функцією центрального банку України — Національного банку.
Рада Національного банку України розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її проведенням (ст. 100 Конституції).
Головною складовою частиною економічного механізму держави і державного ладу в цілому є державна власність.
За Конституцією України 1996 р. статус державної власності істотно змінився. Не допускається ототожнення державної власності із загальнонародною. Право власності Українського народу та право власності держави і відповідні види (форми) власності визнаються самостійними. Разом з тим право приватної власності піднесено до рівня основних (конституційних) прав людини і громадянина, а приватна власність віднесена до основних форм (видів) власності нарівні з Державною. І
Держава забезпечує захист як права державної власності, так і прав усіх суб'єктів ] права власності і господарювання (ст. 13 Конституції України).
Соціальною основою держави, її соціальним механізмом є насамперед громадяни України. Громадяни України становлять Український народ. Відносно самостійними соціальними спільностями, які утворюють соціальну основу держави, є українська нація, корінні народи і національні меншини та інші спільності.
Власне, самостійне громадянство як органічну складову частину держави, її механізму, Україна має з часу проголошення її незалежності. Раніше кожний громадянин України був одночасно громадянином Союзу РСР, що означало практично відсутність громадянства України. Громадянство всіх союзних республік, в тому числі України (Української РСР), було чисто формальним, символічним. Нині відповідно до Конституції України (ст. 4) в Україні існує єдине громадянство. Наша держава не визнає подвійного чи множинного громадянства.
Разом з тим Україна допускає постійне проживання на її території осіб без громадянства (апатридів) та перебування іноземних громадян, які користуються в переважній більшості національним режимом, тобто мають в основному ті ж права, свободи і обов'язки, що і громадяни України.
За Конституцією України, кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, вільний вибір місця проживання;, право вільно залишати територію України, за винятком обставин, що встановлюються законом (ст. 33).
Громадянин України не може бути позбавлений права в будь-який час повернутися в Україну.
Організаційно-культурну (духовну) основу, духовний, культурний механізм держави складає насамперед державна мова. Державною мовою в Україні відповідно до ст. 10 Конституції України є українська мова. Держава забезпечує всебічний 82
розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України. В Україні також гарантується вільний розвиток, використання і захист інших мов національних меншин України.
Основну частину духовної культурної основи держави, відповідного її механізму складають державні системи освіти, виховання, науки, культури, інформації тощо.
Основні функції Української держави. Характер державного ладу відображається також у функціях (діяльності) держави, оскільки вони опосередковують собою суть, тип, природу і призначення держави. Тому конституція, визначаючи державний лад, закріплює поряд з механізмом держави також її основні функції, які закріплюються в Конституції України як безпосередньо, так і опосередковано, маючи до того ж далеко неоднакову назву: зміст і спрямованість діяльності держави, обов'язок держави (ст. 3), здійснення державної влади (ст. 6), державне забезпечення, піклування (ст. 11,12,13); найважливіші функції держави (ст. 17) тощо.
Зазначимо, що основні функції держави не закріплюються повною мірою в якомусь одному розділі Конституції України, вони є змістом практично всіх її розділів, але насамперед вони встановлюються в розділі І, присвяченому загальним засадам Конституції України і конституційного ладу.
Система цих функцій значною мірою відрізняється од відповідної системи функцій колишніх Союзу РСР і Української РСР як у зв'язку із зміною природи, характеру нашої держави, державного ладу, так і у зв'язку із певними зрушеннями в теорії функцій держави, зокрема у національній науковій правовій думці.
Нині визнано, що функції держави, опосередковуючи собою діяльність держави, відображають насамперед основні напрями і види її діяльності. Критеріями класифікації функцій держави є основні елементи її діяльності. Такими елементами, зокрема, є суб'єкти, об'єкти, способи, засоби діяльності, мета, завдання діяльності тощо.
Основними суб'єктами діяльності держави є держава в цілому, суб'єкти федерації (якщо держава федеративна), зокрема штати, землі, республіки, органи державної влади та інші атрибути держави, складові її механізму. Відповідно розрізняють загальнодержавні функції, функції суб'єктів федерації, органів державної влади та інші.
Основними об'єктами діяльності держави є сфери її діяльності, зокрема політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна та зовнішня сфери. Відповідно до них розрізняють такі функції держави, як політична, економічна, соціальна, культурна (духовна, ідеологічна), екологічна та зовнішня (зовнішні) функції. Ці функції умовно можна назвати об'єктними функціями. Тривалий час майже у всій соціалістичній правовій науковій літературі ці об'єктні функції вважалися практично єдиними функціями соціалістичної держави. Правда, вони поділялись на внутрішні й зовнішні і мали відповідно до етапів розвитку держави різну кількість і назву. Зокрема, серед внутрішніх функцій розрізнялись, принаймні останнім часом, такі функції, як господарсько-організаторська, культурно-виховна, соціальна, правоохоронна тощо.
Серед зовнішніх функцій держави розрізнялись такі функції, як захист, оборона Вітчизни, боротьба за мир і мирне співіснування держав з різним соціальним ладом, функція взаємодопомоги і братерського співробітництва з державами соціалістичної співдружності тощо.
83
Назва функцій свідчила значною мірою про приниження ролі держави і пере кручення її фактичного змісту діяльності.
Так, політична функція держави називалась «правоохоронною функцією». Тил самим держава відсторонювалась від вироблення внутрішньої і зовнішньо політики, від творчої, позитивної діяльності, їй відводилась у політиці переважн* роль охоронця державного і суспільного ладу та інших інститутів.
Економічна функція називалась «господарсько-організаторською» функцією чим підкреслювався виконавчий, другорядний характер діяльності держави у сфер економіки.
Культурна (духовна, ідеологічна) функція називалась «культурно-виховною: функцією, чим спрощувався зміст відповідного напряму діяльності держави принижувалась роль держави в духовній, ідеологічній сфері.
Зовнішня діяльність держави навпаки — гіперболізувалась. За нею визнавалосі здійснення до 4-5 зовнішніх функцій відповідно до основних сфер зовнішньої міжнародної діяльності.
Але система об'єктних функцій визнавалась у повному обсязі лише за колишнЬ Союзом РСР в цілому. Щодо колишніх союзних республік, нинішніх суверенни: держав, у тому числі й України, навіть ці, обмежені об'єктні функції не визнавалисі за ними в повному обсязі, оскільки значну частину їх змісту брали на себе союзи (загальносоюзні) державні органи й організації. Найбільш обмеженими функціямі колишніх союзних республік з числа внутрішніх функцій були господарське організаторська і культурно-виховна функції.
Щодо зовнішніх функцій, то вони практично не визнавались за союзними респуб ліками, їм відводилась допоміжна роль у здійсненні цих функцій.
За новою Конституцією, Україна нині здійснює цілісну, повноцінну систем1 об'єктних (внутрішніх і зовнішніх) функцій. Це такі функції, як політична, еконо мічна, соціальна, культурна, екологічна і т.д. Найбільш рельєфно в Конституці України закріплюється її політична функція (ст. 1, 5, 6, 15, 36, 39, 85, 102, 106, 11( тощо). Зокрема, держава в особі відповідних органів державної влади визначаї засади внутрішньої і зовнішньої політики (ст. 85), здійснює внутрішню і зовнішнн політику (ст. 116) тощо.
Досить повно закріплена в Конституції України також економічна функції держави (ст. 13,14,41,42,85,106,116 тощо). Так, держава в особі відповідних органі] державної влади здійснює від імені Українського народу права власника на природи ресурси, забезпечує захист прав усіх суб'єктів власності господарювання (ст. 13) охороняє основне національне багатство — землю (ст. 14), забезпечує захис конкуренції у підприємницькій діяльності (ст. 42), розробляє, затверджує і здійснюі загальнодержавні програми економічного розвитку України (ст. 85, 116), встанов лює порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, щ< мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального (ст. 92) тощо.
Найдетальніше Конституцією України закріплена соціальна функція (ст. 1, З, 13 24,43,46,47,49, 85, 92,116 тощо).
Насамперед наша держава визначається в Конституції як соціальна (ст. 1). Бон; визнає людину, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпеку найви
84
щою соціальною цінністю і проголошує визначальними щодо змісту І спрямованості своєї діяльності права і свободи людини та їх гарантії (ст. 3). Держава забезпечує соціальну спрямованість економіки (ст. 13), належні умови для повного здійснення громадянами права на працю (ст. 43), на достатній життєвий рівень (ст. 48), гарантує право на соціальний захист (ст. 46), створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування (ст. 50), розробляє, затверджує і здійснює загальнодержавні програми соціального розвитку України (ст. 85,116) тощо.
Всебічно закріплена й культурна (духовна) функція держави (ст. 10,11,12, 53, 54, 85,116 тощо). Зокрема, держава сприяє консолідації та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвиткові етнічної, культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національних меншин України (ст. 11), забезпечує всебічний розвиток і функціонування української мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України (ст. 10), доступність і безплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядип-ломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням істудентам (ст. 53); сприяє розвиткові науки, охороняє культурну спадщину (ст. 54), розробляє, затверджує і здійснює загальнодержавні програми культурного розвитку (сг.85,116).
Порівняно детально визначено в Конституції й зовнішні функції держави: оборони, захисту суверенітету і територіальної цілісності (ст. 17), зовнішньополітична (ст. 18) і зовнішньоекономічна функції, функція культурного співробітництва (гуманітарна функція) тощо.
Особливо детально закріплено в Конституції оборонні функції. Зокрема, в ній зазначається, що захист суверенітету і територіальної цілісності України, гарантування її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави (ст. 17).
Щодо зовнішньополітичної функції держави в Конституції визначено, що зовнішньополітична діяльність України спрямована на забезпечення її національних інтересів і безпеки шляхом підтримання мирного і взаємовигідного співробітництва з членами міжнародного співтовариства за загальновизнаними принципами і нормами міжнародного права (ст. 18).
Держава в особі Верховної Ради України виключно законами визначає засади зовнішньоекономічної діяльності (ст. 92), в особі Кабінету Міністрів України організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності (ст. 116)."
Щодо зовнішньокультурної (гуманітарної) функції, то держава, зокрема, сприяє встановленню наукових зв'язків України із світовим співтовариством, забезпечує збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які перебувають за її межами (ст. 54).
Звичайно, не всі названі об'єктні функції, і насамперед внутрішні функції, мають належну правову й організаційну основи, що негативно позначається на рівні і
85
ефективності їх втілення. Особливо це стосується економічної, культурної і соціальної функцій, хоч основи таких функцій нині закладено.
Проблема цілісності і повноти закріплення та здійснення державою системи об'єктних — внутрішніх і зовнішніх — функцій досить багатопланова. Але! передусім це проблеми природи, характеру Конституції України і характеру нашої держави і державного ладу в цілому.
Першорядним тут є питання доцільності і необхідності безпосереднього закріплення об'єктних функцій держави як головних функцій держави.
У конституціях більшості країн ці функції передбачаються і визначаються також опосередковано: шляхом закріплення політичної, економічної та інших систем або основ суспільства і держави та відповідних функцій і повноважень органів державної влади.
Відсутність у конституції цілісного, системного визначення економічних, соціальних, культурних та інших основ держави і суспільства і тим самим їх функцій — прямо чи опосередковано — може істотно знижуватися відповідальність держави за здійснення її головних функцій, а саме: внутрішніх і зовнішніх об'єктних функцій, приниження її ролі і значення і тим самим об'єктивно спонукати до виникнення нових соціальних інститутів.
Однак проблеми основних об'єктних функцій нашої держави не зводяться до формально-юридичних аспектів навіть конституційного рівня. Головне — суть і зміст цих функцій. Українська держава й українське суспільство переживають перехідний період, перебуваючи у стадії становлення. У залежності від того, яке суспільство і яка держава утвердяться, буде складатись і закріплюватись система основних об'єктних функцій держави і визначатимуться пріоритети, тобто головні функції держави.
Мова не йде, звичайно, про суспільство — буржуазне чи соціалістичне — в чистому вигляді. Головне, які відносини буржуазні, ринкові чи соціалістичні переважатимуть у суспільстві, будуть визначальними, пріоритетними, складатимуть певну соціальну систему, а які будуть допускатись як другорядні. Хоч ці відносини, звичайно, можуть тривалий час гармонійно і рівномірно поєднуватись.
У разі утвердження в Україні і закріплення суспільства і держави такими, що ґрунтуються переважно на приватній власності, система об'єктних функцій держави і їх зміст будуть значно вужчими, а їх роль — меншою, що об'єктивно пов'язано з роздержавленням (приватизацією, муніципалізацією) значного кола об'єктів (підприємств, установ, організацій) в економічній, соціальній, духовній та інших сферах.
За таких умов об'єктні функції, принаймні основні внутрішні функції, як правило, перестають відігравати роль головних функцій держави, а їх закріплення в конституції — пряме чи опосередковане — втратить актуальність.
У разі становлення суспільства і держави як соціалістичних (у своїй основі) у державній власності буде зосереджена переважна частина об'єктів у галузі економіки, в духовній та в інших сферах.
Відповідно роль держави у більшості сфер зростатиме. Об'єктні функції держави в переважній більшості набуватимуть ролі головних, і їх закріплення в конституції в тій чи іншій формі стане актуальним. Звичайно, брак у новій Конституції України 86
закріплення економічних, соціально-культурних та Інших основ суспільства й держави і відповідного розділу, присвяченого суспільству, суспільному ладові, об'єктивно сприяє утвердженню і закріпленню України як європейської держави, в якій об'єктні функції мають, як правило, другорядне значення.
За способами діяльності держави розрізняють такі її функції, як законодавча, виконавча і судова, що умовно називають «владними» («організаційними», «технологічними» чи «процесуальними») функціями.
Зазначимо, що тривалий час ці функції держави — законодавча, виконавча і судова — розглядались як форми здійснення функцій держави, зокрема її основних внутрішніх і зовнішніх функцій, до яких зводилась вся система функцій радянської соціалістичної держави і соціалістичної держави взагалі.
Натомість у західній науковій правовій і політологічній літературі ці функції мали загальне визнання і розглядались, в свою чергу, практично єдиними або принаймні головними функціями держави, до яких іноді додавали споріднені з ними функції — фінансову, військову, дипломатичну тощо. Нині ці розбіжності в основному подолано.
Переконливо доведено, що держава здійснює як об'єктні, так і технологічні (владні, організаційні) функції, але в залежності від ролі і місця держави в суспільстві, система її головних функцій інколи не збігається. Це зумовлюється різним співвідношенням у різних сферах державних і недержавних об'єктів.
«Технологічні» функції, — законодавча, виконавча, судова — хоча тривалий час і не визнавалися, та все ж постійно закріплювалися у конституціях більшості сучасних держав через функції і повноваження органів державної влади, шляхом поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову.
Класифікація функцій держави за засобами її діяльності ще не здобула загального визнання і не утвердилася. Функції, що об'єктивно виділяються за цими критеріями, зокрема фінансова, територіальна та інші, відносяться, як правило, до технологічних функцій або зовсім не називаються, оскільки чітко не визначена система критеріїв такої класифікації, а також система (сукупність) основних засобів діяльності держави, за винятком бюджету і фінансів.
Як наслідок, у конституціях більшості країн не існує належного закріплення видів діяльності держави (функції), які можна і необхідно розрізняти за засобами її діяльності (бюджетно-фінансова, адміністративно-територіальна тощо).
Такий недолік має бути згодом подолано у конституції, або шляхом прийняття окремих законів: у них прямо чи опосередковано мають бути системно закріплені всі основні функції нашої держави, що певною мірою сприятиме посиленню ролі і відповідальності нашої держави у всіх сферах її діяльності.
§ 3. Конституційні основи суспільного ладу України
Суспільний лад України являє собою організацію і діяльність її суспільства, які передбачені й гарантовані Конституцією і законами України. Він є основною складовою частиною конституційного ладу і визначає характер державного ладу та інших складових конституційного ладу. Адже державна влада є похідною від влади народу, оскільки народ є єдиним джерелом влади і має право здійснювати її (владу) як
87
безпосередньо, так і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування (ст. 5 Конституції України).
Разом з тим суспільний лад є багатогранним явищем за своєю суттю, змістом і формами.
За своєю суттю суспільний лад України, як і будь-якої іншої країни, являє собою ' передбачену конституцією і законами загальнонаціональну систему суспільних відносин — організаційних і функціональних, — зумовлену внутрішніми і зовнішніми факторами: політичними, економічними, соціальними, духовними, історичними, географічними, національними та ін. Це певний тип суспільних відносин, зумовлених насамперед типом суспільства.
Сучасний суспільний лад України фактично є поєднанням кількох типів суспільного ладу, оскільки українське суспільство перебуває нині на початку свого шляху до громадянського суспільства, поєднуючи риси нового суспільства з рисами попереднього. Громадянським суспільством вважається, як правило, соціально неоднорідне, структуроване (стратифіковане) суспільство, що є відносно незалежним від держави. Разом з тим громадянське суспільство — це спільність вільних і рівноправних людей, кожному з яких держава забезпечує юридичні можливості бути власником та брати активну і всебічну участь у політичному житті.
Перехідний, змішаний характер має більшість сучасних політичних, економічних, : соціальних, духовних (культурних, ідеологічних) та інших суспільних відносин в Україні, що є проявом кризи колишнього суспільства і суспільного ладу та становлення нових із політичного, економічного, соціального, духовного та інших поглядів.
Нинішній суспільний лад України характеризується за своєю суттю не лише як змішаний, перехідний і такий, що перебуває на початковому етапі свого реформування, перетворення, але й такий, що формується, утверджується, створюється як самостійний, суверенний суспільний лад відповідно до статусу Українського народу. :
До проголошення незалежності України українське суспільство було складовою частиною радянського соціалістичного суспільства, а суспільні відносини — складовою частиною радянських соціалістичних суспільних відносин, що визначало зрештою характер суспільного ладу України, його обумовленість суспільним ладом Союзу РСР.
Як наслідок цієї єдності суспільства, всіх видів суспільних відносин і суспільного • ладу в цілому в колишньому Радянському Союзі Україна не мала реального і самостійного суспільного ладу. Вона не мала ні самостійних політичних партій та громадських організацій, ні власної економіки (95% промислових підприємств були союзними), ні власної інформаційної системи.
Тому власне українське суспільство певною мірою лише формується, створюється, відроджується або утверджується. Відповідно складаються й утверджуються українські суспільні відносини і суспільний лад України як самостійний, суверенний, незалежний.
Значний вплив на суспільний лад, його сутність має національний склад українського суспільства, його багатонаціональність в етнічному плані. В Україні, як відомо, проживають громадяни близько ста національностей (корінних народів і національних меншин). До того ж українська нація (з етнічного погляду) ще оста-
точно не утвердилася як титульна нація, а Український народ ще не повністю сформувався як політична спільність, як українська нація з політичного погляду.
На суспільний лад України, його сутність впливають також відносна структурованість українського суспільства; тривале протистояння політичних сил (політичних партій та блоків) і влад; порушення соціальних та інших прав громадян; релігійні відносини, особливо внутрішня боротьба релігійних конфесій; регіональні тенденції, особливо тенденції сепаратизму (в Криму, Закарпатті тощо); боротьба в інформаційному просторі України; правовий нігілізм, аполітичність і байдужість до національної ідеї певної частини українського суспільства й інші фактори.
Та особливо негативний вплив на становлення, функціонування і розвиток сучасного суспільного ладу мають нелегітимні, неофіційні, тіньові суспільні відносини, які набули в Україні значного поширення («тіньова економіка» тощо). Вони істотно впливають на офіційне (легальне) політичне, економічне, соціальне і духовне життя, суттєво деформуючи його, перетворюючи іноді легітимні інститути в символічні, а нелегітимні у фактичні, реальні.
За змістом суспільний лад є системою політичних, економічних, соціальних, духовних та інших напрямів суспільних відносин, тобто відносин в усіх основних сферах життєдіяльності суспільства, системою політичного, економічного, соціального і духовного ладу суспільства. Зміст суспільних відносин України нині істотно змінюється як кількісно, так і якісно.
Особливо значні зміни відбуваються в економічних, політичних і духовних (культурних, ідеологічних) відносинах, в економічному, політичному і духовному ладі суспільства.
Збільшується їх коло, збагачується їх зміст. Так, приватизація і ринкові відносини в економіці зумовили значне збільшення впливу економічних відносин і збагачення їх змісту. Багатопартійність і свобода політичної діяльності значно розширили і збагатили політичне життя суспільства. Звичайно, далеко не зусібіч нові суспільні відносини є позитивними й ефективними, конституційними і законними, гарантованими і стабільними, проте, утвердження нового суспільства, нових суспільних відносин, нового суспільного ладу за своїм змістом є очевидним та інтенсивним.
За формою суспільний лад є системою організаційних і функціональних форм у всіх сферах життєдіяльності суспільства, системою його організацій і форм діяльності. Тобто суспільний лад є системою політичних, економічних, соціальних та інших організацій і форм політичної, економічної, соціальної та іншої діяльності, тобі о системою систем — політичної, економічної, моральної тощо.
Суспільний лад України істотно збагатився за останні роки низкою організаційних і функціональних форм. Про це свідчить, зокрема, існування біля вісімдесяти політичних партій, утвердження системи недержавних підприємств в економічній, соціальній і духовній (культурній) сферах: недержавних підприємств соціальних послуг, навчальних закладів, засобів масової інформації тощо.
Суспільний лад, як і державний, визначається і гарантується конституцією і законами. Але його визначення має ряд відмінностей порівняно з визначенням державного ладу і конституційного ладу в цілому.
Якщо організація і діяльність держави, органів державної влади та інших її інститутів мають регулюватись конституцією і законами всебічно і повно, то
89
ш
організація і діяльність суспільства мають регулюватися мінімально. Адже коне туція проголошує свободу (багатоманітність) політичного, економічного і ідео гічного життя суспільства, і тим самим максимально можливе невтручання в жи і діяльність особи і суспільства. Повністю відмовитись від регулювання суспіль: відносин держава, звичайно, не може. Але вона може і мусить визначати осно засади суспільних відносин, суспільного ладу, створюючи тим самим необхідні пе думови функціонування й розвитку суспільства і всіх суспільних відносин.
Правове визначення, закріплення і гарантування основ суспільного ладу Укра здійснюється насамперед Конституцією України.
Конституційні основи суспільного ладу являють собою основні принципи ор нізації і діяльності суспільства та його найважливіші організаційні і функціонал інститути.
Основні принципи суспільного ладу. Конституційні основи суспільного ла знаходять свій вияв насамперед в основних принципах організації і діяльно суспільства, тобто суспільного ладу.
Основними з цих принципів є такі: принцип суверенності суспільства, наро тобто народного (національного) суверенітету; принцип демократизму суспільст суспільного ладу; принцип конституційності, законності суспільного ладу; принц політичного, економічного й ідеологічного плюралізму (багатоманітності); прр цип етнічної багатонаціональності і політичної єдності Українського народу; пр> цип соціальної справедливості тощо.
Принцип суверенності суспільства означає суверенність народу, нації, тобто І веренність їх волі та інтересів. У Преамбулі Конституції України зазначаєте «Верховна Рада України від імені Українського народу, громадян України в< національностей, виражаючи суверенну волю народу, приймає цю Конституцію Основний Закон України». Проголошений в Преамбулі принцип суверенної Українського народу знаходить подальший розвиток в нормативних положенні насамперед ст. 2 Конституції України, в якій зазначається, що суверенітет Україї поширюється на всю її територію і, природно, опосередковується (виражаєтьс всіма громадянами України, та у статті 5, в якій народ визнається носієм сувереніте в Україні.
Принцип демократизму суспільства полягає у належності влади народу і йо: участі у здійсненні влади. Це взаємовідносини суспільства і держави. За Консп туцією влада в Україні належить безпосередньо її народу як першоджерелу влади і І того ж всьому народу, а не будь-якій його частині, оскільки народ України складаю: громадяни всіх національностей і об'єктивно — всіх соціальних груп. Відповідно І ст. 5 Конституції народ є єдиним джерелом влади в Україні.
Демократизм суспільства, суспільного ладу полягає також в участі народу у здіі сненні влади: народ здійснює владу як безпосередньо, так і через органи держав» влади та місцевого самоврядування (ст. 5). Основними формами безпосередньої здійснення влади народом, прямого народовладдя є, за Конституцією України, ві бори і референдуми (ст. 69), в яких мають право брати участь усі громадяни Україні які досягли на день їх проведення 18 років. Тобто увесь народ України має прав брати участь у здійсненні політичної влади.
90
Демократизм суспільства знаходить вияв у системі політичних прав і свобод громадян України, проголошених і гарантованих Конституцією (ст. 33-40), та в інших правах і свободах людини і громадянина.
Одним із важливих принципів суспільного ладу, що нині утверджується в Україні, є принцип плюралізму, багатоманітності, зокрема політичного, економічного та ідеологічного плюралізму. Політичний плюралізм виявляється насамперед у багатопартійності і свободі політичної діяльності; економічний — у багатоманітності форм власності і господарювання, свободі підприємницької діяльності; ідеологічний — у багатоманітності ідеологій. Особливістю плюралізму в Україні на сучасному етапі є багатоманітність форм не лише одного й того ж типу (політичних партій, власності тощо), але й різних типів. Так, політичний плюралізм полягає в наявності як буржуазних (правих) партій, так і соціалістичних, комуністичних (лівих). Тобто існує політичний плюралізм як за формами, так і за суттю політичних явищ. Існує також багатоманітність як форм, так і типів власності (державна, комунальна, приватна власність).
Принцип конституційності, законності суспільного ладу України означає, що основні засади організації і діяльності нашого суспільства передбачаються і гарантуються Конституцією, а основні форми суспільної діяльності та інших суспільних відносин — політичних, економічних, соціальних та інших — визначаються також законами. Держава і право України не втручаються і не мають втручатися надмірно в суспільне життя і суспільну діяльність, але мають максимально сприяти і сприяють його функціонуванню і розвитку з урахуванням всіх або принаймні більшості основних внутрішніх і зовнішніх факторів, і особливо, з урахуванням ментальності Українського народу, його можливостей і потреб, традицій і рівня розвитку, минулого, сучасного і майбутнього тощо.
Держава гарантує на конституційному рівні свободу суспільної діяльності: політичної, економічної (підприємницької), культурної (духовної, ідеологічної) діяльності, зокрема, релігійної діяльності, літературної, художньої, наукової і технічної творчості, інформаційної діяльності тощо.
Разом з тим правопорядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції). Принцип етнічної багато.-національності і політичної єдності Українського народу полягає в конституційному визнанні наявності в Україні ряду етносів: поряд з українською нацією, як етносом, у визначенні їх статусу та ставленні до них держави і суспільства в цілому та у проголошенні в Конституції Українського народу спільністю громадян усіх національностей, що проживають на території України.
Про це чітко зазначається у Преамбулі Конституції України: Верховна Рада України приймає Конституцію — Основний Закон від імені Українського народу — громадян України всіх національностей.
Визнаючи українську націю як етнос титульною, яка дає назву державі та визначає характер ряду інститутів держави і суспільства (державну мову, державні символи тощо), чинна Конституція закріплює національну політику держави щодо всіх
91
етносів в Україні та всіх етнічних українців, які проживають за межами Укра Зокрема, у ст. 11 Конституції України зазначається, що держава сприяє консолід та розвиткові української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а таї розвиткові етнічної культурної, мовної та релігійної самобутності всіх корін народів і національних меншин України.
Визначаючи ставлення до етнічних українців за межами держави, Констит) України зазначає (ст. 12), що Україна дбає про задоволення національно-культур і мовних потреб українців, які проживають за межами держави (ст. 13).
Всі природні ресурси, які знаходяться в межах території України, визнакп чинною Конституцією (ст. 13) об'єктами права власності всього Українськ народу.
Разом з тим, за Конституцією (ст. 17), захист суверенітету і територіальної ці ності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є спраї всього Українського народу.
Принцип соціальної справедливості полягає в конституційному вираженні і хисті інтересів всього суспільства, кожної людини і громадянина та кожної соціа ної спільності. Зокрема, чинна Конституція України проголошує і надійно гаран значне коло громадянських, соціальних, економічних та інших прав і свобод люді і громадянина.
Пріоритетними гарантами цих прав і свобод є конституційні норми — принци зокрема, щодо вільності і рівності людей у своїй гідності та правах (ст. 2 невідчужуваності та непорушності прав і свобод людини, рівності конституцій^ прав і свобод громадян України та їх рівності перед законом. Так, відповідно ст. 24 Конституції України не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками ра кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та < ціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними а іншими ознаками.
Рівність прав жінки і чоловіка забезпечується наданням жінкам рівних з чол віками можливостей у громадсько-політичній і культурній діяльності, у здобуї освіти і професійній підготовці, у праці та винагороді за неї тощо.
Сім'я, дитинство, материнство і батьківство охороняються державою (ст. 51 Ко ституції України). Держава дбає про інтереси всіх корінних народів і національні меншин (ст. 11 Конституції У країни).
Система суспільного ладу. В організаційному плані суспільний лад являє собо певну систему, або систему систем суспільства.
Основними складовими суспільного ладу є політична, економічна, соціальна культурна (духовна, ідеологічна) системи суспільства.
Насамперед суспільний лад опосередковує собою політичну систему суспільств основними складовими якої є народ, держава, політичні партії і територіальї громади та органи місцевого самоврядування, які є основними суб'єктами коней туційно-правових відносин.
Традиційно в умовах колишнього Союзу РСР до політичної системи відносилас партія (КПРС) як ядро політичної системи, держава та громадські організацї Згодом стали відносити до цієї системи трудові і територіальні колективи.
92
Суттєвою вадою цієї системи було те, що до цієї системи належала і могла належати лише одна партія — Комуністична партія. До того ж ця партія за своїм статусом вважалась ядром політичної системи, керівною і спрямовуючого силою суспільства, що об'єктивно ставило під сумнів суверенність і демократизм як політичної системи, так і суспільства в цілому. Разом з тим деякі суб'єкти включались до цієї системи штучно, без урахування реально їх ролі у політичному житті суспільства. Мова йде насамперед про громадські організації (профспілкові організації, творчі спілки тощо). Адже реальною, хоча і незначною, була участь у політичному житті лише молодіжних організацій, зокрема комсомолу (ВЛКСМ-ЛКСМУ), політична діяльність якого здійснювалася під керівництвом партії.
Абсолютизація ролі партії і фетишизація ролі громадських організацій здійснювались не випадково і не лише в силу підпорядкованості громадських організацій партії. Головною метою партії у формуванні політичної системи і визначенні статусу кожного з її суб'єктів було приниження ролі і значення в ній держави як основного суб'єкта політичної системи і, що найістотніше, конституційно-правове і фактичне витіснення з неї народу як її самостійного і пріоритетного суб'єкта.
Це стосується як політичної системи колишнього Союзу РСР, так і Української РСР.
У конституціях Союзу РСР і Української РСР зазначалося, що вся влада належить народу, але народ за цими конституціями мав здійснювати державну владу лише через ради народних депутатів, які складали політичну основу колишніх Союзу РСР і Української РСР.
Той факт, що названі конституції не визнавали за народом права безпосереднього здійснення влади, передбачаючи здійснення ним влади чомусь лише через ради і чомусь лише державної влади, промовисто свідчить про повне і безумовне відсторонення народу від політичної системи як її самостійного і повноправного суб'єкта.
До того ж Український народ, тобто українське суспільство, як і народи інших колишніх союзних республік, в умовах Союзу РСР до останнього часу не мали своєї повноцінної політичної системи і жодної самостійної за своїм статусом політичної партії.
Адже Компартія України аж до розпаду Союзу РСР і КПРС фактично не була самостійною партією: вона як складова частина КПРС не мала своєї програми і свого статуту. Отже, політичну систему колишньої Української РСР умовно складали Компартія України, яка не була самостійною партією, держава, яка фактично не була суверенною, і громадські організації, які були залежними від КПРС, КПУ, союзних органів, відповідних громадських організацій та ряду інших інститутів.
Нині, за новою Конституцією України, повноправними і рівноправними суб'єктами її політичної системи є народ — Український народ як політична спільність, держава, політичні партії і територіальні громади та органи місцевого самоврядування.
Пріоритетним суб'єктом політичної системи нашого суспільства є народ. Згідно із ст. 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ: народ здійснює владу як безпосередньо, так і через органи державної влади й органи місцевого самоврядування. Визнання Конституцією України за народом
93
його права здійснювати владу безпосередньо (шляхом виборів, референдумів тощо) є визнанням його повноправним, рівноправним і пріоритетним суб'єктом політичної системи нарівні з державою, політичними партіями та іншими суб'єктами.
Це підтверджується і ст. 69 Конституції України: народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдуми та інші форми безпосередньої демократії.
Основним суб'єктом політичної системи є, звичайно, держава. Адже за Конституцією України народ здійснює владу не лише безпосередньо, а й через органи державної влади. Влада має здійснюватись постійно, а народ безпосередньо бере участь у її здійсненні періодично (через 4-5 років або іноді й через інші періоди) і лише з найважливіших питань загальнодержавного і місцевого значення. Тому основним суб'єктом здійснення влади і відповідно політичної системи є держава в особі відповідних органів державної влади: законодавчої, виконавчої і судової.
Зокрема, держава в особі відповідних органів державної влади визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики (ст. 85 Конституції України); здійснює внутрішню і зовнішню політику (ст. 116); розробляє, затверджує і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку (ст. 85, 116); здійснює зовнішньополітичну діяльність (ст. 18) тощо. Поряд з державою важливу роль у функціонуванні і розвитку політичної системи відіграють політичні партії. Відповідно до Конституції політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах і референдумах.
Отже, якщо держава в особі її органів державної влади забезпечує здійснення влади, тобто волі народу, то політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, тобто волі народу.
Але політичні партії позбавлені можливості безпосередньо впливати на державу, її органи влади, підміняти чи дублювати їх. У Конституції України зазначається, що не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої і судової влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях (ст. 37).
Тобто політичні партії можуть сприяти формуванню і вираженню волі громадян лише у певних організаційних і правових формах, передбачених Конституцією і законами України.
Визначення територіальних громад і органів місцевого самоврядування основними складовими політичної системи ґрунтується на положеннях Конституції і Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» про те, що територіальні громади беруть участь у здійсненні безпосереднього народовладдя у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць, зокрема, забезпечують проведення місцевих референдумів (ст. 143 Конституції), а органи місцевого самоврядування є інститутами, через які (нарівні з органами державної влади) відповідно до ст. 5 Конституції народ здійснює владу.
Основним системотворчим елементом суспільного ладу є економічна система суспільства. Ця система вважається, як правило, системою (сукупністю) основних форм власності й економічної (господарської) діяльності. Тривалий час основними формами власності вважались державна (загальнонародна), колгоспно-кооператив-94
на, а також власність профспілкових та інших громадських організацій. Власність на засоби виробництва у формі державної (загальнонародної) і колгоспно-кооперативної вважалась основою економічної системи колишнього СРСР і колишньої Української РСР. Вся особиста власність вважалась, як це не парадоксально, похідною від основних (суспільних) форм власності, тобто другорядною формою власності.
Господарська діяльність мала в основному суспільний характер. Вищою метою суспільного виробництва формально вважалось найповніше задоволення зростаючих матеріальних і духовних потреб людей. Економіка складала єдиний народногосподарський комплекс, який охоплював усі ланки суспільного виробництва, розподілу й обміну на території країни. Керівництво економікою здійснювалось на основі державних планів економічного і соціального розвитку.
Сучасна економічна система включає такі форми власності як власність Українського народу (ст. 13), власність держави, комунальну власність і приватну власність (ст.41). Пріоритетною формою власності в Україні є власність Українського народу. Зокрема, в Конституції зазначається, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться у межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктом права власності Українського народу (ст. 13). Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування у межах, визначених чинною Конституцією України. Виняток становить право власності на землю, що вважається основним національним багатством. Це право, за Конституцією України, набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою відповідно до закону (ст. 14).
Державна і комунальна власність, зокрема основні об'єкти права державної і комунальної власності, закріплюються в Конституції України переважно опосередковано (ст. 41,92,116 тощо), що дає підстави для висновку щодо втрати державною власністю свого колишнього пріоритетного характеру і недопустимості ототожнення загальнонародної власності (власності народу) із державною власністю.
Управління об'єктами державної власності здійснює відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів України. Він же забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності (ст. 116).
Управління майном, що перебуває в комунальній власності, здійснюють територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування (ст. 143).
Найбільш повне закріплення і регулювання на конституційному рівні вперше одержала така форма власності, як приватна. Ця форма власності зрівняна за своїм статусом з іншими формами і зняті практично всі обмеження, які існували щодо її попередниці — особистої власності. За новою Конституцією України кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності (ст. 41) практично без жодних обмежень. Причому право приватної власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправне позбавлений права власності (ст. 41). Примусове відчуження об'єктів права приватної власності може бути застосоване як виняток з мотивів суспільної
95
необхідності, на підставі і в порядку, встановленому законом та за умови переднього і повного відшкодування її вартості, звичайно, якщо це право набу порядку, визначеному законом.
Конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду випадках, обсязі та порядку, встановленому законом (ст. 41 Конституції Україна
Невизначеним залишився статус лише колективної форми власності, зокр власності політичних партій і громадських організацій тощо.
Проте це не дає підстав лишати дану форму власності поза законом. Адж< Конституцією України держава забезпечує захист усіх суб'єктів права власнос господарювання, соціальну спрямованість економіки. Усі суб'єкти права власне рівні перед законом (ст. 13). Економічний плюралізм (багатоманітність) передба і можливість також різноманітних форм господарювання, підприємництва.
Поряд з державним управлінням економікою (державним господарювань стає можливою різноманітна підприємницька діяльність фізичних і юридич* осіб. Нині кожен має право, як зазначається в Конституції України, на п приємницьку діяльність. Суттєво змінюється характер конституційно-правовс регулювання економічної (господарської) діяльності. Держава, за Конституціє забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаєте зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмежен конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначають законом (ст. 42).
Важлива роль у формуванні і функціонуванні суспільного ладу України належи її соціальній системі, яка являє собою систему (сукупність) соціальних спільносте соціальних об'єднань (організацій) і форм соціальної діяльності (соціальних посл тощо).
Насамперед соціальну систему утворюють соціальні спільності, зокрем українська нація як етнос, корінні народи, національні меншини, соціальні груп трудові і територіальні громади.
Іншим системотворчим елементом соціальної системи є соціальні об'єднанн. зокрема соціальні громадські організації (профспілки, молодіжні, жіночі організаіі тощо).
Складовою частиною соціальної системи є також галузеві і територіальні соціалі ні системи в особі відповідних підприємств, установ і організацій: системи охорон здоров'я, медичної допомоги і медичного страхування, відпочинку, соціальног захисту тощо.
Соціальні спільності закріплюються в Конституції України переважно опосеред ковано. Зокрема зазначається, що держава сприяє консолідації та розвитков Української нації, її історичної свідомості, традицій і культури, а також розвитков етнічної, мовної та релігійної самобутності всіх корінних народів і національним меншин України (ст. 11). Щодо громадських об'єднань (організацій) в Конституці України вказується, що громадяни мають право на участь у професійних спілках; метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. ЦІ організації є пріоритетними соціальними громадськими організаціями, що пов'язано з їх природою.
96
Зокрема, в Конституції України зазначається, що професійні спілки є громадськими організаціями, що об'єднують громадян, пов'язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності (ст. 36).
Основним видом соціальної діяльності, звичайно, є трудова діяльність, праця. Відповідно пріоритетним видом громадських організацій вважаються, за Конституцією, професійні спілки.
За характером соціальної діяльності однією з пріоритетних соціальних систем є система охорони здоров'я. У Конституції України зазначається, що охорона здоров'я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм (ст. 49).
Охорона здоров'я, як і інші види соціальної діяльності, соціального обслуговування, має державні і недержавні форми.
Держава створює умови для ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування. У державних і комунальних закладах охорони здоров'я медична допомога надається безплатно; наявна мережа таких закладів не може бути скорочена. Держава сприяє розвиткові лікувальних закладів усіх форм власності, забезпечує санітарно-епідеміологічне благополуччя, а також дбає про розвиток фізичної культури і спорту.
Відповідні системи соціальної діяльності, соціального обслуговування діють або мають діяти в усіх основних соціальних сферах — праці, відпочинку тощо.
Найважливішим показником рівня і гуманності соціальної системи є система соціального захисту. Так, у Конституції України проголошується, що право на соціальний захист включає право громадян на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом (ст. 46). Це право гарантується загальнообов'язковим державним соціальним страхуванням за рахунок страхових внесків громадян, підприємств, установ і організацій, а також бюджетних та інших джерел соціального забезпечення, створенням мережі державних, комунальних, приватних закладів для догляду за непрацездатними.
Пенсії, інші види соціальних виплат та допомоги, що є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму, встановленого законом (ст. 46).
Тобто в основі системи соціального захисту є система державного соціального страхування, а основною формою соціальних виплат є пенсії.
їх характер і реальність визначають з багатьох поглядів не лише систему соціального захисту і соціальну систему в цілому, а й значною мірою весь суспільний лад країни.
Вельми важливою системою суспільства є культурна (духовна, ідеологічна) система. Вона являє собою систему форм духовного (культурного) життя і духовної (культурної) діяльності, духовних (культурних)об'єднань (організацій) та ідеологій. Основними формами духовного (культурного) життя і відповідної діяльності суспільства є, зокрема, освіта, наука, культура, інформація тощо. У кожній з цих сфер існує певна система: система освіти, науки, культури тощо.
97
II:
Держава відповідно до ст. 53 Конституції забезпечує доступність і безплатній дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти І державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повно загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломно освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням студентам.
Громадяни України мають право безплатно здобути вищу освіту в державних комунальних навчальних закладах на конкурсній основі.
У системі освіти найбільш рельєфно і повно відображаються духовна (культурна система суспільства, його духовний рівень, ментальність, ідеологічний плюралізм духовна свобода і національна ідеологія.
Систему науки складає академічна наука (академічні установи), вузівська наука відомча наука (система відомчих наукових установ і навчальних закладів) тощо. ЦІ система визначена і закріплена в Конституції України опосередковано. Разом з тим Конституції проголошується, що держава сприяє розвиткові науки, встановленш наукових зв'язків України із світовим співтовариством (ст. 54).
Лише частково і переважно опосередковано закріплена в Конституції Україні система культури (у вузькому розумінні цього слова). Вона опосередковує собов державні і недержавні заклади й установи культури. Переважну частину їх складают] державні й комунальні установи — театри, палаци, бібліотеки тощо.
Нині система культури переживає кризовий стан. Разом з тим посилюютьа тенденції її відродження. Конституція створила для цього відповідні передумови Зокрема, в Основному Законі України зазначається, що культурна спадщина охоро няється законом і що держава забезпечує збереження історичних пам'яток та інши об'єктів, які становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення І Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
У цілому роль духовної системи нашого суспільства зростає. Це збігається загальносвітовими тенденціями і векторами духовного розвитку країн світу: в біль шості розвинених країн світу спостерігається піднесення ролі і значення сиега освіти, науки, інформації.
Найпоширенішим видом об'єднань (громадських організацій) у духовній сфері творчі спілки, освітні (просвітні) організації, товариства тощо. Нині відбувається! перебудова, становлення якісно нової їх системи.
Зростає роль і значення в духовному житті суспільства церкви і релігії, хоч; міжконфесійні змагання певною мірою сповільнюють цей процес.
Ідеологічний плюралізм, проголошений і закріплений Конституцією Україні (ст. 15), дає змогу вільно функціонувати в суспільстві і його духовній систем різноманітним світоглядам, вченням, теоріям, концепціям.
§ 4. Гарантії конституційного ладу України
Конституційний лад кожної країни зберігає свою непорушність і належиш чином функціонує та розвивається, якщо має надійні гарантії: нормативно-правов організаційно-правові тощо. Вони передбачаються і закріплюються, як правило конституціями і законами.
98
Закономірно, що Конституція України передбачила і закріпила відносно цілісну систему гарантій її конституційного ладу. Основними з них є такі: Український народ; Конституція і закони України;
Українська держава в цілому і в особі її спеціалізованих інститутів (організацій, служб);
Верховна Рада України; Президент України; Кабінет Міністрів України та інші органи виконавчої влади України; Конституційний Суд України; суди загальної юрисдикції і прокуратура; політичні партії і громадські організації; засоби масової інформації;
територіальні громади та органи місцевого самоврядування; міжнародні організації.
Тобто гарантами конституційного ладу є практично всі основні суб'єкти консти-туційно-правових відносин та інші інститути цих відносин.
Названі гаранти є переважно загальними для всього конституційного ладу, тобто ря всіх або більшості його інститутів. Поряд з ними Конституцією України передбачаються системи гарантій для окремих інститутів конституційного ладу, насамперед державного і суспільного ладу, прав і свобод людини і громадянина тощо.
Пріоритетне місце в гарантуванні конституційного ладу відводиться Конституцією Українському народу. За Конституцією Український народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади та має виключне право визначати і змінювати конституційний лад в Україні (ст. 5). Звичайно, визначення і зміна конституційного ладу здійснюється не довільно, а у визначених Конституцією України і законами формах, зокрема, шляхом виборів, референдумів тощо.
Виключно всеукраїнським референдумом, наприклад, вирішується питання про зміну території України (ст. 73).
Право народу визначати і змінювати конституційний лад не може бути узурповане державою, тобто самостійно привласнене нею, її органами або посадовими особами (ст. 5).
Крім того, справою всього Українського народу є також захист суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної і інформаційної безпеки (ст. 17).
Чільне місце серед гарантій конституційного ладу посідають нормативно-правові гарантії і насамперед норми власне Конституції України.
Гарантування конституційного ладу безпосередньо Конституцією України полягає у встановленні власного статусу — статусу конституції і відповідно статусу тих інститутів, які вона закріплює; у забезпеченні самою Конституцією власної стабільності, обмеженні можливостей внесення до неї змін і доповнень, а також у регулюванні нею порядку визначення, функціонування, охорони і зміни конституційного ладу.
Разом з тим Конституція України чітко визначає межі конституційного ладу, співвідношення конституційно-правових та інших суспільних відносин. Зокрема, в
99
Конституції зазначається, що правовий порядок в Україні ґрунтується на засад відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбаче законодавством (ст. 19).
Одночасно в Конституції зазначається, що органи державної влади та орга місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами Украй
Конституцією передбачаються порівняно жорсткі умови щодо внесення до І змін. Так, зазначається, що законопроект про внесення змін до Конституції Украї: може бути поданий до Верховної Ради України лише Президентом України або менш як третиною народних депутатів України від конституційного скла Верховної Ради.
Особливо жорсткі умови порядку внесення змін до тих частин і положень Конст туції, які стосуються основ конституційного ладу. Зокрема, згідно зі ст. 156 Ко ституції України законопроект про внесення змін до розділу І «Загальні засада розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до КонституІ України» подаються до Верховної Ради Президентом або не менш як двод третинами від конституційного складу Верховної Ради України і за умови його при: няття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ра; України, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначає™ Президентом України (ст. 156). При цьому повторне подання законопроекту пр внесення змін до розділів І, III і XIII цієї Конституції України з одного і того ж самої питання можливе лише до Верховної Ради України наступного скликання.
Ряд положень Конституції України взагалі не можуть бути змінені. Відповідно ;о ст. 157 Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають ск; сування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або вони спрямовані ь ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. Тако: Конституція не може бути змінена в умовах воєнного чи надзвичайного стан (ст. 157).
Важлива роль у гарантуванні конституційного ладу належить, поряд з Консти туцією, конституційному законодавству (законам про вибори, референдуми, пс літичні партії та інші об'єднання, про органи державної влади, про територіальни устрій тощо), а також іншим галузям законодавства, зокрема адміністративному кримінальному, інформаційному, митному, військовому тощо.
Основним гарантом конституційного ладу є, звичайно, держава — як в цілом безпосередньо, так і в особі її відповідних інститутів: внутрішніх справ, закордонни справ, Збройних Сил України тощо.
Відповідно до чинної Конституції України (ст. 17) захист суверенітету і тери торіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпекі покладається насамперед на державу. Ці напрями діяльності держави є найважли вішими її функціями (ст. 17).
Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недо торканності безпосередньо покладаються на Збройні сили України. Забезпеченні державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідн військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядої
100
1
діяльності яких визначаються законом (ст. 17). При цьому зазначається, що Збройні Сили України та інші військові формування не можуть бути використані для обмеження прав і свобод громадян або з метою повалення конституційного ладу, усунення органів влади чи перешкоджання їх діяльності (ст. 17).
Значна роль у гарантуванні конституційного ладу відводиться Основним Законом України органам державної влади. Пріоритетна роль серед них належить парламенту — Верховній Раді України. За чинною Конституцією Верховна Рада Укра'іни вносить зміни до Конституції України; призначає всеукраїнський референдум з питання про зміну території України; приймає закони; визначає засади внутрішньої і зовнішньої політики; затверджує загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища; призначає вибори Президента України; заслуховує щорічні та позачергові послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище України; оголошує за поданням Президента України стан війни і укладення миру, схвалює рішення Президента України про використання Збройних Сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; затверджує загальну структуру, чисельність, визначає функції Збройних Сил, Служби безпеки України, інших створених за законом військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України; надає у встановлений законом строк згоду на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсує міжнародні договори України (ст. 85) тощо.
Звичайно, пріоритетна роль Верховної Ради у гарантуванні конституційного ладу випливає насамперед з її головної функції, а саме — законодавчої функції. Адже за Конституцією лише законами України визначаються: організація і проведення виборів і референдумів; засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації; засади зовнішніх зносин, зовнішньополітичної діяльності, митної справи; основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку; територіальний устрій України; правовий режим державного кордону; статус столиці України; спеціальний статус інших міст; правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної ситуації, а також статус органів державної влади і місцевого самоврядування. Зокрема, виключно законами України визначаються організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народного депутата; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організація державної статистики і інформатики; судоустрій, судочинство, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, а також діяння, які є злочинами, адміністративними та іншими правопорушеннями та відповідальність за них і засади цивільно-правової відповідальності.
Нарівні з парламентом — самостійними, хоч і не основними, гарантами конституційного ладу є парламентарії — народні депутати. Про це свідчить, зокрема, присяга, яку складають перед Верховною Радою України, вступаючи на посаду, народні депутати. Вона має такий зміст: «Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу.
101
Присягаю додержуватися Конституції та законів України, виконувати свої обо в'язки в інтересах усіх співвітчизників». Тобто народний депутат сприяє здійснені» Верховною Радою України функцій гаранта конституційного ладу, а також і сам ї здійснює.
Головна роль серед органів державної влади у гарантуванні конституційного лад належить Президентові України. За своїм статусом, визначеним Конституцією Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісносі України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина (ст. 101). Вії забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництві держави; представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництві зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародн договори України; призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституці України (відповідно до ст. 156, тобто щодо основ конституційного ладу), проголо шує всеукраїнський референдум за народною ініціативою; призначає позачергов вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені Конституцією, припиня повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів одніє чергової сесії пленарні засідання не розпочалися; призначає за згодою Верховне Ради України та припиняє повноваження Прем'єр-міністра України і приймаї рішення про його відставку; є Верховним Головнокомандувачем Збройних Си; України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Си України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національне безпеки та оборони країни; очолює Раду національної безпеки і оборони України приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію т введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози напад) небезпеки державної незалежності України (ст. 106). Ці повноваження Президенті України мають вирішальне значення у гарантуванні конституційного ладу.
Важлива роль як гарантам державного і суспільного ладу належать Кабінет] Міністрів України, міністерствам та іншим центральним органам державної вико навчої влади. Зокрема, Кабінет Міністрів України забезпечує державний сувереніте і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політик] держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-тех нічного, соціального і культурного розвитку України, здійснює заходи щодо забез печення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядк) боротьби зі злочинністю; організовує і забезпечує здійснення зовнішньоеконо мічної діяльності України, митної справи (ст. 116).
Державні службовці є самостійними гарантами конституційного ладу, оскілью вони, зокрема, складають відповідну присягу і самостійно відповідають за здійснен ня своїх функцій і повноважень, поряд з органами державної влади та в межах ци: повноважень беруть участь у здійсненні функцій гарантування конституційноп ладу, властивих відповідним органам державної влади.
Виключно важливими у справі гарантування конституційного ладу є функції повноваження Конституційного Суду України. Він, за Конституцією України (ст. 147) вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Кон
102
ституції і дає офіційне тлумачення Конституції, законів та інших правових актів Верховної Ради України в частині, що стосується конституційного ладу України.
Значна роль у гарантуванні конституційного ладу належить органам правосуддя при розгляді кримінальних справ про злочини проти конституційного ладу, а також прокуратурі й адвокатурі.
Але не тільки державні інститути є гарантами конституційного ладу. Надзвичайно важлива роль у здійсненні відповідних функцій належить політичним партіям, засобам масової інформації, політичній, економічній, соціальній і культурній системам нашого суспільства, про які мова велась вище.
Так, відповідно до Конституції політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах. У силу важливої політичної ролі партій членами політичних партій можуть бути лише громадяни України (ст. 36). Разом з тим утворення і діяльність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії яких спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, підрив її безпеки, незаконне захоплення державної влади, пропаганда війни, насильства та розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення забороняється (ст. 37). Політичні партії та громадські організації не можуть мати воєнізованих формувань (ст. 37).
Конституція України опосередковано визнає суб'єктами гарантування конституційного ладу також засоби масової інформації та інші мережі, системи і засоби. Зокрема, гарантується право на інформацію, тобто право кожного вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб — на свій вибір. Конституція України містить положення, за якими здійснення цих прав може бути обмежене законом в інтересах національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку з метою запобігання заворушенням або злочинам, для охорони здоров'я населення, захисту репутації або прав інших людей, для запобігання розголошенню інформації, одержаної конфіденційно або для підтримання авторитету і неупередженості правосуддя (ст. 34).
Певну роль у гарантуванні конституційного ладу України, зокрема державного ладу, можуть відігравати за її згодою міжнародні організації (ООН тощо) й інші держави.
РОЗДІЛУ
ГРОМАДЯНСТВО УКРАЇНИ
§ 1. Поняття і зміст громадянства
Основну частину населення будь-якої країни становить особлива категорі фізичних осіб, а саме: громадяни даної держави.
Інститут громадянства історично виник порівняно недавно. У феодальній держа ві, яка базувалася на поділові населення на суспільні стани та на нерівних їхніх пра вах, існував інститут підданства. Цей інститут символізував повну залежній людини від влади монарха, її обов'язок знаходитися (під данню) та повніств виконувати волю свого пана. Інститут громадянства сформувався у процесі буржу азних революцій під впливом теорії про природні і невідчужувані права людиш про її рівні громадянські й політичні права в суспільстві. Починаючи з Деклараці незалежності Сполучених Штатів Америки (1776 р.), держава почала визнаваті людину вільним і рівноправним членом суспільства, активним учасником здіиснен ня суверенної влади держави.
Отже, можна сказати, що інститут громадянства замінив інститут підданства Зараз термін «підданство» вживається лише у монархічних державах і, звичайно,; тому ж значенні, що й термін «громадянство». Більше того, у конституціях і зако нодавстві ряду держав, — Іспанії, Бельгії, Нідерландах та ін., які є монархіями замість терміна «підданство» вживається термін «громадянство».
Розуміння людини як громадянина є надзвичайно важливим у характеристиці ї соціальної сутності, її правового становища, як особи, яка має правову належність д< тієї чи іншої держави, підпадає під дію її законодавства та узгоджує з ним свок поведінку.
Громадянство є тією необхідною підставою, яка надає особі, що має статуї громадянина, можливість повною мірою долучитися до політичного, економічного правового та культурного життя суспільства й держави. Обсяг тих прав і свобод якими особа може користуватися в окремій державі, а також обсяг обов'язків, ще покладені на неї цією державою, знаходяться у прямій залежності від наявності ч> відсутності у особи статусу громадянина даної країни. Громадянські й політичні економічні, соціальні та культурні права і свободи у повному обсязі надаються сам< громадянам суверенної держави.
Отже, громадянство є одним із визначальних факторів у характеристиці правового становища особи, одним із найважливіших елементів її правового статусу.
Необхідно зазначити, що громадян не можна розглядати лише як сукупність осіб які проживають на території даної держави. Сукупність усіх осіб, що проживають нг території тієї чи іншої країни, становить її населення, яке складається з громадян даної держави, а також іноземців та осіб без громадянства. Населення країни являє собою демографічну, а не правову категорію. Немає підстав також вважати громадянами всіх осіб, на яких поширюється влада держави, її суверенітет. Суверенна влада держави є обов'язковою в однаковій мірі як для громадян даної
104
держави, так і для іноземних громадян та осіб без громадянства, що проживають на території даної країни.
Отже, громадянином України, як і будь-якої держави, є не будь-яка людина, котра проживає на її території, підкоряється державній владі, користується правами і виконує обов'язки. Громадянином України є лише та особа, яка перебуває в особливих правових зв'язках з Україною — зв'язках, що становлять зміст громадянства. На відміну від населення, сукупності осіб, що проживають на території України і становлять, як було зазначено, демографічну категорію, громадяни України утворюють її народ, що є правовою категорією. Саме народ України відповідно до Конституції України (ст. 5) є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні. У відповідності із загальновизнаними нормами міжнародного права, право на громадянство є невід'ємним правом кожної людини. Це визначено у Загальній Декларації прав людини від 10 грудня 1948 р. (ст. 15); у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 р. (ст. 24).
Зазначене положення міжнародних документів втілене в Конституції України та у Законі України «Про громадянство України» (преамбула), де встановлено, що право на громадянство є невід'ємним правом людини.
Громадянство являє собою самостійний конституційно-правовий інститут. Правові норми, які становлять зміст інституту громадянства України, містяться у Конституції У країни (розд. 1,2 та ін.), в Законі України «Про громадянство України» (нова редакція) від 16 квітня 1997 р., в інших нормативно-правових актах України, які видаються відповідно до Конституції і названого Закону.
Виходячи із того значення, яке має конституційно-правовий інститут громадянства для кожної людини, суспільства і держави, питання законодавчого регулювання відносин громадянства України належить згідно зі ст. ст. 85 та 92 Конституції України до виключної компетенції Верховної Ради України. Ці функції Верховна Рада здійснює шляхом прийняття на основі Конституції відповідних законодавчих актів.
Зміст громадянства становлять права та обов'язки особи стосовно держави з одного боку, а з другого — держави по відношенню до особи. Ці права й обов'язки виникають та існують у зв'язку з поширенням на особу юрисдикції держави. Таке поширення поряд з іншими факторами обумовлює набуття особою право-суб'єктності громадянина у повному обсязі, а також охорону її прав і законних інтересів з боку держави. Громадянські й політичні, економічні, соціальні та культурні права і свободи у повному обсязі надаються саме громадянам суверенної держави.
Таким чином, проблема громадянства є однією з найважливіших проблем державного будівництва, оскільки в даному разі мова йде про зв'язок особи і держави, що знаходить втілення у їхніх взаємних правах та обов'язках.
Правовий зв'язок між особою і державою виникає та існує в силу визнання державою даної особи своїм громадянином. Цей зв'язок проявляється у поширенні суверенної влади держави на дану особу. Влада держави поширюється на ЇЇ громадян незалежно від місця їхнього перебування — у межах даної країни чи поза її межами. Тому зв'язок між особою і державою є постійним і стійким.
105
Згідно із Законом про громадянство саме громадянство України визначає пості ний правовий зв'язок особи та української держави, що знаходить свій вияв у ш взаємних правах та обов'язках. Отже, громадянство — це стійкий правовий взаєм зв'язок між особою і державою, де обидва суб'єкти мають взаємні права та об в'язки.
Взаємні права та обов'язки особи та української держави передбачають, І громадяни України користуються всією повнотою прав і свобод та несуть обов'язки перед суспільством і державою. Це означає, що громадяни мак неухильно виконувати нормативні установлення держави, не порушувати пра законних інтересів інших суб'єктів права, не завдавати шкоди навколишньо природному середовищу, захищати суверенітет і територіальну цілісність Укра'ЇІ Держава ж охороняє права і свободи громадян, створює належні умови д реалізації громадянами своїх прав і свобод. Держава забезпечує рівність прав гро\ дян в усіх сферах життєдіяльності нашої країни та захист прав і інтересів громад як всередині країни, так і поза її межами.
Держава відповідальна перед громадянами. Згідно з Конституцією Україї утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держаї (ст. 3). Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебувають її межами (ст. 25).
В Україні охорону прав громадян здійснюють відповідні державні органи : громадські організації. Захист прав громадян України за кордоном здійснюють в імені держави дипломатичні представництва, консульські та інші уповноважеі установи й безпосередньо Міністерство закордонних справ України (Закон «Пр громадянство України», ст. 8).
Виходячи із вищенаведеного, можна дати таке визначення поняття громадянств Громадянство України_^— це належність особи до української держави, що прояі ляється як постійний, стійкий правовий зв'язок особи з державою, який базується н юридичному визнанні державою даної особи своїм громадянином і передбача поширення на особу всього обсягу встановлених у законодавстві прав, свобод обов'язків та захист і охорону прав і законних інтересів громадян з боку держави я всередині країни, так і поза її межами.
Звідси, громадянин — це людина, яка взята у її співвідношенні з державок політичною владою в суспільстві й законом. Таке співвідношення базується н державно-правовому визнанні конкретної людини носієм суб'єктивних прав юридичних обов'язків. Саме правова належність людини до держави породжує такі її юридичне становище, в силу якого людина володіє певним обсягом прав, свобод ті обов'язків, що встановлені у законодавстві країни, а також може користуватися ї захистом1.
Правове становище громадянина суттєво відрізняється від правового статус) інших осіб, що проживають на території держави. Причому статус громадянина зберігає свої особливості і в тому випадку, коли громадянин України постійно абс тимчасово проживає на території іншої держави.
1 Общая теория права / Под общ. ред. А. С. Пиголкина. — М., 1995. — С. 129; Конституционное право Отв. ред. А. Е. Козлов. — М.: Изд-во БЕК, 1996. — С. 64.
106
Таким чином, громадянство являє собою певне правове становище особи, яке обумовлене Ті належністю до української держави, що має своїм наслідком виникнення взаємних прав та обов'язків громадян і держави. Саме із громадянством пов'язані найсуттєвіші наслідки для обох сторін правовідносин, що розглядаються — обсяг прав, обов'язків та взаємної відповідальності держави і громадянина.
Громадянству як правовому становищу притаманні певні характеристики. Серед них можна виділити такі: по-перше, індивідуальне, документальне, юридичне оформлення громадянства кожної людини (паспорт, свідоцтво про народження або інший, визначений законодавством документ, який містить вказівку про громадянство людини); по-друге, стійкий характер відносин громадянства; по-третє, двосторонній зв'язок між людиною і державою, що проявляється у певному комплексі взаємних прав, обов'язків та відповідальності, який базується на визнанні та повазі до гідності, основних прав і свобод людини; по-четверте, поширення на громадянина суверенної влади держави як всередині країни, так і поза її межами.
Треба зазначити, що у радянський період, а інколи й зараз громадянство визначається не лише як правовий зв'язок, а як політико-правовий зв'язок людини з державою1.
Як уявляється, таке визначення поняття громадянства не можна визнати достатньо обґрунтованим. Раніше вже зазначалося, що відповідно до положень Загальної Декларації прав людини (ст. 15), які втілені у законодавстві України, право на громадянство є невід'ємним правом кожної людини. Крім того, згідно із ст. 24, 25 Конституції У країни, Законом про громадянство не можуть встановлюватись будь-які привілеї чи обмеження в залежності від політичних чи інших переконань громадянина України. Громадянин України не може бути позбавлений громадянства або права змінити громадянство.
Якщо ж виходити із визначення громадянства як політико-правового зв'язку людини з державою, то у разі, коли людина перебуває у політичній опозиції до держави, не поділяє політики керівництва країни, а, отже, втрачає політичний зв'язок з нею, це може бути підставою для того, щоб таку людину не вважати громадянином цієї країни, або підставою для позбавлення її громадянства. Зрозумію, це суперечить положенням міжнародного права, українського законодавства та самій ідеї прав людини. Тому, як уявляється, не можна громадянство розглядати як політичний зв'язок особи з державою і ставити безпосередньо його у залежність від політичних поглядів людини. Отже, громадянство — це, як визначено уЗаконі про громадянство України, саме правовий зв'язок людини з державою.
Серед норм, які регулюють відносини громадянства України, визначальними є норми Конституції України. Основне місце серед конституційних норм належить нормам, що визначають принципи громадянства України. Юридичні норми, що регулюють відносини громадянства, прийнято поділяти на такі основні групи:
1) норми Конституції, що визначають основні засади громадянства України,
2) норми Закону про громадянство України, що регулюють на основі Конституції порядок визнання, набуття і припинення громадянства України;
' Конституционное (государственное) право зарубежньхх стран. — М., 1996. — Т. 1. — С. 125; Конститу-ционное право / Отв. ред. А. Е. Козлов. — М.: Изд-во БЕК, 1996. — С. 64.
107
3) норми підзаконних актів, що регулюють процедурні питання порядку визна ня, набуття і припинення громадянства України та інші питання, які безпосередн: пов'язані з громадянством (наприклад, порядок отримання свідоцтва про гром дянствотощо).
Громадянство України як специфічний правовий зв'язок особи і українськ держави базується на певних принципах, що визначені в Конституції України Законі України «Про громадянство України». Принципи, як основні, визначаль ідеї, лежать в основі взаємозв'язків елементів змісту громадянства, взаємовіднос* держави і громадянина. Вони забезпечують стабільність громадянства як правової інституту і специфічного правового явища. Поряд з тим, принципи являють собо один із основних та найважливіших засобів пізнання сутності інституту громадяї ства.
Основні принципи громадянства України встановлюються в Конституц України. Норми Конституції, які встановлюють принципи громадянства Україні як зазначалося, є визначальними серед конституційно-правових норм, щ утворюють інститут громадянства. Детальна регламентація основних конституції них принципів здійснюється Законом України «Про громадянство України» т іншими нормативно-правовими актами.
У законодавстві України відображені й закріплені такі основні принципи, на яки базується громадянство України: принцип рівності громадянства України; принци єдиного громадянства України; принцип гуманізму; принцип невід'ємності грома дянства України; принцип збереження Українського громадянства та ін.
Принцип рівності громадянства України полягає в тому, що всі громадян] України є рівними перед законом і мають рівні конституційні права і свободі незалежно від підстав, форм і часу набуття громадянства України. Відповідно д< ст. 24 Конституції «...не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольор; шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціальною походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими озна ками». Таке демократичне положення чинного законодавства ґрунтується на загальновизнаній міжнародно-правовій нормі, що закріплена у Загальній Декларації праї людини від 10.12.1948р. (ст. 2).
Отже, принцип рівності громадянства передбачає необхідність застосування однакових стандартів прав, свобод і обов'язків для всіх громадян України незалежне від будь-яких обставин і ознак. Ні підстави, ні час набуття громадянства України не впливають на обсяг прав та свобод громадян, не надають комусь із них прав на особливі привілеї.
Принцип, що розглядається, означає також, що всі громадяни є рівними перед законом. Тобто всі громадяни в однаковій мірі зобов'язані додержувати закону, виконувати його вимоги, мають рівне право використовувати закон у своїх інтересах, а також повинні нести однакову юридичну відповідальність за порушення законодавства.
Наступним принципом громадянства України є принцип єдиного громадянства України. Його закріплено у Конституції України (ст. 4) та Законі України «Про громадянство України» (ст. 1), відповідно до яких в Україні існує єдине громадянство.
108
Іан-ньо ма-
>КОЇ
І та
ьні
:ин
зго
ою
ян-
тдії
ни, що ій-та
:их ип іа-
ни ди До РУ
ІГО
Іа-
СЬ^'
ав
ня но не на
ед 'У.
'ЇХ ІЯ
Ср цього принципу полягає в тому, що громадянин України не може одночасно Івти громадянство іншої держави.
Закріплення в Конституції принципу єдиного громадянства України є однією з найважливіших засад, яка необхідна для утвердження суверенної української держави, в основі функціонування якої лежать демократичні правові основи. Це конституційне положення спрямоване на забезпечення єдиного правового статусу для всіх громадян України та однакового правового зв'язку кожного громадянина з (ержавою.
Більшість держав світу виходить із визнання виключності громадянства. Відки-Іаючи інститут подвійного громадянства, законодавець, як правило, встановлює, що особа, яка є громадянином даної держави, не повинна бути одночасно громадянином іншої держави. Проте у світовій практиці інколи в результаті колізії норм, які регулюють питання громадянства, можуть виникати ситуації, коли одна і та ж особа визнається громадянином кількох держав. З метою запобігання виникненню таких ситуацій, держави укладають угоди, спрямовані на скорочення кількості осіб з подвійним громадянством та створення умов, які 6 запобігали виникненню подвійного громадянства1.
Негативне ставлення багатьох країн до інституту подвійного громадянства обумовлюється тим, що цей інститут породжує багато суперечностей та законодавчих неузгодженостей. Вони, зокрема, є наслідком різного обсягу прав і свобод, якими особи з подвійним громадянством можуть реально користуватися за місцем проживання та на які вони мають право відповідно до порядку, що діє на їхній етнічній батьківщині, громадянами якої вони також визнаються. Тому у практиці міждержавних відносин встановилася тенденція уникати застосування інституту подвійного громадянства. Визнається за доцільне і можливе користуватися ним тільки на основі двосторонніх міждержавних угод.
Із закріпленням у Конституції України принципу єдиного громадянства фактично ліквідоване підґрунтя політичних та юридичних колізій, що є у тих країнах, конституціями яких визнається інститут подвійного громадянства. Встановлення такого принципу в Конституції дає можливість застосовувати юридичні внутрішньодержавні механізми захисту прав і свобод громадянина України та поєднувати такі засоби з процедурами захисту прав і законних інтересів усіх осіб, які застосовуються міжнародним співтовариством2.
Наступним принципом громадянства України є принцип гуманізму. Цей принцип виступає у різних проявах. Він також базується на нормах міжнародного права, які знайшли своє втілення у законодавстві нашої держави. Так, відповідно до законодавства право на громадянство є невід'ємним правом людини.
Цей принцип означає, що ніхто не може бути позбавлений громадянства, або права змінити громадянство. Зазначене положення закріплене в Загальній Декларації прав людини (ст. 15) і знайшло своє втілення в Конституції України (ст. 25) тав Законі України про громадянство. Це означає, що громадянин України в будь-
ва о-о.
1 Конвенція про скорочення випадків багатогромадянства та про військову повинність у випадках бага-тогромадянства від 6 травня 1963 р.
2 Див. про це також: Коментар до Конституції України. — К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 1998. — С. 33-34.
109
який момент вправі змінити своє громадянство за підставами і у порядку, що пере бачені законодавством. Так само будь-яка особа може набути громадянство Україї за підставами і у порядку, що встановлені в законодавстві.
Принцип гуманізму також передбачає, що громадянин України знаходиться ю виключною юрисдикцією нашої держави і відповідно зі ст. 25 Конституції та ст Закону про громадянство не може бути вигнаний за межі України або виданий інІІ державі. Україна гарантує піклування та захист своїм громадянам, які перебуваю за її межами — (ст. 25 Конституції України; Закон «Про громадянство Україні ст. 8). Захист громадян України за її межами передбачений як один із основи обов'язків держави, як основоположна норма Конституції. Конституційне, деря вне право більшості країн зобов'язує державу здійснювати такий захист своїх гр мадян.
Із обов'язком держави захищати своїх громадян тісно пов'язане правило п неприпустимість видачі власних громадян іншим державам. Це правило базуєті на міжнародно-правовій нормі, що міститься у Загальній Декларації прав людні Проте положення щодо невидачі державою своїх громадян іншим державам N певні обмеження. Вони є, зокрема, у сфері кримінального права. Відповідно українського законодавства громадянин України, який вчинив злочин за межа України, підлягає кримінальній відповідальності за Кримінальним кодекс України. Але це не означає, що такий громадянин України не може бути прит нутий у цьому випадку до відповідальності за місцем вчинення злочину за кордон
У нормах чинного законодавства закріплений і послідовно здійснюється таї важливий принцип, яким є невід'ємність громадянства України. Він проявляєтьі збереженні за громадянами України українського громадянства, у пріоритетне громадянства України, у забороні позбавлення громадянина України його г мадянства, у неприпустимості вислання громадянина України за межі Украї Сутність цього принципу розкривається через відповідні норми законодавства.
Втілюючи ідею пріоритетності громадянства України Закон «Про громадянс України» визначив, що, по-перше, одруження громадянина або громадя] України з особою, яка перебуває в іноземному громадянстві, або з особою без гро дянства, а також розірвання такого шлюбу не змінюють їхнього громадянства. ЗІ* громадянства одним із подружжя громадян України не призводить до зміни гро дянства другого з подружжя (ст. 6). По-друге, проживання або тимчасове ш бування громадянина України за межами держави не припиняє його громадянс України (ст. 7); по-третє, якщо батьки або один із батьків дитини, яка проживаї території України, виходять із громадянства України і при цьому не беруть учас вихованні дитини, над якою встановлено опіку або піклування громадян Укра дитина за клопотанням батьків, опікуна або піклувальника зберігає громадянс України (ст. 22); четверте — якщо з громадянства України виходить один з бать а другий залишається громадянином України, дитина зберігає громадянс України (ст. 25).
За клопотанням того з батьків, який виходить з громадянства України, т; письмовою згодою другого з батьків, який зберігає громадянство України, і з держанням вимог статті 27 Закону, дитині може бути дозволено змінити І мадянство. 110
За дитиною, яка є громадянином України та усиновлена подружжям, один з якого єгромадянином України, а другий іноземцем, зберігається громадянство України. Такій дитині може бути дозволено змінити громадянство за клопотанням усиновителів.
За дитиною, яка є громадянином України та усиновлена особами без громадянства або подружжям, один з якого є громадянином України, а другий особою без громадянства, зберігається громадянство України.
За дітьми, усиновленими іноземцями, зберігається громадянство України. У разі набуття дітьми громадянства іншої держави, вони, по досягненню 18-річного віку мають визначитися щодо громадянства України (ст. 26).
Отже, зазначені норми Закону, в яких втілено принцип збереження громадянства України, виходять із утвердження пріоритету громадянства України.
Законодавство України гарантує своїм громадянам збереження громадянства за будь-яких обставин та відповідний їх захист з боку держави. Ці норми узгоджуються, зокрема, з такими Конвенціями: Про права дитини, (20.11.1989 р.); Про громадянство одруженої жінки (20.02.1957 р.). У той же час, зазначені норми запобігають появі такої категорії осіб, якими є особи без громадянства — апатриди, тобто особи, які проживають в Україні, але не є її громадянами і не мають доказів належності до громадянства інших держав. Запобігаючи зростанню кількості осіб без громадянства, норми Закону «Про громадянство України» втілюють і розвивають положення міжнародного права, зокрема, Конвенції про скорочення безгромадян-ства (від ЗО серпня 1961 р.). У відповідності з нею будь-яка держава повинна надавати своє громадянство особі, що проживає на її території, яка інакше буде мати статус апатрида. Ось чому дитина, яка є громадянином України, у разі її усиновлення особами без громадянства відповідно до Закону «Про громадянство України» зберігає громадянство України.
Такими є основні принципи, на яких ґрунтується інститут громадянства України. Вони є одним з найважливіших засобів пізнання сутності цього конституційно-пра-вового інституту. Зазначені принципи є відносно самостійними, і в той же час вони становлять єдину систему засад, що лежать в основі громадянства України. Розуміння цих принципів розкриває лише одну із сторін проблеми громадянства. Для розкриття інших сторін цієї проблеми необхідно розглянути питання щодо підстав і порядку набуття громадянства України та його припинення.
§ 2. Підстави та форми набуття громадянства України
Одним із перших питань, що виникають при розгляді проблеми громадянства України, як і будь-якої держави, є питання про визначення категорії осіб, які є громадянами України, або іншими словами, — хто визнається громадянином України. Загальноприйнятим у світовій практиці є визнання належності до громадянства тієї чи іншої держави всіх осіб, які на час набрання чинності законом, що регулює питання громадянства, перебували в її громадянстві. Аналогічним чином це питання врегульоване і в законодавстві України.
Відповідно до ст. 2 Закону «Про громадянство України» громадянами України є:
111
1) усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незале; України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України;
2) особи, які на момент набрання чинності Законом України «Про громад* України» (13 листопада 1991 року) постійно проживали в Україні, незалеж раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, ЄТНІЧЕ соціального походження, майнового стану, місця проживання, мовних чи І ознак і які не є громадянами інших держав;
3) особи, які народилися або постійно проживали на території України, а • їхні нащадки (діти, онуки), якщо вони на 13 листопада 1991 року проживг межами України, не перебувають у громадянстві інших держав і до 31 г] 1999 року подали у встановленому цим Законом порядку заяву про визна1 своєї належності до громадянства України; .$* - ч.
4) особи, які набули громадянство України відповідно до Закону «Про мадянство України».
Отже, для певних категорій осіб у Законі «Про громадянство України» (п. З встановлено спрощений порядок визначення їхньої належності до громадяї України. Це особи, які народилися або постійно проживали на території Украі також їхні нащадки (діти, онуки), якщо вони на 13 листопада 1991 року прожи з якихось причин за межами України, не перебувають у громадянстві інших де] і до 31 грудня 1999 року подали у встановленому цим Законом порядку заяву про начення своєї належності до громадянства України.
Таким чином, Закон чітко визначив категорії осіб, які визнаються громадяї України. Проте відомі випадки, коли деякі громадяни, посилаючись на п. З наве^ норми, заявляють, що вони не є громадянами України, оскільки не підтвер; свого бажання бути громадянами України, а отже, заперечують такий свій стат таким баченням цього питання не можна погодитись, оскільки відповідно до ст. 2 Закону «Про громадянство України» та ст. 9 Закону «Про правонаступниі України» всі громадяни колишнього СРСР, які постійно проживали на териї України на момент проголошення незалежності України (24.08.1991 р.), є грс дянами України. Заперечувати ж належність до громадянства України відповідн Закону «Про громадянство України» фактично можуть лише особи, які на мом набрання чинності Законом мали статус іноземних громадян. Усі інші особи, постійно проживали в Україні на момент набрання чинності Законом «Про гро дянство України», тобто на 13 листопада 1991 р., визнаються громадянами Украі
Згідно з п. 4 ст. 2 Закону громадянами України визнаються особи, які наб громадянство України відповідно до Закону «Про громадянство України».
Набуття громадянства України може здійснюватися на підставах, що визначеі ст. 11 Закону.
Відповідно до ст. 11 названого Закону громадянство України може набуватися таких підставах: 1) за народженням; 2) за походженням; 3) через прийняття до г] мадянства України; 4) через поновлення у громадянстві України; 5) за іншими п ставами, передбаченими цим Законом; 6) за підставами, передбаченими міжнарс ними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою Україні
Встановлені підстави відповідають інтересам нашої держави та загальновизнані принципам міжнародного права. 112
'
Правове регулювання процедури надання громадянства у різних країнах світу має свої характерні особливості. Набуття громадянства частіше за все пов'язується із фактом народження людини або зі спеціальним рішенням уповноважених державних органів. За загальним правилом у законодавстві більшості країн встановлюється порядок набуття громадянства окремо для дітей, що випливає з факту їх народження.
Громадянство може набуватись через прийняття до громадянства, тобто шляхом натуралізації та через поновлення у громадянстві, тобто у порядку репатріації, реінтеграції. Крім набуття громадянства зазначеними способами, у законодавстві може встановлюватися виключний порядок: колективна натуралізація; оптація, тобто вибір особою громадянства.
У законодавстві різних країн закріплені такі принципи набуття громадянства, як право крові і право ґрунту. Принцип права крові — народження від громадян даної держави — передбачає, що дитина, яка народилася від осіб, що є громадянами даної держави, автоматично визнається громадянином цієї держави. Цей принцип закріплено у законодавстві більшості держав.
Принцип права ґрунту означає, що громадянство у даній державі надається будь-якій особі, яка народилась на її території, незалежно від громадянства батьків.
Набуття статусу громадянина за правом ґрунту визначається як набуття громадянства за народженням. Набуття громадянства за правом крові прийнято визначати як його набуття з походження .
Законодавство деяких держав у сучасний період передбачає змішану систему набуття громадянства, за якою принцип права крові поєднується з принципом права ґрунту (наприклад, у Конституції Бразилії 1988 р.).
Вибір державою того чи іншого принципу набуття громадянства головним чином обумовлюється її політикою у демографічній сфері. Коли держава зацікавлена у швидкому зростанні кількості своїх громадян, то вона закріплює у законодавстві обидва вищезазначені принципи.
Одержання громадянства за народженням (філіація) є основною формою набуття особою статусу громадянина держави. У будь-якій країні переважна більшість її громадян має такий свій статус саме за народженням.
, У нормах законодавства України, що регулюють питання набуття громадянства України, поєднується принцип права крові та права ґрунту. Це випливає із аналізу відповідних норм Закону «Про громадянство України». Так, відповідно до ст. 12 Закону дитина, батьки якої на момент її народження перебували в громадянстві України, набуває громадянство України незалежно від того, чи народилася вона на території України, чи за її межами. А згідно зі ст. 14 Закону дитина, яка народилася на території України від осіб без громадянства, які постійно проживають в Україні, набуває громадянство України. Наведена норма ґрунтується на положенні міжнародного права щодо скорочення кількості осіб без громадянства .
1 Див.: Конституционное (государственное) право зарубежньїх стран. Общая часть / Под ред. Б. А. Страшина. — М., 1996. — Т. 1. — С. 127.
2 Міжнародний пакт про громадянські і політичні права, п. З ст. 24; Конвенція про скорочення випадків безгромадянства.., п. 1 ст. 1.
113
Виходячи з принципу права ґрунту, дитина, яка перебуває на території Україк обоє з батьків якої невідомі, також визнається відповідно до ст. 15 Закону гр мадянином України.
Отже, набуття громадянства за народженням має місце в силу факту народжен: людини і не залежить від прояву її волі.
Наступною підставою набуття громадянства України є прийняття до громадя ства України, яке визначається як натуралізація або укорінення. Натуралізація — надання органами державної влади країни громадянства зацікавленій особі на прохання. У світовій практиці натуралізація є найбільш поширеним способ< надання громадянства.
Звичайно виділяють такі основні види натуралізації: індивідуальну натуралізац і натуралізацію внаслідок правонаступництва держави. Остання- є особливо приї манною для країн так званого «третього світу», хоча у колишніх республіках СР( після його розпаду практично вирішуються ті ж проблеми.
Натуралізація внаслідок правонаступництва держави автоматично виникає в м мент утворення нової держави, а не після видання такою державою відповідно законодавчого акта .
Індивідуальну натуралізацію, в свою чергу, поділяють на натуралізацію, І ґрунтується на особистому виборі, і натуралізацію внаслідок прийняття закону, залежності від того, який орган держави уповноважений вирішувати питан громадянства, розрізняють систему законодавчу та систему адміністративну. П законодавчій системі натуралізація здійснюється шляхом видання відповідне закону. При адміністративній системі — за рішенням адміністративного органу.
Звичайно, особи, які набувають громадянство через процедуру натуралізаі користуються такими ж правами та несуть ті ж обов'язки, як і всі інші громадя країни.
Надання громадянства у порядку натуралізації має певні особливості. Як прави натуралізація здійснюється на основі вільного волевиявлення особи. Це має свс наслідком припинення попереднього громадянства особи. Проте лише самого во; виявлення особи, що зацікавлена у набутті громадянства, недостатньо. Така осе має відповідати вимогам, які визначені у законодавстві країни щодо натуралізаці
У законодавстві будь-якої країни передбачаються певні передумови натуралізаі Як правило, вимагається таке:
1) досягнення особою повноліття;
2) письмова заява особи;
3) володіння мовою країни;
4) ценз осідлості, тобто певний мінімум часу проживання особи в країні тощо Встановлення певних умов, що є обов'язковими для набуття громадянства тієї
іншої країни, визнається у світовій практиці цілком правомірним. Право вста» лювати ті чи інші цензи та умови натуралізації передбачене, зокрема, Конвенці про скорочення безгромадянства. Метою встановлення кола певних вимог нату
1 Див.: Конституционное право развивающихся стран: общество, вдасть, личность. — М., 1990. — С. 2!
2 Див.: Сравнительное конституционное право. — М., 1996. — С. 271-272.
114
шації є прагнення захистити інтереси даної держави та забезпечити нормальне входження в нове суспільство людини, яка набуває громадянство.
У законодавстві України визначено ряд вимог та умов, які є обов'язковими для прийняття особи до громадянства У країни. Відповідно до ст. 16 Закону «Про громадянство України» іноземці та особи без громадянства можуть бути прийняті до громадянства України за 'їхніми клопотаннями.
Необхідні умови прийняття особи до громадянства України є такі:
1) визнання і виконання особою Конституції України та законів України;
2) неперебування особи в іноземному громадянстві. Ця умова ґрунтується на одному з основних принципів громадянства України — принципі єдиного громадянства України;
3) безперервне проживання особи на законних підставах на території України протягом останніх п'яти років. Ця вимога не поширюється на осіб, що виявили бажання стати громадянами України, за умови, якщо вони народилися чи довели, що хоча б один із їхніх батьків, дід чи баба народилися на території України;
4) володіння українською мовою в обсязі, достатньому для спілкування;
5) наявність у особи законних джерел існування.
Можливість набуття громадянства України значно полегшується для осіб, які мають певні заслуги перед нашою державою.
Відповідно до ст. 16 Закону вимоги, що передбачені в абзаці першому пункту З, пунктах 4,5 частини другої цієї статті, можуть не враховуватися у виняткових випадках. Таке може бути за рішенням Президента України щодо осіб, які мають визначні заслуги перед Україною, або якщо їх прийняття до громадянства України становить державний інтерес для України. Крім того, положення абзацу першого пункту З та пункту 4 частини другої статті 16 не поширюються на осіб, які перебувають у шлюбі з громадянами України. Це положення чинного законодавства України узгоджується, зокрема, із положеннями Конвенції про громадянство одруженої жінки (20.02.1957р.).
У всіх країнах однією з умов натуралізації є лояльність по відношенню до даного режиму. Особам, які вчинили проти нього злочини, громадянство, як правило, не надається.
У Законі «Про громадянство України» (ст. 16) визначені обставини, за яких громадянство України не може бути надане. Так, до громадянства України не приймаються особи, які:
1) вчинили злочини проти людства чи здійснювали геноцид, або вчинили злочини проти держави, або тяжкі злочини проти особи;
2) засуджені до позбавлення волі до зняття судимості;
3) особи, які перебувають під слідством або уникають покарання, чи вчинили злочин на території іншої держави;
4) особи, які перебувають на військовій службі, у службі безпеки, у правоохоронних органах, органах юстиції або органах державної влади іноземної держави.
Відповідно до ст. 11 Закону Про громадянство ще одним способом набуття громадянства є поновлення у громадянстві України, яке прийнято визначати як репатріацію, або реінтеграцію. Цей спосіб набуття громадянства є важливим для
115
особи, яка раніше перебувала у громадянстві України, але втратила його з якихосі причин. Закон передбачає, що така особа може бути поновлена у громадянств України за її клопотанням. Репатріація відрізняється від натуралізації спрощень порядком набуття громадянства. Порядок здійснення цього способу набуто громадянства України регулюється ст. 17 Закону «Про громадянство України». Так згідно із цією статтею особу, яка раніше перебувала у громадянстві України, можі бути поновлено за її клопотанням у громадянстві України через процедурі прийняття без урахування положень абзацу першого пункту 3 частини друге статті 16 Закону.
Відповідно до законодавства України громадянство може набуватись на під ставах, передбачених міжнародними договорами, згода* на обов'язковість якк надана Верховною Радою України (ст. 11 Закону «Про громадянство України»).
Статтею 4 Закону передбачено, що коли міжнародним договором України вста новлено інші правила, ніж ті, що містяться у цьому Законі, застосовуються правил; міжнародного договору, згода на обов'язковість якого надана Верховною Радон України. Згідно ж зі ст. 9 Конституції чинні міжнародні договори, згода н; обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національної-! законодавства України.
Наведені положення чинного законодавства свідчать, що підставами набуті; громадянства України можуть бути, зокрема, такі загальновизнані форми набуті, громадянства, як групове надання громадянства, а також вибір громадянства, як визначається як оптація.
Групове надання громадянства — це наділення громадянством населення певне території у спрощеному порядку, або надання у спрощеному порядку громадянств переселенцям. Це може бути у випадку, коли частина території переходить від однії держави до іншої (трансферт — передавання). За таких обставин населення, щ> проживає на цій території, звичайно користується правом оптації, тобто правої вибору громадянства. Кожен може обрати собі нове громадянство або зберегт: попереднє1.
У колишньому СРСР оптація відбувалася у відповідності з радянсько-польської угодою про репатріацію від 25 березня 1937 року.
Нарівні із зазначеним у світовій практиці оптація застосовується щодо осіб, яі мають подвійне громадянство.
У разі, коли громадянин якоїсь держави має одночасно і громадянство ініш держави, то йому може надаватись право оптувати якесь одне з них. Можливіст застосування оптації у таких випадках передбачається конвенціями про багате громадянство .
Загальновизнано, що оптація як вибір громадянства особою, яка має більше, ні: одне громадянство, є найдемократичнішим та поширеним способом усунення ві падків подвійного громадянства, наявність якого створює юридичну невизн;
1 Див.: Колосов Ю., Кузнецов В, Международное право. — М., 1995. — С. 96; КонституционнІ (государственное) право зарубежньїх стран. — М., 1996. — Т. 1. — С. 128.
Конвенція про скорочення випадків багатогромадянства та про військову повинність у випаді багатогромадянства від 6 травня 1963 р.
116
ченість, а тому порушує оптимальний режим правового регулювання статусу особи внутрішньодержавним правом.
У Законі «Про громадянство України» визначені види документів, які підтверджують громадянство України. Відповідно до ст. 5 Закону документами, які підтверджують громадянство України є: паспорт громадянина України, а для осіб віком до 16 років — свідоцтво про народження.
Зразки й порядок видачі паспорта громадянина України та свідоцтва про народження визначаються положеннями про паспорт громадянина України та про свідоцтво про народження, які затверджуються Верховною Радою України.
Таким чином, аналіз норм законодавства України, які визначають підстави і регулюють порядок набуття громадянства України, свідчить, що в них закріплено змішану систему набуття громадянства, при якій переважне значення принципу права крові поєднується із застосуванням принципу права ґрунту. Особливо чітко таке поєднання знаходить свій прояв у тих нормах Закону «Про громадянство України», які регулюють різноманітні питання набуття громадянства дітьми, та випадків зміни їхнього громадянства.
§ 3. Підстави та форми припинення громадянства України
З проблемою набуття громадянства тісно пов'язане інше не менш важливе питання що стосується підстав і порядку припинення громадянства України.
Припинення громадянства — це припинення постійного правового зв'язку особи з певною державою.
У світовій практиці громадянство може припинятися, як правило, за наявності таких підстав: по-перше, правовий зв'язок особи з державою може припинятися внаслідок виходу особи із громадянства за власним бажанням, що визначається як репатріація; по-друге, у ряді країн однією з підстав припинення громадянства є примусове позбавлення громадянства.
Така підстава припинення громадянства, як позбавлення особи громадянства, звичайно, є санкцією держави по відношенню до особи, яка вчинила протиправні дії. У світовій практиці такий захід, як правило, застосовується лише щодо тих громадян, які набули громадянство у порядку натуралізації, і то протягом порівняно нетривалого часу після натуралізації. Наприклад, австрійський закон про громадянство, який допускає позбавлення громадянства натуралізованих громадян, забороняє це робити після спливу 6 років з моменту натуралізації (абзац 3 § 34 Закону).
Примусове позбавлення громадянства осіб, що набули його в порядку натуралізації, визначається як денатуралізація. Іноді така підстава, як примусове позбавлення громадянства, може застосовуватись і щодо осіб, якими воно набуте з народження. Цей порядок визначається як денаціоналізація. За загальним правилом у законодавстві можуть встановлюватися й інші підстави припинення громадянства, воно також може припинятися на підставі міжнародних договорів.
У колишньому СРСР така підстава припинення громадянства як позбавлення особи громадянства була закріплена у законодавстві і застосовувалась на практиці. Позбавлення громадянства передбачав Закон «Про громадянство СРСР» 1978 року.
117
Така підстава припинення радянського громадянства могла застосовуватись за рішенням Президії Верховної Ради СРСР у виключних випадках і по відношенню до тих осіб, які вчинили дії, що ганьблять звання радянського громадянина. На практиці ж позбавлення радянського громадянства головним чином застосовувалося щодо радянських громадян, які були «незручними» для того режиму, а отже, небажаних для нього (дисидентів).
Україна, йдучи шляхом втілення у законодавстві нашої держави прогресивних положень міжнародного права, зокрема, засад, що визначені Загальною Декларацією прав людини (стаття 15), відповідно до якої кожна людина має право на громадянство і ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства, не передбачає такої підстави припинення громадянства. "^"Т*****"
Аналіз положень чинного законодавства України, які регулюють питання припинення громадянства України, свідчить, що в його нормах втілені демократичні засади, які містяться у міжнародно-правових документах. Так, відповідно до ст. 15 Загальної Декларації прав людини та ст. 8 Конвенції про скорочення безгрома-дянства кожна людина має право на громадянство, ніхто не може бути безпідставно позбавлений громадянства.
Це демократичне положення знайшло своє втілення у ст. 25 Конституції України та у преамбулі Закону України «Про громадянство України», відповідно до яких громадянин України не може бути позбавлений громадянства або права змінити громадянство. Таким чином, у законодавстві України встановлюється заборона на позбавлення громадянина України громадянства. Жоден державний орган, жодна посадова особа не можуть вчинити таке за будь-яких обставин, оскільки, загальновизнано, що позбавлення людини громадянства суперечить її природним правам.
Відповідно до законодавства України громадянство може припинятися з різних підстав. Припинення громадянства може бути пов'язане з бажанням людини набути громадянство іншої держави, що обумовлює припинення громадянства України. Громадянство може припинятися і в тому випадку, коли громадянин України вчинив дії, що за законодавством унеможливлюють перебування його в громадянстві України.
Згідно з Конституцією України (ст. 4) підстави припинення громадянства У країни визначаються законом. Власне перелік підстав, за якими може бути припинено українське громадянство та порядок його припинення, визначено у Законі «Про громадянство України».
Відповідно до Закону (ст. 18) громадянство України може припинятися за такими підставами:
1) внаслідок виходу з громадянства України;
2) внаслідок втрати громадянства України;
3) за підставами, передбаченими міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.
Отже, в законодавстві чітко визначені підстави, за якими може бути припинене українське громадянство.
Першою підставою припинення громадянства України, за Законом, є вихід з громадянства. Припинення громадянства за цією підставою здійснюється у певному
118
порядку. Цей порядок врегульовано ст. 19 Закону. Відповідно до Закону, вихід з громадянства України здійснюється за клопотанням особи на підставі рішення уповноваженого органу держави. Проте одного лише клопотання заінтересованої у виході із громадянства особи недостатньо. Необхідно, щоб така особа на момент подання заяви про вихід з громадянства України виконала усі зобов'язання перед державою, насамперед, майнові, з якими пов'язані інтереси юридичних чи фізичних осіб на території України, а також вирішила, громадянство якої країни вона хоче набути. Інакше її клопотання про вихід з громадянства не може бути задоволеним. Такі вимоги встановлено у ст. 19 Закону, відповідно до якої у виході з громадянства України може бути відмовлено, якщо особа, яка подала клопотання про вихід, має невиконані зобов'язання перед державою або майнові зобов'язання, з якими пов'язані інтереси юридичних чи фізичних осіб на території України, або якщо вихід з громадянства призведе до того, що така людина набуде статус особи без громадянства.
Зазначені вимоги встановлюються з метою захистити права і законні інтереси громадян України, юридичних осіб та держави в цілому від будь-яких порушень, що можуть виникнути у зв'язку із виходом даної особи з громадянства України. Крім того, остання вимога наведеної статті Закону втілює положення Конвенції про скорочення безгромадянства, що спрямовані на зменшення кількості осіб без громадянства.
Особі, яка відповідає зазначеним вимогам, не може бути відмовлено у виході із громадянства України.
Таким чином, припинення громадянства України внаслідок виходу з громадянства є результатом вільного волевиявлення особи, яка бажає набути громадянство іншої держави.
Нарівні з припиненням громадянства України у зв'язку із бажанням особи набути громадянство іншої держави, воно може бути припинено також внаслідок його втрати. За певних обставин, коли громадянином України вчинено дії, що порушують законодавство нашої держави, громадянство України може бути втрачене. 'Отже, наступною підставою припинення громадянства України є його втрата.
У Законі «Про громадянство України» визначено обставини, за яких громадянство України втрачається. Відповідно до ст. 20 Закону громадянство України втрачається за таких обставин: по-перше, якщо громадянин України добровільно набув громадянство іншої держави; по-друге, внаслідок вступу особи на військову службу, в службу безпеки, правоохоронні органи, органи юстиції або органи державної влади іноземної держави без згоди на те державних органів України та за поданням відповідних державних органів України; по-третє, якщо громадянство України набуто внаслідок подання явно неправдивих відомостей або фальшивих документів; по-четверте, якщо особа, яка перебуває за межами України, не стала без поважних причин на консульський облік протягом семи років.
У Законі визначено, які саме обставини вважаються поважними, а, отже, не тягнуть за собою втрату громадянства України. Згідно зі ст. 20 Закону поважними причинами вважаються такі:
1) відсутність дипломатичних представництв або консульських установ України в країні постійного проживання громадянина України;
119
2) його тривала хвороба;
3) воєнні дії та інші ситуації надзвичайного характеру.
Проте лише факту наявності однієї з перелічених у ст. 20 Закону дбставин нел татньо для того, щоб громадянин України визнавався таким, що втратив українс громадянство і набув громадянство іноземної держави. Відповідно до ст. 20 Заю за громадянином України не визнається належність до іноземного громадянстві прийняття рішення відповідного органу України про втрату ним громадянс України. .
§ 4. Громадянство дітей при різному громадянству батьків, при зміні громадянства батьків та при усиновленні
Переважна більшість громадян України набуває українське громадянстві моменту народження. Причому, за законодавством України, домінуючим критер у набутті дитиною громадянства є принцип права крові. Дитина, яка народилася подружжя, що є громадянами України, набуває відповідно до ст. 12 Закону г мадянство України незалежно від того, чи народилася вона на території України: за її межами. Отже, дитина, батьки якої є громадянами України, набуває гроі дянство нашої держави автоматично в силу самого факту її народження і незалея від прояву волі такої дитини чи її батьків. Поряд з тим, згідно зі ст. 13 Закону І громадянство, у якій втілено принцип права ґрунту, при різному громадянс батьків, один з яких на момент народження дитини перебував у громадянс України, дитина визнається громадянином України в тому випадку, якщо ві народилася на території України, а також якщо вона народилась за межами Украї але батьки, або один з них у цей час постійно проживали в Україні.
Разом з тим, у певних, визначених законодавством випадках, при набутті дитин громадянства вольовий характер може бути, але тільки з боку її батьків. За певн визначених у Законі обставин, батьки можуть обрати для своєї дитини громадянс іншої держави. Так, згідно зі ст. 13 Закону, громадянство дитини визначаєтьа письмовою згодою батьків у тому разі, якщо вона народилася за межами Украї від батьків, що перебувають у різному громадянстві, один з яких на момент її на дження перебував у громадянстві України, і якщо в цей час обоє з батьків постіі проживали за межами України.
Вирішуючи таким чином питання, що розглядається, Закон виходить із ріві прав матері і батька при обранні громадянства для їхньої дитини. У тому ж випа^ коли батько або мати дитини на момент її народження перебували у громадянс України, а другий був особою без громадянства чи був невідомий, дитина визнаєт громадянином України незалежно від місця її народження (ст. 13).
Норми, які регулюють питання громадянства дітей при зміні громадянства їх батьків, при усиновленні, встановленні опіки, піклування, вміщені в окреме розділі Закону «Про громадянство України» (Розділ IV — Громадянство дітей у] зміни громадянства батьків і в разі усиновлення).
Громадянство дитини може змінюватись внаслідок набуття її батьками г мадянства України або у зв'язку з виходом їх із громадянства України. Ці питаї
120
регулюються статтею 21 Закону, відповідно до якої у разі зміни громадянства батьків, внаслідок якої обоє стають громадянами України або обоє виходять з громадянства України, відповідно змінюється громадянство їхніх дітей.
У тому випадку, коли відомий лише один із батьків дитини, то в разі зміни громадянства цієї особи відповідно змінюється громадянство дитини. Метою цієї норми Закону є прагнення забезпечити однакове громадянство для всіх членів сім'ї. Але слід враховувати, що у зазначеному порядку вирішується питання щодо громадянства лише тих дітей, які не досягли 16-річного віку. Зміна громадянства дітей у віці від 16 до 18 років відбувається у іншому порядку.
Відповідно до ст. 27 Закону, зміна громадянства дітей віком від 16 до 18 років у разі зміни громадянства їхніх батьків, а також у разі усиновлення, може відбуватись тільки за згодою самих дітей. Заява дитини щодо зміни її громадянства має бути викладена у письмовій формі і нотаріально засвідчена. Порядок оформлення документів з питань громадянства визначається у статті 34 Закону про громадянство.
Необхідно також зупинитись ще й на такій проблемі. При натуралізації іноземців виникає питання про визначення громадянства їхніх дітей. Ці питання досить детально врегульовані у законодавстві України. Так, відповідно до ст. 23 Закону, якщо громадянином України стає один із батьків, а другий залишається іноземцем, дитина може набути громадянство України за клопотанням про це того з батьків, який набуває громадянство України, та за згодою другого з батьків. У тому випадку, коли Іромадянином України стає один із батьків, а другий залишається особою без громадянства, дитина, яка проживає на території України, стає громадянином України. Коли ж громадянином України стає один із батьків, а другий залишається особою без громадянства, дитина, яка проживає поза межами України, може набути громадянство України за клопотанням про це того з батьків, який набуває грома-Іство України.
Наступною проблемою, що потребує розгляду, є питання щодо визначення громадянства дітей при 'їх усиновленні. Усиновлення базується на певних засадах і має відповідати встановленим у законодавстві України вимогам. Усиновлення обов'яз-Іво має здійснюватись лише в інтересах дитини, яку усиновляють. Усиновлення дітей-громадян України іноземними громадянами на території нашої держави здійснюється у визначеному у законодавстві України порядку і за загальними підставами на прохання усиновителя.
При усиновленні дітей одним із найважливіших є питання, що стосується їхнього громадянства. За законодавством України про усиновлення громадянство дітей в залежності від різних обставин може як зберігатися, так і змінюватися. Питання громадянства дітей при їхусиновленні детально регламентуються ст. 26 Закону «Про громадянство України». Відповідно до ст. 26 Закону при усиновленні дитини, яка є громадянином України, подружжям, один з якого є громадянином України, а другий — іноземцем, така дитина зберігає громадянство нашої держави. Однак за иопотанням усиновителів такій дитині може бути дозволено змінити громадянство. За дитиною, якає громадянином У країни та усиновлена особами без громадянства або подружжям, один з якого є громадянином України, а другий — особою без громадянства, зберігається громадянство України. У тому випадку, коли діти уси-
121
новляються іноземцями, за ними зберігається громадянство України. У разі набуї дітьми громадянства іншої держави, з досягненням 18-річного віку, вони маю визначитися щодо громадянства України.
У ст. 25 Закону про громадянство регулюється порядок визначення громадянст дітей, які е іноземцями або особами без громадянства за умови їх усиновлення. Ва новлено, що дитина, яка є іноземцем або особою без громадянства і яку усиновляю громадяни України, або над якою встановлено опіку чи піклування громад України, стає громадянином України.
Дитина, яка є іноземцем або особою без громадянства і яку усиновляє подруяо або над якою встановлено опіку, піклування, подружжя, один з якого є громал нином України, а другий — особою без громадянства, стає громадянином Україн:
Дитина, яка є особою без громадянства і яку усиновляє подружжя, або над яке встановлено опіку, піклування, подружжя, один з якого є громадянином У країв стає громадянином України.
Дитина, яка є іноземцем і яку усиновляє подружжя, або над якою встановлеї опіку, піклування, подружжя, один з якого е громадянином України, а другий — ін земцем, стає громадянином України за згодою усиновителів, опікунів, піклувал ників.
Таким чином, аналіз норм законодавства України, що регламентують відносні громадянства і, зокрема, норм, які регулюють різноманітні питання набуття і змії громадянства дітей, свідчить про те що, в законодавстві забезпечується пріорит громадянства України.
§ 5. Органи, що вирішують питання громадянства України, та порядок вирішення цих питань
Для кожної людини як набуття, так і припинення її громадянства Укра'іни м наслідком істотні зміни у її правовому становищі.
Значимість цих питань для людини і держави обумовлює потребу детальн регламентації у законодавстві самого порядку їхнього розгляду і вирішення.
Основні засади правового регулювання порядку вирішення питань громадянст визначені в Конституції України. Усебічна й детальна регламентація цих питаї здійснюється у Законі «Про громадянство України» та в інших нормативних акт України.
Вирішення всього комплексу питань, пов'язаних із проблемами громадянст України, віднесено законодавством до компетенції відповідних органів держави Президента України, Міністерства внутрішніх справ України та підпорядковані йому органів, Міністерства закордонних справ України, дипломатичних предста ництв та консульських установ України за кордоном.
Істотне значення для кожної людини і держави інституту громадянства обум вило необхідність встановити порядок, за яким прийняття рішень у питаннях гр мадянства віднесено до повноважень глави нашої держави — Президента Україн Саме Президент України згідно з Конституцією та Законом «Про громадянст] України» (ст. 28) приймає рішення про: 1) прийняття до громадянства Україн
122
2) припинення громадянства України. Отже, прийняття рішень у питаннях громадянства становить прерогативу глави держави. Тому заяви про вирішення питань щодо громадянства подаються громадянами України, іноземними громадянами та особами без громадянства на ім'я Президента України (ст. 34 Закону). Особи, які постійно проживають в Україні, подають такі заяви через органи внутрішніх справ України. Відповідні органи внутрішніх справ приймають такі заяви, і разом з необхідними документами надсилають на розгляд Президента України. Заяви з питань громадянства України від осіб, які постійно проживають за кордоном, приймають Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва і консульські установи України за кордоном і разом з необхідними документами надсилають на розгляд Президента України (ст. 29, ЗО, 31 Закону). Відповідно до Закону для попереднього розгляду питань громадянства Президент України утворює Комісію з питань громадянства (ст. 35). Така Комісія утворюється на строк повноважень Президента України, її склад затверджується Указом Президента.
Зараз в Україні діє Комісія з.питань громадянства при Президентові, утворена 1994р. її склад затверджено Указом Президента України від 9 грудня 1994 р. До складу Комісії входять 11 осіб. Членами Комісії є: представники Міністерства внутрішніх справ, Міністерства закордонних справ, відомств, народні депутати, представники громадськості.
Розглядаючи заяви і подання з питань громадянства, Комісія всебічно оцінює доводи заявника, зміст подання, висновки державних органів, інші документи, що подані з конкретної справи. Комісія має право вимагати у справі, що знаходиться у її провадженні, матеріали, документи від відповідних державних органів і об'єднань громадян, які мають подати необхідну інформацію у встановлений Комісією строк, утому числі про можливість працевлаштування, житлового та іншого забезпечення заявника в Україні. Комісія вносить на розгляд Президента України пропозиції щодо кожної заяви або подання, а також висновки щодо дотримання вимог прийняття до громадянства України, які передбачені у статті 16 Закону «Про громадянство України». Рішення Комісії оформляється протоколом, що підписується всіма членами Комісії, які брали участь у засіданні (ст. 35).
Відповідно до ст. 29 та 33 Закону «Про громадянство України», питання, що стосується визначення належності осіб, які проживають на території України, до громадянства України, віднесено до компетенції Міністерства внутрішніх справ України і підпорядкованих йому органів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі. Зазначені органи здійснюють також інші повноваження щодо вирішення питань громадянства України. Вони згідно зі ст. 29 Закону готують подання про втрату громадянства України особами, які постійно проживають на території України, а також реєструють припинення громадянства України особами, які постійно проживають в Україні. Ці ж питання щодо осіб, які постійно проживають за межами України, вирішують згідно зі ст. ЗО та 33 Закону Міністерство закордонних справ України, дипломатичні представництва і консульські установи України.
У Законі «Про громадянство України» детально регламентується порядок вирішення питань громадянства, процедура розгляду заяв і подань з питань грома-
123
дянства, встановлено перелік документів, наявність яких необхідна при їх вирії ні. Строк розгляду заяви або подання з питань громадянства не повинен, згід ст. 36 Закону, перевищувати одного року.
Повторні заяви з питань громадянства розглядаються, як правило, по закінч одного року після попереднього рішення з цього питання.
У разі виникнення істотних обставин, які не були і не могли бути відомі заяви повторні заяви можуть бути розглянуті і раніше.
Після попереднього розгляду заяв і подань з питань громадянства Комісією Президентові, вона передає всі матеріали конкретної справи разом зі свс пропозиціями на розгляд і вирішення Президента України. На основі розп матеріалів за справою Президент приймає остаточне рішення і видає відповід правовий акт.
З питань громадянства Президент України видає укази (ст. 36). Зміни в громал стві настають у день видання указу Президентом України, якщо указом не встан лено інше. У законодавстві України визначено порядок виконання прийнятих П зидентом України рішень у питаннях громадянства. Виконання таких рішень щ< осіб, які постійно проживають в Україні, покладається на Міністерство внутріш справ України та підпорядковані йому органи в Автономній Республіці Крі областях, містах Києві і Севастополі та на відділи реєстрації актів громадянські стану місцевих органів виконавчої влади й органів місцевого самоврядування. С: совно ж осіб, які постійно проживають за кордоном, виконання рішень Президе* покладається на Міністерство закордонних справ України, дипломатичні предст; ництва і консульські установи України за кордоном.
Здійснення контролю за виконанням рішень з питань громадянства покладаєть на Комісію з питань громадянства при Президентові України (ст. 37 та 39 Закону),
Відповідно до ст. 41 Закону про громадянство відмова у прийнятті заяв з питаї громадянства та інші дії посадових осіб щодо порядку розгляду справ п[ громадянство і виконання рішень з цих питань можуть бути оскаржені до суду встановленому законом порядку.
Рішення з питань громадянства, прийняті Президентом України, можуть буї розглянуті на відповідність їх Конституції України Конституційним Судом Україн за конституційним поданням суб'єктів права на конституційне подання. Таким суб'єктами є не менш як сорок п'ять народних депутатів України, Верховний Су України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рад Автономної Республіки Крим (ст. 40).
Таким чином, викладене свідчить, що серед інститутів конституційного праві України громадянство України є одним із найважливіших правових інститутів.) нормах законодавства України, що регулюють цей інститут, в цілому відображев положення міжнародних документів з питань громадянства, враховано позитивнії! досвід законодавчого регулювання аналогічних питань в інших країнах.
Встановлене Конституцією України і Законом про громадянство право на громадянство визнається одним із невід'ємних прав людини.
124
РОЗДІЛ VI
КОНСТИТУЦІЙНІ ПРАВА, СВОБОДИ І ОБОВ'ЯЗКИ ЛЮДИНИ І ГРОМАДЯНИНА
§ 1. Поняття конституційно-правового статусу людини і громадянина
У сучасній Конституції України особливе значення відведено закріпленню місця і лі людини в суспільстві й державі.
Принципово новим положенням у конституційній практиці України є визнання 'Іоритету прав і свобод людини щодо державних та інших інтересів. Людина, її :ття і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнані найвищою иіальною цінністю (ст. З Конституції України). Крім того, права і свободи людини, арантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, а забезпечення прав -обод людини — її головний обов'язок.
Закріплення цих найважливіших положень у загальних засадах конституційного рою України, а також розміщення в спеціально присвяченому правам людини тому розділі Конституції України майже третини статей від загальної їх кількості, лчить про достатньо високий рівень визнання і формування конституційного гусу людини та громадянина в Україні.
Іей статус охоплює тільки конституційні норми. Він становить основу більш пьного правового статусу людини, який визначається значною кількістю норм іііх галузей українського права.
ой/іке час треба зазначити, що конституційний статус людини не вичерпує І змісту основ правового статусу людини. Доповнення конституційного ста-найважливішими положеннями низки інших правових актів конституційного
Іонодавства дозволяє сформувати його як один із найголовніших інститутів кон-
ційного права.
Конституційно-правовий статус людини і громадянина — це визначені Консти-цією України та іншими правовими актами конституційного права місце, поло-
ня і роль людини та громадянина в суспільстві й державі. Сутність правового статусу людини обумовлюється, насамперед, соціальним ста-ом людини, який визначається характером праці і власності у державі і суспіль-
Ві.
ІАле більшою мірою характеристика цього статусу людини і громадянина пов'я-
на з його структурою, що складалася упродовж тривалого історичного періоду
звитку людства.
і юридичній літературі до структури правового статусу відносять різні елементи. >ед основних можна назвати громадянство, правосуб'єктність, конституційні яципи, права і свободи, обов'язки, гарантії їх дотримання. Крім того, в літературі самостійних елементів такого статусу відносять юридичну відповідальність,,
(гереси людини тощо. Усі ці елементи характеризують і безпосередньо визначають
125
місце Індивіда в суспільстві І державі, тому їх можна включати до струю конституційно-правового статусу.
Перший елемент — громадянство (підданство) з давніх-давен стало начальним елементом становища (статусу) індивіда в суспільстві і державі свідчать джерела, ще в Стародавньому Римі вільні люди мали різний сп громадянина (патриція) або просто людини (плебея).
Громадянство — це вихідне начало формування як правового статусу людиі цілому, так і конституційно-правового статусу її зокрема. Саме громадянство в новлює постійний правовий зв'язок особи і держави.
Другим елементом конституційно-правового статусу людини, що пов'язані громадянством, є правосуб'єктність особи, тобто її правоздатність і дієздатній тому числі і конституційна.
До конституційних принципів, що складають третій елемент статусу люди громадянина, відносять:
рівноправність, тобто рівність у правах і свободах взагалі; невід'ємність і відчужуваність прав; гуманістичну спрямованість прав і свобод; загальнодоа ність; безпосередню дію прав і свобод; гарантованість; заборону незаконного об ження конституційних прав і свобод; відповідність міжнародно-правовим актаїу ЧДентральне місце у структурі конституційно-правового статусу людини і г мадянина належить конституційним (основним) правам і свободам людини і гро дянина. Усі інші елементи правового статусу ґрунтуються і об'єднуються навю них.
Найголовніше призначення прав і свобод людини — розкриття змісту правов статусу. Крім того, вони виступають як принцип конституційного устрої визначають спрямованість діяльності держави (ст. 2 і ст. 18 Конституції України]
Невід'ємним елементом правового статусу людини є конституційні обов'яз Обов'язки — це встановлені і закріплені на конституційному рівні види і м суспільне необхідної поведінки людини і громадянина.
Самостійним і основним елементом конституційно-правового статусу людин гарантії забезпечення конституційно-правового статусу. Серед гарантій моя виділити судовий захист прав і свобод людини, правову допомогу кожній люди гарантії при здійсненні правосуддя тощо.
V—І
§ 2. Система конституційних прав і свобод людини і громадянина в Україні
Права і свободи людини є основним елементом, ядром її правового статусу. На( ваючи свого закріплення в Конституції України, вони визначають міру можлиі поведінки, відображають певні її межі, можливість користуватися благами для заі волення своїх інтересів і потреб.
Конституційні права і свободи мають свою систему й ознаки, що відрізняють їх І інших прав і свобод. По-перше, вони володіють верховенством. Усі інші прав свободи повинні відповідати їм. Вони є правовою базою для прийняття всіх інш прав і свобод, що деталізують їх. По-друге, конституційні права і свободи є нормаї
126
прямої дії і мають гарантований захист. По-третє, вони базуються на конституційних принципах рівності для кожного і не можуть обмежуватись чи скасовуватись.
Класифікація конституційних прав і свобод може здійснюватися за різними критеріями. Але будь-яка класифікація, як і всякі методи і прийоми вивчення, має суб'єктивний характер.
У той же час визнаними критеріями класифікації прав і свобод є: єдність конституційних та пов'язаних з ними прав і свобод; однорідність прав і свобод незалежно від місця розташування у Конституції чи інших джерелах конституційного права; відповідність історичному характерові їх виникнення і розвитку. Закріплюючи права і свободи людини і громадянина, Конституція України не визначає їх системи, ж передбачає певну послідовність їх викладення у другому розділі «Права, свободи та обов'язки людини і громадянина».
Залежно від суб'єкта їх можна поділити на права і свободи людини (особи), права ісвободи громадянина; права і свободи іноземців та ін.
За характером суб'єктів та формою здійснення права і свободи поділяють на індивідуальні і колективні (групові). До останніх відносяться право нації, народу на самовизначення, права національних меншин та деяких інших категорій населення (дитини, молоді тощо).
Права і свободи поділяють також на основні (конституційні) і додаткові (конкретизуючі). У літературі існують й інші класифікації. Але в сучасних умовах найпоширенішою і визнаною класифікацією прав і свобод у конституційному праві є їх поділ за змістом і сферою дії. Виділяють три найголовніші види прав і свобод: у сфері особистого життя і безпеки людини; у сфері державного і суспільно-політичного життя; у сфері економічної, соціальної і культурної діяльності.
Закріплюючи права і свободи людини і громадянина, інших категорій населення, Конституція України не визначає їх системи й поділ на різні групи, але передбачає певну послідовність при їх викладенні.
Виходячи із загальновизнаних у теорії конституційного права критеріїв, права і свободи людини та інших категорій можна поділити на п'ять основних груп: особисті (громадянські), політичні, економічні, соціальні та культурні. Ця класифікація, а також віднесення прав і свобод до тієї чи іншої групи мають доволі умовний характер. Наприклад, право на працю можна віднести як до економічних, так і до соціальних прав.
До особистих (громадянських) прав і свобод людини відносять у першу чергу: право на життя, на повагу до її гідності, свободу та особисту недоторканність, свободу думки і слова, світогляду і віросповідання, свободу пересування тощо.
Політичні права і свободи людини і громадянина включають, насамперед: право на участь в управлінні державними справами, на об'єднання у політичні партії та громадські організації, на проведення зборів, мітингів, демонстрацій, виборчі права та деякі інші.
До економічних, соціальних та культурних прав людини відносять, зокрема: право на власність, на заняття підприємницькою діяльністю, право на працю та пов'язані з нею інші трудові права, право на освіту, на житло, на охорону здоров'я та інші.
III!
127
Більш детальний аналіз зазначених прав і свобод подається в наступних розді підручника.
Але при визначенні тієї чи іншої системи прав і свобод людини в Україні слід ви дити з того, що для розвитку національного законодавства з прав людини в кожі країні, в тому числі і в Україні, велике значення мають загальновизнані міжнаро, стандарти (нбрми) з цих питань.
У**Міжнародні договори й угоди з прав людини, які офіційно визнаються державо стають обов'язковими для виконання. Це положення набуло свого закріпленні Конституції України, у відповідності зі ст. 9 якої чинні міжнародні договори, згс на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національне законодавства.
Загальновизнано, що найбільший розвиток прав і свобод людини у світове масштабі почався після Другої світової війни зі створенням Організації Об'єднай Націй, членом і засновником якої є Україна. У прийнятому Статусі ООН був закрі лений обов'язок держав здійснювати співробітництво у розвиткові поваги до пр людини й основних свобод без жодної дискримінації.
Одним із найперших найважливіших актів міжнародно-правового значення сі ла Загальна декларація прав людини, день прийняття якої 10 грудня 1948 року огол шено всесвітнім Днем прав людини. Декларація складається з преамбули і ЗО стате У першій статті проголошено: «Всі люди народжуються вільними і рівними в сво правах. Вони наділені розумом і совістю і повинні діяти стосовно один одного в д) братерства.» Принцип вільності і недискримінації людини незалежно від рас кольору шкіри, мови, релігії, політичних переконань та інших ознак передбачаєтьі в другій статті Декларації. У наступних статтях Загальної декларації ВИЗНЗЧЄЕ громадянські (особисті) і політичні права (ст. ст. 3-21), викладені в семи наступні статтях (ст. ст. 22-28) економічні, соціальні і культурні права.
Незважаючи на те, що норми цього нормативного акта міжнародного праї мають декларативний характер і не передбачено механізмів забезпечення виконані; встановлених норм, Загальна декларація відіграла важливу роль і продовж) визначати напрями, найголовніші критерії (стандарти) з прав людини для їх досяі нення у всіх країнах світу.
Продовженням встановлення загальновизнаних стандартів з прав людини стал прийняття Генеральною Асамблею ООН 16 грудня 1966 року ще двох актів: Мі» народного Пакту про економічні, соціальні та культурні права і Міжнародного паю про громадянські та політичні права, а також факультативного протоколу д останнього.
Усі ці документи визнані і ратифіковані Україною.
Загальну декларацію прав людини і вказані міжнародні пакти разом з ФакулІ тативним протоколом у дипломатичній роботі і літературі об'єднують під єдиної назвою «Міжнародний білль прав людини», або «Міжнародна хартія прав людини»;
Поряд з цими найважливішими нормативними актами Генеральною АсамблеєІ ООН та іншими її органами й організаціями прийняті інші міжнародні документи прав людини (конвенції, угоди, рекомендації тощо), більшість з яких визнай Україною. Ці документи (залежно від змісту) можна об'єднати у кілька груп:
128
найголовніші природні та інші права і свободи людини;
права народів, окремих груп населення та запобігання дискримінації: Декларація пропадання незалежності колоніальним країнам і народам; Конвенція про права дитини 1989 р.; Конвенція про право народів на мир 1984 р.; Декларація про ліквідацію всіх форм дискримінації щодо жінок 1967 та інші;
вимоги щодо запобігання злочинам проти людства, рабства, торгівлі людьми та їх експлуатації: Конвенція про запобігання злочинам геноциду і відповідальність за нього 1948 р.; Конвенція про примусову працю тощо;
права людини у сфері правосуддя та захисту від зловживань з боку державних органів та їх посадових осіб: Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку 1979 р.; Декларація основних принципів правосуддя щодо жертв злочину і зловживання владою 1985 р. та інші.
Наведені найважливіші загальновизнані стандарти з прав людини обумовлюють як розвиток конституційно-правового регулювання прав і свобод людини в Україні, так і практику їх застосування та захист від порушень.
§3. Громадянські (особисті) права і свободи людини
Ці права і свободи становлять першооснову конституційно-правового статусу людини і громадянина. Більшість із них є природними, невід'ємними правами людини і громадянина, які не можуть бути обмежені.
Особисті права і свободи людини закріплені в значній кількості статей Конституції України, які відповідають міжнародним стандартам.
; До цієї групи прав і свобод відносяться: права людини на життя та його захист, на повагу до її гідності, на свободу та особисту недоторканність, на невтручання в особисте життя та таємницю листування, на недоторканність житла, на свободу думки і слова, свободу світогляду і віросповідання, свободу пересування та проживання.
1. Право на життя та його захист. Це право є найголовнішим невід'ємним правом кожної людини. Воно є першоосновою, яка дозволяє людині володіти всіма іншими правами та свободами. Це право передбачене міжнародними правовими актами з прав людини. Вперше в Україні це право знайшло своє закріплення в Конституції України 1996 року, ст. 27 якої передбачає, що кожна людина має невід'ємне право на життя, і ніхто не може бути свавільно його позбавлений. Конституційний обов'язок захищати життя людини покладений насамперед на державу.
У той же час кожна людина має право захищати своє життя і здоров'я, а також жита і здоров'я інших людей від протиправних посягань.
Держава забезпечує право на життя людини різними заходами в галузі охорони здоров'я, охорони праці, пожежної та екологічної безпеки, боротьби із злочинністю.
Кримінальним кодексом України визначені злочини проти життя і здоров'я людини, за які передбачаються різні покарання, за найтяжчі з яких за вироком суду призначається позбавлення волі, а у виняткових випадках — смертна кара.
З правом на життя тісно пов'язане питання про смертну кару. У Конституції України це положення не знайшло свого відображення. У той же час низкою міжнародно-правових актів і чинним кримінальним законодавством України передбачені випадки і вимоги щодо застосування смертної кари.
129
Відповідно до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права пер бачається позбавлення життя державою на законних підставах — за вироком с про страту за скоєння особливо небезпечного злочину (ст. 6). Підставами г бавлення життя, що передбачені Європейською конвенцією з прав людини, є: зах будь-якої людини від незаконного насильства; здійснення правомірного арешту запобігання втечі особи, що законно тримається під вартою; правомірне вж право з метою придушення бунту чи заколоту (ст. 2). Смертна кара на сьогодні іс у понад ста країнах світу.
Однак у світі поширюється негативне ставлення до смертної кари і вживаєт заходів щодо її скасування. Рекомендації щодо відмови від застосування смерт кари у мирний час передбачені Другим Факультативним протоколом до Міжнар ного пакту про громадянські і політичні права та Протоколом № 6 до Європейсь конвенції з прав людини. В Україні, яка є членом Ради Європи і визнає міжнаро угоди, обговорюється можливість скасування смертної кари у мирний ч Прийнято рішення про введення мораторію на застосування смертної кари і внес ня відповідних змін до законодавчих актів, насамперед до Кримінального коде: України.
З правом на життя тісно пов'язаний захист людини від злочинів проти миру і лв ства, якими є війни, воєнні злочини, геноцид. Ці питання не знайшли св< відображення в Конституції України, однак, вони регулюються низкою міжнарі них угод.
2. Право на повагу до гідності людини. Честь і гідність людини є надзвичай важливою складовою частиною людського життя. Повага до людини невід'ємна неї і є її правом. Це право є загальновизнаним на міжнародному рівні і в ноі Конституції вперше в Україні знайшло своє закріплення на конституційному рів:
Загальне визнання гідності людини незалежно від її місця і ролі в державі й с пільстві передбачено в ст. 21 Конституції України, яка проголошує, що «усі люд: вільні і рівні у своїй гідності та правах».
Крім того, більш конкретно право кожного на повагу до його гідності передбаче уст. 28 Конституції України. Встановлено два напрями конституційного захисту: ності людини. По-перше, ніхто не може бути підданий катуванню, жорстокої нелюдському або такому, що принижує його гідність, поводженню чи покарана Це відповідає вимогам Міжнародної конвенції проти катувань та інших видів поі дження, що принижують людину (1984 р.), яка визнає злочином не лише катуваш а й віддання про це наказу.
По-друге, жодна людина не може бути піддана медичним, науковим чи інші дослідам без її вільної згоди.
На забезпечення поваги до гідності спрямовані також і деякі інші статті Консі туції України (ЗО, 32, 48), які передбачають права на достатній життєвий рівеї заборону втручання в особисте та сімейне життя, недоторканність житла тощо.
Зрештою, на забезпечення поваги до гідності людини спрямовані також різі манітні правові засоби адміністративного, цивільного та кримінального пра Зокрема ст. ст. 7, 440, 440 Цивільного кодексу України передбачають захист чес гідності та ділової репутації людини, встановлюють порядок спростування непр; дивих відомостей про особу та відшкодування завданої моральної і майнової шко) 130
3. Право людини на свободу та особисту недоторканність. Свобода є однією з найголовніших умов життя людини. Право людини на свободу — це фактично і є сама свобода, тобто можливість людини здійснювати будь-які правомірні дії. Право на свободу є природним правом кожної людини, яка народжується вільною і має право вільно обирати для себе засоби і характер спілкування з середовищем, що її оточує. Саме один із принципів правової держави, зафіксований ст. 19 Конституції України, передбачає запровадження таких засобів забезпечення правопорядку, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
З правом людини на свободу тісно пов'язане її право на особисту недоторканність, які закріплені в ст. 29 Конституції України. У той же час ці права людини мають свої особливості, предмет регулювання та механізм реалізації і можуть розглядатися як самостійні права людини. Право на особисту недоторканність людини поширюється насамперед на її життя, честь і гідність і відповідно пов'язане з такими ж правами людини.
Обмеження права людини на свободу й особисту недоторканність можливі лише на підставі закону і повинні здійснюватись у передбачених законодавством формах. У Конституції України вперше передбачені вимоги щодо меж, порядку і гарантій обмеження права на свободу й особисту недоторканність (ст. 29). Зокрема передбачено, що ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше, як за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених законом.
Що стосується тимчасового затримання особи, то цей запобіжний захід може застосовуватись уповноваженими на це органами, обґрунтованість якого має бути перевірена судом протягом сімдесяти двох годин. Про арешт або затримання людини має бути негайно повідомлено родичів заарештованого чи затриманого, а дазаним особам невідкладно повідомлено про мотиви арешту чи затримання, роз'яснено права та надано можливість з моменту затримання захищати себе особисто або за допомогою захисника.
У п. 13 Перехідних положень Конституції України передбачено зберегти протягом п'яти років з моменту прийняття Конституції існуючий порядок арешту, тримання під вартою та затримання осіб. Це значно зменшує значення передбачених у ст. 29 Конституції України прогресивних положень.
4. Право на невтручання в особисте та сімейне життя. Особисте (приватне) життя людини складає певний її суверенний статус, який означає недоторканність своєрідного середовища життя. Це стосується насамперед не протиправних, а природних особистих і ділових інтересів та відносин.
Ніхто не може зазнавати втручання в його особисте та сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України. Це конституційне положення забезпечується багатьма напрямами діяльності.
По-перше, заборонено збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім визначених законом випадків. Це стосується лише інтересів національної безпеки, економічного добробуту і прав людини. До такої інформації віднесено насамперед інформацію професійного характеру.
131
По-друге, існує право кожного громадянина знайомитись в органах державна влади і місцевого самоврядування й інших установах і організаціях з відомостям про себе, які не є захищеною законом таємницею. Таке право передбачено такої Законом України від 2 жовтня 1992 року «Про інформацію» (ст. 31). <
5. Право людини на недоторканність житла. Це право є складовою частиною прав людини, пов'язаних з ЇЇ свободою, гідністю, невтручанням в особисте і сімейні життя. Загальновідомою є англійська сентенція «Мій дім — моя фортеця», що відображає право людини вільно володіти житлом та його недоторканністю.
Конституція України (ст. ЗО) встановлює гарантію недоторканності житла кожнії людині, що узгоджується з Міжнародним пактом про громадянські і політичні права (ст. 17) стосовно незаконного посягання на житло. Важливою конституційною вимогою є недопущення проникнення не тільки до житла, а й до іншого володіння особи (на присадибну ділянку, інші будівлі тощо). Недоторканним є все те, що знаходиться в житловому та інших приміщеннях.
Однак право на недоторканність житла не є абсолютним. Проникнення до житлі чи до іншого володіння особи, проведення в них обшуку чи огляду допускається зі вмотивованим рішенням судових органів, а в невідкладних випадках, пов'язаних}; врятуванням людей та майна чи з безпосереднім переслідуванням підозрюваного у вчиненні злочину.
У той же час запровадження вказаних вимог щодо недоторканності житла відкладено на п'ять років, що передбачено п. 13 Перехідних положень Конституції України.
6. Право людини на таємницю листування та інших видів комунікації. Це право також відноситься до захисту особистого (приватного) життя людини. Конституція України в ст. 31 відобразила положення Загальної декларації прав людини (ст. 12) про таємницю кореспонденції. Кожній людині гарантується таємниця листування, телефонних розмов, телеграфної та іншої кореспонденції. В умовах стрімкого розвитку різних видів комунікації до іншої кореспонденції відноситься факсимільний зв'язок, електронна пошта тощо. Значною мірою забезпечувати таємницю листування зобов'язані установи зв'язку та інші організації у сфері комунікацій. За порушення цього конституційного права людини встановлена' кримінальна відповідальність (ст. 131 Кримінального кодексу України). \
Крім того, істотні гарантії дотримання права на таємницю листування та іншої! кореспонденції під час проведення дізнання та слідства передбачені Кримінальне- і процесуальним кодексом України. ;
Водночас, як зазначено в Конституції України, обмеження цього права може бути[ встановлено лише судом у передбачених законом випадках з метою запобігання злочину чи з'ясування істини під час розслідування кримінальної справи. Норми чинного законодавства, які суперечать цим конституційним вимогам, не повинні застосовуватись. |
7. Право людини на свободу слова. Це найважливіші невід'ємні якості людини, \ нематеріальні основи її вчинків і дій. Це підтверджує відомий філософський вислів:, «якщо я думаю, це означає, що я існую». Свобода слова тісно пов'язана з' демократією: брак її чи заборона означає неіснування чи обмеженість \ демократичності держави й суспільного життя.
132
Конституцією України гарантується кожному громадянинові право на свободу думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань (ст. 34). Ці конституційні положення відповідають загальновизнаним міжнародним нормам, зокрема Міжнародному пакту про громадянські та політичні права (ст. ст. 18-19), які передбачають право кожної людини на безперешкодне дотримання своїх поглядів та на їх вільне вираження.
Права людини на свободу слова, а також на вільне вираження своїх поглядів і переконань доповнюється правом кожної людини вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію у будь-якій формі — усно, письмово або в інший спосіб.
У той же час здійснення права на свободу слова, поглядів і переконань може бути обмежене законом. Такі обмеження запроваджуються з метою забезпечення національної безпеки, територіальної цілісності або громадського порядку, для охорони здоров'я населення, для захисту прав інших людей тощо.
Зокрема Законом України від 2 жовтня 1992 року «Про інформацію» встановлено, що не підлягає оголошенню інформація, яка визнається державною таємницею, конфіденційна інформація, інформація про особисте життя людини тощо.
8. Право людини на свободу світогляду і віросповідання. Це право закріплено у ст. 35 Конституції України. Воно включає в себе свободу сповідувати будь-яку релігію або не сповідувати ніякої, безперешкодно відправляти одноособово чи колективно релігійні культи і релігійні обряди та вести релігійну діяльність.
Свобода світогляду людини в даному випадку пов'язується із свободою совісті, під якою розуміють право людини вірити або не вірити в Бога, а у відповідності з цим — вільно вибирати релігію.
Право кожної людини вільно сповідувати ту чи іншу релігію і безперешкодно відправляти культи та обряди означає свободу віросповідання. У такому розумінні свобода світогляду ширша свободи віросповідання.
Це конституційне право людини відповідає Міжнародному пакту про громадянські і політичні права (ст. 18), який об'єднує свободу світогляду і віросповідання.
Здійснення права на свободу світогляду і віросповідання може бути обмежене законом лише в інтересах охорони громадського порядку, здоров'я, моральності населення або прав і свобод інших людей.
Важливим конституційним постулатом є відокремлення церкви і релігійних організацій від держави, а школи від церкви. Жодна релігія не може бути визнана державою як обов'язкова.
Право людини на свободу світогляду і віросповідання в Україні регулюється також Законом України від 23 квітня 1991 року «Про свободу совісті та релігійні організації».
Ніхто не може бути увільнений від виконання законів та від своїх обов'язків перед державою за мотивами релігійних переконань. Інші рішення щодо цього правила можуть передбачатися тільки законом. Прикладом цього може бути Закон України від 12 грудня 1991 року «Про альтернативну (невійськову) службу», згідно з яким конституційний обов'язок щодо обов'язкової військової служби може бути замінено альтернативною (невійськовою) службою, якщо громадянин України має
133
Істинні релігійні переконання і належить до законно діючої релігійної організаці віровчення якої не допускає користуватися зброєю та служби у збройних силах.
9. Право людини на свободу пересування і вибір місця проживання. Це праве належить кожному, хто на законних підставах перебуває на території України.
Закріплюючи це право, вперше Конституція України 1996 р. передбачає гарантії свободи пересування, вільний вибір місця проживання, право вільно залишат територію України, за винятком обмежень, що встановлені законодавством (ст. 33
Ці положення відповідають загальновизнаним міжнародним нормам.
Водночас, у законодавстві України передбачені особливості здійснення цьог права для громадян України, іноземців, біженців та деяких інших категорій.
Порядок реалізації права громадян України на вільний в'їзд і виїзд з територ України регулюється Законом України від 21 січня 1994 року «Про порядок виїзду території України та порядок в'їзду в Україну громадян України». У цьому Закої передбачається також заборона позбавляти права громадян України у будь-який чі повертатися на територію України.
Що стосується іноземців та інших категорій людей, то особливості реалізації праї щодо них передбачається в Законі України від 4 лютого 1994 року «Про правовії статус іноземців», у Законі України «Про біженців», у Постанові Кабінету Міністр України від 29 грудня 1995 року «Про правила в'їзду іноземців в Україну, їх виїзд) України і транзитного проїзду через її територію».
Встановлені для іноземців, біженців та інших категорій людей обмеження що; пересування та вибору місця проживання зумовлені насамперед необхідністю забе печити національну безпеку України, охорону і захист законних інтересів людині громадян України.
На відміну від особистих (громадянських)' прав, які належать кожній людш більшість політичних прав і свобод стосується тільки громадян України. У той же ч негромадяни України мають усі без винятку права і свободи як особисті, так і І інші. Політичні права і свободи більшою мірою відображають взаємозв'язок гром дянина з державою, їх взаємні права та інтереси.
§ 4. Політичні права і свободи громадян України
У Конституції України знайшли своє відображення майже всі найголовніші пра і свободи, які можна віднести до політичних: право на участь в управлінні держа ними та суспільними справами, виборчі права, право на об'єднання, право на мир збори та демонстрації, право на свободу друку та інформацію, право на звернення інші.
Політичні права можуть реалізовуватись людиною та громадянином як інд відуально, так і колективно (через об'єднання громадян). Прикладом такого п літичного права, що реалізується тільки колективно, може бути право на збо{ мітинги, об'єднання у політичні партії та громадські організації, яке одноособо здійснити неможливо.
Закріплені в Конституції України найважливіші політичні права і свободи вц бражають загальновизнані міжнародні норми, передбачені у визнаних Україні Міжнародному пакті про громадянські та політичні права, Європейській конвені
134 !
зправ людини (1950 р.) та деяких інших. Більш детально регламентація політичних прав і свобод здійснюється у спеціальних законодавчих актах національного законодавства України, наприклад, у законах про громадянство України, про референдуми, про вибори та інше.
І. Право на участь в управлінні державними справами. Це право закріплене в ст.38 Конституції України. Воно поглиблює найголовніше положення ст. 5 Конституції, яке визнає за народом право бути єдиним носієм суверенітету та джерелом влади в Україні. Ця влада здійснюється народом як безпосередньо, так і через органи державної влади та місцевого самоврядування. Це загальне право громадян України, яке конкретно реалізується в різних організаційно-правових формах. Найголовнішими з них є передбачені на конституційному рівні право на участь у всеукраїнському та місцевих референдумах, право вільно обирати і бути обраним до органів державної влади та місцевого самоврядування, мати рівні права доступу до служби в державних органах і органах місцевого самоврядування тощо. Кожне із зазначених прав має самостійне значення і свої особливості, що обумовлює окремий їх розгляд.
Як форма прямого народовладдя вибори є одним із найголовніших засобів формування громадянами органів державної влади та місцевого самоврядування. Суб'єктивне виборче право громадян вільно обирати і бути обраним насамперед передбачено ст. 38 Конституції України, а також у спеціально присвяченому цьому питанню третьому розділі (ст. ст. 69-71). У Конституції визначаються як загальні виборчі принципи та вимоги до виборів, так і вік та інші умови (виборчі цензи), за яких громадянин України набуває право у повному обсязі здійснювати свої виборчі права. Найголовнішими (найбільш загальними) з них є право обирати (право голосу) та право бути обраним.
Право голосу на виборах мають громадяни України, які досягли на день їх проведення вісімнадцяти років, за винятком громадян, яких визнано судом недієздатними. У той же час право обиратися, бути обраним в органи державної влади та місцевого самоврядування практично може використовуватися і здійснюватись певним колом громадян України, адже воно належить усім громадянам України при досягненні ними певного віку. Так, право бути обраним народним депутатом України настає з досягненням 21 року, Президентом України — з 35 років. Крім вікових обмежень, законодавством встановлені також вимоги щодо постійного проживання на території України протягом певного часу, знання державної мови, браку судимості тощо.
Слід зазначити, що наявність загального виборчого права обирати (права голосу) надає можливість здійснювати більш конкретні права: право бути внесеним до списку виборців, висувати кандидатів, підтримувати їх (агітувати за них) та інші. Що стосується права бути обраним, то змістом цього права є право висувати свою кандидатуру чи бути висуненим кандидатом на виборну посаду, набуття статусу якого надає додаткові виборчі права, а саме: право на зустрічі з виборцями, користуватися засобами масової інформації, мати довірених осіб, проводити передвиборну кампанію та інші. Водночас кандидат на виборну посаду, користуючись правами обиратися і бути обраним, має і всі права обирати, в тому числі і голосувати за свою кандидатуру та здійснювати всі інші права, надані виборцям.
135
Право голосу на референдумах, як і на виборах, мають громадяни Україні досягненні вісімнадцятирічного віку (ст. 70 Конституції України). Всенародне г< сування, тобто референдум, — це одна з найважливіших форм безпосереді демократії, прямого народовладдя, яка надає право кожному громадяни! України брати участь у вирішенні найсуттєвіших питань суспільного та держава життя.
Право громадян України брати участь у референдумах передбачено насампер ст. 38 Конституції України. Крім того, правове регулювання реалізації цього пр передбачено в Законі України від 3 липня 1991 р. «Про всеукраїнський та місі референдуми». Це право здійснюється як у масштабах всієї країни (всеукраїнсь референдум), так і в межах адміністративно-територіальних одиниць.
2. Право на свободу об'єднання. Це право дозволяє громадянам України об'єд вати свої зусилля для здійснення своїх інтересів і захисту своїх прав та сво( Сукупність такого роду об'єднань відображає можливість шляхом самоорганіз; вирішувати свої справи без втручання держави.
За своїм змістом і характером право на об'єднання передбачає можливі створення двох видів недержавних об'єднань: політичних партій і громадсьі організацій. Вимоги щодо права громадян на свободу об'єднання у політичні па та громадські організації та порядок їх створення передбачені ст. 36 і 37 Констит; України та Законом України від 16 червня 1992 року «Про об'єднання громадян»
Ці положення відповідають Загальний декларації прав людини (ст. 22) та М народному пакту про громадянські та політичні права (ст. 22) про право на свобі асоціацій.
Право на об'єднання у політичні партії мають тільки громадяни України з мет сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, участі у вибо] органів державної влади та місцевого самоврядування.
Метою створення об'єднань громадян є задоволення та захист законе соціальних, економічних, творчих, вікових, національних, культурних, спортивї та інших інтересів.
Деякі особливості має конституційне право громадян на участь у професій» спілках з метою захисту своїх трудових та соціально-економічних прав та інтере за родом їх професійної діяльності. Профспілки утворюються без попередим дозволу на основі вільного вибору їх членів. Усі професійні спілки мають рівні пра а обмеження щодо членства в них встановлюються виключно Конституцією та заі нами України.
Законодавством передбачено, що ніхто не може бути примушений до вступ] будь-яке об'єднання громадян або обмежений у правах за належність або неї лежкість до них. Усі об'єднання громадян рівні перед законом.
Однак законодавством України передбачаються певні обмеження що створення і діяльності об'єднань громадян. Так, забороняється створення і дія; ність політичних партій та громадських організацій, програмні цілі або дії як спрямовані на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насю ницьким шляхом, посягання на права і свободи людини, здоров'я населення та де) інші (ст. 37 Конституції України). Також не допускається створення і діяльніс організаційних структур політичних партій в органах виконавчої та судової влади 136
виконавчих органах місцевого самоврядування, у військових формуваннях, а також на державних підприємствах, в установах, організаціях та навчальних закладах. Ці положення містяться в Законі України «Про об'єднання громадян».
Важливою гарантією для об'єднань громадян є встановлення судового порядку заборони їх діяльності.
3. Право на мирні збори, мітинги, походи і демонстрації. Таке право є однією з форм безпосередньої демократії, яка дозволяє громадянину брати участь в обговоренні чи вираженні ставлення до будь-яких економічних, політичних та інших питань. Це право закріплене у ст. 39 Конституції України, яка надає право громадянам України збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких повинно завчасно повідомити органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування. Це право відповідає загальновизнаним нормам міжнародного права, зокрема Європейській конвенції про захист прав і основних свобод людини (ст. її).
Що стосується обмеження реалізації цього права, то таке обмеження може встановлюватись лише судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку (з метою запобігання злочинам чи заворушенням, для захисту прав і свобод інших людей або для охорони здоров'я населення).
Разом з тим конституційні норми мають загальний характер, що зумовлює необхідність визначення у спеціальному законодавчому акті вимог щодо умов і порядку здійснення цього права, встановлення відповідних організаційно-правових гарантій. Тому існує об'єктивна необхідність прийняття закону з цього питання.
4. Право на звернення. Це право є важливим напрямом демократичного розвитку держави і суспільства. Воно забезпечує можливість громадянам України брати участь в управлінні державними та суспільними справами, впливати на поліпшення роботи органів державної влади і місцевого самоврядування, відстоювати і захищати свої права та інтереси.
У відповідності із ст. 40 Конституції України будь-яка людина має право особисто звертатись або направляти індивідуальні або колективні письмові звернення до органів державної влади та місцевого самоврядування, а також до посадових і службових осіб цих органів. Ці органи зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Закріплення права на звернення на конституційному рівні відповідає загальновизнаним міжнародним стандартам.
У Законі України від 2 жовтня 1996 року «Про звернення громадян» більш детально регулюється питання практичної реалізації конституційного права людини на звернення, під якими розуміють викладені у письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви або скарги.
Встановлений порядок, за яким звернення повинні розглядатися і вирішуватись у місячний термін з дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення — негайно, в усякому разі не пізніше п'ятнадцяти діб з моменту їх одержання.
За порушення передбаченого законом порядку розгляду звернень, а також за переслідування громадян, що подали звернення, чи за вміщену в них критику законодавством України передбачається юридична відповідальність.
137
§ 5. Економічні права і свободи людини і громадянина
Ця група прав і свобод людини та громадянина невід'ємна від громадянсьі (особистих) та політичних прав, які взаємопов'язані і становлять у сукупне основу конституційно-правового статусу людини та громадянина. Специфікаці полягає в тому, що вони передбачають можливість кожного забезпечити с життєві потреби в економічній, соціальній та культурній сферах. Саме в цих пра і свободах закладена реалізація змісту соціальної і правової держави, яка залежі від економічного розвитку і матеріальних можливостей у кожній країні.
Міжнародний пакт про економічні, соціальні і культурні права 1966 р. передба обов'язок держав вживати у максимальних межах наявних ресурсів заходи І поступового забезпечення передбачених у цьому акті прав і свобод.
Одним із найважливіших видів прав і свобод людини і громадянина, які знанії закріплення в Конституції України, є економічні права. Ці права стосуються пе важно сфери економічних (майнових) суспільних відносин. До економічних пр насамперед, відносяться право володіти, користуватися і розпоряджатися сво власністю (право на приватну власність) та право на користування об'єктами пр; державної та комунальної власності (право на публічну власність, ст. 41), право підприємницьку діяльність (ст. 42).
1. Право приватної власності та на результати своєї інтелектуальної І творчої діяльності. Конституцією України (ст. 41) передбачене право кожн< володіти, користуватись і розпоряджатися своєю власністю як майнового характе так і результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності.
Конституційним правом громадян є право користування об'єктами державної комунальної власності для задоволення своїх потреб. Порядок такого користуваи регулюється законодавчими актами, зокрема Цивільним кодексом України, ЗаІ ном України «Про власність» та низкою інших правових актів. Але більшою мірі право власності стосується права приватної власності, яке вперше було закріплен Конституції України 1996 р. як непорушне. Набувається право приватної власносі встановленому законом порядку. Прикладом цього може бути Земельний код< України, який регулює надання землі у приватну власність громадянам України.
Конституційною гарантією права приватної власності є заборона протизаконне її позбавлення. Лише як виняток примусове відчуження об'єктів права приваті власності може бути застосоване з мотивів суспільної необхідності на підставі порядку, встановленому законом, а також за умови попереднього і повного відші дування їх вартості. Таке відчуження допускається лише в умовах воєнного надзвичайного стану.
Що стосується конфіскації майна, то вона може бути застосована виключно рішенням суду у встановлених законом випадках, обсязі і порядку.
Загальною при використанні власності є вимога не завдати шкоди праве свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, не погіршувати екологіч ситуацію і природні якості землі.
2. Право на підприємницьку діяльність, яка не заборонена законом, передбаче ст. 42 Конституції України. У взаємозв'язку з правом приватної власності свобс підприємницької діяльності складають правову основу ринкової економіки. П:
138
иємницька діяльність, включаючи і право на ЇЇ здійснення, регулюється законами раїни «Про власність», «Про підприємництво», «Про підприємства в Україні» та кою інших законодавчих актів. У ряді випадків право на заняття підприємницькою діяльністю обмежується це для окремих категорій осіб: депутатів, посадових осіб органів державної влади органів місцевого самоврядування, і Крім того, держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності, допускаються неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна кон-нція, а також зловживання монопольним становищем на ринку (ст. 42 Консти-ЇУкраіни). Види і межі монополій визначаються законом, кріплюючи право на підприємницьку діяльність, Конституція України (ст. 42) яовлює обов'язок держави здійснювати контроль за якістю і безпечністю про-ї та усіх видів послуг і робіт, захищати права споживачів, сприяти діяльності їх омадських організацій. Більш детально захист цих прав регулюється в Законі України «Про захист прав споживачів».
3. Право користуватися об'єктами публічної (суспільної) власності перед-Ічено Конституцією України, згідно зі ст. 41 якої громадяни можуть користуватися 5'єктами державної та комунальної власності для задоволення своїх потреб цповідно до закону. Користуватися такими об'єктами громадяни можуть у .ереважній більшості випадків безоплатно. Це стосується, насамперед, користування природних ресурсів та об'єктів загальнодержавної власності: водні ресурси, жлинний світ, шляхи та місця загального відпочинку, заклади освіти, охорони здоров'я тощо. Водночас у ряді випадків громадяни можуть користуватися окремими об'єктами державної та комунальної власності за плату тимчасово чи на умовах оренди цього майна на певний строк. Умови такого користування визначаються як на законодавчому рівні, наприклад у Законі України «Про плату за землю», так і в інших нормативно-правових актах.
§ 6. Соціальні права і свободи людини і громадянина
Ця група прав є найбільш чисельною і різноманітною в новій Конституції України. До соціальних прав відносять: право на працю (ст. 43), право на страйк (ст. 44), право на відпочинок (ст. 45), право на соціальний захист (ст. 46), право на житло (ст. 47), право на достатній життєвий рівень (ст. 48), право на охорону здоров'я (ст. 49), право на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50) та ряд інших соціальних прав у трудовій, екологічній та інших сферах.
І. Право на працю. Право кожного на працю передбачено в ст. 43 Конституції України. Це право включає можливість заробляти собі на життя працею, яку людина вільно обирає або на яку вільно погоджується. Конституцією України передбачено обов'язок держави у створенні відповідних умов для повного здійснення громадянами права на працю, забезпечення гарантій рівних можливостей у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізація програми професійно-технічного навчання, підготовки та перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб.
Право на працю, за українським законодавством (ст. 2 Кодексу законів про працю), — це право на одержання роботи з оплатою не нижче встановленого держав-
139
ного мінімального розміру, право на вільний вибір професії, роду і характеру д ності. Конституцією України (ст. 43) у відповідності з міжнародними ущ забороняється використання примусової праці. У той же час зазначено, щ вважається примусовою працею військова або альтернативна (невійськова) слу передбачена спеціальними законами, а також робота чи служба, яка виконує відповідно до законів про воєнний і про надзвичайний стан або за вироком чи іні рішенням суду.
2. Право на страйк вперше передбачено у ст. 44 Конституції України. Це п; мають всі ті, хто працює, для захисту своїх економічних і соціальних інтересів.
Однак право брати участь у страйку може здійснюватись лише добровільні власним бажанням працівника. Конституція України передбачає, що ніхто не м бути примушений до участі або до неучасті у страйку.
Особливості і порядок здійснення цього конституційного права на страйк : начені у Законі України «Про порядок розгляду колективних трудових спорів (І фліктів)» від 3 березня 1998 р. Згідно з цим Законом страйком визнається тимчаї колективне припинення роботи працівниками (невихід на роботу, невикона своїх трудових обов'язків) підприємства, установи, організації з метою виріше колективного трудового спору (конфлікту). Страйк застосовується як крайній зг коли всі інші можливості вичерпано. Рішення про оголошення страйку приймаєі на загальних зборах більшістю голосів працівників або конференцією двома тре нами голосів делегатів.
Законодавством встановлюється також гарантії для працівників під час стра (ст. 27), а також випадки, при яких забороняється проведення страйків (ст. 24 визнання страйків незаконними.
3. Право на відпочинок передбачено ст. 45 Конституції України. Це право для І хто працює. Воно забезпечується наданням щотижневого відпочинку, оплачува щорічної відпустки, а також встановленням скороченого робочого дня щодо ок мих професій і виробництв та скороченої тривалості роботи у нічний час.
У відповідності з Конституцією України мінімальна тривалість відпочив оплачуваної щорічної відпустки, вихідні та святкові дні, а також інші умови права відпочинок визначені у Кодексі законів про працю України, а також у Законі Украі «Про відпустки» від 15 листопада 1996р.3окрема встановлені такі види відпусток, щорічні (основні і додаткові), творчі і соціальні відпустки, відпустки без збережек заробітної плати (ст. 4) та мінімальна тривалість щорічної основної відпустки менш 24 календарних днів за відпрацьований рік з часу укладення трудове договору.
4. Право на достатній життєвий рівень. Це одне з найважливіших соціальн прав людини, яке вперше в історії України було закріплено в Конституції 1996 рс (ст. 48). Встановлено, що кожна людина має право на достатній життєвий рівень д себе і своєї сім'ї, що включає достатнє харчування, одяг, житло. Це положен відповідає вимогам Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні щ ва (ст. 11) щодо визнання державою права кожного на достатній життєвий ріве для нього самого та його родини. У той же час слід зазначити, що соціальн економічний стан країни в сучасних умовах не дозволяє повною мірою гарантува і забезпечити реалізацію цього конституційного права кожній людині.
140
5. Право на належні, здорові та безпечніумови праці передбачено у ст. 43 Конституції України. Особливості здійснення цього права передбачені Кодексом про працю України і Законом України «Про охорону праці» від 14 жовтня 1992 р. Зокрема цим законом (ст. ст. 6-11) визначаються різноманітні організаційні та правові гарантії прав громадян на охорону праці при укладенні трудового договору та під час роботи на підприємстві, встановлено вимоги щодо соціального страхування від нещасних випадків і професійних захворювань, пільги та компенсації за важкі й шкідливі умови праці, а також особливості відшкодування власником шкоди працівникам у разі ушкодження їх здоров'я.
6. Право на соціальний захист та соціальне забезпечення. Право на соціальний захист громадян встановлене у ст. 46 Конституції України. Воно включає право на забезпечення працівників та інших громадян у разі втрати працездатності (повної, часткової або тимчасової), втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості в ряді інших випадків, які передбачаються законодавством.
Право на соціальне забезпечення — це одне з найважливіших соціально-економічних прав громадян. Це право визначається Міжнародним пактом про економічні, соціальні та культурні права (ст. 9), спеціальними конвенціями Міжнародної організації праці (Конвенція МОП «Про мінімальні норми соціального забезпечення», 1952) та окремими актами національного законодавства України. Зокрема, вимоги і розміри щодо соціального забезпечення різних категорій населення в Україні регулюються законами України «Про пенсійне забезпечення» від 5 листопада 1991 р., «Про пенсійне забезпечення військовослужбовців та осіб керівного та рядового складу органів внутрішніх справ» від 9 квітня 1992 р., «Про основні засади захисту ветеранів праці та інших громадян похилого віку в Україні» від 16 грудня 1993 р. та ін.
7. Право на житло встановлено ст. 47 Конституції України. Передбачено обов'язок держави створювати умови, за яких кожен громадянин матиме змогу побудувати житло, придбати його у власність або взяти в оренду. Тим громадянам, які потребують соціального захисту, житло надається державою та органами місцевого самоврядування безоплатно або за доступну для них плату відповідно до закону. Детальніше це право регулюється Житловим кодексом України.
8. Право на охорону здоров'я і медичну допомогу та медичне страхування передбачено ст. 49 Конституції України. Це право відповідає вимогам ст. 12 Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права, яка передбачає право кожного на найвищий досяжний рівень фізичного та психічного здоров'я.
Право на охорону здоров'я та його правове забезпечення передбачені в «Основах законодавства України про охорону здоров'я» (1982 р.), в Законі України «Про санітарне та епідемічне благополуччя населення» 1994 р. та рядом інших правових актів.
Крім законодавчого регулювання, охорона здоров'я забезпечується державним фінансуванням відповідних соціально-економічних, медико-санітарних і оздоровчо-профілактичних програм.
До обов'язків держави віднесено створення ефективного і доступного для всіх громадян медичного обслуговування, сприяння розвиткові лікувальних закладів
141
усіх форм власності. Крім того, Конституцією України передбачається вимога І дання безоплатної медичної допомоги у державних і комунальних закладах охоро здоров'я і встановлюється заборона скорочення наявної системи таких закладів.
На забезпечення права на охорону здоров'я також спрямовані закони Україі «Про запобігання захворюванню на СНІД та соціальний захист населення» І 1991 р., «Про обіг в Україні наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналої та прекурсорів» від 1995 р., «Про фізичну культуру і спорт» та ряд інших.
9. Право кожної людини на сприятливе навколишнє середовище і екологічь безпеку встановлено в ст. 50 Конституції України. Це право є необхідною умовс права на здоров'я людини і визначається світовим співтовариством як один із наш жливіших факторів існування людства. Свідченням небезпечних для людства екол гічних наслідків є Чорнобильська катастрофа 1986 року.
На конституційному рівні (ст. 16 Конституції України) забезпечення екологічі безпеки і підтримання екологічної рівноваги на території України, подолання н< лідків Чорнобильської катастрофи, збереження генофонду Українського наро визнано обов'язком держави.
У сучасних умовах екологічні права людини в Україні регулюються і заб< печуються як Законом України «Про охорону навколишнього природного серед вища» 1991 року, так і низкою інших законодавчих актів: «Про санітарне і епідеміч благополуччя населення» 1994 р., «Про використання ядерної енергії та радіацій безпеку» 1995 р., «Про захист людини від іонізуючих випромінювань» 1998 р., «П екологічну експертизу» 1995 р. та ін.
Важливим конституційним положенням є гарантія права вільного доступу , інформації про стан довкілля, про якість харчів і предметів побуту, а також право її поширення. Засекречення такої інформації забороняється (ст. 50 Конституї України).
§ 7. Культурні права і свободи людини і громадянина
Поряд з громадянськими, політичними, економічними, соціальними правам] свободами в Конституції України знайшли своє відображення права і свобо, людини в культурній (духовній) сфері діяльності. До таких конституційних прав ві носять, насамперед, право на освіту (ст. 53), на свободу літературної, художнь наукової і технічної творчості (ст. 54), право на результати своєї інтелектуальн творчої діяльності, а також деякі інші права і свободи, що стосуються свобо, поглядів і переконань, світогляду, користування інформацією тощо.
1. Право на освіту передбачено ст. 53 Конституції України. Важливою гаранти цього права є конституційний обов'язок держави забезпечити доступність і без платність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, виш освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток цих видів освіт різних форм навчання. Обов'язковою визнана повна загальна середня освіта.
Безоплатне здобуття вищої освіти мають громадяни в державних і комунальн навчальних закладах на конкурсній основі.
Відповідно до конституційних вимог громадянам, які належать до національн меншин, гарантується право на навчання рідною мовою чи на вивчення рідної мо
142
у державних і комунальних навчальних закладах або через національні культурні товариства.
Правове регулювання права на освіту більш детально встановлено у Законі України «Про освіту» 1991 р. (у редакції 1996 р.), а також в інших законодавчих актах.
2. Право на участь у культурному житті та користуватися культурною спадщиною України, яка охороняється законом, визначено в ст. 54 Конституції України. На державу покладено обов'язок забезпечувати збереження історичних пам'яток та інших об'єктів, що становлять культурну цінність, вживати заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Право кожної людини на участь у культурному житті і право користуватись усіма досягненнями культури визнано як міжнародними актами (ст. 15) Міжнародного пакту про економічні, соціальні та культурні права), так і закріплено у законодавстві України, зокрема в Основах законодавства України про культуру 1992 р., в Законі України «Про музеї та музейну справу» та в інших законах, які передбачають можливість доступу кожної людини до культурних цінностей, які знаходяться на території України.
3. Право на свободу творчості передбачено і гарантується Конституцією України (ст. 54). Громадянам гарантується свобода літературної, художньої, наукової і технічної творчості.
Що стосується наукової творчості, то на державу покладено обов'язок сприяти розвиткові науки, встановленню наукових зв'язків України зі світовим співтовариством (ст. 54 Конституції України). Правове регулювання цих питань передбачене законами України «Про основи державної політики у сфері науки і науково-технічної діяльності» 1992 р., нова редакція якого прийнята Верховною Радою України 1 грудня 1998 р., «Про наукову і науково-технічну діяльність».
4. Право на захист авторських прав та інших видів інтелектуальної власності передбачено як у міжнародному праві, так і українському законодавстві. Гарантуються також захист інтелектуальної власності, авторські права, моральні і матеріальні інтереси, що виникають у зв'язку з різними видами інтелектуальної діяльності. Закріплюючи право кожного громадянина на результати своєї інтелектуальної, творчої діяльності, в Конституції України встановлюється заборона використовувати і поширювати ці результати без згоди авторів за винятком випадків, встановлених законом (ст. 54). Україна визнала у 1971 році Бернську конвенцію «Про охорону літературних та художніх творів» (1886-1971 рр.), а також Всесвітню конвенцію «Про авторське право» (1971 р.).
§ 8. Конституційно-правові гарантії прав і свобод людини і громадянина
У широкому значенні під гарантіями розуміють різноманітні засоби, що спрямовані на забезпечення реалізації встановлених законодавством прав і свобод людини і громадянина. У такому розумінні розрізняють політичні, економічні, соціальні, організаційні, правові (юридичні) та інші гарантії.
Політичні гарантії — це, відповідно, політика держави, спрямована на створення умов, що забезпечують необхідний рівень розвитку людини в державі і суспільстві.
143
До економічних та соціальних гарантій відносять відповідні матеріальні умови і соціальне середовище, що забезпечують вільне використання людиною прав і свобод.
Але в конституційному праві більшою мірою розглядаються правові (юридичні) гарантії, тобто всі закріплені у правових актах засоби, що забезпечують здійснення (реалізацію), охорони та захист прав і свобод людини та громадянина. Кожне право може бути реалізовано при наявності певних обов'язків для цього, закріплених у правових нормах. Найбільшою мірою такі обов'язки стосовно конституційних прав і свобод покладені на державу та її органи.
У той же час уся сукупність правових (юридичних) гарантій забезпечення праві свобод людини поділяється на однорідні групи (види), які складають їх систему. Усі гарантії можна поділити на дві великих групи: національні (внутрішньодержавні) та міжнародно-правові. У свою чергу, національна система гарантій забезпечення прав і свобод людини включає такі види гарантій, як державний захист, судовий захист та самозахист людиною своїх прав і свобод.
Державний захист прав і свобод людини передбачається насамперед у Конституції України (ст. 3), яка встановлює головний обов'язок держави утвердження і забезпечення прав і свобод людини, а також відповідальність перед людиною у своїй діяльності. Це загальне правило закріплює обов'язок держави здійснювати правове регулювання прав і свобод, а також забезпечувати правовими засобами дотримання, виконання та захист прав і свобод. Відповідними повноваженнями у цій сфері наділений Парламент України, а також Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Гарантом прав і свобод людини і громадянина визначено Президента України. Обов'язки у здійсненні заходів щодо забезпечення прав і свобод входять до повноважень Кабінету Міністрів України, а також усіх інших органів державної виконавчої влади. Для безпосереднього захисту прав і свобод людини від порушень створена система спеціально уповноважених на те правоохоронних органів (міліції, служби безпеки, прокуратури тощо).
Судовий захист прав людини передбачений ст. 55 Конституції України. Кожній людині гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб. Правосуддя є найбільш демократичним, об'єктивним і справедливим засобом вирішення різноманітних справ, які насамперед пов'язані з правами і свободами людини та громадянина.
Тому в Конституції України передбачені гарантії при здійсненні правосуддя. Серед таких гарантій є принцип, згідно з яким кожна людина має право на правову допомогу, яка у передбачених законом випадках надається безоплатно (ст. 59). Для надання правової допомоги при вирішенні справ у судах та інших державних органах, а також для забезпечення права на захист від обвинувачення в Україні діє адвокатура.
На захист прав людини та забезпечення гарантій правосуддя спрямовані також конституційні принципи, згідно з якими ніхто не зобов'язаний виконувати явно злочинні розпорядження чи накази (ст. 60), ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те ж саме правопорушення
144
ї(п. 61), особа вважається невинуватою у вчиненні злочину, доки її вину не буде
Гредено і встановлено обвинувальним вироком суду (ст. 62) тощо.
Нарівні з обов'язком держави та її органів забезпечувати реалізацію й охороняти |щ порушень права і свободи, а також здійснення судового захисту Конституція
'^країни передбачає право кожної людини на самозахист, тобто захищати свої права і
зободи від порушень і протиправних посягань будь-якими не забороненими |«ономзасобами (ст. 55).
|Кожна людина також має право на відшкодування за рахунок держави чи органів Рвдевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними
ршеннями, діями чи бездіяльністю державних та інших органів, їх посадових і
оужбових осіб при здійсненні ними своїх повноважень. Ці права на захист своїх прав та майнових інтересів кожна людина може здійснити
цшляхом звернення до суду (для судового захисту), так і шляхом звернення до правоохоронних та інших органів у порядку, передбаченому Законом України «Про звернення громадян».
Міжнародний захист прав і свобод людини гарантується як Конституцією України, щ і міжнародними актами з прав людини. Зокрема, Конституцією України (ч. З 10.55) передбачено, що кожна людина має право після використання всіх на-в'ональних засобів правового захисту звертатися за захистом своїх прав і свобод до відповідних міжнародних судових установ чи до відповідних органів міжнародних організацій, членом або учасником яких є Україна.
§9. Конституційні обов'язки громадян України
Обов'язки є невід'ємною складовою частиною (елементом) конституційно-правового статусу людини і громадянина. Обов'язки тісно пов'язані з правами та свободами. Це підтверджує і закріплення прав, свобод і обов'язків людини і громадянина вєдиному розділі Конституції України.
Закріплені в Конституції обов'язки визначаються як конституційні обов'язки години і громадянина України.
Як і права людини, конституційні обов'язки людини стосуються найважливіших сфер життєдіяльності особи, суспільства і держави. Вони стосуються здійснення прав особи, політичної, економічної, соціальної, культурної та інших сфер діяльності.
І. Обов'язок додержувати Конституції і законів України. Це один із найважливіших обов'язків людини і громадянина, передбачений ст. 68 Конституції України. Цей обов'язок має загальне значення і не має винятків. Він стосується всіх осіб, які знаходяться на території України, як громадян, так і негромадян України.
Цей конституційний обов'язок передбачає додержання насамперед Конституції України як акта прямої дії, тобто дотримання конституційної законності.
Водночас він поширюється і на виконання інших законів України, які складають систему чинного законодавства, тобто дотримання принципу законності.
Крім загального обов'язку дотримуватись Конституції України і законів, у Конституції України низкою інших статей передбачається обов'язок заборонного
145
характеру у вигляді заборони для громадян здійснювати ті чи інші дії. Так, у ст.}' Конституції України передбачена заборона утворення і діяльності політичні партій та громадських об'єднань, програмні цілі або дії яких спрямовані ні ліквідацію незалежності України.
На території України, як передбачено ст. 17 Конституції України, забороняється створення і функціонування будь-яких збройних формувань, не передбаченії! законом.
При цьому незнання законів не є підставою і не звільняє нікого від юридичної відповідальності при їх невиконанні чи порушенні.
2. Обов'язок захисту Вітчизни, незалежності та територіальної цілісная України, шанування її державних символів. Цей обов'язок передбачений ст. й Конституції України. Захист Вітчизни насамперед регулюється Законом України БІІ 6 грудня 1991 року «Про оборону України». Ним передбачається, що кожній громадянин України, незалежно від національності, расової приналежності, віросповідання, ідеологічних переконань, трудової чи іншої діяльності зобов'язаній захищати Україну від посягань, підтримувати громадський порядок та інше.
Проходження військової служби громадянами України відбувається у відповідності з Законом України від 25 березня 1992 року «Про загальний військовій обов'язок та військову службу».
Загальний військовий обов'язок встановлюється для підготовки населення до захисту України, а також з метою комплектування Збройних Сил України, На ціональної Гвардії, Служби безпеки, Прикордонних військ, Цивільної оборони, Управління охорони вищих посадових осіб України та інших військовій формувань. Він включає підготовку громадян до військової служби, приписки до призовних дільниць, призов на військову службу, проходження за призовом або добровільної військової, альтернативної служби та ін.
3. Обов'язок охорони культурної спадщини, відшкодовувати завдані збити передбачений ст. 66 Конституції України.
Цей конституційний обов'язок спрямований насамперед на збереження матеріальних і духовних цінностей Українського народу, його культурний розвиток,
«Основи законодавства України про культуру» (ст. 11) та Закон Української РСР від 13 липня 1978 року «Про охорону та використання пам'яток історії та культурні передбачають вимоги дбати про збереження культурної спадщини, охороняти пам'ятки історії та культури.
4. Обов'язок не заподіювати шкоди природі передбачається ст. 66Конституції України. Необхідність забезпечити охорону довкілля є одним з найголовніших завдань як держави, так і кожної людини. Це пов'язано зі значними негативними наслідками, до яких призводить невиконання екологічних вимог. Прикладом такт явищ є забруднення територій України та деяких інших країн, яке сталося внаслідок Чорнобильської катастрофи. Обов'язок дотримання вимог екологічної безпеки, раціонального природокористування й охорони екологічного середовища стаї загальнонаціональним завданням.
5. Обов'язок поважати честь і гідність інших людей, не посягати на їхні праве і свободи. Цей конституційний обов'язок є найважливішою умовою дотримання
146
законності і правопорядку в суспільстві та державі. Він закріплений у ст. 68 Конституції України і передбачає обов'язок кожного не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей. Дотримання цього обов'язку значною мірою унеможливлює конфлікти між окремими особами або мінімізує 'їх.
6. Обов'язок набуття повної загальної середньої освіти. Нарівні з визначенням права кожної особи в Україні на освіту, ст. 53 Конституції України передбачає обов'язок кожного мати повну загальну середню освіту. Цей обов'язок забезпечується насамперед державою та батьками неповнолітніх дітей.
7. Обов'язок піклування про дітей та про непрацездатних батьків передбачено всі. 51 Конституції України. Батьки зобов'язані утримувати дітей до 'їх повноліття. Кодексом законів про шлюб та сім'ю передбачається обов'язок батьків у вихованні дітей (ст. 61), обов'язок утримувати своїх неповнолітніх дітей і непрацездатних повнолітніх дітей, які потребують матеріальної допомоги.
У той же час конституційним обов'язком є піклування повнолітніх дітей про своїх непрацездатних батьків. Утримання непрацездатних батьків, якими визнаються інваліди 1 і 2 групи та пенсіонери, які потребують допомоги, є обов'язком їх повнолітніх дітей, які досягли 18-річного віку. Цей обов'язок здійснюється добровільно. У разі необхідності кошти на утримання батьків стягуються в судовому порядку.
8. Обов'язок сплати податків і зборів вперше передбачений у ст. 67 Конституції України. Конституція зобов'язує кожного сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом. Крім того, усі громадяни зобов'язані щорічно подавати до податкових інспекцій за місцем проживання декларації про свій майновий стан та доходи за кожен минулий рік у порядку, визначеному законодавством.
Система оподаткування в Україні, види податків, зборів та інших обов'язкових платежів й інші питання податкового характеру регулюються Законом України від 25червня 1995 року «Про систему оподаткування».
Що стосується особливостей сплати податків громадянами, то вони визначаються законодавством України.
РОЗДІЛ VII
ФОРМИ БЕЗПОСЕРЕДНЬОЇ ДЕМОКРАТІЇ
§ 1. Поняття і суть безпосереднього народовладдя та його основні форми
Найважливішим принципом політичної системи України є влада народу. Нарол є єдиним джерелом влади в Україні (ст. 5 Конституції України), і влада повинні здійснюватись у його інтересах. Народовладдя реалізується демократичною укра їнською державою через усю систему ЇЇ органів — законодавчих, виконавчих, судових, контрольно-наглядових, а також систему самоврядних органів. Народиш суверенітет є джерелом державного суверенітету. Останній обмежений лише обов'язком усіх державних органів дотримуватися основних невід'ємних прав і свобод людини. Шляхом свого волевиявлення народ має суверенне право встановлювати! змінювати форму державного управління, формувати державні органи, брати участь у здійсненні їх повноважень, вирішувати різноманітні питання суспільного та державного життя.
Державна влада, встановлена шляхом волевиявлення народу, вважається найбільш легітимною, тобто такою, що відповідає ідеалам, що склалися у суспільстві, Виходячи з різних засобів волевиявлення народу, спрямованих на здійснення ним влади, наука розрізняє дві головні форми здійснення народовладдя — безпосередню і представницьку (сформовані народом виборні органи державної влади і місцевого самоврядування).
Безпосереднє народовладдя (у ст. 69 Конституції України вживається термін «безпосередня демократія») включає до себе участь громадян у здійсненні різноманітних форм влади, їх безпосередню владну діяльність, спрямовану на вирішення тих чи інших державних, або суспільних питань, прийняття відповідних рішень та їх втілення у життя.
Чинна Конституція України в III розділі закріплює і регламентує такі фундаментальні форми прямого народовладдя, як вибори і референдум. Законодавець поставив цей розділ у системі Конституції безпосередньо за розділами «Загальні засади» і «Права, свободи і обов'язки людини і громадянина», тобто на провідне місце. Положення саме цих розділів є найбільш стабільними в цій системі. Це обумовлено, між іншим, як їхнім змістом, так і встановленням статтею 156 Конституції України особливого, більш ускладненого, ніж для інших її розділів, порядку внесення змін до розділів першого, третього та тринадцятого Конституції.
Принципове значення для оцінки пріоритету народовладдя має ст. 5 Конституції України, згідно з якою «Право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або І посадовими особами». З цих положень випливає, що лише народ виконує щодо влади установчу функцію, формує її, визначає і удосконалює конституційний лад. Провідними засобами досягнення цих цілей є вибори і референдум, хоч існують й
148
інші засоби здійснення народовладдя, в тому числі і недержавні — через різні форми суспільного самоврядування.
У той же час, поряд з безпосереднім народовладдям, існує і другий важливий його І врояв. Мова йде про народне представництво на державному і суспільному рівні, І тобто участь народу у здійсненні влади через обраних ним представників, які здійснюють державні або суспільні функції і мають назву органів народного представництва, або органів народного самоврядування. Найбільш яскравим прикладом здійснення безпосереднього народовладдя є референдум, народного представництва — діяльність всенародне обраного органу парламентського типу — у нас Верховної Ради України.
У філософській і юридичній літературі здавна точаться дебати з приводу переваг і недоліків кожної з перелічених форм здійснення народовладдя (демократії). Абсолютною цінністю безпосередніх форм здійснення народовладдя слід вважати пряму реалізацію громадянами державних або суспільних функцій, що виключає будь-яку деформацію, або перекручення волі народу.
Безпосередня демократія виникла ще в умовах первіснообщинного ладу і є історичною першою природною формою здійснення влади народу. При безпосередній демократії громадяни залучаються до обговорення і вирішення суспільне значущих питань, що сприяє підвищенню їхньої політичної активності, дозволяє їм брати участь у здійсненні народовладдя без будь-яких посередницьких інстанцій. Історичними формами прояву прямої демократії були народні збори в Афінах, народні ради і віче в період середньовіччя, козацькі збори в Україні, якими пишаються відповідні народи.
В сучасних умовах саме безпосередня демократія створює сприятливіші умови для використання громадянами своїх конституційних прав. Усе це робить пряму демократію найбільш яскравим проявом народовладдя і є запорукою її подальшого розвитку. Пряме народне волевиявлення має особливе значення при легітимації влади. Ця легітимація, тобто приведення характеру і спрямованості функціонування влади у відповідність зі змістом свідомості, суспільної думки відбувається, передусім, через загальні демократичні вибори, через які влада народу передається центральним державним органам. В Україні через проведення виборів створюються загальнонародні, а разом з цим загальнодержавні органи первинного представництва народу — Верховна Рада України і Президент України, а на місцях — органи самоврядування — ради на місцях, Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Іегітимація влади може бути створена і шляхом прямого волевиявлення народу на референдумі. Все це підтверджує провідну роль безпосередньої демократії у здійсненні народовладдя.
З іншого боку, в історії політичної думки ми стикаємось з багатьма аргументами на користь представницької форми здійснення народовладдя (представницької демократії). Вони супроводжуються вказівками на певні недоліки прямої демократії.
Зокрема багато заперечень у цьому питанні викликало вчення Ж.-Ж. Руссо, що був фундатором і найбільш послідовним прихильником ідей прямого народовладдя. Критикувалось, починаючи з ТТТ. Монтеск'є, твердження Руссо, що закони
149
можуть набувати офіційної сили лише після безпосереднього затвердження їх тексті1 народом, або безпосереднього прийняття їх на загальних зборах громадян. Головним запереченням проти цього положення були і є посилання на державну практику, згідно з якою спроби прийняття законів як системи безпосередньо на народиш зборах (як це робилось і робиться в деяких кантонах Швейцарії) спостерігалися, головним чином, у масштабах малих державних утворень і не були пристосовані дл« великих держав. Поряд з цим, у політичній теорії обґрунтовано вказувалось на ряд переваг представницької демократії перед безпосередньою. Обмеженість прямої демократії вбачається у неможливості при її застосуванні всебічного, детального, організованого обговорення тих чи інших питань, що можливо для представницьких органів, рішення яких мають, таким чином, можливість бути значно обґрунтованішими. Професійність органів народного представництва надає їм можливість провести при вирішенні певного питання широкі зовнішні консультації, в тому числі серед науковців, узгодити позиції різних політичних сил, у тому числі точки зору більшості і меншості, в результаті чого можливе досягнення компромісу, коли «точки зору різних груп, які часом мають значні розбіжності, примирюються таким чином, що результатом є єдине рішення...^ Саме такий результат був одержаний парламентом України при прийнятті Конституції України 1996р.
Врахування як переваг, так і недоліків обох форм здійснення народовладдя -безпосередньої та представницької — приводить до висновку, що найкращим варіантом управління суспільством і державою є діалектичне поєднання безпосереднього народовладдя з народним представництвом, використання у політичній практиці кращих рис кожної з них.
Як головні форми здійснення народовладдя Конституція України закріплює вибори (ст. 70-71) і всеукраїнський референдум (ст. 72, 73, 74). Але прояви народовладдя, що є характерними для конституційного ладу України, не обмежуються загальнодержавними й місцевими виборами і референдумами. Ставлячи питання про поєднання безпосередньої та представницької форм здійснення народовладдя, треба виходити з урахування вельми різноманітних проявів як прямої, так і пред-, ставницької демократії. Ми розраховуємо на це, наприклад, у процесі легітимації державної і суспільної влади через вибори.
У рамках цієї фундаментальної форми прямого народовладдя, засобами й реалізації виступають збори громадян за місцем проживання і збори трудових колективів, які наділені правом висувати кандидатів у депутати, здійснюється практика самовисування, проводиться збір підписів на підтримку висунутих кандидатів на підписних листках. Безпосередня демократія може також проявлятися у проведенні громадських і всенародних обговорень актуальних питань місцевого і і загальнодержавного значення. Важливою формою безпосередньої ініціативи наро-Г ду є збір підписів з вимогою проведення всенародного референдуму. Широко розви-І нуті і застосовуються такі форми прямої демократії як проведення мітингів і! демонстрацій з метою вирішення певних суспільне значущих питань. З тією ж
ЕлиннекГ. Общее учение о государстве. —СПб., 1908. — С. 426-427.
150
кетою проводяться збори і наради загальнодержавного і місцевого значення. У ' рамках громадського за своєю природою місцевого самоврядування Конституція України дозволяє сільським, селищним, місцевим Радам створювати за ініціативою жителів будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення, наділяючи їх частиною владної компетенції.
Усі форми народовладдя слугують інтересам особистості, забезпечують участь громадян у вирішенні державних і суспільних справ. Це досягається через використання кожним громадянином своїх невід'ємних конституційних прав, на основі чого іздійснюються усі форми народовладдя.
§2. Вибори — пріоритетна форма безпосередньої демократії
Вибори є стародавнім суспільним інститутом, що бере початок ще за часів первіснообщинного ладу. В Україні через вибори формується чимало органів державної влади та місцевого самоврядування.
Значення виборів полягає в тому, що обрані через них у результаті політичного волевиявлення населення органи або особи, набувають право приймати рішення від імені тієї спільноти, яка 'їх обрала, представляти 'їхню волю. При цьому слід розрізняти органи первинного і вторинного представництва населення. Перші обираються виборчим корпусом — тобто громадянами, що мають виборчі права. Такими органами в Україні є Верховна Рада України, Президент України, органи місцевого самоврядування, які виступають безпосередньо від імені народу, або його певної частини. Органи вторинного представництва — Кабінет Міністрів, Верховний, Конституційний і Арбітражний суди, Генеральний прокурор є представниками народу через ті обрані виборцями органи, що їх сформували.
Нормативне регулювання виборів до органів первинного представництва в Україні не обмежується конституційними положеннями. Найбільш загальні положення Конституції України щодо виборів конкретизуються в законах України «Про вибори Президента України» 1999 р., «Про вибори народних депутатів в Україні»
1997 р. і «Про вибори депутатів місцевих Рад і сільських, селищних, міських голів»
1998 р. Усі правові норми, що регулюють порядок виборів у своїй сукупності, становлять правовий інститут.
У світі застосовуються різноманітні варіанти характеру законодавчого регулювання виборів. Щодо України, то в процесі її історичного розвитку ми стикаємось із застосуванням різних систем виборів, ряду особливостей цього інституту. Навіть в умовах сьогодення він знаходиться в процесі свого формування і потребує подальшого розвитку.
Право брати участь у виборах, яке називаєтьсяакшиенмм виборчим правом, належить усім громадянам України, які досягли на день їх проведення 18 років. Не мають права голосу громадяни, які визнані судом недієздатними. Пасивне виборче право, тобто право бути обраним на підставі проведених виборів, мають громадяни, які на момент виборів до Верховної Ради України досягли 21 року, при виборах Президента України — 35 років, при виборах у місцеві Ради — 18 років. Законодавство передбачає додаткові вимоги, яким повинні відповідати кандидати. Наприклад, прожи-
151
вання в Україні протягом останніх 5 років для народних депутатів, 10 років — даі Президента України і т. ін.
У зв'язку з установленням несумісності депутатського мандата та зайняттям пак' них посад і деякими видами служби, закон про вибори народних депутатів Україні при реєстрації кандидатів у депутати передбачає конкретні процедурні обмеження
Принципи виборчого права. Конституція України в ст. 71 характеризує сучасні вибори як такі, що евільними і відбуваються на основі загального, рівного і прямоп виборчого права шляхом таємного голосування. На відміну від багатьи конституцій зарубіжних країн, які досить детально закріпляють процедуру виборіц Конституція України встановлює лише основні засади здійснення політичних при громадян у цій сфері — головні принципи виборчого права України. ?
Проголошений нею вільний характер виборів означає, що громадянам України надається вибір самим вирішувати брати, чи не брати участь у виборах, тобто ні; існує примусу до участі у голосуванні. На цьому принципі побудовано виборче праві більшості країн світу. У той же час ряд країн — Італія, Бельгія, Австралія, Аргентині Греція, Туреччина конституційне закріплюють систему так званого обов'язковош вотуму, встановлюючи обов'язок громадян брати участь у голосуванні, а відтак,' певні небажані наслідки у разі порушення цього обов'язку. Оцінюючи останню практику, не можна, на нашу думку, апріорі ставитися до неї тільки негативно. Безумовно, голосування під час виборів є необхідним засобом вільної участі громадянина у формуванні влади і впливу на неї. Саме голосування нарівні з діяльністю ні цій основі виборних органів пов'язує особу з державою, в тому числі юридично, Логіка підказує, що участь громадянина у формуванні влади і визначенні її політики є не менш необхідним, ніж виконання встановлених конституцією обов'язків, і і точки зору моралі є одним із них. Тому закріплення юридичного характеру за моральним обов'язком брати участь у виборах є цілком природним. Це питання має і важливий практичний аспект, пов'язаний з поширенням абсентеїзму, тобто ухилення чималого числа громадян від участі у виборах. Якщо ця тенденція найближчим часом збережеться, то установка на розвиток у майбутньому виборчого права України в напрямку встановлення обов'язкового голосування, на нашу думку, є не тільки можливим, але й бажаним.
Вибори в Україні є загальними. Це означає, що в них можуть брати участь усі і повнолітні дієздатні громадяни України, які називаються виборцями. Всесвіти» історія виборчого законодавства свідчить про наявність у минулому численних законних обмежень (цензів), що за певними ознаками (майновий стан, стать, освіта, проживання на певній території, раса, вік і т. ін.) виключали з виборчого пройду значні групи населення. У сучасних умовах демократизації держави більшість подібних цензів, особливо дискримінаційних ліквідовано, але правомірно зберігати необхідність в існуванні деяких з них (віковий ценз, ценз проживання на певній і території, мовний ценз).
Згідно з Конституціями Української РСР 1919 р. і 1929 р., вибори не були загальними. У відповідності з класовою спрямованістю держави диктатури пролетаріату, в ті роки існував соціальний майновий ценз, з допомогою якого від виборів відсторонялася міська і сільська буржуазія — заможні верстви населення. За Кон-
152
сгатуцією УРСР 1937 р. вибори проголошувалися загальними, але в них, звичайно, не брали участь численні мешканці таборів, так звані, політичні в'язні, усі офіційно позбавлені виборчих прав судом.
Реально загального характеру вибори набувають з утворенням незалежної Української держави. Правда, у першому варіанті законів про вибори народних депутатів і депутатів місцевих рад України передбачалось призупинення цього права для осіб, які знаходяться у місцях позбавлення волі на час такого перебування. Це обмеження було ліквідовано внаслідок рішення Конституційного Суду України, який визнав його порушенням виборчого права громадянина. Конституційний Суд визнав відповідні положення виборчого законодавства антиконституційними — такими, що суперечать ст. 70 і ч. 1 ст. 64 Конституції України, згідно з якими права і свободи людини й громадянина не можуть бути обмежені за винятком випадків, що передбачені Конституцією.
Конституція України проголошує рівне виборче право, яке означає встановлення рівних можливостей для всіх виборців брати участь у виборах і рівне право для кандидатів у депутати бути обраними. В Україні цей принцип, перш за все, полягає в тому, що кожен виборець має при голосуванні за кожного кандидата в депутати, як і усі інші, 1 голос. Рівність забезпечується незалежно від майнового, сімейного, соціального статусу, статі, національної та партійної належності і т. ін. Рівність виборчого права проявляється також у створенні для проведення виборів приблизно рівних за кількістю населення виборчих округів з метою обрання від них рівної кількості депутатів. Закон про вибори народних депутатів встановлює також загальний, однаковий для всіх порядок висування кандидатів, ведення ними передвиборної агітації та підсумовування результатів виборів. Рівність виборчого права передбачає і створення рівних для всіх кандидатів умов балотування в депутати. Жоден з них не може балотуватися двічі у різних виборчих округах. Порушення останнього принципу було припущено в ст. 42 ч. II Закону «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. Воно полягало в наданні можливості одному і тому ж кандидату балотуватися двічі — по мажоритарному одномандатному округу і за партійним списком. Саме тому Конституційний Суд України визнав анти-конституційною ч. II ст. 42 Закону, що порушує принцип рівного виборчого права. У ряді країн для подолання фактичної недостатності представництва у виборних органах певних груп населення виходячи з особливих умов, що існують в тій чи іншій країні, вводяться так звані квоти, тобто спеціальні гарантії представництва у певних межах тих груп населення, які при загальновстановленому порядку виборів могли б його не одержати. Мова йде про представників духовенства, жіноцтва, збройних сил, громадян, що проживають за кордоном. Так, уведені в ряді Скандинавських країн квоти представництва жіноцтва дали вельми позитивні результати і сприяли демократизації суспільного життя. Ідея введення подібної квоти для жінок знаходить значну підтримку в Україні і жваво обговорюється в літературі, хоч наразі не є завданням сьогодення.
Вибори в Україні відбуваються шляхом встановлення прямого виборчого права. Це означає право виборців безпосередньо голосувати за чи проти щодо кожного кандидата (списку кандидатів), що обирається до певного виборчого органу. Це голосу-
153
вання є остаточним і подальшому перегляду не підлягає. Пряме виборче праві відрізняється від непрямого, яке може бути багаторівневим або побічним Багаторівневі вибори полягають у виборах вищерівневих представницьких органі! нижчерівневими органами того ж типу. Так, у Радянській Україні до 1938 року депутати вищерівневих Рад обирались депутатами нижчерівневих Рад. Побічне вибори право застосовується в СШ А при виборах президента, який обирається спеціальної колегією виборщиків.
Порівнюючи прямі й непрямі вибори, слід віддати безумовну перевагу першш бо пряме волевиявлення народу є, звичайно, більш демократичним, таким, що ба посередньо реалізує принцип народовладдя. 1
Згідно з Конституцією України вибори відбуваються шляхом таємного голосування. Це означає, що кожен виборець голосує особисто, що є важливою гаранта свободи його волевиявлення. Для здійснення цього принципу при голосуваш: повинна бути створена така обстановка, яка виключала б можливість впливу ні виборця, нагляду та контролю за його волевиявленням. З цією метою позначка; виборчому бюлетені робиться у закритій кабіні чи кімнаті, бюлетень опускаєтьсяі скриньку для голосування у закритому вигляді. Жодна особа не має права вимагаті від виборця відповіді на запитання, за кого і проти кого він голосував. Порушенні таємниці голосування карається законом. Відкрите голосування на політични виборах є винятком із загального правила і принижує демократизм виборів. Боні використовувалось у 20-ті роки за часів колишнього СРСР. Для виборів найнижчш ланок державної представницької системи воно застосовується нині в КНР.
Виборча система. Одним з найважливіших питань при проведенні виборів Е встановлення і застосування тієї чи іншоівиборчої системи, тобто засобу розподілу депутатських мандатів між кандидатами в депутати. Саме від характеру цієї системі значною мірою залежить склад осіб, обраних у представницькі органи, і кого вони-там репрезентують.
Міжнародна практика висунула дві основні системи виборів —мажоритарну: пропорційну. Кожна з них у певній мірі застосовувалась або застосовується в Україні, що обумовлює практичне значення аналізу їх переваг і недоліків, можливих варіантів їх застосування.
Під мажоритарною системою розуміється така система голосування, коли із певної кількості кандидатів у депутати обраним вважається той, хто одержав більшість у порівнянні з іншими голосів виборців. Кожен кандидат висувається окремо, — він може репрезентувати ту чи іншу партію або бути безпартійним, Певною перевагою мажоритарної системи слід вважати можливість безпосереднього знайомства під час виборчої кампанії виборців з кандидатом у депутати, особисте вивчення його позитивних і негативних рис. Проведення виборчої кампані кожним кандидатом у межах того виборчого округу, де він балотується, дає виборцем можливість орієнтуватися не тільки на його партійно-політичне кредо, а більш свідомо голосувати за конкретну людину, про яку склалося те чи інше особисте враження.
Залежно від числа виборців, які брали участь у голосуванні і віддали свої голоси переможцю, розрізняють окремі варіанти мажоритарної системи. Найбільш
154
демократичною серед них слід вважати систему так званої абсолютної більшості, її характерними рисами є вимога участі в голосуванні більше 1/2 зареєстрованих виборців і обрання депутата більше ніж 1/2 голосів від тих, що брали участь у голосуванні. Якщо такого результату відразу не досягнуто, відбувається другий тур голосування, на якому переможцем визнається той із двох кандидатів, за якого було подано більшу, порівняно з іншим, кількість голосів виборців, що взяли участь у голосуванні. Приблизно така система застосовувалась в Україні під час виборів до Верховної Ради України, що проводились на підставі Закону про вибори 1993 року1. [ Перевагою цієї системи є можливість обрання Президента або депутата абсолютною Чільшістю голосів голосуючих виборців, що в найбільшій мірі, ніж інші системи, 'відображає вимоги здійснення принципу народовладдя. Недоліком її є часта необхідність проводити повторні тури виборів, що незручно для виборців, а також неврахування голосів, що подані за не обраних кандидатів.
• Істотною перешкодою на шляху втілення під час виборів принципу народовладдя е таке явище, як абсентеїзм^— свідома неучасть виборців у голосуванні. Його причиною може бути аполітичність виборців, 'їх пасивність, недовіра до усіх висунутих у депутати кандидатів, загальна невіра в ефективність органів народного представництва. Саме через поширеність абсентеїзму в Україні досі не спрацювала належним чином згадана мажоритарна виборча система абсолютної більшості. Особливо широко абсентеїзм проявляється при повторних голосуваннях.
Більш простою у порівнянні з системою кваліфікованої більшості вважається мажоритарна виборча система^ відносної більшості, яка здавна застосовується у багатьох країнах Заходу. При цій системі обраним вважається кандидат у депутати, який одержав більше голосів, ніж хто-небудь з його конкурентів при будь-якій кількості учасників голосування. Ця система приваблює відсутністю необхідності провадити другий тур виборів. Але, з іншого боку, вона принижує демократизм виборів, бо вважає законним обрання депутата переважною меншістю голосів. Якщо, наприклад, в окрузі, де балотуються 5 кандидатів у депутати, проголосувало 2000 виборців, з яких один одержав 401 голос, то саме він вважається обраним, незважаючи на те, що проти нього проголосувало 1599 виборців.
На жаль, слід констатувати, що в Законі «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. було запропоновано застосування системи відносної більшості голосів у найгіршому його варіанті. Побоювання абсентеїзму призвело до того, що згідно з цим Законом не було встановлено навіть мінімуму виборців, участь якого у виборах робила 6 їх дійсними. Таким чином, при явці на виборчу дільницю 1-2 виборців кандидат, за якого вони проголосують, вважався б обраним. Це був серйозний відступ від принципу народовладдя, продиктований побоюванням можливого зриву виборів через неявку виборців. З метою якось пом'якшити цілком можливу перспективу «обрання» кандидата в депутати одиницями голосів виборців, у п. 4 ст. 1 Закону України «Про вибори народних депутатів України» і п. З ст. 1 Закону України «Про вибори депутатів місцевих Рад і сільських, селищних, міських голів» було зафіксовано, що виборці, які не брали участь у голосуванні на виборах, нібито
Така сама система передбачена зараз Законом «Про вибори Президента України» від 5 березня 1999 р.
155
підтримують результати волевиявлення виборців, що брали участь у виборах. Такиї чином, штучно проголошувалось, що виборці, які не з'явились на виборчу дільницю, нібито підтримують результати голосування. Однак всупереч із цим Закон «Про вибори народних депутатів України» (п. 5 ст. 40) встановлює, що кожен виборець голосує особисто. Тому своєчасним було рішення Конституційного Суді України, який визнав п. 4 ст. 1 Закону «Про вибори народних депутатів України неконституційним, оскільки він суперечить ст. 69 Конституції України, яка ні передбачає якогось пасивного волевиявлення виборців, а проголошує, що воно здійснюється через вибори, референдум або інші форми безпосередньої демократії Але втішає, що саме життя під час виборів відкинуло побоювання політиків про можливу абсолютну пасивність виборців. Доволі значуща активність понад 701 населення на виборах до Верховної Ради і Президента України свідчить про усвідомлення виборцями їх доленосного значення для майбутнього України.
Корективи, внесені до виборчого законодавства України, свідчать про необхідність і неминучість його подальшого розвитку. При вирішенні питання про шляхи цього розвитку слід орієнтуватись на такі варіанти, які найбільшою мірою забезпечували б представництво шляхом виборів більшості громадян України. Требі запобігати деформації принципу народовладдя, відступу від демократії.
Вади окремих виборчих систем, особливо масовий абсентеїзм, можуть призводити і зчаста, спричиняються до того, що обранці представляють не більшість,! меншість виборців. У результаті зводиться нанівець принцип народовладдя. Це повністю стосується і до України. Ось чому треба вживати всіх заходів, щоб постійно зводити для громадян поріг їх участі в виборах, включаючи перехід до встановлення, як це вже обґрунтовувалось, юридичної обов'язковості виконання особою свого громадянського обов'язку шляхом участі у виборах. Закріплення в майбутньому обов'язку громадянина України брати участь у голосуванні разом з відповідною роботою здатні позитивно вплинути на свідомість громадян і подальше зменшення абсентеїзму. Безумовно, санкції за неявку на вибори не повинні бути суворими, як, наприклад, у Пакистані. Встановлення як санкції незначного штрафу повинно мати виключно превентивний характер, нагадуючи громадянину, що участь у виборах е гарантією його прихильності щодо здійснення народовладдя, громадським і юридичним обов'язком громадянина. Громадянство — це не лише правова приналежність людини до держави, але й взаємні права і обов'язки між державою і громадянином. Бути громадянином — це і визначатися щодо політичного процесу.
Недоліки мажоритарної системи спричинилися і до того, що практика багатьох країн застосовує так звану пропорційну систему. Президент України і органи місцевого самоврядування обираються за мажоритарною системою. Щодо Верховної Ради, то згідно із Законом перша 1/2 (225) депутатів обирається за мажоритарною, інша 1/2 (225) — за пропорційною системою.
Якщо при мажоритарній системі на виборах конкурують між собою окремі кандидати, то при пропорційній системі мова йде про конкуренцію між партіями і їх об'єднаннями (виборчими блоками). При цій системі депутатські мандати розподіляються між партіями пропорційно до кількості голосів виборців, яку кожна з них одержала на виборах. Пропорційна система, що історично з'явилася після мажори-
156
тарної, спрямована на подолання недоліків останньої, на те, щоб кандидатами від окремих політичних партій була одержана кількість мандатів, що є пропорційною кількості поданих за них голосів виборців, її перевага стосовно мажоритарної полягає в тому, що вона зорієнтована на врахування при розподілі депутатських мандатів якомога більшого числа голосів виборців, унеможливлення неврахування значного їх числа і навіть їх більшості, як трапляється при мажоритарній системі. Крім того, пропорційна система сприяє структуризації парламенту, «партизаци» його складу, утворенню всередині його партійних фракцій, що підвищує організованість його роботи. Розподіл мандатів більш-менш відповідає співвідношенню сил між партіями.
Згідно з Законом «Про вибори народних депутатів України» 1998 р. за пропорційною системою обирається 1/2 складу Верховної Ради, тобто 225 депутатів, їх вибори і розподіл мандатів проводяться по єдиному загальнодержавному виборчому округу, тобто на всій території країни виборці голосують за одні й ті самі партійні списки (списки виборчих блоків).
Підчас виборів 1998 року були висунуті для балотування списки 21 політичної партії і 9 виборчих блоків. 2 партіям було відмовлено в реєстрації їхніх списків у зв'язку з невиконанням вимог виборчого законодавства. Кандидати в депутати розміщені в списках у певній послідовності, їх очолюють лідери партії, а подальше розташування кандидатур є спадним за своїм значенням. Згідно з Законом, виборці України повинні голосувати за певний чіткий список в цілому. Заслуговує на увагу й те, що в світі існують такі варіанти пропорційної системи (так звана система преференцій), коли виборець робить позначку в списку, віддаючи перевагу тим чи іншим кандидатам. Цей досвід, на наш погляд, може бути використаний у процесі подальшого розвитку виборчого права України.
При пропорційній системі, що встановлена в Україні, під час виборів 1/2 депутатів Верховної Ради існує так званий відсотковий бар'єр^— визначення кількості голосів виборців, яку повинен одержати список тієї чи іншої партії (блоку) для того, щоб здобути право брати участь у розподілі депутатських мандатів у парламенті. Закон України про вибори народних депутатів у 1997 році встановив, що не менш, ніж 4% голосів виборців дають партії (блоку) право бути представленою у Верховній Раді України. Взагалі, в світі такий бар'єр коливається від 4% в Ізраїлі до 10% у Туреччині. Метою встановлення відсоткового бар'єру є запобігання репрезентації в парламенті надмірної кількості депутатів від дрібних партій, що може різко знизити організованість та ефективність його роботи. Але, з іншого боку, така система здібна залишити поза парламентськими процесами перспективні та прогресивні партії, що розвиваються, але з різних причин ще не набули належного впливу в суспільстві і не мають популярного лідера, наявність якого надає у виборчому процесі значну перевагу відповідним партіям. Крім того, голоси виборців, що голосували за партії, які не здолали 4-відсоткового бар'єру, фактично марні, хоч ці партії можуть мати неабияке значення в країнах з великою кількістю малих партій, до яких належить і Україна.
Величезне значення при пропорційній системі виборів має процес так званого квотування, тобто встановлення числа голосів виборців, яке необхідне для одержання одного депутатського мандата (виборча квота). Для визначення квоти в
157
Україні в умовах сьогодення необхідно розділити на 225 кількість голосів, ще загалом подані в багатомандатному загальнодержавному окрузі по виборах до Верховної Ради за списки партій та блоків, які одержали 4%, або більше голосів виборців. Відкинувши дрібні залишки від ділення, ми одержуємо цю квоту. Ди визначення числа мандатів, одержаних кожною партією або політичним блоком, які досягли 4% бар'єру, треба поділити кількість голосів, поданих за окремі партії і блоки, на раніш встановлену квоту. За рахунок дрібного залишку партії і блоки можуть у встановленому порядку одержати додаткові мандати. Мандати можуть одержати лише ті кандидати в депутати, які були із самого початку включені в спиш партії або блоку, і повний перелік яких є у виборчому бюлетені. При цьому кандидати вважаються обраними в порядку їх черги за списком, у межах кількості квот, шо вкладаються в той чи інший список.
При пропорційній системі виборів провідну роль, фактично, відіграє керівництво відповідної партії чи блоку. Вплив їхніх лідерів на різних стадіях виборчого процесу, а також голосування виборців за виборчий список в цілому, без виявлення їх ставлення до окремих кандидатів, безумовно знижує демократичність цієї системи. Слід ураховувати й те, що незважаючи на можливість балотуватися за партійними списками, так званим, незалежним кандидатам, до них здебільшого потрапляє керівництво партії або блоку та найбільш близькі до нього функціонери за рахунок представництва регіонів та низових партійних організацій. Усе це знижує цінність пропорційної системи.
Із врахуванням усіх цих обставин Закон про вибори народних депутатів України встановив змішану систему виборів, яка здатна поєднувати позитивні риси мажоритарної та пропорційної систем, воднораз відкидаючи деякі негативні прояви застосування кожної з них.
Організація виборів. Вибори являють собою тривалий процес, який є складним, багаторівневим, таким, що потребує чіткої організації. Вибори у представницькі органи проводяться за встановленою законом процедурою. Ця процедура (виборчий процес) складається із кількох стадій. Найважливішими з них є призначення виборів, створення виборчих округів і дільниць, формування виборчих комісій, висування кандидатів, або формування партійних списків, їх реєстрація, проведення передвиборної кампанії, голосування і визначення результатів виборів.
Чергові вибори Президента України провадяться в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень Президента. Вони призначаються не пізніше ніж за 180 днів до дня виборів постановою Верховної Ради. Позачергові вибори у разі дострокового припинення повноважень Президента призначаються не пізніше як на п'ятий день після припинення цих повноважень.
Чергові вибори до Верховної Ради України проводяться в останню неділю березня четвертого року її повноважень. Позачергові вибори до Верховної Ради України призначаються Президентом України і проводяться у 60-денний термін з дня опублікування рішення про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України.
Чергові і позачергові вибори депутатів місцевих рад, сільських селищних і міських голів проводяться за рішенням Верховної Ради України не пізніше 90 днів до
158
закінчення строку повноважень депутатів місцевих рад, сільських, селищних та міських голів, (п. 2ст. 9іп. 1 ст. 10 Закону України про вибори депутатів місцевих Рад ісільських, селищних та міських голів 1998 р.).
В Україні, як і в більшості країн світу, діє територіальний принцип організації виборів. Лише в перші роки Радянської влади застосовувався виробничий принцип, коли виборча кампанія проходила і голосування відбувалось на підприємствах і в установах. Виборчі округи утворюються з урахуванням, по змозі, адміністративно-територіального поділу при приблизно рівній кількості населення (для мажоритарних округів), що проживає на території кожного з них. Це правило застосовується при виборах до різних видів державних та самоврядних органів.
Низовою ланкою виборчої системи є виборча дільниця — елемент території, де громадяни об'єднуються для голосування за місцем проживання. Дільничні виборчі комісії, які створюються за рішеннями сільських, селищних, міських, районних в містах рад не пізніше 45 днів до дня виборів, забезпечують ознайомлення виборців зі списками, складеними відповідними органами Рад, а в містах Києві та Севастополі — місцевою адміністрацією, а також їх перевірку і внесення до них, в разі необхідності, змін. Вони розповсюджують відомості про кандидатів, які балотуються на певній дільниці, визначають дату голосування. Дільнична виборча комісія організовує процес голосування; члени комісії особисто підраховують кількість голосів, поданих за і проти окремих кандидатів. Підсумки голосування комісія передає в окружну (територіальну) виборчу комісію.
Центральною ланкою виборчої системи є виборчий округ — територіальна одиниця, в рамках якої здійснюються вибори. При голосуванні по мажоритарних округах, саме в окрузі визначається, хто є обраним у результаті виборів. У тих випадках, коли виборчі округи не утворюються, вся країна являє собою єдиний виборчий округ. Єдиний загальнодержавний виборчий округ, по якому проводяться вибори Президента, охоплює всю територію України. Єдиним, але багатомандатним діючим за пропорційною системою, є і округ, в якому здійснюються вибори 225 депутатів Верховної Ради за партійними списками. Також багатомандатними округами є: мажоритарні округи із виборів депутатів районних і обласних рад (п. 5 ст. 12 Закону про вибори депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів 1998 р.). Для проведення виборів Президента України територія загальнодержавного виборчого округу поділяється на 225 територіальних виборчих округів з приблизно рівною кількістю населення.
Проведення виборів організують Центральна, територіальні, окружні, дільничні комісії. Організаційне керівництво всім виборчим процесом здійснюють виборчі комісії. Окружні виборчі комісії з виборів Президента України утворюються не пізніш як за 70 днів до дня проведення виборів. Окружні виборчі комісії з виборів народних депутатів України створюються за рішенням обласних рад, Київської та Севастопольської міських Рад, Верховної Ради Автономної Республіки Крим не пізніше 90 днів до дня проведення виборів. При виборах місцевих Рад і сільських, селищних і міських голів — не пізніше 75 днів до дня виборів. Сільські, селищні, міські, районні в місті, районі та обласні Ради утворюють територіальні виборчі комісії, а окружні комісії при виборах до місцевих Рад утворюються не пізніше
159
65 днів до дня проведення виборів відповідною радою або її виконавчим комітетом В усіх окружних виборчих комісіях широко репрезентується громадськість — представники політичних партій та виборчих блоків. Ці комісії створюють виборчі дільниці, контролюють виконання виборчого законодавства на території виборчого округу, здійснюють реєстрацію кандидатів у депутати та їхніх довірених осіб,; затверджують текст виборчих бюлетенів, організують їх виготовлення та доставку, підсумки голосування по виборчому округу з матеріалів дільничних виборчих комісій, передають ці результати до Центральної виборчої комісії, контролюють ви користання передвиборних фондів кандидатами, сприяють організації і проведенню виборчої кампанії і т. н. ;
Центральна виборча комісія формується у складі 15 членів, які призначаються за спеціально встановленою законом процедурою. Вона єтіостійно діючим органом! керує всією організаційною роботою щодо проведення виборів. Центральна виборча комісія призначається Верховною Радою України за поданням Президенті України, при чому її голова, замісник голови і не менш 2/3 інших членів повинні мати вищу юридичну освіту. ЦВК відіграє керівну роль у виборчому процесі на всії його стадіях, створює виборчі округи, контролює діяльність окружних виборчих комісій, підсумовує результати виборів, реєструє обраних кандидатів і т. ін. Кожні політична партія, що зареєстрована для участі у виборах, може делегувати до Центральної виборчої комісії одного представника з правом дорадчого голосу.
Висування та реєстрація кандидатів. Якість роботи будь-якого державного органу у повній мірі залежить від його складу. Ось чому для обрання дійсно професійного, пов'язаного з населенням, демократично спрямованого державного органу важливо висунути і обрати найгідніших з можливих кандидатів. В У країні, як і в інших країнах, є чимало суб'єктів висування кандидатів. До них належать політичні партії і блоки, збори громадян, трудові колективи. Допускається самовисунення. Партії (блоки), які зареєстровані Міністерством юстиції України, мають право висунути кандидатуру Президента України. Претендент на кандидатав президенти висувається партією на з'їзді, конференції та інших зборах, що е найвищим статутним органом партії при додержанні певних умов. За рішенням з'їзду, конференції партія подає заяву до Центральної виборчої комісії щодо реєстрації кандидата в президенти. Висування претендента виборчим блоком партій здійснюється на міжпартійному з'їзді (конференції). Кандидати у Президенти України висуваються також зборами виборців, які проводяться за місцем проживання громадян, на підприємствах і установах. У зборах повинні взяти участь не менше 500 громадян України, при чому одна і та ж особа не може бути учасником більш, як одних зборів із висування претендента. Претендентом у кандидати вважається особа, за яку проголосувало не менше 2/3 учасників зборів. У подальшому виборчому процесі збори виборців репрезентує ініціативна група з 10-20 їх учасників, про яку повідомляється Центральна виборча комісія. Висування претендентів на кандидатів у Президенти України починається за 170 і закінчується за 140 днів до дня виборів.
Висування кандидатів при виборах народних депутатів України по загально-мандатному і одномандатним виборчим округам регламентується Законом України
160
«Про вибори народних депутатів України» 1997 р. По багатомандатному округу, де обирається 225 депутатів, кожна партія та виборчий блок висуває кандидатів у депутати єдиним списком (не більше 225 кандидатів). Список кандидатів формується засобом, що визначається вищими представницькими керівними органами партій з членів партії, інших партій, що входять до виборчого блоку з можливим включенням позапартійних. Послідовність розміщення кандидатів у списку визначає політична партія або виборчий блок. Партійні списки очолюються лідерами партій. Висування списків кандидатів по загальнодержавному виборчому округу починається за 170 і закінчується за 120 днів до дня виборів. Після передачі протоколу про формування виборчого партійного списку (блоку) в Центральну виборчу комісію партії одержують затверджені нею підписні листки, які повинні бути представлені в цю комісію з підписами не менше 200 тисяч виборців, у тому числі, не менше ніж 10 тис. підписів в 14 адміністративно-територіальних одиницях - Кримській автономії, областях, містах Києві та Севастополі. По одномандатних виборчих округах право висування 225 кандидатів у депутати може бути реалізоване шляхом самовисування, загальними зборами громадян, трудових колективів. Висування кандидатів здійснюється і зборами та конференціями партійних осередків та виборчих блоків Кримської автономії, областей, міст Києва та Севастополя — причому по одному кандидату в кожному окрузі. Згідно з позицією Конституційного Суду України, таке право надається всім політичним партіям, а не лише тим, що зареєстровані для участі у виборах Центральної виборчої комісії.
Висування кандидатів у народні депутати по одномандатних виборчих округах, згідно із законом, починається за 90 днів і закінчується за 60 днів до дня виборів. Наявність різних строків початку і закінчення висування кандидатів у депутати по одно- і багатомандатному округах було справедливо кваліфіковане Конституційним Судом України як порушення рівних можливостей для всіх суб'єктів виборчого процесу, і тому є такою, що не відповідає вимогам Конституції України.
Право висувати кандидатів у депутати на виборах органів місцевого самоврядування належить громадянам України, які реалізують його шляхом самовисування, через збори за місцем проживання (не менше 10 чол.), трудовим колективам, місцевим осередкам політичних партій, які приймають рішення про висування в кандидати простою більшістю голосів. Висування кандидатів починається за 60 і закінчується за 45 днів до дня виборів. Громадянин України не може балотуватися в депутати більше однієї Ради і паралельно на посаду сільського, селищного і міського голови.
Реєстрація кандидатів у депутати. Для реєстрації кандидатів у Президенти України та в народні депутати закони України вимагають збір підписів на підтримку висунутих претендентів. Кандидатура претендента у Президенти України повинна бути підтримана підписами не менше 1 млн громадян України, в тому числі, не менше ЗО тис. у кожному з 2/3 регіонів (областях, Автономній Республіці Крим, містах Києві та Севастополі). Підписні листи передаються для реєстрації до Центральної виборчої комісії не пізніше як за ПО днів до дня виборів Президента. Про наявність їх окружні комісії не пізніше 50 днів до дня виборів складають протоколи, передаються до Центральної виборчої комісії. На п'ятий день подання необхідних документів Центральна виборча комісія реєструє кандидата в Прези-
161
над
денти України. Реєстрація може бути знята самим кандидатом та скасоваї рішенням Верховного Суду України за поданням Центральної виборчої комісії,! також у разі звернення до Верховного Суду України суб'єктів, що виступали І ініціативою висування претендента.
Для реєстрації списку кандидатів у народні депутати від політичної партії (виборчого блоку) вони повинні подати до ЦВК як сам список, так і інші документи -копію програми і статуту політичної партії або угоду про формування виборчого блоку партій, документ про внесення грошової застави на рахунок ЦВК в розмірі однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Після цього Центральна виборча комісія протягом 5 днів приймає рішення про реєстрацію списку кандидатів у депутати. Реєстрація цих списків закінчується за 100 днів до дні виборів.
На виборах до Верховної Ради України в 1998 р. ЦВК зареєструвала списки кандидатів у депутати від 21 політичної партії і 9 виборчих блоків. У зв'язку з невиконанням вимог оформлення необхідних документів у реєстрації може бути відмовлено (в 1998 р. це стосувалось двох партій).
По одномандатних мажоритарних виборчих округах, де обирається 225 народиш депутатів України, для реєстрації кандидатів необхідно провести збір підписів ні підписних листах. Такі листи видаються особам, що подали заяву про намір балотуватися кандидатами в депутати, і представникам політичних партій та виборчих блоків і містять відомості про особу, яка самовисувається, або назву політичної партії та виборчого блоку. Для підтримки претендентів необхідно зібрати не менше ніж 900 підписів виборців відповідного округу, які підтримують висунення певної особи кандидатом у депутати. Виборчі комісії мають право перевіряти достовірність підписів, а окружна комісія у разі їх підроблення, а також насильницького збору може визнавати їх недійсними. Це є важливою умовою реєстрації кандидата в депутати окружною виборчою комісією, яка приймає рішення про реєстрацію не пізніше, ніж на третій день після подання документів. Реєстрація кандидатів у депутати по одномандатному виборчому округу закінчується за 45 днів до дня виборів. Усім зареєстрованим кандидатам у депутати видаються відповідні посвідчення.
Ряд особливостей має організація виборів місцевих представницьких самоврядних органів, яка регулюється Законом України від 14 січня 1998 р. «Про вибори депутатів місцевих органів та сільських, селищних, міських голів». Вибори проводяться на основі мажоритарної системи відносної більшості по одно і багатомандатних виборчих округах. У одномандатних округах обираються депутати сільських, селищних, міських, районних в місті Рад і голови цих Рад. Для виборів сільських, селищних та міських Рад одномандатні територіальні виборчі комісії створюють виборчі округи, межі яких збігаються з межами села, селища, міста. У багатоман-; датних виборчих округах, межі яких збігаються з межами сіл, селищ і міст, обираються депутати районної Ради. Вибори депутатів обласної Ради відбуваються у багатомандатних мажоритарних округах, межі яких збігаються з межами районів і міст обласного значення, які повинні мати в обласній Раді рівне число депутатських і мандатів. [
162
Рішення про реєстрацію кандидатів приймають окружні виборчі комісії на підставі протоколу зборів виборців за місцем їх проживання, місцевих осередків певної політичної партії й інших документів, перелічених у ст. ЗО Закону України «Про вибори депутатів місцевих Рад і сільських, селищних, міських голів». У випадку самовисунення, громадянин повинен за 40 днів до виборів звернутися до відповідної виборчої комісії з заявою зареєструвати його кандидатом і додати до цієї заяви певну кількість підписів виборців на свою підтримку (від 6 до 51 в залежності від рівня, на якому він намагається брати участь у виборах). Окружна (територіальна) виборча комісія не пізніше, як на п'ятий день після прийняття цих документів, приймає остаточне рішення про реєстрацію кандидата або про відмову в реєстрації. Реєстрація всіх кандидатів починається за 55 днів і закінчується за ЗО днів до дня
І виборів. Проведення передвиборної кампанії. Передвиборна агітація. З моменту реєстрації кандидати мають право участі в проведенні виборчої кампанії — в пропаганді своєї або партійної програми на передвиборних зборах і в засобах масової інформації, в усіх заходах, що проводяться в зв'язку з виборчою кампанією. Права усіх кандидатів під час виборчої кампанії є рівними. Вони гарантуються правом кандидатів звільнятися в дні проведення виборчих заходів від виконання
І виробничих або службових обов'язків з виплатою їм за рішенням виборчої комісії за цей час середньої заробітної плати. Інтереси кандидатів у цей період репрезентують також уповноважені відповідними політичними партіями (блоками) особи, які на виборах у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі реєструються ЦВК або уповноважені особи місцевих осередків політичних партій та громадських організацій, які реєструються окружною (територіальною) виборчою комісією при виборах до місцевих рад.
(Учасниками виборчого процесу, в тому числі передвиборної агітації, є також довірені особи кандидатів (5 осіб для кандидатів у депутати сільських, селищних та міських рад та народних депутатів України, 10 осіб для кандидатів на посаду сільського, селищного та міського голови, 1 особа у кожному територіальному виборчому окрузі та 5 осіб, які допомагають у проведенні виборчої кампанії на території загальнодержавного одномандатного виборчого округу — для кандидата у Президенти України.
Як кандидати в депутати, так і всі громадяни України, політичні партії, громадські організації, трудові колективи, незалежно від форм власності, набувають право вільно обговорювати передвиборні програми кандидатів, політичних партій, ділові й особисті риси кандидатів, вести пропаганду «за» чи «проти» того чи іншого кандидата, партійного списку. Участь у цій пропаганді забороняється брати органам виконавчої влади, місцевого самоврядування, членам виборчих комісій.
Головними формами і засобами передвиборної агітації є використання засобів масової інформації, проведення передвиборних зборів, мітингів, різних форм зустрічей кандидатів у депутати з виборцями, проведення передвиборних дискусій за участю представників партій (виборчих блоків), окремих кандидатів, розповсюдження друкованих передвиборних матеріалів.
Центральна виборча комісія не пізніше як за 50 днів до дня виборів забезпечує друкування передвиборних плакатів кандидатів у Президенти України, та не пізніше
163
60 днів до дня виборів — політичних партій та виборчих блоків, від яких зареєстро-вані списки кандидатів у народні депутати. Окружні виборчі комісії не .пізніш ЗО днів до дня виборів забезпечують друкування передвиборних плакатів зареєстрованих кандидатів у народні депутати. При виборах до місцевих Рад та голів сільських селищних та міських Рад виготовлення передвиборних плакатів забезпечуюті окружні (територіальні) комісії. Передвиборні плакати мусять містити перевірені, дійсні відомості і не включати в себе комерційну рекламу. Тексти передвиборнш плакатів кандидатів у Президенти України, політичних партій та виборчих блокії публікуються Центральною виборчою комісією в газетах «Голос України» і «Урядовий кур'єр».
Політичні партії, кандидати в депутати мають право користуватися для агітаці засобами масової інформації, засновниками, або одним з фундаторів яких є органи державної влади, державні організації й установи, органи місцевого самоврядування, їх перелік публікується ЦВК та окружними виборчими комісіями. Ефірний час надається політичним партіям, виборчим блокам, кандидатам у депутати, виходячи з принципу створення рівних можливостей. Агітація в недержавних і прирівняних до них засобах масової інформації обмежується лише розміром власного виборчого фонду на умовах рівної оплати для всіх кандидатів. Агітаційні матеріали повинні відповідати вимогам Конституції та законів України, Забороняється участь у передвиборній агітації державних установ, органів місцевого самоврядування, їх службових осіб, а також членів виборчих комісій. Забороняється в будь-якій формі агітація в день виборів, а також особам, що не є громадянами України.
Загальним завданням держави в період передвиборної агітації є, з одного боку, сприяння ознайомленню виборців з кандидатами в депутати, конкуруючими партіями, а з іншого — забезпечити для всіх учасників передвиборної агітації приблизно рівні умови передвиборної боротьби.
Фінансування виборів. Робота виборчих комісій повністю фінансується за рахунок коштів державного бюджету України, які передаються в розпорядження Центральної виборчої комісії і окружних виборчих комісій. За рахунок держави друкуються передвиборні програми політичних партій (політичних блоків), передвиборні плакати кандидатів у депутати, які містять програми, фото і біографію кандидата. Крім того, політичним партіям дозволяється використовувати власні кошти для випуску в необмеженій кількості плакатів, листівок, буклетів і т.п. Враховуючи різну матеріальну і фінансову базу партій, це положення містить у собі небезпеку порушення принципу рівності у проведенні передвиборної агітації, їі можливості багато в чому залежать від розміру так званих власних виборчих фондів, які формуються за рахунок коштів політичної партії, виборчого блоку партій, а також пожертвувань громадян України та юридичних осіб. Не дозволяється робити такі пожертвування державним органам, установам та організаціям, органам місцевого самоврядування, іноземним громадянам і юридичним особам та міжнародним організаціям. Зарубіжна практика нерідко спрямована на обмеження розміру таких пожертвувань. У США, де допускаються анонімні внески, вони не повинні перевищувати 100 доларів, а внесок у виборчий фонд відомої фізичної
164
особи не може бути більше 25 тис. доларів США. Подібна практика, як бачимо, складається і в Україні. Згідно з Законом «Про вибори Президента України», розмір особистого виборчого фонду кандидата в Президенти не повинен перевищувати 100000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, а розмір пожертвувань однієї юридичної або фізичної особи не може перевищувати 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. На жаль, Закон України «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. не врахував пропозиції, що вносились під час його розробки і попереднього обговорення — він не передбачає ні суми власних внесків у виборчий фонд, ні розміру пожертвувань, що містить у собі небезпеку нерівності під час передвиборної кампанії. Значному пом'якшенню цієї небезпеки сприяє встановлення рівного обсягу інформації в засобах масової інформації для всіх кандидатів у депутати, рівного розподілу між ними радіо- і телеефірного часу, заборона розповсюдження недержавних передвиборних матеріалів в армії, органам МВС,СБУіт.ін.
При виборах народних депутатів України закон встановлює подання за 7 днів до дня виборів відомостей до ЦВК або окружних комісій про джерела надходжень у власні виборчі фонди, але не пізніше, ніж за два дні до виборів виборчі комісії повинні оприлюднити відомості про прибуткову частину виборчих фондів.
Голосування і підрахунок голосів. Голосування відбувається в день виборів з 8 до 20 години при виборах Президента і з 7 до 22 години при інших виборах. Голосування в Україні здійснюється, на відміну від багатьох інших країн, бюлетенями. Бюлетень є офіційним документом суворої звітності, який має ряд обов'язкових вказаних у законі ознак. До нього вносяться прізвища кандидатів, що балотуються самостійно, або список політичних партій, який використовується для голосування в багатомандатному загальнодержавному окрузі. Порядок розташування політичних партій у бюлетені обумовлюється жеребкуванням, яке проводить Центральна виборча комісія. Згідно з Законом «Про вибори народних депутатів України» у правій частині бюлетеня проти назв політичних партій і передвиборних партійних блоків або прізвищ та інших відомостей про окремих кандидатів розташовується порожній квадрат. Аналогічний квадрат є наприкінці списку в його останньому рядку після переліку кандидатів чи політичних партій (блоків). При голосуванні за того чи іншого кандидата, чи політичну партію (виборчий блок) виборець повинен поставити певний знак у квадраті проти назви кандидата, або партії (блоку), за які він голосує. Якщо виборець не підтримує жодну вказану в бюлетені партію (блок), жодного кандидата, він повинен зробити позначку у квадраті проти останнього рядка в бюлетені. Якщо виборець не виконав жодного з описаних варіантів голосування, бюлетень визнається недійсним. Виборець має право голосувати лише за одного кандидата чи за один партійний список. Згідно з Законом про вибори народних депутатів України 1997 р. виборчий бюлетень має контрольний талон, що відривається і залишається в дільничній виборчій комісії. У талоні вказуються дані про те, де проходить голосування, а також вносяться підписи виборця і члена виборчої комісії. Він засвідчує кількість виборців, що отримали виборчі бюлетені, а тому має важливе значення для контролю за процесом голосування і запобігання будь-яким фальсифікаціям волевиявлення виборців. З
165
тією ж метою забезпечується виготовлення бюлетенів за єдиною формою встановленою ЦВК. Оскільки голосування повинно відбуватися лише в кабіні дл голосування, засобом контролю є також таке розміщення на дільниці виборчії комісії, щоб в її полі зору були виборчі кабіна та скриньки. За голосуванням мают право стежити офіційні спостерігачі, уповноважені політичних партій та виборчи блоків, довірені особи кандидатів у депутати.
Кожен виборець голосує самостійно. Голосування за інших осіб не допускаєте Виборчий бюлетень видається членом дільничної комісії лише після пред'явлення документа, що підтверджує особу виборця. Таємний характер голосування забезпечується, крім уже викладених положень, забороною вказувати на бюлетені будь-які відомості, за якими можна було б визначити виборця, що проголосував.
Особливий порядок голосування передбачений для тих осіб, які не можуть самостійно заповнити виборчий бюлетень, або з'явитися на виборчу дільницю для голосування. У першому випадку з відома голови дільничної виборчої комісії виборець може запросити в кабіну для голосування іншу особу, крім членів виборчої комісії, кандидатів у депутати, що балотуються по даному виборчому округові, їхнії довірених осіб, а також уповноважених осіб політичних партій, виборчих блоків, Коли ж особа не може прибути в приміщення для голосування за станом здоров'я,™ голосування відбувається в місці перебування виборця згідно з його письмовою заявою і рішенням дільничної комісії за окремим списком. Не менше 3 членів дільничної комісії безпосередньо організують голосування там, де перебувають такі виборці. Один із них розписується на виборчому бюлетені, виборець — на контрольному талоні.
Визначення результатів виборів. Підрахунок голосів здійснюється безпо середньо членами дільничних виборчих комісій на їх засіданнях. Під час підрахунку голосів забороняється робити будь-які позначки і записи на бюлетенях. Перед початком підрахунку за кількістю контрольних талонів встановлюється кількість виборців, що одержали виборчі бюлетені. Після цього комісія діє у такій послідовності: перевіряється цілісність печаток або пломб на виборчих скриньках, голова комісії відкриває їх, комісія встановлює кількість виборців, що взяли участь у голосуванні, визначає кількість бюлетенів, визнаних недійсними. Лише після цього комісія переходить до підрахунку голосів, що віддані за кожного кандидата, за списки кандидатів від різних політичних партій (блоків).
Важливе місце у виборчому процесі належить протоколу дільничної виборчої комісії. У цьому документі фіксується кількість виборців, що зареєстровані в дільничному списку, кількість одержаних комісією бюлетенів, які не використані, які визнані недійсними, кількість голосів, що одержав кожен кандидат у депутати або політична партія (виборчий блок). До протоколу долучають окремі думки членів комісії, викладені письмово, одержані скарги, заяви і рішення, які дільнична комісія ухвалила в результаті їх розгляду.
Остаточні підсумки виборів Президента України і народних депутатів України підводяться Центральною виборчою комісією. Обраним Президентом України вважається кандидат, який одержав на виборах більше половини голосів виборців, що взяли участь у голосуванні. При виборах народних депутатів України обраним по
166
уожному мажоритарному округу вважається той кандидат, який одержав більше сів у порівнянні з іншими, що балотувались по тому ж округу. Результати вирів по виборчому округу встановлює окружна виборча комісія на основі даних, які містяться у протоколах дільничних комісій. Встановлення результатів виборів за партійними списками (списками виборчих блоків) починається з установлення окружною виборчою комісією кількості голосів, які були віддані за список канди-І у депутати від кожної політичної партії (виборчого блоку). Центральна виборча комісія підсумовує дані цих протоколів і встановлює кількість (і скільки відсотків) голосів, що подано в цілому за кожну політичну партію (виборчий блок). Партії і виборчі блоки, що брали участь у виборах, які одержали менше 4% голосів, не набувають право на розподіл депутатських мандатів. З метою їх розподілу між політичними партіями і виборчими блоками обчислюється виборча квота, тобто кількість голосів виборців, необхідна для одержання одного мандата. Вона вираховується шляхом ділення загальної кількості голосів виборців у загальнодержавному виборчому окрузі, які подані за списки від політичних партій (виборчих блоків), які одержали чотири або більше чотирьох відсотків голосів, на число мандатів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі. Кількість мандатів, одержаних кожною з цих політичних партій (виборчих блоків), встановлюється шляхом ділення на цю квоту кількості голосів, що подані за кожну політичну партію (івиборчий блок). Це і обумовлює результат виборів. Таким чином, мандати розподіляються пропорційно кількості одержаних кожною партією (блоком) голосів виборців. Обраними від політичних партій і блоків вважаються кандидати в порядку "їх черговості в списках.
При виборах у місцеві органи самоврядування в одномандатних виборчих округах обраним вважається кандидат у депутати сільської, селищної, міської Ради, який одержав більшу у порівнянні з іншими кандидатами кількість голосів виборців, що брали участь у голосуванні. На підставі протоколів окружних виборчих комісій про результат голосування, територіальна виборча комісія приймає рішення про резуль-, тати голосування і підсумки виборів як депутатів цих рад, так і сільського, селищного, міського голови і про їх реєстрацію. У багатомандатному виборчому окрузі обраними вважаються ті кандидати, що одержали на виборах більшу у порівнянні з іншими кандидатами кількість голосів виборців.
Слід також пам'ятати про можливість проведення повторних виборів, замість депутатів, що вибули, позачергових. Кожен із цих видів виборів має свої певні особливості.
Відповідальність за порушення виборчого законодавства. У разі порушення виборчого законодавства, законодавство України про вибори, кодекс України про адміністративні правопорушення і Кримінальний кодекс України встановлюють юридичну відповідальність. Вона застосовується до осіб, які перешкоджають реалізації права громадянина України обирати та бути обраним шляхом насильства, погроз або іншими забороненими засобами. Мають наслідком відповідальність такі дії: порушення дозволених меж при збиранні підписів у підтримку кандидата, навмисне перекручування списків виборців, порушення правил ведення передвиборної агітації, незаконне перевищення виборчого фонду, розповсюдження
167
неправдивих відомостей про тих, хто балотується на виборах, порушення таємниці голосування і т. ін. Так, наприклад, адміністративний штраф у розмірі від 3 до ( неоподатковуваних мінімумів доходів громадян встановлюється за агітацію за чи проти кандидата в день виборів. Відповідні санкції накладаються на членів виборчої комісії за зловживання при видачі виборчих бюлетенів, неправильний підрахунок голосів або встановлення результатів виборів.
За більшість цих діянь, коли вони становлять підвищену суспільну небезпеку, передбачається кримінальна відповідальність. Виготовлення фальшивих докумен тів, перекручення окремих відомостей, навмисно неправильний підрахунок голосів, порушення таємниці голосування членом виборчої комісії і т. ін. мають наслідком неминучу кримінальну відповідальність.
За грубі порушення виборчого законодавства на основі звернення суб'єктів виборчого процесу, а також органів прокуратури України Центральна виборча комісії може визнати вибори недійсними. Таке рішення може бути оскаржене в суді Чимало таких судових процесів відбулось в Україні після виборів до Верховної Ради України у 1998 році. Остаточне рішення за цими справами приймає Верховний Суд України.
§ 3. Референдум як форма безпосередньої демократії
Згідно зі ст. 69 Конституції України народне волевиявлення здійснюється не тільки шляхом виборів, а й через референдум та інші форми безпосередньої демократії.
Під референдумом слід розуміти затвердження проектів нормативних актів, інших важливих рішень загальнодержавного або місцевого значення шляхом народного голосування. Як і вибори, референдум здійснюється через голосування. Через його процедуру юридична сила надається рішенням народу щодо найважливіших питань громадського і політичного життя, внутрішньої і зовнішньої політики, не пов'язаних із визначенням персонального складу державних або громадських органів та іншими питаннями, що визначені в законі. У той же час референдум не може бути зведений до голосування з певного питання. З народним голосуванням тісно пов'язаний ряд заходів, без яких це голосування не може відбутися. Можна говорити про референтний процес, який складається з кількох стадій, що пов'язані з підготовкою, організацією і проведенням народного голосування. Саме тому, незважаючи на те, що головні положення щодо проведення референдуму визначені у численних статтях Конституції України (ст. ст. 38, 69, 70, 72-74, 85, 106, 156), зміст референдного процесу додатково визначається в Законі України «Про всеукраїнські та місцеві референдуми», прийнятому 3 липня 1991 р. Йдеться про призначення референдуму, про підготовчу роботу щодо його проведення, яка покладається на спеціальні комісії з референдуму, технічну його підготовку, порядок голосування і визначення результатів референдуму та їх опублікування.
Референдум є одним із найвизначніших інститутів демократії, який дає змогу населенню безпосередньо вирішувати найбільш актуальні питання держави й суспільства. Ст. 38 Конституції передбачене право громадян брати участь у
168
всеукраїнських та місцевих референдумах, що є засобом реалізації і гарантії демократичних прав — права на участь в управлінні державними справами, на «свободу переконань, право на вільне їх волевиявлення і т. ін. Голосування на «рендумі є завершальним етапом на шляху прийняття закону або іншого рішення, що має державне або самоврядне значення. Практика засвідчує, що в референдумі поєднуються риси, властиві, по-перше, прийняттю державного або • суспільного рішення і, по-друге, такі, що є характерними для процедури виборів. ржавні (самоврядні) органи приймають рішення про проведення референдуму, визначають, з яких саме питань він проводиться, затверджують остаточний проект тексту, що виноситься на референдум, публікують його результати. З іншого боку, на заключному етапі вирішення певного питання відбувається голосування (безпосередньо референдум), яке є остаточним і з допомогою якого певний документ (рішення) приймається або ж відхиляється. Саме порядок голосування на референдумі і підведення його підсумків багато в чому аналогічні процедурі виборів.
Референдум не слід, як це часто зустрічається в літературі, ототожнювати з іншим видом прямого голосування громадян — плебісцитом. Таке ототожнення пояснюється тим, що в теорії і практиці немає чіткого критерію, яким би послуговувалися для їх розрізнення. У міжнародно-правовій літературі плебісцитами часто називають народні голосування, які проводяться з приводу територіальних спорів і проблем. Іноді під плебісцитами розуміють народні голосування, які проводяться з питань внесення змін щодо форми правління, розширення повноважень глави держави. З історії відомо, що саме голосування, яке називалось плебісцитом, використали для розширення своєї особистої влади такі відомі диктатори, як Наполеон І, Наполеон III, Гітлер, Піночет. Оскільки плебісцит, переважно, є альтернативою вирішення певного питання парламентом, то можна зробити висновок, що різниця між ними полягає в тому, що плебісцит застосовується в обхід парламенту (і навіть може бути використаний для обмеження його прав) у тих випадках, коли не можна розраховувати на підтримку з певного питання з боку представницького органу, наприклад, у випадку гострого конфлікту законодавчої і виконавчої влади. Якщо населення, висловившись з певного питання на референдумі, не втрачає у майбутньому можливості повернутися до його вирішення, то при плебісциті згода населення на дії від його імені особи або органу, якому передається влада, породжує форми, зміна яких легальним шляхомукрай утруднена або й зовсім неможлива.
Якщо порівнювати проведення референдуму з прийняттям рішення представницьким органом, то він, при всьому його демократизмі має серйозні недоліки. Голосуючи на референдумі, громадянин дає однозначну відповідь на сформульоване конкретним органом питання — чи згоден він з запропонованим рішенням, чи заперечує проти нього. Відповідь дається в цілому за формулою «так» — «ні», «згоден» — «не згоден». Через те, що голосуючий референдарій обмежений необхідністю дати тільки стверджувальну або негативну відповідь, він не може висловити своє ставлення до окремих положень або частини проекту, внести поправки, доповнення. Він може це свідомо зробити, якщо буде завчасно ознайомлений з текстом проекту рішення, що пропонується, і візьме участь у його обговоренні.
169
Цього можна досягти лише шляхом організації проведення всенародних обговорень змісту відповідних питань, що виноситимуться на референдум. Тобто слід поєднати дві форми прямої демократії — громадське обговорення проекту рішення і референдуму. Це дає можливість врахувати громадську думку з конкретних питань. Підводячи підсумки таких обговорень, представницький орган повинен враховувати його результати в остаточному тексті проекту державного чи самоврядного рішення, що виноситься на референдум.
Так, під час новітнього конституційного процесу в Україні після завершення розробки першого варіанта проекту Конституції України 1992 р., 1 червня того ж року його було оприлюднено в пресі для всенародного обговорення, яке й тривало шість місяців. У результаті цього, нарівні із загальним обговоренням проекту Конституції, до неї було запропоновано більше 47 тисяч поправок і доповнень, щодо яких було прийнято рішення після обговорення проекту Верховною Радою Укра'ши. Цим рішенням окремі поправки були схвалені, а решта відкинуті. Значну частину прийнятих тоді поправок було внесено до проекту Конституції 1993 р., а багато з них збереглися в тексті чинної Конституції України, що прийнята 28 червня 1996 року.
В Україні в референдумах беруть участь всі громадяни, які досягли на день його проведення 18 років. Позбавлені цього права лише громадяни, що визнані судом недієздатними (ст. 70 Конституції України).
В Україні можуть проводитись референдуми різних видів. За територіальними масштабами референдуми поділяються навсеукраїнські і місцеві.
За предметом регулювання слід розрізняти референдуми конституційні, законодавчі, щодо затвердження актів місцевих самоврядних органів, щодо прийняття політичних рішень. За суб'єктами ініціативи проведення референдуми поділяються на ті, що проводяться з ініціативи державних та самоврядних органів, та на ті, що ініціюються народом. За ступенем обов'язковості проведення референдум може бути загальнообов'язковий або такий, що проводиться за ініціативою окремих суб'єктів. Залежно від обов'язковості прийнятих на референдумі рішень, Закон про всеукраїнський та місцеві референдуми розрізнює консультативний та імперативний референдуми.
Всеукраїнський референдум стосується питань загальнодержавного значення. Згідно зі ст. 72 Конституції України, він призначається Верховною Радою України або Президентом України. Виключно Верховна Рада України виступає з ініціативою проведення обов'язкового всеукраїнського референдуму про зміну території України (ст. 73 та ст. 85 Конституції України). Це відбувається в силу виключного! першорядного значення питань збереження територіальної цілісності України.
Президент України призначає обов'язковий всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України. Йдеться про остаточне затвердження змін до розділу І Конституції «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XII «Внесення змін до Конституції України». Ст. 106 п. 6 Конституції, покладає на Президента України обов'язок проголошувати всеукраїнський референдум у разі прояву народної ініціативи. Для початку цієї процедури потрібна вимога не менше трьох мільйонів громадян України, які мають право голосу, та за умови, що підписи стосовно призначення референдуму зібрано не менш як у двох третинах областей і
170
:енш як по 100 тисяч підписів у кожній області. Загальноукраїнським референ-Ім вирішуються й інші важливі питання загальнодержавного і суспільного значення, з яких його призначення і проведення має альтернативний характер. Ці питання знаходяться у межах компетенції Верховної Ради і Президента України (ст.72 Конституції України). Закон обумовлює проведення референдуму істотним та принциповим значенням вирішення певного питання або наявністю значних роз--;ностей з певного питання у суспільстві чи між окремими гілками влади. Місцевий референдум є найефективнішим засобом впливу місцевих громад на вирішення проблем самоврядування. Згідно зі ст. 143 Конституції України і Закону про всеукраїнський та місцеві референдуми, місцеві референдуми проводяться з ініціативи територіальної громади села, селища, міста або через утворені ними органи місцевого самоврядування з питань, що належать до їхньої компетенції. Місцевий референдум може бути засобом вирішення конфліктів, що виникають між територіальними громадами та органами місцевого самоврядування, санкціонування, тобто надання вищої юридичної сили рішенням цих органів. На ньому може бути висловлений вотум недовіри сільській, селищній або міській раді. Виключно місцевим референдумом вирішується питання про зміну кордонів адміністративно-територіальних одиниць, їх об'єднання або роз'єднання, про найменування або переіменування населених пунктів, районів, областей.
Як загальноукраїнський, так і місцевий референдум розрахований на спроможність свідомого підходу громадян до питань, що вирішуються, можливість виносити свої рішення чітко й об'єктивно. Саме виходячи з цих міркувань, згідно зі ст. 74 Конституції України, не допускається проведення референдумів з питань податків, бюджету та амністії, вирішення яких потребує спеціальних професійних знань та досвіду. Згідно із Законом про референдум не допускається проведення референдумів з питань, які належать до відання органів суду, прокуратури тощо.
Референдний і виборчий процеси мають чимало спільних рис. Існують спеціальні суб'єкти, що першими ініціюють, приймають рішення про проведення референдуму, визначають його дату, формулюють зміст проекту нормативного акта чи іншого питання, що виноситься на референдум. Успіх застосування референдуму багато в чому залежить від редакції питань, на які повинні дати відповідь референдарїї. Формулювання питань, що виносяться на референдум, повинні бути виключно зрозумілими і чіткими, такими, відповідь на які може бути лише однозначною — «так» чи «ні». Не повинно бути одночасної постановки в одному бюлетені кількох питань, бо це загрожує небезпекою перекручення змісту проблеми, що вирішується, та, можливо, викликає вагання референдаріїв.
Постанова про призначення Верховною Радою України або іншою Радою на певну дату референдуму оприлюднюється засобами масової інформації, а формулювання питання, що виноситься на референдум, оголошується у 10-денний строк після такого опублікування. Для проведення голосування і підрахунку голосів місцевими органами самоврядування утворюються дільниці для голосування. Для підготовки і проведення всеукраїнського референдуму утворюються комісії з референдуму — Центральна, Автономної Республіки Крим, обласні, районні, міські, селищні, сільські. Для підготовки і проведення місцевого референдуму в межах
171
окремих адміністративно-територіальних одиниць створюються відповідні терп торіальні комісії.
Функції Центральної комісії із всеукраїнського референдуму виконує Центральна виборча комісія України. Вона організує підготовку і проведення всеукраїнського референдуму, спрямовує діяльність усіх інших комісій щодо проведення референдуму, розподіляє між ними кошти, встановлює зразки документації, яка застосовується при проведенні референдуму, підбиває підсумки референдуму, повідомляє про них у пресі тощо.
На аналогічних засадах формуються місцеві комісії щодо проведення референдуму, які спрямовують діяльність нижчерівневих комісій з референдуму, беруть до відома повідомлення дільничних комісій, встановлюють результати референдуму» межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, розглядають скарги ю дії дільничних комісій з референдуму і т.ін.
Дільничні комісії, які утворюються місцевими Радами та громадськістю, не пізніше як за 40 днів до всеукраїнського і 15 днів — до місцевого референдуму вивішують у своєму приміщенні для ознайомлення текст проекту закону, рішення, що виносяться на референдум, складають списки громадян, які мають право участі в референдумі по дільниці, ознайомлюють з ними громадян, сповіщають їх про день проведення референдуму, організують голосування на дільниці, проводять підрахунок голосів, відданих на дільниці, регулюють питання про оскарження хиб у списках референдаріїв.
Голосування на референдумі проводиться в спеціально відведених приміщеннях, Кожний громадянин голосує особисто. Голосування за інших осіб не допускається. Бюлетені для голосування заповнюються голосуючим у кабіні для таємного голосування і опускаються у скриньку для голосування. Підрахунок голосів на дільниці проводиться дільничною комісією для голосування, його результати вносяться до протоколу. Протоколи дільничних комісій з референдуму надсилаються до вищерівневих комісій у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, де на їх підставі проводиться підрахунок голосів і складаються відповідні протоколи про результати референдуму. Загальні результати всеукраїнського референдуму на підставі цих протоколів встановлюються на засіданні Центральної комісії з всеукраїнського референдуму. Під час проведення місцевого референдуму його результати встановлюються і вносяться до протоколу на засіданні відповідної комісії.
Результати референдуму можуть бути визнані недійсними через допущені в процесі голосування або під час підрахунку голосів порушення закону. Для того, щоб референдум був визнаний таким, що відбувся, в ньому повинні взяти участь не менше половини громадян, внесених у списки для голосування, якщо Закон не вимагає участі кваліфікованої більшості громадян. Проект рішення, винесеного на референдум, вважається ухваленим, якщо за нього буде подано більшість голосів громадян від числа тих, хто взяв участь у референдумі.
На засіданнях комісій з референдуму при підрахунку голосів і визначенні результатів голосування мають право бути присутні представники політичних партій, громадських організацій, трудових колективів, інших представників громадськості,
172
Повідомлення про результати референдуму публікуються в пресі відповідною комісією не пізніше, як на десятий день після референдуму.
У випадку грубих порушень закону Верховна Рада України в місячний, а місцева Рада в 15-денний строк можуть призначити повторний всеукраїнський або місцевий референдум на всій території України або відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Закони, рішення, інші акти, прийняті на референдумі, діють з моменту їх опублікування. Датою їх прийняття вважається день проведення референдуму, їх зміна або скасування також потребують проведення референдуму, за винятком випадків, коли інший порядок встановлений самим прийнятим на референдумі актом.
Закон України про всеукраїнський та місцеві референдуми передбачає також проведення дорадчого опитування громадян України (консультативний референдум), як всеукраїнського, так і місцевого. Практика проведення дорадчих референдумів доволі поширена в ряді країн, їх юридична природа різниться від імперативних референдумів, результати яких є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами суспільних відносин. Відсутність обов'язковості виконання результатів консультативного референдуму перетворює його на засіб виявлення волі громадян щодо певного питання перед його вирішенням. Особливість дорадчого референдуму полягає також у тому, що на відповідні державні органи покладається юридичний обов'язок розглянути і врахувати його результати при прийнятті компетентним органом остаточного рішення з певного питання. Закон чи рішення, що суперечать результатам консультативного референдуму, можуть бути прийняті лише більшістю, не менш 2/3 від загальної кількості народних депутатів України або депутатів відповідного місцевого представницького самоврядного органу.
Від референдуму слід також відрізняти значно поширені і систематично застосовувані в світі соціологічні опитування населення стосовно різноманітних питань громадського та державного життя, а саме тих, що не можуть бути винесені на референдум. Хоч і можливий, і час від часу трапляється деякий вплив таких опитувань на діяльність державних органів або громадську думку, вони не тягнуть за собою жодних юридичних наслідків.
РОЗДІЛ VIII
КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
§ 1. Верховна Рада — парламент України
Чинна Конституція України закріпила якісно нову організацію державної влади Відмовившись від ієрархічної, вертикальної системи організації державної влади, що існували в Україні протягом кількох десятиліть, вона сприйняла загальновизнаний принцип організації державної влади — принцип поділу її на законодавчу, виконавчу і судову.
Органи державної влади України стали рівноправними і незалежними один віз одного. І
Верховна Рада України, за Конституцією, остаточно втратила колишній статуа найвищого органу державної влади, але вперше набула у всіх основних рисах статуси парламенту України — єдиного, загальнонаціонального, представницького, коле-1 пального, виборного, однопалатного, постійно діючого органу законодавчої влади! України .
Пріоритетною рисою українського парламенту як органу законодавчої влади е його єдність — винятковість, універсальність у системі органів державної влади, що зумовлено насамперед унітарним характером нашої держави, тобто державним устроєм, розподілом державної влади на законодавчу, виконавчу, судову, внутрішньою структурою парламенту та іншими обставинами.
Нині в Україні не існує інших органів законодавчої влади — загальнона-, ціональних або місцевих — крім Верховної Ради. До 1992 р. у період між сесіями' Верховної Ради законодавчу владу здійснювала Президія Верховної Ради шляхом внесення змін і доповнень до чинних законодавчих актів.
Верховна Рада України є загальнонаціональним представницьким органом державної влади, оскільки вона наділена правом представляти весь Український народ — громадян України всіх національностей і виступати від імені всього народу, Це випливає як з преамбули Конституції України та її змісту, так і з назви парламенту «Верховна Рада України».
Колегіальний характер Верховної Ради як парламенту України полягає насамперед у її складі і порядку роботи. Верховна Рада складається з 450 народних депутатів (ст. 76 Конституції) і є повноважною за умови обрання не менш як двох
1 Проблемам становлення українського парламентаризму приділяють дедалі більшу увагу вчені-консти-туціоналісти України Ю. С. Шемшученко, Л. Т. Кривенко, В. М. Шаповал, А. 3. Георгіца та ін. Ц,Ші.:Шемш)-ченко Ю. Теоретичні засади розвитку українського парламентаризму // Віче. — 1997. — № 12. — С. 13-24; Кривенко Л. Т. Верховна Рада України. — К.: Ін-Юре, 1997. — 47 с.;Кривенко Л. Розподіл влад і процесуальні права парламенту // Віче. — 1998. — № 3. — С. 17-29; Кривенко Л. Зміцнення українського парламентаризму і конституційні аспекти // Віче. — 1995. — № 5. — С. 17-39; Шаповал В. Зарубіжний парламентаризм. — К.: Основи, 1993. — 43 с.; Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн : Підручник. — К.: АРТЕк, Вища школа, 1997. — 264 с.; Георгіца А. 3. Сучасний парламентаризм: проблеми теорії і практики. — Чернівці: Рута, 1998. — 484 с.
174
третин від її конституційного складу (ст. 82 Конституції). Рішення Верховної Ради приймаються на її пленарних засіданнях шляхом голосування (ст. 84 Конституції). Закони та інші акти Верховна Рада приймає більшістю її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією (ст. 91).
Виборний характер українського парламенту, як і парламентів інших країн, полягає в тому, що він формується виключно шляхом виборів народних депутатів. Ці вибори є, як правило, вільними і демократичними. Вони проводяться на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування.
Однією з істотних особливостей українського парламенту є його однопалатний характер. Така структура не є типовою для великих і середніх держав, але вона має вагомі причини об'єктивного і суб'єктивного характеру. Однопалатна структура українського парламенту зумовлена насамперед тим, що Україна є унітарною державою (ст. 2 Конституції), становлення парламентаризму в Україні (в його класичному розумінні) перебуває на початковому етапі, українське суспільство і як наслідок цього український парламент є лише відносно структурованими, що організація державної влади за принципом її поділу на законодавчу, виконавчу і судову утвердилася в Україні далеко ще не зусібіч та низкою інших обставин.
Звичайно, однопалатний характер парламенту породжує і може породжувати надалі певні проблеми, зокрема, щодо темпів законотворчості і якості законодавчих актів, місця законодавчої функції в системі функцій парламенту, щодо його відносин з іншими органами державної влади, зв'язків парламентаріїв з виборцями іпарламенту з парламентами інших країн тощо.
Але за браком достатніх зовнішніх передумов для двопалатної структури наш парламент на цьому шляху має пройти певну відстань свого внутрішнього розвитку, визрівання, структуризації.
Оскільки в найближчі 5-10 років передбачається виконання парламентом значного обсягу робіт, практичного створення нової системи законодавства і права, то ймовірно, що протягом цього часу відбуватиметься інтенсивний розвиток інфраструктури парламенту, широке залучення до законопроектних робіт органів виконавчої і судової влади, наукових установ і навчальних закладів, істотне зміцнення законодавчих, інформаційних, наукових та інших основ діяльності парламенту тощо.
Постійно діючий характер роботи українського парламенту полягає, зокрема, в юму, що народні депутати обираються до Верховної Ради строком на чотири роки і здійснюють свої повноваження на постійній основі. Верховна Рада, за Конституцією, (ст. 82) працює сесійно. Чергові сесії Верховної Ради починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня кожного року (ст. 83). Новообрана Верховна Рада збирається на першу сесію не пізніше як на тридцятий день після офіційного оголошення результатів виборів. Якщо протягом тридцяти днів будь-якої чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, то Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради.
Постійно діючий характер Верховної Ради є одним із найістотніших результатів реформування держави, державної влади, в тому числі законодавчої, яке здійснюється від часу проголошення незалежності України. Завдяки цим та ряду
175
інших зрушень, Верховна Рада як орган законодавчої влади остаточно перетворилась у парламент, що став реальним органом законодавчої влади.
Ці та інші риси парламенту обумовлюють властиве лише йому місце в системі органів державної влади. Парламент України є пріоритетним органом у системі органів державної влади України, першим серед рівних. Він здійснює законодавчу владу, бере участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, є загальним} представником народу і виразником його волі. Парламент України має багатогранні відносини з іншими органами державної влади та з суб'єктами політичної системи: політичними партіями, громадськими об'єднаннями тощо.
Найтіснішими і багатогранними є відносини парламенту з Президентом і Кабінетом Міністрів. Це зумовлено їх функціями і повноваженнями, передбаченими Конституцією і законами, системою взаємних стримувань і противаг та іншими обставинами.
Вихідним повноваженням Верховної Ради у взаємовідносинах з Президентом е право парламенту призначати вибори Президента у строки, визначені Конституцією (ст. 85). Новообраний Президент, вступаючи на свій пост, складає присягу народові України на урочистому засіданні Верховної Ради (ст. 104 Конституції), виявляючи тим самим повагу як безпосередньо до народу, так і до парламенту України.
Але головним змістом взаємовідносин парламенту і Президента є сам процес здійснення їхніх функцій і повноважень.
Зокрема, Верховна Рада заслуховує щорічні та позачергові послання Президента про внутрішнє і зовнішнє становище України (ст. 85 Конституції), направляє прийняті закони Президентові (ст. 94 Конституції); надає у встановленому законом строки згоду на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсацію міжнародних договорів України, які укладає, як правило Президент.
Парламент затверджує укази Президента про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її регіонах, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації.
Чільне місце у взаємовідносинах Президента з парламентом посідають питання формування органів державної влади. Так, парламент надає згоду на призначення Президентом Прем'єр-міністра України, на призначення на посади Президентом Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна, Голови державного комітету телебачення і радіомовлення; надає згоду на призначення Президентом на посаду Генерального прокурора України, висловлює йому недовіру, що має наслідком його відставку з посади тощо.
У ряді випадків парламент здійснює призначення та інші дії щодо посадових осіб за поданням Президента, призначення або обрання частини складу колегіальних органів державної влади тощо. Зокрема, за поданням Президента парламент призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку України і Голову Центральної виборчої комісії.
Конституцією України широко передбачена участь парламенту у формуванні органів державної влади на паритетних засадах з Президентом та іншими органами державної влади. Зокрема, Верховна Рада призначає третину складу Конститу-
176
ого Суду України; призначає та звільняє половину складу Ради Національного (іанку, призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення
діомовлення (ст. 85 Конституції) тощо.
ІОкрім того, Верховна Рада приймає рішення про направлення запиту до 1 Президента на вимогу народного депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради; має право усунення Президента з поста в порядку особливої процедури (імпічменту), встановленому Конституцією (ст. 85). Багатогранними є відносини Верховної Ради з Кабінетом Міністрів, який є підконтрольним і підзвітним Верховній Раді (ст. 113 Конституції). Верховна Рада дає згоду на призначення Прем'єр-міністра України, розглядає і приймає рішення щодо схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів України, здійснює контроль за його діяльністю.
За пропозицією не менш як однієї третини народних депутатів від її конституційного складу Верховна Рада України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри йому більшістю конституційного складу Верховної Ради, наслідком якої є відставка Кабінету Міністрів.
Найважливішими повноваженнями Верховної Ради щодо Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади є прийняття нею законів про організацію і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби та ін.
Багатогранними є відносини Верховної Ради з органами судової влади. Зокрема, вона призначає не тільки третину складу Конституційного Суду України, а й обирає суддів судів загальної юрисдикції, надає згоду на призначення Президентом на посаду Генерального прокурора, може висловити йому недовіру, що має наслідком його відставку з посади, призначає трьох представників до Вищої ради юстиції.
Парламент як єдиний орган законодавчої влади визначає законами України судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організацію і діяльність прокуратури.
Різноплановою є взаємодія парламенту з органами правосуддя і прокуратури у процесі здійснення ним парламентського контролю.
§ 2. Конституційний склад
і структура Верховної Ради України
Загальний кількісний склад Верховної Ради України та її структура визначаються Конституцією України, Регламентом Верховної Ради України та законами про окремі її інститути.
Згідно зі статтею 76 Конституції України, конституційний склад Верховної Ради України — 450 народних депутатів України. Така кількість народних депутатів зумовлена такими факторами: кількістю населення (громадян) України, виборчою системою, структурою парламенту та іншими обставинами.
Кількісний склад народних депутатів Верховної Ради України за весь період її функціонування неодноразово змінювався (табл. 1).
177
Таблиці
Кількісний склад народних депутатів Верховної Ради України (1938- 1998рр.)
Дата виборів Скликання Обрано депутатів (осіб)
26 червня 1938р. 9 лютого 1947р.
25 лютого 1951 р.
27 лютого 1955 р. 1 березня 1959 р. З березня 1963р.
12 березня 1967 р.
13 червня 1971 р. 15 червня 1975 р. 24 лютого 1980р.
26 березня 1985 р.
26 березня 1990 р.
27 березня 1994р. 29 березня 1998 р.
1 2 З 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14
304 415 421 435 457 469 469 484 570 650 650 450 436 449
Що стосується якісного складу Верховної Ради України, то він не може суворо регламентуватися, оскільки вибори до неї є вільними і демократичними. Проте Конституцією встановлюється ряд вимог до народних депутатів України, що' значною мірою відрізняються від вимог до народних депутатів попередніх скликань: Верховної Ради. Зокрема, як зазначено в статті 76 Конституції України, народним ; депутатом України може бути громадянин України, який на день виборів досяг і двадцяти одного року, має право голосу і проживає в Україні протягом останніх і п'яти років. Не може бути обраним до Верховної Ради України громадянин, який має! судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята і у встановленому законом порядку. Конституція 1996 р. значно знизила віковий ценз; народних депутатів (з 25 до 21 року) і підвищила ценз осілості (з двох до п'яти років), і а також встановила обмеження для осіб, які мають судимість. ;
Формування кількісного і якісного складу Верховної Ради України чотирнад- , цятого скликання відбувалось 29 березня 1998 р. на основі чинної Конституції' України і Закону України «Про вибори народних депутатів України» 1997 р. До ; Верховної Ради України обрано 449 народних депутатів. Серед них 150 народних > депутатів минулих скликань (11-го, 12-го, 13-го), або 33,71 відсотка; 36 — жінок (7,9 відсотка), 11 народних депутатів з числа молоді до ЗО років (2,48 відсотка).
Найхарактернішою ознакою складу Верховної Ради України чотирнадцятого скликання, як і тринадцятого, е виключно високий освітній і професійний рівень народних депутатів України: 423 народних депутати, або 95,49 відсотка мають вищу
178
освіту, 6 або 1,35 відсотка — незакінчену вищу освіту, 12 або 2,71 відсотка — середню спеціальну.
Серед народних депутатів, які були у складі Верховної Ради тринадцятого скликання, 400 народних депутатів (або 96,6 відсотка) також мали вищу освіту, 5 — незакінчену вищу, 4 — середню спеціальну.
Ряд народних депутатів Верховної Ради чотирнадцятого скликання мають наукові ступені і вчені звання, зокрема 71 (16,03 відсотка) народний депутат має науковий ступінь кандидата і 34 (7,67 відсотка) — доктора наук; 24 народних депутати (5,42 відсотка) мають вчене звання доцента і 22 (4,97 відсотка) — професора, 14 народних депутатів є академіками НАН України та інших академій, 9 — членами-кореспондентами НАН України та інших академій.
Близько половини депутатів Верховної Ради України двох останніх скликань (тринадцятого і чотирнадцятого) мають гуманітарні професії за освітою, зокрема економісти, юристи, фахівці освіти, культури та мистецтва, засобів масової інформації. У парламенті чотирнадцятого скликання помітно збільшилась кількість юристів, фахівців засобів масової інформації, соціологів, психологів, політологів та інших фахівців гуманітарної сфери (табл. 2).
Таблиця 2
Склад Верховної Ради України
чотирнадцятого скликання за фахом
(станом на 6.08.1998р.)
Професія Кількість народних депутатів
осіб %
Інженер
Освітянин
Економіст
Юрист
Аграрник
Хімік, фізик, математик
Журналіст
Митець
Військовослужбовець
Гірник
Технік, технолог
Транспортник
Соціолог, психолог, політолог
Робітник
Немає професії за освітою
Фахівець лісового господарства
120
79
55
47
38
20
13
10
10
8
7
7
6
З
З
2
27,15
17,87
12,44
10,64
8,60
4,52
2,94
2,26
2,26
1,81
1,58
1,58
1,36
0,68
0,68
0,45
179
Закінчення табя.2
Кількість народних депутатів
Професія
осіб %
Гідролог, геолог, метеоролог, геодезист 2 0,45
Еколог, біолог 2 0,45
Управлінець 2 0,45
Енергетик, металург, машинобудівник 1 0,23
Невизначені 1 0,23
Усі народні депутати, починаючи з чотирнадцятого скликання, працюють у Верховній Раді на постійній основі. Більша частина народних депутатів тринадцятого скликання (95,8 відсотка) також працювала на постійній основі, але окремі народні депутати займали державні посади у міністерствах і державних комітетах,)1 місцевих державних адміністраціях або обіймали посади працівників профспілок, директорів підприємств.
Високий професійний рівень більшості народних депутатів, їх робота в парламенті на постійній основі поєднується з відносно молодим для політиків віком (табл. 3).
Таблиця)
Склад Верховної Ради України чотирнадцятого скликання за віком народних депутатів
(станом на 6.08.1998р.)
Кількість народних депутатів
Бік, років
осіб %
ДоЗО 11 2,48
31—40 91 20,54
41—50 206 46,5
51—60 104 23,48
Старші 60 31 7
Ефективність роботи парламенту значною мірою залежить від його структурованості, а вона, в свою чергу, — від партійної приналежності народних депутатів (табл. 4). У Верховній Раді чотирнадцятого скликання більше третини народиш депутатів (139 осіб) позапартійні. Найбільш масовими, численними і впливовими партіями в парламенті в особі відповідних народних депутатів із числа членів цих партій є Комуністична партія України (115), Народний рух України (42), Народно-демократична партія (28), Всеукраїнське об'єднання «Громада» (20), Партія Зелених України (19).
180
Таблиця 4
Склад Верховної Ради України чотирнадцятого скликання за партійністю
(станом на 6.08.1998 р.)
ПолІти'ІІІз пси? ті я Кількість народних депутатів
осіб %
і Комуністична партія України 115 25,96
І Народний рух України 42 9,48
1 Народно-демократична партія України 28 6,32
Всеукраїнське об'єднання «Громада» 20 4,51
Партія Зелених України 19 4,29
Соціалістична партія України 16 3,61
Соціал-демократична партія України (об'єднана) 13 2,93
Селянська партія України 12 2,71
Прогресивна соціалістична партія України 11 2,48
Аграрна партія України 8 1,81
Партія «Реформи і порядок» 3 0,68
Конгрес українських націоналістів 3 0,68
Християнсько-демократична партія України 2 0,45
Партія регіонального відродження України 2 0,45
Українська республіканська партія 1 0,23
Партія «Союз» 1 0,23
Партія «Міжрегіональний блок реформ» 1 0,23
Українська партія справедливості 1 0,23
Демократична партія України 1 0,23
Соціал-національна партія України 1 0,23
Ліберальна партія України 1 0,23
Українська християнсько-демократична партія 1 0,23
Християнсько-народний союз 1 0,23
Партійність народних депутатів є основою утворення фракцій, але вона, однак, не єототожненням фракційності, оскільки фракції об'єднують депутатів, які належать до різних партій (табл. 5) і навіть безпартійних народних депутатів.
Верховна Рада України в цілому успішно функціонує, але ще перебуває на початковій стадії свого розвитку щодо структуризації. Найбільш актуальними проблемами подальшого розвитку і вдосконалення українського парламентаризму є структуризація всього складу парламенту на партійній основі; представництво у парламенті значно більшої кількості юристів і економістів, жінок, молоді, робітників і селян; удосконалення виборчої системи; забезпечення значного рівня
181
Таблициі
Депутатські фракції у Верховній Раді України чотирнадцятого скликання
(станом на 6.08.1998р.)
Депутатські фракції
Кількість депутатів
Фракція Комуністичної партії України (фракція комуністів)
Фракція Народного Руху України
Фракція блоку Соціалістичної та Селянської партій України
Фракція Партії зелених України
Фракція Народно-демократичної партії України (фракція НДП)
Фракція «Громада»
Фракція Соціал-демократичної партії України
(об'єднаної) (фракція СДПУ(о))
Фракція Прогресивної соціалістичної партії
122
47
35
24
91
44
27
124
наступництва у складі парламенту у процесі виборів, оскільки його оновлення більш ніж наполовину об'єктивно вимагає досить тривалого часу (до одного-двох років: для досягнення парламентаріями необхідного професійного рівня.
Конституція України 1996 р. в цілому залишила загальну структуру Верховної Ради без змін (у вигляді однопалатного парламенту), але значно оновила окремії інститути. Найважливішими віхами української парламентської реформи є припинення існування Президії Верховної Ради України як постійно діючого органу загальної компетенції, перетворення постійних комісій Верховної Ради у комітети Верховної Ради, формування Рахункової палати, створення інституту Уповноваженого Верховної Ради з прав людини та ряду інших інститутів, зокрема інституту найстарішого за віком народного депутата для відкриття першого засідання першої сесії Верховної Ради та для здійснення процедури складення присяги народними депутатами, інституту представника Президента України у Верховній Раді та інших,
Започатковано створення ряду елементів інфраструктури Верховної Ради: Парламентське видавництво, Парламентська бібліотека, Інститут законодавства, друковані органи — журнал «Віче», газета «Голос України» та ряд інших.
Відповідно до статті 88 Конституції України Верховна Рада України обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, Першого заступника і заступника Голови Верховної Ради України.
Голова Верховної Ради України має такі повноваження: веде засідання Верховної Ради України; організує підготовку питань до розгляду на Ті засіданнях; підписує акти, прийняті Верховною Радою України; представляє Верховну Раду Укра'іни у відносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав; організовує роботу апарату Верховної Ради України.
182
Верховна Рада затверджує перелік комітетів, обирає голів цих комітетів. Комітети 1 здійснюють законопроекту роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради України.
Перелік комітетів Верховної Ради України чотирнадцятого скликання
(станом на 6.08.98 р.) Комітет з питань правової реформи
Комітет з питань державного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад Комітет з питань соціальної політики та праці Комітет з питань охорони здоров'я, материнства та дитинства Комітет з питань молодіжної політики, фізичної культури і спорту Комітет з питань науки і освіти Комітет з питань культури і духовності
Комітет з питань економічної політики, управління народним господарством, власності та інвестицій
Комітет з питань бюджету
Комітет з питань фінансів і банківської діяльності Комітет з питань промислової політики
Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки Комітет з питань будівництва, транспорту і зв'язку Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин Комітет у закордонних справах і зв'язках з СНД
Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи
Комітет з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та боротьби з організованою злочинністю і корупцією Комітет з питань національної безпеки і оборони
Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та організаційної роботи Верховної Ради України
Комітет з питань свободи слова та інформації
Комітет з питань прав людини, національних меншин і міжнародних відносин Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів
Кожен комітет, який очолює роботу над певним законопроектом чи проектом іншого акта Верховної Ради України, узагальнює та систематизує пропозиції, поправки і висновки інших комітетів, окремих народних депутатів і готує їх до розгляду Верховною Радою України.
Для здійснення законопроектних та інших функцій комітетам надаються, зокрема, такі права:
публікувати у пресі до винесення на розгляд Верховної Ради України у першому читанні законопроекти, що належать до їх компетенції, і звертатися до наукових установ і організацій, громадян та їх об'єднань з пропозицією висловити свою думку щодо них. У разі опублікування законопроекту повинні бути вказані всі автори його в цілому та його структурних частин, а також ініціатори його внесення;
укладати договори з науковими установами, навчальними закладами та спеціалістами про науково-інформаційний пошук, розробку, доопрацювання та експертизу законопроекту, залучати до цієї роботи працівників міністерств і відомств,
183
місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування;
вносити пропозиції щодо проведення всеукраїнського референдуму.
Було б доцільно, щоб комітети мали право вносити пропозиції щодо порядк| денного пленарних засідань Верховної Ради України, робити на них доповіді! співдоповіді з питань, віднесених до їх компетенції, визначати доповідачів! співдоповідачів; щоб комітети мали право звертатися у встановленому законоіі порядку з питань, віднесених до їх відання, до Голови Верховної Ради Україщ Президента України, Кабінету Міністрів України, а також до керівників органів, що утворюються або затверджуються Верховною Радою України, інших установ, закладів, організацій і підприємств незалежно від форм власності.
Комітети повинні нести певні обов'язки, насамперед щодо якісної і своєчасно! підготовки законопроектів, висновків і рекомендацій, виконання доручень Верхс* ної Ради України.
Верховна Рада України у межах своїх повноважень може створювати таш тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань. Крік того, для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес Верховна Рада України може створювати тимчасові слідчі комісії, якщо за щ проголосувало не менш як одна третина від її конституційного складу.
Організація і порядок діяльності комітетів Верховної Ради України, її тимчасовю спеціальних і тимчасових слідчих комісій встановлюється законом.
Уповноважений Верховної Ради України з прав людини призначаєтьсі Верховною Радою для здійснення парламентського контролю за додержання* конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст. 101 Конституції).
Рахункова палата створюється для контролю за використанням кошти Державного бюджету України від імені Верховної Ради України.
Для ефективного функціонування нових і оновлених структур Верховної Раді України першочерговим є зміцнення правової бази її діяльності, зокрема прийнятті законів про Регламент, про комітети Верховної Ради та ряду інших; створенні відносно цілісної інфраструктури парламенту; широке залучення до здійснена законодавчих, установчих і контрольних функцій Верховної Ради відповідна фахівців; забезпечення тісної взаємодії Верховної Ради України та її органів іншими органами державної влади, насамперед з Президентом України, органам місцевого самоврядування та об'єднаннями громадян.
§ 3. Функції і повноваження Верховної Ради України
Верховна Рада України здійснює ряд функцій і має для їх реалізації відповіди повноваження, передбачені Конституцією і законами України. Визначення парла менту як органу законодавчої влади обумовлено насамперед назвою однієї з йог функцій (законодавчої функції), яка є пріоритетною (провідною), але далеко н єдиною.
Множинність функцій парламенту не суперечить його природі як орган законодавчої влади. Вона зумовлена тим, що парламент, як і інші органи державне влади, у властивих йому формах бере участь у здійсненні ряду функцій держави, я об'єктних, зумовлених змістом діяльності держави (політичної, економічно
184
соціальної, культурної, екологічної), так і інших функцій, зокрема «технологічних», владних функцій (законодавчої, установчої тощо). Головними функціями Верховної Ради є:
а) законодавча функція;
б) установча (державотворча, організаційна) функція;
в) функція парламентського контролю.
До парламентських функцій почасти відносяться також бюджетно-фінансова, представницька, функція міжпарламентських зв'язків тощо. Верховна Рада, як правило, здійснює ці функції, але вони не вважаються головними серед її основних функцій.
Пріоритетною функцією Верховної Ради є, природно, її законодавча функція. У загальних рисах вона являє собою передбачений Конституцією напрям діяльності Верховної Ради, який полягає у прийнятті законів, внесенні до них змін, визнанні їх такими, що втратили юридичну силу, скасуванні або у призупиненні їх дії.
Складовою частиною цієї функції є також законопроектна діяльність, внесення законопроектів на розгляд Верховної Ради та їх обговорення, а також видання законів, наукові дослідження, зокрема, з проблем ефективності і розвитку законодавства, наукова експертиза законопроектів тощо.
Тривалий час до законодавчої функції Верховної Ради відносився й ряд інших видів законодавчої діяльності: прийняття Конституції, офіційне тлумачення законів, офіційне їх оприлюднення тощо.
Нині прийняття Конституції визнано пріоритетним правом народу. Офіційне тлумачення Конституції та законів України відповідно до ст> 150 Конституції здійснює нині Конституційний Суд України, а підписання законів і їх офіційне оприлюднення — Президент України (ст. 94).
Пріоритетним напрямом законодавчої функції Верховної Ради є внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбачених розділом XIII Конституції, та прийняття законів (ст. 85).
, Законопроект про внесення змін до Конституції може бути поданий до Верховної Ради Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради (ст. 154 Конституції). Законопроект про внесення змін до Конституції України, крім розділу І «Загальні засади», розділу НІ «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України», попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради, вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради за нього проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради.
Порядок внесення змін до розділів І, III і XIII Конституції має значно складнішу процедуру, оскільки ці розділи стосуються основ конституційного ладу і стабільності самої Конституції. Відповідно до ст. 156 Конституції законопроект про внесення змін до розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України» подається до Верховної Ради Президентом України або не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради і, за умови його прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради, затверджується всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.
185
Законопроект про внесення змін до Конституції України, який розглядава Верховною Радою і не був прийнятий, може бути поданий до Верховної Ради не менш як через рік з дня прийняття рішення щодо цього законопроекту.
З метою забезпечення стабільності Конституції, Верховна Рада протягом строк; своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції (ст. 158).
Основним змістом законодавчої функції Верховної Ради є, звичайно, прийняти законів.
Із змісту Конституції випливає, що Верховна Рада може приймати закон з будь якого питання у межах своїх повноважень, за винятком тих, які вирішуютьа виключно всеукраїнським референдумом.
Разом з тим, Конституцією передбачається коло питань, які регулюються виключно законами України. Згідно зі ст. 92 Конституції виключно законами Україна зокрема визначаються: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих праві свобод; основні обов'язки громадянина; громадянство; правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства; права корінних народів і національнії! меншин; порядок застосування мов. Основну групу питань виключно законодавчого регулювання складають екологічні, соціальні, культурні та економічні питання. Так, виключно законами України визначаються: засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку; основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури й охорони здоров'я; екологічної безпеки; правовий режим власності; правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання; засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; засади регулювання демографічних і міграційних процесів.
Виключно законами визначаються основи політичної системи, організація і діяльність органів державної влаци і місцевого самоврядування, зокрема, засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів інформації; організація і порядок проведення виборів і референдумів; організація і порядок діяльності Верховної Ради, статус народних депутатів; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики; судоустрій, правосуддя; статус суддів, засади судової експертизи, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання і слідства, органів і установ виконання покарань; основи організації і діяльності адвокатури.
Також лише законами визначаються: територіальний устрій України; засади місцевого самоврядування; статус столиці України; спеціальний статус інших міст; правовий режим державного кордону; основи національної безпеки, організації Збройних Сил і забезпечення громадського порядку; правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації.
Традиційним є також законодавче визначення засад цивільно-правової відповідальності; діянь, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями та відповідальність за них. 186
Крім того, виключно законами встановлюються: Державний бюджет і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків, статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види та ін. Законами також встановлюються: порядок використання і захисту державних символів; військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання; державні нагороди; державні свята; одиниці ваги, міри і часу, порядок встановлення державних стандартів; порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний або міграційний режим, відмінний від загального, та оголошується амністія (ст. 92 Конституції).
Іншою не менш важливою функцією Верховної Ради з числа її головних функцій є установча (державотворча) функція. Пріоритетними напрямами діяльності парламенту щодо здійснення цієї функції є, звичайно, формування або участь у формуванні органів виконавчої і судової влади, а також формування власних парламентських структур: призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад осіб інших органів державної влади, сприяння формуванню органів місцевого самоврядування; вирішення питань, що стосуються інших елементів (атрибутів) механізму держави: територіального устрою, Збройних Сил та інших складових механізму держави.
Таким чином, основними напрямами діяльності Верховної Ради у здійсненні установчої функції є:
а) участь у формуванні органів виконавчої влади;
б) формування органів судової влади;
в) створення парламентських структур;
г) участь у формуванні інших органів державної влади та державних організацій; ґ) вирішення питань територіального устрою України і забезпечення формування
органів місцевого самоврядування.
Пріоритетним напрямом установчої функції парламенту є призначення виборів Президента у строки, передбачені Конституцією.
Обрання Президента відповідно до ст. 103 Конституції здійснюється громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.
Роль парламенту у формуванні органів виконавчої влади за чинною Конституцією істотно змінилася, але він не відсторонений від цього напряму державотворчого процесу. Верховна Рада, зокрема, вирішує питання про надання згоди на призначення Президентом України Прем'єр-міністра, може прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів, яка має наслідком відставку Кабінету Міністрів (ст. 87, 115 Конституції), розглядає і приймає рішення щодо схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів; вирішує питання про надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна; Голови Державного комітету телебачення і радіомовлення.
187
Але найширші і найвагоміші державотворчі функції і повноваження Верховні Рада України має у формуванні органів судової влади і прокуратури. Вона відповідно до ст. 85 Конституції обирає суддів безстрокове; призначає третину складу Конституційного Суду України, вирішує питання щодо надання згоди на призначенні Президентом України на посаду Генерального прокурора, висловлює недовір; Генеральному прокуророві, що має наслідком його відставку з посади.
Верховна Рада України здійснює також ряд установчих функцій у формуванні власних (парламентських) органів та інших структур, які здійснюють не лш внутріпарламентські, але й загальнодержавні функції. Зокрема, Верховна Рал призначає на посаду та звільняє з посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; призначає на посади та звільняє з посад голову та інших членів Рахункове! палати; обирає зі свого складу Голову Верховної Ради, Першого заступника І заступника Голови Верховної Ради та відкликає їх; затверджує перелік комітет Верховної Ради, обирає голів цих комітетів; створює тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії, призначає на посаду та звільняє з посади керівника апарату Верховної Ради України, затверджує структуру її апарату.
Важливе місце в установчій діяльності Верховної Ради посідають повноваженні щодо формування, поряд з органами законодавчої, виконавчої і судової влади, інших органів державної влади.
Зокрема, Верховна Рада призначає на посаду та припиняє повноваження членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України; призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, якає позавідомчим органом державної влади; призначає на посаду та звільняє з посади Голову Національного банку України за поданням Президента України; призначає та звільняє половину складу Ради Національного банку України.
Поряд з цими видами державотворчої (установчої) діяльності Верховна Рада затверджує відповідно до Конституції (п. 22, ст. 85) загальну структуру, чисельність та визначає функції Збройних Сил, Служби безпеки, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, а також Міністерства внутрішніх справ України.
Багатогранні державотворчі (установчі) функції Верховної Ради також у сфері | територіального устрою і місцевого самоврядування. "
До повноважень Верховної Ради України у цій сфері належать, зокрема, утворення і ліквідація районів, встановлення і зміна меж районів і міст, віднесення населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. Інші найважливіші питання територіального устрою загальнодержавного і місцевого значення вирішуються референдумами.
Відповідно до ст. 73, 85 Конституції України виключно всеукраїнським референдумом вирішується питання про зміну території України, який призначає Верховна Рада України.
Крім того, Верховна Рада приймає закони про територіальний устрій України, про правовий режим державного кордону, про статус столиці України та спеціальний статус інших міст.
Верховна Рада має право дострокового припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України 188
про порушення нею Конституції України або законів України; призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Істотними повноваженнями Верховної Ради в галузі місцевого самоврядування є призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування та прийняття законів про засади місцевого самоврядування.
Багатогранною за змістом і формами є бюджетно-фінансова діяльність Верховної Ради, її місце в системі функцій Верховної Ради визначається неоднозначної вона вважається як однією з основних функцій Верховної Ради, так і складовою законодавчої та контрольної функцій.
Верховна Рада України затверджує законом Державний бюджет України та вносить у відповідній формі до нього зміни, здійснює контроль за його виконанням, приймає рішення щодо звіту про його виконання (ст. 85 Конституції).
Відповідно до Конституції (ст. 95) бюджетна система У країни будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами ітериторіальними громадами.
Виключно законом про Державний бюджет України визначаються будь-які видатки держави на загальносуспільні потреби, розмір і цільове призначення цих видатків.
Держава прагне до збалансованості бюджету України. Поряд з Державним бюджетом і бюджетною системою Верховна Рада встановлює грошову одиницю України, якою за Конституцією (ст. 99) є гривня.
Важливе місце в діяльності Верховної Ради України, як і парламентів інших країн, посідає парламентський контроль. Контрольна діяльність парламенту досить багатогранна. Якщо установча (державотворча) діяльність за чинною Конституцією значною мірою відійшла від Верховної Ради України до Президента України як глави держави, особливо у формуванні органів виконавчої влади, то традиційна — функція парламентського контролю не лише залишилась за нею, але й певною мірою збагатилась.
Основними напрямами контрольної діяльності Верховної Ради є:
а) контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України;
б) парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та 'їх захист;
в) бюджетно-фінансовий контроль;
г) прийняття рішення Верховною Радою про направлення запиту до Президента Укра'іни;
ґ) запит народного депутата України на сесії Верховної Ради;
д) парламентський контроль за діяльністю органів прокуратури;
е) здійснення парламентського контролю з окремих питань безпосередньо або через тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії.
Одним з пріоритетних напрямів парламентського контролю є контроль за діяльністю Кабінету Міністрів, який підконтрольний і підзвітний Верховній Раді. Це зумовлено функціями і повноваженнями Кабінету Міністрів як вищого органу у системі органів виконавчої влади. Відповідно до ст. 116 Конституції Кабінет Міністрів забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України,
189
здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції: законів України, актів Президента України.
Основною формою парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністри України є розгляд і заслуховування звітів Кабінету Міністрів про свою діяльність.
Одними з найважливіших напрямів діяльності Верховної Ради щодо здійсненні парламентського контролю є бюджетно-фінансовий контроль і контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина. Відповідно до ст.) Конституції контроль за використанням коштів Державного бюджету України ви імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата.
Парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.
Однією з основних традиційних форм парламентського контролю є запити -парламентські і депутатські. Зокрема, відповідно до Конституції України (ст. 85І Верховна Рада України може прийняти рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради.
Народний депутат України має право на сесії Верховної Ради звернутися із запитом до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів, до керівників іншш органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від підпорядкування і форм власності.
При цьому керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов'язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його заяви (ст. 86 Конституції).
Поряд із законодавчою, установчою та контрольною функціями, як головними функціями парламенту, Верховна Рада України, як і парламенти багатьох країн, здійснює й ряд інших функцій. Це, насамперед функції, аналогічні функціям держави, зокрема, з числа об'єктних функцій, тобто тих, що опосередковують собою зміст діяльності держави. Головними об'єктними функціями держави є, зокрема, політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна — з числа внутрішнії функцій і захисна (оборонна), зовнішньополітична, зовнішньоекономічна та ін. -з числа зовнішніх функцій держави.
Зокрема, Верховна Рада як орган законодавчої влади здійснює серед внутрішніх функцій: політичну, економічну, соціальну, культурну та екологічну функції, а серед зовнішніх — оборонну, зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну та інші зовнішні функції.
Не всі з цих функцій і відповідних повноважень Верховної Ради системно закріплено в Конституції і законах України, але в цілому вони мають нормативно-правове закріплення і насамперед конституційне.
Про політичну функцію Верховної Ради свідчать, зокрема, такі її повноваження, передбачені Конституцією України, як визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; заслуховування щорічних та позачергових послань Президента про внутрішнє і зовнішнє становище України; розгляд і прийняття рішень щодо схвалення програми діяльності Кабінету Міністрів (ст. 85 Конституції) тощо. 190
І наявність у Верховної Ради економічної, соціальної, культурної та інших ["відповідних внутрішніх функцій свідчать такі її повноваження, як затвердження | загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, націо-ьно-культурного розвитку і довкілля; затвердження переліку об'єктів права вної власності, що не підлягають приватизації; визначення правових засад [шучення об'єктів права приватної власності; прийняття відповідних законів, ІИфема, про правовий режим власності; про правові засади і гарантії | підприємництва; правил конкуренції та норми антимонопольного регулювання; з І основ соціального захисту, про форми і види пенсійного забезпечення; засади І регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров'я, екологічної безпеки х 85 Конституції).
ІПро зовнішні функції Верховної Ради свідчать такі її повноваження, як надання 'Верховною Радою у встановлений законом строк згоди на обов'язковість міжнародних договорів України та денонсацію міжнародних договорів України; затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або кову мобілізацію, про схвалення рішення про надання військової допомоги 'Іншим державам, про направлення підрозділів Збройних Сил України до іншої держави чи про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію Укра'іни.
§4. Основні форми діяльності Верховної Ради України
У становленні парламентаризму майже кожної країни одним з найскладніших, найтриваліших і найважчих є встановлення певної системи, порядку в роботі її парламенту. Це зумовлено багатьма факторами: змістом і формами його роботи, складом і структурою, статусом і особистими рисами парламентаріїв тощо.
Першочергове значення у встановленні порядку роботи парламенту має його нормативно-правове визначення. Порядок роботи Верховної Ради, а також її органів та посадових осіб визначається Конституцією, Регламентом Верховної Ради, а надалі Законом про Регламент Верховної Ради, законами України про комітети Верховної Ради, про статус народного депутата України, іншими законодавчими актами.
Відповідно до цих правових актів основними організаційними (організаційно-правовими) формами роботи Верховної Ради є її сесії і засідання. Верховна Рада, зазначається у чинній Конституції, працює сесійно (ст. 82).
Сесії Верховної Ради України поділяються на чергові і позачергові. Чергові сесії Верховної Ради починаються першого вівторка лютого і першого вівторка вересня. У зв'язку з конституційною визначеністю щодо часу свого початку чергові сесії не скликаються.
Позачергові сесії Верховної Ради із зазначенням порядку денного скликаються Головою Верховної Ради на вимогу не менш як третини народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради або на вимогу Президента. У разі введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні Верховна Рада збирається у дводенний строк без скликання (ст. 83 Конституції). ^
У разі закінчення строку повноважень Верховної Ради під час воєнного чи надзвичайного стану її повноваження тривають до дня першого засідання першої сесії Верховної Ради, обраної після скасування воєнного чи надзвичайного стану.
Проекти законів, постанов та інші документи поширюються серед депутатів пії час їх реєстрації.
Порядок денний чергової сесії Верховної Ради затверджується на кожну чергові сесію. Цей документ включає, як правило, два розділи: перший — питання, т повністю підготовлені для включення до розділу пленарних засідань; другий -питання, підготовку і доопрацювання яких Верховна Рада доручає ЗДІЙСНИТЕ комітетам, тимчасовим комісіям чи відповідним органам або особам.
Рішення про зміну чи включення питань із затвердженого в цілому порядку денного сесії приймається не менш як 2/3 голосів депутатів від конституційного складу Верховної Ради. У разі, коли із зазначеного питання є пропозиції погоджувальної ради депутатських фракцій, груп, рішення щодо неї приймаєтьсі без обговорення більшістю голосів депутатів від конституційного складу.
Засідання Верховної Ради поділяються на пленарні, тобто загальні засідання І засідання її органів (комітетів) тощо.
Засідання Верховної Ради відбуваються, як правило, відкрито. Закриті засідання відбуваються за рішенням більшості від конституційного складу Верховної Ради (ст. 84 Конституції). Основним видом засідань і тим самим пріоритетною організаційною формою їх роботи є пленарні засідання.
Відповідно до Конституції України (ст. 84) рішення Верховної Ради України приймаються виключно на її пленарних засіданнях шляхом голосування. До того ж голосування на засіданнях здійснюється народними депутатами особисто.
Засідання Верховної Ради проводяться згідно з розкладом засідань. Рішення (крім процедурних) приймаються лише з питань, внесених до порядку денного засідання, за винятком випадків, встановлених Законом про Регламент Верховної Ради (Регламентом Верховної Ради). У разі порушення цієї вимоги, прийняте рішення е недійсним і Голова Верховної Ради не має права підписувати відповідний акт.
Засідання Верховної Ради відкривають, ведуть і закривають Голова Верховної Ради або його заступники. Якщо вони з будь-яких причин не здійснюють цього, то ці функції виконує один з голів комітету Верховної Ради, визначений Головою Верховної Ради, один з його заступників або ж обраний народними депутатами головуючий на засіданні. Підчас обрання головуючого засідання веде найстарший за віком присутній у залі засідань депутат.
Перед кожним пленарним засіданням відбувається поіменна реєстрація депутатів з пред'явленням посвідчення, персональної картки для голосування і з особистим підписом депутата. На початку кожного засідання Верховної Ради головуючи повідомляє про кількість депутатів, що зареєструвалися, а також про яких відомо, що вони відсутні з поважних причин. На початку першого засідання кожного робочого дня головуючий оголошує порядок денний на весь день роботи. Питання І розглядаються в тій послідовності, в якій вони включені до порядку денного. Перед! закриттям засідання робочого дня головуючий уточнює та оголошує порядок денний на наступний день пленарної роботи відповідно до розкладу засідань Верховної Ради. 192
Рішення Верховної Ради з будь-якого питання приймаються, як правило, після
його обговорення. Голосування здійснюється депутатами особисто в залі засідань
або у відведеному для таємного голосування місці біля зали засідань. Верховна Рада приймає закони, постанови та інші акти більшістю голосів
депутатів від її конституційного складу, крім випадків, передбачених Конституцією. Рішення з питань парламентської процедури у процесі засідання (процедурних
питань) приймаються більшістю голосів депутатів, які взяли участь у голосуванні, за
винятком випадків, передбачених законом. Рішення Верховної Ради приймаються відкритим голосуванням за допомогою
електронної системи підрахунку голосів та таємним голосуванням шляхом подачі
бюлетенів. Поіменне голосування проводиться за пропозицією будь-якого з депутатів,
підтриманою не менш як 1/3 кількості депутатів, що взяли участь у голосуванні. На
голосування ця пропозиція ставиться першою серед інших пропозицій щодо способу голосування.
Під час розгляду і обговорення питань порядку денного надається час для доповіді — не менше ЗО хвилин, співдоповіді — 20 хвилин і заключного слова — 10 хвилин. Виступаючим у обговоренні надається час 10 хвилин, для заяв, внесення запитів, резолюцій, виступів — 5 хвилин, для повторних виступів — 3 хвилини.
На пленарному засіданні ніхто не може виступати без дозволу головуючого. Промовець мусить виступати тільки з питання, з якого йому надано слово: він не повинен вживати образливі висловлювання та непристойні й лайливі слова, закликати до незаконних і насильницьких дій. Головуючий на засіданні має попередити промовця про недопустимість таких висловлювань і закликів або припинити його виступ, а у разі повторного порушення — позбавити його права виступу на даному засіданні.
Кожна функція Верховної Ради (законодавча, установча, контрольна та інші) має свій порядок здійснення або свої особливості. Реалізація цих функцій або окремих дій Верховної Ради та її органів, як правило, називається процедурами, або процесом. Відповідно розрізняють законодавчу процедуру, формування органів державної влади (установчу процедуру), процедуру парламентського контролю, бюджетну та інші спеціальні процедури.
§ 5. Законодавчий процес та інші парламентські процедури
Головним видом парламентських процедур є законодавча процедура (законодавчий процес). Вона являє собою передбачений Конституцією і законами України порядок здійснення законодавчої функції і реалізації законодавчих повноважень. Законодавча процедура є складною і багатогранною. Вона поділяється на види і стадії. Основними видами законодавчого процесу (законодавчої процедури) є конституційний процес і звичайний законодавчий процес. Конституційний процес (конституційна процедура) являє собою порядок внесення змін до Конституції (відповідно до ст. 154-159). Звичайний законодавчий процес (законодавча процедура) — порядок прийняття, зміни, відміни (скасування) законів або призупинення їх дії.
193
Законодавча процедура складається з низки процедур (стадій). Це вияв законодавчої ініціативи, обговорення законопроекту, прийняття закону, його підписання й оприлюднення (опублікування). Кожна з таких основних стадій,; свою чергу, поділяється на окремі етапи, стадії, серед яких розрізняють, зокрема, стосовно першої стадії: розробку проектів законів; внесення і відкликанні законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок; розгляд законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок у комітетах, тимчасових спеціальних комісіщ щодо другої і третьої стадій законодавчого процесу (розгляд законопроектів прийняття законів) розрізняють розгляд законопроектів у трьох читаннях тощ Заключна стадія законодавчого процесу включає процедуру підписання законі опублікування і введення їх у дію тощо.
Особа, яка має право законодавчої ініціативи або представляє орган, що має праві законодавчої ініціативи, вносить на ім'я Верховної Ради законодавчі пропозиц законопроекти, поправки (документи законодавчої ініціативи) у письмовій форі за своїм підписом.
Законодавчі пропозиції і проекти законів вносяться разом із супровідне запискою, яка має містити обґрунтування необхідності їх розробки або прийняття, також характеристику цілей, завдань і основних положень майбутніх законі! вказівку на їх місце в системі чинного законодавства, очікувані соціальне економічні та інші наслідки їх застосування. У разі внесення законодавчої пропози ції, законопроекту або поправки, реалізація яких потребує матеріальних чи іншй витрат за рахунок державного або місцевих бюджетів, додаються їх фінансове економічне обґрунтування та пропозиції щодо покриття цих витрат.
Внесені для розгляду Верховною Радою законодавча пропозиція чи проект закон в разі невідповідності вимогам Закону про Регламент Верховної Ради та положення про порядок розробки проектів законів і про структуру, виклад, зміст та оформ лення проектів законів з урахуванням висновків комітету з питань регламенту н пізніш як у 15-денний термін, повертаються заступниками Голови Верховної Ради або Головою Верховної Ради їх ініціаторам із зазначенням причин повернення, Основні підстави повернення законодавчих пропозицій чи проектів законів мають бути передбачені Законом про Регламент Верховної Ради України.
Верховна Рада розглядає законопроекти на пленарних засіданнях. Розгляд і прийняття законопроекту (закону) включає обговорення і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та в цілому (розгляд у трьох читаннях). Кількість повторних читань законопроекту не обмежується.
Законопроект, підготовлений головним комітетом до першого читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали до нього надаються депутатам не пізніше як за 6, а такий, що стосується Конституції, — не пізніш як за 14 днів до розгляду на засіданні. Готуючи законопроект до першого читання, головний комітет бере один з текстів законопроектів за основу або складає інший текст.
При першому читанні законопроекту Верховна Рада заслуховує доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного комітету, заслуховує відповіді на запитання, обговорює основні положення законопроекту і
194
його структуру (частини, розділи, глави, статті, повноту і послідовність їх викладення), заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, розглядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення, розглядає проект закону про внесення змін чи доповнень до чинних законів, інші проекти рішень Верховної Ради, внесені ініціатором.
За результатами обговорення законопроекту у першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про:
а) прийняття законопроекту за основу (з можливим доопрацюванням) і доручення відповідним комітетам підготувати законопроект на друге читання;
б) відхилення законопроекту;
в) передачу законопроекту ініціаторові його внесення на доопрацювання у запропонований ініціатором внесення термін, але не більше ЗО днів, і повторне його подання головним комітетом на перше читання;
г) передачу законопроекту комітетам Верховної Ради на доопрацювання з встановленням строку доопрацювання і повторне подання його на перше читання;
ґ) опублікування законопроекту для народного обговорення, доопрацювання його з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання на перше читання.
Основним у розгляді законопроекту є, звичайно, його друге читання. Законопроект до другого читання подається у вигляді таблиці, яка містить: 1) законопроект, прийнятий у першому читанні за основу; 2) усі внесені і не відкликані у встановленому порядку пропозиції, поправки із зазначенням ініціаторів їх внесення; 3) висновки головного комітету щодо пропозицій і поправок; 4) законопроект, запропонований головним комітетом в остаточній редакції.
Під час другого читання законопроекту Верховна Рада проводить його постатейне обговорення та здійснює постатейне голосування.
За результатами другого читання законопроекту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про:
а) прийняття законопроекту у другому читанні, підготовку його на третє читання;
б) відхилення законопроекту;
в) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на повторне друге читання;
г) опублікування для народного обговорення законопроекту в редакції, прийнятій на першому або другому читанні, доопрацювання з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання;
ґ) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на третє читання.
Законопроект, підготовлений до третього читання, висновки відповідних комітетів та інші матеріали поширюються серед депутатів не пізніше як за 2, а пов'язані з Конституцією — за 4 дні до його розгляду на засіданні Верховної Ради.
Під час третього читання Верховна Рада обговорює законопроект разом з іншими документами у такій послідовності:
1) закінчення постатейного голосування щодо всіх статей законопроекту, якщо воно не було до кінця здійснено під час другого читання;
2) прийняття постанови про схвалення внесеного Кабінетом Міністрів плану
195
організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційні заходів для впровадження закону в життя;
3) прийняття законопроектів про внесення змін, доповнень до чинних законів;
4) голосування щодо частин законопроекту;
5) прийняття законопроекту в цілому;
6) прийняття в цілому проекту закону або постанови про порядок введеш прийнятого закону в дію.
За результатами третього читання законопроекту Верховна Рада може прийняі рішення про:
1) прийняття закону в цілому;
2) відхилення законопроекту;
3) повернення законопроекту на доопрацювання з наступним його поданням Е повторне третє читання;
4) відкладення голосування щодо законопроекту в цілому до прийняття інщи рішень;
5) схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його тексту я всеукраїнський референдум, якщо законопроект стосується питання, зазначеного статті 73 Конституції (про зміну території України).
Тексти закону та інших законодавчих актів, прийнятих Верховною Радок оформляються апаратом Верховної Ради і в п'ятиденний термін підписуютьс Головою Верховної Ради, після чого закон невідкладно надсилаються на підпи Президенту, який підписує закон, беручи його до виконання. Закон, передани Президенту, має бути підписаний ним протягом 15 днів з дня отримання та офіційн оприлюднений. Він набирає чинності через десять днів з дня його офіційног оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня йог опублікування.
До основних парламентських процедур відноситься і має відноситись тако; процедура (процедури) формування органів державної влади, тобто установі процедура. Вона охоплює особою, зокрема, процедури надання згоди на призш чення Президентом Прем'єр-міністра, прийняття резолюції недовіри Кабінетої Міністрів; призначення суддів Конституційного Суду, обрання суддів безстрокові надання згоди на призначення Президентом на посаду Генерального прокурор висловлення недовіри Генеральному прокуророві; призначення на посаду І звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; призначенії на посади та звільнення з посад голови та членів Рахункової палати, Голов Національного банку і членів Ради Національного банку; призначення члені Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення І посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії; наданії згоди щодо призначення на посади та звільнення з посад Президентом Україн Голови Антимонопольного комітету, Голови Фонду державного майна, Голов Державного комітету телебачення і радіомовлення України.
Пріоритетною установчою процедурою є надання згоди на призначення ПрезІ дентом Прем'єр-міністра. Вона передбачає письмове звернення Президента І Верховної Ради про надання згоди на призначення ним Прем'єр-міністра. Одні
196
Іасно з письмовим поданням подається ряд інформаційних матеріалів: відомості про освіту, фах, належність до політичної партії, автобіографія, декларація про доходи, виписка з трудової книжки про трудову діяльність тощо. Перед внесенням на розгляд кандидатури Прем'єр-міністра вона обговорюється у відповідних комітетах парламенту і в депутатських фракціях, групах.
Під час розгляду кандидатури Прем'єр-міністра України у засіданні Верховної Ради бере участь Президент України.
Кандидат на посаду Прем'єр-міністра виступає з доповіддю про основні напрями майбутньої діяльності Кабінету Міністрів, відповідає на запитання народних Іепутатів. В обговоренні кандидатури можуть брати участь тільки народні депутати. Надання згоди на призначення Президентом запропонованого ним кандидата на посаду Прем'єр-міністра здійснюється на пленарному засіданні Верховної Ради таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Результати голосування щодо згоди на його призначення оформляються постановою Верховної Ради.
Іншою не менш важливою парламентською процедурою є процедура здійснення парламентського контролю.
Верховна Рада відповідно до своїх повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює (має здійснювати) парламентський контроль за забезпеченням конституційних прав, свобод і обов'язків громадян України, додержанням законів та інших актів, за виконанням загальнодержавних програм і бюджету, діяльністю органів, а також посадових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує.
Верховна Рада розглядає питання про додержання Конституції та законів України звласної ініціативи чи за поданням комітетів та тимчасових комісій Верховної Ради, народних депутатів України.
Верховна Рада розглядає програму діяльності Кабінету Міністрів на період його та своїх повноважень. Ця програма подається на розгляд Верховній Раді у місячний термін після його утворення. За результатами розгляду програми Кабінету Міністрів приймається відповідна постанова.
Верховна Рада здійснює контроль також за виконанням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища як безпосередньо, заслуховуючи доповіді Кабінету Міністрів з цих питань, так і через комітети Верховної Ради відповідно до їх компетенції. Кабінет Міністрів одночасно із звітом про виконання Державного бюджету України має подавати на розгляд Верховної Ради доповіді про хід і результати виконання затверджених нею програм.
Однією з найважливіших контрольних процедур є заслуховування звіту Кабінету Міністрів.
Верховна Рада один раз на рік розглядає звіт Кабінету Міністрів про хід і результати виконання схваленої ним програми діяльності. Щорічний звіт Кабінету Міністрів про його діяльність подається у 45-денний строк після закінчення календарного року не пізніше як за 15 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради. Він передається комітетам Верховної Ради, а також поширюється серед депутатів. Звіт про роботу Кабінету Міністрів на засіданні робить Прем'єр-міністр або, у разі його відсутності, перший віце-прем'єр-міністр. Після заслуховування звіту Кабінету
197
Міністрів та співдоповідей комітетів Верховної Ради відбувається його обговорення, За підсумками обговорення звіту Верховна Рада приймає відповідну постанову. У випадках, коли діяльність Кабінету Міністрів буде визнана незадовільною, Верховна Рада може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів у цілому, що тягне за собою його відставку.
Контрольна діяльність Верховної Ради поширюється і на ряд інших органів і посадових осіб.
Верховна Рада розглядає звіти Генерального прокурора, Голови Національного банку, Голови Фонду державного майна та інших органів і посадових осіб, які обираються, призначаються чи затверджуються Верховною Радою, крім органів судової влади та суддів. Щорічні письмові звіти цих органів і посадових осіб подаються до Верховної Ради протягом місяця після закінчення календарного року і поширюються серед депутатів. У разі необхідності їх розгляду на засіданні Верховної Ради відповідні питання включаються до порядку денного сесії.
Важливими й дійовими формами парламентського контролю є і мають бути депутатські запити як офіційні звернення на сесії Верховної Ради до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів, до керівників інших органів державної влади та місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування! форм власності. Запит оголошується головуючим на пленарному засіданні Верховної Ради або самим депутатом, якщо він на цьому наполягає. Відповідь на депутатський запит також оголошується головуючим на засіданні Верховної Ради у тому разі, якщо на цьому наполягає народний депутат.
Доцільним є також проведення у порядку парламентського контролю «Дня Уряду» (Кабінету Міністрів) за ініціативою народних депутатів та громадян України з актуальних питань внутрішньої і зовнішньої політики держави, її соціально-економічного розвитку, про стан додержання Кабінетом Міністрів вимог Конституції, виконання законів України тощо.
Можливою є й така форма парламентського контролю за реалізацією Конституції, законів України та їх окремих положень, як парламентські слухання.
Поряд з основними процедурами діяльності Верховної Ради — законодавчою, установчою і контрольною процедурами — у парламенті України мають діяти і спеціальні процедури, тобто спеціальний порядок розгляду окремих питань, Зокрема, за спеціальними процедурами відбуваються заслуховування Верховною Радою щорічних та позачергових послань Президента; затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням; розгляд зовнішньополітичних питань.
За спеціальними процедурами мають розглядатися такі питання: про внесення змін до Конституції; здійснення повноважень щодо Автономної Республіки Крим; звернення громадян про порядок дострокового припинення повноважень народного депутата; про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її місцевостях, про оголошення стану війни, про загальну або часткову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зонами надзвичайної екологічної ситуації; усунення Президента з поста в порядку особливої процедури
198
(імпічменту); про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата, затримання чи арешт судді, судді Конституційного Суду тощо.
Істотне вдосконалення загального порядку роботи Верховної Ради та порядку здійснення окремих функцій (процедур) і розгляду та вирішення окремих питань має здійснюватись у процесі прийняття найближчим часом ряду нових парламентських законів, зокрема Закону про регламент Верховної Ради, оновлення законів про комітети Верховної Ради, про статус народного депутата України та низки інших законодавчих актів, а також у процесі здійснення комплексу організаційних заходів.
§6. Конституційно-правовий статус
Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
У структурі державного механізму України згідно з Конституцією України і Законом «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 р. з'явилась нова інституція — Уповноважений Верховної Ради з прав людини, який у багатьох країнах світу називається омбудсманом. Історія цього інституту бере свій початок у Швеції з 1809 року, де він уперше був запроваджений. Діяльність Уповноваженого з прав людини спрямована на реалізацію прогресивних ідей у сфері забезпечення прав людини і громадянина, встановлення ділових і конструктивних відносин громадян України з органами державної влади. На постійній основі він здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції. Демократичний характер інституту Уповноваженого полягає не лише у тому, що він виконує правозахисну функцію стосовно громадян України, а й щодо іноземців та осіб без громадянства. Це відповідає положенню ст. З Конституції про те, що людина в Україні визнається найвищою соціальною цінністю.
Інститут Уповноваженого виступає додатковим (субсидіарним) засобом захисту прав і свобод людини в Україні щодо інших правозахисних механізмів. Це випливає зч. 2 ст. 4 Закону, згідно з якою діяльність Уповноваженого доповнює наявні засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не має наслідком перегляд компетенції державних органів, що забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод. Він заповнює прогалини і компенсує недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського та відомчого контролю за адміністративними органами.
Згідно з Законом Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів України та посадових осіб, що має суттєве значення для визначення місця і ролі цього інституту у правозахисному механізмі нашої держави і для забезпечення його незалежності при реалізації своїх функцій. На це спрямовано положення Закону (ч. 1 ст. 20) про те, що втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій везалежно від форм власності, їх посадових та службових осіб у діяльність Уповно-кеного забороняється. Його повноваження не можуть бути припиненні чи
199
обмежені у разі закінчення строку повноважень парламенту України або його розпуску (саморозпуску). Особливість правового статусу Уповноваженого проявляється і в тому, що він має можливість співпрацювати з різними складами парламенту, оскільки термін його повноважень становить 5 років, а Верховної Ради — 4. Це теж виступає як гарантія реалізації Уповноваженим своїх завдань і функцій.
Законом чітко встановлюються вимоги щодо претендента на посаду Уповноваженого і процедура його обрання. Уповноваженим може бути призначено громадянина України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх 5 років проживає в Україні. Не може бути призначено Уповноваженим особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена та не знята в установленому законом порядку. Відповідно, в інтересах неупередженого ставлення до виконання своїх обов'язків і об'єктивного вирішення справ передбачено, що Уповноважений не може мати представницького мандата, займати будь-які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану чи неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднань громадян, на підприємствах, установах, організаціях незалежно від форм власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Він не може бути членом жодної політичної партії.
У випадку наявності перерахованих вище обставин Уповноважений повинен їх усунути протягом 10 днів після його призначення на посаду. До усунення зазначених обставин він не може складати присяги. Якщо ж такі обставини виникли під час діяльності Уповноваженого, вони повинні бути усуненні протягом 10 днів з дня, коли про це стало відомо. У разі неможливості усунути їх протягом 10 днів Уповноважений зобов'язаний зробити у зазначений строк заяву про відмову виконувати будь-які інші доручення чи повноваження, крім тих, що належать Уповноваженому. Якщо протягом зазначеного строку він не виконує встановлених вимог, його повноваження припиняються, і парламент України зобов'язаний звільнити його з посади. Нове висування кандидатур і призначення Уповноваженого здійснюється за процедурою, передбаченою законодавством. Ці нормативне визначені вимоги щодо Уповноваженого спрямовані на забезпечення його незалежності в реалізації ним своїх функцій.
Термін повноважень Уповноваженого — 5 років, який починається з дня прийняття ним присяги на сесії Верховної Ради. На відміну від суддів Конституційного Суду, строк повноважень яких обмежений 9 роками і вони не мають права переобиратися, Законом про Уповноваженого не забороняється, щоб одна й та сама особа призначалась на посаду Уповноваженого кілька разів.
Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України шляхом таємного голосування. Пропозиції щодо кандидатур(и) на посаду Уповноваженого вносять Голова Верховної Ради або не менше 1/4 народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Відповідний комітет Верховної Ради подає парламентові свої висновки щодо кожної кандидатури на посаду Уповноваженого, відповідності її вимогам, передбаченим Законом, та про
200
ість причин, які б перешкоджали зайняттю нею цієї посади. Голосування Ідеться на пленарних засіданнях парламенту, але не раніше як через 10 днів і не е, ніж через 20 днів після закінчення строку висування кандидатів для участі у Ірах. Призначеним вважається той кандидат, за якого проголосувала більшість шаментаріїв, про що приймається відповідна постанова. Але якщо на посаду Івноваженого було висунуто більше, ніж два кандидати і жодного з них не було Іначено, Верховна Рада проводить повторне голосування по двох кандидатах, які "одержали найбільшу кількість голосів. У разі, якщо жоден з кандидатів на посаду Уповноваженого не набрав необхідної кількості голосів, знову проводиться висування для призначення на посаду Уповноваженого. Призначення омбудсмана парламентом цілком відповідає юридичній природі цього інституту, і така практика існує у більшості країн світу.
Закон про Уповноваженого з прав людини чітко регламентує порядок припинення його повноважень та звільнення з посади, що є важливою гарантією його діяльності. Його повноваження припиняються за таких обставин: у разі відмови Уповноваженого від подальшого виконання обов'язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою; складення присяги новообраним Уповноваженим; смерті особи, яка обіймає посаду Уповноваженого. Парламент України може прийняти рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обрано, тільки у таких випадках: порушення ним присяги; порушення вимог щодо несумісності діяльності; припинення громадянства України; неспроможності протягом більше 4 місяців підряд виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я чи втрату працездатності. Законом встановлено, що висновок про наявність підстав для звільнення з посади Уповноваженого повинна дати тимчасова спеціальна комісія парламенту України. Верховна Рада за наявності зазначених підстав розглядає питання і приймає відповідну постанову про звільнення з посади Уповноваженого за поданням Голови Верховної Ради або не менш як 1/4 народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Уповноважений вважається звільненим з посади, якщо за це проголосувала більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту.
Уповноважений — відповідальна державна посадова особа, що виконує досить важливі завдання. Тому він повинен мати необхідні гарантії реалізації своїх функцій. Важливими гарантіями його діяльності є те, що він користується правом недоторканності на весь час своїх повноважень і не може бути без згоди парламенту України притягнутий до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а також особистому огляду. Кримінальна справа проти Уповноваженого може бути порушена лише Генеральним прокурором України. За порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноваженого, його представників та працівників секретаріату Уповноваженого винні особи притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством. Уповноважений
201
І (імпічменту); про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затри-I иання чи арешт народного депутата, затримання чи арешт судді, судді Консти-| Іуційного Суду тощо.
Істотне вдосконалення загального порядку роботи Верховної Ради та порядку ^здійснення окремих функцій (процедур) і розгляду та вирішення окремих питань
Е здійснюватись у процесі прийняття найближчим часом ряду нових парламент-Гських законів, зокрема Закону про регламент Верховної Ради, оновлення законів про І комітети Верховної Ради, про статус народного депутата України та низки інших І законодавчих актів, а також у процесі здійснення комплексу організаційних заходів.
6. Конституційно-правовий статус Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини
У структурі державного механізму України згідно з Конституцією України і і Законом «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від • 23 грудня 1997 р. з'явилась нова інституція — Уповноважений Верховної Ради з прав Ілодини, який у багатьох країнах світу називається омбудсманом. Історія цього
інституту бере свій початок у Швеції з 1809 року, де він уперше був запроваджений.
Діяльність Уповноваженого з прав людини спрямована на реалізацію прогресивних ідей у сфері забезпечення прав людини і громадянина, встановлення ділових і конструктивних відносин громадян України з органами державної влади. На постійній основі він здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції. Демократичний характер інституту Уповноваженого полягає не лише у тому, що він виконує правозахисну функцію стосовно громадян України, а й щодо іноземців та осіб без громадянства. Це відповідає положенню ст. З Конституції про те, що людина в Україні визнається найвищою соціальною цінністю.
Інститут Уповноваженого виступає додатковим (субсидіарним) засобом захисту і і свобод людини в Україні щодо інших правозахисних механізмів. Це випливає
Ь 2 ст. 4 Закону, згідно з якою діяльність Уповноваженого доповнює наявні засоби захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не має наслідком перегляд компетенції державних органів, що забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод. Він заповнює прогалини і компенсує недоліки судових засобів захисту прав людини, парламентського та відомчого контролю за адміністративними органами.
Згідно з Законом Уповноважений здійснює свою діяльність незалежно від інших державних органів України та посадових осіб, що має суттєве значення для визначення місця і ролі цього інституту у правозахисному механізмі нашої держави ідля забезпечення його незалежності при реалізації своїх функцій. На це спрямовано положення Закону (ч. 1 ст. 20) про те, що втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадових та службових осіб у діяльність Уповноваженого забороняється. Його повноваження не можуть бути припиненні чи
199
обмежені у разі закінчення строку повноважень парламенту України або його розпуску (саморозпуску). Особливість правового статусу Уповноваженого проявляється і в тому, що він має можливість співпрацювати з різними складами парламенту, оскільки термін його повноважень становить 5 років, а Верховної,
ра№__ 4. Це теж ВИСТУПАЄ. «V. гадгзхчлля. ^е.^л\зялі,\\. У \ювд\<уе.^-жл.та«л <»о\Х- -а«яда»>\\
^гуН.ІКи.Ч'ФІ. 1
Законом чітко встановлюються вимоги щодо претендента на посаду Уповноваженого і процедура його обрання. Уповноваженим може бути призначено громадянина України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом} останніх 5 років проживає в Україні. Не може бути призначено Уповноваженим особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена та не знята в установленому законом порядку. Відповідно, в інтересах неупередженого! ставлення до виконання своїх обов'язків і об'єктивного вирішення справ передба-! чено, що Уповноважений не може мати представницького мандата, займати будь-\ які інші посади в органах державної влади, виконувати іншу оплачувану чиї неоплачувану роботу в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об'єднань громадян, на підприємствах, установах, організаціях незалежно від форм ( власності, крім викладацької, наукової або іншої творчої діяльності. Він не може '* бути членом жодної політичної партії. і
У випадку наявності перерахованих вище обставин Уповноважений повинен їх усунути протягом 10 днів після його призначення на посаду. До усунення зазначених обставин він не може складати присяги. Якщо ж такі обставини виникли під час діяльності Уповноваженого, вони повинні бути усуненні протягом 10 днів з дня, коли про це стало відомо. У разі неможливості усунути їх протягом 10 днів Уповноважений зобов'язаний зробити у зазначений строк заяву про відмову» виконувати будь-які інші доручення чи повноваження, крім тих, що належать! Уповноваженому. Якщо протягом зазначеного строку він не виконує встановлених' вимог, його повноваження припиняються, і парламент України зобов'язаний звільнити його з посади. Нове висування кандидатур і призначення Уповноваженого здійснюється за процедурою, передбаченою законодавством. Ці нормативне визначені вимоги щодо Уповноваженого спрямовані на забезпечення його незалежності в реалізації ним своїх функцій.
Термін повноважень Уповноваженого — 5 років, який починається з дня прийняття ним присяги на сесії Верховної Ради. На відміну від суддів Конституційного Суду, строк повноважень яких обмежений 9 роками і вони не мають права переобиратися, Законом про Уповноваженого не забороняється, щоб одна й та сама [ особа призначалась на посаду Уповноваженого кілька разів.
Уповноважений призначається на посаду і звільняється з посади Верховною Радою України шляхом таємного голосування. Пропозиції щодо кандидатур(и) на посаду Уповноваженого вносять Голова Верховної Ради або не менше 1/4 народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Відповідний комітет Верховної Ради подає парламентові свої висновки щодо кожної кандидатури на посаду Уповноваженого, відповідності її вимогам, передбаченим Законом, та про
200
відсутність причин, які б перешкоджали зайняттю нею цієї посади. Голосування проводиться на пленарних засіданнях парламенту, але не раніше як через 10 днів і не пізніше, ніж через 20 днів після закінчення строку висування кандидатів для участі у виборах. Призначеним вважається той кандидат, за якого проголосувала більшість парламентаріїв, про що приймається відповідна постанова. Але якщо на посаду Уповноваженого було висунуто більше, ніж два кандидати і жодного з них не було призначено, Верховна Рада проводить повторне голосування по двох кандидатах, які одержали найбільшу кількість голосів. У разі, якщо жоден з кандидатів на посаду Уповноваженого не набрав необхідної кількості голосів, знову проводиться висування для призначення на посаду Уповноваженого. Призначення омбудсмана І парламентом цілком відповідає юридичній природі цього інституту, і така практика [існує у більшості країн світу.
Закон про Уповноваженого з прав людини чітко регламентує порядок припинення його повноважень та звільнення з посади, що є важливою гарантією його діяльності. Його повноваження припиняються за таких обставин: у разі відмови Уповноваженого від подальшого виконання обов'язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень; набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього; набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою; складення присяги новообраним Уповноваженим; смерті особи, яка обіймає посаду Уповноваженого. Парламент України може прийняти рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення строку, на який його було обрано, тільки у таких випадках: порушення ним присяги; порушення вимог щодо несумісності діяльності; припинення громадянства України; неспроможності протягом більше 4 місяців підряд виконувати обов'язки через незадовільний стан здоров'я чи втрату працездатності. Законом встановлено, що висновок про наявність підстав для звільнення з посади Уповноваженого повинна дати тимчасова спеціальна комісія парламенту України. Верховна Рада за наявності зазначених підстав розглядає питання і приймає відповідну постанову про звільнення з посади Уповноваженого за поданням Голови Верховної Ради або не менш як 1/4 народних депутатів України від конституційного складу парламенту. Уповноважений вважається звільненим з посади, якщо за це проголосувала більшість народних депутатів України від конституційного складу парламенту.
Уповноважений — відповідальна державна посадова особа, що виконує досить важливі завдання. Тому він повинен мати необхідні гарантії реалізації своїх функцій. Важливими гарантіями його діяльності є те, що він користується правом недоторканності на весь час своїх повноважень і не може бути без згоди парламенту України притягнутий до кримінальної відповідальності або підданий заходам адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, затриманий, заарештований, підданий обшуку, а також особистому огляду. Кримінальна справа проти Уповноваженого може бути порушена лише Генеральним прокурором України. За порушення законодавства щодо гарантій діяльності Уповноваженого, його представників та працівників секретаріату Уповноваженого винні особи притягаються до відповідальності згідно з чинним законодавством. Уповноважений
201
не зобов'язаний давати пояснення по суті прав, які закінчені або знаходяться у його провадженні.
Законодавством гарантуються трудові права Уповноваженого. Так, після закінчення строку повноважень, на який особу було обрано на посаду Уповноваженого, їй надається робота (посада), на якій вона працювала до призначення і яка зберігається за нею на час виконання нею обов'язків Уповноваженого, а у разі неможливості надання цієї роботи (посади) — інша рівноцінна робота (посада) на тому ж або, за її згодою, іншому підприємстві, в установі, організації. Суттєвою гарантією є і те, що життя та здоров'я Уповноваженого і його представників, які працюють на постійній основі, підлягають обов'язковому державному страхуванню на випадок смерті, травми, каліцтва або захворювання, одержаних під час виконання ними службових обов'язків. Порядок та умови страхування встановлюються урядом України.
Для реалізації своїх повноважень Уповноважений формує секретаріат, який є юридичною особою. Структура секретаріату, розподіл обов'язків та інші питанш щодо організації його роботи регулюються положеннями про секретаріат Уповноваженого. Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснюється Уповноваженим. Відповідно Уповноважений контролює роботу секретаріату, визначає основні напрямки його діяльності.
При Уповноваженому з метою надання консультативної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина може створюватись консультативна рада (яка може діяти і на громадських засадах) із осіб, що мають досвід роботи в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина.
Уповноважений має право призначити своїх представників у межах виділенні коштів, затверджених парламентом України. Але Законом не визначено, чи це будуть представники Уповноваженого на місцях чи представники Уповноваженого з певних питань. Ця невизначеність дає підстави вважати, що в майбутньому можуть бути застосовані обидва підходи. На наш погляд, пріоритетним повинен бути принцип представництва на місцях, оскільки конкретні конституційні права громадян порушуються саме на місцях, у тому числі органами місцевого самоврядування, місцевою державною адміністрацією, посадовими особами підприємств, організацій і установ. Але не виключається й те, що можуть бути створені представники Уповноваженого і з конкретних питань, напрямів його правозахисної діяльності. Так, у ФРН, у Данії існує омбудсман з питань оборони, у Фінляндії -омбудсман з питань рівності прав чоловіків і жінок, омбудсман із захисту прав споживачів та контролю за конкуренцією, в Угорщині — Уповноважений з прав національних та етнічних меншин, в Канаді — омбудсман з національних мов. За яким принципом будувати структуру інституту омбудсмана в Україні ще не визначено. Але цілком можливе поєднання обох принципів. На наш погляд, це було б найбільш ґрунтовно в сучасних умовах розвитку політико-правового процесу і стану із забезпеченням прав людини і громадянина в Україні.
При вступі на посаду Уповноважений на пленарному засіданні Верховної Ради України складає присягу, в якій зобов'язується чесно і сумлінно захищати права і
202
свободи людини і громадянина, добросовісно виконувати свої обов'язки, додержуватися Конституції України і законів України та керуватися справедливістю і власною совістю, діяти незалежно, неупереджено, в інтересах людини і громадянина. Повноваження Уповноваженого починаються з моменту складання присяги.
Ефективне функціонування інституту Уповноваженого зумовлюється необхід-;ністю належного фінансового його забезпечення. Виходячи з цього, Закон встановлює, що фінансування діяльності Уповноваженого здійснюється за рахунок Державного бюджету України. Уповноважений розробляє і подає на затвердження парламенту України та виконує кошторис своїх витрат. Верховна Рада і відповідні органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування створюють необхідні умови для діяльності Уповноваженого, його секретаріату та його представників. На жаль, фінансові аспекти діяльності Уповноваженого та створюваних ним структур у сучасних умовах вирішуються досить складно.
Для реалізації своїх завдань і функцій Уповноважений наділений законом відповідною компетенцією, яка випливає з мети парламентського контролю, що здійснює Уповноважений. Цією метою є: захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією, законами України та міжнародними договорами України; додержання та повага до прав і свобод людини та громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами; запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій сфері; поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини та громадянина; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій поінформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу. Виходячи з цього, Уповноважений має право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради, Прем'єр-міністром, головами Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадовими та службовими особами.
Уповноважений може бути присутнім на засіданнях парламенту, уряду, Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів, колегії Генпрокуратури України та інших колегіальних органах, на засіданнях усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим, звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом. У структурі правозахисного механізму забезпечення прав громадян у правовій державі суди посідають провідне місце. Закріплення в Законі таких значних можливостей Уповноваженого щодо різних випадків стосовно судових органів має суттєве значення. Він може також звертатися до Консти-
203
не зобов'язаний давати пояснення по суті прав, які закінчені або знаходяться у його провадженні.
Законодавством гарантуються трудові права Уповноваженого. Так, після закін чення строку повноважень, на який особу було обрано на посаду Уповноваженою, їй надається робота (посада), на якій вона працювала до призначення і яи зберігається за нею на час виконання нею обов'язків Уповноваженого, а у разі неможливості надання цієї роботи (посади) — інша рівноцінна робота (посада) на тому ж або, за її згодою, іншому підприємстві, в установі, організації. Суттєвою гарантією є і те, що життя та здоров'я Уповноваженого і його представників, які працюють на постійній основі, підлягають обов'язковому державному страхуванню на випадок смерті, травми, каліцтва або захворювання, одержаних під час виконання ними службових обов'язків. Порядок та умови страхування встановлюються урядом України.
Для реалізації своїх повноважень Уповноважений формує секретаріат, який є юридичною особою. Структура секретаріату, розподіл обов'язків та інші питання щодо організації його роботи регулюються положеннями про секретаріат Уповноваженого. Призначення на посаду та звільнення працівників секретаріату здійснюється Уповноваженим. Відповідно Уповноважений контролює роботу секретаріату, визначає основні напрямки його діяльності.
При Уповноваженому з метою надання консультативної підтримки, проведення наукових досліджень, а також вивчення пропозицій щодо поліпшення стану захисту прав і свобод людини і громадянина може створюватись консультативна рада (яка може діяти і на громадських засадах) із осіб, що мають досвід роботи в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина.
Уповноважений має право призначити своїх представників у межах виділених коштів, затверджених парламентом України. Але Законом не визначено, чи це будуть представники Уповноваженого на місцях чи представники Уповноваженого з певних питань. Ця невизначеність дає підстави вважати, що в майбутньому можуть бути застосовані обидва підходи. На наш погляд, пріоритетним повинен бути принцип представництва на місцях, оскільки конкретні конституційні права громадян порушуються саме на місцях, у тому числі органами місцевого самоврядування, місцевою державною адміністрацією, посадовими особами підприємств, організацій і установ. Але не виключається й те, що можуть бути створені представники Уповноваженого і з конкретних питань, напрямів його правозахисноі діяльності. Так, у ФРН, у Данії існує омбудсман з питань оборони, у Фінляндії -омбудсман з питань рівності прав чоловіків і жінок, омбудсман із захисту прав споживачів та контролю за конкуренцією, в Угорщині — Уповноважений з прав національних та етнічних меншин, в Канаді — омбудсман з національних мов. За яким принципом будувати структуру інституту омбудсмана в Україні ще не визначено. Але цілком можливе поєднання обох принципів. На наш погляд, це було б найбільш ґрунтовно в сучасних умовах розвитку політико-правового процесу і стану із забезпеченням прав людини і громадянина в Україні.
При вступі на посаду Уповноважений на пленарному засіданні Верховної Ради України складає присягу, в якій зобов'язується чесно і сумлінно захищати права і
202
свободи людини і громадянина, добросовісно виконувати свої обов'язки, додержуватися Конституції України і законів України та керуватися справедливістю і власною совістю, діяти незалежно, неупереджено, в інтересах людини і громадянина. Повноваження Уповноваженого починаються з моменту складання присяги.
Ефективне функціонування інституту Уповноваженого зумовлюється необхідністю належного фінансового його забезпечення. Виходячи з цього, Закон вста-Івлює, що фінансування діяльності Уповноваженого здійснюється за рахунок жавного бюджету України. Уповноважений розробляє і подає на затвердження Ірламенту України та виконує кошторис своїх витрат. Верховна Рада і відповідні Іргани виконавчої влади, органи місцевого самоврядування створюють необхідні ;ови для діяльності Уповноваженого, його секретаріату та його представників. На жаль, фінансові аспекти діяльності Уповноваженого та створюваних ним структур у сучасних умовах вирішуються досить складно.
Для реалізації своїх завдань і функцій Уповноважений наділений законом відповідною компетенцією, яка випливає з мети парламентського контролю, що здійснює Уповноважений. Цією метою є: захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією, законами України та міжнародними договорами України; додержання та повага до прав і свобод людини та громадянина органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їх посадовими і службовими особами; запобігання порушенням прав і свобод людини і громадянина або сприяння їх поновленню; сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Конституцією України, міжнародними стандартами у цій сфері; поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробітництва в галузі захисту прав і свобод людини та громадянина; запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалізації людиною своїх прав і свобод; сприяння правовій поінформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу. Виходячи з цього, Уповноважений має право невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради, Прем'єр-міністром, головами Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, їх посадовими та службовими особами.
Уповноважений може бути присутнім на засіданнях парламенту, уряду, Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів, колегії Генпрокуратури України та інших колегіальних органах, на засіданнях усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб'єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим, звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров'я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом. У структурі правозахисного механізму забезпечення прав громадян у правовій державі суди посідають провідне місце. Закріплення в Законі таких значних можливостей Уповноваженого щодо різних випадків стосовно судових органів має суттєве значення. Він може також звертатися до Консти-
203
туційного Суду з поданням: про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради, актів Президента, актів Кабінету Міністрів, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються праві свобод людини і громадянина; про офіційне тлумачення Конституції України та законів України. Уповноважений може відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув'язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування та ізоляції, психіатричні лікарні, осіб, які там перебувають, та одержувати інформацію щодо умов їх тримання, перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.
Без одержання необхідної інформації Уповноважений не міг би результативно виконувати свої повноваження. Виходячи з цього, йому надано право безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, бути присутнім на їх засіданнях, вимагати від посадових і службових осіб цих органів і організацій сприяння у проведенні перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі перевірок, експертиз і надання відповідних висновків, запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються за справою.
Обов'язки Уповноваженого — невід'ємний елемент його конституційно-правового статусу. Згідно з Законом він зобов'язаний додержуватися Конституції України і законів України, інших правових актів, прав та інтересів людини і громадянина, забезпечувати виконання покладених на нього функцій та повною мірою використовувати надані йому права. Оскільки в процесі реалізації своїх функцій Уповноважений одержує і конфіденційну інформацію, то він зобов'язаний їі зберігати. Причому це зобов'язання діє і після припинення його повноважень. У разі розголошення таких відомостей Уповноважений несе відповідальність у встановленому законодавством порядку. Він не має права розголошувати отримані відомості про особисте життя заявника та інших причетних до заяви осіб без їх згоди.
Формою реагування Уповноваженого на факти порушення конституційних прав і свобод людини і громадянина є акти Уповноваженого, які він має право направляти у відповідні органи для вжиття цими органами необхідних заходів. Такими актами реагування Уповноваженого щодо порушень положень Конституції України, законів України, міжнародних договорів України стосовно прав і свобод людини і громадянина є конституційне подання Уповноваженого та подання до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності та їх посадових і службових осіб. При цьому конституційне подання Уповноваженого — це акт реагування до Конституційного Суду щодо вирішення питання про відповідність Конституції України закону чи інших нормативно-правових актів відповідній державних органів, а також тлумачення Конституції України та законів України. Подання Уповноваженого — це акт, який вноситься Уповноваженим до органів
204
державної влади, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовим і службовим особам для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина.
Уповноважений здійснює свою діяльність на підставі відомостей про порушення прав і свобод людини і громадянина, які отримує за зверненням громадян, іноземців, осіб без громадянствами їх представників, за зверненням народних депутатів України, за власною ініціативою. Уповноважений приймає та розглядає їх звернення відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Звернення подаються Уповноваженому у письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини і громадянина. Уповноважений не розглядає тих звернень, які розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.
Оскільки Уповноважений оберігається Верховною Радою України і його діяльність є формою парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, Уповноважений повинен протягом першого кварталу кожного року представляти парламенту України щорічну доповідь про стан додержання та захист прав і свобод людини і громадянина України органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності та 'їх посадовими та службовими особами, які порушили своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина. У разі необхідності Уповноважений може представити парламенту доповідь (доповіді) з окремих питань додержання в Україні прав і свобод людини і громадянина. За щорічною і спеціальною доповідями Уповноваженого парламент України приймає постанову, яка обов'язково публікується в офіційних виданнях Верховної Ради.
Інститут Уповноваженого перебуває на етапі формування. Цьому процесові властиві значні труднощі, виникає багато питань матеріально-фінансового і організаційного характеру, їх вирішення дасть змогу ефективно реалізовувати Уповноваженому з прав людини свою правозахисну функцію.
§ 7. Конституційно-правовий статус Рахункової палати
У структурі державного механізму згідно з Конституцією України і Законом від 11 липня 1996 р. «Про Рахункову палату Верховної Ради України» була створена Рахункова палата як постійно діючий вищий орган державного фінансово-економічного контролю. Вона утворюється парламентом України, йому підпорядкована і підзвітна, є юридичною особою, здійснює діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави, реалізує державний фінансово-економічний контроль на засадах законності, плановості, об'єктивності, незалежності та гласності. До її складу входять Голова Рахункової палати та її члени: Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та секретар Рахункової палати. Рахункова палата має структуру, апарат, штатний розпис якого затверджується
205
Колегією Рахункової палати. Ця Колегія створюється для розгляду питань планування і організації роботи Рахункової палати, методології контрольно-ревізійної діяльності, прийняття колегіальних рішень і підготовки висновків за матеріалами перевірок, ревізій, моніторингів та експертиз, а також підготовки звітів та інформаційних повідомлень.
Завданнями Рахункової палати є організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням доходної та видаткової частин Державного бюджету України, використанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням, здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначенні! ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів, контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля. До завдань Рахункової палати входить також контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках, здійснення контролю за грошовою емісією.
Рахункова палата має доволі широкі повноваження. Вона має право здійснювати контрольно-ревізійні, експертно-аналітичні, інформаційні та інші види діяльності, що забезпечують єдину систему контролю за виконанням Державного бюджету України, у тому числі за використанням коштів загальнодержавних цільових фондів, коштів позабюджетних фондів, за цільовим використанням фінансово-кредитних та валютних ресурсів під час здійснення загальнодержавних програм, проводити фінансові перевірки, ревізії в апараті Верховної Ради України, органах виконавчої влади, Національному банку України, Фонді державного майна України, інших підзвітних парламенту України органах, а також на підприємствах і в організаціях незалежно від форм власності. Рахункова палата має право проводити експертизу проектів Державного бюджету України, а також проектів законів та інших нормативних актів, міжнародних договорів України, загальнодержавних програм та інших документів, що стосуються питань Державного бюджету і фінансів України, порушувати перед парламентом України, Президентом України, а також органами виконавчої влади клопотання про притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні вимог чинного законодавства України, внаслідок чого завдано матеріальної шкоди державі.
Очолює Рахункову палату Голова Рахункової палати, який призначається на посаду Верховною Радою терміном на 7 років з правом призначення на другий термін. Його призначення проводиться таємним голосуванням шляхом подачі бюлетенів. Кандидат на посаду Голови Рахункової палати вважається призначеним, якщо за результатами таємного голосування він одержав більшість голосів від конституційного складу парламенту України. До кандидата на посаду Голови Рахункової палати існують такі вимоги: він повинен бути громадянином України; мати вищу економічну або юридичну освіту, досвід професійної діяльності в галузі
206
державного управління, державного контролю, економіки, фінансів, права, а також підтвердити свої професійні знання під час обговорення його кандидатури за спеціальною процедурою, встановленою відповідним комітетом Верховної Ради України. Голова Рахункової палати здійснює керівництво діяльністю Рахункової палати, організує її роботу, подає парламенту звіт про її роботу, представляє Рахункову палату у Верховній Раді України та органах виконавчої влади і за кордоном. Він забезпечує комплектування штату Рахункової палати компетентними спеціалістами. Відповідно до своїх обов'язків він видає накази і розпорядження, має право брати участь у засіданнях Верховної Ради України, її комітетів, тимчасових спеціальних та інших комісій під час розгляду питань, що стосуються діяльності Рахункової палати.
Перший заступник і заступник Голови, головні контролери та секретар Рахункової палати призначаються на посаду парламентом за поданням Голови Рахункової палати шляхом таємного голосування за списком терміном на 7 років у порядку, встановленому для призначення Голови Рахункової палати. Законом до них теж визначаються досить серйозні вимоги. На зазначені посади призначаються громадяни України, які мають вищу освіту та досвід професійної діяльності в галузі державного управління, державного контролю, економіки, фінансів, права. Перший заступник і заступник Голови Рахункової палати, головні контролери — керівники департаментів Рахункової палати і секретар Рахункової палати не можуть бути народними депутатами України, членами Кабінету Міністрів України, займатися підприємницькою діяльністю, виконувати роботу за сумісництвом (крім викладацької, наукової та іншої творчої діяльності, здійснюваної у позаробочий час). Ці вимоги ґрунтовні й об'єктивно необхідні для неупередженого виконання фахівцями Рахункової палати своїх функцій.
Законодавством передбачаються гарантії реалізації ними своїх завдань і функцій. Так, головні контролери як керівники департаментів мають право бути присутніми на засіданнях комітетів парламенту України, колегій центральних органів виконавчої влади та інших державних органів, а також органів місцевого самоврядування. Посадові особи апарату Рахункової палати при виконанні службових обов'язків мають право знайомитися з усією документацією, що стосується фінансово-господарської діяльності суб'єкта, щодо якого здійснюється перевірка, ревізія або моніторинг, вимагати й одержувати від керівників суб'єктів, щодо яких проводиться контроль, необхідні довідки, інформацію, статистичні дані, бухгалтерсько-фінансові звіти, усні та письмові пояснення з питань, пов'язаних з проведенням перевірок і ревізій, опечатувати касові і службові приміщення, сховища й архіви, а у разі виявлення підробок, фальсифікацій, привласнень і зловживань — вилучати необхідні документи. Суттєве значення має те, що вимоги керівників Рахункової палати та посадових осіб її апарату, пов'язані з виконанням ними своїх службових обов'язків, є обов'язковими для всіх державних органів, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності і підпорядкування.
Важливим принципом функціонування Рахункової палати є принцип законності. Так, керівництво Рахункової палати повинно у своїй діяльності керуватися Конституцією України, Законом про Рахункову палату, іншими законодавчими
207
актами України, у межах своєї компетенції вирішувати питання, що пов'язані зі здійсненням контролю, проведенням перевірок, ревізій тощо. Керівники департаментів Рахункової палати виконують посадові обов'язки відповідно до затвердженого Колегією Рахункової палати напряму діяльності департаментів та Регламенту Рахункової палати. Посадові особи апарату згідно із законодавством України несуть відповідальність за порушення законодавства про держави) таємницю, розголошення іншої таємниці, яка охороняється законом, а також за недостовірність результатів проведених ними перевірок і ревізій, що подаються до державних органів або оприлюднюються. Матеріали, які подаються для аналізу, перевірки або ревізії органами виконавчої влади, Національним банком У країни або іншою банківською установою, підприємствами, установами і організаціями, а також відомості та документи про фінансовий, майновий, податковий стан юридичних та фізичних осіб, що надходять до Рахункової палати, становлять професійну таємницю і можуть бути використані лише для здійснення контролю, Розголошення будь-яких відомостей, матеріалів, документів усними чи друкованими засобами масової інформації, у першу чергу, щодо посадових осіб, які ними користувались або яким вони були відомі, переслідуються за законом.
Результативність функціонування Рахункової палати значною мірою зумовлюється її конструктивною взаємодією з контрольними органами інших державних інституцій. Виходячи з цього, Законом встановлено, що всі контрольні органи, створені відповідно до законів України у системі Міністерства фінансів, МВС, СБУ, Національного банку, Антимонопольного комітету України, Фонду держмайна та інші державні контрольні органи, а також органи внутрівідомчого контролю та аудиту, зобов'язані сприяти діяльності Рахункової палати, надавати за її запитами інформацію про результати перевірок та ревізій, які ними проведено. Обов'язкове надання Рахунковій палаті відповідної інформації є і суттєвою гарантією реалізації нею своїх функцій.
У системі функцій Рахункової палати особливе значення має контроль за виконанням Державного бюджету України. Це її основоположна, інтегративна функція. Відповідно, Рахункова палата у процесі виконання Держбюджету контролює повноту і своєчасність грошових надходжень, фактичне витрачання бюджетних асигнувань, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів та видатків на обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу України, виявляє відхилення та порушення, проводить їх аналіз, вносить пропозиції щодо їх усунення. Рахункова палата щоквартально надає парламенту України оперативний звіт про хід виконання Державного бюджету. При цьому в звіті наводяться фактичні відомості про формування доходів і проведені витрати у порівнянні з показниками, затвердженими Законом про Державний бюджет України поточного року і показниками за відповідний період або квартал попереднього року. Така інформація дає можливість парламенту відслідковувати тенденції у бюджетно-фінансовій сфері. Досить важливою є також діяльність Рахункової палати щодо контролю за законністю договорів, раціональним та ефективним використанням кредитів і позик, які отримує Україна від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Це має особливе значення, оскільки практика свідчить, що саме у цій
208
площині трапляються серйозні порушення. Рахункова палата також перевіряє діяльність Національного банку України та його установ, уповноважених банків і кредитних установ у частині обслуговування ними Державного бюджету України.
В умовах нестабільної соціально-економічної ситуації в країні суттєво підвищується роль експертної діяльності Рахункової палати. Виходячи з цього, вона зобов'язана за дорученням парламенту України проводити експертизу і давати Івисновки щодо проекту Державного бюджету України, окремих напрямів бюджетно-фінансової, грошово-кредитної політики, проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів з питань бюджетно-фінансової та грошово-кредитної систем, проектів загальнодержавних цільових програм, які фінансуються з бюджетів, проектів програм Кабінету Міністрів, на фінансування яких використовуються кошти Державного бюджету, проектів міжнародних договорів, що стосуються витрат з цього бюджету.
Рахункова палата реагує на факти порушення законодавства. За результатами проведених контрольних заходів вона направляє органам виконавчої влади, керівникам підприємств, установ і організацій, банків і кредитних установ, які перевірялись, постанови та висновки, затверджені Колегією Рахункової палати, для відповідного реагування і вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування збитків, завданих державі, поновлення правового режиму загальнодержавної власності та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства України, безгосподарності та марнотратстві. Ці постанови та висновки повинні бути розглянуті у встановлений Колегією Рахункової палати термін, але не пізніше 15 календарних днів з дня їх отримання. Якщо в процесі проведених перевірок і ревізій буде виявлено привласнення грошових або матеріальних ресурсів, а також виявлені факти корупції та інших зловживань, Рахункова палата зобов'язана негайно за рішенням її Колегії передати матеріали перевірок або ревізій до правоохоронних органів та повідомити про це парламент України.
У разі виявлення на об'єктах, що перевіряються, порушень у їх господарській, фінансовій, комерційній та іншій діяльності, що завдає державі прямої шкоди та вимагає у зв'язку з цим невідкладного її припинення, а також у разі навмисного або систематичного недодержання порядку і термінів розгляду рішень і висновків Рахункової палати, встановлених ст. 29 Закону про Рахункову палату, створення перешкод для проведення контрольних заходів, Рахункова палата має право подавати керівникам зазначених об'єктів обов'язкові приписи, які підписуються Головою або першим заступником Голови Рахункової палати. Якщо ж обов'язкові приписи адресуються керівникові апарату Верховної Ради України, керівникам органів виконавчої влади та їх посадовим особам, керівникам інших органів та їх посадовим особам, які обираються, призначаються або затверджуються парламентом України, то такі приписи можуть прийматися тільки Колегією Рахункової палати і підписуються Головою або Першим заступником Голови Рахункової палати.
Досить гострою формою реагування Колегії до порушників бюджетно-фінансо-вого законодавства є прийняття рішення про зупинення всіх видів фінансових,
209
актами України, у межах своєї компетенції вирішувати питання, що пов'язані зі здійсненням контролю, проведенням перевірок, ревізій тощо. Керівники депар таментів Рахункової палати виконують посадові обов'язки відповідно до затвердженого Колегією Рахункової палати напряму діяльності департаментів ті Регламенту Рахункової палати. Посадові особи апарату згідно із законодавство» України несуть відповідальність за порушення законодавства про державну таємницю, розголошення іншої таємниці, яка охороняється законом, а також зі недостовірність результатів проведених ними перевірок і ревізій, що подаються до державних органів або оприлюднюються. Матеріали, які подаються для аналізу, перевірки або ревізії органами виконавчої влади, Національним банком У країни або іншою банківською установою, підприємствами, установами і організаціями, І також відомості та документи про фінансовий, майновий, податковий стан юридичних та фізичних осіб, що надходять до Рахункової палати, становлять професійну таємницю і можуть бути використані лише для здійснення контролю, Розголошення будь-яких відомостей, матеріалів, документів усними чи друкованими засобами масової інформації, у першу чергу, щодо посадових осіб, які ними користувались або яким вони були відомі, переслідуються за законом.
Результативність функціонування Рахункової палати значною мірою зумовлюється її конструктивною взаємодією з контрольними органами інших державних інституцій. Виходячи з цього, Законом встановлено, що всі контрольні органи, створені відповідно до законів України у системі Міністерства фінансів, МВС, СБУ, Національного банку, Антимонопольного комітету України, Фонду держмайна та інші державні контрольні органи, а також органи внутрівідомчого контролю та аудиту, зобов'язані сприяти діяльності Рахункової палати, надавати за її запитами інформацію про результати перевірок та ревізій, які ними проведено. Обов'язкове надання Рахунковій палаті відповідної інформації є і суттєвою гарантією реалізації нею своїх функцій.
У системі функцій Рахункової палати особливе значення має контроль за виконанням Державного бюджету України. Це її основоположна, інтегративна функція. Відповідно, Рахункова палата у процесі виконання Держбюджету контролює повноту і своєчасність грошових надходжень, фактичне витрачання бюджетних асигнувань, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів та і видатків на обслуговування внутрішнього і зовнішнього боргу України, виявляє! відхилення та порушення, проводить їх аналіз, вносить пропозиції щодо їхусунення, і Рахункова палата щоквартально надає парламенту України оперативний звіт прохід! виконання Державного бюджету. При цьому в звіті наводяться фактичні відомості) про формування доходів і проведені витрати у порівнянні з показниками, затвер- '• дженими Законом про Державний бюджет України поточного року і показниками за відповідний період або квартал попереднього року. Така інформація дає і можливість парламенту відслідковувати тенденції у бюджетно-фінансовій сфері, Досить важливою є також діяльність Рахункової палати щодо контролю за законністю договорів, раціональним та ефективним використанням кредитів і позик, які отримує Україна від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій. Це має особливе значення, оскільки практика свідчить, що саме у цій
208
площині трапляються серйозні порушення. Рахункова палата також перевіряє діяльність Національного банку України та його установ, уповноважених банків і кредитних установ у частині обслуговування ними Державного бюджету України.
В умовах нестабільної соціально-економічної ситуації в країні суттєво підвищується роль експертної діяльності Рахункової палати. Виходячи з цього, вона зобов'язана за дорученням парламенту України проводити експертизу і давати висновки щодо проекту Державного бюджету України, окремих напрямів бюджетно-фінансової, грошово-кредитної політики, проектів законодавчих та інших ^нормативно-правових актів з питань бюджетно-фінансової та грошово-кредитної истем, проектів загальнодержавних цільових програм, які фінансуються з
оджетів, проектів програм Кабінету Міністрів, на фінансування яких викорис-овуються кошти Державного бюджету, проектів міжнародних договорів, що зться витрат з цього бюджету.
Рахункова палата реагує на факти порушення законодавства. За результатами проведених контрольних заходів вона направляє органам виконавчої влади, керівникам підприємств, установ і організацій, банків і кредитних установ, які перевірялись, постанови та висновки, затверджені Колегією Рахункової палати, для відповідного реагування і вжиття заходів щодо усунення виявлених порушень, відшкодування збитків, завданих державі, поновлення правового режиму загальнодержавної власності та притягнення до відповідальності посадових осіб, винних у порушенні законодавства України, безгосподарності та марнотратстві. Ці постанови та висновки повинні бути розглянуті у встановлений Колегією Рахункової палати термін, але не пізніше 15 календарних днів з дня їх отримання. Якщо в процесі проведених перевірок і ревізій буде виявлено привласнення грошових або матеріальних ресурсів, а також виявлені факти корупції та інших зловживань, Рахункова палата зобов'язана негайно за рішенням її Колегії передати матеріали перевірок або ревізій до правоохоронних органів та повідомити про це парламент України.
У разі виявлення на об'єктах, що перевіряються, порушень у їх господарській, фінансовій, комерційній та іншій діяльності, що завдає державі прямої шкоди та вимагає у зв'язку з цим невідкладного її припинення, а також у разі навмисного або систематичного недодержання порядку і термінів розгляду рішень і висновків Рахункової палати, встановлених ст. 29 Закону про Рахункову палату, створення перешкод для проведення контрольних заходів, Рахункова палата має право подавати керівникам зазначених об'єктів обов'язкові приписи, які підписуються Головою або першим заступником Голови Рахункової палати. Якщо ж обов'язкові приписи адресуються керівникові апарату Верховної Ради України, керівникам органів виконавчої влади та їх посадовим особам, керівникам інших органів та їх посадовим особам, які обираються, призначаються або затверджуються парламентом України, то такі приписи можуть прийматися тільки Колегією Рахункової палати і підписуються Головою або Першим заступником Голови Рахункової палати.
Досить гострою формою реагування Колегії до порушників бюджетно-фінансового законодавства є прийняття рішення про зупинення всіх видів фінансових,
209
платіжних і розрахункових операцій у банках по розрахункових рахунках підприємств, установ і організацій з одночасним інформуванням про це Верховної Ради тоді, коли неодноразово не виконуються або неналежне виконуються обов'язкові приписи Рахункової палати. Ця досить ефективна форма реагування застосовується не так часто, як для цього є відповідні підстави.
Рахункова палата підзвітна і підконтрольна Верховній Раді України, яка періодично, але не менш як два рази на рік, доручає відповідному комітетові парламенту здійснювати аналіз підсумків проведених контрольних заходів та виконання доручень, що були дані протягом року Рахунковій палаті. Комітети за згодою Верховної Ради заслуховують доповіді, інформації (повідомлення) Рахункової палати за підсумками проведених перевірок, ревізій та моніторингів відповідно до термінів, необхідних для виконання цих доручень і узгоджених з відповідними комітетами. Результати діяльності Рахункової палати можуть бути підставою новелізації законодавства, оскільки на підставі доповідей та інформацій (повідомлень) комітети Верховної Ради можуть розробляти пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства, розвитку бюджетної та фінансово-кредитної систем України. Щорічно не пізніше 1 грудня Рахункова палата подає парламенту письмовий звіт про виконання доручень Верховної Ради, проведених перевірок, ревізій та моніторингів, а також про витрати на цю діяльність. Затверджений парламентом звіт публікується у виданнях Верховної Ради.
Функціонування Рахункової палати свідчить, що вона дедалі більш вагомо впливає на фінансово-бюджетну сферу в країні, здійснення контролю за виконанням законів України в цій галузі, виконанням Державного бюджету, фінансуванням загальнодержавних програм. Вона перевіряє використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів, здійснює контроль щодо фінансування відповідних загальнодержавних програм, що затверджуються парламентом України, тощо. Разом з цим, є чимало можливостей для удосконалення діяльності Рахункової палати, її впливу на процеси у бюджетно-фінансовій системі України. Ця державна інституція в нашій країні перебуває на етапі свого становлення, поступово набирає досвіду контролю в одній з найскладніших і надважливих сфер — бюджетно-фінансовій.
§ 8. Конституційно-правовий статус народного депутата України
Статус народного депутата України е, передовсім, відображенням статусу парламенту, демократизму держави і суспільства, стану безпосередньої і представницької демократії та їх гарантом. Природно, що його нормативно-правове визначення посідає значне місце у законодавстві.
Статус народного депутата і порядок здійснення ним депутатських функцій і повноважень визначається, насамперед, Конституцією України і Законом «Про статус народного депутата України», прийнятим 17 листопада 1992 р. з наступними змінами і доповненнями, Регламентом Верховної Ради України (згодом — Законом про Регламент Верховної Ради) та іншими нормативно-правовими актами.
210
Відповідно до цих правових актів статус народного депутата є багатогранним за своїми функціями і повноваженнями, за змістом і формами його діяльності.
Як особа, що представляє народ в органі державної влади, народний депутат є насамперед суспільним, політичним діячем, покликаним виражати і захищати інтереси суспільства та інтереси своїх виборців.
Разом з тим він є державним діячем, членом парламенту, парламентарієм, який бере активну участь у здійсненні законодавчої, контрольної та інших функцій парламенту і тим самим функцій держави.
Тривалий час народний депутат України мав імперативний депутатський мандат. У своєму виборчому окрузі він зобов'язаний був, зокрема, підтримувати тісні зв'язки з виборцями, інформувати їх про свою роботу і роботу Верховної Ради та її органів, а також про реалізацію своєї передвиборної програми. Виборці мали право давати накази своїм депутатам. Якщо депутат не виправдовував довір'я виборців, він міг бути відкликаний ними.
За Конституцією 1996 р., у статусі народного депутата України відбулися радикальні зміни. Нині народний депутат має вільний депутатський мандат. Він має право підтримувати тісні зв'язки з виборцями, інформувати їх про свою роботу у Верховній Раді та її органах, про реалізацію своєї передвиборної програми та здійснювати інші депутатські функції у виборчому окрузі.
Але найістотнішим у нинішньому статусі народного депутата є те, що він став реальним, дійсним на відміну від колишнього символічного, формального, за яким народний депутат здійснював у парламенті свої депутатські функції протягом поточного року — по кілька днів два рази на рік.
Колишній статус народного депутата допускав поєднання депутатських функцій з іншими видами діяльності, з перебуванням на державній службі, зайняттям виборних чи службових посад. За чинною Конституцією, народні депутати здійснюють свої повноваження на постійній основі, тобто є парламентаріями. Вони не можуть мати іншого представницького мандата чи бути на державній службі.
За Законом «Про статус народного депутата України» правове становище народного депутата несумісне із зайняттям будь-якої іншої виробничої або службової посади за винятком викладацької, наукової та іншої творчої роботи.
Позапарламентська діяльність депутата має й ряд інших обмежень. Зокрема, він не може: залучатись як експерт органами попереднього слідства, прокуратури, суду; одержувати від іноземних урядів та іноземних і українських установ, організацій та підприємств незалежно від форм власності подарунки і винагороди; використовувати свій депутатський мандат з метою, що не пов'язана з депутатською діяльністю; дотримуватись інших вимог та обмежень, які встановлюються законодавством про боротьбу з корупцією.
Народний депутат користується парламентським імунітетом, йому гарантується депутатська недоторканність (ст. 80 Конституції). Він не несе юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком за образу чи наклеп, не може бути без згоди Верховної Ради України притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований.
211
Повноваження народного депутата як члена парламенту починаються з моменту складення ним присяги. Відповідно до ст. 79 Конституції перед вступом на посаду народні депутати України складають перед Верховною Радою присягу: «Присягаю на •ел^йхсггь "Уліор-гл^іл.. 'іс&оь' язуюсь -усила своїми діями боронити суверенітет, незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу.
Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах співвітчизників». Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом, Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата. * Для здійснення своїх функцій народний депутат має широке коло повноважень у Верховній Раді України та її органах. Насамперед, як член Верховної Ради він має право ухвального голосу з усіх питань, що розглядаються на засіданнях Верховної Ради та її органів, до складу яких він входить. При здійсненні права ухвального голосу депутат у Верховній Раді та її органах, членом яких він є, має один голос. Якщо депутат не є членом жодного органу парламенту, він може брати участь у його роботі з правом дорадчого голосу.
До пріоритетних прав народного депутата належать його права обирати і бути обраним до органів Верховної Ради (комітетів та ін.) і пропонувати питання для розгляду парламентом або його органами. Тобто він має право впливати як на конституювання Верховної Ради, її структуру, так і на зміст роботи органу законодавчої влади.
Одним із головних його прав є право законодавчої ініціативи, яке передбачено Конституцією (ст. 93) і Законом «Про статус народного депутата України». Відповідно до цих правових актів право законодавчої ініціативи у Верховній Раді означає, насамперед, передбачену законом можливість вносити в парламент законопроекти, обов'язкові для розгляду.
Право законодавчої ініціативи народного депутата України у Верховній Раді реалізується як у формі внесення проекту нового закону, так і проекту закону про зміни чи доповнення до чинного закону або про його скасування. Крім того, за Законом «Про статус народного депутата України» право законодавчої ініціативи здійснюється також у формі внесення обґрунтованої пропозиції про необхідність прийняття нового закону, закону про зміни чи доповнення до чинного закону або про його скасування (законодавча пропозиція) та у вигляді пропозицій та поправок до документа законодавчої ініціативи, що розглядається Верховною Радою.
Право законодавчої ініціативи народного депутата України всебічно гарантується, зокрема, обов'язковим розглядом внесеного документа законодавчої ініціативи на засіданні Верховної Ради з прийняттям рішення щодо нього; забезпеченням виступу ініціатора внесення документа законодавчої ініціативи на засіданні парламенту при його розгляді.
Щодо документа законодавчої ініціативи, реалізація якого спричиняється до збільшення державних видатків або зменшення надходжень, то він може бути розглянутий Верховною Радою тільки у пакеті із змінами і доповненнями до Державного бюджету України або з відстрочкою введення його в дію до нового
212
фінансового року. Порядок реалізації права законодавчої ініціативи визначається Законом про Регламент Верховної Ради (Регламентом Верховної Ради України).
Поряд з правом законодавчої ініціативи народний депутат має низку споріднених прав. Зокрема, він має право ставити питання про визнання законопроекту терміновим та про внесення його на народне обговорення або референдум; вносити проекти постанов, інших актів, поправки до них, пропозиції та поправки до проектів законів та інших законодавчих актів, а також пропозицій щодо порядку голосування.
Багатогранними є також повноваження народних депутатів установчого (організаційного, державотворчого) характеру. Поряд з правом обирати і бути обраним до органів парламенту України вони мають право висловлювати думку щодо персонального складу органів і кандидатур посадових осіб, які обираються, призначаються або затверджуються Верховною Радою; ставити питання про недовіру складу органів, утворених парламентом, а також посадовим особам, яких обрано, призначено або затверджено ним.
Як найважливіше право контрольного характеру народного депутата слід відзначити його право звернутися із запитами, брати участь у дебатах, ставити запитання доповідачам, головуючому на засіданнях, вимагати відповіді на запит.
Згідно з Законом «Про статус народного депутата України» (ст. 12) депутатський запит — це вимога народного депутата України, яка заявляється на сесії Верховної Ради до підконтрольних та підзвітних їй органів та посадових осіб дати офіційну відповідь з питань, віднесених до їх компетенції, якщо його попередні депутатські звернення до них не були задоволені. Отже, депутатський запит — це виняткове за правовим змістом офіційне звернення народного депутата до передбаченого Конституцією, або законом колаюрганів державної влади і посадових осіб з вимогою дати відповідь з будь-яких питань, віднесених до їх компетенції.
Відповідно до чинної Конституції (ст. 86) народний депутат України має право на сесії Верховної Ради звернутися до органів Верховної Ради, до Кабінету Міністрів, до керівників інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпорядкування і форм власності.
За законом Верховна Рада приймає рішення про доцільність направлення депутатського запиту відповідному органу або посадовій особі, до яких його звернуто. Це рішення має бути підтримане не менш як 1/5 частиною від фактичної кількості народних депутатів, повноваження яких визнані і не припинені у встановленому законом порядку.
Керівники органів державної влади та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій зобов'язані повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту. Зокрема, вони зобов'язані дати офіційну письмову відповідь не пізніше як у 15-денний термін з дня одержання запиту або в інший термін, встановлений парламентом. Якщо запит з об'єктивних причин не може бути розглянутий у встановлений термін, то орган або посадова особа зобов'язані письмово повідомити про це Голову Верховної Ради та народного депутата, який вніс запит, і запропонувати інший термін, який не повинен пере-
213
вищувати одного місця після одержання запиту. Відповідь на депутатський запит надсилається Голові Верховної Ради та депутату, який його вніс, оголошується на засіданні Верховної Ради головуючим або посадовою особою, до якої звернуто запит Сприйняття відповіді на депутатський запит має ряд форм.
Депутат має право дати оцінку відповіді на свій депутатський запит. Щодо неї може бути проведено обговорення, якщо на цьому наполягає не менше як 1/5 частина від фактичної кількості народних депутатів, повноваження яких визнані і не припинені у встановленому законом порядку. При ЇЇ обговоренні на засіданні мають бути присутні посадові особи, до яких звернуто запит, або уповноважені ними особи. За результатами розгляду депутатського запиту Верховна Рада приймає відповідну постанову.
Поряд з цими повноваженнями народні депутати мають також і низку інших прав, зокрема процедурного, контрольного, інформаційного та іншого характеру. Зокрема, народні депутати мають право виступати з обґрунтуванням своїх пропозицій з мотивів голосування, давати довідки, передавати головуючому на засіданні Верховної Ради текст свого виступу, окремі думки, пропозиції і зауваження з питань, що розглядаються парламентом, для включення до протоколу і стенографічного звіту засідання, оголошувати на засіданнях Верховної Ради та її органів, за попередньою згодою головуючого, тексти звернень, заяв, резолюцій, петицій громадян чи їх об'єднань, якщо вони мають суспільне значення, безплатно користуватися засобами зв'язку, розмножувальною технікою у Верховній Раді України.
Крім того, народні депутати мають право отримувати по одному примірнику офіційних видань парламенту України, текстів виступів, що не підлягають опублікуванню, інформаційних матеріалів Верховної Ради та її органів, інформаційні та довідкові матеріали, які офіційно розповсюджуються урядовими та іншими державними органами й органами об'єднань громадян, а також знайомитися з матеріалами архівів, текстами своїх виступів у стенограмах і протоколах засідань парламенту та його органів до опублікування.
Народні депутати мають також досить широке коло контрольних повноважень. Зокрема, вони можуть порушувати питання про перевірку діяльності підприємств, установ та організацій, розташованих на території України, щодо яких є дані про порушення ними чинного законодавства.
Крім повноважень у Верховній Раді, народний депутат України має ряд прав у виборчому окрузі та за його межами. Зокрема, він має право брати участь у розгляді в органах державної влади будь-яких питань, що зачіпають інтереси громадян та організацій; звертатися до державних органів та органів об'єднань громадян, до підприємств, установ і організацій, посадових осіб з питань своєї депутатської діяльності; відвідувати будь-які державні органи й органи об'єднань громадян, підприємства, установи, організації з питань своєї депутатської діяльності; одержувати повну і достовірну інформацію з питань, пов'язаних із здійсненням депутатських повноважень, від усіх державних органів і органів об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій та посадових осіб; перевіряти з власної ініціативи із залученням при необхідності представників державних органів і об'єднань громадян відомості про порушення закону, прав та інтересів громадян і організацій;
214
шмагати від відповідних органів і посадових осіб припинення порушень закону, І прав та інтересів громадян і організацій; проводити збори виборців округу, зустрічі з виборцями, трудовими колективами, об'єднаннями громадян, брати участь у засіданнях об'єднань народних депутатів, виборців, органів самоорганізації населення, зборах трудових колективів, громадян за місцем проживання, військовослужбовців у військових частинах; об'єднуватися у депутатські клуби, інші депутатські формування.
Пріоритетними серед цих прав народного депутата є право депутатського звернення та право на невідкладний прийом посадовими особами.
Депутатське звернення — це викладена у письмовій формі пропозиція народного депутата, звернена до посадових осіб державних органів, керівників підприємств, установ та організацій здійснити певні дії, дати офіційне роз'яснення чи викласти позицію щодо питань, віднесених до їх компетенції. Депутат передає своє звернення відповідній посадовій особі безпосередньо або надсилає поштою. Це звернення є обов'язковим для розгляду посадовими особами, яким воно адресовано, протягом не більше 10 днів з моменту одержання. Якщо розгляд звернення з об'єктивних причин не може бути проведений у визначений термін, депутата повідомляють про це відповідним листом з викладенням мотивів продовження терміну розгляду. Максимальний час розгляду депутатського звернення, з урахуванням продовження, не може перевищувати ЗО днів з моменту його одержання. Якщо депутат не задоволений відповіддю на своє звернення і якщо, на його думку, посадова особа ухиляється від вирішення порушених у зверненні питань, він має право внести депутатський запит відповідно до Конституції (ст. 86) і Закону «Про статус народного депутата України» (ст. 12).
Народний депутат має також право невідкладного прийому керівниками та іншими посадовими особами державних органів та органів об'єднань громадян, підприємств, установ і організацій з питань депутатської діяльності. Депутат при пред'явленні посвідчення народного депутата України користується правом безперешкодного доступу на підприємства, в установи та організації, розташовані на території України незалежно від їх підпорядкування, форми власності, режиму таємності.
Народний депутат має право брати участь з правом дорадчого голосу у сесіях представницьких органів місцевого самоврядування.
За дорученням Верховної Ради України або її органів він може брати участь у перевірках щодо додержання законів розташованими на території України державними органами і органами об'єднань громадян, підприємствами, установами і організаціями, у депутатських розслідуваннях, знайомитися з необхідними для цього документами. Про результати перевірки депутат інформує Верховну Раду або її органи, а також доводить до відома відповідних державних органів та органів об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій. У разі необхідності депутат вносить пропозиції щодо забезпечення додержання законів у діяльності зазначених органів, підприємств, установ, організацій, усунення виявлених недоліків, скасування незаконних рішень, притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні законності і державної дисципліни. Поряд з цим депутат має право
215
порушувати у Верховній Раді України або її органах питання про необхідніш проведення перевірок стосовно додержання законів державними органами та органами об'єднань громадян, підприємствами, установами та організаціями, розташованими на території України, про проведення депутатських розслідувань зі будь-якого питання.
Одним із найскладніших і найвідповідальніших прав народних депутатів Украй є право на участь у депутатському розслідуванні. За дорученням Верховної Ра, депутат має право брати участь у депутатському розслідуванні, яке призначається? рішенням парламенту. Як гарантію цього права народного депутата Закон пе бачає обов'язок всіх державних органів і посадових осіб надавати йому допомог/1 проведенні розслідування. На вимогу депутатської комісії з розслідування державні органи та органи об'єднань громадян, підприємства, установи, організа їхні посадові особи, а також громадяни повинні беззастережно надавати необх для розслідування відомості і документи. Ніхто не вправі ухилятися від нада пояснень депутатам, які ведуть депутатське розслідування. Результати розс вання доводяться до відома Верховної Ради або її органів, підлягають обговорен і парламент приймає щодо них відповідну постанову. При цьому депутатсн| розслідування не перешкоджає проведенню розслідування з цього ж питай уповноваженими на те іншими державними органами.
До основних парламентських прав народних депутатів відноситься також їхнє право об'єднуватися в депутатські фракції (групи), порядок утворення та особливості діяльності яких у Верховній Раді визначаються Законом про Регламент Верховної Ради (Регламентом Верховної Ради України) та іншими законодавчими актами України, що регулюють депутатську діяльність. Депутатські фракції (групи) мають право обнародувати інформацію про свою діяльність в офіційних виданнях парламенту України.
Поряд з широким колом прав у Верховній Раді та її органах народний депутат України має ряд обов'язків у них. Зокрема, він зобов'язаний бути присутнім та брати участь у засіданнях парламенту та його органів, до складу яких його обрано, виконувати їх доручення, додержуватись Регламенту Верховної Ради України та інших парламентських актів, що визначають порядок діяльності Верховної Ради та її органів.
У разі неможливості прибути на сесію або засідання народний депутат зобов'язаний повідомляти про це Секретаріат Верховної Ради та голову відповідного комітету.
Крім того, народний депутат України зобов'язаний брати участь у контролі за виконанням законів та інших актів Верховної Ради, рішень її органів; інформувати парламент та його органи, до складу яких його обрано, про виконання їхніх доручень.
Функції і повноваження народного депутата у Верховній Раді реалізуються у певних правових і організаційних формах. Згідно з Регламентом Верховної Ради основними з них є: участь у засіданнях парламенту та його комітетів (комісій), їх робочих та підготовчих груп; виконання доручень Верховної Ради та ЇЇ органів; робота над законопроектами, документами парламенту та виконання інших
216
депутатських повноважень у складі фракцій (груп) чи індивідуально. Пріоритетними серед цих та інших форм роботи депутата є його участь у засіданнях Верховної Ради та її органів. У дні засідань депутат зобов'язаний зареєструватися і бути присутнім на засіданнях парламенту та його органів, до яких його обрано. Депутат не має права не брати участь у голосуванні, в тому числі й таємному, за винятком випадків, передбачених Регламентом (Законом про Регламент) Верховної Ради.
Відсутність депутата на засіданнях Верховної Ради та її органів, до яких його обрано, допускається лише з поважних причин. У разі невиконання народним депутатом України своїх обов'язків у Верховній Раді та в її органах, порушення ним встановленого порядку їх роботи, питання про поведінку депутата можуть бути розглянуті парламентом України або відповідно утворюваними ним органами.
За наслідками розгляду таких питань народний депутат України може бути виведений зі складу комітету чи тимчасової комісії Верховної Ради за систематичну неучасть у їхній роботі.
Рішення, прийняті Верховною Радою щодо депутата, який без поважних причин не бере участі у засіданнях парламенту та його органів, друкуються в газетах — органах Верховної Ради і друкованих органах місцевого самоврядування, на території яких знаходиться виборчий округ цього депутата. Щомісяця і після закінчення кожної сесії Верховної Ради у тих самих газетах відповідно друкуються дані про відсутність народних депутатів на сесії без поважних причин. »Разом з тим, у передбачених Конституцією і Законом випадках повноваження народного депутата можуть припинятися достроково, зокрема у разі:
1) складення повноважень за його особистою заявою;
2) набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього;
3) визнання його судом недієздатним або безвісно відсутнім;
4) припинення його громадянства або виїзду на постійне проживання за межі України;
5) смерті.
Рішення про дострокове припинення повноважень народного депутата України приймається більшістю голосів від конституційного складу Верховної Ради.
У разі невиконання вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності повноваження народного депутата припиняються достроково на підставі закону за рішенням суду (ст. 81 Конституції).
• Повноваження народного депутата України всебічно гарантуються. Вони практично є непорушними. Ніхто не має права обмежити його повноваження, за винятками, передбаченими Конституцією та Законом «Про статус народного депутата України». Навіть при запровадженні надзвичайного чи воєнного стану його громадянські права і депутатські повноваження, як зазначається в Законі «Про статус народного депутата України», не обмежуються (ст. 26).
Держава гарантує депутату необхідні умови ефективного здійснення ним депутатських повноважень. Верховна Рада та державні органи, підприємства, установи і організації незалежно від форм власності і підпорядкування забезпечують умови для виконання депутатом його повноважень, а об'єднання громадян та їх органи сприяють йому в цьому.
217
Однією з найважливіших гарантій статусу народного депутата є його недото канність. Відповідно до ст. 27 Закону «Про статус народного депутата Україні народний депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальносі заарештований або підданий заходам адміністративного стягнення, що наклад ються в судовому порядку, без його письмової згоди або згоди Верховної Ради.
Не допускається догляд, обшук, затримання, огляд особистих речей і багажу, транспорту, жилого чи службового приміщення депутата, а також порушенні таємниці кореспонденції, прослуховування телефонних переговорів та застосування інших заходів, що обмежують свободу депутата.
Депутат після закінчення строку повноважень може бути притягнутий де кримінальної або адміністративної відповідальності за порушення закону, яке бул вчинено ним при виконанні депутатських повноважень, лише в порядку, пере; баченому законодавством щодо народного депутата України.
Кримінальну справу щодо народного депутата України може бути порушенії тільки Генеральним прокурором України. Для одержання згоди Верховної Ради І притягнення депутата до кримінальної відповідальності, арешт або застосуванн заходів адміністративного стягнення, що накладаються в судовому порядку, Генеральний прокурор України вносить до Верховної Ради подання, про що негайно доводиться до відома депутата. Подання вноситься до пред'явлення депутаті обвинувачення або подання санкції на арешт, або направлення справи про адміністративне правопорушення на розгляд до суду.
Верховна Рада розглядає подання Генерального прокурора не пізніше як у місячний строк у порядку, передбаченому Регламентом Верховної Ради України (Законом про Регламент Верховної Ради України). Вона приймає більшістю 2/3 голосів народних депутатів від їх конституційного складу вмотивоване рішенняі у триденний строк повідомляє про нього Генерального прокурора України. Депутат має право брати участь в обговоренні парламентом питання про його депутатську недоторканність. За результатами цього розгляду Верховна Рада приймає постанов; (ст. 28).
Крім того, народний депутат має й ряд інших гарантій правового, інформаційного, фінансового, соціального та іншого характеру.
Депутат забезпечується актами, прийнятими Верховною Радою, а також офіційними і довідковими матеріалами, що офіційно розповсюджуються урядовими та іншими державними органами (ст. 29).
Народному депутату України забезпечується переважне право виступу з питань його депутатської діяльності у державній та обласній пресі, по державному радіо і телебаченню. Редакції місцевих газет (газет органів місцевого самоврядування), які розповсюджуються у виборчому окрузі, зобов'язані публікувати подані депутатом матеріали не менше одного разу на місяць в обсязі 1/16 газетної площі. Зміна поданого депутатом тексту з питань депутатської діяльності чи його позиції без згоди депутата не дозволяються.
Порушення зазначених прав народного депутата України тягне юридичну відповідальність.
218
и»
ня
су-
ДО
:но на
Іня не-
ІНО
ату .ні-
< У їни
:тю яяі тат ьку
ову
:ож ви-
ань ,іо і які гом Ііна без
Посадові особи, які порушують депутатську недоторканність, перешкоджають у дь-якій формі здійсненню депутатських повноважень народним депутатом України, у разі його заяви про такі факти підлягають дисциплінарній, адміністра-ивній або кримінальній відповідальності у порядку, встановленому законодавством України.
Чинне законодавство, зокрема Закон «Про статус народного депутата України», передбачає також соціальні гарантії статусу народного депутата, зокрема гарантії трудових, пенсійних, житлових та інших прав.
чну
РОЗДІЛ IX
КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ
§ 1. Загальна характеристика інституту президентства
Президент — це, як правило, одноособовий виборний глава держави в країнах! республіканською формою правління, який обирається її громадянами або парламентом на 4-7 років. Ця посадова особа очолює державу в 150 країнах світу (з близько 200), решта має монархічну форму правління.
Вперше інститут президента виник у США, як результат прагнення до встановлення сильної, але дійсно демократичної державної влади і держави в цілому на противагу монархії.
Президент як глава держави є одноособовим інститутом, хоча зустрічаються і інститути колегіального президентства. При цьому існує розподіл повноважень глави держави між колегіальним органом і главою, що було, зокрема, за Конституціями Уругваю 1917 і 1951 рр. З 1958 р. до 1963 р. колегіальний глава держави функціонував в Іраку.
У колишніх соціалістичних країнах роль глави держави по суті, виконували постійно діючі колегіальні органи (президії) представницьких органів державної влади або безпосередньо представницькі органи. У тих соціалістичних країнах, де існував одноособовий інститут президента (Чехословаччина та ін.), функції глави держави також ділились між президентом і президією. Президії обирались вищими представницькими органами державної влади. Подібна ситуація зберігається нині в ряді держав. Так, на Кубі ряд важливих повноважень глави держави реалізуються головою Державної Ради — постійно діючого органу Національної асамблеї народної влади.
Президент, як правило, обирається громадянами відповідних держав шляхом прямих або непрямих виборів. Прямі вибори найбільш характерні для країн з президентською (за винятком США і Індонезії) або напівпрезидентською формами правління (Росія, Франція, Бразилія, Мексика та ін.). Прямими виборами обирається президент і в деяких парламентських державах (Австрія, Болгарія, Ірландія, Ісландія, Румунія).
Непрямі вибори президента здійснюються як виборщиками, які обираються населенням (США), так-і спеціальними колегіями, до яких входять представники суб'єктів федерації або адміністративно-територіальних одиниць з широкою автономією (ФРН, Індія, Пакистан, Італія).
У більшості парламентських республік (Греція, Ізраїль, Чехія, Словакія) президент обирається парламентом, у зв'язку з чим його влада вважається похідною від парламенту.
Конституції більшості сучасних кра'ін передбачають певні кваліфікації (цензи), яким має відповідати кандидат на пост президента. До них відносяться: грома-
220
Іянство відповідної держави, проживання на її території протягом певного часу (не менше 10-15 років); повне володіння громадянськими і політичними правами; досягнення певного віку: мінімальний вік кандидата на пост президента — 25-50 років і максимально допустимий вік кандидата на пост президента, як правило, Кроків, хоч остання вимога встановлюється порівняно рідко. У країнах з однопартійною системою необхідною умовою для зайняття поста президента є приналежність до правлячої партії, а в державах з великим впливом певної релігії кандидат на пост президента має сповідувати відповідну релігію.
У деяких країнах існують спеціальні вимоги до кандидатів на пост президента: мати бездоганну репутацію, досвід фінансової діяльності, не менше середньої або вищу освіту тощо (Туреччина, Азербайджан).
Термін повноважень президента у різних країнах далеко не однаковий: у ряді країн Латинської Америки і США — 4 роки; у Німеччині, Греції, Португалії, Чехії — 5 років; у Фінляндії, Єгипті, Австрії — 6 років; у Франції, Італії, Ірландії, Туреччині — Уроків. У ряді країн одна й та ж особа може бути обрана президентом не більше, ніж на два терміни або не більше двох термінів підряд. Разом з тим, у багатьох країнах переобрання на наступний термін допустиме без жодних обмежень (Франція, Італія, Єгипет), або, навпаки, повторне обрання на посаду президента взагалі неможливе (Мексика, Болівія, Еквадор, Республіка Корея).
У разі дострокової (тимчасової або постійної) вакансії поста президента її займає одна з таких осіб: віце-президент, прем'єр-міністр, глава парламенту або однієї з його палат.
Конституційно-правовий статус президента визначається, як правило, конституціями відповідних держав, а іноді й окремими законами. Ці нормативно-правові акти визначають роль і місце президента в механізмі держави і його взаємовідносини з іншими органами державної влади, порядок заміщення поста президента, його повноваження та відповідальність за порушення конституції, зраду державі тощо.
Статус президента має відмінності у залежності від різновидності республіканки форми правління (парламентської, президентської або змішаної форми правління).
, У парламентській республіці президент є лише главою держави. Міністри й уряд в Цілому йому не підпорядковані і не відповідальні перед ним (Італія, ФРН).
Президент може мати лише окремі елементи виконавчої влади і свої конституційні повноваження здійснює, як правило, «за порадою і за згодою» уряду шляхом використання інституту контрасигнатури. Вона полягає в тому, що акти президента діють лише за умови скріплення їх підписом прем'єр-міністра або міністра, відповідального за виконання цього акта. Президент у таких республіках не приймає рішень, які мають політичне значення.
У президентській республіці президент є главою держави і главою виконавчої влади (США, Бразилія). Йому підпорядковані міністри як у випадку, коли вони складають уряд — раду (кабінет) міністрів, так і коли не утворюють колегіального органу. Посада прем'єр-міністра за умови утворення колегіального органу виконавчої влади у президентській республіці є символічною. Це — адміністративний
221
прем'єр-міністр. Фактичним керівником уряду (ради, кабінету міністрів) є а, президент.
Як правило, посади прем'єр-міністра у президентських республіках не існує. Йог повноваження виконує сам президент. Відповідно не існує у таких республіки уряду як колегіального органу, а є кабінет президента.
За відсутності колегіальної ради (кабінету) міністрів, міністри фактично [ радниками, помічниками президента, вся повнота виконавчої влади належні президенту. Лише він приймає рішення, керує державною службою і делегує певні частину повноважень у сфері виконавчої влади підлеглим.
За умови існування у президентській республіці ради міністрів, міністри підло-рядковані президенту, вони призначаються і зміщуються президентом, щоправда за рекомендацією прем'єр-міністра.
У напівпрезидентській (напівпарламентській), президентсько-парламентськіі (парламентсько-президентській) республіці повноваження президента значні ширші і вагоміші, ніж у парламентській республіці. Але є істотні обмеження ролі президента парламентом, насамперед, щодо призначення прем'єр-міністра (згоді парламенту або однієї з його палат) і відповідальності уряду.
У цілому ж глави (президенти) держав із змішаною формою правління наділяються їх конституціями досить-широкими повноваженнями у сфері виконавчої влади та іншими повноваженнями (нормотворчими, арбітражними, координаційними тощо).
Загальною рисою статусу президента для напівпрезидентських держав є прагнення поставити президента над традиційними гілками влади, всіма інститутами держави, до того ж не в особі, що поєднує повноваження інших гілок влади, а в самостійній якості, зокрема, як арбітра, координатора щодо органів державне! влади, держави і суспільства.
У цілому повноваження, що надаються президентам конституціями, досить широкі. Щоправда, в одних випадках вони реалізуються президентами безпосередньо (у президентських і напівпрезидентських республіках), а в інших, як правило, через ради (кабінети) міністрів (у парламентських і напівпарламентськш республіках).
Президент як глава держави втілює національну єдність, наступність державші влади, він є гарантом національної незалежності і територіальної цілісності, а іноді проголошується також арбітром, координатором діяльності державних органів тощо.
Незалежно від форм правління президент є представником держави за її межами і всередині країни. Він, зокрема, укладає міжнародні договори, призначає дипломатичних представників, приймає іноземних дипломатичних представників. Від! імені держави президент нагороджує державними нагородами, присвоює почесні звання, приймає осіб до громадянства даної держави, дозволяє вихід з громадянства, здійснює помилування засуджених тощо.
У більшості країн президенти мають низку повноважень, що стосуються організації і діяльності органів законодавчої влади. Вони призначають дати виборів у парламенти, скликають їх на сесії, можуть достроково розпускати парламенти з
222
сам
обов'язковим призначенням нових виборів, санкціонують і промульгують (підписують і оприлюднюють) закони, мають право вето (право повернення закону на повторний розгляд парламенту). Президенти мають також право законодавчої ініціативи, право звернення з посланнями до парламенту, які не підлягають обговоренню тощо.
(Президенти мають значні повноваження також щодо формування й інших органів державної влади та призначення вищих посадових осіб. Це стосується, передовсім, формування (призначення) урядів, призначення суддів, формування або участь у формуванні органів конституційної юстиції, пропонування парламенту кандидатур для призначення на вищі посади осіб тощо.
Уряді країн президент може видавати нормативні і ненормативні акти, які мають силу закону. Нормативні акти приймаються (видаються), як правило, на основі делегування повноважень парламентом. Поряд з цими повноваженнями, президенти мають право оголошувати надзви-
) чайний чи воєнний стан, вводити президентське правління у суб'єктах федерації. У всіх країнах, за конституціями, президенти є головнокомандувачами, відповідають за безпеку держави як гаранти її цілісності. Ці повноваження президенти здійснюють через раду безпеки або подібні до неї органи.
За конституціями більшості країн президенти мають розгалужену систему гарантій своєї діяльності у вигляді стримувань і противаг та несуть відповідальність а свої дії.
Зокрема, президентам властиві такі інститути стримувань і противаг, щодо інших органів державної влади: право розпуску парламенту (право дострокового І припинення його повноважень), право вето, право призначення референдуму тощо. 1 Президент на відміну від монарха несе конституційну відповідальність за вико-1 аання службових обов'язків, за свої дії. Як правило, президент несе відповідальність | за навмисне порушення конституції і законів, за державну зраду, заподіяння шкоди державній незалежності, хабарництво, вчинення інших тяжких злочинів.
Така відповідальність має переважно форму імпічменту, процедура якого полягає в тому, що обвинувачення президенту формулює й приймає нижня палата парламенту, а рішення про зміщення його з посади приймає сенат (іноді за участю верховного і конституційного судів, які перевіряють правильність обвинувачення і додержання процедури). У деяких країнах парламент приймає лише обвинувальний висновок, а судить президента особливий суд (Франція, Польща).
§2. Становлення інституту президентства в Україні
Інститут Президента України як глави держави є порівняно новим явищем у політичному житті і державному будівництві України. Тривалий час в Україні (колишній Українській РСР) функції глави держави виконували переважно Верховна Рада, яка вважалась найвищим органом державної влади України, її Президія як постійно діючий орган державної влади та її голова.
Теоретичною основою зосередження функцій глави держави у Верховній Раді, в особі її постійно діючого органу Президії Верховної Ради була концепція «ко-
223
лективного президента», яким вважалась Президія, та вчення про Ради і радянські державне будівництво в цілому: народ здійснює державну владу через Рад народних депутатів України, що становлять єдину систему органів державної ми: і є політичною основою держави, а Верховна Рада — найвищим органом держави влади.
Нинішній інститут президентства в Україні склався не відразу. Він пройшої кілька етапів за своєю назвою і статусом.
Спочатку Президент за своїми статусом і назвою був найвищою посадовою особою в державі, потім главою держави і главою виконавчої влади, і нині, з: чинною Конституцією, є главою держави.
Становлення інституту Президента України було ключовим у реформуванні державної влади, пов'язаному з проголошенням її незалежності та зміно» конституційного ладу України.
Започаткувала процес реформування державної влади в Україні Декларація про державний суверенітет України, яка вперше в Україні проголосила, що державна влада в республіці здійснюється за принципом її розподілу на законодавчу, виконав чу і судову. Це зумовило введення інституту президентства. Десь через рік, 25 червні 1991 р., Верховна Рада прийняла Постанову «Про вибори Президента Української РСР», якою визнала за доцільне заснувати пост Президента України (Українське! РСР) до прийняття нової Конституції і провести вибори Президента у 1991 р.
Оскільки інститут Президента України мав перетворитись із символічного колективного внутріпарламентського інституту в реальний одноособовий позапарламентський інститут і Президент мав обиратися не парламентом, а громадянами України, цей інститут об'єктивно мав одержати необхідну конституційно-правову основу перш ніж стати реальністю. Відповідно, 5 липня 1991 року було прийнято закони України — «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін і доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР», «Про' Президента Української РСР» і «Про вибори Президента Української РСР», Прийняттю цих законів передувало внесення відповідних змін і доповнень до чинної на той час Конституції.
Зокрема, Конституцію було доповнено новою главою — 12і, що була присвячена посаді Президента України. У відповідних положеннях Конституції і названш законах визначався статус Президента, його функції, повноваження та порядок обрання.
Теоретичною основою становлення інституту президентства на даному етапі була, насамперед, Концепція нової Конституції України, схвалена Верховною Радою 19 червня 1991р.
1 грудня 1991 р. відбулися вибори Президента, під час яких було вперше на конституційній основі шляхом прямих виборів обрано Президента України.
Проте конституювання інституту президентства активно і всебічно тривало під час конституційного процесу, пов'язаного з підготовкою нової Конституції України і внесення ряду змін і доповнень до чинної на той час Конституції. Про це свідчать, зокрема, проекти Конституції України в редакціях 1992, 1993, 1995 років та Конституційний Договір, укладений між Президентом і Верховною Радою 8 червня
224
1995 р. За даними проектами Конституції і Конституційним Договором Президент України набував нового статусу — статусу глави держави і глави виконавчої влади. Остаточно статус Президента України був визначений Конституцією України
1996р.
' §3. Вибори Президента України
Характер виборів Президента зумовлюється в кожній країні, насамперед, його
статусом: глави держави, глави держави і глави виконавчої влади або іншим і статусом. Якщо Президент є лише главою держави, то він обирається її пар-; ламентом. Якщо ж Президент є главою держави і главою виконавчої влади, то він ; обирається народом, тобто громадянами відповідної держави.
Разом з тим у змішаних, напівпрезидентських (парламентсько-президентських) і державах Президент є іноді лише главою держави, проте, обирається народом, як
правило, шляхом прямих виборів. У свою чергу, від характеру виборів Президента залежить форма держави:
президентська, парламентська чи змішана парламентсько-президентська або президентсько-парламентська республіка.
Відповідно до ст. 103 Конституції Президент України обирається на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.
Принцип загальності виборів Президента, передовсім, означає, що обирати мають право громадяни України, яким на день виборів виповнилося вісімнадцять років.
Не мають права голосу громадяни, визнані судом недієздатними.
Разом з тим чинна Конституція передбачає низку умов (цензів), яким має відповідати кандидат на пост Президента, зокрема, щодо віку, місця народження, володіння державною мовою тощо.
Президентом може бути обраний громадянин України, який на день проведення виборів досяг тридцяти п'яти років, має право голосу, проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою.
Одна і та сама особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.
Нарівні з вимогами до кандидата на пост Президента існують обмеження і щодо особи Президента. Відповідно до ст. 103 Конституції Президент не може мати іншого представницького мандата, обіймати посаду в органах державної влади або в об'єднаннях громадян, а також займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю чи входити до складу керівного органу або наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.
Принцип рівності виборів Президента означає, що громадяни України беруть участь у виборах на рівних засадах, кожний виборець має один голос.
За Конституцією (ст. 70), не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними та
225
іншими ознаками, за винятком передбачених Конституцією та Законом України «Про вибори Президента України».
Принцип рівності означає також створення рівних умов для кандидатів.
Принцип прямого характеру виборів означає, що Президент України обирається безпосередньо виборцями.
Голосування на виборах Президента України є таємним і контроль за волевиявленням виборців забороняється
Чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня п'ятого року повноважень Президента. Постанова Верховної Ради України про призначення чергових виборів приймається не пізніше як за 180 днів до дня виборів,
У разі дострокового припинення повноважень Президента України вибори Президента України проводяться в період дев'яноста днів з дня припинення цих повноважень (ст. 103 Конституції).
Вибори Президента України призначаються Верховною Радою країни (ст. 85 Конституції). ||
Право висування претендента на кандидата у Президенти України належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізується ними у порядку, визначеному законом, через політичні партії та їх виборчі блоки, а також через збори виборців, у тому числі шляхом самовисунення.
Вибори Президента України проводяться по єдиному загальнодержавному одномандатному виборчому округу, який включає в себе всю територію України.
Для проведення виборів територія єдиного загальнодержавного одномандатного округу поділяється на 225 територіальних виборчих округів. Кількість таких округів в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі встановлюється Центральною виборчою комісією з урахуванням їх адміністративно-територіального устрою та кількості населення. Територіальний виборчий округ включає в себе один або кілька районів, міст, районів у містах або їх частин. Рішення про утворення територіальних виборчих округів приймається Центральною виборчою комісією не пізніше як за 160 днів до дня виборів за поданням відповідно Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських Рад.
Список територіальних виборчих округів із зазначенням їх номерів, територіальних меж та центрів округів публікується Центральною виборчою комісією у пресі у триденний термін від дня прийняття нею відповідного рішення.
Для проведення голосування і підрахунку голосів по виборах Президента України територія сіл, селищ, міст, районів у містах, що входять до складу територіального виборчого округу, поділяються на виборчі дільниці.
Виборчі дільниці утворюються територіальними виборчими комісіями за поданням сільських, селищних, міських (міст, де немає районних рад), районних у містах рад, а у разі відсутності таких подань — за пропозицією відповідно сільських, селищних, міських голів, голів районних у містах рад або посадових осіб, які відповідно до закону здійснюють їх повноваження.
Виборчі дільниці утворюються в кількості від 20 до 3000 виборців, а у виняткових випадках — з меншою або більшою кількістю виборців.
226
Виборчі дільниці утворюються не пізніш як за 60 днів, а у виняткових випадках, які визначаються Центральною виборчою комісією — не пізніш як за п'ять днів до дня виборів.
Вибори Президента України організують і проводять Центральна виборча комісія, територіальні виборчі комісії та дільничні виборчі комісії.
Центральна виборча комісія утворюється і функціонує відповідно до Конституції України та Закону України «Про Центральну виборчу комісію».
Центральна виборча комісія є постійно діючим державним органом. До її складу входять 15 осіб. Голова Комісії, його заступник, секретар комісії, а також не менше третини інших членів Комісії повинні мати вищу юридичну освіту.
Територіальні виборчі комісії утворюються не пізніш як за 70 днів до дня проведення виборів Президента України рішенням відповідно Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських Рад у складі голови, секретаря та членів комісії за поданням керівних органів республіканської (Автономної Республіки Крим), обласних, Київської та Севастопольської міських організацій політичних партій. Зазначені подання направляються до відповідної ради не пізніш як за 80 днів ло дня виборів.
До складу територіальних виборчих комісій обов'язково включаються (за наявності відповідних подань) по два представники від партій (блоків), від яких зареєстровані кандидати. Представниками від партій можуть бути члени цих партій або безпартійні.
Загальна кількість членів територіальної виборчої комісії визначається відповідною радою, але не може бути менше 10 осіб.
Голова, заступник голови та секретар територіальної виборчої комісії не можуть 'й членами однієї партії (представниками одного блоку партій). Дільничні виборчі комісії утворюються сільськими, селищними, міськими (міст, де немає районних рад), районними у містах радами не пізніш як за 45 днів до дня проведення виборів у складі голови, заступника голови, секретаря і членів комісії.
Кількість членів дільничних виборчих комісій визначається органами, що 'їх утворюють, залежно від кількості пропозицій, але не може бути меншою 8 осіб. До складу дільничних виборчих комісій обов'язково включаються (за наявності відповідних подань) по два представники певних осередків чи вищого рівня організацій партій (блоків) — суб'єктів виборчого процесу. Представниками від партій можуть бути члени цих партій або безпартійні.
Однією з найважливіших стадій виборчого процесу по виборах Президента України є висування і реєстрація кандидатів у Президенти України.
Право висувати претендента на кандидата у Президенти України належить партіям, що зареєстровані Міністерством юстиції України. Це право реалізується партією як безпосередньо, так і через об'єднання кількох партій у виборчий блок.
Висування претендентів на кандидатів у Президенти України починається за 170 днів і закінчується за 140 днів до дня виборів.
Претендент висувається партією на з'їзді, конференції, що є найвищим статутним органом цієї партії. Порядок проведення з'їзду (конференції, загальних зборів) партії визначається її статутом.
227
Висування претендента виборчим блоком партій здійснюється на міжпартійному з'їзді (конференції), делегати на який обираються членами партій, що об'єдналися) виборчий блок, відповідно до норми представництва, визначеної угодою про утворення виборчого блоку.
Претендентом на кандидата у Президенти України від партії може бути як член цієї партії, так і безпартійний громадянин.
З'їзд (конференція, загальні збори) має право вирішувати питання висування претендента, якщо на ньому присутні більше двох третин обраних делегатів, але не менше 200 осіб.
Претендент вважається висунутим якщо за його кандидатуру проголосувало більше половини учасників з'їзду (конференції, загальних зборів).
Збори виборців мають право у строки, передбачені Законом про вибори Президента України, висувати претендентом на кандидата у Президенти України, якщо в них беруть участь не менш як 500 громадян України, що мають право голосу. Збори виборців можуть проводитися на підприємствах, в установах, організаціях.
Збори виборців можуть обговорювати одну або кілька кандидатур претендентів. Кожний учасник зборів може запропонувати для обговорення будь-яку кандидатуру, в тому числі самовисунутися. Висунутою зборами виборців як претендентом вважається особа, за яку проголосувало не менш як дві третини учасників виборів.
Ініціативна група виборців, затверджена рішенням зборів виборців, подає до Центральної виборчої комісії заяву про реєстрацію претендента та заяву про реєстрацію ініціативної групи.
Реєстрація претендента як кандидата у Президенти України здійснюється Центральною виборчою комісією. Претендентом може бути зареєстрована особа, яка відповідає вимогам, передбаченим Законом про вибори Президента України. Центральна виборча комісія приймає рішення про реєстрацію претендента у 5-ден-ний строк з дня подання заяви про реєстрацію та документів, передбачених Законом, і протягом 48 годин після реєстрації видає уповноваженій особі (блоку), ініціативній групі довідку про реєстрацію претендента і необхідну кількість підписних листів встановленої форми для збирання підписів виборців на підтримку претендента.
Претендент має бути зареєстрований як кандидат у Президенти, якщо його кандидатуру підтримають своїми підписами не менш як 1 млн громадян України, які мають право голосу, в тому числі не менш як ЗО 000 громадян у кожному із 2/3 регіонів (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ та Севастополь) України. Реєстрація претендента як кандидата у Президенти України здійснюється Центральною виборчою комісією протягом п'яти днів після складення нею протоколу про результати збирання підписів виборців на підтримку претендента. Реєстрація кандидатів у Президенти України повинна бути завершена не пізніш як за 90 днів до дня виборів Президента України. Центральна виборча комісія протягом двох днів після реєстрації видає кандидатові у Президенти України посвідчення встановленого зразка, а претендентам, яким відмовлено у реєстрації, — рішення.
Особа, яка отримала посвідчення про реєстрацію її як кандидата у Президенти України, має право здійснювати передвиборну агітацію.
228 ^
Передвиборна агітація може здійснюватись у будь-яких формах і будь-якими засобами, що не суперечать Конституції України та законам України.
Громадяни України, політичні та інші об'єднання громадян, колективи підприємств, установ і організацій мають право вільно і всебічно обговорювати передвиборні програми кандидатів, їх політичні, ділові та особисті якості, вести агітацію за або проти кандидатів на зборах, мітингах, у пресі, на радіо і телебаченні. Пріоритетною формою ведення передвиборної агітації кандидатами є їх зустрічі з виборцями як на зборах, так і в іншій зручній для виборців формі. Територіальні виборчі комісії беруть участь в організації зустрічей кандидатів з виборцями. На прохання кандидатів чи виборчих комісій органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування сприяють у проведенні таких зустрічей.
Для проведення масових заходів передвиборної агітації місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації державної і комунальної форм власності, де частка державної власності перевищує 25 відсотків, безоплатно надають придатні для цієї мети приміщення у визначений виборчою комісією час. При цьому територіальні виборчі комісії зобов'язані забезпечити рівні можливості для всіх кандидатів у Президенти України.
Іншою не менш важливою і дієвою формою передвиборної агітації є передвиборні плакати кандидатів у Президенти України.
Центральна виборча комісія за рахунок коштів, що виділяються з Державного бюджету України на проведення виборчої кампанії, забезпечує виготовлення передвиборних плакатів кандидатів у Президенти не пізніш як за 50 днів до дня виборів. Форма, розмір та поліграфічне виконання передвиборних плакатів, їх тираж відповідно до вимог чинного законодавства встановлюється Центральною виборчою комісією і повинні бути однаковими для всіх кандидатів.
Виготовлені передвиборні плакати з розрахунку по 10 примірників кожного плаката на кожну виборчу комісію у встановленому Центральною виборчою комісією порядку передаються безпосередньо кандидатам у Президенти України або Л довіреним особам чи за їх згодою територіальним виборчим комісіям.
Усі друковані матеріали передвиборної агітації повинні містити інформацію про
організацію, установу та осіб, відповідальних за їх випуск, вихідні дані установи, що
здійснила друк, відомості про загальний тираж відповідного друкованого матеріалу.
Органи місцевого самоврядування відводять та обладнують стенди, дошки у
людних місцях для розміщення матеріалів передвиборної агітації, забезпечують
наявність на них агітаційних матеріалів, видання яких здійснюють відповідні
виборчі комісії, а також опублікованих ними повідомлень, передбачених Законом
України «Про вибори Президента України» щодо виборчої кампанії та кандидатів.
Але головними засобами передвиборної агітації в сучасних умовах при проведенні
загальнонаціональних виборів, і насамперед під час виборів глави держави, є,
звичайно, електронні засоби масової інформації, зокрема радіо і телебачення.
Відповідно до Закону України «Про вибори Президента України» (ст. 32) кандидатам у Президенти України надається право безоплатного користування державними засобами масової інформації шляхом надання їм рівноцінного і однакового за обсягом часу мовлення на загальнодержавному рівні і в межах окремого виборчого округу.
229
Конкретний обсяг і час радіо- і телепередач, визначених для передвиборної агітації кандидатів на загальнодержавному рівні, встановлюється Центральною виборчою комісією, у територіальних виборчих округах — територіальними виборчими комітетами за погодженням з керівниками відповідних засобів масової інформації, Телекомпаніям забороняється переривати передвиборні агітаційні програми, в тому числі рекламою товарів, робіт і послуг.
Крім того, кандидати у Президенти України мають право на безплатне розміщення пакету своєї передвиборної програми обсягом не більше чотирьох сторінок машинописного тексту (7800 друкованих знаків) в однаковому поліграфічному виконанні в газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр».
Черговість друкування передвиборних програм кандидатів у Президенти України встановлюється Центральною виборчою комісією.
Ці види передвиборної агітації фінансуються державою.
Центральна виборча комісія та територіальні виборчі комісії з коштів Державного бюджету України, виділених на проведення виборчої кампанії, оплачують встановлені згідно з Законом про вибори Президента України: час на державному радіо і телебаченні, друкування передвиборних плакатів та публікацію програм кандидатів у газетах «Голос України» та «Урядовий кур'єр», в обласних виданнях.
Державне фінансування передвиборної агітації може поєднуватись з особистим, Кандидати у Президенти України мають право за рахунок і в межах особистого виборчого фонду додатково друкувати свої матеріали передвиборної агітації як у державних, так і недержавних періодичних друкованих виданнях на умовах рівної оплати за одиницю газетної площі, а також вести свою передвиборну агітацію як на державних, так і недержавних телерадіоканалах на умовах рівної оплати за одиницю ефірного часу. Агітація в недержавних засобах масової інформації обмежується лише можливостями власного виборчого фонду на умовах рівної оплати за ефірний час чи газетну площу для кандидатів у Президенти України.
Особистий виборчий фонд утворюється за рахунок власних коштів кандидата, коштів політичних партій, пожертвувань громадян України, юридичних осіб, зареєстрованих в Україні, за винятком державних підприємств, державних органів, установ і організацій, органів місцевого самоврядування, а також іноземців та оси без громадянства, іноземних юридичних осіб, підприємств з іноземними інвестиціями, благодійних організацій та релігійних об'єднань і підприємств, установ, організацій, що мають заборгованість перед бюджетами всіх рівнів.
Розмір особистого виборчого фонду не може перевищувати 100 000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, пожертвування однієї фізичної або юридичної особи — 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Кошти особистих виборчих фондів використовуються виключно на потреби передвиборної агітації.
Час і місце, організація і порядок голосування, умови повторного голосування,: порядок підрахунку голосів на виборчій дільниці, підбиття підсумків голосування по І територіальному виборчому округу визначаються Законом України «Про вибори і народних депутатів України».
Голосування відповідно до цього Закону проводяться в день виборів або в день повторного голосування з восьмої до двадцятої години. 230
Про час і місце голосування дільнична виборча комісія сповіщає виборців не пізніш як за 15 днів до дня виборів. Голосування проводиться у спеціально відведених приміщеннях, де обладнуються в достатній кількості кабіни або кімнати для таємного голосування. Кожен виборець голосує особисто. Голосування за інших осіб не допускається. Виборчий бюлетень заповнюється виборцем у кабіні або ' наті для таємного голосування.
У бюлетені для голосування виборець робить позначку «плюс» (+) або іншу, що засвідчує його волевиявлення, у квадраті проти прізвища кандидата, за якого він голосує. Виборець може голосувати лише за одного кандидата. У разі непідтримання жодного з них виборець робить позначку «плюс» (+) або іншу, яка засвідчує його волевиявлення, в квадраті проти слів «Не підтримую жодного кандидата у Президенти України».
Підрахунок голосів на виборчій дільниці здійснюється виключно членами виборчої комісії на її засіданні в тому ж приміщенні, де проходило голосування.
Комісія підраховує загальну кількість виборчих бюлетенів, встановлює кількість виборців, які взяли участь у голосуванні, кількість виборчих бюлетенів, визнаних недійсними, кількість голосів, поданих за кожного кандидата, та кількість голосів виборців, які не підтримали жодного кандидата, про що складається протокол у чотирьох примірниках.
На підставі протоколів дільничних виборчих комісій територіальна виборча комісія встановлює підсумки голосування по територіальному виборчому округу.
Центральна виборча комісія на підставі протоколів територіальних виборчих комісій та протоколів дільничних виборчих комісій, утворених при представництвах України за кордоном, не пізніш як у п'ятиденний строк після виборів встановлює результати виборів по єдиному загальнодержавному одномандатному округу по виборах Президента України, про що складається відповідний протокол. У разі, коли за результатами голосування неможливо визначити кандидата, обраного Президентом України, Центральна виборча комісія приймає рішення про проведення повторного голосування, про зазначається у протоколі.
У разі, коли вибори Президента України відповідно до Закону визнані Центральною виборчою комісією такими, що не відбулися, Центральна виборча комісія приймає рішення про подання до Верховної Ради України щодо призначення повторних виборів.
Вибори визнаються такими, що не відбулися, у разі вибуття усіх кандидатів у Президенти України.
Обраним Президентом України вважається кандидат, який одержав на виборах більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні.
Якщо виборчого бюлетеня було включено більше двох кандидатів і жоден з них не набрав більше половини голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, Центральна виборча комісія призначає повторне голосування по виборах Президента України по двох кандидатах, які одержали найбільшу кількість голосів.
Обраним Президентом України вважається кандидат, який в результаті повторного голосування одержав більшу, ніж інший кандидат, кількість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні.
231
Новообраний Президент вступає на свій пост у визначений Конституцією термін; не пізніше ніж через тридцять днів після офіційного оголошення результатів виборів і з моменту складення присяги народові на урочистому засіданні Верховної Ради України.
Приведення Президента до присяги здійснює Голова Конституційного Суду України.
Президент України складає присягу такого змісту:
«Я, (ім'я та прізвище), волею народу обраний Президентом України, заступаючи на цей високий пост, урочисто присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми справами боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу, обстоювати права і свободи громадян, додержуватися Конституції України і законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників, підносити авторитет України у світі».
Якщож Президент України обирається на позачергових виборах, він складає присягу у п'ятиденний термін після офіційного оголошення результатів виборів.
Президент приносить присягу на урочистому засіданні Верховної Ради України в присутності представників інших органів державної влади та місцевого самоврядування, політичних партій і громадських організацій, почесних громадян України та представників іноземних держав.
§ 4. Функції і повноваження Президента України
Основні функції і повноваження Президента визначаються Конституцією України, за якою він є главою держави і виступає від її імені. Він є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Президент забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави (ст. 102, 106 Конституції).
Одним із пріоритетних повноважень Президента у здійсненні названих функцій е його повноваження щодо представництва держави всередині країни та у міжнародних відносинах.
У своїй країні Президент України має право звертатися з посланнями до народу та із щорічними позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Він також представляє державу у міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України, приймає рішення про визнання іноземних держав, призначає та звільняє глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях, а також приймає вірчі і відкличні грамоти дипломатичних представництв іноземних держав.
Як глава держави Президент України має ряд повноважень щодо призначення й оголошення виборів і референдумів як форм безпосередньої демократії та щодо формування і функціонування органів державної влади.
Зокрема, Президент призначає всеукраїнський референдум щодо змін до Конституції України (ст. 156), проголошує всеукраїнський референдум за народною ініціативою; призначає позачергові вибори до Верховної Ради України у строки, встановлені Конституцією.
232
Особливе місце серед повноважень президента кожної країни посідають його 1 повноваження щодо парламенту, зокрема право розпуску парламенту, яке мають глави держав у парламентських і напівпрезидентських (парламентсько-президентських або президентсько-парламентських) республіках. Це право глав держав вважається істотним важелем у системі стримувань і противаг у їх відносинах з парламентом. Підставами застосування главою держави права розпуску парламенту І вбільшості країн є порушення передбачених конституцією умов формування уряду, Ірийняття державного бюджету тощо.
Президент України припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо [протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть ' розпочатися. Це зумовлює іноді скликання позачергових сесій Верховної Ради, що відбулося, наприклад, у серпні 1997 р., але в цілому вносить стабільність у її роботу, І утверджує парламент як постійно діючий орган законодавчої влади України.
Ряд повноважень Президента України стосуються його права впливу на законо-' давчу та іншу діяльність Верховної Ради. Пріоритетним серед них є право законодавчої ініціативи, тобто право вносити до Верховної Ради України законопроекти або пропозиції щодо прийняття законів. До того ж законопроекти, визначені Президентом як невідкладні, мають розглядатися Верховною Радою позачергово. Президент має право вносити законопроекти про внесення змін і доповнень до всіх розділів Конституції, в тому числі до розділу І «Загальні засади», розділу III «Вибори. Референдум» і розділу XIII «Внесення змін до Конституції України», які за умови їх прийняття не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради затверджуються всеукраїнським референдумом, який призначається Президентом України.
Президент має також значні повноваження на завершальній стадії законодавчого процесу, підписання і оприлюднення законів. Відповідно до чинної Конституції Президентові належить право підписання законів, прийнятих Верховною Радою, і оприлюднення їх.
Прийняті Верховною Радою закони спочатку підписуються її Головою і надсилаються Президентові. Відповідно до Конституції (ст. 94) Президент протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його та офіційно оприлюднює або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду. У разі, якщо Президент протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Якщо ж підчас повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.
Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування (ст. 94). Президент України нерідко користується правом вето. Лише протягом чотирьох років законодавчої діяльності Верховної Ради тринадцятого скликання він скористався цим правом понад шістдесят разів. І лише в кількох випадках президентське вето було подолано парламентом України.
233
Одним з найважливіших і найдієвіших повноважень Президента як главі держави є його установчі повноваження щодо формування органів виконавчої влади: Кабінету Міністрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої владі та місцевих державних адміністрацій.
Так, відповідно до ст. 106 Конституції України Президент України призначає за згодою Верховної Ради України Прем'єр-міністра України та припиняє його повно важення, приймає рішення про його відставку; призначає за поданням Прем'єр міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральній органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах.
Президент має також ряд інших повноважень щодо формування органів виконавчої влади та призначення посадових осіб. Він призначає на посади ті звільняє з посад за згодою Верховної Ради Голову Антимонопольного комітеті України, Голову Фонду державного майна України, Голову Державного комітету телебачення і радіомовлення України; утворює, реорганізовує та ліквідує я поданням Прем'єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади; скасовує акти органів Кабінету Міністрів України та акти Ради Міністрів Автономної Республіки Крим.
Президент України також призначає половину складу Ради Національного банку України, половину складу Національної ради України з питань телебачення І радіомовлення.
Ряд повноважень має Президент і щодо формування органів судової влади та контрольно-наглядових органів. Зокрема, Президент призначає третину складу Конституційного Суду України; здійснює перші призначення на посаду професій ного судді на перші п'ять років; призначає за згодою Верховної Ради на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади; здійснює помилування,
Досить широке коло повноважень має Президент як гарант конституційного ладу, державного суверенітету, територіальної цілісності України; додержання Конституції, прав і свобод людини і громадянина та інших конституційних інститутів.
Відповідно до Конституції Президент є Головнокомандувачем Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної оборони і безпеки; вносить до Верховної Ради питання про оголошення стану війни та приймає рішення про використання Збройних Сил у разі збройної агресії проти України; відповідно до закону приймає рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України; приймає у разі необхідності рішення про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою; присвоює вищі військові звання, вищі дипломатичні ранги та інші вищі спеціальні звання і класні чини.
234
Як гарант Конституції і конституційного ладу України в цілому Президент нарівні з правом відкладального вето має право звернення до Конституційного Суду з ямтань конституційності (відповідності Конституції) законів та інших правових актів Верховної Ради, актів Кабінету Міністрів, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим (ст. 150 Конституції).
Президент має право також звернення до Конституційного Суду за висновком про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість (ст. 151 Конституції).
На випадок, коли вичерпані інші можливості гарантування додержання Конституції, Президент може звернутися за допомогою до народу. Зокрема, він має право призначати всеукраїнський референдум щодо внесення змін до Конституції України (ст. 156) та проголошення всеукраїнського референдуму за народною ініціативою.
Як глава держави Президент також приймає рішення про прийняття до громадянства України та припинення громадянства України, про надання притулку вУкраїні; нагороджує державними нагородами; встановлює президентські відзнаки та нагороджує ними, здійснює інші повноваження, встановлені Конституцією України.
Однією з особливостей статусу Президента України є те, що він не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Це є важливою гарантією як статусу Президента, та і конституційного ладу в цілому.
Свої функції і повноваження Президент здійснює у певних правових організаційних формах, які, як правило, властиві лише цьому інституту державної влади. Президент України на основі і на виконання Конституції і законів України видає ази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України. Окремі види актів Президента скріплюються відповідно до Конституції підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання.
, Для здійснення своїх повноважень Президент України у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, створює консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби, які називаються Адміністрацією Президента України.
Особливою організаційною формою гарантування Президентом конституційного ладу України, державної незалежності і безпеки є Рада національної безпеки і оборони, яка є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Вона координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони, її головою є Президент України, який формує персональний склад Ради національної безпеки і оборони. До складу Ради національної безпеки і оборони України за посадою входять Прем'єр-міністр, Міністр оборони, Голова Служби безпеки, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ. У засіданнях Ради національної безпеки і оборони України може брати участь Голова Верховної Ради.
Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента (ст. 107 Конституції).
235
§ 5. Підстави дострокового припинення повноважень Президента України
Президент України обирається строком на п'ять років. Його повноваження, а правило, припиняються по закінченні цього терміну. Президент виконує свої повноваження до вступу на пост новообраного Президента.
Разом з тим можливе дострокове припинення повноважень Президента прі: наявності передбачених Конституцією і додержання конституційне визначеної процедури.
Відповідно до ст. 108 Конституції України підставами дострокового припиненій повноважень президента є:
1) відставка;
2) неможливість виконання своїх повноважень за станом здоров'я;
3) усунення з поста в порядку імпічменту;
4) смерть.
Відставка Президента — добровільне припинення ним своїх повноважень. Заяві Президента про відставку має проголошуватись ним особисто на засіданні Верховної Ради України.
Дана конституційна процедура є наслідком врахування світового досвід; дострокового припинення повноважень Президента.
Юридичний факт неможливості виконання Президентом своїх повноважень за станом здоров'я як підстава дострокового припинення його повноважень має встановлюватись на засіданні Верховної Ради України в умовах гласності і відкритості. Цей факт має підтверджуватись рішенням, прийнятим більшістю від і конституційного складу. Підставою для прийняття такого рішення Верховною Радою України є письмове подання Верховного Суду України за зверненням Верховної Ради і медичний висновок. Тобто сам по собі медичний висновок не е підставою для дострокового припинення повноважень Президента. Необхідне ще й письмове подання Верховного Суду України, яке містить юридичну оцінку медичного висновку.
Однією з найскладніших процедур дострокового припинення повноважень Президента є процедура усунення його з поста в порядку імпічменту, тобто відсторонення від посади, поста.
Відповідно до ст. 111 Конституції України Президент може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державне! зради або іншого злочину. Ініціювання питання про усунення Президента з поста у порядку імпічменту здійснюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.
Вирішенню цього питання Верховною Радою України має передувати парламентське розслідування. Для проведення розслідування Верховна Рада створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі. Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради України. За наявністю підстав Верховна
236
Рада України не менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента.
Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як 3/4 від її конституційного складу. Розгляду цього питання має передувати перевірка справи Конституційним Судом України й отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду про те, що діяння, в яких звинувачується Президент, містять ознаки державної зради або іншого злочину.
У разі дострокового припинення повноважень Президента України виникає питання про легітимне виконання його обов'язків до обрання нового Президента. Відповідно до статей 108, 109, ПО, 111 Конституції України на період до обрання і вступу на пост нового Президента обмежене коло обов'язків покладається на Прем'єр-міністра України.
Прем'єр-міністр України у період виконання ним обов'язків Президента не може здійснювати повноваження, передбачені пунктами 2, 6, 8,10,11,12,14,15,16,22,25, її ст. 106 Конституції, тобто звернення із посланнями до народу та із щорічними позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України; призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції відповідно до ст. 156 Конституції, проголошувати всеукраїнський референдум за народною ініціативою; припиняти повноваження Верховної Ради, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися; призначати за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняти інші повноваження на цих посадах; призначати за згодою Верховної Ради па посаду Генерального прокурора України та звільняти його з посади; призначати половину складу Ради Національного банку України та здійснювати інші повноваження.
Обов'язки Президента України Прем'єр-міністр України має виконувати до дев'яноста днів, оскільки, за Конституцією (ч. 5, ст. 103), протягом цього періоду мають бути проведені вибори нового Президента України.
РОЗДІЛХ
ОРГАНИ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ
§ 1. Загальна характеристика статусу органів виконавчої влади
До прийняття Конституції України 1996 року органи виконавчої влади становили, по суті, єдину систему органів державної влади нарівні з представницькими органами — радами народних депутатів, незважаючи на їхню істотну відмінність від останніх з функціонально-структурного погляду. З визнанням прийнятою 18 липи 1990 року Декларацією про державний суверенітет України принципу поділу владі закріпленням у Конституції України положення про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, а також, що органи кожної з цих гілок влади здійснюють свої повноваження у встановленні Конституцією України межах і відповідно до законів України, відбулися суттєві зміни у статусі органів виконавчої влади. Змінилися навіть поняття цих органів, які раніш іменувалися як «виконавчі і розпорядчі органи», або «органи державного управління». Конституція України 1996 р. замінила поняття «органи державного управління» поняттям «виконавча влада» й «органи виконавчої влади».
Така зміна понять не є випадковою, а має глибокий соціальний зміст. Вона випливає з історичних змін, що відбуваються сьогодні у самій сутності української державності, багатьох трансформацій в організації та функціонуванні державної влади і, насамперед, з орієнтації нашої країни на побудову демократичної, соціальної, правової держави, переведення економічних відносин на ринкові рейки. Все це обумовлює природу певних еволюційних процесів, що відбуваються в нашій державі, змінюється сутність її діяльності, яка наповнюється новим змістом, виникають нові державні структури, способи і засоби, що забезпечують виконання суттєво змінених функцій держави.
З набуттям Україною державного суверенітету, а згодом — проголошення її самостійності І НЄЗаіІСЖЙОСТ\ СШО ШЖ5ШИШ формування нового демократичного політико-правового режиму (верховенства права), який спирається на принцип поділу влади, народовладдя, на пріоритет прав і свобод людини, що вимагало відмови від анахронічних командно-адміністративних форм і методів державного управління та переходу до нових за своєю сутністю правових форм. Саме такі форми і методи діяльності мають бути властиві виконавчим органам, головними ознаками яких є те, що вони діють на підставі і на виконання законів. Організовувати реалізацію прийнятих законів — основний обов'язок, що покладається на органи виконавчої влади.
Ці органи є невід'ємною складовою частиною владного механізму держави, завдяки якому здійснюється значний обсяг державних функцій. Вони відрізняються від інших органів держави (законодавчих і судових) саме своїм призначенням, змістом своєї діяльності і методами роботи, їх основне завдання — здійснювати підзаконну організаційно-управлінську, виконавчо-розпорядчу діяльність. Об'єктами управління у процесі здійснення законовиконавчої діяльності є, насамперед,
238
^господарська, соціально-культурна й адміністративно-політична сфери. Виконуючи свої завдання і функції, органи виконавчої влади діють від імені держави, для чого їх наділено державно-владними повноваженнями. Вони не тільки проводять у життя вимоги законів, указів Президента України та інших правових актів, але й самі мають право видавати у межах визначеної їм компетенції акти управління, які є І обов'язковими для тих, кому вони адресовані, і вживати заходів щодо забезпечення реалізації вимог цих актів. Державно-владні повноваження є невід'ємною ознакою кожного державного органу. Без них орган держави втратив би свою специфіку, не ' зміг би виконувати покладені на нього завдання, забезпечити своє призначення у механізмі держави. Обсяг і характер державно-владних повноважень визначається, виходячи з місця і ролі, що їх має той чи інший орган у загальній системі органів, які здійснюють державну владу.
Державні органи виконавчої влади знаходяться на бюджетному фінансуванні і є юридичними особами, тобто мають цивільну правоздатність. Діючи у межах своєї компетенції, вони користуються відносною юридичною самостійністю, їх взаємодія із законодавчими (представницькими) і судовими органами здійснюється у різноманітних організаційних формах, таких, як представництво, погоджувальні комісії, взаємоінформація тощо. Будучи визначеними в Конституції України як самостійний вид державних органів, вони як такі відрізняються від виконавчих органів системи місцевого самоврядування, а також виконавчих органів комерційних і некомерційних організацій та громадських об'єднань.
Кожний державний орган виконавчої влади має визначену нормативним актом компетенцію, внутрішню структуру, територіальний масштаб діяльності, має свою сферу, що іменується «предметом відання». Орган складається в основному з державних службовців, між якими розподіл посадових обов'язків закріплюється нормативними актами, а кожен із них має відповідати встановленим вимогам щодо рівня професійної підготовки, стажу і досвіду роботи тощо. Державні службовці обіймають посади і виконують свої функції у відповідності із законодавством про державну службу.
Для кожного державного органу виконавчої влади затверджується штатний розпис, в якому йдеться про перелік структурних підрозділів, найменування і кількість посад з визначеними посадовими окладами. Адміністративна та інша правоздатність і дієздатність органів виконавчої влади виникає одночасно з їх утворенням і визначенням компетенції, а припиняється з їх ліквідацією.
Функціонування виконавчої гілки державної влади забезпечується діяльністю системи виконавчих органів, що мають вертикальний зв'язок між супідрядними органами виконавчої влади на підставі розподілу компетенції між ними. Правовий статус органів виконавчої влади як суб'єктів адміністративних та інших правовідносин визначається відповідними нормативними актами.
Система органів виконавчої влади, їх правовий статус регулюються Конституцією України (розділ VI), а також законами України, указами Президента України. До системи органів виконавчої влади входять: Кабінет Міністрів України, міністерства та інші центральні органи виконавчої влади України, місцеві органи виконавчої влади в областях, районах, містах Києві та Севастополі.
239
§ 2. Кабінет Міністрів України
Вищим органом у системі органів виконавчої влади в Україні є Кабінет Міністрів України, який очолює систему органів виконавчої влади, є урядом України, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через центральні і місцеві органи виконавчої влади, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Він відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України. Ефективність його діяльності як центру державного управління багато в чому залежить віз підтримки Верховної Ради та Президента України.
Очолює Кабінет Міністрів України Прем'єр-міністр, який призначається Президентом України за згодою більш ніж половини від конституційного складу Верховної Ради України. Поряд з Прем'єр-міністром України до складу Кабінет; Міністрів України входять Перший віце-прем'єр-міністр, три віце-прем'єр-міністри та міністри. Персональний склад Кабінету Міністрів України призначається Президентом України за поданням Прем'єр-міністра України.
Прем'єр-міністр України керує роботою Кабінету Міністрів України, спрямовує!! на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою України.
Конституцією України визначається коло функцій і повноважень Кабінету Міністрів, зокрема, йому властиві такі функції, як виконавча, бюджетно-фінансова, державного програмування розвитку України, організаційна, державного контролю та інші. Згідно з Конституцією України Кабінет Міністрів України забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України; вживає заходів щодо реалізації прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності, здійснює управління об'єктами державної власності.
Кабінет Міністрів України розробляє проекти Закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає парламенту України звіт про його виконання. До компетенції Кабінету Міністрів України належить здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України.
Беручи за основу найбільш типовий перелік сфер і галузей суспільного життя, враховуючи положення чинної Конституції України та офіційного проекту Закону України «Про Кабінет Міністрів України», слід визначити такі основні функції та повноваження Кабінету Міністрів України, окрім вищезазначених:
а) у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина: розробляє та проводить державну правову політику, організовує роботу, спрямовану на вдосконалення правового регулювання відносин у сфері
240
державного будівництва, господарській і соціально-культурній сферах; здійснює контроль за додержанням законодавства органами виконавчої влади, їх посадовими особами, а також органами місцевого самоврядування з питань виконання ними делегованих повноважень органів виконавчої влади; вживає заходів для забезпечення та захисту прав і свобод людини та громадянина, забезпечує охорону власності та громадського порядку, боротьбу зі злочинністю; створює умови для вільного розвитку і функціонування системи правничих послуг населенню; забезпечує фінансування видатків на утримання судів у межах, визначених Законом про Державний бюджет України, і створення належних умов для функціонування судів та діяльності суддів; вживає заходів щодо фінансового, матеріально-технічного забезпечення діяльності правоохоронних органів, а також щодо соціального захисту працівників цих органів та членів їх сімей;
6) у сферах економіки і фінансів: забезпечує проведення державної економічної політики, здійснює прогнозування та державне регулювання економіки України; організовує підготовку та реалізацію загальнодержавних економічних і соціальних програм; бере участь у підготовці програм приватизації; сприяє розвиткові підприємництва, здійснює заходи щодо демонополізації та антимонопольного регулювання економіки, розвитку конкуренції та ринкової інфраструктури; забезпечує розроблення і виконання програм структурної перебудови в галузях національної економіки, здійснює державну промислову політику, визначає пріоритетні галузі промисловості для прискореного їх розвитку; забезпечує захист і підтримку національного товаровиробника; реалізує державну інвестиційну політику, створює сприятливі умови для залучення інвестицій в економіку України; визначає обсяги продукції (робіт, послуг) для державних потреб, порядок формування та розміщення замовлень на її виробництво, утворює відповідно до законів державні резервні фонди; забезпечує реалізацію державної аграрної політики, задоволення продовольчих потреб населення, проведення земельної реформи; реалізує державну фінансову та податкову політику, сприяє стабільності грошової одиниці України; приймає рішення про використання коштів резервного фонду Кабінету Міністрів України; здійснює контроль за обслуговуванням державного боргу України, приймає рішення про випуск державних внутрішніх позик, проведення грошово-речових лотерей; організовує державне страхування; забезпечує реалізацію державної політики цін, державне регулювання ціноутворення; організовує і забезпечує проведення зовнішньоекономічної політики України, здійснює в межах, визначених законом, регулювання зовнішньоекономічної діяльності; організовує та забезпечує митну справу; організовує складання платіжного балансу і зведеного валютного плану України, забезпечує раціональне використання державних валютних коштів;
в) у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, охорони довкілля: проводить державну соціальну політику, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян; розробляє та здійснює державні програми соціальної допомоги, вживає заходів для зміцнення матеріально-технічної бази закладів соціального захисту інвалідів, пенсіонерів та інших непрацездатних і малозабезпечених верств населений; забезпечує реалізацію державної політики, зайнятості населення, розробляє і
241
здійснює відповідні державні програми, зокрема щодо створення нових робочих місць та соціальної адаптації молоді, вирішує питання профорієнтації, підготовки та перепідготовки кадрів, регулює міграційні процеси; забезпечує реалізацію державної політики у сфері охорони здоров'я, освіти, фізичної культури, забезпечує доступність для громадян медичних, освітніх та фізкультурне-оздоровчих закладів; забезпечує реалізацію державної політики у сфері культури, етнонаціонального розвитку України і міжнаціональних відносин, охорону історичної та культурної спадщини, всебічний розвиток і функціонування державної мови в усіх сферах суспільного життя на всій території України, створює умови для вільного розвитку мов корінних народів і національних меншин України, сприяє задоволенню національно-культурних потреб української діаспори; розробляє і здійснює заходи щодо створення матеріально-технічної бази та інших умов, необхідних для розвитку охорони здоров'я, освіти, культури і спорту, туристичного та рекреаційного господарства; проводить державну політику у сфері інформатизації, сприяє становленню єдиного інформаційного простору на території України; розробляє та здійснює науково-технічну політику, вживає заходів щодо стимулювання інноваційної діяльності; визначає порядок формування та використання фондів для науково-технічної діяльності; забезпечує проведення державної політики у сфері охорони природи, екологічної безпеки та раціонального використання природних ресурсів; здійснює у межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів; приймає відповідно до закону рішення щодо обмеження, тимчасової заборони (зупинення) або припинення діяльності підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону навколишнього природного середовища; забезпечує проведення заходів, передбачених програмою ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, приймає рішення з питань ліквідації наслідків інших аварій, катастроф, стихійного лиха;
г) у сферах зовнішньої політики, національної безпеки та обороноздатності: забезпечує у межах своїх повноважень зовнішньополітичну діяльність України та представництво України в іноземних державах і міжнародних організаціях; приймає рішення відповідно до закону про міжнародні договори щодо проведення переговорів і підписання міжнародних договорів України, які укладаються від імені Кабінету Міністрів України; вживає заходів для забезпечення виконання міжнародних договорів України; забезпечує охорону та захист державного кордону і території України; вживає заходів для зміцнення національної безпеки України; бере участь у забезпеченні боєздатності Збройних Сил України, визначає у межах бюджетних асигнувань на оборону чисельність громадян України, які підлягають призову на строкову військову службу і навчальні збори; вживає заходів для забезпечення обороноздатності України, оснащення Збройних Сил України та інших військових формувань, створених відповідно до заионів України всім необхідним для виконання покладених на них завдань; вирішує питання соціальних і правових гарантій для військовослужбовців, осіб, звільнених з військової служби, та членів їх сімей; здійснює керівництво цивільною обороною України, мобіліза-
242
цінною підготовкою народного господарства та переведення його на режим роботи в умовах надзвичайного чи воєнного стану.
Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України вирішує також інші питання державного управління.
Діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, колегіальності, науковості та гласності. Кабінет Міністрів України дотримується вимог утвердження та гарантування прав і свобод людини, відповідальності держави перед громадянами за забезпечення їм гідних умов життя, здійснює виконавчу владу у межах, встановлених Конституцією і законами України, незалежно від органів законодавчої та судової влади. Як колегіальний орган Кабінет Міністрів приймає рішення після обговорення питань на своїх засіданнях. Неприпустимим є неправомірне втручання будь-яких органів, посадових осіб, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян у здійснення функцій, віднесених до відання Кабінету Міністрів України.
У своїй діяльності Кабінет Міністрів України спирається на наукове обґрунтування питань державної політики, активно використовує досягнення наукових досліджень, прогресивні організаційно-технічні засоби та інформаційні технології. Про свою діяльність і прийняті рішення Кабінет Міністрів регулярно інформує широкі кола громадськості.
Кабінет Міністрів видає постанови і розпорядження, які є обов'язковими для виконання. Акти, що мають нормативний характер, найбільш важливе або загальне значення, видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України. Акти з організаційно-розпорядчих та інших поточних питань видаються у формі розпоряджень Кабінету Міністрів України. Ці акти підписуються Прем'єр-міністром України. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України підлягають реєстрації у порядку, встановленому законом. Діяльність Кабінету Міністрів України забезпечується Секретаріатом Кабінету Міністрів України, який очолює Урядовий секретар. Він призначається на посаду і звільняється з посади Кабінетом Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України. Основними завданнями Секретаріату є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення Кабінету Міністрів України. Секретаріат діє на підставі Положення, яке затверджується Кабінетом Міністрів України.
Конституцією України регулюються питання відставки Кабінету Міністрів України і Прем'єр-міністра України. Відповідно до конституційних положень Кабінет Міністрів складає повноваження перед новообраним Президентом України. Прем'єр-міністр України, інші члени Кабінету Міністрів України мають право заявити Президентові України про свою відставку. Відставка Прем'єр-міністра України має наслідком відставку Кабінету Міністрів у повному складі. Прийняття Верховною Радою України резолюції недовіри Кабінетові Міністрів України має наслідком відставку Кабінету Міністрів України. Кабінет Міністрів України, відставку якого прийнято Президентом України, за дорученням Президента України продовжує виконувати свої повноваження до початку роботи новосформованого Кабінету Міністрів, але не довше шістдесяти днів.
243
§ 3. Центральні органи виконавчої влади
Важливою ланкою у системі органів виконавчої влади є підвідомчі Кабінету Міністрів такі органи, як міністерства, державні комітети (державні служби), інші державні органи із спеціальним статусом, які складають групу так званих центральних органів виконавчої влади.
Серед них першорядне значення мають міністерства — центральні органи виконавчої влади, покликані формувати та реалізувати державну політику у відповідних сферах суспільного життя. Між міністерствами розподіляється весь спектр урядової політики, за винятком тих напрямів, реалізація яких віднесена до повноважень центральних органів виконавчої влади із спеціальним статусом, Міністерства є єдиноначальними органами. Кожне з них є головним (провідним) органом центральної виконавчої влади у визначеній йому сфері діяльності. Міністерство очолює міністр, який входить до складу Кабінету Міністрів і несе персональну відповідальність за роботу міністерства. Міністр як член Кабінету Міністрів України особисто відповідає за розробку і впровадження Програми Кабінету Міністрів України з відповідних питань, реалізацію державної політики у визначеній сфері державного управління. Він здійснює управління в цій сфері, спрямовує і координує діяльність інших органів виконавчої влади з цих питань. Частину своїх посадових повноважень міністр доручає своїм заступникам, які можуть виконувати їх від імені міністерства відповідно до затвердженого міністром розподілу службових обов'язків між заступниками. Міністри, інші керівники центральних органів виконавчої влади можуть мати не більше одного першого заступника і трьох заступників. Це правило не поширюється на Міністерство оборони України, Міністерство внутрішніх справ України та Службу безпеки України.
Керівника центрального органу виконавчої влади та його заступників призначає на посади Президент України за поданням Прем'єр-міністра України. Повноваження керівників та їх заступників на цих посадах припиняє Президент України. Статус керівників центральних органів виконавчої влади та їх заступників встановлюється положенням про ці органи. Не допускається прирівняння будь-яких посад в органах виконавчої влади за статусом членів Кабінету Міністрів України. У міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади існують колегії.
Центральні органи виконавчої влади видають нормативно-правові акти — накази і інструкції у межах повноважень, визначених Конституцією і законами України, а також відповідно до указів Президента України та актів Кабінету Міністрів України. Нормативно-правові акти цих органів підписуються їх керівником і відповідним чином реєструються. У змісті діяльності самого органу визначаються і розмежовуються його функції.
Апарат міністерства, інших центральних органів складається з державних службовців і фінансується із державного бюджету. Всі члени Кабінету Міністрів, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади, державні службовці не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої у позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підпри-ємства, що має на меті одержання прибутку.
244
Організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних 1 органів виконавчої влади визначаються Конституцією і законами України, поло-{кннями про ці органи, що затверджуються Президентом України.
1 Указі Президента України від 15 грудня 1999 р. «Про систему центральних І органів виконавчої влади» дається визначення державного комітету (державної [ служби) та центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом. «Державний комітет (державна служба), — говориться в Указі, — є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем'єр-міністр України або один із віце-прем'єр-міністрів України чи міністрів. Державний комітет (державна служба) вносить пропозиції щодо формування державної політики відповідним членам Кабінету Міністрів України та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, здійснює управління в цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Державний комітет (державну службу) очолює його голова.
Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, І щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом очолює його голова».
Подання стосовно створення центральних органів виконавчої влади вносить Кабінет Міністрів України.
Фінансування центральних органів виконавчої влади здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України. Гранична чисельність їх працівників затверджується Кабінетом Міністрів України.
Спрямування та координація діяльності інших центральних органів виконавчої влади реалізується міністром шляхом визначення у спеціальному директивному наказі стратегії діяльності, а також основних завдань цих органів, що випливають з Програми діяльності Кабінету Міністрів України, та одержання від них щорічних звітів щодо результатів їх діяльності в межах, визначених спеціальним директивним наказом міністра.
Центральні органи виконавчої влади можуть мати свої територіальні органи, що утворюються, реорганізовуються і ліквідовуються в порядку, встановленому законодавством. Призначення на посаду і звільнення з посади керівників територіальних органів центрального органу виконавчої влади здійснює у встановленому порядку керівник центрального органу виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, може утворювати урядові органи державного управління (департаменти, служби, інспекції). Ці органи утворюються і діють у складі відповідного центрального органу виконавчої влади. Урядові органи державного управління здійснюють: управління окремими підгалузями або сферами діяльності; контрольно-наглядові функції; регулятивні та дозвільно-реєстраційні функції щодо фізичних і юридичних осіб. -
Положення про урядовий орган державного управління затверджується Кабінетом Міністрів України.
245
Керівники урядових органів державного управління призначаються на посади та звільняються з посад Кабінетом Міністрів України за поданням керівника відповідного центрального органу виконавчої влади.
Указом Президента України від 15 грудня 1999 р. № 1573 «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади України» затверджена «Схема організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади». В ній дається перелік цих органів, які поділено на 4 групи.
До першої групи відносяться центральні органи виконавчої влади, керівники яких входять до складу Кабінету Міністрів України. Це 16 міністерств України, а саме:
аграрної політики, внутрішніх справ, екології та природних ресурсів, економіки, палива та енергетики, закордонних справ, культури і мистецтв, з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, оборони, освіти і науки, охорони здоров'я, праці та соціальної політики, транспорту, фінансів, юстиції.
Державні комітети та інші центральні органи виконавчої влади, статус яких прирівнюється до Державного комітету України, складають другу групу центральних органів виконавчої влади. Це державні комітети України:
архівів, будівництва, архітектури та житлової політики; по водному господарству; по земельних ресурсах; зв'язку та інформатизації; з енергозбереження; у справах релігій; інформаційної політики, телебачення і радіомовлення; лісового господарства; молодіжної політики, спорту і туризму; промислової політики; у справах ветеранів; у справах охорони державного кордону; стандартизації, метрології та сертифікації; статистики; вища атестаційна комісія України; національне космічне агентство України; пенсійний фонд України; головне контрольно-ревізійне управління; державне казначейство України.
До третьої групи відносяться центральні органи виконавчої влади України зі спеціальним статусом:
антимонопольнии комітет; державна податкова адміністрація; державна митна служба; державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва; національна комісія регулювання електроенергетики; державна комісія з цінних паперів та фондового ринку; державний департамент з питань виконання покарань; фонд державного майна України; служба безпеки України; управління державної охорони України; головне управління державної служби України.
У п. IV Схеми організації та взаємодії центральних органів виконавчої влади, про яку йшлося вище, визначені центральні органи виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідних міністрів:
через Міністра екології та природних ресурсів України:
Державний комітет України по водному господарству,
Державний комітет України по земельних ресурсах,
Державний комітет лісового господарства України;
через Міністра економіки України:
Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України,
Державний комітет України з енергозбереження,
246
Державний комітет промислової політики України,
Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України;
через Міністра праці та соціальної політики України:
Державний комітет України у справах ветеранів;
через Міністра фінансів України:
Головне контрольно-ревізійне управління,
Державне казначейство України;
через Міністра юстиції України:
Державний комітет України у справах релігій.
Питання компетенції, організації та порядку діяльності як міністерств, так і інших центральних органів виконавчої влади, їх підпорядкування, координації дій тощо мають визначатися у законах або положеннях про них. Причому, як відзначає у своїй роботі «Органи виконавчої влади в Україні» професор В. Б. Авер'янов, «слід враховувати, що найбільший ефект може бути досягнутий при врегулюванні правового положення не тільки окремих органів, а всієї'їх системи»1.
Компетенція центральних органів виконавчої влади і кожного з них визначається, зокрема, профілем 'їх діяльності, участю у формуванні та реалізації державної політики щодо конкретних її напрямків, а також щодо конкретних об'єктів державного управління і регулювання.
Більша частина центральних органів бере участь у реалізації державної політики в галузі економічного і соціального розвитку суспільства, зокрема у межах визначеної сфери відання: прогнозує перспективні напрями і реалізує стратегічні цілі та завдання її розвитку; бере участь у розробленні проектів та у виконанні загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку України, охорони довкілля, Державного бюджету України; проводить політику у сфері виконання робіт (послуг) і постачань продукції для державних потреб та утворення державних резервних фондів фінансових і матеріально-технічних ресурсів, виступає державним замовником зазначених робіт (послуг); вживає заходів щодо вдосконалення механізму регулю-вання економіки, її структурної перебудови, забезпечення ринкової збалансованості, соціального захисту населення, екологічної безпеки; розробляє відповідні фінансово-економічні та інші нормативи, механізм 'їх впровадження, затверджує галузеві стандарти; формує державну промислову політику та забезпечує її проведення, готує пропозиції щодо визначення пріоритетних галузей промисловості для прискореного їх розвитку; бере участь у формуванні та реалізації державної інвестиційної політики, виходячи з пріоритетних напрямів структурної перебудови економіки; виробляє пропозиції про зміну умов оподаткування, ціноутворення, визначення особливостей приватизації, демонополізації підприємств в окремих галузях; сприяє розвиткові підприємництва, ринкової інфраструктури економіки; бере участь у формуванні та реалізації антимонопольної політики; вживає заходів, спрямованих на вдосконалення зовнішньоекономічної діяльності, захист інтересів українських товаровиробників на зовнішньому ринку; бере участь у підготовці міжнародних договорів України, укладає міжнародні угоди міжвідомчого характеру.
Див.: Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Україні. — К/. Ін Юре, 1997. — С. 14.
247
Чільне місце у змісті компетенції центральних органів посідає діяльність щодо забезпечення державних інтересів в умовах формування ринкової економіки Зокрема, відповідні центральні органи видають у передбачених законодавством випадках спеціальні дозволи (ліцензії) на здійснення окремих видів підприємницької діяльності; здійснюють у межах повноважень, визначених законодавством, функції з управління об'єктами державної власності, що належать до їх відання; беруть участь у реалізації програм приватизації.
Значну увагу приділяють центральні органи виконанню відповідних загальнодержавних функцій. Наприклад, вони забезпечують виконання завдань мобілізаційної підготовки населення та мобілізаційної готовності держави; беруть участь у здійсненні заходів щодо забезпечення обороноздатності держави.
Кожний центральний орган організовує виконання актів законодавства, здійснює систематичний контроль за їх реалізацією, узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його відання, розробляє пропозиції про вдосконалення законодавства та в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України.
Для успішного здійснення покладених на них завдань і функцій центральним органам надані досить широкі повноваження щодо внутрішньоорганізаційного забезпечення роботи. Зокрема, вони мають одержувати від інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування інформацію, документи і матеріали, статистичні дані для виконання покладених на них завдань; скликати в установленому порядку наради з питань, що належать до їх відання; залучати спеціалістів центральних та інших органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, за погодженням з їх керівниками, для розгляду питань, що належать до їх відання; притягати до дисциплінарної відповідальності керівників утворених ними місцевих органів, а також підприємств, установ і організацій, що належать до їх сфери відання.
У процесі реалізації своєї компетенції центральні органи широко взаємодіють з професійними спілками та громадськими організаціями з питань забезпечення прав і свобод громадян, задоволення їх соціально-економічних, трудових, культурних та інших інтересів, сприяють виконанню статутних завдань цих об'єднань. Об'єднання громадян у необхідних випадках можуть вносити на розгляд відповідного центрального органу пропозиції з питань їхньої діяльності.
§ 4. Місцеві органи виконавчої влади
Важливу роль у системі органів виконавчої влади відіграють місцеві державні адміністрації, які є місцевими органами виконавчої влади. Вони відповідно до Закону України «Про місцеві держані адміністрації» здійснюють функції виконавчої влади, забезпечують досягнення визначених Конституцією та законами України її завдань і цілей безпосередньо на місцях в областях, районах, у містах Києві та Севастополі.
Місцеві державні адміністрації діють на принципах, властивих для всієї системи органів виконавчої влади з урахуванням особливостей умов і завдань їх функціонування. Основними засадами діяльності місцевих державних адміністрацій є:
248
повідальність перед людиною і державою за свою діяльність; верховенство права;
конність; пріоритетність прав людини; гласність; поєднання державних і місцевих
вересів.
| Місцеві державні адміністрації є єдиноначальними органами виконавчої влади, [мають статус юридичної особи. Владні повноваження цих державних органів {реалізуються одноособове їх керівниками — головами місцевих державних
шністрацій. Вони призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом [України за поданням Кабінету Міністрів. У здійсненні своїх повноважень вони [відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України та 1 підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня.
Місцеві державні адміністрації також підзвітні і підконтрольні радам у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними чи обласними радами. ' Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої ! державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Якщо ж недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.
У межах своїх повноважень місцеві державні адміністрації здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, делеговані їм відповідними радами. Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України.
Основними завданнями місцевих державних адміністрацій, виконання яких вони забезпечують у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць є: виконання Конституції, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади вищого рівня; забезпечення законності і правопорядку та підвідомчої території, додержання прав і свобод громадян; виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин — також програм їх національно-культурного розвитку; підготовка і виконання відповідних бюджетів та програм, звіти про іх виконання; здійснення взаємодії з органами місцевого самоврядування; реалізація інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.
У межах, установлених Конституцією і законами України, а також актами Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади вищого рівня, місцеві державні адміністрації здійснюють управління у визначених цими актами галузях суспільного життя і несуть відповідальність за стан справ у цих галузях. Серед конкретних об'єктів, управління якими здійснюється з боку місцевих державних адміністрацій, слід зазначити, передовсім, заклади освіти, такі, як технікуми, коледжі, школи, інтернати, професійно-технічні училища, а також дитячі будинки, позашкільні заклади освіти і виховання тощо; заклади культури, зокрема, музеї, філармонії, театри, бібліотеки і т. п., заклади охорони здоров'я, насамперед, лікарні, клініки, санаторії і т. ін. До установ і закладів, які належать до сфери відання
249
місцевих державних адміністрацій, є засновані ними або з їх участю, засоби масово; інформації: радіо, телебачення, газети, журнали, інші періодичні видання; інвес тиційні фонди, засновниками яких є обласні державні адміністрації; об'єкти, які забезпечують діяльність державних підприємств, установ і організацій і перебувають на місцевому бюджеті, а також деякі інші об'єкти управління, визначені чинним законодавством. У разі делегування місцевим державним адміністрацій! районними чи обласними радами відповідних повноважень в їх управлінні перебувають також об'єкти спільної власності територіальних громад.
Повноваження місцевих державних адміністрацій дуже широкі, адже їх діяльність охоплює майже всі сфери суспільного життя. Законом України «Про місцеві державні адміністрації» визначені їх основні галузеві повноваження, зокрема, в галузі соціально-економічного розвитку; бюджету та фінансів; управління майном, приватизації та підприємництва; в галузі містобудування, житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв'язку використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля; в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства] дитинства, сім'ї та молоді; соціального забезпечення та соціального захисту населення; у галузі зайнятості населення, праці та заробітної плати; забезпеченні законності, правопорядку, прав і свобод громадян; у галузі міжнародних та зовнішньоекономічних відносин; у галузі оборонної діяльності.
На місцеві державні адміністрації покладено здійснення державного контролю за збереженням і раціональним використанням державного майна; станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов'язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі; використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів; охороною пам'яток історії та культури, збереженням житлового фонду; додержанням виробниками продукції стандартів, технічних умов та інших вимог, пов'язаних з її якістю та сертифікацією; додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових, побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою; додержанням архітектурно-будівельних норм, правил і стандартів, додержанням правил торгівлі, побутового, транспортного, комунального обслуговування, законодавства про захист прав споживачів; додержанням законодавства з питань науки, мови, реклами, освіти, культури, охорони здоров'я, материнства та дитинства, сім'ї, молоді та неповнолітніх, соціального захисту населення, фізичної культури та спорту; охороною праці та своєчасного і не нижче визначеного державою мінімального розміру оплатою праці; додержанням громадського порядку, правил технічної експлуатації транспорту та дорожнього руху; додержанням законодавства про державну таємницю та інформацію.
Для реалізації наданих повноважень та здійснення контрольних функцій місцевим державним адміністраціям надані права проведення перевірки стану додержання Конституції України, законів України, інших актів законодавства органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, керівниками підприємств, установ, організацій, їх філіалів та відділень незалежно від форм власності
250
і підпорядкування; залучати вчених, спеціалістів, представників громадськості до проведення перевірок, підготовки і розгляду питань, що належать до компетенції місцевих державних адміністрацій; одержувати відповідну статистичну інформацію та інші дані від державних органів і органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, політичних партій, громадських і релігійних організацій, підприємств, установ й організацій незалежно від форм власності: видавати згідно з чинним законодавством обов'язкові для виконання розпорядження керівникам підприємств, установ і організацій, а також громадянам з контрольованих питань, порушувати питання про їх відповідальність у встановленому законом порядку; здійснювати
І інші функції і повноваження згідно з чинним законодавством. Склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Крім голови, до 'їх складу входять заступники голови, керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів. У межах бюджетних асигнувань голови місцевих державних адміністрацій визначають структуру, затверджують штатний розпис місцевих державних адміністрацій та положення про її структурні підрозділи. Типові структури місцевих державних адміністрацій, типовий перелік їх управлінь, відділів та інших структурних підрозділів та типові положення про них затверджуються Кабінетом Міністрів України.
На виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, власних і делегованих повноважень голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження, а керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів — накази. Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами і громадянами. Голови місцевих державних адміністрацій видають розпорядження одноособове і несуть за них відповідальність згідно з чинним законодавством.
Акти місцевих державних адміністрацій ненормативного характеру, прийняті в межах їх повноважень, набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо самими актами не встановлено інший термін введення їх у дію. Ці акти доводяться до їх виконавців, а при потребі — оприлюднюються.
Нормативно-правові акти місцевих державних адміністрацій підлягають державній реєстрації у відповідних органах юстиції і з цього моменту набирають чинності, якщо самими актами не встановлено інший термін введення їх у дію. Акти, що стосуються прав та обов'язків громадян, мають загальний характер, підлягають обов'язковому оприлюдненню. Недоведені до відома населення, такі акти є нечинними.
Акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та Кабінету Міністрів або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу виконавчої влади вищого рівня або до суду.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції, законам України, рішенням Конституційного Суду або є недоцільними,
251
неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними наслідками, скасовуються Президентом України, Кабінетом Міністрів, головою державної адміністрації вищого рівня, а у випадку їх незаконності і через суд.
Накази керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації, що суперечать актам законодавства, а також актам міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, можуть бути скасовані головою місцевої державної адміністрації, відповідним міністерством, іншим центральним органом виконавчої влади або у судовому порядку.
У складі місцевих державних адміністрацій для обговорення найважливіших питань їх діяльності і прийняття відповідних рішень, а також координації дій всіх місцевих органів виконавчої влади, взаємодії з органами місцевого самоврядуванні утворюються колегії. До них входять, крім голів цих адміністрацій, їх перші заступники і заступники, керівники найважливіших структурних підрозділів державних адміністрацій та непідпорядкованих їм місцевих органів міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, а також голови великих міст, розташованих на відповідній території.
Рекомендації і пропозиції цих колегій втілюються у життя розпорядженнями голів адміністрацій.
Організаційно-процедурні питання внутрішньої діяльності місцевих державних адміністрацій регулюються їх регламентами, які затверджуються головами відповідних державних адміністрацій. Типові регламенти місцевих державних адміністрацій затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Для правового, організаційного, матеріально-технічного та іншого забезпечення діяльності місцевої державної адміністрації, підготовки аналітичних, інформаційних та інших матеріалів, перевірки виконання законодавчих актів та розпоряджень місцевої державної адміністрації, надання методичної та іншої практичної допомоги місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування головою місцевої державної адміністрації утворюється апарат місцевої державної адміністрації. Його очолює керівник, який призначається на посаду головою місцевої державної адміністрації.
Фінансування та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій здійснюється за рахунок Державного бюджету України. Для забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій, їх структурних підрозділів за ними на праві управління закріплюється майно, що є державною власністю.
Посадові особи місцевих державних адміністрацій є державними службовцями; їх основні права, обов'язки, відповідальність, умови оплати праці і соціально-побутового забезпечення визначаються Законом України «Про державну службу».
Фонд оплати праці працівників та видатки на утримання обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій встановлюється Кабінетом Міністрів України, районних державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим — Радою міністрів Автономної Республіки Крим, районних державних ; адміністрацій — головами обласних державних адміністрацій. ;
Свої особливості має діяльність місцевих державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим. Крім завдань, які передбачені законодавством для всіх місцевих 252 ^
державних адміністрацій України, в Автономній Республіці Крим вони забезпечують виконання Конституції Автономної Республіки Крим, нормативно-правових актів Верховної Ради та рішень Ради Міністрів Автономної Республіки Крим. Рада міністрів у межах своїх повноважень спрямовує і контролює діяльність місцевих державних адміністрацій.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим має право скасовувати розпорядження голів відповідних районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції і законам України, а також Конституції Автономної Республіки Крим, нормативно-правовим актам Верховної Ради автономії, рішенням Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Керівники місцевих державних адміністрацій в Автономній Республіці Крим призначаються на посади і звільняються з посад Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України, погодженим з Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим і Головою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, Постійним представником Президента України в Автономній Республіці Крим. За наявності підстав Рада міністрів Автономної Республіки Крим може порушувати питання перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України про притягнення до дисциплінарної відповідальності голів відповідних місцевих державних адміністрацій. Рада міністрів Автономної Республіки Крим за позитивними результатами роботи місцевих державних адміністрацій може застосовувати до їх посадових осіб заходи заохочення.
У межах наданих повноважень взаємодіє з місцевими державними адміністраціями в Автономній Республіці Крим Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим.
Одним із важливих завдань місцевих державних адміністрацій є організація взаємодії з органами місцевого самоврядування і, насамперед, у вирішенні питань економічного, соціального і культурного розвитку територіальних громад і всього регіону, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, у реалізації наданих їм законом повноважень, враховувати пропозиції органів місцевого самоврядування у діяльності органів місцевих державних адміністрацій. При цьому останні не повинні втручатися у діяльність і управління органами місцевого самоврядування при здійсненні ними власних функцій, якщо вони не порушують своєї компетенції.
Органи місцевого самоврядування на відповідних територіях мають право делегувати окремі свої повноваження місцевим державним адміністраціям. Останні здійснюють делеговані їм повноваження з метою забезпечення місцевих інтересів населення району чи області і несуть відповідальність за їх реалізацію.
Місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування можуть укладати договори й угоди для здійснення спільних програм, створювати спільні підприємства, органи та організації.
Розмежування функцій і повноважень між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування повинні здійснюватись на засадах того, що, по-перше, органи місцевого самоврядування мають власну компетенцію, яку вони здійснюють у межах закону самостійно; по-друге, на основі закону органам місцевого самоврядування можуть делегуватись функції та повноваження органів
253
виконавчої влади, а місцеві державні адміністрації оцінюють законність і доцільність рішень органів місцевого самоврядування з цих питань.
Голови місцевих державних адміністрацій у відповідності зі статтею 144 Конституції України можуть зупиняти дію рішень органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України з одночасним зверненням до суду.
Місцеві державні адміністрації мають приділяти повсякденну увагу стосункам з громадянами, які проживають або працюють на підвідомчій території, сприяти у реалізації їхніх конституційних прав, свобод та виконанні конституційних обов'язків, вирішувати конкретні питання, з якими вони звертаються до місцевих державних адміністрацій, розглядати їх звернення, скарги і заяви, вживати необхідних заходів, у визначений законом термін повідомляти їх про це. Рішення посадових оси і місцевих державних адміністрацій можуть бути оскаржені громадянином до Президента України, органу виконавчої влади вищого рівня, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини або до суду.
Розгляд органами виконавчої влади пропозицій громадян, активна учас кожного громадянина у вирішенні державних і громадських справ на різних рівн підвищують ефективність функціонування виконавчої влади.
Потенціал, закладений у Конституції України щодо розвитку і вдосконаленії організації і діяльності системи органів виконавчої влади далеко ще не вичерпанні Створення сучасної ефективної системи виконавчої влади, у загальній систем державної влади України є важливим чинником виходу українського суспільства трансформаційної кризи, у якій воно опинилося останніми роками. Необхідніст формування нової системи виконавчої влади як одного з важливих інструменті подолання кризи в суспільстві і державі ще й досі подекуди недооцінюються, в то час як система органів виконавчої влади в цілому все ще залишається малоефек тивною. Вона еклектично поєднує як інститути, що лишилися майже незмінними після радянської доби, так і нові структурні утворення, що виникли і сформувалися в період незалежності нашої держави в умовах нових політичних і економічних реалій. Внаслідок цього така система на сьогодні вирізняється своєю внутрішньою суперечливістю і незавершеністю, е громіздкою і до певної міри відірваною від людей, що не сприяє ефективному проведенню економічних і соціально-політичних реформ. Усі ці недоліки і неузгодженості має бути подолано шляхом здійснення адміністративної реформи в Україні, метою якої є створення виконавчої влади нового типу, що забезпечить становлення України як високорозвиненої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові.
Найскладнішою проблемою адміністративної реформи в Україні є реформування організаційних структур виконавчої влади, адже після проголошення державної незалежності в Україні обсяги і кількість функцій, які вони здійснюють значно зросли, подекуди у 20-30 разів, а в деяких сферах таких як оборона, зовнішньополітична діяльність та інші вони тільки почали виконуватись, створеними для цього новими органами виконавчої влади. У цих умовах дуже важливо правильно
254
значити місце І роль усієї системи виконавчої влади І кожної її структури у гальному механізмі державної влади1. Адміністративна реформа має створити кі умови, аби виконавча влада у повному обсязі виконувала свої соціальне корисні Іфункції, для чого діяльність органів виконавчої влади має бути спрямована Іпереважно на реалізацію законів, адже в цьому є головний сенс їх діяльності, який иражено у самому найменуванні і у призначенні цих органів. Сьогодні ж ситуація ишається такою ж, як і в минулі роки, коли виконавча влада діяла за формулою «власний розсуд і доцільність». Необхідно зробити закони головними і домінантними орієнтирами діяльності виконавчих органів на всіх рівнях, щоб їх функціонування відбувалось саме в руслі законів. Неприпустимі випадки, коли накази, інструкції, інші акти органів виконавчої влади замінюють норми законів, І коли у своїй діяльності вони припускаються помилок в їх застосуванні, виконують частково і т. д. Треба створити атмосферу нетерпимості щодо порушень законності, домогтися того, щоб система органів виконавчої влади була підконтрольна народові, була прозорою, щоб її організація і діяльність базувались на наукових принципах, на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі, аби вільно реалізовувались права і свободи громадян, передбачені Конституцією, законами України та загальновизнаними міжнародно-правовими актами. Сьогодні людський вимір має бути головним орієнтиром у діяльності всіх державних органів щодо забезпечення прав людини, її законних інтересів і потреб.
Лише послідовна демократизація усіх ланок виконавчої влади, досягнення її відкритості та широкої доступності для населення можуть скласти гарантії того, що наше суспільство, держава і громадяни матимуть, зрештою, високоефективну і демократичну виконавчу владу.
1 Див.: Адміністративна реформа в Укра'іні. Документи і матеріали // Український правовий часопис. — К.: Украінсько-європейський консультативний центр з питань законодавства, 1999. — Вип. 4. — С. 8.
2 Див.: Тихомиров Ю. А. Курс административного права й процесса. — М.: Издание г-на Тихомирова М. Ю., 1998. — С. 496-504.
РОЗДІЛ XI
КОНСТИТУЦІЙНИЙ СУД УКРАЇНИ
§ 1. Конституційний Суд України
як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні
Одним із основоположних принципів організації та функціонування правової держави є верховенство конституції в системі нормативних актів, її пряма, безпосередня дія. Конституція держави посідає особливе місце в системі законів, Вона є Основним Законом України і має верховенство на всій її території. Кон ституційна законність є реально діючою системою конституціоналізму, ще забезпечує повну дію конституції.
Конституційна законність означає:
1. Правовий характер самої Конституції України як Основного Закону держави. Конституція повинна виражати принципи демократії, свободи і справедливості,
закріплювати права і свободи людини і громадянина, насамперед, ті, що відображені у міжнародних стандартах і нормах, втілювати засади правової держави.
2. Верховенство Конституції У країни у правовій системі України.
Усі закони та інші акти органів державної влади й органів місцевого самоврядування приймаються на основі Конституції. Закони та підзаконні (у тому числі відомчі) акти, що суперечать Конституції, не мають юридичної сили. Так, у ст. 8 Конституції України зазначено, що «В Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується».
Конституція, безумовно, є одним із найзначніших політичних документів, бо регламентує політичні відносини, політичну систему, юридичні основи політики держави, політичних прав і свобод особистості. Вона являє собою елемент не тільки правової, а й політичної культури суспільства.
Ідеологічне значення Конституції України полягає не в тому, що вона виражає ідеологію будь-якої партії, класу (як характеризували раніш радянські конституції), а у тому, що в ній відображені певні світоглядні цінності (свобода особистості, політичний та ідеологічний плюралізм, засади правової держави тощо), які через Конституцію впливають на свідомість та поведінку людей, сприяють формуванню їх демократичного світогляду, політичної та правової культури, соціальної активності.
Разом з тим Конституція України — це, перш за все, юридичний документ, її політична та світоглядна спрямованість посилює саме правовий вплив на суспільний розвиток. Конституція має усі властивості закону, є частиною діючого права, але частиною особливою.
256
Конституція як Основний Закон є провідним елементом чинного права і його стрижнем і базою сучасної правотворчості. Вона, як правило, найбільш стабільний юридичний акт, який має найвищу юридичну силу. Такий статус Конституції у правовій системі демократичного суспільства, її особлива юридична природа визначаються, у першу чергу, характером і колом суспільних відносин, які вона покликана регламентувати. Конституція України 1996 р. регулює основні суспільні відносини, пов'язані із здійсненням народовладдя, свободи особистості, політики держави. Зона закріплює основи конституційного ладу, основи правового статусу людини і громадянина, устрій, організацію державної влади і місцевого самоврядування.
У процесі розвитку, конкретизації в законах конституційних положень не виключається небезпека їх викривлення, звуження сфери дії прав та свобод, встановлення таких процедур і механізмів їх реалізації та захисту, які в силу своєї неповноти, нікчемності можуть ускладнити або взагалі звести на нівець здійснення цих прав та свобод. Крім того, низький рівень правосвідомості і правової культури в суспільстві взагалі і у багатьох представників влади зокрема породжує ще більшу небезпеку — порушення прав і свобод при застосуванні навіть досконалих законів виданням підзаконних актів, діями посадових осіб. Тому положення про безпосередню, пряму дію конституції має принципове значення. Це, зокрема, дозволяє, звертаючись за захистом прав і свобод до суду, посилатися безпосередньо на конституційні норми.
Принципи верховенства Конституції, конституційної законності не реалізуються автоматично. Специфічним інститутом забезпечення й охорони дії принципу верховенства Конституції є конституційний контроль, який означає спеціалізований механізм охорони конституції як нормативного правового акта найвищої юридичної сили. Він є специфічною функцією компетентних державних органів у забезпеченні верховенства конституції в системі нормативних актів, її прямої, безпосередньої дії в діяльності суб'єктів суспільних відносин.
Світова практика конституціоналізму свідчить, що державними інститутами, які здійснюють конституційний контроль, є:
— глава держави, парламент і уряд;
— спеціалізовані органи конституційного контролю у вигляді органів конституційного нагляду (квазісудові органи);
— судові органи.
Судовим конституційним контролем є перевірка на відповідність конституції об'єктів такого контролю судовими органами. Існують два різновиди судового конституційного контролю: 1) конституційний контроль, здійснюваний судами загальної юрисдикції; і 2) конституційний контроль, здійснюваний спеціалізованими судами.
Особливість першого різновиду такого контролю полягає у тому, що конститу-ційність об'єктів контролю перевіряють суди загальної юрисдикції, розглядаючи конкретні справи за звичайною процедурою (децентралізований контроль), або верховні (вищі) суди чи їх спеціальні палати з особливої процедури (централізований контроль).
Так, у США, Аргентині, Норвегії суд загальної юрисдикції може визнати закон неконституційним. Якщо справа доходить до верховного суду і він також визнає
257
закон таким, що не відповідає конституції, то таке рішення верховного суду е; обов'язковим для всіх судів. В Австралії, Індії, на Мальті конституційність закону м право перевіряти лише Верховний Суд після того, як справа надійде до нього піс. розгляду судами нижчого рівня. Формально закон, визнаний Верховним Суді неконституційним, продовжує діяти. Але дія його блокована судом, оскільки ж(№ суд застосовувати його не буде. Неконституційний закон, таким чином, позбав ляється судового захисту. Фактично він втрачає юридичну силу. Парламент, к правило, такий закон скасовує.
Для здійснення конституційного контролю у верховних судах деяких держав ство рюються спеціальні конституційні колегії, палати (Конституційна палаті Верховного Суду правосуддя Коста-Рики, Конституційна колегія Національного Суду Естонії тощо).
Особливість другого різновиду судового конституційного контролю полягає в тому, що конституційність об'єктів контролю перевіряють конституційні суди (централізований контроль), які мають спеціальну конституційну юрисдикцію, що здійснюється через процедуру самостійного судочинства — конституційної! правосуддя. Судова конституційна юрисдикція і відповідне конституційне правосуддя складають конституційну юстицію.
Визнання органами конституційного правосуддя, наприклад, закону неконституційним означає припинення його дії.
Конституційне правосуддя — це поєднання двох основ: сутності конституційного контролю та форми правосуддя, в результаті чого ми маємо справу з самостійним видом державно-владної контрольної діяльності у спеціалізованій формі конституційного правосуддя.
Конституційне правосуддя як різновид правосуддя має такі ознаки: 1) наявність конституційних судів як спеціалізованих судових органів конституційного контролю; 2) автономний статус судів в ієрархії судових органів; 3) самостійна процесуальна форма відправлення конституційного правосуддя; 4) юридична сила рішень конституційного правосуддя, рівнозначна юридичній силі конституції; 5) особлива система законодавства, що регулює конституційне правосуддя.
Правову природу і місце у механізмі державної влади конституційних судів, як правило, визначають за конституційно-законодавчим закріпленням їх статусу, повноважень, хоча більш адекватно про це свідчить реальна юрисдикційна діяльність, її правовий результат. Однак конституційні та інші норми щодо органів конституційного контролю не завжди дають їм однозначну правову характеристику, по-різному закріплюють статус цих органів. В одних конституціях про ш< говориться у розділах про судову владу, правосуддя, наприклад у Конституції ФРН (розділ IX); в інших — згадується у розділі правосуддя і одночасно виділяється спеціальний розділ про конституційний суд, наприклад, в Конституції України (ст. 124,126,128розділу VIII та розділу XII); подекуди їм присвячується спеціальний; розділ, і тим самим підкреслюється їх відокремлення від судової системи, наприклад в конституціях Австрії (ч. В «Конституційний Суд» у розділі 6 «Гарантії дотримання Конституції і законності управління»), Італії (розділ І «Конституційний Суд» у гл. VI «Конституційні гарантії»), Іспанії (гл. IX), Литви (гл. 8) тощо. Усе це є, очевидно, >
258
однією з причин появи у літературі різних поглядів з питання про юридичну природу і місце у механізмі державної влади органів конституційної юрисдикції. Вони кваліфікуються як частина або вершина судової системи, або як самостійний вид органів конституційного контролю, або як частина системи найвищих правоохоронних органів тощо.
У Конституції України норма про Конституційний Суд включена до розділу VIII «Правосуддя» та розділу XII «Конституційний Суд України». У ч. З ст. 124 Конституції України (розділ VIII «Правосуддя») говориться, що «Судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції», а в ст. 147 (розділ «Конституційний Суд України») закріплено положення про те, що [Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні».
Закон України «Про Конституційний Суд» (ст. 4) основними принципами діяльності Конституційного Суду називає: верховенство права, незалежність, колегіальність, рівність прав суддів, гласність, повний і всебічний розгляд справ та обгрунтованість прийнятих ним рішень. Зазначені вище положення правильно ідображають державно-правову основу його діяльності як судового органу конституційного контролю, який самостійно і незалежно здійснює судову владу через конституційне правосуддя.
Якщо відокремлено охарактеризувати риси Конституційного Суду як судового органу, як це випливає з Конституції України і Закону «Про Конституцій Суд України», то вони полягають у такому: як і інші суди, Конституційний Суд України здійснює правосуддя, тобто приймає за ініціативою уповноважених на те органів і осіб як незалежний арбітр рішення у спірних правових ситуаціях і при порушенні права, охороняючи Конституцію; здійснює судову владу шляхом колегіального розгляду справ виборними (призначеними) офіційними особами (суддями) через спеціальну правову процедуру, підпорядковується при цьому загальним для всіх судів конституційним принципам правосуддя — незалежність суддів, гласність, змагальність, рівноправність сторін тощо; вирішує справи прийняттям актів, обов'язкових для виконання.
У той же час компетенцією, організацією і процедурою діяльності, механізмом виконання прийнятих рішень Конституційний Суд України істотно відрізняється від інших судових органів, він реалізує функцію конституційного контролю, що проявляється через:
— перевірку та оцінку конституційності законів, інших нормативних актів, договорів, що втрачають юридичну силу у випадку визнання їх неконституційними;
— забезпечення верховенства та прямої дії Конституції України, захист прав і свобод особистості, створення «живого» конституційного права.
Конституційний Суд — єдиний орган, компетентний перевіряти конститу-ційність законів та інших нормативних актів вищого рівня держави та її суб'єктів. Він розглядає спори про компетенцію, в яких беруть участь найвищі законодавчі, виконавчі та судові органи держави, дає офіційне тлумачення Конституції України.
Роль Конституційного Суду України, його конституційна компетенція і юридична сила прийнятих ним актів слугують забезпеченню балансу влад. І це суттєво
259
відрізняє його від Верховного Суду України та Вищого Арбітражного суду Україні: Саме через Конституційний Суд судова влада виступає арбітром у спорах між гілками влади. Тому він не лише особливий судовий орган, частина судової влади, І й один із найвищих конституційних органів держави. У цьому його двоєдию правова природа.
Конкретним результатом реалізації Конституційним Судом своїх повноважень нерідко є визнання актів, їх окремих положень неконституційними, у зв'язку з чим вони втрачають юридичну силу. Це дає підстави називати конституційні суди «негативними законодавцями». Однак у певному розумінні вони є і «позитивними законодавцями», що також характеризує юридичну природу і Конституційного Суду України. Його рішення є нормативно-інтерпретаційними, носять прецедент-ний характер, узагальненими і обов'язковими. Це стосується також рішень щодо офіційного тлумачення Конституції, оцінки конституційності актів законодавства, спорів стосовно компетенції, тим більш, що тлумачення Конституції не як спеціальна правочинність, а як суть діяльності Конституційного Суду1 притаманні кожному його рішенню. Реально всі вони містять правоположення, які, маючи нормативно-інтерпретаційний характер, в своїй сукупності окреслюють конституційно-правовий простір, в якому повинні діяти суб'єкти права. У цьому вбачають роль Конституційного Суду України у правоутворенні, у формуванні «живого» конституційного права2.
Конституційний Суд є правовим інститутом. Разом з тим він діє у перехрещеній системі правових і політичних відносин, приймає свої рішення на основі Конституції України, що має політико-правовий зміст та значення, тому він виступає і як політико-правовий інститут. Такий висновок і положення Закону про те, що Конституційний Суд України вирішує тільки питання права, які не суперечать одне одному. Положення, що спирається на доктрину «політичного питання», згідно з яким суд не повинен розглядати політичні питання, цілком відповідають юридичній природі Конституційного Суду України.
Україна запозичила австрійську систему конституційної юрисдикції. І це має своє вітчизняне підґрунтя, оскільки проблеми конституційного суду в Україні були розвинуті ще М. Драгомановим, який узагальнив їх у конституційному проекті 1884 р., та професором Київського університету О. Ейхельманом. Вони поширили твердження професора Г. Кельзена про доцільність створення спеціальних конституційних судів, основними функціями яких є здійснення конституційного контролю за відповідністю законів конституції.
Предметом конституційного правосуддя є публічні суспільні відносини, що характеризуються як відносини влади. Суб'єктом цих відносин є конституційний суд, який має власні контрольні функції і відповідні владні повноваження щодо
Ще один з «батьків-засновників» США А. Гамільтон писав у XVIII ст., що «тлумачення законів — належна та притаманна судам сфера діяльності» (див.: Федералист. Политические зссе А. Гамильтона, Дж. Мздисона й Дж. Джея. — М., 1997. — С. 505).
Див. докладніше працю судді Конституційного Суду України О. Мироненка «Про деякі загальні підходи до поняття «конституційна юстиція» і предмета її історії» у: Вісник Конституційного Суду України. — 1998. — № 4. — С. 46-61.
260
Ірозгляду справ про оцінку конститущиності законів та Інших нормативно-правових
(актів. В основі конституційного правосуддя лежить аналіз конституційно-правових
І відносин. Отже, Конституційний Суд у такий спосіб виражає своє ставлення як до
позиції законодавця або іншого нормотворчого органу, так і до позиції
правозастосовника, виходячи при цьому з положень Конституції України, у сфері дії
якої тільки Конституційний Суд приймає офіційне рішення, що має
І загальнообов'язковий характер.
Р
І §2. Порядок формування Конституційного Суду України, І його структура і склад
Згідно із ст. 148 Конституції України, ст. 16 Закону України «Про Конституційний Суд України» суддею Конституційного Суду України може бути громадянин України, який на день призначення досяг сорока років, має вищу юридичну освіту і стаж роботи за фахом не менш як десять років, проживає в Україні протягом останніх двадцяти років та володіє державною мовою». Судді Конституційного Суду України не можуть належати до політичних партій та профспілок, мати представницький мандат, брати участь у політичній діяльності, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої.
Суддя Конституційного Суду України призначається на дев'ять років без права бути призначеним на повторний строк.
Конституція-У країни (ст. 148) визначає такий порядок формування Конституційного Суду України: Президент України, Верховна Рада України та з'їзд суддів України призначають по шість суддів Конституційного Суду. Досвід інших країн свідчить про різноманітність способів формування спеціалізованих органів конституційного правосуддя. У деяких країнах вони обираються парламентами, в інших — двома гілками влади: законодавчою і виконавчою; у третіх вказані органи формуються трьома гілками влади: законодавчою, виконавчою і судовою. Формування органів конституційного правосуддя різними гілками влади має на меті забезпечити їх незалежність і унеможливити підпорядкування одній із них.
Попередньо Президент України проводить консультації з Прем'єр-міністром України та Міністром юстиції України щодо кандидатур на посади суддів Конституційного Суду. Призначеною на посаду судді Конституційного Суду вважається особа, про призначення якої видано Указ Президента, скріплений підписами Прем'єр-міністра України та Міністра юстиції України (ст. 6 Закону України «Про Конституційний Суд України»).
Верховна Рада України призначає суддів Конституційного Суду таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Пропозиції щодо кандидатур на посади суддів вносить Голова Верховної Ради України, а також може вносити не менш як 1/4 народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради. Призначеними на посади суддів Конституційного Суду України вважаються кандидати, які набрали найбільшу кількість голосів депутатів, але більше половини голосів депутатів від конституційного складу Верховної Ради України (ст. 7 Закону).
261
З'їзд суддів України за пропозицією делегатів з'їзду відкритим голосуванням більшістю голосів присутніх делегатів з'їзду визначає кандидатури на посади суддів Конституційного Суду України для включення до бюлетенів для таємного голосування.
Призначеним на посаду судді Конституційного Суду України вважається кандидат, який у результаті таємного голосування одержав більшість голосів від числа обраних делегатів з'їзду суддів України (ст. 8 Закону).
У разі припинення повноважень судді Конституційного Суду відповідно Президент України, Верховна Рада України у місячний строк, а з'їзд суддів України у: тримісячний строк призначають іншу особу на цю посаду.
Суддя Конституційного Суду України вступає на посаду з дня складення ним присяги судді Конституційного Суду України на засіданні Верховної Ради України, яке проводиться за участю Президента України, Прем'єр-міністра України, Голови Верховного Суду України не пізніш як через місяць після призначення суддею Конституційного Суду.
Голова Конституційного Суду обирається на спеціальному пленарному засіданні Конституційного Суду зі складу суддів Конституційного Суду лише на один трирічний строк таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів з необмеженим числом кандидатур, запропонованих суддями Конституційного Суду. Головою Конституційного Суду України вважається обраний кандидат, за якого проголосувало більше половини конституційного складу суддів Конституційного Суду (ст. 20 Закону). Обрання Голови Конституційного Суду самими членами Конституційного Суду є додатковою гарантією незалежності Конституційного Суду України від інших гілок влади.
Голова Конституційного Суду України має двох заступників, які обираються за його пропозицією лише на один трирічний строк таємним голосуванням шляхі подання бюлетенів.
Судді Конституційного Суду України, здійснюючи свої повноваження, є незад ними і керуються лише Конституцією України та Законом «Про Конституційні Суд України», іншими законами України, крім тих законів або їх окремих положа що є предметом розгляду Конституційного Суду України.
Особа судді Конституційного Суду України є недоторканною. Суддя Конституційного Суду України не може бути затриманий чи заарештований без згоди на те Верховної Ради України до винесення обвинувального вироку суду. Судді Конституційного Суду не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у Конституційному Суді та на його колегіях, за винятком відповідальності за образу чи наклеп при розгляді справ, прийнятті рішень та дачі висновків Конституційним Судом України.
Повноваження судді Конституційного Суду припиняються у разі закінчення строку призначення; досягнення суддею 65-річного віку; неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я; порушення суддею вимог закону про заборону політичної діяльності та виконання іншої оплачуваної роботи; порушення І суддею присяги; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; [ припинення його громадянства; визнання його безвісно відсутнім або оголошення
262
І
померлим; подання суддею заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням (ст. 23 Закону).
Секретаріат на чолі з керівником Секретаріату Конституційного Суду України здійснює організаційне, науково-експертне, інформаційно-довідкове та інше забезпечення діяльності Конституційного Суду. Положення про Секретаріат Конституційного Суду, його структура і штат затверджуються Конституційним Судом.
Керівник Секретаріату Конституційного Суду України призначається Конституційним Судом за поданням Голови Конституційного Суду з числа громадян, які мають право на зайняття посади професійного судді. Керівник Секретаріату Конституційного Суду не може належати до політичних партій, мати представницький мандат, брати участь у політичній діяльності, обіймати будь-які інші оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої. Керівник та інші посадові особи Секретаріату є державними службовцями.
Конституційний Суд України на своєму засіданні утворює з числа суддів Конституційного Суду України постійні комісії Конституційного Суду, що є його допоміжними робочими органами з питань організації його внутрішньої діяльності. Положення про ці постійні комісії затверджується Конституційним Судом на пленарному засіданні. Голови цих комісій призначаються Головою Конституційного Суду України на строк своїх повноважень.
Конституційний Суд України може утворювати на своїх пленарних засіданнях також тимчасові комісії для додаткового дослідження питань, пов'язаних з конституційним провадженням у справі, за участю фахівців у відповідних галузях права. Суддя Конституційного Суду України має наукового консультанта і помічника, які виконують доручення судді Конституційного Суду України у справах конституційного провадження. Вони є державними службовцями.
Матеріали діяльності Конституційного Суду України зберігаються в Архіві Конституційного Суду. Матеріали справ, щодо яких Конституційним Судом України прийнято рішення або дано висновок, зберігаються в Архіві Конституційного Суду сто років. Оригінали рішень та висновків Конституційного Суду зберігаються в Архіві Конституційного Суду безстрокове. Інші матеріали щодо діяльності Конституційного Суду зберігаються в Архіві Конституційного Суду України на загальних підставах, визначених законодавством України. Положення про Архів Конституційного Суду затверджується Конституційним Судом.
Для забезпечення Конституційного Суду України нормативно-правовими актами, науковою та іншою спеціальною літературою утворюється Бібліотека Конституційного Суду, положення про яку затверджується Конституційним Судом України.
Друкованим органом Конституційного Суду України є «Вісник Конституційного Суду У країни».
У Конституційному Суді України є Постійний представник Президента України, а також представництво Верховної Ради.
263
§ 3. Функції та повноваження Конституційного Суду України
Конституційний Суд України — це єдиний орган конституційної юрисдикції з Україні, функціонально уповноважений щодо здійснення конституційного контролю.
Зі світової практики відомо, що оцінка конституційності законів та інших нормативно-правових актів здійснюється конституційними судами в порядку попереднього (превентивного) або подальшого (репресивного) конституційного контролю.
Превентивний характерний для органів конституційного нагляду (квазісудови органів) (Франція та ін.). Превентивний конституційний контроль має низку переваг: по-перше, він дозволяє оперативно запобігати порушенням конституційної законності; по-друге, зберігає престиж законодавця, що неможливо в межах репресивного контролю, коли конституційний суд приймає рішення про неконституційність закону і, отже, скасовує його. Тим самим фіксується конституційна помилка чи навіть конституційне правопорушення законодавця; по-третє, дає можливість уникнути тих негативних наслідків, що можуть виникати після визнання на основі подальшого контролю неконституційності закону, чинного вже тривалий час.
Як свідчить аналіз конституцій і законодавства про судовий конституційний контроль та досвід діяльності конституційних судів, актами, що належать до превентивного конституційного контролю, можуть бути: проекти будь-яких законів (Австрія, Білорусь, Угорщина, Німеччина, Іспанія, Польща, Португалія, Румунія, Туреччина); проекти особливих видів законів — законів про поправки до конституцій, конституційні, органічні закони тощо (Іспанія, Італія, Молдова, Румунія, Туреччина); закони, що стосуються міжнародних договорів (Вірменія, Угорщина, Грузія, Португалія, Молдова); регламенти палат парламенту (Вірменія, Білорусь, Угорщина, Португалія, Румунія); підзаконні акти органів державної влади, місцевого самоврядування (Польща).
Своєрідність Франції порівняно з іншими державами полягає в тому, що тут конституційний контроль здійснюється тільки у попередньому порядку, отже, е квазісудовим. Це знайшло своє відображення і в назві органу, що його здійснює (Конституційна Рада).
Конституційний Суд України в порядку попереднього контролю згідно зі ст. 151 Конституції дає висновки за зверненнями Президента України або Кабінету Міністрів про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їх обов'язковість. У ст. 159 Конституції йдеться про те, що законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України.
Подальший (репресивний) конституційний контроль більш відповідає природі органів конституційного правосуддя, які призначені для розгляду спорів як незалежних від законодавчої та виконавчої влади органів.
264
Подальший (репресивний) конституційний контроль — це перевірка відповідності конституції законів та інших нормативних правових актів, які набрали чинності. Він здійснюється у більшості держав як з давніми демократичними традиціями, так і в державах молодої демократії, які дедалі ширше позбуваються спадщини тоталітаризму.
Світовій практиці відомі нормативні акти, які є предметом подальшого конституційного контролю. Це закони, які вносять поправки до конституції. У даному випадку конституційний суд є гарантом захисту конституції навіть від парламенту. Це означає, як справедливо зазначає Г. Штайнбергер1, що парламент у своїх діях вважається обмеженим конституцією, і конституція, у свою чергу, обмежує перегляд конституційних норм парламентом; конституційні, органічні та схожі з ними закони, тобто ті, які конституція спеціально виділяє за предметом >егулювання й особливим порядком прийняття; закони, що прийняті на всенародному референдумі; регламенти парламентів, їх палат; закони про ратифікацію міжнародних договорів; закони, що прийняті до набрання чинності новою конституцією; закони суб'єктів федеративної держави; підзаконні акти.
Як видно з аналізу конституцій і законодавства про конституційний контроль та практики діяльності конституційних судів, об'єктами, що підлягають подальшому (репресивному) контролю, можуть бути практично всі види нормативно-правових актів. Однак це недоцільно. При цьому необхідно враховувати, що законодавче розширення повноважень конституційного суду не може бути довільним і необмеженим. Юрисдикція конституційного суду має певні межі, обумовлені, його юридичною природою та призначенням як судового органу конституційного контролю, його цілями та завданнями; по-друге, спрямованістю його повноважень на вирішення конституційно-правових питань і конфліктів; по-третє необхідністю розмежування юрисдикції між різними судовими органами.
Слід також враховувати, що крім конституційного суду, конституційний контроль може здійснюватися й іншими судовими органами, наприклад судами загальної юрисдикції. Отже, повинен існувати раціональний розподіл компетенції між ними у сфері оцінки конституційності законів та інших нормативно-правових актів.
Основними функціями Конституційного Суду України є вирішення питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України та офіційне тлумачення Конституції та законів України.
Згідно з Конституцією України (ст. ст. 150, 151), Законом «Про Конституційний Суд України» (ст. 13) до повноважень Конституційного Суду України належить прийняття рішень у справах щодо:
— конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
— відповідності чинних міжнародних договорів України Конституції України;
— додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту;
1 Див.: Штайнбергер Г. Модели конституционной юрисдикции. — Издание Совета ЕвропьІ, 1994. — С. 3.
265
— офіційного тлумачення Конституції та законів України.
У деяких країнах світу способи визначення компетенції органів конституційного контролю залежать від форми здійснення конституційного правосуддя. Наприкла за американської форми конституційне правосуддя не виділяється із загального правосуддя. У таких країнах законодавство не визначає спеціального переліку конституційних справ. Конституційні питання можуть бути в цивільних, кримінальних адміністративних справах, і розглядаються вони судами загальної юрисдикції в загальному порядку. У деяких країнах, що застосовують модифіковану американську форму конституційного правосуддя, на законодавчому рівні закріплюється компетенція верховних судів у галузі конституційного правосуддя з певних питань: конституційності законів, захисту конституційних прав і свобод, тлумачення конституції, контролю за проведенням виборів, у федеративних державах -вирішення спорів між федерацією та її суб'єктами. У країнах, де існують спеціалізовані органи конституційного правосуддя, їх діяльність обмежується лише вирішенням конституційно-правових питань.
До повноважень Конституційного Суду України не належить питання щодо законності актів органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування, а також інші питання, віднесені до компетенції судів загальної юрисдикції.
Витрати учасників конституційного провадження відшкодовуються з бюджетних коштів за рішенням Конституційного Суду України.
Конституційне подання або конституційне звернення надсилається до Конституційного Суду України без справляння державного мита. Якщо неодноразове направлення конституційного подання, конституційного звернення з того самого питання, що вже розглядалось у Конституційному Суді України, є зловживанням правом, Конституційний Суд України після ухвалення рішення про відмову V відкритті провадження у справі може прийняти рішення про стягнення з суб'єкта права на конституційне подання, конституційне звернення державного мита у розмірі, встановленому законом.
Підставами для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо неконституційності правових актів повністю чи окремих частин є їх невідповідність Конституції України: порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті.
До повноважень судді Конституційного Суду України віднесено здійснення попередньої підготовки питань для їх розгляду Колегією суддів Конституційного Суду України, Конституційним Судом України, участь у розгляді справ.
На стадії підготовки питання до розгляду суддя здійснює попереднє вивчення переданих йому конституційних подань, звернень, вивчає нормативно-правові акти, що стосуються поставлених у зверненні питань, практику застосування цих актів, документальне і казуальне тлумачення. Такий порядок регулюється лише Регламентом Конституційного Суду України, хоч має бути закріплений у законі. На цій стадії суддя вирішує питання про витребування від суб'єктів конституційного подання, конституційного звернення додаткових матеріалів, документів, якщо їх
266
недостатньо для прийняття відповідного рішення. Необхідні документи, матеріали та іншу інформацію з питань, що готуються для розгляду Колегією суддів І Конституційного Суду України, Конституційним Судом України, суддя має право 1 витребувати від Верховної Ради України, Президента України, Прем'єр-міністра І України, Генерального прокурора України, суддів, органів державної влади, органів 1 влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, посадових і осіб, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, політичних партій та І інших об'єднань громадян, окремих громадян.
Ухилення від пояснень або відмова у наданні документів, матеріалів, інформації судді тягне за собою відповідальність винних осіб згідно з законом.
Суддя Конституційного Суду України не може висловлювати' свою думку з питань, що стосуються провадження у Конституційному Суді, до прийняття рішення чи підготовки висновку.
Повноваження судді Конституційного Суду та його конституційні права і свободи не можуть бути обмежені навіть при запровадженні воєнного чи надзвичайного стану в Україні або в окремих її місцевостях.
У Конституції України і Законі України «Про Конституційний Суд України» встановлено лише основні права судді, однак детально його правове становище не врегульовано. Згідно зі статтею 18 Закону України «Про Конституційний Суд України» статус суддів визначається також законами України про статус суддів. У статті 4 Закону України «Про статус суддів» від 15 грудня 1992 року із змінами і доповненнями зазначено, що ним визначається статус суддів Верховного Суду України, Верховного Суду Автономної Республіки Крим, обласних, Київської і Севастопольської міських суддів, районних (міських) суддів, арбітражних та військових суддів, а статус суддів Конституційного Суду України визначається Законом України «Про Конституційний Суд України».
У Законі України «Про Конституційний Суд України» не передбачено підстав для відводу суддів. Цю прогалину необхідно усунути, внести до нього відповідні зміни.
Слушними є підстави, виписані для відводу у § 18 Закону «Про федеральний Конституційний Суд Німеччини». Суддя федерального Конституційного Суду усувається від виконання обов'язків, якщо він: 1) заінтересований у результатах справи, перебуває або перебував у шлюбі з кимось з його учасників, є родичем або свояком до другого коліна по боковій лінії або 2) брав участь у розгляді даної справи згідно зі своїми службовими чи професійними обов'язками1.
З питань своїх повноважень Конституційний Суд приймає рішення й висновки. Рішення він приймає за результатами розгляду справ щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради, актів Президента, актів Кабінету Міністрів, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Закон України про Конституційний Суд встановлює такі правила, що висновки Конституційний Суд дає у справах з питань офіційного тлумачення Конституції та законів України; про відповідність Конституції України чинних міжнародних
1 Савенко М. Статус судді Конституційного Суду України // Вісник Конституційного Суду України. • . №2(4). —С. 54-61.
• 1998.
267
договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Раді: для надання згоди на їх обов'язковість; щодо додержання конституційної процедурі: розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.
Рішення приймаються, висновки даються Конституційним Судом поіменним голосуванням шляхом опитування суддів Конституційного Суду. Судді Конститу цінного Суду не мають права утримуватися від голосування. Рішення й висновки мотивуються письмово, підписуються окремо суддями Конституційного Суду, як: голосували за їх прийняття і які голосували проти їх прийняття, та оприлюднюють, про що прямо говориться в рішеннях Суду. Окрема думка судді Конституційного Суду, який підписав рішення чи висновок, викладається ним у письмовій формі п додається до рішення чи висновку Конституційного Суду. Рішення і висновки Конституційного Суду підписуються не пізніше семи днів після прийняття рішення, дачі висновку і офіційно оприлюднюються наступного робочого дня після її підписання.
Рішення й висновки Конституційного Суду є остаточними і не підлягають оскарженню (п. 6 ст. 66 Закону України «Про Конституційний Суд України»). Бонне обов'язковими до виконання. Копії рішень і висновків Конституційного Суду України надсилаються наступного робочого дня після їх офіційного оприлюднення суб'єкту права на конституційне подання чи конституційне звернення, з ініціативи якого розглядалася справа, до Міністерства юстиції України, а також до органу влади, що прийняв правовий акт, який був предметом розгляду в Конституційному Суді.
У разі необхідності Конституційний Суд може визначити у своєму рішенні, висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні державні органи обов'язки у забезпеченні виконання рішення, додержання висновку, має право зажадати від органів, зазначених у цій статті, письмового підтвердження виконання рішення, додержання висновку Конституційного Суду. Невиконання їх рішень та недодержання висновків тягнуть за собою відповідальність згідно з законом.
Цікаво, що в країнах з американською формою правосуддя рішення судів загальної юрисдикції є обов'язковими лише для сторін у конкретній справі при перевірці конституційності правового акта. Визнання акта неконституційним у цьому випадку не тягне за собою його скасування, це може зробити лише орган, який його прийняв1.
У країнах з європейською формою конституційного правосуддя рішення органів конституційної юрисдикції про визнання правового акта неконституційним скасовує його і є обов'язковим для всіх державних органів, фізичних і юридичних осіб. Однак у деяких країнах (Австрія, Польща, Словаччина) рішення органів конституційного правосуддя про неконституційність законів не є остаточними. Ці рішення повинні подаватись на затвердження до парламенту, який кваліфікованою більшістю може відхилити рішення органу конституційної юрисдикції (Іспанія). В
1 Гольдман Р., Лентовска 3., Франковски С. Верховини суд США. Право й свободи граждан. — М: Бета, 1988. — С. 15-38.
268
інших — парламент або президент мають право відкладального вето стосовно рішень органів конституційного правосуддя, які можуть подолати вето при повторному розгляді кваліфікованою більшістю голосів їх членів1.
З метою усунення можливості повторного прийняття парламентом закону, визнаного неконституційним, Закон про Конституційний Суд Російської Федерації встановлює норму, згідно з якою юридична сила постанови Конституційного Суду Російської Федерації про визнання акта неконституційним не може бути подолана повторним прийняттям цього ж акта (ст. 79).
Важливе значення має питання про те, з якого моменту втрачає чинність нормативний акт, визнаний органом конституційного правосуддя неконституційним. У зарубіжних країнах існує кілька варіантів законодавчого вирішення даного питання. В одних країнах нормативний акт визнається нечинним з певної дати в майбутньому, вказаному в рішенні органу конституційної юрисдикції (Австрія, Польща, Словаччина та ін.). В інших — з моменту прийняття рішення органом конституційного правосуддя.
Так, у ст. 152 Конституції України та ст. 73 Закону України «Про Конституційний Суд України» підкреслюється, що закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України, або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, прийняття або набрання ними чинності.
Закони, інші правові акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність. Матеріальна чи моральна шкода, завдана фізичним або юридичним особам актами і діями, що визнані неконституційними, відшкодовується державою у встановленому законом порядку.
У ряді держав конституційні суди можуть визнати неконституційним не лише той акт, що оспорюється, але й акт, на якому він заснований. Так, якщо Конституційний Суд Німеччини, розглядаючи конституційну скаргу на рішення органу виконавчої влади або суду, визнає, що акт, який оспорюється, заснований на не відповідному закону акті, він зобов'язаний визнати і його неконституційним та таким, що не має юридичної сили. В Іспанії в таких випадках палата Конституційного Суду, яка розглядає справу, повинна передати питання про перевірку конституційності закону на пленарне засідання. І тільки на пленарному засіданні Конституційний Суд своїм рішенням може визнати даний закон неконституційним.
Не порушуючи перевірку конституційності закону або підзаконного акта за власною ініціативою, конституційні суди в деяких державах можуть включити їх до числа тих, що перевіряються, якщо без звернення до таких актів неможна винести рішення, а 'їх конституційність викликає у суду сумнів. Конституційний Суд Австрії, наприклад, зобов'язаний оцінити відповідність Конституції закону, який повинен слугувати підставою для його рішення, якщо конституційність цього закону викликає у суду сумнів. На практиці Конституційний Суд, вивчаючи звернення, сам відбирає ті закони, які можуть бути предметом перевірки щодо конституційності.
Боботов В. С. Конституционная юстиция. — М., 1994. — С. 62-95.
269
Закон про Конституційний Суд України регулює підстави для відкриття нового провадження у справі. Згідно зі ст. 68 Закону Конституційний Суд України відкриває нове провадження у справі за умови виявлення нових обставин, які не були предметом його розгляду, але існували на час розгляду і прийняття рішення або дачі висновку.
§ 4. Порядок діяльності Конституційного Суду України і процедури розгляду справ
До повноважень Конституційного Суду України стаття 13 Закону України «Про Конституційний Суд України» відносить прийняття рішень та надання висновків у справах щодо: 1) конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість; 3) додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту у межах, визначених статтями 111 та 151 Конституції України; 4) офіційного тлумачення Конституції та законів України.
Особливе місце у механізмі захисту прав і свобод людини і громадянина належить органам конституційного контролю та нагляду. Конституційні права і свободи сприймаються як норми Конституції та інших законів, які безпосередньо обмежують владу, а тому потрібен контрольний механізм за дотриманням владою правового статусу особи. Роль такого контрольного механізму нарівні з іншими органами державної влади та організаціями здійснюють й органи конституційної юрисдикції.
У деяких країнах світу (Австрія, Іспанія, Росія, ФРН) ці органи наділяються також повноваженнями щодо захисту прав і свобод громадян. Зокрема, частина 4 ст. 125 Конституції Російської Федерації встановлює, що Конституційний Суд розглядає скарги про порушення конституційних прав і свобод громадян. Захист прав і свобод громадян органами конституційної юстиції останнім часом набуває дедалі більшого поширення через процедуру конституційної скарги в Угорщині, Грузії, Кореї, Словенії, Чехії, Югославії.
В Україні здійснення захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина Конституційним Судом України прямо не передбачено законом. Однак це не означає, що даний орган взагалі не захищає права і свободи громадян. Забезпечення захисту прав і свобод людини випливає із завдання Конституційного Суду України: гарантувати верховенство Конституції України на всій території держави. Норми щодо прав і свобод людини і громадянина також включені до Основного Закону. Таким чином, забезпечуючи верховенство Конституції України, Конституційний Суд України забезпечує пріоритет її норм щодо прав і свобод над іншими нормативно-правовими актами. Такі повноваження випливають і з тексту присяги судді Конституційного Суду України, в якій судді зобов'язуються «захищати
270
конституційний лад держави, конституційні права та свободи людини і громадянина» (ст. 17 Закону України «Про Конституційний Суд України»), глави 12 Закону «Особливості провадження у справах щодо відповідності: положень чинних правових актів, зазначених у пункті 1 ст. 13 цього Закону, конституційним принципам і нормам стосовно прав та свобод людини і громадянина», а також і з глави «Особливості провадження у справах щодо конституційності правових актів, якими суперечливо регулюється порядок реалізації конституційних прав та свобод людини і громадянина», Закону України «Про Конституційний Суд України».
За твердженням суддів Конституційного Суду України М. Д. Савенка та В. П. Тихого, вчених Ю. М. Тодики, О. В. Марцеляка та ін., Конституційний Суд України самим фактом свого створення і діяльності покликаний гарантувати політичну і правову стабільність суспільного життя, надійно охороняти права і свободи громадян, захищати, а не засуджувати. В епіцентрі його юрисдикції знаходяться основні права, людська гідність1.
Здійснюючи контроль за відповідністю Конституції України законів та інших правових актів, Конституційний Суд України може визнати їх чи окремі положення неконституційними, якщо вони не відповідають Основному Закону. Визнані неконституційними закони, інші правові акти втрачають чинність, а якщо їх дією було порушено конституційні права та свободи людини і громадянина, вони фактично поновлюються рішенням суду.
На захист прав і свобод людини і громадянина спрямовані також і рішення з питань офіційного тлумачення Конституції України та законів України. Зокрема, у справі за конституційним зверненням громадянки Дзюби Г. П. Конституційний Суд України дав тлумачення частини другої ст. 55 Конституції України, яку треба розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемлюють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді2.
Можливості Конституційного Суду України щодо захисту прав та свобод людини і громадянина певною мірою обмежені встановленими формами конституційного контролю — абстрактним, факультативним, наданням громадянам правом звертатися до Суду лише з представницьких питань офіційного тлумачення Конституції України та законів України. Підстави для їх звернення також обмежені певними умовами, зокрема, наявністю неоднозначного застосування одних і тих самих положень Конституції України чи законів України судами України, іншими органами державної влади. Безпосередньо звернутися до Конституційного Суду
1 Тодика Ю. М., Марцеляк О. В. Конституційний Суд України і прокуратура в конституційно-правовому механізмі забезпечення основних прав громадян. — X., 1996; Савенко М. Забезпечення прав і свобод людини і громадянина та їх захист органами конституційної юрисдикції // Право України. — 1988. — № 2. — С. 3-9.
2 Вісник Конституційного Суду України. — 1998. — № 1. — С. 6.
271
з питань конституційності законів або інших правових актів вони не можуть, але це може зробити в їхніх інтересах Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, якому таке право надано.
Аналіз ст. ІЗ Закону дає підстави для висновку, що Конституційний Суд України, здійснюючи конституційне провадження, вирішує виключно питання права, в зв'язку з чим судді повинні утримуватися від встановлення та дослідження фактичних обставин у всіх випадках, що входить до компетенції інших судів або органів.
Діяльність Конституційного Суду України ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, рівності прав суддів, гласності, повного і всебічного розгляду справ та обґрунтованості прийнятих ним рішень (ст. 4 Закону України «Про Конституційний Суд України»).
Судді Конституційного Суду України, здійснюючи свої повноваження, є незалежними і підкоряються лише Конституції України та керуються Законом України «Про Конституційний Суд України», іншими законами України, крім тих законів або їх окремих положень, що є предметом розгляду Конституційного Суду України.
У своїй діяльності суддя виступає особисто та не представляє жодних державних чи громадських органів, політичних партій чи рухів, державних, громадських, інших підприємств, установ та організацій, посадових осіб, державних та територіальних утворень, націй, соціальних груп.
Рішення Конституційного Суду України виражають відповідну Конституції правову позицію суддів. Судді приймають рішення в умовах, які виключають сторонній вплив на свободу їх волевиявлення. Вони не мають права запрошувати чи одержувати від будь-кого вказівки з питань, прийнятих до попереднього вивчення або тих, що розглядаються судом. Будь-яке втручання в діяльність Конституційного Суду України не допускається і тягне за собою передбачену законом відповідальність.
Незалежність судді Конституційного Суду України забезпечується недоторканністю його особи. Суддя Конституційного Суду не може бути затриманий чи заарештований без згоди Верховної Ради України до винесення обвинувального вироку судом. Він не несе юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання, за винятком відповідальності за образу чи наклеп при розгляді справ, прийнятті рішень та дачі висновків Конституційним Судом України.
Розгляд справ у Конституційному Суді, прийняття рішень та висновків здійснюється колегіальне. Рішення приймається тільки тими суддями, які брали участь у розгляді справи в судовому засіданні.
У Законі України «Про Конституційний Суд України» встановлені приводи та підстави щодо розгляду справи. Приводом звернення до Конституційного Суду України е конституційне подання або конституційне звернення. Конституційне подання—це письмове клопотання до Конституційного Суду України про визнання правового акта чи його окремих положень неконституційними, про визначення конституційності міжнародного договору, про необхідність офіційного тлумачення Конституції та законів України, а також звернення Верховної Ради про надання висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.
272
Суб'єктами права на конституційне подання з питань прийняття рішень Конституційним Судом України щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим є Президент України, не менш як сорок п'ять народних депутатів України (підпис депутата не відкликається), Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим.
Суб'єктами права на конституційне подання з питань надання висновків Конституційним Судом України є: 1) щодо відповідності Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що віднесені до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість, — Президент України, Кабінет Міністрів України; 2) стосовно додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту — Верховна Рада України; 3) щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України — Президент України не менш як сорок п'ять народних депутатів України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховний Суд України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування (ст. ст. 40,41 Закону).
Конституційне звернення — це письмове клопотання до Конституційного Суду України про необхідність офіційного тлумачення Конституції та законів України з метою забезпечення реалізації чи захисту конституційних прав та свобод людини і громадянина, а також прав юридичної особи. Суб'єктами права на конституційне звернення з питань надання висновків Конституційним Судом України щодо офіційного тлумачення Конституції та законів України є громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи в Україні.
Конституційне подання і конституційне звернення мають відповідати вимогам, передбаченим Конституцією України та відповідним статтям Закону України «Про Конституційний Суд України».
Конституційний Суд України має право відмовити у відкритті провадження у справі на таких підставах: відсутність встановленого законодавством права на конституційне подання чи конституційне звернення; невідповідність конституційного подання, конституційного звернення вимогам, передбаченим законодавством; непідвідомчість Конституційному Суду України питань, порушених у конституційному поданні або конституційному зверненні.
Отже, якщо конституційне подання, конституційне звернення відповідають вимогам Закону як за формою, так і за змістом, то Конституційний Суд України приймає їх до свого розгляду, тобто може розглянути їх у судовому засіданні і винести вмотивоване рішення.
З метою раціональної організації роботи у складі Конституційного Суду України утворюються колеги суддів для розгляду питань щодо відкриття провадження у справах за конституційними поданнями та колегії суддів для розгляду питань щодо відкриття провадження у справах за конституційними зверненнями.
Колегія суддів Конституційного Суду України у справах за конституційними поданнями більшістю голосів суддів, які входять до її складу, приймає процесуальну
273
ухвалу про відкриття провадження у справі в Конституційному Суді України або про відмову у такому провадженні.
У разі прийняття Колегією суддів Конституційного Суду України процесуальної ухвали про відмову у відкритті провадження у справі секретар Колегії суддів направляє матеріали Голові Конституційного Суду України для розгляду справи на засіданні Конституційного Суду України.
Колегія суддів Конституційного Суду України у справах за конституційними зверненнями приймає процесуальну ухвалу про відкриття провадження у справі в Конституційному Суді України або про відмову у такому провадженні в порядку, встановленому статтею 48 Закону України «Про Конституційний Суд України».
Конституційний Суд на своїх засіданнях розглядає питання щодо відкриття провадження у справі в Конституційному Суді України у разі прийняття Колегією суддів Конституційного Суду України процесуальної ухвали про відмову у відкритті такого провадження.
У разі прийняття на засіданні Конституційного Суду України процесуальної ухвали про відкриття провадження у справі в Конституційному Суді України ця справа вноситься Головою Конституційного Суду України на розгляд пленарного засідання Конституційного Суду України. Прийнята Конституційним Судом України на його засіданні процесуальна ухвала про відмову у відкритті провадження у справі в Конституційному Суді України є остаточною.
На засіданнях Конституційного Суду України розглядаються всі питання, що потребують вирішення Конституційним Судом України, крім тих, що вирішуються на його пленарних засіданнях, відповідно до Закону України «Про Конституційний Суд України». Засідання Конституційного Суду України є повноважним, якщо на ньому присутні не менше одинадцяти суддів Конституційного Суду.
Рішення Конституційного Суду України на його засіданнях приймається, якщо за це рішення проголосувало більше половини суддів Конституційного Суду, які брали участь у засіданні.
Конституційний Суд на своїх пленарних засіданнях розглядає справи, провадження в яких відкрито за конституційними поданнями та конституційними зверненнями, а також інші питання, віднесені до розгляду Конституційним Судом України на його пленарних засіданнях Законом. На пленарних засіданнях Конституційним Судом України приймаються рішення у справах, передбачених пунктом 1 статті 13, та даються висновки у справах, передбачених пунктами 2, 3, 4 статті 13 Закону України «Про Конституційний суд України».
Пленарне засідання Конституційного Суду України є повноважним, якщо на ньому присутні не менше дванадцяти суддів Конституційного Суду України.
Рішення Конституційного Суду України приймаються та його висновки даються на пленарному засіданні, якщо за них проголосувало не менше десяти суддів Конституційного Суду України.
Колегія суддів під час підготовки справи, а Конституційний Суд у процесі провадження у справі мають право витребувати від Верховної Ради України, Президента України, Прем'єр-міністра України, Генерального прокурора України, суддів, органів державної влади, органів Автономної Республіки Крим, органів
274
місцевого самоврядування, посадових осіб, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, політичних партій та інших об'єднань громадян і окремих громадян необхідні документи, матеріали та інші відомості, що стосуються справи.
Колегія суддів Конституційного Суду під час підготовки справи, Конституційний Суд України у процесі провадження у справі в разі необхідності призначають експертизу в справі і вирішують питання щодо залучення до участі в конституційному провадженні експертів.
Колегія суддів Конституційного Суду України під час підготовки справи, Конституційний Суд України у процесі провадження у справі мають право викликати посадових осіб, експертів, свідків, представників за законом та уповноважених за дорученням, громадян, участь яких повинна забезпечити об'єктивний і всебічний розгляд справи.
Ухилення без поважних причин від з'явлення у Колегію суддів Конституційного Суду України чи в Конституційний Суд України, а так само відмова надати необхідні документи, матеріали та інші відомості або 'їхумисне приховування тягнуть за собою відповідальність винних осіб за законом.
У Конституційному Суді України провадження ведеться, рішення, ухвали приймаються, висновки даються та оприлюднюються державною мовою.
Учасники конституційного провадження, які не володіють державною мовою, мають право користуватися послугами перекладача. Про свої наміри користуватися послугами перекладача учасники конституційного провадження своєчасно повідомляють Конституційний Суд України.
Глава 8 Закону «Про Конституційний Суд України» до його повноважень відносить прийняття рішень та висновків і встановлює їх зміст.
Конституційний Суд України за результатами розгляду справ щодо конститу-ційності законів та інших правових актів Верховної Ради У країни, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим приймає рішення.
Конституційний Суд України може визнати неконституційним правовий акт повністю або в окремій його частиш. У разі, якщо в процесі розгляду справи за конституційним поданням чи конституційним зверненням виявлено невідповідність Конституції України інших правових актів (їх окремих положень), крім тих, щодо яких відкрито провадження у справі і які впливають на прийняття рішень чи надання висновку у справі, Конституційний Суд України визнає такі правові акти ('їх окремі положення) неконституційними.
Конституційний Суд України дає висновки у справах з таких питань: офіційного тлумачення Конституції України та законів України; про відповідність Конституції України чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість; щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту.
Рішення приймаються, висновки даються Конституційним Судом України поіменним голосуванням шляхом опитування суддів Конституційного Суду України.
Пропозиції суддів Конституційного Суду України до проекту рішення чи висновку голосуються у порядку надходження.
275
Судді Конституційного Суду України не мають права утримуватися від голосування.
Рішення і висновки Конституційного Суду мотивуються письмово, підписуються окремо суддями Конституційного Суду, які голосували за їх прийняття і які голосували проти їх прийняття, та оприлюднюються. Вони є остаточними і не підлягають оскарженню.
Підписання суддею Конституційного Суду рішення, висновку Конституційного Суду України є обов'язковим.
Окрема думка судді Конституційного Суду, який підписав рішення чи висновок Конституційного Суду, викладається суддею Конституційного Суду України у письмовій формі і додається до рішення чи висновку Конституційного Суду.
Закон України «Про Конституційний Суд України» (розділ III) регулює особливості конституційного провадження з певних категорій справ. Так, Закон встановлює порядок провадження у справах щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради, актів Президента, актів Кабінету Міністрів, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Суб'єкти права на конституційне подання з цих питань направляють до Конституційного Суду конституційні подання, в яких викладаються аргументи і стверджується про неконституційність відповідних актів, визначають до трьох представників для участі у розгляді справи. Конституційний Суд обов'язково залучає до участі в провадженні у справі представників органів влади, акти яких оспорюються щодо їх конституційності. У разі, якщо ці акти або їх окремі положення визнаються такими, що не відповідають Конституції України, вони оголошуються нечинними і втрачають чинність від дня прийняття Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.
Особливостями провадження у справах щодо конституційності правових актів, що викликають спір стосовно повноважень конституційних органів державної влади Автономної Республіки Крим є те, що підставою для конституційного подання є наявність спору стосовно повноважень вказаних органів, якщо один із суб'єктів права на конституційне подання, визначених у ст. 40 Закону України «Про Конституційний Суд України» (Президент, не менше як сорок п'ять народних депутатів України, Верховний Суд, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, Верховна Рада Автономної Республіки Крим), вважає, що правові акти, якими встановлено повноваження зазначених органів, не відповідають Конституції України. У резолютивній частині рішення Конституційного Суду дається висновок щодо конституційності правового акта, яким встановлено повноваження конституційних органів державної влади України, органів влади Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування (ст. 75-77 Закону).
Особливість розгляду справ щодо конституційності актів про призначення виборів, всеукраїнського референдуму чи місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим, полягає в тому, що конституційне подання з питань надання висновків щодо конституційності зазначених актів може бути направлено до Конституційного Суду України в строк не пізніше одного місяця від дня офіційного оголошення дати призначення, відміни або відстрочення у встановленому порядку виборів, всеукра-
276
інського референдуму чи місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим. Предметом розгляду Конституційним Судом України є питання щодо конституціиності правових актів Верховної Ради України, актів Президента України та правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим про призначення виборів, всеукраїнського референдуму чи місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим. У разі визнання таких актів неконституційними у рішенні Конституційного Суду України зазначається про припинення діяльності всіх органів, що були створені для проведення цих виборів чи референдумів, про знищення бюлетенів, агітаційних матеріалів і про припинення фінансування заходів щодо проведення виборів чи референдумів та повернення державі перерахованих, але не використаних коштів (ст. ст. 78-81 Закону).
Підставами для порушення питання про відкриття провадження у справі щодо відповідності норм чинного законодавства принципам і нормам Конституції України стосовно прав і свобод людини і громадянина є наявність спірних питань щодо конституціиності прийнятих і оприлюднених у встановленому порядку законів, інших правових актів, виникнення спірних питань щодо конституціиності правових актів, виявлених у процесі загального судочинства; виникнення спірних питань щодо конституціиності правових актів, виявлених органами виконавчої влади у процесі їх застосування та Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини у процесі його діяльності (ст. 82 Закону). У разі виникнення у процесі загального судочинства спору щодо конституціиності норми закону, яка застосовується судом, провадження у справі припиняється і відкривається конституційне провадження, справа розглядається Конституційним Судом України невідкладно (ст. 83 Закону).
Предметом конституційного провадження у справах щодо конституціиності норм законів, якими суперечливо регулюється порядок реалізації конституційних прав та свобод людини і громадянина, є вирішення спірних питань конституціиності норм двох чи більше законів або актів міжнародного права, визнаних обов'язковими на території України, що встановлюють різний порядок реалізації одних і тих самих конституційних прав та свобод, чим суттєво обмежуються можливості їх використання. У рішенні Конституційного Суду України визначається, норми якого закону є конституційними, а якого — неконституційними і нечинними (ст. ст. 84-85 Закону).
Відповідно до ст. 86 Закону Конституційний Суд розглядає справи і дає висновки щодо конституціиності чинних міжнародних договорів України та міжнародних договорів України, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість. Питання щодо конституціиності чинного міжнародного договору розглядається Конституційним Судом України за конституційним поданням Президента України, Кабінету Міністрів України. У разі надання висновків про невідповідність міжнародного договору Конституції України Конституційний Суд України у цьому ж провадженні вирішує також питання щодо неконституційності цього договору чи його окремих частин. Питання стосовно конституціиності міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов'язковість, розглядаються Конституційним Судом України за конституційним поданням Президента України, Кабінету Міністрів України до прийняття
277
81:1
Верховною Радою України відповідного закону. Відкриття конституційного провадження у цих справах припиняє розгляд Верховною Радою України питання щодо надання згоди на їх обов'язковість (ст. 87-89 Закону).
Підставою для відкриття конституційного провадження у справі щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту е конституційне подання Верховної Ради України з даного питання. До зазначеного конституційного подання Верховної Ради України додаються такі документи та матеріали: щодо ініціювання питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту; про створення та діяльність спеціальної тимчасової слідчої комісії Верховної Ради України для проведення розслідування, висновки і пропозиції цієї комісії; про розгляд Верховною Радою України висновків і пропозицій тимчасової слідчої комісії; рішення Верховної Ради України про звинувачення Президента Українку вчиненні державної зради або іншого злочину; рішення Верховної Ради України про звернення до Конституційного Суду України.
Відставка Президента України за власним бажанням, якому пред'явлено звинувачення, є підставою для закриття конституційного провадження у справі. Притягнення цієї особи до судової відповідальності здійснюється в такому разі у загальному порядку.
Конституційний Суд України дає висновок у справі щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту відповідно до ч. 6 ст. 111 Конституції України.
У рішенні Конституційного Суду України за справою стосовно конституційного подання Президента України щодо відповідності Конституції України Постанови Верховної Ради України від 1 жовтня 1996 року «Про тлумачення статті 98 Конституції України» (справа щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України) від 11 липня 1997 року підкреслюється, що спеціальне повноваження на офіційне тлумачення Конституції Укра'їни та законів України з прийняттям Конституції України 1996 року набуло принципово нового вирішення: з ведення Верховної Ради України воно було передане до повноважень Конституційного Суду України (п. 2 ст. 150 Конституції України), який згідно зі статтею 147 Конституції України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Ці зміни зумовлені переходом до нового порядку здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (ч. 1 ст. 6 Конституції України), органи яких взаємодіють між собою на підставі конституційне закріпленої системи стримувань і противаг, здійснюючи свої повноваження у межах, встановлених Конституцією України, і відповідно до законів України (ч. 2 ст. 6 Конституції України)1.
Підставами для звернення до Конституційного Суду України про офіційне тлумачення Конституції України та законів України у формах конституційного подання і конституційного звернення є відповідно: практична необхідність у з'ясуванні або роз'ясненні, офіційному тлумаченні положень Конституції України та
Там само. —1997. — № 2. — С. 23-26.
278
законів України (ч. 1 ст. 93 Закону України «Про Конституційний Суд України») або наявність неоднозначного застосування положень Конституції України або законів України судами України, іншими органами державної влади, якщо суб'єкт права на конституційне звернення вважає, що це може спричинитися або призвело до порушення його конституційних прав і свобод (ст. 94 Закону України «Про Конституційний Суд України»).
Розгляд Конституційним Судом України справ про офіційне тлумачення Конституції України та законів України — це певний процес, який, за правильним зауваженням судді Конституційного Суду України В. П. Тихого, характеризується певною стадійністю . Перша стадія — це звернення до Конституційного Суду України суб'єкта права на конституційне подання або конституційне звернення з письмовим клопотанням про необхідність офіційного тлумачення статей (окремих положень) Конституції України або законів України, тлумачення яких має бути надане Конституційним Судом України (ст. ст. 39, 42 Закону); друга стадія — це попередня підготовка суддею Конституційного Суду України питань для 'їх розгляду Колегією суддів Конституційного Суду України та Конституційним Судом України; третя — перевірка Колегією суддів Конституційного Суду України або Конституційним Судом України на їх засіданнях конституційного подання (звернення) щодо необхідності в офіційному тлумаченні і прийняття Колегією суддів Конституційного Суду України або Конституційним Судом України рішення про відкриття провадження у справі; четверта, центральна, стадія — розгляд справи на пленарному засіданні Конституційного Суду України.
На відкритому пленарному засіданні розглядаються представлені суб'єктом права на конституційне подання чи конституційне звернення обґрунтування необхідності в офіційному тлумаченні окремих положень Конституції України або законів України, щодо яких було подано конституційне подання чи конституційне звернення. На закритому пленарному засіданні Конституційного Суду України застосовуються спеціальні способи і прийоми тлумачення змісту вказаних правових норм, розробляється, мотивується, розглядається і приймається рішення Конституційного Суду України, у резолютивній частині якого офіційно тлумачаться (роз'ясняються) положення Конституції України або законів України, щодо яких було подано конституційне подання чи конституційне звернення. При цьому офіційне тлумачення законів України передбачає з'ясування питання 'їх відповідності Конституції України (конституційності). Якщо буде встановлено, що закон не відповідає Конституції України, суперечить їй, він визнається неконституційним.
Рішення Конституційного Суду України про офіційне тлумачення має містити такі реквізити: найменування, дату і місце прийняття, номер; персональний склад суддів Конституційного Суду України, які брали участь у розгляді справи; перелік учасників судового засідання; зміст конституційного подання; повну назву положення Конституції України або законів України, які офіційно тлумачаться, з посиланням на дату прийняття, порядковий номер, за яким Верховною Радою України прийнято закон; положення Конституції України, якими керувався
Тихий В. Офіційне тлумачення Конституції та законів України // Вісник Конституційного Суду України.
— 1998. — 4(6). — С. 38-45.
279
Конституційний Суд України, приймаючи рішення; мотивувальну частину; резолютивну частину, в якій офіційно тлумачаться (роз'яснюються) положення Конституції України та законів України, щодо яких було подане конституційне поданнями конституційне звернення; обов'язкове зазначення того, що рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і оскарженню не підлягає.
Нарешті, остання стадія — це офіційне оприлюднення рішення Конституційного Суду України, яке разом з окремими думками суддів Конституційного Суду України публікуються у «Віснику Конституційного Суду України», в інших офіційних виданнях України, зокрема в «Офіційному віснику України», «Урядовому кур'єрі».
Загальнообов'язковість офіційного тлумачення Конституції України та законів України Конституційним Судом України прямо передбачена частиною другою статті 150 Конституції України.
Офіційне тлумачення Конституції України та законів України Конституційним Судом України у контексті статті 150 Конституції України оформляється, як у мотивувальній, так і в резолютивній частинах спеціального акта Конституційного Суду України — рішенні, і має самостійне значення.
РОЗДІЛ XII
ОРГАНИ ПРАВОСУДДЯ В УКРАЇНІ
§ 1. Судова влада: поняття, основні ознаки та функції
Конституція України вперше на конституційному рівні закріпила судову владу як рівноправну і самостійну в системі двох інших гілок влади — законодавчої і виконавчої (ст. 6), Але щоб це сталося потрібні були сторіччя. З давніх-давен у суспільстві виникали суперечки з різних питань. Вже тоді існувала потреба у судових засобах вирішення таких суперечок, а також у справедливому покаранні злочинців. «Давні царі, — писав з цього приводу відомий державознавець М. М. Коркунов, — були насамперед суддями, а не законодавцями, і в первісному суспільстві була повністю відсутня уява про можливість довільно змінити встановлені зачатки права. Початковою точкою прояву державного володарювання було судове рішення, а не закон»1.
Проте історично відносини у суспільстві визначалися навіть не судовим рішенням, а звичаєм. Звернення про вирішення суперечок було, передовсім, прерогативою старійшин роду, які виступали третейськими арбітрами. У більшості випадків виконання рішення забезпечувалося авторитетом старійшин роду. Якщо цього не вистачало, люди нерідко вдавалися до сили. Але вже в Стародавній Греції зародилися сумніви стосовно доцільності поєднання владних і судових функцій в одних руках. Аристотель, зокрема, розглядав суд як відносно самостійний елемент володарювання. Він класифікував тодішні грецькі суди за видами і підвидами діяльності, звернув увагу на порядок формування судів та можливості об'єктивного вирішення ними суперечок2.
Проблема місця і ролі судової влади в суспільстві набула особливого значення в Західній Європі періоду буржуазних революцій. Плідними тут були висловлювання ІД. Монтеск'є — загальновизнаного теоретика концепції розподілу влад. На його думку, перша влада — законодавча — видає і скасовує закони, друга — виконавча — відає зовнішніми зносинами і забезпечує безпеку держави, третя — судова — карає злочинців та стримує зіткнення двох перших влад. Судова влада при цьому може виконати дане призначення тільки за умови її самостійного існування. Якщо ж вона об'єднана із законодавчою владою, життя і свобода суб'єктів наражатимуться на свавільний контроль, суддя тоді перетворюється у законодавця. Якщо ж вона об'єднана з виконавчою владою, суддя може чинити з усією люттю гнобителя3.
В історії української державності перші спроби конституційного закріплення судової влади пов'язані з Конституцією прав і вольностей Війська Запорозького Пилипа Орлика (1710 р.). Тут були закладені певні засади щодо розподілу влади. Судові функції, зокрема, надавалися гетьманському урядові, який одночасно здійснював і виконавчу владу.
1 Коркунов Н. М. Русское государственное право. — СПб., 1909. — Т. 1. — С. 18.
2 Див.: Аристотель. Политика. — М., 1993. — С. 95.
3 Див.: Монтескье Ш. О духе законов. — СП6., 1900. — С. 156.
281
Ідея створення в Україні справедливого суду знайшла своє відображення у III Універсалі Української Центральної Ради (1917 р.), а потім у Конституції Української Народної Республіки (1918 р.). Вона фактично виходила з принципу розподілу влади, згідно з яким судова влада в рамках цивільного, кримінального та адміністративного законодавства мала здійснюватись виключно судовими установами. Також там йшлося про повноту, законність та інші принципи провадження правосуддя в Україні.
У радянський період ні в Конституції Української Соціалістичної Радянської Республіки 1919 р., ні в Конституції (Основному Законі) Української Радянської Соціалістичної Республіки 1937 р., ні в Конституції УРСР 1978 р. принцип розподілу влад не знайшов свого втілення. У них була закріплена судова система, але нічого не говорилося про судову владу як окрему гілку влади. Принцип розподілу влад знайшов своє відображення в Декларації про державний суверенітет України.
Істотний крок вперед було зроблено у зв'язку з підписанням 8 червня 1995 р. Конституційного договору «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», за яким державна влада в Україні будується на засадах її розподілу на законодавчу, виконавчу і судову. Останню здійснюють тільки суди. Конституційний Суд України, загальні та арбітражні суди становлять судову систему України (ст. 36). Таким чином, поняття «судова влада» у сучасному його розумінні уперше з'явилося в нашому законодавстві саме у вказаному договорі. Це була преамбула до закріплення даного поняття в Конституції України 1996 р.
Судова влада — це вид влади. Державну владу здійснюють відповідні органи. Влада — це не тільки та чи інша установа, посадові особи, але й ті функції, які їй притаманні, здійснення цих функцій та їх реалізація.
Аналізуючи поняття «судова влада», К. Ф. Гуценко вважає, що буде помилкою зведення судової влади до суду як до державного органу. Владою є те, що даний орган може і здатен зробити. По суті, це повноваження, функції, але не виконавець. В. І. Швецов вважає, що «виходячи з семантики слова «влада», слід розуміти не як орган або систему органів, що їх здійснюють, а як право, засноване на законі можливість цих органів виконувати відповідні діяння і саме виконання цих діянь»1.
Більшість сучасних дослідників судової влади визначають її як сукупність судів, що здійснюють правосуддя. Інші ототожнюють судову владу з методом її реалізації — правосуддям. Поняття «судова влада» і «правосуддя» є близькими, але не тотожними. Основу судової влади складає сукупність судових органів, наділених відповідними повноваженнями. Головним призначенням цих органів є розв'язання правових конфліктів: між людьми, людиною і державою, різними структурами держави. Отже, судовій владі належить особлива роль — бути арбітром у спорах про право. Суб'єктом судової влади є суд, наділений притаманними лише йому повноваженнями впливати на поведінку людей і соціальні процеси.
Владні відносини як елемент судової влади, крім того, характеризуються: наявністю правових норм, які надають суду можливість виносити рішення, обов'язкові
І
Судоустройство й правоохранительньїе органи в Российской Федерации : Учебник / Под ред.
В. Й. Швецова. — М., 1996. — С. 24.
282
для виконання; вираженням до усіх учасників відносин волі суду, забезпеченої Застосуванням правових санкцій у разі невиконання цієї волі. Роль судової влади Чполягає також у стримуванні двох інших гілок влади в рамках законності, у праві здійснення конституційного нагляду і судового контролю за ними.
Правосуддя передбачає законодавче регулювання всього порядку діяльності суду шляхом встановлення процесуальної процедури, що гарантує права і свободи особистості, законність та справедливість рішень суду.
Суди здійснюють судову владу самостійно, незалежно, підкоряючись тільки конституції та закону. Правосуддя в Україні здійснюється виключно судами в установленій законом процесуальній формі. Воно здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції безпосередньо за участю народу через народних засідателів та присяжних.
Важлива функція судової влади — здійснення правосуддя. Правосуддя — виключна компетенція судової влади. Крім здійснення правосуддя, судова влада включає й ряд інших повноважень, що належать їй та реалізуються нею.
До числа інших, крім правосуддя, повноважень судової влади її різноманітним гілкам також належать: конституційний контроль; контроль за законністю та обґрунтованістю рішень та дій державних органів, посадових осіб та державних службовців у випадках їх оскарження до суду; контроль за законністю та обґрунтованістю арештів і затримань, застосованих органами дізнання та попереднього слідства; санкціонування проведення дій, пов'язаних з обмеженням прав громадян, передбачених ст. ст. 29, ЗО та 31 Конституції України, роз'яснення щодо питань судової практики; участь у формуванні суддівського корпусу тощо.
Судова влада здійснюється засобами конституційного, цивільного, адміністративного, кримінального та арбітражного правосуддя. Вона заснована на праві і реалізується шляхом застосування права для вирішення конкретних ситуацій, що ^виникають у суспільстві та вимагають втручання суду. Компетенція судової влади врегульована Конституцією та законами.
Таким чином, судова влада є наданням спеціальним органам держави — судам — повноважень у вирішенні віднесених до їх компетенції питань, що виникають у процесі застосування права, та реалізація цих повноважень шляхом конституційного, цивільного, кримінального, адміністративного та арбітражного правосуддя з додержанням процесуальних форм, які створюють гарантію законності та справедливості рішень, що приймаються судами.
Інше розуміння терміна «судова влада», як суду чи системи судів, також правомірно, але вживається за звичаєм для визначення місця судів серед інших державних органів, при характеристиці устрою судової системи та основ її діяльності (див. розділ VIII Конституції України).
Судова влада як визначена функція суду має ряд основних ознак.
1. Судова влада — вид державної влади. Вона здійснюється державними органами, виражає державну волю, її складають державно-владні повноваження. На відміну від інших видів влади, що реально впливають на життя людей (батьківська влада,
Значна кількість процесуалістів, проте, розглядає арбітражне правосуддя як різновид цивільного.
283
влада вихователя, «влада натовпу», влада громадської думки, влада засобів масової інформації — «четверта влада»), судова влада — одна з трьох гілок державної влади, що встановлена Конституцією та іншими законами.
2. Судова влада належить тільки судам — державним органам, що утворюються у встановленому законом порядку, формується з людей, здатних на базі відповідної підготовки та своїх особистих якостей здійснювати правосуддя і реалізовувати судову владу в інших формах. До складу суду, окрім суддів, які діють на професійній основі, можуть входити представники народу, які тимчасово виконують, свої функції в участі з відправлення правосуддя. Але суд не уявляється без суддів, які здійснюють правосуддя на професійній основі. Конституція встановила, що судова влада в Україні належить тільки судам в особі суддів та присяжних і народних засідателів, залучених у встановленому законом порядку до здійснення правосуддя. Відповідно до Загальної декларації прав людини 1948 р. кожній людині повинно бути гарантовано право на те, щоб його справа була розглянута гласно та з додержанням вимог справедливості незалежним і неупередженим судом (ст. 10 Декларації). Ці вимоги знаходять своє закріплення у законодавстві України.
Винятковість судової влади характеризується низкою властивостей. По-перше, це означає, що жодний інший орган державної влади і управління не має право взяти на себе компетенцію судової влади. З цього випливає, що тільки органи судової влади мають право вирішувати усі правові суперечки, тобто юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі (ст. 124 Конституції України).
По-друге, винесення рішення за конкретною справою є прерогативою суду, і це положення підкреслює винятковість судових рішень. Держава тільки суду надає право використовувати примусові повноваження державної влади, а саме: у встановленому законом порядку застосовувати цивільно-правові санкції у цивільній справі; визнавати особу винною у вчиненні злочину; призначати покарання у кримінальній справі. Рішення суду є обов'язковими для виконання усіма державними органами і посадовими особами.
По-третє, виняткове правове становище суду в системі державних органів визначається Конституцією України та іншими нормативними актами. Формування системи органів державної влади, порядок їх організації та діяльності належать до відання законодавчої влади. Не допускається створення надзвичайних та особливих судів, як про це сказано в ч. 5 ст. 125 Конституції України. Однак чинне законодавство закріплює можливість певної спеціалізації судів. Вони розрізнюватимуться за своєю предметною підсудністю та процесуальною формою правосуддя.
По-четверте, специфіка судової влади характеризується особливим порядком формування судового корпусу і притягнення суддів до відповідальності. Вимоги, що висуваються до судді, його обов'язки у здійсненні правосуддя і поза судовою діяльністю, є специфічними і чітко окресленими у чинному законодавстві.
По-п'яте, зазначеній ознаці притаманна й винятковість правового становища особи у сфері здійснення правосуддя. Саме в стадії судового розгляду права та обов'язки учасників процесу детально регламентовані й забезпечені відповідними гарантіями, зокрема передбаченими Кримінально-процесуальним кодексом України.
284
Відповідно до ст. 62 Конституції України особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду. |Цьому передує ретельне дослідження судом обставин справи, у процесі якого враховуються усі обставини, які пом'якшують чи обтяжують вину. У цьому полягає специфіка правового статусу підсудного.
Незалежність судової влади зумовлена конституційним принципом розподілу влади. Кожна з гілок влади самостійно виконує лише їй притаманні функції. Судова влада покликана захищати свободи громадян, конституційний лад України, забезпечувати відповідність актів законодавчої та виконавчої влади Конституції України. Рішення, що виносяться органами судової влади, не потребують затвердження іншими гілками влади.
Самостійність судової влади означає, що судові функції суд не поділяє з іншими органами, а рішення суду не потребує санкцій або затверджень. Суди, що здійснюють судову владу, утворюють самостійну гілку державної влади.
І. Я. Фойницький, характеризуючи судову владу Росії за Судовим статутом 1864 р., вирізнив зовнішню та внутрішню самостійність судової влади. Зовнішня самостійність означає незалежність судової влади від усіх влад, що існують у державі, а внутрішня залежить від самих суддів, їх моральних якостей, вірності закону. «Вона є плодом твердого переконання та високої, бездоганної моралі».
Незалежність судової влади — один із головних принципів ефективності діяльності суду. Він має два рівні — зовнішній і внутрішній. Зовнішній рівень, у свою чергу, включає політичну і соціально-економічну незалежність. Рівень політичної незалежності обумовлений суспільно-політичною ситуацією, в якій здійснюється діяльність суду. При цьому важливо наголосити, що реальна незалежність суду абсолютно виключає будь-який вплив політичних партій, громадських рухів та їх лідерів на судову владу (ст. 126 Конституції). Це положення набуває актуальності в умовах багатопартійності, політичного плюралізму. Даний рівень незалежності зафіксований в ст. 11 Закону України «Про статус суддів», яка встановлює, що усі державні органи, установи, організації, органи місцевого самоврядування, громадяни та 'їх об'єднання зобов'язані поважати незалежність судових органів.
Забезпечення прогресивних перетворень потребує і соціально-економічної незалежності судової влади. Це гарантується особливим порядком фінансування суддів (ст. 130 Конституції), їх матеріальним та побутовим забезпеченням, соціальним захистом. Відповідно до ст. 44, 45 Закону «Про статус суддів» суддям гарантується заробітна плата, яка складається з посадового окладу, премій, доплат за кваліфікаційні класи, надбавок за вислугу років. Суддям надається щорічна відпустка. Не пізніш як через шість місяців після обрання суддя, який потребує поліпшення житлових умов, повинен забезпечуватися упорядкованим житлом у вигляді окремої квартири чи будинку. У разі незабезпечення судді упорядкованим житлом у зазначений термін суд за рахунок державного бюджету може придбати квартиру або будинок за ринковими цінами і передати їх у користування судді.
Фойницкий Й. Я. Курс уголовного судопроизводства. — СПб., 1996. — Т. 1. — С. 194.
285
Суддя і члени його сім'ї мають право на безплатне медичне обслуговування в державних установах охорони здоров'я. Життя і здоров'я суддів підлягають обов'язковому страхуванню за рахунок державного бюджету на суму десятирічного грошового утримання за останньою посадою.
Внутрішній рівень незалежності судової влади обумовлює, з одного боку, власне діяльність суду у здійсненні правосуддя, а з другого — статутні гарантії суддів. Праве/забезпечувальними гарантіями режиму незалежного правосуддя є, насамперед, Закон України «Про статус суддів», чинне цивільно-процесуальне, кримінально-процесуальне законодавство, що передбачає відповідальність за втручання) діяльність суду, таємницю наради суддів та заборону вимагати ЇЇ розголошення, Судді, крім того, не зобов'язані давати жодних пояснень по суті справ, які розглядаються або перебувають у провадженні, а також надавати їх кому б то не було для ознайомлення інакше як у випадках і порядку, передбачених процесуальним законом. Важливою гарантією незалежності суддів є також норми цивільно-процесуального, кримінально-процесуального, арбітражно-процесуального законодавства. Вони забезпечують рух справи у визначеному порядку, передбачають процесуальні санкції за невиконання закону і тим самим створюють умови, які дають змогу суддям розглядати і вирішувати справи за внутрішнім переконанням, спираючись тільки на досліджені у суді докази й незалежно від будь-якого впливу. Торкаючись статутних аспектів незалежності судової влади, зазначимо, що у ст. 125 Конституції України та Закону «Про статус суддів» закріплено принципи формування судової системи порядку і строків обрання та призначення суддів. На нашу думку, перше призначення на посаду професійного судді Президентом України є оптимальним і забезпечує його незалежність. Такий порядок дає змогу уникнути впливу на суддів з боку місцевих органів влади. Звернення до зарубіжного досвіду свідчить, що призначення суддів на невизначений термін або безстрокове теж є важливою гарантією незалежності судової влади.
Відокремленість судової влади тісно пов'язана з її незалежністю і самостійністю. Вона означає, що суди утворюють систему державних органів, які не входять до жодної іншої державної структури. Однак це не означає, що суди ізольовані від законодавчої та виконавчої влади. Проте їх взаємодія з іншими гілками державної влади здійснюється в межах законів, що гарантують незалежність судів, виділяючи їх у самостійну, відокремлену систему.
Повнота судової влади пов'язана з межами компетенції, тобто з обсягом судової влади і завершеністю рішень, що приймаються відповідними органами; обов'язковістю цих рішень (п. 9 ст. 129 Конституції). У межах, визначених Конституцією, у вирішенні спорів роль арбітра без жодних застережень належить судовій владі. У даному разі судова влада поширюється на коло відносин, що виникають між різними суб'єктами (між громадянами, громадянами і державою). Рішення та інші акти органів судової влади, підприємств, установ, посадових осіб підлягають безумовному виконанню на усій території України. Невиконання встановлених органами судової влади актів, що набрали чинності, вимог суддів, тягне за собою відповідальність, передбачену законом.
Процесуальний порядок діяльності — найважливіша ознака судової влади. Його визначає тільки закон, який чітко регулює правила дії суду та прийняття ним рішень 286
за конкретними справами. Він установлює процесуальну форму як судових дій, так і судових рішень та документів. Процесуальний порядок, регулюючи правила судової процедури, являє собою значну соціальну цінність. Він покликаний забезпечити законність усієї діяльності органів, що здійснюють судову владу, законність, обґрунтованість і справедливість судових рішень, охорону прав осіб, чиї інтереси у той чи інший спосіб стосуються судової влади.
Конституційний Суд України діє в процесуальному порядку, визначеному Законом України «Про Конституційний Суд України». Порядок провадження цивільних, кримінальних справ, провадження в арбітражних судах регулюється Цивільним процесуальним кодексом, Кримінально-процесуальним кодексом, Арбітражним процесуальним кодексом. Щодо справ про адміністративні правопорушення процесуальна процедура встановлена Кодексом про адміністративні правопорушення.
Правосуддя є діяльність, яка починається за наявності обумовлених законом засад та приводів (невизначеність у конституційності нормативного акта та відповідне звернення до Конституційного Суду України); спір, що виникає з цивільних правовідносин, і звернення до суду за захистом права або інтересу, що охороняється законом; факту адміністративного правопорушення і (звичайно) протокол про адміністративне правопорушення; виявлення ознак злочину, який підтверджується джерелом, визначеним законом; господарський спір, що виникає у сфері управління і в державних відносинах, та звернення за захистом до арбітражного суду). Ця діяльність розвивається у послідовності, встановленій процесуальним законом та відбувається у процесуальних формах. У ній беруть участь заінтересовані особи та організації, що реалізують свої права та виконують обов'язки. Вона може починатися ще до втручання суду. Наприклад, розслідування злочину слідчим за термінологією чинного закону складає частину судочинства. Але судочинство, про яке йде мова в Конституції України, означає неодмінно діяльність суду, який розглядає конкретну справу та приймає рішення на основі закону, формулюючи його у встановленому порядку, здійснюючи правосуддя.
Підзаконність судової влади полягає у відповідності закону судових структур та судових процедур. Судові органи і судді діють на основі Конституції і законів України. Законодавчою основою функціонування судової влади в Україні є Конституція, закони України «Про судоустрій», «Про статус суддів», «Про Конституційний Суд України», «Про органи суддівського самоврядування», «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію та дисциплінарну відповідальність суддів України», «Про арбітражний суд» та ін. В цих нормативних актах встановлюються компетенція, порядок утворення, структура та основні функції суддів, а також регулюються питання 'їх матеріально-технічного і організаційного забезпечення. Одні з них детально регламентують статус носіїв судової влади, вимоги щодо них, містять гаранти незалежності суддів. Інші регулюють процедурні аспекти діяльності судів — кримінально-процесуальні, цивільно-процесуальні, арбітражно-процесуальні, що забезпечує цілісність судової влади в Україні.
Підзаконність судової влади означає, що компетенція суддів, їх повноваження визначаються Конституцією України та іншими законами. Законодавчі органи,
287
законодавча влада не можуть втручатися у провадження по конкретних справах. Судді всіх судів, в тому числі і Конституційного Суду України, незалежні та підкоряються тільки Конституції України і закону.
Суд — правоохоронний орган. Його діяльність ґрунтується на законі та складається у певному розумінні в оцінці тієї чи іншої життєвої ситуації з позиції закону, права, встановлюючи у процесі розгляду справи невідповідність акта державного чи іншого органу закону, приймає рішення про відповідність закону.
Реалізація судової влади припускає право й обов'язок суду тлумачити закони та інші нормативні акти. Судове тлумачення законів — необхідна умова правосуддя та інших видів реалізації судової влади. Доктрина права виходить із заперечення значення судового прецеденту як самостійного джерела права. Але судова практика, зіштовхуючись із складними ситуаціями у застосуванні правових норм, виробляє принципові рішення, адекватно висловлюючи зміст закону. Законодавство про судоустрій надає Верховному Суду України та Вищому Арбітражному Суду України право давати роз'яснення з питань судової практики, які орієнтують суди на правильне розуміння та використання закону, але самі вони є підзаконними актами.
Судова влада має свої функції. До них належать правосуддя і контроль. Стаття 55 Конституції проголошує: «Права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб».
Функція правосуддя є визначальною, оскільки органи судової влади переважно розглядають по суті усі правові конфлікти. Поняття правосуддя — перш за все, правове поняття. Тому його визначення й основні елементи повинні спиратися на відповідні правові норми та інститути.
Перша властивість правосуддя, його особливість полягає в тому, що правосуддя здійснюється тільки судом і, отже, являє собою вид державної діяльності, в якій реалізується судова влада. Здійснення правосуддя — виняткова компетенція суду.
Друга властивість правосуддя — це особливий процесуальний порядок, чітко регламентований законом, встановлюючи процедуру діяльності суду щодо розгляду та вирішення конкретних справ, рішення які має право приймати тільки суд. Цей порядок забезпечує права та інтереси, що охороняються законом, тих, кого стосується діяльність суду, хто бере участь в даній судовій справі.
Правосуддя — діяльність, що ґрунтується на суворому дотриманні законів. Справжнє правосуддя існує лише тоді, коли суд правильно встановив суттєві для даної справи обставини і безпомилково застосував закон, прийняв на цій основі справедливе рішення. Якщо суд приймає рішення, що суперечать закону (наприклад, засуджує невинного у скоєнні злочину, то це не правосуддя, а беззаконня, свавілля). Правосуддя, з точки зору права і моралі, — базується на законі та справедливості. Розгляд і вирішення справ у судовому засіданні є засіб здійснення правосуддя.
У судовому засіданні досліджуються докази з метою встановлення істини у справі. Судове засідання закінчується прийняттям рішень з цивільних справ або вироку у кримінальних справах. Ці рішення суду прийнято називати актами правосуддя.
288
Акти правосуддя — це рішення за конкретними справами, прийняті судами у межах їх компетенції, що мають загальнообов'язкову силу. Вони (за термінологією процесуального законодавства) набирають законної сили після закінчення терміну на оскарження, або у випадку оскарження після підтвердження правильності прийнятого рішення вищим судом. Рішення за цивільними справами, вирок у кримінальних справах з точки зору їх обов'язковості прирівнюються до закону. Виконання вироків у кримінальних справах і рішень за цивільними справами І забезпечується, зокрема, можливістю застосування заходів державного примусу. Умисне невиконання рішень, вироку, визначень або постанов суду чи перешко-дження їх виконання посадовою особою має наслідком юридичну відповідальність.
Традиційне поняття правосуддя, що ґрунтується на нормах законодавства про судоустрій, включає тільки діяльність судів щодо розгляду та вирішення цивільних і кримінальних справ.
Зміст кримінального судочинства, зокрема, полягає у розгляді в судових засіданнях кримінальних справ, застосуванні встановлених законом заходів кримінального покарання до осіб, винних у скоєнні злочину, або виправдання осіб, які не є винними у пред'явлених їм обвинуваченнях. Вина обвинувачуваного у скоєнні злочину може бути встановлена тільки вироком суду. У судовому порядку вирішуються й питання застосування примусових заходів медичного характеру до певних осіб, дострокового і умовно-дострокового звільнення від покарання тощо.
Правосуддя у цивільних справах охоплює розгляд і вирішення, по суті, спорів, пов'язаних із захистом прав і законних інтересів фізичних, юридичних осіб чи держави.
Функція правосуддя поширюється також у випадках, коли необхідно офіційно засвідчити факти, що мають юридичне значення: безвісна відсутність особи, фактичні шлюбні відносини тощо. Тільки суд може позбавити громадянина можливості розпоряджатися своїми правами внаслідок душевної хвороби. До юрисдикції органів судової влади належать і скарги на неправомірні дії посадових осіб, які обмежують права громадян. Відповідно до ст. 32 Конституції України «кожному гарантується судовий захист права спростовувати недостовірну інформацію про себе і членів своєї сім'ї та права вимагати вилучення будь-якої інформації, а також право на відшкодування матеріальної і моральної шкоди, завданої збиранням, використанням та поширенням такої недостовірної інформації».
Однак на сучасному етапі у зв'язку із зростанням ролі судової влади в регулюванні суспільних відносин виникає питання про сутність діяльності судів, що розглядають справи про адміністративні правопорушення. Згідно з Кодексом про адміністративні правопорушення справи про деякі правопорушення цього роду підлягають розгляду судами (суддями). Адміністративний арешт може призначатися тільки районним (міським) судом (суддею). Треба визнати, що нині рамки, визначені Законом про судоустрій, дійсно обмежують правосуддя розглядом тільки цивільних та кримінальних справ за правилами ЦПК і КПК. Крім того, коло справ про адміністративне правосуддя потребує відповідного законодавчого вирішення. При цьому треба враховувати положення ст. 124 Конституції України, де говориться, що юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини.
289
Відповідно до ст. 1 Закону про Арбітражний суд арбітражні суди здійснюють правосуддя шляхом вирішення усіх господарських спорів, що виникають між юридичними особами та іншими органами, а також спорів про банкрутство, Арбітражні суди — судові органи, які входять до судової системи України, керуються спеціальним Арбітражним процесуальним кодексом, застосовують матеріальне право, керуючись принципом законності, розглядають арбітражні справи за участю сторін у судових засіданнях; судові акти цих судів мають загальнообов'язкову силу, Таким чином, діяльність арбітражних судів являє собою здійснення правосуддя та має всі його ознаки.
Вищезазначене дозволяє дати таке визначення: правосуддя — це здійснювана] процесуальному порядку діяльність судів щодо розгляду цивільних — адміністративних, кримінальних та арбітражних справ у судових засіданнях, їх законного, обґрунтованого та справедливого вирішення з неухильним додержанням Конституції та законів України.
Виникає питання про наявність такого виду правосуддя, як конституційне правосуддя. Застосування цього поняття є цілком правомірним, але з урахуванням того, що компетенція Конституційного Суду України і його акти за своїм змістом істотно відрізняються від повноважень і правозастосовчих актів усіх інших судів, Судочинство та правосуддя — поняття близькі, але не тотожні, бо перше може закінчитися і без здійснення правосуддя.
Якісна відмінність змісту діяльності Конституційного Суду України від діяльності інших судів, що здійснюють правосуддя, полягає в тому, що останні застосовукш закони до конкретних ситуацій, виходячи з їх конституційності, а Конституційній! Суд України контролює відповідність нормативних актів Конституції України, абс перевіряє конституційність закону.
Конституційний Суд України не може вважатися вищою судовою інстанцією ті бути віднесеним до будь-якої ланки судової системи. Але повноваження йок поширюються на сферу діяльності усіх судів.
Судовій владі притаманна і функція контролю. Йдеться про контроль з; законністю і обґрунтованістю рішень та дій державних органів, їх посадових осіб Його здійснюють Конституційний Суд України, а також загальні суди. Останні зокрема, розглядаючи скарги на неправомірні дії посадових осіб, які ущемлююті права громадян, тим самим контролюють органи виконавчої влади (ст. 248і КШ України). Крім того, судовому контролю підлягають правові акти, прийняті орга нами виконавчої влади, законність яких оспорює прокурор (ст. 248і КПК), рішеню державних органів, прийняті щодо релігійних організацій і оспорювані в суді (ст. 24! КПК).
Особливого значення надається судовому контролю за законністю у сфер кримінального судочинства. Заінтересовані у справі особи можуть оскаржити в сул постанову про відмову у порушенні справи (ст. 236і КПК), санкцію прокурора ні арешт (ст. 236 КПК), постанову про припинення справи (ст. 2365 КПК). Розглядаючі по суті зазначені скарги, суддя таким чином перевіряє дотримання вимог закону процесі провадження за справою, відновлює у разі необхідності порушені прав особи.
290
Відповідно до п. 13 «Перехідних положень» Конституції України протягом п'яти І років після набуття нею чинності зберігається існуючий порядок арешту, тримання {під вартою і затримання осіб, підозрюваних у вчиненні злочину, а також порядок І проведення огляду та обшуку житла або іншого володіння особи. Після закінчення ї цього строку ніхто не може бути заарештований або триматися під вартою інакше як і за вмотивованим рішенням суду і тільки на підставах та в порядку, встановлених [ законом.
Проникнення до житла чи іншого володіння особи, проведення в них огляду чи І обшуку може бути здійснено лише за вмотивованим рішенням суду (ст. ЗО І Конституції). Кожному гарантується також таємниця листування, телефонних роз-I мов, телеграфної та іншої кореспонденції. Винятки з цього можуть бути встановлені 1 тільки судом і у випадках, передбачених законом (ст. 31 Конституції).
! § 2. Судова система України
Концептуальні положення судової реформи в Україні передбачають:
1) створення незалежної судової влади, яка сприяє ефективному захисту прав і свобод людини та громадянина;
2) відправлення правосуддя на засадах змагальності і рівності сторін, вивільнення суду від виконання невластивих для нього функцій;
3) участь громадян у відправленні правосуддя;
4) посилення судового контролю за правомірністю обмеження конституційних прав і свобод на досудових стадіях кримінального судочинства;
5) розширення доступу громадян до правосуддя та забезпечення їх кваліфікованою юридичною допомогою.
Мета цієї реформи — ствердження на засадах Конституції України судової влади як головного гаранта прав і свобод громадян шляхом відновлення верховенства судової влади у правозахисній діяльності і поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають на території України.
Судова система — це сукупність усіх діючих згідно з Конституцією України судів, поєднаних цілісністю завдань судової влади, в організації та діяльності судів, побудована з урахуванням спеціалізації судів і адміністративно-територіального устрою України.
Основою побудови судової системи є Конституція України, яка прямо забороняє створення надзвичайних та особливих судів (ст. 125).
Важливо звернути увагу на те, що суди за 'їх процесуальною компетенцією поділяються на суди першої інстанції, тобто на ті, що безпосередньо досліджують докази в судових засіданнях та розглядають по суті визначені категорії справ (цивільні, адміністративні, кримінальні тощо) та від імені держави виносять рішення (вирок) за справою;
суди апеляційної інстанції, тобто ті, що перевіряють правильність і повноту встановлення фактичних обставин здійсненого правопорушення;
суди касаційної інстанції, які перевіряють законність винесення за справою судових рішень.
291
Суди апеляційної або касаційної інстанції наділені правом скасовувати, змінювати оскаржене судове рішення.
Зазначене узгоджується з п. 8 ст. 129 Конституції України, де підкреслюється необхідність забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду.
Відповідно до ст. 124 Конституції України судочинство здійснюється Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Під судами, згідно зі ст. 20 Закону України «Про судоустрій», розуміють Верховний Суд України, Верховний Суд Автономної Республіки Крим, обласні, Київський та Севастопольський міські суди, міжобласний суд, міжрайонні (окружні) суди, районні (міські) суди, військові суди регіонів, Військово-Морських Сил та гарнізонів, які становлять судову систему загальних судів України.
У загальній юрисдикції судів треба виділяти їх спеціальну юрисдикцію, яка може здійснюватися спеціалізованими судами (наприклад, у майбутньому можуть бути створені господарські, адміністративні та інші суди). Стаття 125 Конституції України встановлює, що система судів загальної юрисдикції в Україні будується за принципами територіальності і спеціалізації. Стаття 124 передбачає, що правосуддя в Україні здійснюється виключно судами. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів та присяжних.
Вищими судовими органами спеціалізованих судів е відповідні вищі суди. Найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. У новій редакції Закону України «Про судоустрій України» мають бути реалізовані положення ст. 125 Конституції України, яка передбачає створення апеляційних та місцевих судів.
Стаття 126 Конституції України гарантує незалежність і недоторканність суддів. Це забезпечується, передусім, особливою процедурою обрання суддів (Верховною Радою України), безстроковістю повноважень суддів (ст. 128). Суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом.
У чому ж полягає суть суддівського імунітету?
Суддівська недоторканність є визначеним винятком із конституційного принципу рівності всіх перед законом і судом та за своїм змістом виходить за межі особистої недоторканності. Це обумовлено тим, що суспільство і держава, ставлячи перед суддею та його професійною діяльністю високі вимоги, зобов'язані забезпечити йому додаткові гарантії належного здійснення його роботи при відправленні правосуддя. Тобто положення про недоторканність, які закріплюють один з суттєвих елементів статусу суддів, спрямовано на забезпечення засад конституційного ладу, поділу влади, самостійності та незалежності судової влади.
Суддівська недоторканність не є особистим привілеєм громадянина, який обіймає посаду судді. Це засіб захисту його професійної діяльності, передусім, інтересів правосуддя. Це засіб захисту від зовнішнього свавілля, від будь-якого можливого тиску і переслідувань суддів у зв'язку з їх службовою діяльністю.
292
Поряд з цим треба підкреслити найважливішу тезу, що на неї орієнтуються колеги суддів, про те, що ускладнений порядок порушення кримінальної справи стосовно судді виступає лише як процедурний механізм і засіб забезпечення незалежності суддів. За наявності достатніх під став і з дотриманням встановлених у законодавстві процедур суддя за допущене ним порушення законів може бути притягнутий як до кримінальної, так і до іншої відповідальності. Тобто імунітет суддів не є абсолютним, незалежність суддів не виключає, а навпаки, передбачає їх високу відповідальність за виконання поставлених перед ними завдань, дотримання ними законів, а поширене тлумачення імунітету перетворює його в особистий привілей, порушує права громадян, які є потерпілими від зловживань та злочинів судді.
Незалежність суддів — найважливіший принцип організації та функціонування судової системи. Тому не випадково він одержав своє втілення в законах про суди, у положеннях яких зазначено, що судді є незалежними та підкоряються тільки Конституції України і закону. У своїй діяльності щодо здійснення правосуддя вони нікому не підзвітні.
Значення цього принципу організації судової системи — у створенні для суддів таких умов здійснення 'їх діяльності, коли вони могли б розглядати справи та приймати за ними рішення на засадах Конституції та інших законів, керуючись виключно своїм внутрішнім переконанням. Така обставина може бути забезпечена, якщо суд обмежений від будь-якого впливу, тиску на нього ззовні. Тільки в цьому випадку може бути реальною самостійність судової влади під час здійснення правосуддя.
Незалежність суддів є неодмінною умовою відправлення правосуддя. Незалежність — це запобігання будь-якому впливу на суддів з боку інших осіб та організацій під час розгляду судом конкретних справ. Розглядаючи справи, суд не пов'язаний з поглядами учасників процесу. У кожному випадку, приймаючи рішення, суд керується законом, правосвідомістю, своїм внутрішнім переконанням, що базується на дослідженні всіх обставин справи.
До числа засобів забезпечення незалежності суддів законодавство відносить: а) наявність особливої процедури здійснення правосуддя; б) встановлення під загрозою відповідальності заборони втручання будь-кого в діяльність щодо здійснення правосуддя; в) встановлення порядку припинення повноважень судді; г) право судді на відставку; ґ) недоторканність судді; д) система органів суддівської спільноти; е) надання судді за рахунок держави матеріального і соціального забезпечення, що відповідає його високому статусу; є) наявність особливого захисту державою не тільки судді, але й членів його сім'ї, а також майна.
До числа гарантій, крім перелічених, слід було б віднести спеціальний порядок призначення суддів та їх незмінюваність.
Створенням умов, що запобігають зовнішній загрозі незалежності, поставлена проблема не вирішується повністю. Зрозуміло, що існує проблема обмеження зовнішнього впливу на суд сторонніх осіб. Але існує небезпека впливу або тиску на суддів з боку головуючого або інших суддів, які входять до суддівської колегії. Ось чому закон, особливо в процесі розгляду кримінальних справ, покликаний процесуальними засобами вирішити цю двоєдину проблему. З цією метою КПК, зокрема,
293
передбачає постановлення вироку у спеціальному приміщенні — нарадчій кімнаті. Під час наради суддів там можуть знаходитись лише судді, які входять до складу суду за даною справою. Присутність інших осіб не дозволяється.
Захист суду від зовнішнього впливу ще не вирішує проблеми забезпечення таємниці наради суддів. Тому закон забороняє суддям розголошувати думки, висловлювані під час наради. Дотримання цих вимог забезпечується тим, що порушення таємниці наради суддів кваліфікується як обставина, що тягне обов'язкове скасування вироку.
Особливим є порядок фінансування органів судової влади з Державного бюджету України. Він передбачає виділення коштів на утримання суддів окремим рядком.
Відповідність функцій, що виконують суди, обумовлюють особливо високі вимоги до осіб, які здійснюють судову владу на професійному рівні. Крім того, до суддів ставляться вимоги морального характеру, які сформульовані в законі та набувають правового значення. Суддя як особистість повинен бути справедливим, чесним, сумлінним, об'єктивним, неупередженим, повинен оберігати свою гідність! гідність усієї суддівської спільноти.
Стаття 126 Конституції України встановлює випадки, коли суддя звільняється з посади органом, що його обрав або призначив у разі: закінчення строку, на який його обрано чи призначено; досягнення суддею шістдесяти п'яти років; неможливості виконувати свої повноваження за станом здоров'я; порушення суддею вимог щодо несумісності; порушення присяги; набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього; припинення його громадянства; визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим; подання суддею заяви про відставку чи звільнення з посади за власним бажанням.
На посаду судді може бути рекомендований кваліфікаційною комісією суддів громадянин України, не молодший двадцяти п'яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж роботи в галузі права не менш як три роки, проживає в Україні не менше десяти років і володіє державною мовою (ст. 127). Тут є певна новація, що міститься в ч. 4 ст. 127 Конституції України, згідно з якою суддями спеціалізованих судів можуть бути особи, які мають фахову підготовку з питань юрисдикції цих судів. Закон може встановлювати для окремих категорій суддів, наприклад Верховного Суду України, галузевих судів додаткові вимоги щодо стажу, віку та їх професійного рівня.
Судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою безстрокове в порядку, встановленому законом, а перше призначення на посаду професійного судді строком на п'ять років здійснюється Президентом України. Голова Верховного Суду України обирається на посаду і звільняється з неї шляхом таємного голосування Пленумом Верховного Суду України.
Розглядаючи порядок призначення (обрання) суддів, слід звернути увагу на те, що він істотно відрізняється від того, що існує у більшості країн Європи. Так усі судді, за винятком вищих судових інстанцій і конституційного суду, призначаються президентом або прем'єр-міністром за поданням міністра юстиції. І хоча органи, подібні до Вищої ради юстиції, створення якої передбачено ст. 131 Конституції України, діють у деяких країнах світу (Іспанія, Італія, Франція), проте функції та склад цього інституту регулюються, як правило, не конституціями, а окремими законами. 294
Законодавство про судоустрій і процесуальні кодекси повинні закріплювати конкретні форми участі народу у відправленні правосуддя.
Народні засідателі, здійснюючи правосуддя, користуються усіма правами судді. Вони, як і професійні судді, незалежні і підкоряються лише Конституції і закону. Вироки у кримінальних справах і рішення за цивільними справами народні засідателі приймають сумісно з професійним суддею в умовах дотримання таємниці наради. Усі питання (включаючи питання вини, відповідальності та покарання) вирішуються простою більшістю голосів, до того ж головуючий (професійний суддя) подає свій голос останнім.
Присяжні засідателі (на відміну від народних засідателів), відправляючи правосуддя, не мають рівних і однакових із суддею прав. У суді присяжних, який повинен бути в Україні, повноваження у вирішенні питань кримінальної справи поділені між колегією присяжних засідателів і професійним суддею (головуючим). Колегія присяжних виносить вердикт, тобто рішення з поставленого перед ним питання, включаючи основне питання про вину підсудного. Присяжні можуть винести обвинувальний або виправдувальний вердикт. Виносячи обвинувальний вердикт, колегія присяжних засідателів відповідає на питання про те, чи заслуговує підсудний полегкості або особливої полегкості. Суддя в суді присяжних виносить вирок (обвинувальний чи виправдувальний). За наявності обвинувального вердикту присяжних суддя виносить обвинувальний вирок з призначенням або без призначення покарання. Можуть бути й інші варіанти рішення суду присяжних.
На відміну від народних засідателів, присяжні не обираються. Колегія присяжних засідателів, які розглядають справу в суді, визначається жеребкуванням.
До опосередкованої форми участі громадян у діяльності щодо здійснення та забезпечення правосуддя слід віднести всі інші встановлені законом різновиди та способи участі громадян, крім безпосереднього відправлення правосуддя (як народних, присяжних та арбітражних засідателів).
Принцип участі громадян у відправленні правосуддя закріплений у бдгатьох статтях Кримінально-процесуального кодексу України, зокрема: участь у судовому розгляді громадських обвинувачів і громадських захисників; особиста і громадська порука як засіб припинення кримінального переслідування; широке використання органами слідства допомоги громадськості у розслідуванні злочинів; вирішення певних питань виконання вироку за клопотанням громадської організації та трудових колективів тощо.
Судами загальної юрисдикції цивільні справи розглядаються в суді першої інстанції особисто і колегіальне. Колегіальний розгляд справ здійснюється судом у складі судді й двох народних засідателів.
Відповідно до закону кримінальні справи можуть розглядатися як колегіальне, так і особисто. До колегіального складу суду можуть входити суддя і два народних засідателя або професійні судді. У суді присяжних кримінальна справа розглядається за участю присяжних засідателів, а головує на судовому засіданні професійний суддя. Незалежно від того, в якому складі розглядається та чи інша конкретна справа, рішення за нею приймає суд як орган судової влади. Таке рішення підлягає обов'язковому виконанню усіма суб'єктами права нарівні із законом.
295
Структура діючої судової системи України нині регламентована низкою законодавчих актів.
Згідно з Перехідними положеннями Конституції України, у перехідний період (до п'яти років) зберігається діюча система судів.
Сьогодні в Україні існує три підсистеми судової влади: 1) Конституційний Суд України; 2) загальні суди; 3) арбітражні суди.
Закон України «Про судоустрій» від 5 червня 1981 р. (зі змінами і доповненнями) закріплює таку систему загальних судів України: Верховний Суд України, Верховний Суд Автономної Республіки Крим, обласні, Київський і Севастопольський міські суди, міжобласний суд, міжрайонні (окружні), районні (міські) суди та військові суди регіонів, Військово-Морських Сил і гарнізонів.
В Україні діють 27 обласних та прирівняних до них судів, в яких працює 1149 суддів, 744 районних (міських) суди, в яких нараховується 3544 суддів та 22 військових суди, в яких працює 157 суддів.
Протягом 1998 року до Верховного Суду Автономної Республіки Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських, районних (міських) судів надійшло 230 842 кримінальних справ, 869 470 цивільних справ, що на 18,6% більше, ніжу 1997 році.
Судова система України складається з ланок, тобто з судів, які мають однакову компетенцію, чинний порядок здійснення правосуддя, тотожний структурний склад. Першою ланкою є районні (міські), міжрайонні (окружні) суди та військові суди гарнізонів. Другу ланку становлять Верховний Суд Автономної Республіки Крим, обласні, Київський і Севастопольський міські суди, міжобласні суди, військові суди регіонів, Військово-Морських Сил. Третя ланка — Верховний Суд України, до складу якого входить військова колегія.
Районний (міський) суд утворюється у складі кількох або одного судді в районі, місті (крім міст районного підпорядкування), районі в місті. Міжрайонні (окружні) суди, до яких може входити кілька районних (міських) суддів, утворюються для забезпечення колегіального розгляду судових справ районними (міськими) судами, до яких обрано недостатню кількість суддів. Міжрайонний (окружний) суд розглядає справи у складі трьох суддів районних (міських) судів.
Верховний Суд Автономної Республіки Крим, обласний, Київський і Севастопольський міські суди діють у складі президії суду, судової колегії у цивільних справах і судової колегії у кримінальних справах. Президія цих судів утворюється у складі голови, заступників голови і суддів у кількості, встановленій згідно з чинним законодавством. Судова колегія у цивільних справах і судова колегія у кримінальних справах затверджуються президією Верховного Суду Автономної Республіки Крим, обласного, Київського і Севастопольського міських судів з числа суддів відповідного суду. Судові колегії очолюють заступники голови суду.
Міжобласний суд є судом першої інстанції, який у межах своїх повноважень розглядає на особливо режимних об'єктах, розташованих на території України, всі цивільні і кримінальні справи, а також справи про адміністративні правопорушення у випадках, передбачених законодавством України.
Військові суди здійснюють правосуддя у Збройних Силах України та інших військових формуваннях, передбачених законодавством України. В Україні утворюються 296
військові суди гарнізонів, регіонів і Військово-Морських Сил. Військовий суд гарнізону утворюється на території, на якій розташовано один або кілька військових гарнізонів. Суддями військових судів можуть бути громадяни України, які відповідають вимогам, встановленим законодавством України, перебувають на військовій службі і мають військове звання офіцерського складу.
Верховний Суд України діє у складі Пленуму Верховного Суду, судової колегії у цивільних справах, судової колегії у кримінальних справах, військової колегії; для розгляду організаційних питань роботи Верховного Суду утворюється Президія Верховного Суду України. Пленум Верховного Суду діє у складі Голови Верховного Суду, заступників Голови і членів Верховного Суду. Склад судової колегії у цивільних справах і військової колегії затверджується Пленумом Верховного Суду України з числа суддів Верховного Суду. Судові колегії Верховного Суду України розглядають у межах своїх повноважень справи як суди першої інстанції, у касаційному порядку, порядку нагляду і у зв'язку з нововиявленими обставинами. Президія Верховного Суду утворюється у складі Голови, заступників Голови і членів Верховного Суду в кількості, що визначається чинним законодавством України. Президія Верховного Суду розглядає питання організації роботи судових колегій і апарату Верховного Суду.
Систему арбітражних судів, згідно з Законом України «Про Арбітражний суд», складають: Вищий Арбітражний суд України, Арбітражний суд Автономної Республіки Крим, арбітражні суди областей, міст Києва і Севастополя. Арбітражні суди України складаються з двох ланок. Першою ланкою є Арбітражний суд Автономної Республіки Крим, арбітражні суди областей, міст Києва і Севастополя. Другою ланкою є Вищий Арбітражний суд України.
Арбітражний суд Автономної Республіки Крим, арбітражні суди області, міст Києва і Севастополя складаються з Голови, першого заступника голови, заступників голови та арбітрів. Для вирішення організаційних питань вказані арбітражні суди можуть утворювати президію відповідного арбітражного суду.
Вищий Арбітражний суд України є найвищим органом у вирішенні господарських спорів та здійсненні нагляду щодо рішень, ухвал, постанов арбітражних судів України і контролю за їх діяльністю. Вищий Арбітражний суд України складається з Голови, першого заступника Голови, заступників Голови та суддів і діє у складі: Пленуму Вищого Арбітражного суду України, Президії Вищого Арбітражного суду, арбітражних колегій для розгляду спорів та перегляду рішень, ухвал, постанов. Пленум Вищого Арбітражного суду діє у складі Голови Вищого Арбітражного суду України, його заступників, суддів Вищого Арбітражного суду, Голови Арбітражного суду Автономної Республіки Крим, голів арбітражних судів областей, міст Києва і Севастополя за посадою. Президія Вищого Арбітражного суду України утворюється у складі Голови, заступників Голови за посадою і кількох суддів. Склад судової колегії затверджується Президією Вищого Арбітражного суду України з числа суддів Вищого Арбітражного суду України.
Згідно з чинним процесуальним законодавством України основними функціями загальних судів є охорона від посягань на конституційний лад України, соціально-економічні, політичні і особисті права й свободи громадян, права і законні інтереси юридичних осіб.
297
Районні (міські) суди є основною ланкою в системі загальних судів. Це зумовлено, передусім, широкою компетенцією цих судів і великим обсягом роботи, яка фактично ними виконується. Районні (міські) суди розглядають усі цивільні і кримінальні справи, за винятком тих, що віднесені до відання інших судів. У випадках, передбачених законодавством України, вони розглядають справи про адміністративні правопорушення.
Верховний Суд Автономної Республіки Крим, обласний, Київський і Севастопольський міські суди розглядають у межах своїх повноважень справи як суді; першої інстанції, у касаційному порядку, порядку нагляду і у зв'язку з нововияв-леними обставинами.
Верховний Суд України у межах своїх повноважень розглядає справи як суд першої інстанції, у касаційному порядку, порядку нагляду і у зв'язку з нововиявленими обставинами; вивчає та узагальнює судову практику, аналізує судову статистику і дає керівні роз'яснення судам з питань застосування законодавства, що виникають у процесі розгляду судових справ, які є обов'язковими для судів, інших органів І службових осіб, що застосовують закон, щодо якого надано роз'яснення; здійснює контроль за виконанням судами керівних роз'яснень Пленуму Верховного Суду України; вирішує у межах своїх повноважень питання, що випливають з міжнародних договорів України; здійснює інші повноваження, надані йому законодавством.
Військові суди розглядають справи про всі злочини, вчинені військовослужбовцями Збройних Сил та інших військових формувань України, а також військовозобов'язаними під час проходження ними зборів; усі справи про шпигунство; справи про злочини проти встановленого порядку несення служби, вчинені особами керівного складу виправно-трудових установ; про інші види злочинів, що визначаються законодавством України; справи про адміністративні правопорушення військовослужбовців; справи за скаргами військовослужбовців на неправильні дії військових службових осіб і органів військового управління; справи про захист честі і гідності військовослужбовців тощо.
Відповідно до ст. 6 Закону України «Про Арбітражний суд», Арбітражний суд
Автономної Республіки Крим, арбітражний суд області, міст Києва і Севастополя
вирішує господарські спори, віднесені до його компетенції; розглядає справи про
банкрутство; переглядає в порядку нагляду рішення, ухвали, постанови цього
арбітражного суду; вивчає і узагальнює практику застосування законодавства,
аналізує статистику вирішення господарських спорів, вносить пропозиції Вищому
Арбітражному суду України, спрямовані на вдосконалення правового регулювання
господарської діяльності та практики вирішення господарських спорів; веде роботу,
спрямовану на запобігання правопорушенням у сфері господарських відносин;
здійснює інші повноваження, надані йому законодавством.
Вищий Арбітражний суд України вирішує господарські спори, віднесені до його компетенції; у межах підвідомчості арбітражних судів України може прийняти до свого провадження будь-який господарський спір; переглядає в порядку нагляду рішення, ухвали, постанови Арбітражного суду Автономної Республіки Крим, арбітражних судів областей, міст Києва і Севастополя; вивчає і узагальнює практику застосування законодавства, забезпечує стабільність практики, аналізує статистику 298
вирішення господарських спорів, дає роз'яснення арбітражним судам з питань практики застосування законодавства України, яке регулює відносини в господарській сфері та порядок вирішення господарських спорів, які є обов'язковими для арбітрів та учасників господарських правовідносин, що застосовують законодавство, щодо якого надано таке роз'яснення; здійснює ряд інших повноважень, зазначених у Законі У країни «Про Арбітражний суд» (ст. 12).
Розділ VIII Конституції України не дає повного визначення судової системи. Положення цього розділу повинні конкретизувати в новому законодавстві України про судоустрій і судовий процес.
У проекті Закону про судоустрій (судову систему) пропонується створення судової системи на основі єдності системи судів загальної юрисдикції, територіальності і спеціалізації; доступності, відкритості і гласності правосуддя, участі народу в його здійсненні і самостійності судів та незалежності суддів; колегіального і одноособового розгляду справ, а також суворого дотримання при здійсненні правосуддя, закріплених у ст. 129 Конституції України основних засад судочинства.
Формування суддівського корпусу повинно забезпечувати незалежність судової влади від будь-якої іншої влади на місцях.
Спеціалізація судів здійснюється за видами судочинства (адміністративне, цивільне, в тому числі комерційне, кримінальне) або у межах одного виду судочинства з певних категорій справ.
У судах апеляційних принцип спеціалізації реалізується шляхом створення відповідних колегій у межах однієї судової установи. У майбутньому можливе створення відповідного цивільного, кримінального, господарського (комерційного), адміністративного апеляційних судів.
Передбачається така градація судової системи: місцеві суди — суди першої інстанції з усіх (або з більшості) судових справ; апеляційні суди — суди апеляційної інстанції; вищі спеціалізовані суди — суди касаційної інстанції; Верховний Суд України — суд касаційної інстанції. Інстанційні повноваження не вичерпують усіх повноважень судів окремих ланок.
У суді першої інстанції розгляд справ здійснюється одноособове, у складі одного професійного судді та двох народних засідателів або у складі одного судді і шести присяжних засідателів.
Перегляд справ у апеляційній та касаційній інстанціях здійснюється колегією у складі трьох суддів за фахом.
Єдність судової системи забезпечується шляхом дотримання встановленої Конституцією України і законодавством України судової системи; дотримання усіма судами встановлених законами України правил судочинства; однакового застосування всіма судами Конституції України законів та чинних міжнародних договорів; обов'язкового виконання на території України судових рішень, що набрали законної сили; законодавчого закріплення єдиного статусу суддів. ^"'Судову систему України становить Конституційний Суд України і суди загальної юрисдикції. До судів загальної юрисдикції належать:
місцеві суди — районні (міські), міжрайонні, окружні суди, господарські (комерційні) суди;
апеляційні суди регіонів;
299
Вищий цивільний суд України, Вищий господарський (комерційний) суд України, Вищий кримінальний суд України, Вищий адміністративний суд України, Вищий військовий суд України, Верховний Суд України.
Кількість суддів у місцевих, апеляційних та вищих спеціалізованих судах встановлюється Президентом України за поданням Міністра юстиції України. Суди в Україні створює і ліквідує за поданням Міністра юстиції України Президент України відповідно до Конституції і законів України.
Районні (міські), міжрайонні суди створюються відповідно до адміністративно-територіального устрою України в межах району (міста), району в місті і як суди першої інстанції розглядають кримінальні, цивільні справи та справи про адміністративні правопорушення, визначені процесуальним законодавством.
Доцільно створити Кримський, обласні та Київський міський апеляційні суди, які в порядку, визначеному процесуальним законодавством, розглядають справи місцевих судів в апеляційному порядку колегіальне у складі трьох професійних суддів, Ці суди діють у складі судової палати з цивільних справ, судової палати з кримінальних справ; регіональні апеляційні суди з господарських (комерційних) і адміністративних справ, які повинні розглядати справи місцевих господарських (комерційних) судів і адміністративних колегій окружних судів в апеляційному порядку, діють колегіальне у складі трьох професійних суддів.
Вищими спеціалізованими судами є Вищий цивільний суд України, Вищий господарський (комерційний) суд України, Вищий кримінальний суд України, Вищий адміністративний суд України, Вищий військовий суд України.
Верховний Суд України є найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції, до компетенції якого належить: розгляд у порядку повторної касації справ усіх судів загальної юрисдикції стосовно законності прийнятих за цими справами рішень у випадках, визначених процесуальним законодавством; внесення у випадках, передбачених ст. 110 Конституції України, подання до Верховної Ради України про неможливість виконання своїх повноважень Президентом України; щодо тлумачення Конституції України та законів України у разі виникнення у судів загальної юрисдикції практичної необхідності у тлумаченні положень Конституції і законів України; звернення до Конституційного Суду України з конституційним поданням щодо конституційності норм закону та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим у разі виникнення у судів загальної юрисдикції сумніву щодо конституційності зазначених нормативних актів; встановлення правил процедури для Верховного Суду України.
Суд присяжних створюється у складі двох суддів та шести присяжних. Усі питання, пов'язані з головним судовим розглядом справи, судді і присяжні вирішують спільно.
Доцільно також розробити проект Адміністративно-процесуального кодексу України і прийняти закон, нормами якого можна було б урегулювати:
провадження у справах про поновлення прав громадян та інших суб'єктів адміністративно-правових відносин;
провадження у справах про відшкодування шкоди, заподіяної органами адміністративної юрисдикції, дізнання, попереднього слідства, прокуратури та суду; 300
провадження у справах про встановлення адміністративного нагляду за особами, звільненими з місць позбавлення волі;
провадження у справах про притягнення до юридичної відповідальності об'єднань громадян;
провадження у справах про адміністративні проступки та інші.
Систему господарських (комерційних) судів, згідно з проектом, становлять господарські (комерційні) суди Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, окружні і Вищий господарський (комерційний) суд, який входить до складу Верховного Суду України. Господарські (комерційні) суди Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя розглядають у першій інстанції одноособове або колегіальне у складі трьох суддів, залежно від ціни позову, усі господарські справи. Окружні господарські (комерційні) суди обслуговують по кілька областей Західного, Центрального, Південного та Східного регіонів і є апеляційною інстанцією щодо господарських (комерційних) судів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Вони розглядають справи колегіальне у складі трьох суддів. Рішення або ухвали цих судів можуть бути переглянуті лише в касаційному порядку або за нововиявленими обставинами Вищим господарським (комерційним) судом України.
Окремим напрямом реформи судової системи в Україні має стати створення адміністративної юстиції. Сьогодні правозахисні адміністративно-процесуальні відносини щодо захисту прав громадян і інших суб'єктів знайшли своє відображення у відповідних главах ІДивільно-процесуального кодексу України та в законодавстві про арбітражний процес. Скарги і позови щодо захисту прав суб'єктів адміністративно-правових відносин розглядаються загальними судами і в арбітражному суді. Але, як свідчить практика, порушень прав людини і громадянина в управлінських відносинах є чимало, загальні суди не в змозі ретельно займатися такими справами у зв'язку з великою завантаженістю. Це, у свою чергу, зумовлює необхідність розподілу юрисдикційної роботи суддів і створення в Україні системи адміністративних судів.
§ 3. Основні засади здійснення правосуддя
У загальному вигляді принципи правосуддя можна розглядати як закріплені Конституцією України або такі, що випливають з її норм основоположні правові ідеї, які визначають організацію і діяльність державних органів, які здійснюють судову владу. Ці ідеї визначають будову судів, їх демократизм (ст. 129 Конституції України).
Конституційні принципи правосуддя мають опосередковуватись у галузевому законодавстві, тобто законах про судові системи, про суди, про суддів. Частково це зроблено у рамках прийнятих за останні роки законів про Конституційний Суд, про арбітражні суди. Положення ст. 129 Конституції України враховані під час прийняття нової редакції, внесення змін і доповнень до законодавства про судоустрій і судочинство, у практиці законів про прокуратуру, про судоустрій тощо.
Однак нині в Україні діють і законодавчі акти про суди, прийняті ще до введення в дію Конституції України (маються на увазі Закон «Про судоустрій України», Закон
ЗОЇ
«Про прокуратуру»). Норми про принципи правосуддя, що містяться у вказаних нормативних актах, діють лише тоді, коли вони не суперечать нормам Конституції України (див. ч. 2 ст. 8 Конституції України).
Вирішуючи у процесі здійснення правосуддя питання про межі дії того чи іншого принципу правосуддя, необхідно спиратися, по-перше, на приписи ст. 8 Конституції України, яка вміщує категоричні правила про те, що: а) Конституція України має вищу юридичну силу; б) її норми мають пряму дію; в) закони та інші правові акти, що приймаються в Україні, не повинні суперечити Конституції України.
Питання про дію принципів правосуддя не може бути вирішено без урахування ст. 9 Конституції України, де класифіковано складову частину правової системи України, загальновизнані принципи і норми міжнародного права та міжнародні договори України. При цьому, якщо міжнародним договором встановлені інші правила, ніж ті, що передбачені Конституцією, то укладення таких договорів можливе лише після внесення відповідних змін до Конституції України.
Стаття 129 Конституції України передбачає чинну систему принципів здійснення правосуддя. Сформульовані відповідно до панівних у суспільстві уявлень про найбільш раціональні та справедливі форми здійснення правосуддя, конституційні принципи у своєму взаємозв'язку утворюють єдину систему, кожна ланка якої характеризує окремий бік правосуддя. Розглядаючи всі елементи цієї системи, можна мати певне уявлення про суть українського правосуддя в цілому.
Ця система принципів зумовлена ст. З Конституції України: «Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави». Втілення цих положень у життя означає, що держава і право існують, передусім і головним чином, для людини, реально відображають потреби членів суспільства, захищають та оберігають їх. Ця гуманістична орієнтація Конституції України знайшла адекватне втілення у встановлених нею принципах правосуддя.
До системи конституційних слід віднести принципи законності, здійснення правосуддя тільки судом; незалежності суддів; здійснення правосуддя на засадах рівності усіх перед законом і судом; забезпечення права кожному на звернення до суду за захистом своїх інтересів; презумпція невинуватості; забезпечення підозрюваному та обвинувачуваному права на захист; змагальності і рівності сторін; гласності розгляду справи в суді; мови судочинства та забезпечення користування рідною мовою під час здійснення правосуддя, участі громадян у здійсненні правосуддя; охорони честі і гідності особистості.
Дія принципів правосуддя неоднаково проявляється у різноманітних видах правосуддя, здійснюваного у рамках конституційного, цивільного, адміністративного і кримінального судочинства. При цьому, якщо в перших трьох випадках принципи правосуддя діють у судових засіданнях, то у четвертому випадку (кримінальне судочинство) принципи діють не тільки у судовому розгляді, а й на стадіях, які передують судовому розгляду.
302
Конституційні принципи правосуддя в Кримінально-процесуальному кодексі України закріплені не лише в загальних положеннях, а й у правових нормах, що регулюють окремі стадії та інститути. Не всі принципи виявляються однаковою мірою на різних стадіях процесу, їх прояв у кожному випадку залежить від ряду обставин: завдань, що стоять перед конкретною стадією кримінального процесу; ролі різних державних органів і посадових осіб на відповідному етапі процесу; особливостей стадій та інститутів; значення діяльності громадян, які беруть участь у процесі, тощо. Найбільш повно всі принципи реалізуються у стадії судового розгляду. В інших стадіях вони виявляються дещо меншою мірою. У стадії попереднього слідства деякі принципи виявляються обмежено або ж не виявляються взагалі.
Специфіка реалізації принципів у різних стадіях кримінального процесу не означає їх відокремленості. Навпаки, між ними існує взаємозв'язок. Наприклад, принципи гласності та змагальності, спрямовані на встановлення об'єктивної істини у кримінальному процесі, не змогли б бути реалізовані, якщо б кримінальний процес не був побудований одночасно на таких демократичних засадах, як рівність громадян перед законом і судом, забезпечення користування рідною мовою під час здійснення правосуддя. У свою чергу, принципи незалежності суддів і підкорення їх тільки закону, забезпечення обвинувачуваному і підозрюваному права на захист являють собою ті основоположні засади, без яких не можна забезпечити досягнення об'єктивної істини і, отже, здійснення правосуддя. У той же час необхідно підкреслити, що незалежність суддів значною мірою залежить і від того, як формуються суди, від кого судді, присяжні і народні засідателі одержують повноваження. Зазначене дає підстави для висновку, що принципи перебувають в органічному взаємозв'язку, утворюючи систему принципів правосуддя.
Законність — універсальний правовий принцип, який знайшов своє нормативне втілення у численних статтях чинної Конституції України.
Загальні передумови законності містяться вже у ст. 1 Конституції, проголошуючи Україну демократичною, соціальною, правовою державою. Частина 1 ст. 8 проголошує верховенство права і Конституції.
Чинна Конституція України містить також ряд норм, спрямованих на забезпечення законності у сфері судочинства і правосуддя (ст. 29, ЗО, 31 та ін.).
Правосуддя здійснюється у рамках судочинства. Тому досягнення мети правосуддя обумовлено чітким регулюванням суспільних відносин процесуальними законами, на яких побудовано цивільне, адміністративне, арбітражне і кримінальне судочинство. Ось чому Концепція судової реформи, схвалена 24 жовтня 1992 р. Верховною Радою України, передбачає оновлення судової системи і кримінального судочинства, яке вона розглядає як найважливіший і безальтернативний механізм захисту основних справ і законних інтересів громадян в екстремальній ситуації злочинного правопорушення.
Принцип законності у правосудді і судочинстві спрямований на беззастережне виконання та додержання законів усіма учасниками суспільних відносин, на забезпечення такої поведінки громадян і діяльності державних органів, що відповідають вимогам норм права. У процесуальних кодексах чітко регламентовано провадження усіх допустимих з точки зору закону процесуальних дій і прийняття процесуальних
303
рішень. При цьому учасники процесу повинні неухильно додержуватись вимог не лише процесуального, а й матеріального (кримінального, цивільного, адміністративного) законів. Вимоги чіткого додержання та виконання законів у провадженні, зокрема, попереднього розслідування або в суді встановлюється нормами КПК не тільки для суб'єктів, що здійснюють провадження у справі (судді, слідчого, прокурора), а для залучення до сфери кримінального судочинства громадян, їх захисників та представників, експертів, спеціалістів тощо.
Принцип здійснення правосуддя тільки судом. Правосуддя у кримінальних, цивільних, адміністративних справах згідно з Конституцією України може здійснюватися лише судом. Стосовно правосуддя з кримінальних справ Конституція України встановлює, що особа може бути визнана винною лише вироком суду.
Судова влада здійснюється тільки судами в особі професійних суддів та залучених у встановленому законом порядку до здійснення правосуддя присяжних, народних засідателів. Ніякі інші органи та особи не можуть здійснювати правосуддя.
Згідно з нормами КПК України у стадії судового розгляду найбільш повно реалізується система принципів судочинства та правосуддя. У цій стадії кримінального судочинства ширші, ніж на інших етапах процесу, права надані підсудному, його захиснику і законному представнику, потерпілому, цивільному позивачу та їх представникам. Значним обсягом прав користуються громадські обвинувачі і громадські захисники. Усе це забезпечує саме суду найповніші можливості для встановлення об'єктивної істини та винесення справедливого вироку. При цьому в законі встановлено, що вирок суду може бути змінений або скасований тільки вищим судом за умов, перелічених у кримінально-процесуальному законі.
Принцип здійснення правосуддя на засадах рівності всіх перед законом і судом, Згідно зі ст. 21 та 24 Конституції України всі громадяни є вільними і рівними у своїй гідності та правах, мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. У ст. 24 наведене положення повніше розкрито і конкретизовано. Його суть у тому, що не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.
Цей загальноправовий принцип повною мірою поширюється на правосуддя, діючи не лише в судовому розгляді, айв інших стадіях судочинства. Рівність громадян поширюється не лише на відносини громадянина й суду, а й з особою, що провадить дізнання, слідчим, прокурором. Процесуальне становище громадянина визначається не майновими, соціальними або іншими факторами, а тим, суб'єктом яких прав він є: цивільним позивачем, потерпілим, підозрюваним, обвинувачуваним, захисником, свідком тощо. У межах встановлених законом процесуальних прав та обов'язків кожний громадянин, залучений до сфери кримінального судочинства, вступає у різні процесуальні відносини, реалізуючи належні йому суб'єктивні права та виконуючи суб'єктивні обов'язки.
Принцип рівності громадян перед законом та судом діє одночасно з положенням про єдиний суд та єдність права. Положення про єдиний суд означає, що в державі немає судів, які надають привілеї певним особам або засновані на дискримінації.
304
Регламентована Конституцією України судова система єдина: для усіх громадян
існують одні й ті ж суди. Положення про єдність права також являє собою одну з
вимог істинного демократизму. Воно означає єдність законодавства, застосування
єдиної системи права у правосудці.
Рівність перед законом полягає в однаковому застосуванні положень, закріплених у законодавстві, стосовно всіх громадян. При цьому мається на увазі наділення їх не тільки відповідними правами, а й обов'язками з подальшим покладанням (за наявності підстав) відповідальності.
Встановлені Конституцією України положення про рівність усіх перед законом та судом грунтуються на рекомендаціях, уміщених у ст. 7, 8 Загальної декларації прав людини.
Слід зазначити, що відхилення від загальних правил у чинному законодавстві встановлюється рядом положень, якими передбачений особливий порядок притягнення до кримінальної відповідальності депутатів, суддів, прокурорських працівників і деяких інших посадових осіб. Цим встановлюються не привілеї для тих чи інших осіб, а створюються гарантії для успішного здійснення їх діяльності (депутатської, суддівської тощо), обмеження від штучного створення перешкод для виконання ними службових обов'язків. У випадках притягнення вказаних осіб до відповідальності вони наділені звичайними процесуальними правами того чи іншого суб'єкта (обвинувачуваного, підсудного тощо).
Принцип здійснення правосуддя на засадах рівності перед законом і судом діє у процесі здійснення правосуддя не лише у кримінальних, а й у цивільних справах, у загальних і арбітражних судах.
Принцип забезпечення кожному права на звернення до суду за захистом своїх інтересів. Гарантуючи кожному судовий захист прав та свобод, Конституція України (ст. 55) тим самим підтвердила на вищому законодавчому рівні відданість України загальновизнаним міжнародно-правовим стандартам прав людини і громадянина. Розвиваючи встановлені нею загальні положення про визнання загальновизначених принципів і норм міжнародного права (ч. 2 ст. 55), Конституція формулює чітке правове положення: рішення і дії (або бездіяльність) органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань і посадових осіб можуть бути оскаржені в суді. Це положення значною мірою відображено у ЦК, ЦПК та КПК України.
Принцип, що розглядається, за останні роки одержав у нормах кримінально-процесуального права значного розвитку. Згідно зі ст. ст. 236г-2366 скарга на застосування органом дізнання, слідчим, прокурором тримання під вартою може бути представлена і подана до суду особами, які тримаються під вартою (підозрюваними або обвинувачуваними), їх захисниками або законними представниками. Раніш подібні скарги на дії та рішення органів слідства могли подаватись лише прокурору. Внесені законом у грудні 1992 р. зміни і доповнення до КПК України передбачають можливість оскарження до суду інших рішень органів досудового слідства.
Реалізація принципу оскарження дій та рішень державних органів спрямована на забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Звертаючи увагу суду на допущені порушення закону, суб'єкти права на скаргу сприяють забезпеченню законності і встановленню істини у справі.
305
Принцип презумпції невинуватості доволі чітко і повно виписаний у ч. 1 ст. 62 Конституції України, згідно з якою «особа вважається невинуватою у вчиненні злочину і не може бути піддана кримінальному покаранню, доки її вину не буде доведено в законному порядку і встановлено обвинувальним вироком суду». Положення, які випливають із презумпції невинуватості, знайшли своє втілення у багатьох статтях чинного КПК України. Зокрема, встановлено: «Ніхто не може бути визнаний винним у вчиненні злочину, а також підданий кримінальному покаранню інакше як за вироком суду і згідно з законом». З презумпцією невинуватості пов'язано і багато інших положень та вимог закону, в тому числі:
а) заборона суду, прокурору, слідчому, особі, яка провадить дізнання, перекладати обов'язки у доказуванні на обвинувачуваного;
б) покладання на державні органи, що здійснюють провадження у справі, обов'язків виконувати всебічне, повне й об'єктивне дослідження обставин кримінальної справи, виявляючи при цьому як обставини, що викривають, так і виправдовують обвинувачуваного;
в) забезпечення обвинувачуваному і підозрюваному права на захист;
г) встановлення правила, згідно з яким визнання обвинувачуваним своєї провини може бути покладено в основу обвинувачення лише за умови підтвердження такого визнання сукупністю наявних доказів у справі;
ґ) закріплення у законі неприпустимості винесення судом обвинувального вироку на підставі припущень.
Наведені положення закону не повною мірою характеризують презумпцію невинуватості на формування кримінально-процесуального права, однак дають доволі чітке уявлення про те, що презумпція невинуватості притаманна чинному українському кримінально-процесуальному праву. Наведені та інші положення застосовуються у процесі досудового слідства, дізнання та в суді. Але слід визнати, що становлення презумпції невинуватості як конституційного принципу кримінального процесу має важливе значення не лише з юридичного, а й етичного погляду. Встановлені в Конституції формули презумпції невинуватості як об'єктивного правового становища не тільки мають неабияке значення для слідчої та судової практики, а й позитивно впливають на законотворчий процес.
Принцип презумпції невинуватості може стати реальним фактором правосуддя, якщо кримінально-процесуальний закон передбачає необхідні передумови дії принципу забезпечення обвинувачуваному (підозрюваному) права на захист, а також додержання вимог закону про повноту, об'єктивність і всебічність дослідження доказів у процесі попереднього слідства і в суді. Сам факт пред'явлення слідчим обвинувачення особі і затвердження прокурором обвинувального висновку не означає визнання обвинувачуваного злочинцем, хоч і треба припустити, що слідчий і прокурор, підписуючи вказані документи, переконані у винуватості особи. В противному разі вони порушують вимоги закону. Але суб'єктивне переконання слідчого і прокурора не породжує і не може породжувати тих негативних для обвинувачуваного наслідків, які тягнуть за собою визнання підсудного винним від імені держави за вироком суду та набранням ним законної сили. Лише один орган у державі наділений правом визнати особу винною — суд, який є за Конституцією України носієм судової влади. 306
Конституція України передбачає два положення, що випливають із презумпції невинуватості:
1) ніхто не зобов'язаний доводити свою невинуватість у вчиненні злочину (ч. 2 сг. 62);
2) усі сумніви щодо доведеності вини особи тлумачаться на її користь (ч. З ст. 62). Принцип забезпечення підозрюваному та обвинувачуваному права на захист як
гарантія правосуддя і кримінального судочинства спирається на конституційні та кримі-нально-процесуальні норми. При цьому необхідно зазначити, що чинна Конституція України на відміну від попередніх, не обмежується декларуванням цього принципу та загальним посиланням на право кожного захищати законними засобами свої права і свободи. Частина 1 ст. 59 Конституції України гарантує кожному право на правову допомогу, в тому числі й безоплатну у випадках, передбачених законом; ч. 2 ст. 59 визначає момент вступу захисника у кримінальний процес. Конституційна нормативна база для здійснення захисту у кримінальних справах міститься у багатьох нормах Конституції України (див. ст. ст. 60-63), які або враховані у чинних нормах КПК, або враховуються на практиці у процесі їх застосування.
Забезпечення підозрюваному і обвинувачуваному права на захист складається з процесуальних засобів, які реально надаються у процесі провадження за справою вказаним суб'єктом кримінального процесу для захисту своїх інтересів від підозрювання чи обвинувачення.
Право обвинувачуваного (підсудного) на захист являє собою сукупність суб'єктивних процесуальних засобів, користуючись якими він може протистояти висуненому проти нього обвинуваченню; знати, в чому він обвинувачується; оспорювати участь у здійсненні злочину; спростовувати овбинувачувальні докази; наполягати на зміні овбинувачення; подавати докази, що пом'якшують його відповідальність; захищати інші законні інтереси.
Нова редакція ст. ст. 44-48 КПК України сприяє істотному поширенню права підозрюваного, обвинуваченого, підсудного на захист. Необхідно також зазначити, що згідно зі ст. 59 Конституції України обвинувачуваному і підозрюваному гарантується кваліфікована юридична допомога.
Чинний кримінально-процесуальний закон зобов'язує осіб, відповідальних за ведення справи, не лише роз'яснювати процесуальні права учасникам процесу, а й забезпечувати можливість їх здійснення.
Одним із найголовніших факторів забезпечення права на захист зазначених суб'єктів кримінального процесу є допуск захисника на ранніх етапах попереднього слідства; захисника обвинувачуваного — з моменту подання обвинувачення; захисника підозрюваного — з моменту оголошення йому протоколу затримання або постанови про застосування як запобіжного заходу тримання під вартою.
КПК України встановлюються випадки обов'язкової участі захисника (ст. 45) на стадії попереднього слідства та дізнання, з них у випадках — з моменту оголошення протоколу затримання або постанови про застосування як запобіжного заходу тримання під вартою: а) неповнолітніх; б) німих, глухих, сліпих та інших осіб, які в силу своїх фізичних або психічних вад не можуть самі здійснювати право на захист; в) осіб, що не володіють мовою, на якій ведеться судочинство.
307
У справах щодо осіб, овбинувачених у здійсненні злочинів, за які можливе застосування смертної кари, обов'язкова участь захисника на боці обвинувачуваного передбачена з моменту пред'явлення обвинувачення. У судовому розгляді, крім названих, передбачені інші випадки обов'язкової участі захисника: а) у разі участі державного або громадського обвинувача; б) якщо є захисник хоча б у одного з підсудних, між інтересами яких є протиріччя; в) у разі розгляду справ судом присяжних.
Якщо в зазначених випадках захисник не запрошений обвинувачуваним або підозрюваним, їх законними представниками або іншими особами, то слідчий, особа, яка провадить дізнання, прокурор, суд зобов'язані забезпечити участь захисника.
Принцип змагальності і рівності сторін під час здійснення правосуддя проголошений Конституцією України у п. 4 ст. 129. Сутність цього принципу полягає в тому, що для здійснення правосуддя у кримінальних справах судовий розгляд побудований таким чином, що функцію обвинувачення здійснює одна сторона (прокурор, громадський обвинувач, потерпілий), функцію захисту — з іншої сторони (захисник, підсудний, законний представник підсудного). У цивільному процесі протилежні сторони становлять відповідно позивач, його представник, а також відповідач, його представник, а також громадський відповідач, представник громадського відповідача. Слід зазначити, що сторони у змагальному порядку судочинства рівні, що й підкреслюється в ч. 2 ст. 129 Конституції України.
Необхідно мати на увазі, що конституційні положення про рівність сторін у здійсненні правосуддя має важливий процесуальний аспект. Сторони не взагалі рівні, а мають рівні процесуальні права у відстоюванні перед судом своїх позицій. Вони мають однакову можливість використовувати процесуальні засоби обґрунтованості своїх позицій: щодо обвинувачення (кримінального переслідування) і захисту; щодо підтримки цивільного позову і заперечення проти нього. Суд в умовах змагальної структури судового розгляду зобов'язаний забезпечити сторонам можливості для реалізації їх процесуальних прав. Суд пильнує за законністю дій сторін, сприяє у свій особливий спосіб встановленню істини у справі.
Суть змагальності і рівності сторін чітко виписана у Законі про Арбітражний суд та чинному ЦПК України.
Підтримання прокурором державного обвинувачення в суді. Конституційним приписом цього принципу є практичне покладення функції обвинувачення на прокурора. У судовому розгляді він підтримує перед судом державне обвинувачення, користуючись при цьому рівними правами з іншими учасниками процесу. Функція обвинувачення виконується прокурором протягом усього розгляду справи, незалежно від зайнятої ним позиції, в тому числі й тоді, коли він відмовляється від обвинувачення.
Державний обвинувач бере активну участь у дослідженні доказів, висловлює суду свої міркування про застосування кримінального закону та міри покарання щодо підсудного або обґрунтовує свою відмову від обвинувачення. Взаємовідносини прокурора з судом ґрунтуються на основі неухильного додержання принципів змагальності і рівності прав сторін, незалежності суддів та підкоренні їх тільки закону. Прокурор виступає від імені держави і підтримує обвинувачення у суворій 308
відповідності до закону і тією мірою, в якій воно знаходить підтвердження в судовому слідстві.
Принцип гласності розгляду справи в суді закріплений у Конституції України (ст. 129). Принцип гласності встановлюється для всіх без винятку судів при розгляді як кримінальних, так і цивільних справ.
Спеціальна норма про гласність судового розгляду міститься і в КПК України (ст. 20), яка цілком відповідає вищезазначеним положенням Конституції. Встановлюючи загальне правило про відкритий розгляд справ, законодавець чітко зафіксував, що воно діє за винятком випадків, коли це суперечить інтересам охорони державної таємниці (ч. 1 ст. 20). Поряд з цим категоричним обмеженням, законодавець припускає також можливость слухання справ у закритому судовому розгляді за вмотивованим визначенням суду або постановою судді: а) у справах про злочини осіб, які не досягли 16-річного віку; б) у справах про статеві злочини; в) в інших справах з метою запобігання розголошенню відомостей про інтимні сторони життя осіб, які беруть участь у справі.
Гласність судового розгляду — один з показників демократизму судочинства. Такий порядок забезпечує громадянам право бути присутніми в залі судового засідання, слідкувати за перебігом провадження у справі, поширювати відомості про побачене та почуте в судовому засіданні у засобах масової інформації або іншими доступними їм способами. Тим самим здійснюється одна з форм контролю народу за діяльністю судової влади.
Принцип гласності тісно пов'язаний з іншими принципами правосуддя і судочинства. З одного боку, гласність є найважливішим засобом реалізації таких принципів правосуддя, як змагальність і рівність сторін, забезпечення обвинувачуваному (підсудному) права на захист. З другого боку, гласність не може бути реалізована поза межами дії таких принципів правосуддя і судочинства, як усність, безпосередність, забезпечення користування рідною мовою у процесі здійснення правосуддя.
Здійснення принципу гласності забезпечує виховне значення судочинства, підвищує авторитет судової влади і правосуддя, дотримання чинних законів.
Мова судочинства та забезпечення користування рідною мовою у процесі здійснення правосуддя. Мова, якою ведеться судочинство, регулюється законодавством про судочинство. Згідно зі ст. 10 Конституції України, ст. 19 КПК України, ст.12 ЦПК України, Закону України «Про Арбітражний суд» державною мовою є українська. При цьому слід мати на увазі, що особам, які беруть участь у справі та не володіють державною мовою, забезпечується право робити заяви, давати показання, виступати в суді, висловлювати клопотання на рідній чи іншій вибраній особою мовою. Вказані положення діють з урахуванням ч. 2 ст. 10 Конституції, яка закріпила право кожного на користування рідною мовою і вільний вибір мови спілкування (див. Закон України «Про мову»). Слідчі та судові документи вручаються обвинувачуваному (підсудному) у перекладі на рідну мову чи на іншу мову, якою він володіє, а також допускається участь перекладача.
Незабезпечення обвинувачуваному (підсудному), котрий не володіє мовою, якою ведеться слідство, права користуватися послугами перекладача є суттєвим порушенням кримінально-процесуального закону, що тягне за собою скасування вироку суду.
309
Принцип забезпечення кожному користуватись рідною мовою у процесі здійснення правосуддя виражає демократизм чинного законодавства і держави та визначає вирішення таких важливих питань здійснення правосуддя, як доступність суду для населення, забезпечення можливості здійснення прав учасниками процесу. Якщо процес проводиться мовою, незрозумілою для населення, порушується і затруднюється зв'язок суду з населенням, а також послаблюється виховне значення судового розгляду; особи, що беруть участь у процесі, не можуть реалізовувати надані їм законом процесуальні права, активно сприяти здійсненню правосуддя.
Про те, наскільки важливо знання мови судочинства, свідчить нове, встановлене в процесі судової реформи правило, згідно з яким обов'язкова участь захисника у кримінальному судочинстві на стороні особи, що не володіє мовою, якою здійснюється судочинство, допускається з моменту оголошення підозрюваному протоколу затримання або постанови про застосування як запобіжного заходу тримання під вартою до пред'явлення обвинувачення.
Забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду. Конституція України передбачає, що відповідно до закону діють апеляційні та місцеві суди (ч. 4 ст. 125). У проекті нового КПК України передбачається, що в апеляційному порядку може бути оскаржено вирок або інше рішення суду першої інстанції, які не набрали законної сили (крім рішень суду присяжних), з мотивів доведеності чи недоведеності вини підсудного у вчиненні злочину, неправильного застосування кримінального закону або порушення кримінально-процесуального закону. Апеляційний суд може провести своє судове слідство або обмежитись тими матеріалами, які є у справі. У касаційному порядку судові рішення можуть бути оскаржені тільки з мотивів неправильного застосування кримінально-процесуального закону. Суд касаційної інстанції не може провадити судового слідства.
Обов'язковість рішень суду як одна з основних засад судочинства підкреслює авторитет судової влади і сприяє ствердженню режиму законності і зміцненню правопорядку в державі. Конституція України передбачає, що судові рішення приймаються судами іменем України і є обов'язковими до виконання на всій території України (ч. 5 ст. 124). Цій нормі відповідає ст. 403 КПК України, яка встановлює, що вирок, ухвала і постанова суду, які набрали законної сили, є обов'язковими для усіх державних і громадських підприємств, установ і організацій, службових осіб та громадян і підлягають виконанню на всій території України.
§ 4. Вища рада юстиції
Відповідно до Конституції України (ст. 131) в Україні діє Вища рада юстиції, до відання якої належить:
1) внесення подання про призначення суддів на посади або про звільнення їх з посад;
2) прийняття рішення стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності;
3) здійснення дисциплінарного провадження стосовно суддів Верховного Суду України і суддів вищих спеціалізованих судів та розгляд скарг на рішення про
310
притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів, а також прокурорів.
Вища рада юстиції складається з двадцяти членів. Верховна Рада України, Президент України, з'їзд суддів України, з'їзд адвокатів України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ призначають до Вищої ради юстиції по три члени, а всеукраїнська конференція працівників прокуратури — двох членів Вищої ради юстиції. До її складу також входять за посадою Голова Верховного Суду України, Міністр юстиції України, Генеральний прокурор України.
Закон України «Про Вищу раду юстиції» у статті 1 встановлює шестирічний строк повноважень членів Вищої 'ради юстиції, крім тих, хто входить до її складу за посадою.
Стаття 6 цього Закону визначає, що на посаду члена Вищої ради юстиції може бути рекомендований громадянин України, не молодший тридцяти п'яти років і не старший шістдесяти років, який проживає в Україні не менш як десять останніх років, володіє державною мовою, має вищу юридичну освіту і стаж роботи в галузі права не менше десяти років.
Закон визначає і порядок формування Вищої ради юстиції. Члени Вищої ради юстиції призначаються Верховною Радою України таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів. Пропозиції щодо кандидатур на посади членів Вищої ради юстиції вносяться депутатськими групами і фракціями. Призначеним на посаду члена Вищої Ради юстиції вважається кандидат, який за результатами таємного голосування одержав більшість голосів від конституційного складу Верховної Ради України.
Президент України видає указ про призначення членів Вищої ради юстиції.
Кандидатури на посади членів Вищої ради юстиції визначаються з'їздом суддів України за пропозицією делегатів з'їзду відкритим голосуванням більшістю голосів присутніх делегатів з'їзду і включаються до бюлетеня для прийняття рішення з'їздом суддів України шляхом таємного голосування по кожній кандидатурі.
Висування кандидатів і призначення членів Вищої ради юстиції з'їздом адвокатів України здійснюється у порядку, передбаченому частинами першою-третьою статтіЮ Закону України «Про Вищу раду юстиції». Делегати з'їзду адвокатів України обираються на республіканській (Автономної Республіки Крим), обласних, міських (міст Києва і Севастополя) конференціях адвокатів. Участь у цих конференціях можуть брати не більше п'яти делегатів від кожного району або міста обласного підпорядкування, які обираються районними або міськими (міст обласного підпорядкування) конференціями адвокатів. Інші питання порядку скликання і проведення з'їзду адвокатів визначаються Законом України «Про адвокатуру».
Висування кандидатів і призначення членів Вищої ради юстиції з'їздом представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ здійснюється у порядку, передбаченому частинами першою-третьою статті 10 Закону України «Про Вищу раду юстиції».
Делегати з'їзду представників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ обираються на республіканській (Автономної Республіки Крим), обласних, міських (міст Києва і Севастополя) конференціях працівників цих установ та за-
311
кладів. Від вищих юридичних закладів, факультетів та наукових установ Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя обираються на з'їзд по п'ять делегатів.
Висування кандидатів для призначення членами Вищої ради юстиції і голосування на всеукраїнській конференції працівників прокуратури здійснюється в порядку, передбаченому частинами першою-третьою статті 10 Закону України «Про Вищу раду юстиції».
З'їзди суддів, адвокатів, працівників юридичних вищих навчальних закладів та наукових установ, всеукраїнська конференція працівників прокуратури з метою призначення членів Вищої ради юстиції проводяться не пізніше ніж за один місяць до закінчення повноважень відповідних членів Вищої ради юстиції.
Перше засідання Вищої ради юстиції скликається через тиждень після складення присяги всіма ЇЇ членами. Член Вищої ради юстиції перед вступом на посаду, але не пізніше двох місяців з дня призначення, складає на засіданні Верховної Ради України присягу такого змісту: «Присягаю сумлінно, чесно і неупереджено виконувати обов'язки члена Вищої ради юстиції з метою забезпечення формування корпусу суддів із числа високопрофесійних і чесних юристів і додержання закону та етики в діяльності суддів і прокурорів». Відмова скласти присягу має наслідком втрату членства у Вищій раді юстиції.
Повноваження члена Вищої ради юстиції припиняються у разі: 1) закінчення строку, на який його призначено; 2) набрання законної сили обвинувальним щодо нього вироком суду; 3) втрати ним громадянства України; 4) визнання його безвісно відсутнім або оголошення померлим; 5) наявності підстав, визначених у статті 7 Закону України «Про Вищу раду юстиції»; 6) подання ним за власним бажанням заяви про припинення повноважень; 7) неможливості виконувати свої обов'язки за станом здоров'я за наявності медичного висновку, підтвердженого судом; 8) порушення присяги або скоєння аморального вчинку. У разі порушення присяги особою, яка входить до складу Вищої ради юстиції за посадою, Вища рада юстиції приймає і надсилає до органу, який її обрав чи призначив, рішення щодо доцільності продовження нею повноважень; 9) звільнення з посади, із зайняттям якої він входить до складу Вищої ради юстиції; 10) його смерті (ст. 18 Закону України «Про Вищу раду юстиції»).
Рішення про припинення повноважень члена Вищої ради юстиції у випадках, передбачених пунктами 1-4, 6, 7, 9 частини першої статті 18 Закону України «Про Вищу раду юстиції», приймає Вища рада юстиції, а у випадках, передбачених пунктами 5 і 8 частини першої статті 18 цього Закону, таке рішення приймається органом, що призначив члена Вищої ради юстиції.
У Вищій раді юстиції утворюються секції: з питань підготовки подань для призначення суддів уперше та звільнення їх з посад; дисциплінарна секція для здійснення дисциплінарного провадження, розгляду скарг на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності і прийняття рішення про порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності.
Координує роботу Вищої ради юстиції Голова Вищої ради юстиції, а за його відсутності — заступник Голови Вищої ради юстиції.
312
Голова, заступник Голови, секретарі секцій Вищої ради юстиції працюють на постійній основі. Особи, призначені до складу Вищої ради юстиції на постійній основі, прикомандировуються до Вищої ради юстиції із збереженням за ними посад, які вони займали, та відповідних пільг.
Голова Вищої ради юстиції обирається з членів Вищої ради юстиції на три роки, без права переобрання, на першому засіданні Вищої ради юстиції таємним голосуванням шляхом подання бюлетенів з будь-якою кількістю кандидатур, запропонованих членами Вищої ради юстиції.
Голову Вищої ради юстиції не може бути обрано з тих членів Вищої ради юстиції, які входять до її складу за посадою.
До повноважень Голови Вищої ради юстиції належить: організація роботи Вищої зади юстиції та головування на її засіданнях; координація роботи секцій і членів іищої ради юстиції; призначення засідань Вищої ради юстиції; надіслання подання Вищої ради юстиції про призначення суддів Президентові України і про звільнення їх з посади; загальне керівництво апаратом Вищої ради юстиції; розпорядження бюджетними асигнуваннями на утримання і забезпечення діяльності Вищої ради юстиції; здійснення інших повноважень, передбачених регламентом Вищої ради юстиції.
Голова Вищої ради юстиції представляє Вищу раду юстиції у зносинах з іншими органами та організаціями.
Засідання Вищої ради юстиції вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менш як дві третини від її конституційного складу.
Засідання Вищої ради юстиції проводяться відкрито. Закрите засідання проводиться за рішенням більшості від її конституційного складу. На засіданні Вищої ради юстиції ведеться протокол. Рішення приймається більшістю від конституційного складу Вищої ради юстиції, якщо інше не передбачено Законом України «Про Вищу раду юстиції».
Засідання секції вищої ради юстиції вважається правомочним, якщо на ньому присутні не менш як три четвертих від її складу. Висновки секції Вищої ради юстиції приймаються більшістю членів Вищої ради юстиції, які взяли участь у засіданні.
Вища рада юстиції для здійснення своїх повноважень може витребувати та одержувати необхідну інформацію та судові справи від судів, підприємств, установ, організацій, громадян та їх об'єднань. Судові справи, розгляд яких не закінчено, надаються членам вищої ради юстиції на 'їх вимогу для ознайомлення у зв'язку з виконанням доручень з перевірки конкретних справ Голови або заступника Голови Вищої ради юстиції.
Член Вищої ради юстиції має право знайомитися з матеріалами, поданими на розгляд ради, брати участь у їх з'ясуванні та перевірці, заявляти клопотання, наводити свої мотиви, подавати відповідні документи.
Член Вищої ради юстиції не може брати участі в розгляді питання і підлягає відводу, якщо буде встановлено, що він особисто, прямо чи побічно заінтересований у результаті справи, є родичем особи, стосовно якої розглядається питання, або якщо будуть встановлені інші обставини, що викликають сумнів у його неупередженості.
313
Рішення про відвід (самовідвід) приймається більшістю членів Вищої рад юстиції, які беруть участь у засіданні, таємно в нарадчій кімнаті, за відсутності члена Вищої ради юстиції, питання про відвід (самовідвід) якого вирішується.
Згідно зі ст. 27 Закону Вища рада юстиції приймає такі акти: 1) подання пр< призначення суддів; 2) подання про звільнення суддів з посади; 3) рішення прі порушення вимог щодо несумісності; 4) рішення про дисциплінарну відповідаль ність; 5) рішення за скаргою на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності; 6) рішення про увільнення члена Вищої ради юстиції у випадках, передбачених у статті 18 Закону.
За невиконання чи несвоєчасне виконання актів Вищої ради юстиції, ухилення від подання або порушення строків подання Вищій раді юстиції витребуваних документів та матеріалів посадові особи несуть відповідальність згідно із законом.
Закон України «Про Вищу раду юстиції» регламентує й порядок розгляду питань, що належать до її компетенції (розділ IV Закону). Так, зокрема, суб'єктами звернення щодо подання про звільнення суддів можуть бути: народний депутат України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; відповідна кваліфікаційна комісія суддів; член Вищої ради юстиції.
Член Вищої ради юстиції, який порушив питання перед Вищою радою юстиції про звільнення з посади судді, не бере участі в голосуванні у процесі прийняття рішення.
Питання про звільнення судді з підстав, передбачених пунктами 4-6 частини п'ятої статті 126 Конституції України, Вища рада юстиції розглядає після надання кваліфікаційною комісією відповідного висновку або за власною ініціативою. Запрошення суддів, справа якого розглядається, є обов'язковим.
Рішення щодо внесення Вищою радою юстиції подання про звільнення судді відповідно до пунктів 4 і 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України приймається не менш як двома третинами голосів членів Вищої ради юстиції, які взяли участь у засіданні, а у випадках, передбачених у пункті 6 частини п'ятої статті 126 Конституції України, — більшістю голосів членів від конституційного складу Вищої ради юстиції.
Щодо вирішення питань стосовно порушення суддями і прокурорами вимог щодо несумісності їх посад із заняттям діяльності, забороненою Конституцією України та законами України, Вища рада юстиції може прийняти такі рішення:
1) про визнання заняття суддею або прокурором іншою діяльністю, не сумісною з подальшим перебуванням на посаді судді або прокурора, і запропонувати йому у встановлений Вищою радою юстиції строк визначитися з питанням про продовження роботи на посаді судді або прокурора чи заняття іншою діяльністю з повідомленням Вищої ради юстиції;
2) про визнання порушення суддею або прокурором вимог щодо несумісності їх посади із заняттям іншою діяльністю і надіслати подання відповідним органам про звільнення їх з посади.
Суб'єктами звернення стосовно порушення вимог законодавства щодо несумісності можуть бути: народний депутат України; Голова Верховного суду України, голови вищих спеціалізованих судів, Міністр юстиції України — щодо суддів; Генеральний прокурор України — щодо прокурорів; кваліфікаційні комісії суддів. 314
Вища рада юстиції на підставі наявних у неї матеріалів має право за власною ініціативою розглянути питання щодо несумісності. Вона може притягнути до дисциплінарної відповідальності Голову, заступників Голови та суддів Верховного Суду України, Голову і заступників Голови та суддів вищих спеціалізованих судів з підстав, передбачених у пункті 5 частини п'ятої статті 126 Конституції України та Законом України «Про статус суддів», накласти на цих суддів такі стягнення: догану, пониження кваліфікаційного класу.
Вища рада юстиції може прийняти рішення про невідповідність судді займаній посаді та надіслати це рішення до органу, який призначив чи обрав суддю.
Підставою для відкриття дисциплінарного провадження є подання народного депутата України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; члена Вищої ради юстиції за результатами перевірки повідомлень.
Скаргу на рішення кваліфікаційної комісії у справі про притягнення до дисциплінарної відповідальності може бути подано до Вищої ради юстиції не пізніше одного місяця з наступного дня після вручення судді такого рішення. Вища рада юстиції може продовжити строк для подачі скарги, якщо визнає, що місячний строк був порушений з поважних причин. Вища рада юстиції розглядає скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності суддів апеляційних та місцевих судів не пізніше одного місяця з дня їх надходження, а при потребі додаткової перевірки обставин та матеріалів справи — не пізніше двох місяців з дня надходження скарги.
Вища рада юстиції розглядає скарги суддів на рішення кваліфікаційних комісій про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, за наслідком розгляду приймає рішення за доповіддю члена дисциплінарної секції Вищої ради юстиції.
Після розгляду скарги судді Вища рада юстиції за наявності для цього підстав може: 1) задовольнити скаргу судді, скасувати рішення про притягнення його до дисциплінарної відповідальності і закрити дисциплінарне провадження; 2) задовольнити скаргу повністю чи частково і змінити рішення відповідної кваліфікаційної комісії; 3) залишити скаргу без задоволення, а рішення відповідної кваліфікаційної комісії — без змін.
Вирішуючи питання про дисциплінарну відповідальність судді, Вища рада юстиції повинна заслухати його пояснення. Розгляд дисциплінарної справи щодо судді за його відсутності допускається лише у разі нез'явлення його на засідання Вищої ради юстиції без поважних причин.
Вища рада юстиції розглядає скарги прокурорів на рішення про притягнення їх до дисциплінарної відповідальності, керуючись доповіддю члена Вищої ради юстиції, та постановляє рішення. Скарга прокурора може бути прийнята Вищою радою юстиції не пізніше одного місяця після дня вручення йому наказу про притягнення його до дисциплінарної відповідальності. Вища рада юстиції може продовжити строк для подачі скарги, якщо визнає, що місячний строк був пропущений з поважних причин.
Після розгляду скарги прокурора Вища рада юстиції за наявністю для цього підстав може:
1) задовольнити скаргу прокурора, скасувати рішення про притягнення його до дисциплінарної відповідальності та закрити дисциплінарне провадження;
315
2) задовольнити скаргу повністю чи частково і змінити рішення органу, що накла дисциплінарне стягнення;
3) залишити скаргу без задоволення, а рішення органу, що наклав дисциплінарне стягнення,без змін.
Вирішуючи питання про дисциплінарну відповідальність прокурора, Вища рада юстиції повинна заслухати його пояснення.
Розгляд дисциплінарної справи щодо прокурора за його відсутності допускається лише у разі нез'явлення його на засідання Вищої ради юстиції без поважних причин.
РОЗДІЛ XIII
ОРГАНИ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ
§ 1. Загальна характеристика
конституційно-правового статусу прокуратури та її функції
Прокурорський нагляд — це самостійний, специфічний вид державної діяльності, який повинен забезпечити виконання закону та його верховенство в усіх сферах життєдіяльності суспільства. Він здійснюється від імені держави — України, репрезентує і захищає суспільні інтереси та інтереси фізичних і юридичних осіб. Основний зміст діяльності прокуратури — нагляд за додержанням та правильним застосуванням законів, які регулюють різноманітні блоки соціально-економічного життя суспільства, що по суті повинно забезпечити точне та однакове їх застосування. Під законами тут розуміються Конституція України, закони України, міжнародні договори, які ратифіковані Верховною Радою України, постанови Верховної Ради України, Конституція Автономної Республіки Крим. Причому, в останньому випадку Генеральний прокурор України повинен здійснювати нагляд за відповідністю Основного Закону Автономної Республіки Крим Конституції України та її законам.
Прокуратура також здійснює нагляд за додержанням та правильним застосуванням указів Президента України, що видані з економічних питань, не врегульованих законом (п. 4 розд. XV Конституції України), а також виданими на підставі законів постановами Кабінету Міністрів України, якщо вони розкривають механізм застосування законів.
Під додержанням законів слід розуміти здійснення юридичними або фізичними особами приписаних законом дій та утримання від неправомірних дій. Застосування — це прийняття державними органами та посадовими особами відповідно до закону рішень, які обов'язкові для інших осіб і тягнуть за собою юридичні наслідки.
Прокуратура оцінює діяльність юридичних та фізичних осіб з точки зору відповідності її закону, не втручаючись при цьому у вирішення їх господарських та оперативно-розпорядчих завдань.
Суб'єктами нагляду за додержанням та правильним застосуванням законів є Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори. Заступники, старші помічники та помічники прокурорів, начальники управлінь та відділів прокуратур, 'їх заступники, старші прокурори та прокурори управлінь і відділів вирішують питання, пов'язані із здійсненням діяльності прокуратури, у межах, визначених законом.
Слід визнати, що у будь-якій державі є універсальна контрольна (наглядова) функція, яка випливає із суті публічності державної влади. Ця функція реалізується судовою гілкою влади, яка на конституційному рівні має на меті охорону конституції та забезпечує, з одного боку, відповідність законодавчих та інших нормативних актів Конституції України і конституційним законам, а з другого — верховенство
1 Див.: Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство й право. — 1993. -нагляд в Укра'іні. — Харків, 1997. — С. 5-15.
- № 4. — С. 10-18; Прокурорський
317
права в усій юридичній практиці та правозастосовчіи діяльності органів виконавчої влади, у тому числі й додержання прав громадян, гарантованих Конституцією конституційними законами України.
Аналогічний підхід до регулювання правових засобів охорони конституційні законності міститься і в конституціях зарубіжних держав (Республіка Бєларусь, Франція, Іспанія та ін.).
Інститут конституційного контролю як засвідчує практика є гарантом додержання конституційної законності, послідовної реалізації принципу, відповідно д якого Конституція (Основний Закон) має вищу юридичну силу. Прорахунки визначенні правової природи органів, покликаних охороняти Конституцію, попр.. те, чи тягнуть вони за собою приниження їх соціальної ролі або, навпаки, надмірно розширюють їх повноваження, містять у собі наслідки, небезпечні як для громадян так і для суспільства в цілому, оскільки принижують значення принципу верховен ства права та положень Конституції, які мають вищу юридичну силу.
Специфіка діяльності органів, покликаних охороняти Конституцію, повинн. полягати в тому, що вона має комплексний характер і здійснюється однопрофіль-ними органами, які мають різні функції щодо охорони Конституції, але об'єднані загальним спрямуванням. Інакше кажучи, ці органи мають особливу юрисдикцію і відповідну процедуру, відмінну від органів адміністративного контролю.
Триває дискусія щодо місця прокуратури у системі поділу влади. Ми виходимо з того, що: а) підпорядкування прокуратури виконавчій або судовій владі на сучасному етапі може зруйнувати систему «стримань і противаг», яка склалась у державі; б) жодне з наявних державних органів не може взяти на себе наглядову функцію прокуратури за виконанням законів учасниками суспільних відносин; в) реалії сьогодення вимагають більш повного розкриття правозахисного потенціалу прокуратури як гаранта законності та верховенства Конституції.
При цьому посилення правозахисного потенціалу прокуратури може бути забезпечено шляхом зміщення пріоритетів загальнонаглядової діяльності на користь захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина, прямого закріплення обов'язку прокуратури здійснювати нагляд за відповідністю підзаконних актів конституційним правам і свободам людини і громадянина. Уявлення про перетворення загальнонаглядової діяльності прокуратури як одноманітної акції не підкріплено ні теорією, ні практикою державно-правового будівництва сучасної України.
Слід також відкинути поширену думку про «підзвітність суду прокуратурі» і прагнення розглядати прокуратуру як елемент судової влади. Судова влада має і здійснюватися лише судом, але це не означає неправомірність механізмів, що забезпечують відповідність законові рішень судової влади як індивідуальних актів застосування права.
Соціальне призначення прокуратури як органу контрольно-наглядової гілки влади потребує закріплення в законі таких її повноважень: нагляд за відповідністю Конституції та законам України правових актів і дій органів виконавчої влади та місцевого самоврядування; нагляд за додержанням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство; підтримання
318
державного обвинувачення в суді і захист в суді майнових та інших інтересів держави, а також нагляд за відповідністю судових актів Конституції та закону; нагляд за додержанням законів у місцях виконання заходів кримінального покарання, а також застосування інших заходів примусового характеру. Прокурор також має бути наділений правом прийняти до свого провадження будь-яку кримінальну справу.
Відстоюючи науковий і по-справжньому державний підхід до визначення ролі прокуратури, ми не вважаємо, що прокурорська система сьогодні є досконалою. Динаміка цього процесу останніми роками очевидна. Прокуратура вже «відмовилась» від нагляду за додержанням законів громадянами, звузила фактичні межі прокурорського втручання. Прокурори не підміняють органи управління та контролю, не втручаються в оперативно-господарську діяльність підприємств, установ, організацій. Перевірки виконання законів проводяться на засадах надходження інформації про факти порушення закону, які потребують здійснення відповідних заходів з боку прокурора.
До факторів, які визначають особливості та перспективи розвитку прокуратури, ми відносимо такі: стан правопорядку і ефективності правозахисних механізмів на сучасному історичному етапі; характер взаємодії прокуратури з гілками державної влади; вітчизняні традиції забезпечення реалізації правових норм; загальновизнані принципи і норми міжнародного права; рекомендації Ради Європи, що зорієнтовані на західноєвропейські стандарти. У свою чергу, та обставина, що прокуратура є гарантом законності, безумовно створює додаткові можливості реалізувати цю її соціальну роль у всіх сферах державного і суспільного життя. При цьому в Європі немає єдиної схеми, яка визначає межі завдань і повноважень прокуратури. Кожна прокурорська система повинна бути сумісна з культурою та історією країни, прийнята тим суспільством, у якому функціонує.
Наприкінці 1997 р. в Будапешті (Угорщина) відбулися установчі збори та Перша конференція Міжнародної асоціації прокурорів. Оцінюючи факт створення цієї асоціації та її перспективи, учасники Конференції підкреслили, що нова прокурорська організація систем сприятиме зміцненню у громадській свідомості цілком очевидної, але не завжди і не всюди визнаної істини: прокуратура є джерелом справедливості, вона діє від імені суспільства та в інтересах суспільства; національне законодавство повинно враховувати тільки загальні принципи організації і діяльності прокуратури.
Конституція України суттєво обмежила функції1, які здійснювала прокуратура згідно зі ст. 5 Закону України «Про прокуратуру», а саме: з компетенції прокуратури виключені такі напрями її діяльності, як нагляд за додержанням законів усіма органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами і громадянами (так званий «загальний нагляд»), а також розслідування діянь, що містять ознаки злочину (п. п. 1, 3 ст. 5 Закону України «Про прокуратуру»).
У той же час відповідно до п. 9 розділу XV Конституції України («Перехідні положення») прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів
1 Під функцією того чи іншого органу звичайно розуміється напрям, вид діяльності або його соціальне призначення. Тобто поняття «функція» пов'язується з діяльністю, виконанням певних обов'язків.
319
функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства — до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
Що ж стосується загального нагляду, то необхідність здійснення цієї функції прокуратурою принаймні на перехідний період побудови правової держави відстоюється багатьма вченими та практичними працівниками. Україна переживає перехідний період свого розвитку, який супроводжується кризовими явищами в усіх галузях державної діяльності та суспільного життя, що само по собі не зумовлює усунення такого важливого стабілізуючого фактору, як загальнонаглядова діяльність прокуратури.
Існуючий нагляд за виконанням законів у сфері державного управління, економіки, охорони прав і свобод громадян, тобто у галузі прокурорського нагляду, який звикли називати загальним універсальним наглядом, викликає гострі дискусії. Пропозиція радикальних опонентів прокуратури щодо ліквідації загального нагляду базується в тому числі й на тому, що в багатьох розвинутих країнах подібну функцію прокуратура не здійснює. Проте для сучасної України необхідний саме такий тип прокуратури, її організація та напрями діяльності об'єктивно залежать від соціальних, економічних, політичних та інших умов життєдіяльності суспільства.
[Прихильники беззастережного звуження компетенції прокуратури стверджують, що способом захисту прав громадян і суспільства повинна бути тільки судова влада, Безумовно, судовий порядок захисту прав і свобод, який поступово розширюється, є найбільш надійним і ефективним. Однак це не дає підстав стверджувати, що правозахисна діяльність прокуратури підмінює «право громадян на суддю», обмежує їх можливість оскарження до суду порушень законності. У демократичному суспільстві повинна бути «багатоканальна» система охорони і захисту прав людини. Тим більш це важливо для України, де достатньо можливостей для порушення основних прав і свобод.
Аналіз конституційних положень та Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що прокуратуру сьогодні не можна охарактеризувати як орган вищого нагляду за додержанням законів, бо крім наглядових (п. п. З, 4 ст. 121 Конституції України, п. п. 1,2,5,6 Закону України «Про прокуратуру»), вона виконує ще й так звані «ненаглядові» (п. п. 1, 2 ст. 121 Конституції України, п. п. З, 4 ст. 5 Закону України «Про прокуратуру») функції.
Досягнення поставлених перед прокуратурою завдань відбувається у результаті використання сукупності різноманітних за характером повноважень, що дає підстави говорити про багатофункціональність прокуратури.
Становлення судової влади та реалізація принципу змагальності обумовили виключення суду з числа об'єктів прокурорського нагляду. Прокурор не здійснює функції нагляду за додержанням законів у процесі розгляду справ у судах. Він є учасником судового процесу і користується правами, рівними з правами інших учасників судового засідання.
Діяльність прокурора у суді визначена Конституцією України у двох напрямках: підтримання державного обвинувачення та представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом?] 320
§ 2. Система та структура органів прокуратури України
Відповідно до Конституції України (ст. ст. 121,122) та Закону «Про прокуратуру» (ст. 6) органи прокуратури України становлять єдину централізовану систему, яку очолює Генеральний прокурор України, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим.
Систему органів прокуратури становлять: Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові, транспортні, природоохоронні та інші спеціалізовані прокуратури. Таким чином, систему органів прокуратури становлять територіальні та спеціалізовані прокуратури. Територіальні прокуратури створені та функціонують відповідно до адміністративно-територіального устрою України, а спеціалізовані — за предметно-галузевим принципом і функціонують в окремих сферах життєдіяльності. На сучасному етапі система органів прокуратури включає такі спеціалізовані прокуратури: військові, природоохоронні та прокуратури з нагляду за виконанням кримінально-виконавчого законодавства.
Закон України «Про прокуратуру» (ст. 46) передбачає, що прокурорами і слідчими можуть призначатися громадяни України, які мають вищу юридичну освіту, необхідні ділові і моральні якості. Особи, які не мають досвіду практичної роботи за спеціальністю, проходять в органах прокуратури стажування строком до одного року. Порядок стажування визначається Генеральним прокурором України. Військовими прокурорами і слідчими призначаються громадяни України з числа офіцерів, які проходять військову службу або перебувають у запасі і мають вищу юридичну освіту (ч. 1 ст. 46і Закону «Про прокуратуру»).Особи, які вперше призначені на посади помічників прокурорів, прокурорів управлінь, відділів, слідчих прокуратури, складають «Присягу працівника прокуратури». Процедура її прийняття визначається Генеральним прокурором України.
Особливі вимоги (віковий ценз, наявність визначеного стажу роботи) ставляться до осіб, які призначаються на посади керівників прокуратур. Прокурором Автономної Республіки Крим, прокурорами областей та прирівняних до них, прокурорами міст Києва та Севастополя призначаються особи не молодше ЗО років, які мають стаж роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше семи років.
Міськими, районними і прирівняними до них прокурорами призначаються особи не молодше 25 років із стажем роботи в органах прокуратури або на судових посадах не менше трьох років. Це дозволяє уникнути випадків призначення на керівні посади осіб без достатніх знань, практичних навичок та життєвого досвіду.
Територіальні, а також інші зазначені вище прокуратури у своїй сукупності становлять злагоджену триланкову систему органів прокуратури. На чолі прокурорської системи стоїть Генеральна прокуратура України. Другу ланку системи органів прокуратури утворюють прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, а також прирівняні до них спеціалізовані прокуратури (наприклад, військові прокуратури регіонів, військова прокуратура
321
Чорноморського флоту і Військово-Морських Сил України). Третю ланку прокурорської системи становлять міські, районні, міжрайонні, районні у містах та інші прирівняні до них прокуратури (наприклад, військові прокуратури гарнізонів). V Очолює систему органів прокуратури з притаманними тільки йому повноваженнями Генеральний прокурор України, який призначається на посаду Президентом України за згодою Верховної Ради України. Він очолює також і Генеральну прокг
**ТІ '
ратуру України.
Оскільки Генеральна прокуратура не лише здійснює керівництво підпорядкованими прокуратурами, а й безпосередньо виконує особливо важливі завдання щодо здійснення нагляду за додержанням законів, вона являє собою складну державну структуру, яка організує свою діяльність за територіальним та предметно-галузевим принципами.
Генеральний прокурор України, який затверджує відповідно до чинного законодавства структуру Генеральної прокуратури України, має першого заступника і заступників.
У Генеральній прокуратурі України утворюється колегія як дорадчий орган при Генеральному прокуророві України у складі Генерального прокурора України (голова колегії), його першого заступника, заступників, прокурора Автономної Республіки Крим, інших керівних працівників органів прокуратури. Персональний склад колегії затверджується Верховною Радою України за поданням Генерального прокурора України.
У Генеральній прокуратурі є управління і відділи, які створюються з урахуванням як традиційних, сталих, так і нових, але не менш пріоритетних напрямів діяльності. Генеральний прокурор має можливість залежно від конкретних завдань корегувати структуру Генеральної прокуратури або її окремих управлінь і відділів.
Керівники управлінь і відділів призначаються на посади Генеральним прокурором. Одночасно вони є його старшими помічниками та помічниками. Генеральний прокурор має також старших помічників та помічників з особливих доручень.
^Генеральна прокуратура спільно з Міністерством внутрішніх справ та іншими заінтересованими міністерствами і відомствами за погодженням з Міністерством статистики України розробляє систему та методику єдиного обліку і статистичної звітності про злочинність, розслідування і розкриття злочинів.
Генеральному прокуророві України надані широкі повноваження у керівництві органами прокуратури, а саме він:
— координує роботу органів прокуратури і здійснює контроль за їх діяльністю;
— призначає першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, старших помічників і помічників Генерального прокурора України з особливих доручень, заступників керівників структурних підрозділів, старших слідчих з особливо важливих справ і слідчих з особливо важливих справ, старших прокурорів і прокурорів управлінь і відділів. Призначення цих працівників відбувається на невизначений термін;
— затверджує структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання в межах загальної чисельності працівників
322
і фонду заробітної плати. Залежно від конкретних умов, складності, обсягу наглядової та іншої роботи аналогічний вид діяльності в обласних та прирівняних до них прокуратурах може здійснюватися або управліннями, або відділами, або старшим помічником чи помічником прокурора. У міських, районних, міжрайонних і прирівняних до них прокуратурах чисельність апарату залежить від обсягу роботи, що виконується;
— призначає за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим;
— призначає заступників прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей, міст Києва і Севастополя, їх заступників, а також прирівняних до них інших прокурорів. Призначаються вони на п'ятирічний строк. Після його закінчення вони або залишаються на посаді на новий строк, або звільняються у зв'язку з переходом на іншу роботу, за станом здоров'я, результатами атестації тощо;
— відповідно до законодавства визначає порядок прийняття, переміщень та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших спеціалістів, за винятком осіб, призначення яких передбачено Законом про прокуратуруЛ
-•о
Генеральний прокурор призначає членів колегій прокуратур Автономної Республіки Крим, прокуратур областей та прирівняних до них прокуратур міст Києва і Севастополя. Начальники управлінь і відділів, старші помічники прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей та прирівняні до них прокурори призначаються відповідними прокурорами за узгодженням з Генеральною прокуратурою (заступниками Генерального прокурора України, начальниками управлінь і відділів, які керують відповідними ділянками роботи). Особи, призначення яких повинно узгоджуватись з Генеральною прокуратурою, не можуть бути звільнені з посади, що займають, без її згоди;
— відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції. Накази нормативного характеру визначають стратегію здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів у відповідній сфері чи напрямі діяльності;
— присвоює класні чини згідно з Положенням про класні чини працівників прокуратури, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 06.11.1991 р.; вносить подання Президентові України про присвоєння класних чинів державного радника юстиції 1,2,3 класів.
Накази та інші акти Генерального прокурора України нормативного характеру в разі невідповідності їх Конституції або іншим законам України можуть бути скасовані як Верховною Радою України або Верховним Судом України у порядку, передбаченому законом, так і самим Генеральним прокурором України.
Прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та прирівняні до них прокуратури є прокуратурами другої ланки. Тому особливість їх діяльності полягає в тому, що, з одного боку, вони здійснюють функції, які покладені Законом на органи прокуратури у межах компетенції обласної прокуратури, а з другого — здійснюють керівництво підпорядкованими прокуратурами.
Відповідно до ст. 16 Закону «Про прокуратуру» прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя очолюють відповідні прокурори,
323
Чорноморського флоту і Військово-Морських Сил України). Третю ланку прокурорської системи становлять міські, районні, міжрайонні, районні у містах та інші прирівняні до них прокуратури (наприклад, військові прокуратури гарнізонів). V Очолює систему органів прокуратури з притаманними тільки йому повноваженнями Генеральний прокурор України, який призначається на посаду Президентом України за згодою Верховної Ради України. Він очолює також і Генеральну прокуратуру України.
Оскільки Генеральна прокуратура не лише здійснює керівництво підпорядкованими прокуратурами, а й безпосередньо виконує особливо важливі завдання щодо здійснення нагляду за додержанням законів, вона являє собою складну державну структуру, яка організує свою діяльність за територіальним та предметно-галузевим принципами.
Генеральний прокурор України, який затверджує відповідно до чинного законодавства структуру Генеральної прокуратури України, має першого заступника і заступників.
У Генеральній прокуратурі України утворюється колегія як дорадчий орган при Генеральному прокуророві України у складі Генерального прокурора України (голова колегії), його першого заступника, заступників, прокурора Автономної Республіки Крим, інших керівних працівників органів прокуратури. Персональний склад колегії затверджується Верховною Радою України за поданням Генерального прокурора України.
У Генеральній прокуратурі є управління і відділи, які створюються з урахуванням як традиційних, сталих, так і нових, але не менш пріоритетних напрямів діяльності. Генеральний прокурор має можливість залежно від конкретних завдань корегувати структуру Генеральної прокуратури або її окремих управлінь і відділів.
Керівники управлінь і відділів призначаються на посади Генеральним прокурором. Одночасно вони є його старшими помічниками та помічниками. Генеральний прокурор має також старших помічників та помічників з особливих доручень.
Генеральна прокуратура спільно з Міністерством внутрішніх справ та іншими заінтересованими міністерствами і відомствами за погодженням з Міністерством статистики України розробляє систему та методику єдиного обліку і статистичної звітності про злочинність, розслідування і розкриття злочинів.
Генеральному прокуророві України надані широкі повноваження у керівництві органами прокуратури, а саме він:
— координує роботу органів прокуратури і здійснює контроль за їх діяльністю;
— призначає першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, старших помічників і помічників Генерального прокурора України з особливих доручень, заступників керівників структурних підрозділів, старших слідчих з особливо важливих справ і слідчих з особливо важливих справ, старших прокурорів і прокурорів управлінь і відділів. Призначення цих працівників відбувається на невизначений термін;
— затверджує структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання в межах загальної чисельності працівників
322
і
і
і фонду заробітної плати. Залежно від конкретних умов, складності, обсягу наглядової та іншої роботи аналогічний вид діяльності в обласних та прирівняних до них прокуратурах може здійснюватися або управліннями, або відділами, або старшим помічником чи помічником прокурора. У міських, районних, міжрайонних і прирівняних до них прокуратурах чисельність апарату залежить від обсягу роботи, що виконується;
— призначає за погодженням з Верховною Радою Автономної Республіки Крим прокурора Автономної Республіки Крим;
— призначає заступників прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей, міст Києва і Севастополя, їх заступників, а також прирівняних до них інших прокурорів. Призначаються вони на п'ятирічний строк. Після його закінчення вони або залишаються на посаді на новий строк, або звільняються у зв'язку з переходом на іншу роботу, за станом здоров'я, результатами атестації тощо;
— відповідно до законодавства визначає порядок прийняття, переміщень та звільнення прокурорів, слідчих прокуратури та інших спеціалістів, за винятком осіб, призначення яких передбачено Законом про прокуратуру.1
Генеральний прокурор призначає членів колегій прокуратур Автономної Республіки Крим, прокуратур областей та прирівняних до них прокуратур міст Києва і Севастополя. Начальники управлінь і відділів, старші помічники прокурора Автономної Республіки Крим, прокурорів областей та прирівняні до них прокурори призначаються відповідними прокурорами за узгодженням з Генеральною прокуратурою (заступниками Генерального прокурора України, начальниками управлінь і відділів, які керують відповідними ділянками роботи). Особи, призначення яких повинно узгоджуватись з Генеральною прокуратурою, не можуть бути звільнені з посади, що займають, без її згоди;
— відповідно до законів України видає обов'язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції. Накази нормативного характеру визначають стратегію здійснення нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів у відповідній сфері чи напрямі діяльності;
— присвоює класні чини згідно з Положенням про класні чини працівників прокуратури, затвердженим Постановою Верховної Ради України від 06,11.1991 р.; вносить подання Президентові України про присвоєння класних чинів державного радника юстиції 1,2,3 класів.
Накази та інші акти Генерального прокурора України нормативного характеру в разі невідповідності їх Конституції або іншим законам України можуть бути скасовані як Верховною Радою України або Верховним Судом України у порядку, передбаченому законом, так і самим Генеральним прокурором України.
Прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та прирівняні до них прокуратури є прокуратурами другої ланки. Тому особливість їх діяльності полягає в тому, що, з одного боку, вони здійснюють функції, які покладеш Законом на органи прокуратури у межах компетенції обласної прокуратури, а з другого — здійснюють керівництво підпорядкованими прокуратурами.
Відповідно до ст. 16 Закону «Про прокуратуру» прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя очолюють відповідні прокурори,
323
Чорноморського флоту і Військово-Морських Сил України). Третю ланку прокурорської системи становлять міські, районні, міжрайонні, районні у містах та інші прирівняні до них прокуратури (наприклад, військові прокуратури гарнізонів). ^Очолює систему органів прокуратури з притаманними тільки йому повноваженнями Генеральний прокурор України, який призначається на посаду Президентом України за згодою Верховної Ради України. Він очолює також і Генеральну прокуратуру України./І
Оскільки Генеральна прокуратура не лише здійснює керівництво підпорядкованими прокуратурами, а й безпосередньо виконує особливо важливі завдання щодо здійснення нагляду за додержанням законів, вона являє собою складну державну структуру, яка організує свою діяльність за територіальним та предметно-галузевим принципами.
Генеральний прокурор України, який затверджує відповідно до чинного законодавства структуру Генеральної прокуратури України, має першого заступника і заступників.
У Генеральній прокуратурі України утворюється колегія як дорадчий орган при Генеральному прокуророві України у складі Генерального прокурора України (голова колегії), його першого заступника, заступників, прокурора Автономної Республіки Крим, інших керівних працівників органів прокуратури. Персональний склад колегії затверджується Верховною Радою України за поданням Генерального прокурора України.
У Генеральній прокуратурі є управління і відділи, які створюються з урахуванням як традиційних, сталих, так і нових, але не менш пріоритетних напрямів діяльності. Генеральний прокурор має можливість залежно від конкретних завдань корегувати структуру Генеральної прокуратури або її окремих управлінь і відділів.
Керівники управлінь і відділів призначаються на посади Генеральним прокурором. Одночасно вони є його старшими помічниками та помічниками. Генеральний прокурор має також старших помічників та помічників з особливих доручень.
^Генеральна прокуратура спільно з Міністерством внутрішніх справ та іншими заінтересованими міністерствами і відомствами за погодженням з Міністерством статистики України розробляє систему та методику єдиного обліку і статистичної звітності про злочинність, розслідування і розкриття злочинів.
Генеральному прокуророві України надані широкі повноваження у керівництві органами прокуратури, а саме він:
— координує роботу органів прокуратури і здійснює контроль за їх діяльністю;
— призначає першого заступника, заступників Генерального прокурора України, керівників структурних підрозділів, головного бухгалтера, старших помічників і помічників Генерального прокурора України з особливих доручень, заступників керівників структурних підрозділів, старших слідчих з особливо важливих справ і слідчих з особливо важливих справ, старших прокурорів і прокурорів управлінь і відділів. Призначення цих працівників відбувається на невизначений термін;
— затверджує структуру і штатну чисельність підпорядкованих органів прокуратури, розподіляє кошти на їх утримання в межах загальної чисельності працівників
322
==«===523=
вносить подання ПрезиД нормативного харак РУ ^
«Л!!'^
які призначаються на посади Генеральним прокурором України строком на 5 років. Вони мають першого заступника і заступників, які також призначаються на посади Генеральним прокурором України, але без обмеження строку. Структурно прокуратури цього рівня також складаються з управлінь і відділів, начальники яких призначаються на посади і звільняються з посад прокурорами, які очолюють ці прокуратури, за узгодженням з першим заступником, заступниками, начальниками управлінь і відділів Генеральної прокуратури.
У визначенні функціональних обов'язків структурних підрозділів цих прокуратур використовуються три принципи:галузевий, багатогалузевий, предметний.
У зазначених прокуратурах є посади заступників начальників, старших прокурорів, прокурорів управлінь і відділів, старших слідчих з особливо важливих справ, слідчих з особливо важливих справ і старших слідчих, спеціалістів та інших співробітників, які призначаються та звільняються керівником відповідної прокуратури.
Розподіл обов'язків між працівниками структурного підрозділу здійснюється на підставі зонального та предметного принципів. Зональний принцип означає, що за кожним прокурором структурного підрозділу закріплено кілька прокуратур адміністративних районів, міст. Кількість зон повинна відповідати кількості працівників управлінь, відділу. Зональний прокурор здійснює як контрольні та інші функції управління щодо міських, районних та міжрайонних прокуратур, діючих на закріпленій за ним території, так і у межах компетенції обласної та прирівняної до неї прокуратури — наглядові та інші функції прокуратури. Предметний принцип розподілу обов'язків означає, що за кожним прокурором управління, відділу залежно від його професійної підготовки та інших особистих якостей закріплюються окремі, найбільш важливі сфери правових відносин.
На практиці розподіл обов'язків між працівниками структурних підрозділів здійснюється на підставі поєднання обох зазначених принципів.
У прокуратурах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокуратурах утворюються колегії у складі прокурора (голова), його заступників, інших керівних працівників. Персональний склад колегій затверджується Генеральним прокурором України.
Колегії прокуратур є дорадчими органами і розглядають найбільш важливі питання, що стосуються додержання законності, стану правопорядку, діяльності органів прокуратури, виконання наказів Генерального прокурора України, кадрові питання, заслуховують звіти підпорядкованих прокурорів, начальників структурних підрозділів та інших працівників прокуратури. Таким чином, єдиноначальність у роботі органів прокуратури поєднується з колегіальністю під час розгляду найважливіших проблем прокурорсько-слідчої діяльності.
Порядок роботи колегії визначається регламентом. Рішення її доводяться до відома працівників органів прокуратури. Контроль за виконанням рішень колегій забезпечується прокурорами чи їх заступниками відповідно до розподілу обов'язків. Копії протоколів засідань колегій обласних і прирівняних до них прокуратур надсилаються до Генеральної прокуратури після їх підписання, але не пізніше десятиденного терміну з дня засідання колегії.
324
У разі розбіжностей між прокурором і колегією саме прокурор втілює у життя своє рішення. Про такі розбіжності Генеральний прокурор доповідає Голові Верховної Ради України, а інші прокурори — Генеральному прокуророві України. Члени колегії Генеральної прокуратури можуть повідомити свою особисту думку Голові Верховної Ради України, а члени колегій інших прокуратур — Генеральному прокурору України.
Міські, районні, міжрайонні і прирівняні до них спеціалізовані прокуратури утворюють основну ланку прокурорської системи, діючи на всій території України. Міжрайонні прокуратури охоплюють своєю діяльністю або два сусідні райони, або місто і прилеглий район.
Зі статусом міських районних прокуратур на території України створені і функціонують прокуратури з нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства, природоохоронні і деякі інші спеціалізовані прокуратури.
Прокуратури міст, районів, прирівняні до них прокуратури очолюють відповідні прокурори, які призначаються на посади Генеральним прокурором України. У цих прокуратурах існують посади заступника прокурора, старшого помічника прокурора, помічників прокурора, слідчих, у тому числі старших слідчих. Вони призначаються прокурором області або прирівняними до нього прокурорами.
Спеціалізовані прокуратури будуються за загальними для всіх органів прокуратури принципами; вони керуються тими ж законами, що й територіальні прокуратури; перед ними стоять загальні для всіх органів прокуратури завдання; вони використовують ті ж засоби прокурорського реагування на виявлені порушення закону. Однак в їх системно-структурній будові, а також в об'єктах щодо здійснення нагляду є певні особливості.
До органів військових прокуратур належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Чорноморського флоту та Військово-Морських Сил України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських). Ці прокуратури здійснюють нагляд за додержанням законів органами військового управління, військовими об'єднаннями, з'єднаннями, частинами, підрозділами, установами і військовими навчальними закладами та посадовими особами Збройних Сил, Прикордонних військ, Національної гвардії, Управління державної охорони, Служби безпеки України та інших військових формувань, дислокованих на території України. На органи військової прокуратури покладено здійснення нагляду за виконанням законів у процесі провадження дізнання та попереднього слідства, яке здійснюється у цих установах і формуваннях. Вони також розслідують усі злочини, що скоюються військовослужбовцями та службовцями військових установ і закладів.
На органи військової прокуратури покладений обов'язок у підтриманні державного обвинувачення у військових судах, участь у межах своїх повноважень у розгляді судами цивільних та арбітражних справ, а також внесення подань у касаційному або протестів у наглядовому порядку на вироки, рішення, постанови та ухвали військових судів.
Військовослужбовці військових прокуратур у своїй діяльності керуються Законом України «Про прокуратуру» і проходять службу відповідно до Закону України «Про
325
які призначаються на посади Генеральним прокурором України строком на 5 років. Вони мають першого заступника і заступників, які також призначаються на посади Генеральним прокурором України, але без обмеження строку. Структурно прокуратури цього рівня також складаються з управлінь і відділів, начальники яких призначаються на посади і звільняються з посад прокурорами, які очолюють ці прокуратури, за узгодженням з першим заступником, заступниками, начальниками управлінь і відділів Генеральної прокуратури.
У визначенні функціональних обов'язків структурних підрозділів цих прокуратур використовуються три принципи: галузевий, багатогалузевий, предметний.
У зазначених прокуратурах є посади заступників начальників, старших прокурорів, прокурорів управлінь і відділів, старших слідчих з особливо важливих справ, слідчих з особливо важливих справ і старших слідчих, спеціалістів та інших співробітників, які призначаються та звільняються керівником відповідної прокуратури.
Розподіл обов'язків між працівниками структурного підрозділу здійснюється на підставі зонального та предметного принципів. Зональний принцип означає, що за кожним прокурором структурного підрозділу закріплено кілька прокуратур адміністративних районів, міст. Кількість зон повинна відповідати кількості працівників управлінь, відділу. Зональний прокурор здійснює як контрольні та інші функції управління щодо міських, районних та міжрайонних прокуратур, діючих на закріпленій за ним території, так і у межах компетенції обласної та прирівняної до неї прокуратури — наглядові та інші функції прокуратури. Предметний принцип розподілу обов'язків означає, що за кожним прокурором управління, відділу залежно від його професійної підготовки та інших особистих якостей закріплюються окремі, найбільш важливі сфери правових відносин.
На практиці розподіл обов'язків між працівниками структурних підрозділів здійснюється на підставі поєднання обох зазначених принципів.
У прокуратурах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та прирівняних до них прокуратурах утворюються колегії у складі прокурора (голова), його заступників, інших керівних працівників. Персональний склад колегій затверджується Генеральним прокурором України.
Колегії прокуратур є дорадчими органами і розглядають найбільш важливі питання, що стосуються додержання законності, стану правопорядку, діяльності органів прокуратури, виконання наказів Генерального прокурора України, кадрові питання, заслуховують звіти підпорядкованих прокурорів, начальників структурних підрозділів та інших працівників прокуратури. Таким чином, єдиноначальність у роботі органів прокуратури поєднується з колегіальністю під час розгляду найважливіших проблем прокурорсько-слідчої діяльності.
Порядок роботи колегії визначається регламентом. Рішення її доводяться до відома працівників органів прокуратури. Контроль за виконанням рішень колегій забезпечується прокурорами чи їх заступниками відповідно до розподілу обов'язків. Копії протоколів засідань колегій обласних і прирівняних до них прокуратур надсилаються до Генеральної прокуратури після іх підписання, але не пізніше десятиденного терміну з дня засідання колегії.
324
У разі розбіжностей між прокурором і колегією саме прокурор втілює у життя своє рішення. Про такі розбіжності Генеральний прокурор доповідає Голові Верховної Ради України, а інші прокурори — Генеральному прокуророві України. Члени колегії Генеральної прокуратури можуть повідомити свою особисту думку Голові Верховної Ради України, а члени колегій інших прокуратур — Генеральному прокурору України.
Міські, районні, міжрайонні і прирівняні до них спеціалізовані прокуратури утворюють основну ланку прокурорської системи, діючи на всій території України.
Міжрайонні прокуратури охоплюють своєю діяльністю або два сусідні райони, або місто і прилеглий район.
Зі статусом міських районних прокуратур на території України створені і функціонують прокуратури з нагляду за додержанням кримінально-виконавчого законодавства, природоохоронні і деякі інші спеціалізовані прокуратури.
Прокуратури міст, районів, прирівняні до них прокуратури очолюють відповідні прокурори, які призначаються на посади Генеральним прокурором України. У цих прокуратурах існують посади заступника прокурора, старшого помічника прокурора, помічників прокурора, слідчих, у тому числі старших слідчих. Вони призначаються прокурором області або прирівняними до нього прокурорами.
Спеціалізовані прокуратури будуються за загальними для всіх органів прокуратури принципами; вони керуються тими ж законами, що й територіальні прокуратури; перед ними стоять загальні для всіх органів прокуратури завдання; вони використовують ті ж засоби прокурорського реагування на виявлені порушення закону. Однак в їх системно-структурній будові, а також в об'єктах щодо здійснення нагляду є певні особливості.
До органів військових прокуратур належать військові прокуратури регіонів і військова прокуратура Чорноморського флоту та Військово-Морських Сил України (на правах обласних), військові прокуратури гарнізонів (на правах міських). Ці прокуратури здійснюють нагляд за додержанням законів органами військового управління, військовими об'єднаннями, з'єднаннями, частинами, підрозділами, установами і військовими навчальними закладами та посадовими особами Збройних Сил, Прикордонних військ, Національної гвардії, Управління державної охорони, Служби безпеки України та інших військових формувань, дислокованих на території України. На органи військової прокуратури покладено здійснення нагляду за виконанням законів у процесі провадження дізнання та попереднього слідства, яке здійснюється у цих установах і формуваннях. Вони також розслідують усі злочини, що скоюються військовослужбовцями та службовцями військових установ і закладів.
На органи військової прокуратури покладений обов'язок у підтриманні державного обвинувачення у військових судах, участь у межах своїх повноважень у розгляді судами цивільних та арбітражних справ, а також внесення подань у касаційному або протестів у наглядовому порядку на вироки, рішення, постанови та ухвали військових судів.
Військовослужбовці військових прокуратур у своїй діяльності керуються Законом України «Про прокуратуру» і проходять службу відповідно до Закону України «Про
325
загальний військовий обов'язок і військову службу» та інших законодавчих актів України, якими встановлено правові та соціальні гарантії, пенсійне, медичне та інші види забезпечення, передбачені законодавством для осіб офіцерського складу Збройних Сил України.
Природоохоронні прокуратури створені за принципом міжрайонних прокуратур; контроль і керівництво щодо них покладено на прокурорів Автономної Республіки Крим і областей.
Природоохоронні прокуратури забезпечують нагляд за додержанням і правильним застосуванням природоохоронного законодавства Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами та відомствами, іншими органами державного та господарського управління, урядом Автономної Республіки Крим, місцевими Радами народних депутатів, військовими частинами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Зокрема, першорядним завданням цих прокуратур є нагляд за додержанням законодавства, спрямованого на ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи, безпечну експлуатацію діючих на території України АЕС і такою, що регулює утилізацію, знищення та поховання радіоактивних, токсичних, промислових та побутових відходів.
За порушення Закону, неналежне виконання службових обов'язків або скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим Верховною Радою України. «Працівники прокуратур, — зазначає у ст. 2 Дисциплінарного статуту, — повинні володіти високими моральними якостями, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особливо суворо дотримуватись вимог закону, проявляти ініціативу у роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до закону, нормам і правилам суспільного життя. Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави і суспільства».
Ст. 50 Закону України «Про прокуратуру» закріплює засоби правового та соціального захисту працівників прокуратури і підкреслює, що прокурор і слідчий прокуратури перебувають під захистом закону. Заподіювання тілесних ушкоджень, образа, погроза працівникові прокуратури або його близькому родичеві, а також знищення їх майна, інші насильницькі дії у зв'язку з виконанням прокурором або слідчим прокуратури своїх службових обов'язків тягнуть за собою встановлену законом відповідальність.
§ 3. Повноваження і акти органів прокуратури
Робота із зверненнями (заявами та скаргами) громадян та юридичних осіб посідає значне місце у багатоаспектній діяльності прокуратури. Це випливає із статті 40 Конституції України, а також закріпленого в п. 2 ст. 4 Закону «Про прокуратуру»
326
завдання прокуратури захищати гарантовані Конституцією, іншими законами України, міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи людини і громадянина. При цьому слід враховувати, що захист у межах прокурорської компетенції прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом незалежно від національного та соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового і майнового стану та інших ознак розглядається як один із принципів організації і діяльності прокуратури (п. З ч. 1 ст. 6 Закону).
Ця діяльність прокуратури складається із двох частин: а) розгляд заяв та скарг безпосередньо в органах прокуратури різного рівня; б) нагляд за додержанням встановленого порядку розгляду звернень усіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.
Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.
Органи прокуратури, їх керівники та інші посадові особи у межах своїх повноважень зобов'язані:
— скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, що спричинилися до порушень;
— забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих за заявою чи скаргою рішень;
— у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
— не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам тощо.
Виходячи з положень, що містяться у ч. 1 ст. 19 Закону «Про прокуратуру», прокурор здійснює нагляд за:
— відповідністю актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами Конституції України та чинним законам;
— додержанням законів про недоторканність особи, громадянські, політичні, економічні, соціальні і культурні права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
— додержанням законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього природного середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Закон про прокуратуру визначає межі загального нагляду. При цьому критерієм служить правило: там, де діє закон, там повинен «спрацювати» загальний нагляд1.
Межі загального нагляду позначені колом актів, за додержанням яких здійснюється нагляд — Конституція та закони України (у тому числі і міжнародні правові
1997.
Див.: Прокурорський нагляд в Україні / За ред. проф. Ю. М. Грошевого, доц. І. Є. Марочкіна. — Донецьк,
327
загальний військовий обов'язок і військову службу» та інших законодавчих актів України, якими встановлено правові та соціальні гарантії, пенсійне, медичне та інші види забезпечення, передбачені законодавством для осіб офіцерського складу Збройних Сил України.
Природоохоронні прокуратури створені за принципом міжрайонних прокуратур; контроль і керівництво щодо них покладено на прокурорів Автономної Республіки Крим і областей.
Природоохоронні прокуратури забезпечують нагляд за додержанням і правильним застосуванням природоохоронного законодавства Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами та відомствами, іншими органами державного та господарського управління, урядом Автономної Республіки Крим, місцевими Радами народних депутатів, військовими частинами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Зокрема, першорядним завданням цих прокуратур є нагляд за додержанням законодавства, спрямованого на ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи, безпечну експлуатацію діючих на території України АЕС і такою, що регулює утилізацію, знищення та поховання радіоактивних, токсичних, промислових та побутових відходів.
За порушення Закону, неналежне виконання службових обов'язків або скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим Верховною Радою України. «Працівники прокуратур, — зазначає у ст. 2 Дисциплінарного статуту, — повинні володіти високими моральними якостями, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особливо суворо дотримуватись вимог закону, проявляти ініціативу у роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до закону, нормам і правилам суспільного життя. Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави і суспільства».
Ст. 50 Закону України «Про прокуратуру» закріплює засоби правового та соціального захисту працівників прокуратури і підкреслює, що прокурор і слідчий прокуратури перебувають під захистом закону. Заподіювання тілесних ушкоджень, образа, погроза працівникові прокуратури або його близькому родичеві, а також знищення їх майна, інші насильницькі дії у зв'язку з виконанням прокурором або слідчим прокуратури своїх службових обов'язків тягнуть за собою встановлену законом відповідальність.
§ 3. Повноваження і акти органів прокуратури
Робота із зверненнями (заявами та скаргами) громадян та юридичних осіб посідає значне місце у багатоаспектній діяльності прокуратури. Це випливає із статті 40 Конституції України, а також закріпленого в п. 2 ст. 4 Закону «Про прокуратуру»
326
завдання прокуратури захищати гарантовані Конституцією, іншими законами України, міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи людини і громадянина. При цьому слід враховувати, що захист у межах прокурорської компетенції прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом незалежно від національного та соціального походження, мови, . освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового і майнового стану та І інших ознак розглядається як один із принципів організації і діяльності проку-' ратури (п. З ч. 1 ст. 6 Закону).
Ця діяльність прокуратури складається із двох частин: а) розгляд заяв та скарг безпосередньо в органах прокуратури різного рівня; 6) нагляд за додержанням встановленого порядку розгляду звернень усіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.
Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.
Органи прокуратури, їх керівники та інші посадові особи у межах своїх повноважень зобов'язані:
— скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, що спричинилися до порушень;
— забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих за заявою чи скаргою рішень;
— у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
— не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам тощо.
Виходячи з положень, що містяться у ч. 1 ст. 19 Закону «Про прокуратуру», прокурор здійснює нагляд за:
— відповідністю актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами Конституції України та чинним законам;
— додержанням законів про недоторканність особи, громадянські, політичні, економічні, соціальні і культурні права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
— додержанням законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього природного середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Закон про прокуратуру визначає межі загального нагляду. При цьому критерієм служить правило: там, де діє закон, там повинен «спрацювати» загальний нагляд .
Межі загального нагляду позначені колом актів, за додержанням яких здійснюється нагляд — Конституція та закони України (у тому числі і міжнародні правові
1997.
Див.: Прокурорський нагляд в Україні / За ред. проф. Ю. М. Грошевого, доц. І. Є. Марочкіна. — Донецьк,
327
загальний військовий обов'язок і військову службу» та інших законодавчих актів України, якими встановлено правові та соціальні гарантії, пенсійне, медичне та інші види забезпечення, передбачені законодавством для осіб офіцерського складу Збройних Сил України.
Природоохоронні прокуратури створені за принципом міжрайонних прокуратур; контроль і керівництво щодо них покладено на прокурорів Автономної Республіки Крим і областей.
Природоохоронні прокуратури забезпечують нагляд за додержанням і правильним застосуванням природоохоронного законодавства Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами та відомствами, іншими органами державного та господарського управління, урядом Автономної Республіки Крим, місцевими Радами народних депутатів, військовими частинами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами. Зокрема, першорядним завданням цих прокуратур є нагляд за додержанням законодавства, спрямованого на ліквідацію наслідків Чорнобильської катастрофи, безпечну експлуатацію діючих на території України АЕС і такою, що регулює утилізацію, знищення та поховання радіоактивних, токсичних, промислових та побутових відходів.
За порушення Закону, неналежне виконання службових обов'язків або скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим Верховною Радою України. «Працівники прокуратур, — зазначає у ст. 2 Дисциплінарного статуту, — повинні володіти високими моральними якостями, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони повинні особливо суворо дотримуватись вимог закону, проявляти ініціативу у роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до закону, нормам і правилам суспільного життя. Будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави і суспільства».
Ст. 50 Закону України «Про прокуратуру» закріплює засоби правового та соціального захисту працівників прокуратури і підкреслює, що прокурор і слідчий прокуратури перебувають під захистом закону. Заподіювання тілесних ушкоджень, образа, погроза працівникові прокуратури або його близькому родичеві, а також знищення їх майна, інші насильницькі дії у зв'язку з виконанням прокурором або слідчим прокуратури своїх службових обов'язків тягнуть за собою встановлену законом відповідальність.
§ 3. Повноваження і акти органів прокуратури
Робота із зверненнями (заявами та скаргами) громадян та юридичних осіб посідає значне місце у багатоаспектній діяльності прокуратури. Це випливає із статті 40 Конституції України, а також закріпленого в п. 2 ст. 4 Закону «Про прокуратуру»
326
завдання прокуратури захищати гарантовані Конституцією, іншими законами України, міжнародними правовими актами соціально-економічні, політичні, особисті права і свободи людини і громадянина. При цьому слід враховувати, що захист у межах прокурорської компетенції прав і свобод громадян на засадах їх рівності перед законом незалежно від національного та соціального походження, мови, освіти, ставлення до релігії, політичних переконань, службового і майнового стану та інших ознак розглядається як один із принципів організації і діяльності прокуратури (п. З ч. 1 ст. 6 Закону).
Ця діяльність прокуратури складається із двох частин: а) розгляд заяв та скарг безпосередньо в органах прокуратури різного рівня; б) нагляд за додержанням встановленого порядку розгляду звернень усіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами.
Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону прокурор розглядає заяви і скарги про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, розгляд яких віднесено до компетенції суду.
Органи прокуратури, їх керівники та інші посадові особи у межах своїх повноважень зобов'язані:
— скасовувати або змінювати оскаржувані рішення у випадках, передбачених законодавством України, якщо вони не відповідають закону або іншим нормативним актам, невідкладно вживати заходів до припинення неправомірних дій, виявляти, усувати причини та умови, що спричинилися до порушень;
— забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих за заявою чи скаргою рішень;
— у разі визнання заяви чи скарги необгрунтованою роз'яснити порядок оскарження прийнятого за нею рішення;
^ — не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам тощо.
Виходячи з положень, що містяться у ч. 1 ст. 19 Закону «Про прокуратуру», прокурор здійснює нагляд за:
— відповідністю актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами Конституції України та чинним законам;
— додержанням законів про недоторканність особи, громадянські, політичні, економічні, соціальні і культурні права і свободи громадян, захист їх честі і гідності, якщо законом не передбачений інший порядок захисту цих прав;
— додержанням законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього природного середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності.
Закон про прокуратуру визначає межі загального нагляду. При цьому критерієм служить правило: там, де діє закон, там повинен «спрацювати» загальний нагляд1.
Межі загального нагляду позначені колом актів, за додержанням яких здійснюється нагляд — Конституція та закони України (у тому числі і міжнародні правові
ЯРІ
1997.
Див.: Прокурорський нагляд в Укра'іні / За ред. проф. Ю. М. Грошевого, доц. І. Є. Марочкіна. — Донецьк,
327
акти, які ратифіковані у встановленому порядку Верховною Радою України). До предмета прокурорського нагляду віднесено й інші акти, що розкривають механізм застосування закону і прийняття яких передбачено законом.
Неприпустимими є підміни органів відомчого управління та контролю і втручання в господарську діяльність підприємств, установ, організацій, що не ґрунтується на законі. У зв'язку з цим прокурор не має права витребувати та одержати інформацію, яка не стосується предмета нагляду, вносити пропозиції, які не спрямовані на усунення порушень законів, їх причин та умов, що їм сприяють. Не в його компетенції також втручатися у відносини, які врегульовані установчими та іншими документами підприємств, установ та організацій.
Для виконання прокурорами покладених на них наглядових завдань їм надані необхідні повноваження, які за своїм змістом та призначенням можуть бути розділені на три основні групи:
1. Повноваження у виявленні порушень законів, причин порушень та умов, що їм сприяють.
2. Повноваження, спрямовані на усунення порушень законів, причин та умов, що їм сприяють.
3. Повноваження у притягненні порушників закону до відповідальності. До першої групи належать:
— безпосередній доступ за посвідченнями у приміщення державних органів, органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, підпорядкування чи приналежності до військових частин, установ без особливих перепусток, де такі запроваджено; доступ до документів і матеріалів, необхідних для проведення перевірок, у тому числі за письмовою вимогою, й тих, що містять комерційну чи банківську таємницю або конфіденційну інформацію. Письмово вимагати подання до прокуратури для перевірки зазначених документів та матеріалів, видачі необхідних довідок, у тому числі про операції і рахунки юридичних осіб та інших організацій для вирішення питань, пов'язаних з перевіркою (п. 1 ч. 1 ст. 20 Закону); доступ у місця тримання затриманих, опитування осіб, які в них перебувають, ознайомлення з документами, на підставі яких особи затримані, заарештовані або до них застосовані заходи примусового впливу (п. 1 ч. 2 ст. 44 Закону); витребування для перевірки рішень, розпоряджень, інструкцій, наказів та інших актів і документів, одержання інформації про стан законності і заходи щодо її забезпечення (п. 2 ч. 1 ст. 20 Закону, п. 2 ч. 2 ст. 44 Закону);
— вимога від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих та підконтрольних підприємств, установ, організацій та інших структур незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих та позавідомчих експертиз (п. З ч. 1 ст. 20 Закону);
— виклик посадових осіб і громадян для витребування від них усних або письмових пояснень щодо порушень закону (п. 4 ч. 1 ст. 20 Закону, п. 2 ч. 2 ст. 44 Закону);
— перевірка виконання законів переліченими у ст. 1 Закону «Про прокуратуру» органами, підприємствами, установами та організаціями (ч. 2 ст. 19 Закону);
328
— перевірка законності адміністративного затримання громадян та застосування відповідними органами та посадовими особами заходів впливу за адміністративні правопорушення (п. 1 ч. 2 ст. 44 Закону про прокуратуру);
— розгляд заяв, скарг про порушення прав громадян та юридичних осіб, крім скарг, віднесених до компетенції суду (ч. 1 ст. 12 Закону), особистий прийом громадян (ч. З ст. 12 Закону);
— участь у засіданнях органів державної влади (ст. 9 Закону). До другої групи повноважень прокурора належать:
— опротестування актів Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України, уряду Автономної Республіки Крим, міністерств, державних комітетів та відомств, інших органів державної влади та місцевого самоврядування;
— опротестування або скасування наказів, розпоряджень адміністрації місць тримання затриманих (п. 2 ч. 2 ст. 44 Закону);
— звільнення особи, яка незаконно перебуває у місцях тримання затриманих (п. З ч. 2 ст. 44 Закону);
— внесення подання або протесту на рішення місцевих рад (п. 2 ч. 2 ст. 20 Закону);
— внесення припису про усунення очевидних порушень закону (п. 4 ч. 2 ст. 20 Закону);
— внесення подання до державних органів, громадських організацій та посадовим особам про усунення порушень закону та умов, що їм сприяли (п. 5 ч. 2 ст. 20 Закону);
— звернення до суду або арбітражного суду із заявами про захист прав і законних інтересів громадян, держави, а також підприємств та інших юридичних осіб (п. 6 ч. 2 ст. 20 Закону).
До третьої групи повноважень прокурора належать:
— притягнення правопорушників у встановленому законом порядку до кримінальної відповідальності; порушення дисциплінарного провадження або провадження про адміністративне правопорушення, передача матеріалів на розгляд громадських організацій (п. З ч. 2 ст. 20 Закону).
Повноваження прокурорів за умови їх повного та правильного застосування забезпечують ефективність загального нагляду, своєчасність виявлення порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, усунення порушень закону, запобігання їм, притягнення винних до відповідальності.
Реалізація прокурором загальнонаглядових повноважень здійснюється у формі відповідних актів, які є юридичними фактами, що породжують прокурорсько-наглядові правовідносини між прокурором, з одного боку, і відповідними посадовими особами, колегіальними органами підприємств, установ та організацій (а у ряді випадків — і з громадянами) з другого.
Встановлені законом повноваження прокурора у виявленні порушень закону, причин та умов, що їм сприяють, усунення порушень закону, поновлення порушених прав громадян та юридичних осіб, притягнення порушників закону до відповідальності реалізуються у формі актів, які містять вимоги прокурора.
Акти загального нагляду можуть бути у формі вимоги (п. 1,2,3 ч. І ст. 20 Закону); протесту (п. 1 ч. 2 ст. 20 Закону); повістки (п. 4 ч. 1 ст. 20, ч. 1 ст. 28 Закону); припису
329
(п. 4 ч. 2 ст. 20, ст. 22 Закону); подання (п. п. 2,5 ч. 2 ст. 20, ст. 23 Закону); заяви до суду або арбітражного суду (п. 6 ч. 2 ст. 20 Закону; постанови (п. З ч. 2 ст. 20 Закону).
Основними умовами внесення цих актів є: своєчасність, точність і достовірність фактів, що вказуються в них; юридична обґрунтованість та вичерпне вмотивування, правильність вибору адресата. Крім того, у протесті, поданні, приписі або постанові прокурора обов'язково зазначається, ким і яке положення закону порушено, у чому полягає порушення та що і в який строк посадова особа або орган мають вжити до його усунення (ст. 25 Закону).
Для кожного акта загального нагляду існують специфічні умови його застосування. Зокрема, у разі відхилення протесту або ухилення від його розгляду прокурор може звернутися із заявою до суду про визнання акта чи дії незаконними.
Встановивши, що опротестований акт органу, рішення або дія посадової особи не відповідають вимогам закону, суддя постановляє рішення про задоволення вимог заявника, визнання акта органу (рішення чи дії посадової особи) незаконними та про його скасування. Якщо буде встановлено, що опротестований акт, рішення або дія посадової особи не суперечать вимогам закону, суддя постановляє рішення про відмову у задоволенні заяви.
Припис — це акт прокурорського нагляду, звернений до органу чи посадової особи з вимогою негайно усунути очевидне порушення закону, яке може істотно зашкодити інтересам держави, підприємства, установи, організації, а також громадян. Припис підлягає негайному виконанню, про що повідомляється прокурору. Припис вноситься тому органу або посадовій особі, які правомочні усунути порушення закону.
Боротьба зі злочинами та іншими правопорушеннями, що посягають на честь і гідність, життя та здоров'я, власність громадян та юридичних осіб, є однією з основних функцій держави. Успішність боротьби зі злочинністю та іншими правопорушеннями нарівні з економічними, правовими і соціальними факторами значною мірою залежать від ефективності діяльності органів, спеціально уповноважених на це. Разом з тим ця боротьба повинна вестися не довільними, а лише законними методами. Саме тому Конституцією України (п. 2 ст. 121) на прокуратуру покладено функцію нагляду за дотриманням законів органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство.
Відповідно до перехідних положень, що містяться у розділі XV Конституції України, на період формування системи досудового слідства і надання чинності законам, які регулюють її функціонування, прокуратура продовжує здійснювати функції, покладені на неї чинним законодавством, зокрема, функцію попереднього слідства.
У відповідності з Законом України «Про прокуратуру» одним із напрямів діяльності прокуратури є нагляд за додержанням законів органами, що ведуть боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями і розслідують діяння, які містять ознаки злочину (п. 2 ст. 5 Закону).
Згідно зі ст. 14 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» нагляд за дотриманням законів при проведенні оперативно-розшукової діяльності здійснюється Генеральним прокурором України, прокурором Автономної Республіки Крим, прокурорами областей і прирівняними до них міст Києва і Севастополя. 330
розвідувальних і контррозвідувальних заходів, що здійснюються із застосуванням оперативних і оперативно-технічних засобів для пошуку і фіксації даних про протиправну діяльність окремих осіб і груп з метою припинення і розкриття правопорушень (ст. 1, 2 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність»).
Підстави і порядок здійснення оперативно-розшукових заходів регламентуються Законом «Про оперативно-розшукову діяльність».
У ч. 5 ст. 9 Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» вказується на те, що при проведенні оперативно-розшукових заходів не допускається порушення прав і свобод людини та юридичних осіб. Окремі обмеження цих прав і свобод мають винятковий та тимчасовий характер і можуть застосовуватися лише з санкції прокурора або судді щодо особи, у діях якої є ознаки злочину, у випадках, передбачених законодавством України, з метою захисту прав і свобод інших осіб, безпеки суспільства.
Ст. ЗО Закону «Про прокуратуру» конкретизує завдання стосовно нагляду за додержанням законів органами дізнання та попереднього слідства.
Змістом діяльності прокурора тут є вжиття заходів до того, щоб органи дізнання і попереднього слідства:
1) дотримувались передбаченого законом порядку порушення кримінальних справ, розслідування діянь, що містять ознаки злочину, проведення оперативно-розшукових заходів, застосування технічних засобів, припинення та закриття справ, а також дотримувались термінів провадження слідства та тримання під вартою-,
2) розслідуючи злочини, неухильно виконували вимоги закону про всебічне, повне і об'єктивне дослідження всіх обставин справи, з'ясовували обставини, що викривають чи виправдовують обвинувачуваного, а також пом'якшують чи обтяжують його відповідальність;
3) виявляли причини вчинення злочинів і умови, що сприяють цьому, вживали заходів до їх усунення.
Відповідно з чинним кримінально-процесуальним законодавством (ст. 227 КПК України) формами прокурорського нагляду за законністю діяльності органів попереднього розслідування є: 1) перевірка законності та обґрунтованості притягнення до кримінальної відповідальності осіб, що вчинили злочини; 2) перевірка законності та обґрунтованості застосування заходів процесуального примусу;
3) перевірка законності та обґрунтованості провадження окремих слідчих дій;
4) перевірка законності та обґрунтованості порушення, припинення і закриття кримінальних справ. У зв'язку з цим, прокурор:
— вимагає від органів дізнання та попереднього слідства для перевірки кримінальні справи, документи, матеріали та інші відомості про вчинені злочини, перебіг дізнання, попереднього слідства і встановлення осіб, які вчинили злочини; перевіряє не менш як один раз на місяць виконання вимог закону про прийняття, реєстрацію і вирішення заяв та повідомлень про вчинені або ті, що готуються, злочини;
— скасовує незаконні і необґрунтовані постанови слідчих та осіб, які провадять дізнання;
І
331
5Яж^"с^«'*ж»=^"І!^<*а5^
Т± ~=^и-;= по„_ сл,„с„а з, СМ,МИ »,
^т:гг==^^™ =^ь Та ГРо.т,
ІСтитуції України, КПК України), можуть бути г^^^ох^ора про тримання обвинувачуваною
(підозрюваного^ лїд вартою.
Відповідно по п. Зет. 121 та п. 7ст. 129 Конституції України прокурор зобов'язаний підтримувати: державне обвину&а ченця в суді у всіх кримінальних справах.
Прокурор, що бере участь у розгляді справ у судах, додержуючись принципу незалежності суддів і підпорядкування їх тільки закону, сприяє виконанню вимог закону про всебічний, повний та об'єктивний розгляд справ і прийняття таких, що базуються на законі судових рішень (ст. 34 Закону України «Про прокуратуру»).
Правове становище і повноваження прокурора в суді першої інстанції регламентуються кримінально-процесуальним законодавством і Законом України «Про прокуратуру». Так, ст. 264 КПК України визначає, що прокурор підтримує в суді державне обвинувачення, бере участь у дослідженні доказів, дає висновки з питань, що виникають під час судового розгляду, висловлює свої міркування з приводу застосування кримінального закону і міри покарання підсудного.
Ст. 37 Закону України «Про прокуратуру», ст. 347 КПК України надають прокуророві право у випадку його незгоди з вироком або іншим розпорядженням суду першої інстанції звернутися до касаційного суду з відповідним поданням.
Касаційне подання дає можливість усунути допущені під час розгляду кримінальної справи помилки і порушення закону ще до того, як вирок та інші судові рішення набирають законної сили. Завдання, що постають перед стадією каса-
ційного провадження, полягають у наступному: а) запобігти виконанню незаконного і необгрунтованого вироку, оперативно
^«»^^^^7^х7<я/^^<йда"<^да'»*^^Х7^
б) забезпечити охорону прав і законних інтересів учасників процесу;
в) встановити єдине тлумачення закону і втілення його в життя судами першої інстанції.
Це досягається шляхом перевірки судами касаційної інстанції законності і обґрунтованості вироків, скасування та зміни тих, що суперечать чи не відповідають закону.
Згідно зі СТ.Л18 ЦПК України прокурор має право звернутися до суду із заявою про захист прав і законних інтересів громадян та інтересів держави. При цьому прокурор може порушити справу як позовного провадження, так і провадження у справах, що виникають з адміністративно-правових відносин і окремого провадження.
332
Прокурор у порядку та у випадках, що передбачені законом, має право подати протест до відповідних судових інстанцій на рішення суду, які набирають законної СИЛИ.
Прокурорський нагляд за додержанням законів у місцях застосування заходів примусового характеру (МЗЗПХ) є самостійною сферою нагляду. Це — одна з гарантій законності у діяльності адміністрації МЗЗПХ при виконанні нею своїх завдань. Прокурорський нагляд у цій сфері покликаний забезпечити дотримання і правильне застосування кримінально-виконавчого законодавства усіма суб'єктами, що беруть участь у цьому процесі.
Такий нагляд поширюється на усі сфери діяльності адміністрації та інших учасників МЗЗПХ.
Завданнями прокурорського нагляду у цій сфері є додержання законів про:
а) своєчасність та правильність виконання заходів примусового характеру;
б) правильність реалізації таких заходів;
в) законність та обґрунтованість звільнення громадян від заходів примусового характеру.
Стаття 44 Закону «Про прокуратуру» встановлює, що предметом прокурорського нагляду є додержання законності під час перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, виправно-трудових, інших установах, що виконують покарання або заходи примусового характеру, які призначені судом, додержання встановленого кримінально-виконавчого законодавства, порядку та умов тримання або відбування покарання особами у цих установах, їх прав і виконання ними своїх обов'язків.
У цілому діяльність прокуратури у цій сфері нагляду повинна спрямовуватись на додержання та правильне застосування законів, охорону від неправомірних посягань на особисті права і свободи людини і громадянина.
Для виконання завдань нагляду за додержанням законів у місцях позбавлення волі прокурору надані такі повноваження: у будь-який час відвідувати їх з перевірками; опитувати осіб, що перебувають під вартою; знайомитися з документами, на підставі яких особи були поміщені до цих установ. У разі встановлення фактів незаконного (безпідставного) тримання осіб під вартою прокурор зобов'язаний негайно звільнити затриманого чи заарештованого. Крім цього, прокурор повинен, відповідно до положення ст. 24 Закону «Про прокуратуру», залежно від характеру порушення закону, прийняти вмотивовану постанову про дисциплінарне провадження; провадження про адміністративне правопорушення або про порушення кримінальної справи щодо винних осіб.
Глава 4 Закону України «Про прокуратуру» містить положення, які регламентують нагляд за додержанням законів у місцях застосування заходів примусового характеру, що призначені судом. Статтею 415 КПК України передбачено, що нагляд за законністю виконання вироків здійснюється прокурором. Його розпорядження,
333
що стосуються виконання вироків, ухвал і постанов суду, обов'язкові для усіх органів і посадових осіб, які виконують вироки суду.
Завданнями прокурорського нагляду у цій сфері є сприяння забезпеченню виконання кримінального покарання; недопущення заподіяння засудженим фізичних страждань або приниження їх гідності; своєчасне виявлення і усунення правопорушень; профілактика правопорушень і умов, що їм сприяли; поновлення порушених прав засуджених.
Для належного виконання завдань, що стоять у даній сфері, законодавство наділило прокурора певними повноваженнями. Умовно їх можна згрупувати у такі блоки:
1) загальнонаглядові;
2) владно-розпорядчі;
3) процесуальні.
РОЗДІЛ XIV
ТЕРИТОРІАЛЬНИЙ УСТРІЙ УКРАЇНИ
І
§ 1. Поняття територіального устрою України та його форма
Територія є невід'ємною ознакою будь-якої держави і просторовою межею здійснення державної влади. Територія держави — це той простір, тобто суша (земна поверхня), води, надра, повітряний простір, на який розповсюджується державний суверенітет і територіальне верховенство країни.
Як передбачено у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. Україна здійснює верховенство на всій своїй території, яка в існуючих кордонах є недоторканною і не може бути змінена і використана без її згоди (розділ V «Територіальне верховенство»). Ці ж положення знайшли своє відображення в Конституції України 1996 року, у ст. 2 якої встановлено, що суверенітет України поширюється на всю її територію, яка в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною.
Сучасні межі території України визначаються державним кордоном, який встановлюється у відповідності з Законом України «Про державний кордон України» від 4 листопада 1991 р. Саме державні кордони відображають територіальну цілісність, політичну та економічну незалежність, суверенітет і єдність України. У той же час державний кордон визначає і просторові межі територій, на які поширюється державна влада.
У теорії конституційного права виділяється інститут, пов'язаний з поняттям території держави, її кордонів, поділу на окремі одиниці з певним правовим режимом. У найбільш загальному значенні ці питання охоплюються назвою територіального устрою країни, яке знаходить своє закріплення як на конституційному рівні, так і в законодавчих та інших нормативних актах.
Донедавна узагальнюючим для цих понять був термін «форма державного устрою». Але в ряді випадків під державним устроєм розуміли не тільки територіальний устрій, але й систему органів державної влади в широкому розумінні. Водночас наявність на певних територіях місцевого самоврядування, яке не входить до системи державної влади, свідчить про існування публічної влади, що не пов'язана з державним устроєм.
Тому територіальний устрій певної держави більш точно відображає територіальну організацію держави та її співвідношення з окремими складовими частинами (територіальними одиницями).
З урахуванням зазначеного, територіальний устрій держави можна визначити як більш широке поняття, що охоплює собою такі поняття, як політико-територі-альний устрій держави (унітарна держава і федерація, яке включає національні та інші державні утворення як суб'єкти федерації), автономні утворення (автономні республіки, області тощо) та адміністративно-територіальний устрій (області, райони тощо).
335
Відповідно до Конституції України (ст. 2) Україна є унітарною державою, що, насамперед, і визначає її політико-територіальний устрій. Унітарна держава (від латинського «ипш» — один) — це єдина держава, яка не має інших державних утворень (земель, штатів тощо). Унітарні держави, в свою чергу, за формою бувають двох видів: прості і складні. Для простих унітарних країн характерним є поділ їх території тільки на адміністративно-територіальні одиниці. У складних унітарних державах, до яких можна віднести й Україну, крім рівних за статусом адміністративно-територіальних одиниць є ті чи інші форми автономії. В Україні до таких форм автономії належить Автономна Республіка Крим, яка має спеціально передбачений Конституцією України статус.
У широкому значенні автономію в конституційному праві визначають як надання певним частинам держави внутрішнього самоуправління, самостійності у вирішенні питань місцевого значення. У такому розумінні автономію можна визначити як «місцеву автономію», тобто автономію адміністративно-територіальних одиниць тієї чи іншої країни. Але в більшості випадків під автономією розуміють особливі (окремі) політико-територіальні одиниці, які створюються з урахуванням національного складу, культури, побуту населення та географічного положення території.
У залежності від цих та деяких інших факторів в юридичній літературі виділяють три види автономії: персональну, корпоративну і територіальну. Персональну і корпоративну автономію переважно створюють для об'єднання національних меншин, які проживають розрізнено, або пов'язують з лінгвістичними уособленнями. Що ж стосується територіальної автономії, яка більшою мірою може характеризувати й автономію в Україні, її поділяють на національно-територіальну, що ґрунтується на етнічних ознаках, та на автономію для окремих територій за іншими ознаками (географічними тощо).
Як відомо, автономія Кримської області України у 1991 році була надана за історичними і географічними ознаками, а не за етнічними. Тому Автономна Республіка Крим створена як територіальна автономія у складі України, а не національно-територіальна.
У свою чергу, територіальну автономію в залежності від обсягу повноважень поділяють на дві форми — політичну і адміністративну. Для політичної форми територіальної автономії характерною є наявність певних ознак державності, що визначаються конституцією чи законами унітарної держави. Автономії надають право приймати законодавчі акти з місцевих питань, брати участь у міжнародних переговорах з питань автономії, створювати свій парламент, уряд, мати своє громадянство і приймати свою конституцію.
Для адміністративно-територіальної автономії характерним є право приймати не закони, а нормативно-правові акти місцевого значення, враховувати місцеві звичаї, місцеву мову та інші особливості.
Якщо застосовувати ці ознаки до автономії, яка є в Україні, то Автономну Республіку Крим можна характеризувати як територіальну автономію унітарної держави, яка має ознаки як політичної, так й адміністративної територіальної автономії.
Другою формою політико-територіального устрою держави е федеративний устрій (федерація). На відміну від унітарної держави федеративні держави 336
характеризуються більш складним політико-територіальним устроєм, а також взаємовідносинами центру з іншими політико-територіальними утвореннями.
Федеративна держава — це держава, утворена внаслідок об'єднання двох чи більше держав чи державних утворень, що визначають себе як суб'єкти федерації
Федеративне об'єднання передає особливе представництво суб'єктів федерації в єдиних органах федеративної держави. Таке представництво забезпечує врахування їх прав, їх юридичну рівність з іншими суб'єктами федерації.
Федерація, як і унітарні держави, має єдину територію, що утворюється в результаті об'єднання держав у федерацію. Істотною ознакою федерації є наявність федеральної конституції і конституцій суб'єктів, які юридичне закріплюють статус суб'єктів, і найголовніше в ньому — визначення компетенції федерації і її суб'єктів, розмежування їх повноважень у політичній, економічній та соціально-культурній сферах. Суб'єкти федерації володіють суверенітетом, що знаходить своє юридичне закріплення у конституції федерації. Суверенітет властивий також самій федерації, фактичною і юридичною ознакою якого є система федеральних органів влади й управління, їх виключна компетенція, територія, громадянство, державні символи тощо.
Як свідчить історичний розвиток України, вона упродовж майже сімдесяти років входила до складу федеративної держави, якою був Союз Радянських Соціалістичних Республік (з 1922 р. до 1991 р.). Але й за тих часів як суб'єкт федеративної держави (СРСР) Україна залишалася за своїм політико-територіальним устроєм унітарною державою.
Територіальний устрій—це обумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з її поділом на складові частини — адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будується система державних органів і система місцевого самоврядування.
Саме адміністративно-територіальна одиниця як частина території України є просторовою основою для організації та діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Державна політика у сфері територіального устрою країни в цілому ґрунтується на засадах (принципах), які передбачені в Конституції України або в інших законо7 давчих актах.
Так, Конституцією України (ст. 132) встановлено, що територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів з урахуванням їх історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.
До найбільш загальних принципів територіального устрою України, які визначені Конституцією України, можна віднести: принцип єдності, недоторканності і цілісності державної території. Цей принцип повністю закріплюється в Конституції і Декларації про державний суверенітет України, яка передбачає здійснення Україною верховенства на всій своїй території. Територія України в існуючих кордонах є недоторканною і не може бути змінена без її згоди. Україна самостійно визначає
337
адміністративно-територіальний устрій республіки та порядок утворення національно-адміністративних одиниць; принцип комплексності і збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, керованості окремих її частин з урахуванням загальнодержавних і місцевих інтересів, національних і культурних традицій, географічних і демографічних особливостей, природних і географічних умов. У науці цей основний принцип поділявся на економічний, національний, географічний та принципи забезпечення необхідних умов і гарантій реалізації прав і свобод громадян.
Принцип врахування думки громадян, які проживають на відповідній території при вирішенні питань територіального устрою України. Існують різноманітні форми вияву громадської думки, зокрема місцеві референдуми, діяльність місцевих рад та інших органів місцевого самоврядування, громадських організацій тощо.
§ 2. Система адміністративно-територіального устрою України
Адміністративно-територіальний устрій — це обумовлена географічними, історичними, економічними, соціальними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на окремі складові частини — адміністративно-територіальні одиниці. Ці одиниці є частиною території України, яка є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Питання адміністративно-територіального устрою України регулюються Конституцією України та іншими законодавчими актами України.
Система адміністративно-територіального устрою України передбачена ст. 133 Конституції України. Цю систему складають: Автономна Республіка Крим, області, райони, міста, райони в містах, селища і села.
Зокрема, до складу України входять Автономна республіка Крим, 24 області (Вінницька, Волинська, Дніпропетровська, Донецька, Житомирська, Закарпатська, Івано-Франківська, Київська, Кіровоградська, Луганська, Львівська, Миколаївська, Одеська, Полтавська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Харківська, Херсонська, Хмельницька, Черкаська, Чернівецька та Чернігівська та міста Київ і Севастополь, які мають визначений законом України спеціальний статус.
Що стосується інших адміністративно-територіальних одиниць, то кількість їх не є постійною і час від часу змінюється. За статистичними даними в Україні нараховується біля 490 районів, понад 900 селищ та біля 28 тисяч 900 сільських поселень. Загальна кількість міст є біля 450, які, в свою чергу, поділяються на міста центрального, республіканського, обласного та районного значення. Конституцією України передбачено прийняття спеціального законодавчого акта, який регулює питання статусу адміністративно-територіальних одиниць, а також повноваження органів державної влади і місцевого самоврядування щодо вирішення цих питань. Такий законодавчий акт про адміністративно-територіальний устрій України прийнято Верховною Радою України, але він не набрав чинності.
На сучасному етапі в Україні існують система і категорії адміністративно-територіальних одиниць, які за соціально-територіальними ознаками поділяються на населені пункти (міста, села, селища) та регіони (області та райони). Автономною
338
І
адміністративно-територіальною одиницею в Україні є Автономна Республіка Крим.
Населені пункти — це частина комплексно заселеної території України, яка склалася внаслідок господарської та іншої соціальної діяльності; має сталий склад населення та власну назву, а також зареєстрована в передбаченому законодавством порядку.
Не відносяться до самостійних населених пунктів хутори та двори, невеликі поселення, що мають тимчасове значення і несталий склад поселення, а також поселення службового призначення в системі певної господарської галузі діяльності (будинки лісників, шляхових майстрів, будівлі залізничних служб, польові стани тощо). Ці об'єкти включаються до тих адміністративно-територіальних одиниць, на території яких вони розташовані.
Населені пункти поділяються на міські та сільські.
Міста, в свою чергу, поділяються за значенням на міста районного, обласного, республіканського (Автономна Республіка Крим) значення та міста із спеціальним статусом.
До категорії міст районного значення належать міста, на території яких розміщені промислові підприємства, комунальне господарство, житловий фонд, мережа соціально-культурних закладів і підприємств тощо.
До категорії міст обласного та республіканського значення відносяться міста, які є економічними і культурними центрами, мають розвинуту промисловість, комунальне господарство, значний житловий фонд. До цієї категорії можуть бути віднесені також населені пункти, якщо вони мають важливе промислове, соціально-культурне, історичне, оборонне значення, перспективу економічного розвитку, а також населені пункти, які включені до культурних зон, і на їх території розташовані санаторії, стаціонарні лікувальні та оздоровчі заклади, туристичні бази, інші осередки відпочинку.
/"Ко міських населених пунктів відносяться також селища, які розташовані при промислових підприємствах, будовах, залізничних вузлах, гідротехнічних спорудах, підприємствах з переробки сільськогосподарської продукції та інші населені пункти, що мають комунальну та соціальну інфраструктуру та переважна частина населення яких зайнята у промисловому виробництві або соціально-культурній сфері.
У складі міст можуть створюватися райони та інші складові частини цих населених пунктів. Райони у містах е також адміністративно-територіальними одиницями, які можуть утворюватись на певних умовах.
Території населених пунктів (міст, селищ, сіл) можуть також поділятися на окремі мікрорайони та інші мікроструктури: вулиці, квартали, житлові масиви, дільниці тощо. Ці складові частини є територіальною основою для створення органів самоорганізації населення.
До сільських населених пунктів відносяться села. Села — це населені пункти зі сталим складом населення, переважна частина якого зайнята в сільськогосподарському виробництві та лісовому господарстві.
Адміністративно-територіальні одиниці, які мають регіональний характер (регіони), — це райони та області.
339
Район — це частина території області переважно з агропромисловим характером, економічною, транспортною, спрямованою на забезпечення зв'язків між населеними пунктами, що знаходяться на його території. До таких населених пунктів відносяться села, селища, міста районного значення.
Райони та міста обласного значення становлять області.
Область — це така адміністративно-територіальна одиниця, що склалась у межах території України і характеризується певними історичними, економічними, екологічними, географічними, демографічними особливостями.
Крім населених пунктів і регіонів, у законодавстві окремою автономною адміністративно-територіальною одиницею у складі України виділяється Автономна Республіка Крим, а також можуть створюватись інші територіальні утворення.
Законодавством України встановлені вимоги щодо території і меж адміністративно-територіальних одиниць та населених пунктів.
За кожною адміністративно-територіальною одиницею (містом, селищем, селом) закріплюється певна територія, яка складається з території відповідного населеного пункту, а також земель сільськогосподарського, водогосподарського та іншого призначення.
Територія окремих населених пунктів складається з території місць проживання (забудована територія, включаючи присадибні ділянки), частини природного ландшафту, включаючи зони відпочинку (територія лісів, озер, річок, парків, скверів тощо), промислової зони (територія, забудована виробничими об'єктами, зони очисних споруд, сміттєзвалищ тощо), території об'єктів інфраструктури (доріг, комунікацій тощо).
Кордонами адміністративно-територіальної одиниці є межа, що відокремлює її від території іншої адміністративної одиниці, а кордонами населених пунктів є межа їх земель, що відокремлює територію населених пунктів від земель іншого призначення.
Порядок визначення і змін меж адміністративно-територіальних одиниць і населених пунктів визначається законодавством.
Для встановлення межі адміністративно-територіальних одиниць використовують такі ознаки:
за лінією державного кордону;
на суші — за характерними точками і лініями рельєфу;
за межами землекористувачів;
на судноплавних річках — по середині головного фарватеру або тальвегу річки;
на несудноплавних річках по їх середині та інше;
на водосховищах гідровузлів та інших штучних водоймах відповідно до лінії меж, що проходили на місцевості до їх заповнення;
на залізничних і автодорожніх мостах, греблях та інших спорудах, що проходять через ділянки судноплавних і несудноплавних річок по середині цих споруд або по їх технологічній осі.
Межі населених пунктів визначаються на підставі планування та забудови населених пунктів, землеустрою або техніко-економічного обґрунтування їх розвитку.
340
Підставами для зміни меж населеного пункту є зміни меж генерального плану забудови населеного пункту, включень населеного пункту до складу міста або селища, об'єднання кількох населених пунктів в один тощо.
Законодавством України встановлені вимоги щодо порядку найменування та перейменування населених пунктів та інших адміністративно-територіальних одиниць.
Встановлено, що найменування і перейменування населених пунктів та інших адміністративно-територіальних одиниць здійснюється з урахуванням їх історичних, культурних, географічних, національних, побутових та інших місцевих умов та особливостей.
Назви областей, районів, сільського, селищного, міського округів мають бути похідними від найменування тих населених пунктів, які є їх адміністративними центрами або географічного чи історичного найменування тієї частини території, на якій розташовані ці адміністративно-територіальні одиниці.
Рішення Верховної Ради України про найменування і перейменування сіл, селищ, міст, районів у містах приймається лише з урахуванням думки громадян, які проживають на території відповідних населених пунктів, висловленої шляхом дорадчого опитування (консультативного референдуму).
Присвоєння найменувань населеним пунктам та іншим адміністративно-територіальним одиницям з метою увічнення пам'яті особливо видатних державних, громадсько-політичних діячів, захисників Батьківщини, діячів науки і культури може проводитись тільки посмертно і лише у виняткових випадках з урахуванням думки громадян, які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.
Найменування і перейменування вулиць, проспектів, бульварів, площ, парків, скверів, мостів та інших складових частин населених пунктів, хуторів, і присвоєння їм імен державних, громадсько-політичних діячів, захисників Батьківщини, діячів науки і культури проводиться за рішенням відповідної Ради з урахуванням думки громадян, що проживають на території відповідних населених пунктів або їх складових частин.
§ 3. Правовий статус
адміністративно-територіальних одиниць. Спеціальний статус міст Києва і Севастополя
Конституцією і законами України передбачається можливість встановлення спеціального правового статусу, крім Автономної Республіки Крим, ще й для окремих адміністративно-територіальних одиниць, зокрема для міст Києва та Севастополя, а також визначати режим певних територій чи зон.
Це зумовлено особливостями історичного, економічного, культурного, національного, географічного чи іншого розвитку певних міст, областей, районів, регіонів або обумовлюється впливом природних явищ чи техногенних аварій та катастроф (наприклад, встановлено правовий режим територій, забруднених внаслідок Чорнобильської катастрофи 1986 р.).
341
У переважній більшості випадків правовий статус таких адміністративно-територіальних одиниць та територій визначається спеціальними законодавчими актами.
Наприклад, Конституцією України (ст. 133) встановлено, що міста Київ та Севастополь мають спеціальний статус, який визначається законами України.
У відповідності з Конституцією України прийнято Закон України «Про столицю України — місто-герой Київ» від 15 січня 1999 р., яким визначено спеціальний статус міста Києва як столиці України, функції, повноваження й особливості здійснення в Києві місцевого самоврядування і державної виконавчої влади.
Як столиця України (ст. 20 Конституції України) місто Київ є: по-перше, політичним та адміністративним центром держави, а також духовним, культурним, історичним та науково-освітнім центром України; по-друге, Київ є місцем розташування резиденції глави держави, парламенту та інших центральних органів державної, виконавчої та судової влади, а також місцем розташування дипломатичних представництв іноземних держав та міжнародних організацій; по-третє, місто Київ є місцем розташування Київської обласної ради та Київської обласної державної адміністрації та їх органів, а також місцем розташування відповідних органів виконавчої влади і місцевого самоврядування.
Такий особливий столичний статус міста Києва передбачає надання місцевим органам самоврядування й органам виконавчої влади додаткових повноважень, які забезпечують здійснення у відповідності з законодавством столичних функцій. До таких функцій віднесено:
створення належних умов для діяльності у місті вищих і центральних органів державної влади, офіційних представництв іноземних держав і міжнародних організацій;
вирішення питань про розміщення нових центральних органів, що утворюються вищими органами державної влади;
надання на договірних засадах комунальних, інженерних, соціально-культурних та інших послуг державним та іншим органам, які розміщені у місті Києві;
здійснення заходів щодо збереження та відновлення пам'яток історії культури, релігії, архітектури та містобудування, заповідних та природних зон і ландшафтів, що мають національне значення, та ряд інших функцій, що визначаються законодавством Укра'їни (ст. 4 Закону «Про столицю України — місто-герой Київ»).
Систему адміністративно-територіального устрою міста Києва складають райони у місті, а межі міста Києва визначає Верховна Рада України.
У законодавчому акті про столичний статус міста Києва визначено систему місцевого самоврядування, основні форми його здійснення, функції і повноваження посадових осіб та органів місцевого самоврядування, виконавчої влади.
Система місцевого самоврядування у місті Києві включає:
1) територіальну громаду міста Києва, статут якої затверджує Київська міська рада та реєструє Міністерство юстиції України;
2) Київського міського голову, який обирається шляхом прямих виборів;
3) Київську міську раду та її виконавчий орган;
4) районні в місті Києві ради та їх виконавчі органи;
342
5) органи самоорганізації населення.
Дорадчим органом Київської міської ради є Президія, до якої входять міський голова, його заступник по роботі в раді, голови постійних комісій ради та уповноважені представники депутатських груп і фракцій.
Крім того, Київська міська рада утворює секретаріат ради, який здійснює організаційне, правове, інформаційне та інше забезпечення діяльності ради, її органів та депутатів. Очолює секретаріат за посадою заступник міського голови — секретар міської ради, який обирається радою з числа її депутатів.
Загальний порядок формування та повноваження міської, районних у місті рад визначаються Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», а особливості передбачаються в законодавчому акті про статус міста Києва.
Зокрема, цим законом встановлено (ст. 15), що голова, заступник голови районної у місті Києві ради обираються відповідною радою з числа її депутатів у межах строку повноважень ради таємним голосуванням.
Поряд із загальними повноваженнями, які встановлені для міських рад і голів у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом про статус міста Києва, визначені додаткові повноваження Київського міського голови (ст. 17), додаткові права Київської міської ради, пов'язані із здійсненням містом Києвом столичних функцій (ст. 22), а також визна-чена матеріальна і фінансова основа місцевого самоврядування (ст. 18-19 Закону).
Важливе значення для здійснення містом Києвом столичних функцій мають державні гарантії місцевого самоврядування, його органів і посадових осіб, які визначаються в законодавчому порядку.
На державу покладено обов'язок забезпечувати здійснення столичних функцій шляхом:
1) виділення у Державному бюджеті України окремим рядком фінансування на здійснення містом Києвом столичних функцій та затвердження стабільних бюджетних показників;
2) надання субвенцій та виділення необхідних ресурсів для виконання програм, проектів та інших витрат;
3) передачі до комунальної власності територіальної громади міста Києва майна підприємств та інших об'єктів державної власності, які розташовані в місті Києві, та ряд інших гарантій матеріального характеру і в галузі телекомунікацій.
У законодавстві встановлені також особливості взаємодії органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади у місті Києві з іншими органами влади, підприємствами та представництвами, а також передбачена відповідальність органів і посадових осіб місцевого самоврядування та органів виконавчої влади за наслідки своєї діяльності (бездіяльності).
Що стосується спеціального статусу міста Севастополя, то у відповідності з Конституцією України (ст. 133) він визначається законом, проект якого знаходиться на розгляді у Верховній Раді України. Крім того, Законом України «Про Автономну Республіку Крим» від 17 березня 1995 р. передбачено, що місто Севастополь є адміністративно-територіальною одиницею загальнодержавного підпорядкування і не входить до складу Автономної Республіки Крим (ст. 5). Його статус визначається законами України.
343
У той же час місто Севастополь знаходиться на території Автономної Республіки Крим, і відповідно до Конституції Автономної Республіки Крим 1998 р. при Верховній Раді АРК може створюватися і функціонувати Представництво міста Севастополя (ст. 7).
§ 4. Конституційно-правовий статус Автономної Республіки Крим
Сучасний статус Автономної Республіки Крим визначений, насамперед, Конституцією України (розділ X), у відповідності з якою вона є невід'ємною складовою частиною України (ст. 134). Автономна Республіка Крим вирішує питання у межах повноважень, що визначені і віднесені до її відання Конституцією України (ст. 135-138).
Як відомо, вперше правовий статус Криму як автономної республіки у складі України був визначений Законом України «Про відновлення Кримської Автономної Радянської Соціалістичної Республіки» від 12 лютого 1991 р., за яким Кримській області було надано статус автономної республіки, а Кримська обласна Рада народних депутатів набула статусу Верховної Ради Кримської Автономної Республіки.
Верховною Радою України були також внесені відповідні зміни до чинної на той час Конституції України (ст. 75і) та прийнято 29 квітня 1992 р. Закон України «Про статус Автономної Республіки Крим», які законодавчо визначили новий конституційно-правовий статус Криму як автономної республіки у складі України.
Таке рішення було прийнято з урахуванням історичного і культурного розвитку населення на території Криму. Загальновідомо, що певний час Кримська область перебувала у складі РРФСР. На підставі ст. 14 чинної на той час Конституції СРСР 26 квітня 1954 року Верховна Рада СРСР прийняла Закон СРСР, яким затвердила Указ Президії Верховної Ради СРСР від 19 лютого 1954 року Верховна Рада СРСР прийняла Закон СРСР, яким затвердила Указ Президії Верховної Ради СРСР від 19 лютого 1954 року про передачу Кримської області зі складу РРФСР до складу Української РСР. Це відбулося на підставі рішень Президії Верховної Ради РРФСР від 5 лютого 1954 р. та Президії Верховної Ради УРСР. Крім того, Законом СРСР від 26 квітня 1954 року були внесені зміни до статей 22, 23 Конституції СРСР, за якими Кримська область була виведена зі складу РРФСР і віднесена до складу Української РСР. Відповідні зміни були внесені і до Конституцій РРФСР і УРСР. Таким чином, у 1954 році на законних підставах був встановлений статус Кримської області як української території та адміністративно-територіальної одиниці.
За новою Конституцією України 1996 р., Автономна Республіка Крим входить до системи адміністративно-територіального устрою України (ст. 133) і залишається невід'ємною часткою України (ст. 134) з наданням їй особливих повноважень порівняно з іншими адміністративно-територіальними одиницями.
Такі повноваження визначаються виключно Конституцією і законами України.
Так, Конституцією України 1996 р. (ст. 138) до відання Автономної Республіки Крим віднесене широке коло питань політичного, соціально-економічного, екологічного, культурного та іншого значення. Зокрема, це організація та проведення
344
І
місцевих референдумів; призначення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, затвердження складу виборчої комісії Автономної Республіки Крим; участь у забезпеченні прав і свобод громадян, національної злагоди, сприяння охороні правопорядку та громадської безпеки; участь у розробленні та реалізації державних програм повернення депортованих народів.
У соціально-економічній сфері — управління майном, що належить Автономній Республіці Крим; розроблення, затвердження та виконання бюджету Автономної Республіки Крим на основі єдиної податкової і бюджетної політики України; розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань соціально-економічного розвитку тощо.
У культурній, екологічній та інших сферах — забезпечення функціонування й розвитку державної та національних мов і культур в Автономній Республіці Крим; охорона і використання пам'яток історії, розроблення, затвердження та реалізація програм Автономної Республіки Крим з питань культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони довкілля відповідно до загальнодержавних програм; визнання статусу місцевостей як курортів; встановлення зон їх санітарної охорони; ініціювання введення надзвичайного стану та встановлення зон надзвичайної екологічної ситуації в Автономній Республіці Крим або в окремих її місцевостях.
Законами України Автономній Республіці Крим можуть бути делеговані також інші повноваження.
Крім того, Автономна Республіка Крим має Конституцію Автономної Республіки Крим та здійснює нормативне регулювання щодо низки питань соціального та господарського значення. Нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим та рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим не можуть суперечити Конституції і законам України.
Найважливішим з них є право Автономної Республіки Крим мати свою Конституцію, яка приймається Верховною Радою АРК та затверджується Верховною Радою України не менш як половиною від її конституційного складу (ст. 135 Конституції України). Нині діюча Конституція Автономної Республіки Крим була прийнята на другій сесії Верховної Ради АРК 21 жовтня 1998 року і затверджена Верховною Радою України 23 грудня 1998 р. З часу опублікування Закону України «Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим» (12 січня 1999 р.) ця Конституція набрала чинності.
Крім того, до повноважень Автономної Республіки Крим віднесено здійснення нормативного регулювання з таких питань: сільського господарства і лісів; меліорації і кар'єрів; мисливства і рибальства; санітарної і лікарняної служби; містобудування і житлового господарства; громадських робіт, ремесел та промислів, благодійництва; туризму, готельної справи та ярмарків; транспорту загального користування, автошляхів та водопроводів; музеїв, бібліотек, театрів, інших закладів культури та історико-культурних заповідників (ст. 137 Конституції України).
Нормативно-правові акти Верховної Ради АРК та рішення Ради міністрів АРК з цих питань не можуть суперечити Конституції і законам України і приймаються на їх виконання. Дія таких нормативно-правових актів Верховної Ради АРК з мотивів
345
їх невідповідності Конституції та законам України може бути зупинена Президентом України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
Зазначені питання становлять коло конституційних повноважень Автономної Республіки Крим, у межах яких представницькі та виконавчі органи здійснюють свою діяльність самостійно. Крім того, законами України та Конституцією Автономної Республіки Крим (розділ II) передбачаються деякі інші повноваження.
Слід наголосити, що до прийняття Конституції України був прийнятий Закон України «Про Автономну Республіку Крим» (1995 р.), яким до повноважень АРК були віднесені такі питання, як прийняття, тлумачення законів АРК та контроль за їх дотриманням; вирішення питань територіального устрою Автономної Республіки Крим, встановлення і зміна меж районів, населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування міст, сіл; визначення повноважень і порядку діяльності республіканських органів та органів місцевого самоврядування, об'єднань громадян; визначення структури і пріоритетних напрямів розвитку економіки республіки, забезпечення науково-технічного процесу, створення й функціонування вільних економічних зон відповідно до законодавства України; ліцензування і квотування вивозу продукції власного виробництва на експорт; встановлення доходів, що надходять на утворення бюджету; вирішення питань екологічної безпеки, раціонального використання, охорони, відтворення природних ресурсів, оголошення карантину і зон стихійного лиха; здійснення політики в галузі освіти, культури, охорони здоров'я, фізичної культури й спорту, соціального забезпечення, а також охорони і використання пам'яток історії та культури; регулювання внутрішніх міграційних процесів, розробка й проведення науково обґрунтованої демографічної політики, програм урбанізації і житлового господарства. Згідно із зазначеним Законом Автономній Республіці Крим надавалося право самостійно вирішувати питання, які віднесені до її відання Конституцією України, цим законом, а також Конституцією Автономної Республіки Крим, яка приймається її Верховною Радою, затверджується Верховною Радою України і після цього стає складовою частиною законодавства України.
Важливою особливістю сучасного конституційно-правового статусу Автономної Республіки Крим є те, що ця адміністративно-територіальна одиниця має свою Конституцію, яку приймає її Верховна Рада і затверджує Верховна Рада України (ч. 1 ст. 135 Конституції України).
У 1998 році Верховна Рада України затвердила Конституцію Автономної Республіки Крим, хоча процес вдосконалення законодавства щодо його правового статусу ще не завершився.
Другою важливою особливістю правового статусу Автономної Республіки Крим є те, що крім наданих повноважень, вона має свої органи державної влади і місцевого самоврядування, які здійснюють зазначені повноваження.
Верховна Рада Автономної Республіки Крим є представницьким органом, повноваження, порядок формування і діяльності якого визначаються Конституцією України, Законом України «Про Верховну Раду Автономної Республіки Крим» від 10 лютого 1998 року, Конституцією Автономної Республіки Крим (глава 6,
346
ст. 21-33). В Конституції Автономної Республіки Крим, на відміну від попередніх законодавчих актів, визнано Верховну Раду як представницький, а не законодавчий орган влади. Таке положення відповідає ст. 75 цієї Конституції, за якою єдиним органом законодавчої влади в Україні є виключно парламент України — Верховна Рада України.
Верховна Рада автономної республіки Крим складається зі 100 депутатів, частина з яких здійснює свої функції на постійній основі, частина поєднує їх з виробничою та іншою діяльністю. Верховна Рада працює сесійно. Для ведення нормотворчої роботи, підготовки та подальшого розгляду рішень і постанов з питань, віднесених до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим, з числа її депутатів утворюються постійні комісії.
Конституцією Автономної Республіки Крим (п. 2 ст. 26) до повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим віднесено 36 найважливіших повноважень, які вона вирішує самостійно. Це, зокрема, прийняття Конституції Автономної Республіки Крим, призначення чергових виборів депутатів її Верховної Ради, прийняття рішення про проведення республіканського (місцевого) референдуму, затвердження бюджету Автономної Республіки Крим та інше.
Із зазначених питань, що мають нормативно-правовий характер, Верховна Рада Автономної Республіки Крим з питань приймає постанови, а з питань організаційно-розпорядчого характеру — рішення (ст. 27 Конституції Автономної Республіки Крим).
Органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим є Рада міністрів. Згідно зі ст. 35 Конституції Автономної Республіки Крим Рада міністрів формується і є відповідальна перед Верховною Радою, і не більше двох разів на рік подає звіт про свою діяльність у цілому (комплексний), а також щоквартально подає письмову інформацію про стан справ у соціально-економічній, культурній та інших сферах.
Конституція України і Конституція Автономної Республіки Крим (ст. 37) визначає порядок призначення на посаду та звільнення з посади Голови Ради міністрів, його заступників, міністрів, голів республіканських комітетів.
/ Голова Ради міністрів призначається на цю посаду Верховною Радою Автономної Республіки Крим за поданням її Голови. Встановлено, що це призначення на посаду та звільнення з посади повинно погоджуватись з Президентом України.
Встановлений Конституцією України та Конституцією Автономної Республіки Крим порядок погодження призначення на посаду та звільнення з посади Голови Ради міністрів відповідає основним конституційним повноваженням Президента України як глави держави.
Конституцією Автономної Республіки Крим встановлено, що правосуддя здійснюється судами, що належать до єдиної системи судів України. Тому вони не мають і не можуть мати жодних особливостей, пов'язаних зі статусом автономії (глава 8, ст. 39-40).
Місцеве самоврядування Автономної Республіки Крим має здійснюватись у повному обсязі відповідно до Конституції (розділ XI «Місцеве самоврядування») та законів України з певними особливостями, що передбачені Конституцією Автономної Республіки Крим (розділ IV «Місцеве самоврядування в Автономній
347
Республіці Крим»). Конституцією України, крім того, передбачено, що в Автономній Республіці Крим діє представництво Президента України. Необхідність його випливає зі статусу Президента як глави держави і гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини й громадянина. Згідно з Конституцією України статус Представництва Президента України визначається законом України.
В Україні вже є певний досвід дії Представництва Президента України і законодавчого регулювання його статусу. Такий державний орган був створений відповідно до Закону України «Про Представництво Президента України в Республіці Крим» від 17 грудня 1992 року.
За цим Законом, Представництво очолюється постійним Представником Президента України, який призначається на посаду і звільняється з посади Президентом України. Представництво Президента України визначено як орган державної виконавчої влади, основними завданнями якого є здійснення повноважень щодо забезпечення проведення в життя Конституції і законів України, прав і свобод громадян, державного суверенітету України, а також сприяння взаємодії органів державної виконавчої влади України з відповідними органами Автономної Республіки Крим, однаковому застосуванню актів законодавства з питань, віднесених до відання України.
Здійснюючи ці повноваження, Представник Президента представляє Президента України у Верховній Раді та Раді міністрів, входить з поданням щодо питань, які належать до відання України, в ці органи у разі прийняття ними актів, що суперечать Конституції і законам України та ущемляють конституційні права і свободи громадян, інформує з цих питань Президента України і здійснює інші повноваження відповідно до законодавства України (ст. 7 Закону).
Затверджене Указом Президента України від 31 січня 1996 року «Положення про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим» делегувало йому додаткові повноваження. Було більш детально визначено повноваження Представництва щодо забезпечення режиму конституційної законності і правопорядку на території Автономної Республіки Крим, зокрема, щодо здійснення контролю за дотриманням законодавства України, указів і розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України як центральними органами, так і районними державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування в частині делегованих їм повноважень виконавчої влади.
До компетенції Представництва було віднесено також право здійснювати контроль за ефективним використанням фінансових і матеріальних ресурсів, виділених Автономній Республіці Крим Кабінетом Міністрів України, вимагати від уряду та Верховної Ради, місцевих органів державної виконавчої влади та місцевого самоврядування вжиття відповідних заходів щодо порушених постійним Представником питань, а також право видавати розпорядження, що є обов'язковими для виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування Автономної Республіки Крим. Представництву Президента України надано повноваження у сприянні досягненню громадянського миру і міжнаціональної злагоди в Автономній Республіці Крим.
348
У той же час слід зазначити, що відповідно до Конституції України статус Представника Президента України в Автономній Республіці Крим має визначатися законом України (ст. 39). Тому це вимагає приведення до Конституції України Закону України «Про Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим», а також прийняття інших актів, передбачених Конституцією України (розділ X), що будуть відповідати її вимогам.
Крім того, в окремому розділі (розділ V) Конституції Автономної Республіки Крим передбачені гарантії статусу і повноважень Автономної Республіки Крим. Це, зокрема, зміна Конституції Автономної Республіки Крим виключно її Верховною Радою (п. 2 ст. 48 Конституції), внесення Верховною Радою Автономної Республіки Крим на підставі рішення консультативного республіканського (місцевого) референдуму пропозицій, що стосуються обмежень визначених Конституцією України і законами України статусу і повноважень Автономної Республіки Крим та її органів державної влади.
РОЗДІЛ XV
МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ
§ 1. Поняття місцевого самоврядування
Усебічний розвиток місцевого самоврядування є однією з найважливіших ознак будь-якої демократичної держави. Україна — суверенна і незалежна, демократична, соціальна правова держава. Тому в її Конституції проголошується: «В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування» (ст. 7).
Що ж таке місцеве самоврядування, у чому ж суть цього поняття?
У кожній державі залежно від особливостей її устрою, історичних, національних, географічних та інших особливостей місцеве самоврядування має специфічну форму. Ось чому загальне поняття місцевого самоврядування, як про це свого часу зазначав відомий західний державознавець українського походження Юрій Паней-ко, можна осягнути лише шляхом індукції, емпірично узагальнюючи усталені правові форми самоврядування в окремих державах1.
Проте сьогодні, коли загальна думка про місцеве самоврядування більш-менш сформувалася та знайшла своє втілення у Всесвітній Декларації та Європейській Хартії місцевого самоврядування, до якої приєдналася Україна2, його суть, як правило, зводиться до гарантованого державою права територіальних спільнот громадян (комун, общин, муніципалітетів, територіальних колективів, громад — у різних країнах вони називаються по-різному) та тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), вирішувати самостійно, під свою відповідальність всі питання місцевого значення, діючи в межах Конституції і законів відповідної держави.
Таке розуміння місцевого самоврядування знайшло своє втілення в Конституції України (стаття 140), а також у чинному Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» , в якому, зокрема, зазначається: «Місцеве самоврядування в Україні, — це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України».
Визначення в Конституції та законах України місцевого самоврядування, яке б досконале воно не було, далеко ще не вичерпує змісту цього суспільно-політичного явища, а тому не зводиться лише до гарантованого державою права територіальних громад та тих органів, які вони обирають (органів місцевого самоврядування), самостійно вирішувати якусь частину публічних справ. Вивчаючи місцеве самоврядування, варто завжди пам'ятати, що це — один з основоположних принципів
ПанейкоЮ. Теоретичні основи самоврядування. — Мюнхен, 1963. — С. 12. Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 38. — Ст. 249. Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 1-2. — Ст. 95.
350
здійснення влади у державі, що прагне стати правовою, принцип, що безпосередньо, як того вимагає стаття 2 Європейської Хартії, знайшов своє втілення в Конституції України (ст. 7), а отже, став однією з конституційних основ нашої держави.
Суть цього принципу зводиться до того, що в державі встановлюється децентралізована система управління, закріплюються інші (ніж в умовах централізації та концентрації влади) основи взаємовідносин центру і місць, центральних і місцевих органів влади, що ці взаємовідносини мають будуватися не на принципах жорсткої субординації, а на принципах правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності (автономії) місцевих органів влади.
Держава, якщо вона демократична, не може обійтися без децентралізації державної виконавчої влади. Адже жорстка централізація властива лише диктаторським або тоталітарним режимам.
У теорії та практиці державного будівництва розрізняють, як правило, дві форми децентралізації: децентралізація демократична, коли йдеться про деволюцію частини державної виконавчої влади на рівень населення відповідних адміністративно-територіальних одиниць (територіальних громад, територіальних колективів) та тих органів, які воно обирає, тобто про місцеве самоврядування;децентрялізація адміністративна, коли йдеться про створення на місцях спеціальних урядових органів (префектур, місцевих державних адміністрацій) та наділення їх повноваженнями у здійсненні виконавчої влади. У даному разі йдеться не стільки про децентралізацію самої виконавчої влади, скільки про деконцентрацію, чи делегування її функцій і повноважень по вертикалі зверху вниз.
Отже, перед кожною державою, в тому числі й Україною, завжди стоїть запитання, а яка ж з розглянутих тут форм децентралізації є більш прийнятною для неї з огляду на ті конкретні обставини політичного, економічного, соціально-культурного та іншого характеру, в яких вона виникла та діє. У різних країнах по-різному застосовуються вказані вище форми децентралізації влади. Так Велика Британія прославилася як батьківщина такого управління на місцях, головною особливістю якого є вимога самостійності громад та більш значних спільнот людей, що історично склалися, в управлінні місцевими справами в межах законів, але без втручання центральної адміністрації та її представників на місцях. З середини XIX століття місцеве управління такого роду за ініціативою прусського юриста Рудольфа Гнейста стало іменуватися «місцеве самоврядування». Цим шляхом ідуть також США, Канада, Австралія та деякі інші країни. У спеціальній літературі той тип місцевого самоврядування, що склався у Великій Британії та перелічених країнах, прийнято іменувати англосаксонським, або класичним типом самоврядування.
Свої особливості має місцеве самоврядування у Франції, Італії та деяких інших європейських країнах. Його характерною ознакою є високий ступінь централізації державної виконавчої влади, з огляду на що поряд з місцевим самоврядуванням на місцях створюються та діють урядові периферійні структури — префектури, комісаріати тощо, однією з найважливіших функцій яких є здійснення так званої адміністративної опіки стосовно самоврядування, його органів та посадових осіб. Цей тип місцевого самоврядування має назву французького, або континентального. Цим шляхом з деякими особливостями, про які йтиметься далі, пішла й Україна.
351
Слід зазначити, що вибір форм децентралізації багато в чому залежить від того, як держава в особі тих політичних сил, які знаходяться при владі, ставиться до місцевого самоврядування, наскільки вона довіряє своєму населенню та тим органам, які це самоврядування обирає, самостійно управляти місцевими справами, наскільки населення (територіальні громади) готове до здійснення цієї важливої місії.
Серед працівників державного апарату, а також деяких вчених почасти виникає таке запитання: а чи не можна взагалі обійтися без місцевого самоврядування, оскільки воно є лише формою децентралізації державної виконавчої влади. Адже представники цієї влади — кваліфіковані фахівці в галузі державного управління — і ліпше, й оперативніше будуть виконувати відповідні функції. Такі міркування аргументуються, як правило, посиланнями на факти некомпетентності, неоперативності, а то й безвідповідальності та бездіяльності, на які закономірно страждає народне представництво взагалі, місцеве самоврядування зокрема, особливо ж на початковому етапі його розвитку та за відсутності відповідних демократичних традицій, політичної і правової культури.
Такі міркування продиктовані, як правило, невірою у здоровий глузд, таланти та ініціативу простих людей — народних представників, а також тих фахівців, яким вони довіряють здійснення виконавчих функцій місцевого самоврядування. Щодо перелічених вище вад, то вони, на жаль, притаманні й професійному державному апарату, якщо не ведеться постійна робота з виховання високої політичної культури, зі зміцнення законності, дисципліни і правопорядку.
Коли держава знищує в собі всі сліди місцевого самоврядування, зазначав у свій час відомий вчений-державознавець професор О. Ященко, вона неминуче працює над власним занепадом та власним зникненням. Адже завдяки жорсткій централізації можна досягти лише певного порядку, підтримати в соціальному організмі роль «административной дремотьі», а щоб рухатися вперед, здійснювати реформи, «глубоко взволновать общество или придать ему бьістрьш ход», для цього треба включити в цей процес все населення, зокрема, шляхом розвитку місцевого самоврядування1.
Ці думки, висловлені понад сто років тому, актуальні і сьогодні, коли у всіх сферах суспільного життя України відбуваються радикальні перетворення. Реалізувати їх силами лише центральних владних структур, не спираючись на підтримку всього населення, тобто не розвиваючи місцеве самоврядування, завдання нездійсненне.
§ 2. Місцеве самоврядування в системі народовладдя
Суть місцевого самоврядування можна зрозуміти до кінця лише розібравшись у тих дискусіях, які ведуться навколо питання про природу первинного суб'єкта місцевого самоврядування — територіальної громади, а також про характер тієї влади, яку вона здійснює безпосередньо та через органи місцевого самоврядування.
1 Ященко А. Теория федерализма. Опьігь синтетической теории права й государства. — Юрьевь, 1912. С. 372-374.
352
Наука про місцеве самоврядування, як це справедливо зазначається в спеціальній літературі, починалася від спроби відповісти на запитання: чи здійснює територіальна громада та ЇЇ органи окрему, відмінну від державної, владу, чи вони виконують функції й повноваження органів держави?
Оскільки однозначної відповіді на це доволі складне запитання просто немає, то продовжують існувати та впливати на практику державотворення, у тому числі й України, дві основні теорії місцевого самоврядування: державницька і громадівська.
В основі державницької теорії лежить ідея децентралізації частини державної виконавчої влади, її деволюції на рівень територіальних спільнот громадян (громад, комун, територіальних колективів) та тих органів, які вони обирають.
Тому прихильники цієї теорії виступають лише за певну правову, організаційну та фінансову автономію місцевого самоврядування та його органів стосовно центральних та місцевих органів державної влади, але не самої цієї влади, розглядають його (самоврядування) як засіб здійснення державних функцій за допомогою недержавних за своєю суттю суб'єктів (місцевого населення та його органів).
При такому підході до розуміння природи місцевого самоврядування воно, на думку прихильників цієї теорії, органічно вписується у механізм народовладдя, оскільки його коріння — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі, в якому, як відомо, віддзеркалюється державна воля всього народу.
Органи місцевого самоврядування при цьому мають діяти за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом».
Місцеве самоврядування при такому підході до його розуміння можливе не тільки на рівні територіальних громад (комун), а й на рівні регіонів, зокрема, районів, областей, оскільки держава може визнавати їх теж місцевими колективами, тобто первинними суб'єктами місцевого самоврядування. Місцевими колективами, — зазначається, наприклад, у статті 72 Конституції Франції, — є комуни, департаменти, заморські території, які вільно управляються виборними радами в умовах, визначених законом.
Державницька теорія місцевого самоврядування набула найбільшого поширення в Європі. Вона започаткована, на наш погляд, у магдебурзькому праві (Магдебурзька грамота, яка надавалася королем тому чи іншому місту, була класичним актом децентралізації суверенної влади середньовічної держави на рівень цього міста, його територіальної громади) та знайшла своє втілення в Європейській Хартії місцевого самоврядування. Під місцевим самоврядуванням, зазначається там, розуміється право і реальна здатність територіальних колективів регулювати значну частину державних справ і керувати нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення (п. 1 ст. 3).
Прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування розглядають його первинні суб'єкти — громади як самостійне джерело такої публічної влади, яка не належить державі, а є самостійною, так званою «муніципальною».
Якщо послідовно дотримуватися основних постулатів цієї теорії, то можна дійти таких висновків: місцеве самоврядування можливе лише на рівні населених пунктів, бо тільки там, на думку прихильників громадівської теорії, ще збереглися умови для
353
відтворення громад. Що ж до інших рівнів адміністративно-територіального поділу держави (наприклад, районів, областей), то там місцеве самоврядування можливе лише у формі добровільних об'єднань територіальних громад сіл, селищ і міст — асоціацій; місцеве самоврядування, його органи мають вирішувати питання лише місцевого значення (що випливають із колективних потреб відповідної громади), а здійснення повноважень державної влади має покладатися на місцеві органи державної виконавчої влади; право на самоврядування є природним і невід'ємним від самої громади, а тому держава лише його визнає та гарантує; вирішуючи питання місцевого значення, органи місцевого самоврядування мають діяти за принципом: «Дозволено все, що не заборонено законом».
Громадівська теорія місцевого самоврядування започаткована практикою державотворення США. Адже добре відомо, що ця держава починалася із самоврядних громад переселенців-колоністів, які згодом об'єдналися в державні утворення — штати, а останні, у свою чергу — у федерацію — Сполучені Штати Америки.
Певною модифікацією громадівської і державницької теорії місцевого самоврядування є теорія муніципального дуалізму.
Згідно з цією теорією органи місцевого самоврядування є незалежними від держави лише в суто громадівських справах, до яких держава байдужа, а у сфері політичній розглядаються як органи держави, що виконують її функції і повноваження. Відповідно до цього і ті справи, які покликані вирішувати органи місцевого самоврядування, мають поділятися на так звані «власні» і «делеговані».
Якщо при вирішенні власних справ, на думку прихильників цієї теорії, органи місцевого самоврядування мають діяти незалежно і самостійно від державних органів, дотримуючись лише закону, то вирішуючи «делеговані» — під контролем та адміністративною опікою відповідних державних органів.
Поєднання в особі органів місцевого самоврядування функцій місцевого самоврядування з функціями державного керівництва на місцях, визначення їх як органів із «подвійною» чи «двоєдиною» політико-правовою природою, або теорія муніципального дуалізму, досить поширена у світовій літературі, хоч і є дуже вразливою з наукового погляду.
Існування в системі місцевого самоврядування суб'єктів з подвійною природою, по-перше, суперечило б принципові поділу влади, який є основною ознакою правової держави. По-друге, це суперечило б також і теорії цілісних соціальних систем, яка є одним із найбільш перспективних напрямів у сучасній філософській науці. Адже не може один і той самий соціальний елемент одночасно належати до двох різних систем (до територіальних громад чи інших територіальних спільнот) і до держави, системи органів місцевого самоврядування і державного апарату. Досвід свідчить, що рано чи пізно він повністю буде підпорядкований лише одній з таких систем.
Саме така доля спіткала в минулому місцеві ради, які були конституйовані як органи єдиної державної влади у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць і розглядалися в теорії державного будівництва колишніх радянських часів, з одного боку, як органічна частка, елемент цієї влади, провідник її рішень на місцях, аз іншого боку, як організація місцевого населення, що покликана
354
вирішувати всі питання місцевого значення і виконувати функції місцевого самоврядування. Фактично ж місцеві ради діяли завжди як органи єдиної державної влади і перетворилися поступово на додаток до адміністративно-командної системи, «безпосередніх провідників політики партії та уряду на місцях».
Отже, прихильники концепції муніципального дуалізму, хочуть вони того, чи ні, концептуально виправдовують процес здержавлення місцевого самоврядування, який є негативною тенденцією його розвитку.
Не менш вразливою з наукового та практичного погляду є й громадівська теорія місцевого самоврядування.
По-перше, ця теорія є досить архаїчною. Адже практичний матеріал до неї виник не тільки в Америці, айв Європі, зокрема в процесі здійснення буржуазних революцій, ідеологи яких права територіальних громад, як і права окремої особи, схильні були визнавати природними та невід'ємними. І хоча пізніше ця ідея не отримала поширення, все ж таки виникла наука про четверту владу в державі, так звану муніципальну владу, яка не належить державі. По-друге, ніде в світі місцеве самоврядування в тому вигляді, як воно уявляється прихильникам громадівської теорії, не існує, бо його соціальна основа — громада з її звичаєвим правом та становими корпоративними інтересами (саме такою вона була в середні віки в Європі), давно припинила своє існування, а якщо й збереглася, то тільки на рівні невеликих поселень сільського типу, до того ж, у тих країнах, де ще існують традиції і звичаї минулих епох.
По-третє, прихильники громадівської теорії місцевого самоврядування, хочуть вони того, чи ні, але концептуально виправдовують ті прояви місцевого егоїзму, які ще мають місце в житті кожної країни, і нашої зокрема, особливо ж у періоди політичної та економічної нестабільності. Адже наявність так званих «природних і невід'ємних прав» є свідченням не стільки автономії, скільки певного «суверенітету» територіальної громади та її органів. А це вже небезпечно для цілісності держави. Розглянуті вище теорії місцевого самоврядування (громадівська, державницька, Ійуніципального дуалізму) певною мірою вплинули на зміст відповідних розділів діючої Конституції України.
Так, якщо взяти статтю 140 Конституції України, в якій йдеться про територіальну громаду як первинний суб'єкт місцевого самоврядування, то тут відчувається вплив громадівської теорії місцевого самоврядування. Про те саме свідчить і той факт, що місцеве самоврядування обмежується в основному самостійним вирішенням питань місцевого значення та зосереджується лише в селах, селищах та містах, оскільки населення районів і областей не визнається самостійним суб'єктом місцевого самоврядування.
А от мотиви концепції муніципального дуалізму звучать в тих положеннях статті 143 Конституції України, відповідно до яких «органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади», а також, що «органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними поноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади».
Проте найбільш важливі положення Основного Закону України написано в дусі державницької теорії місцевого самоврядування. У них послідовно проведено ідею,
355
що коріння місцевого самоврядування — у тій владі, джерелом якої є весь народ, а не його частина (громада), а обсяг повноважень — у законі. «Носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування» (ст. 5). «Органи ... місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України» (ст. 19), тобто за принципом: «Дозволено лише те, що передбачено законом».
За сучасних умов, на думку автора цього розділу, тільки державницька теорія місцевого самоврядування є більш життєвою та прийнятною для України, для практики її державного будівництва. Проте, поділяючи в принципі докази інших авторів, висловлені на користь державницької теорії місцевого самоврядування, не можна погодитися лише з тим, що дехто з них розглядає органи місцевого самоврядування як органи державної влади, посилаючись на функціональну ідентичність їх діяльності з діяльністю місцевої державної адміністрації. Функціональна близкість безорганічної (субстанційної) їх близькості ще не дає підстав для зарахування органів місцевого самоврядування до тієї цілісної системи, якою є система органів державної влади.
Система органів державної влади та система органів місцевого самоврядування є невід'ємними компонентами народовладдя, своєрідним полісистемним комплексом, що складається з різних за своєю природою органів (державних і громадських), проте об'єднаних в організаційне ціле необхідністю забезпечувати виконання одних і тих же функцій державної влади, носієм і єдиним джерелом якої в Україні є народ.
Розглянуті вище теорії місцевого самоврядування (громадівська, державницька, муніципального дуалізму) істотно вплинули на зміст відповідних розділів нової Конституції України.
§ 3. Система місцевого самоврядування. Територіальна громада — первинний суб'єкт місцевого самоврядування
Відповідно до Конституції України (ч. З та ч. 4 ст. 140), Закону про місцеве самоврядування (п. 2 ст. 2, п. 1 і п. 2 ст. 10) місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Отже, територіальні громади та органи місцевого самоврядування є основними елементами того організаційного механізму, який покликаний забезпечувати здійснення основних функцій і повноважень місцевого самоврядування, тобто є його головними елементами.
Проте система місцевого самоврядування в Україні територіальними громадами та органами місцевого самоврядування не вичерпується. Як окремі її елементи Закон
Панейко Ю. Теоретичні основи самоврядування, с. 84-85.
356
про місцеве самоврядування називає ще сільського, селищного, міського голову, а також органи самоорганізації населення. Що ж стосується міст з районним поділом, то там за рішенням територіальної громади міста або міської ради можуть утворюватися ще й районні в місті ради, а останні — утворювати свої виконавчі органи (ст. 5).
Розглянемо характеристику основних елементів системи місцевого самоврядування.
Відповідно до Закону про місцеве самоврядування первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста (п. 1 ст. 6), яку становлять жителі, об'єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об'єднання жителів кількох сіл, що мають єдиний адміністративний центр (ч. 1 ст. 1).
Територіальні громади сусідніх сіл можуть об'єднуватися в одну територіальну громаду, створювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати єдиного сільського голову. При цьому добровільне об'єднання територіальних громад відбувається за рішенням місцевих референдумів відповідних територіальних громад сіл. Таке рішення є наданням згоди на створення спільних органів місцевого самоврядування, формування спільного бюджету, об'єднання комунального майна тощо.
Вихід зі складу сільської громади здійснюється також за рішенням відповідного референдуму (п. 2 і п. 4 ст. 6).
Зі змісту ч. 1 ст. 142 Конституції України випливає, що територіальними громадами слід вважати також і жителів районів у містах, оскільки ці громади є суб'єктами комунальної власності — матеріальної основи місцевого самоврядування.
Основними формами безпосереднього волевиявлення територіальних громад, спрямованими на забезпечення безпосереднього здійснення ними самоврядування в межах Конституції і законів України, є. місцеві вибори, референдуми, загальні збори громадян за місцем їх проживання, а також місцеві ініціативи, громадські слухання . тощо.
Відповідно до Конституції України (ст. ст. 71, 141) територіальні громади сіл, селищ, міст на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування обирають строком на чотири роки депутатів сільських, селищних, міських рад, а також сільського, селищного та міського голову, який очолює виконавчий орган ради та головує на її засіданнях.
Іншою не менш важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади як первинного суб'єкта місцевого самоврядування є прийняття нею рішень з питань, що належать до відання місцевого самоврядування, шляхом прямого голосування, тобто на місцевому референдумі.
У Законі про місцеве самоврядування проводиться ідея верховенства територіальної громади у системі місцевого самоврядування як основного носія його функцій і повноважень. Тому предметом місцевого референдуму і може бути будь-яке питання, віднесене Конституцією, цим та іншими законами України до відання
357
місцевого самоврядування, а рішення, які приймаються місцевими референдумами, є обов'язковими до виконання і мають вищу юридичну силу, ніж рішення рад, їх виконавчих органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
Важливою формою безпосереднього волевиявлення територіальної громади є загальні збори громадян (ст. 8 Закону про місцеве самоврядування). На відміну від місцевого референдуму, який є формою вирішення питань місцевого значення шляхом голосування всіма членами територіальної громади села, селища чи міста, загальні збори громадян проводяться за місцем їх проживання, на рівні так званих «мікрогромад», у межах окремих частин сіл, селищ, міст як адміністративно-територіальних одиниць (будинків, вулиць, кварталів, мікрорайонів тощо), а тому є формою участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань, що належать до відання місцевого самоврядування.
Предметом загальних зборів громадян, по-перше, є створення з дозволу відповідної ради органів самоорганізації населення — будинкових, вуличних, квартальних, дільничних комітетів, комітетів мікрорайонів та вирішення інших питань щодо керівництва цими органами і, по-друге, попереднє обговорення проектів рішень рад та їх виконавчих органів; заслуховування звітів та інформацій сільського, селищного, міського голови, керівників підприємств, установ і організацій, що належать до комунальної власності територіальної громади; порушення перед відповідними органами місцевого самоврядування питань, що зачіпають колективні потреби жителів відповідного будинку, вулиці, кварталу, а також села, селища, міста в цілому; обговорення питань, пов'язаних із залученням членів територіальної громади до виконання робіт з благоустрою населених пунктів тощо.
Рішення загальних зборів громадян з питань місцевого значення, які стосуються суто внутрішніх питань самоорганізації територіальної громади, ЇЇ членів (виконання громадських робіт, самооподаткування, збір благодійних внесків і т. п.) та прийняті в межах законодавства, є обов'язковими для виконання органами територіальної самоорганізації населення, окремими членами територіальної громади. Рішення ж загальних зборів громадян, у яких містяться звернення чи пропозиції до відповідних рад та їх виконавчих органів, їх посадових осіб, керівників підприємств, організацій і установ, тільки повинні бути розглянуті ними в установлені законом строки.
Важливими формами участі окремих груп членів територіальної громади в обговоренні та вирішенні питань місцевого самоврядування, що знайшли своє відображення в Законі про місцеве самоврядування, є місцеві ініціативи та громадські слухання (ст. ст. 9,13).
Основні засади та порядок підготовки і проведення місцевих виборів, референдумів, загальних зборів громадян за місцем їх проживання мають визначатися окремими законами, а місцевих ініціатив та громадських слухань — статутами самих територіальних громад.
У теорії та практиці державного будівництва обговорюється питання про необхідність пожвавлення процесу становлення і розвитку територіальних громад, чому сприяла б активізація всіх форм прояву їх активності, життєдіяльності. У зв'язку з цим актуальним є прискорення процесу розгляду Верховною Радою України
358
• проектів спеціальних законів про місцеві референдуми, загальні збори громадян за місцем їх проживання, а місцевими радами — статутів відповідних територіальних громад.
§ 4. Органи, посадові особи місцевого самоврядування
Віддаючи належне територіальній громаді як первинному суб'єкту місцевого самоврядування, основному носію його функцій і повноважень у всій сукупності прояву її активності, життєдіяльності у вирішенні питань місцевого значення, однак слід зазначити, що більша частка цієї роботи проводиться органами місцевого самоврядування, зокрема сільськими, селищними, міськими, районними у містах (у разі їх утворення) радами та їх виконавчими органами, а також районними й обласними радами.
У процесі пошуку оптимальної для України моделі місцевого самоврядування, а також під час підготовки та прийняття Конституції України, питання про ради та їх долю було одним із найбільш дискусійних та політичне гострих. Причому виявилися дві діаметрально протилежні позиції.
Якщо одні продовжували наполягати на збереженні єдиновладдя рад (як це проголошувалося Конституцією України 1978 року), то інші не хотіли сприймати навіть саме слово «ради», ототожнюючи його з практикою будівництва соціалізму, зокрема, тими негативними явищами економічного та політичного характеру, якими це будівництво супроводжувалося.
Якщо одні вважали, що ради — мертвонароджена форма влади, здатна бути лише ширмою для всякої тоталітарної системи, то інші основний недолік рад вбачали в їх націленості на всю повноту влади, в їх прагненні брати на себе не лише представницьку і контрольну, а й виконавчу функції.
Були й такі, хто суттєвий недолік рад вбачав у їх колегіальності, а тому в
,^-неоперативності та безвідповідальності під час вирішення конкретних питань. Нині,
стверджували і продовжують стверджувати деякі політики, головна роль має
належати не депутатському корпусу, а керівникам виконавчих органів місцевого
самоврядування, бо тільки вони зможуть здійснити реформи.
У процесі прийняття Конституції України та Закону про місцеве самоврядування перемогла точка зору, що за умов демократичної, соціальної, правової держави з її розподілом державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, місцеві ради, як заведено скрізь у світі, мають виконувати функції місцевого самоврядування, що, власне і зафіксовано у ст. 7, ст. 140 та інших статтях нового Основного Закону України.
Це цілком закономірно. Адже Україна є членом Ради Європи. Природно, що й інститут місцевого самоврядування має бути врегульований з урахуванням Європейської Хартії місцевого самоврядування, відповідно до ст. З якої місцеве самоврядування має здійснюватись «радами або зборами».
Чому саме ради та подібні їм виборні колегіальні органи визначені Європейською Хартією як органи місцевого самоврядування? Тому, що первинним суб'єктом місцевого самоврядування, як про це вже зазначалося, є саме місцеве населення —
359
громади та інші подібні їм спільноти громадян, об'єднаних постійним проживанням у межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць. І тільки демократично обраний ними колегіальний орган, якщо в ньому представлені всі політичні сили, що діють на місцевому рівні, всі верстви населення, може претендувати на роль першого після самої територіальної громади носія функцій і повноважень місцевого самоврядування, виразника її волі та інтересів.
Ця ідея одержала своє конституційне та законодавче опосередкування. «Сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції повноваження місцевого самоврядування», — зазначається у статті 10 чинного Закону про місцеве самоврядування. «Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради», — зазначається в ч. 4 статті 140 Конституції України.
Важливим елементом системи місцевого самоврядування взагалі, системи його органів зокрема, є виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад, якими є виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані цими радами органи
Згідно з чинним Законом про місцеве самоврядування виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам органами місцевого самоврядування, що узгоджується з Європейською Хартією місцевого самоврядування, в якій зазначається: «Ради чи збори мають підзвітні їм виконавчі органи» (ст. 3).
Основними функціями виконавчих органів рад є виконавча (організація виконання рішень .відповідної ради) та розпорядча (самостійний розгляд та вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування).
Згідно з Законом про місцеве самоврядування (ч. 1 ст. 5) одним з елементів його системи є сільський, селищний, міський голова, який, як про це вже зазначалося, обирається відповідною територіальною громадою, очолює^виконавчий орган ради та головує на її засіданнях (ч. 2 ст. 141 Конституції України).
Завдяки поєднанню в особі голови перелічених вище його конституційних функцій досягається (має досягатись), як нам видається, оптимальна гармонізація системи органів місцевого самоврядування: ради та її виконавчих органів.
Чинний Закон про місцеве самоврядування визначає сільського, селищного, міського голову ще як головну посадову особу самої територіальної громади (ч. 1 ст. 12). У зв'язку з цим у науці і практиці державного будівництва сучасної України не припиняється дискусія з приводу того, хто більш повноважний у системі органів місцевого самоврядування — рада як колегіальний виборний орган територіальної громади чи її виконавчий орган на чолі з безпосередньо обраним територіальною громадою — сільським, селищним, міським головою? Який принцип взаємовідносин у системі місцевого самоврядування є більш прийнятних для України: «сильна рада — слабкий мер» чи «слабка рада — сильний мер».
Однією з найсуттєвіших особливостей місцевого самоврядування є те, що в його системі не діє принцип поділу влади, згідно з яким побудована система центральних органів державної влади. Тому спроба окремих політиків та вчених створити дві
360
паралельно функціонуючі та незалежні одна від одної системи органів місцевого самоврядування (ради-мерії чи управи) є, на наш погляд, науково неспроможною, такою, що не відповідає основним положенням Європейської Хартії місцевого самоврядування.
Розглядаючи так питання, ми, звичайно, не заперечуємо доцільності розумного розмежування повноважень у системі місцевого самоврядування між представницькою та виконавчою його частинами при забезпеченні єдності цих частин.
Нам видається, що поєднання в особі сільського, селищного, міського голови функцій керівника виконавчого органу ради та головуючого на її пленарних засіданнях не робить його «слабким мером». Проте, щоб здійснювати свою місію центральної фігури у системі місцевого самоврядування, сільський, селищний, міський голова має бути не тільки вправним адміністратором зі своєю власною програмою, а й досвідченим політиком, здатним співпрацювати з радою, з представленими в ній політичними силами, об'єднуючи навколо себе більшість її депутатів.
Важливими елементами системи місцевого самоврядування є органи самоорганізації населення, а також районні, обласні ради.
Органи самоорганізації населення створюються громадянами за місцем 'їх проживання, на рівні тих мікроструктур, на які поділяються села, селища, міста, райони у містах як адміністративно-територіальні одиниці, а тому мають назву будинкових, вуличних, квартальних комітетів, комітетів мікрорайонів, житлових комплексів тощо.
Органи самоорганізації населення, як про це вже зазначалось, обираються загальними зборами громадян з дозволу сільських, селищних, міських рад.
Ці ради можуть наділяти органи самоорганізації населення частиною власної компетенції, фінансів, майна. Тому функції і повноваження зазначених органів є в основному похідними від функцій і повноважень відповідних рад та їх виконавчих органів. В основі органів самоорганізації населення ми маємо справу з формою місцевого самоврядування, інтегрованою в систему місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад сіл, селищ, міст, його продовженням на рівні окремих частин вказаних громад (мікрогромад).
Районні, обласні ради є специфічними органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, сіл, селищ та міст, зокрема управляють об'єктами їх спільної власності та здійснюють інші функції в інтересах цих громад. Завдяки існуванню цих органів, система місцевого самоврядування, здійснюваного на рівні територіальних громад, має своє продовження і на регіональному рівні, в районах та областях.
§ 5. Правова основа місцевого самоврядування
Важливою ознакою місцевого самоврядування взагалі, його органів та посадових осіб зокрема є їх правова самостійність (автономія), суть якої полягає в тому, що місцеве самоврядування, його органи мають свої власні повноваження, визначені Конституцією і законами. Ці повноваження, як це зазначається в Європейській Хар-
361
тії, мають бути повними та виключними, тобто такими, що не належать одно-часно органам державної влади чи, скажімо, іншим органам місцевого самоврядування. У межах своїх повноважень орган місцевого самоврядування має повну свободу дій у здійсненні власних ініціатив з будь-якого питання, віднесеного до його відання. Це правило має діяти і тоді, коли орган місцевого самоврядування здійснює делеговані йому законом окремі повноваження органів державної влади. І тут він повинен мати свободу пристосовувати здійснення цих повноважень до місцевих умов.
Відповідно до Конституції України, Закону про місцеве самоврядування його органи є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами відповідними повноваженнями, які поділяються за своєю правовою природою на дві окремі групи: власні (самоврядні) повноваження, в межах яких органи місцевого самоврядування діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність перед законом; окремі повноваження органів державної виконавчої влади, надані (делеговані) законом органам місцевого самоврядування, у здійсненні яких вони є вже підконтрольними відповідним органам виконавчої влади (п. п. 1, 2 ст. 16 Закону).
У Законі про місцеве самоврядування послідовно проводиться принцип, згідно з | яким сільські, селищні, міські ради, їх виконавчі органи самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами (п. З ст. 10 Закону).
Що ж стосується повноважень сільських, селищних, міських рад (ст. 26), то за своїм характером вони є власними (самоврядними) та поділяються на такі три групи: в організації роботи в раді; у формуванні органів ради та контролю за їх діяльністю; у безпосередньому вирішенні питань, віднесених до відання місцевого самоврядування.
До першої групи належать такі питання, як визначення відповідно до закону кількісного складу ради, затвердження регламенту та плану роботи ради тощо.
До другої групи належать такі: утворення і ліквідація постійних та інших комісій ради, затвердження та зміна їх складу, обрання голів комісій; утворення виконавчого комітету, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання за пропозицією сільського, селищного, міського голови на посаду та звільнення з посади секретаря ради; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради; заснування засобів масової інформації відповідної ради, призначення і звільнення їх керівників; заслуховування звіту сільського, селищного, міського голови про діяльність виконавчих органів ради; прийняття рішень про недовіру сільському, селищному, міському голові, а також щодо дострокового припинення його повноважень; скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень, та інші.
До третьої групи виключних повноважень сільських, селищних, міських рад входять: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку
І
362
відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення позабюджетних (у тому числі валютних) коштів, затвердження положень про ці кошти; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик, щодо одержання позик з інших місцевих бюджетів, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо відчуження відповідно до закону комунального майна; затвердження місцевих програм приватизації, а також переліку об'єктів комунальної власності, які не підлягають приватизації; визначення доцільності, порядку та умов приватизації об'єктів права комунальної власності; прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, що належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення; вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин, про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів місцевого значення, про організацію територій і об'єктів природно-заповідного фонду місцевого значення тощо.
Перелічені питання характеризують сільські, селищні, міські ради як органи місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах повноваження суб'єкта комунальної власності, яка згідно зі статтею 142 Конституції України є самостійною формою публічної власності, суб'єктами якої є територіальні громади сіл, селищ, міст, районів у містах, а основними об'єктами — рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси.
Слід також зазначити, що перелік повноважень сільських, селищних, міських рад не вичерпується переліченими, що вони мають право вирішувати й інші питання місцевого самоврядування, передбачені законами України.
Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад передбачені однойменною главою Закону про місцеве самоврядування, яка об'єднує статті 27-40 цього Закону.
Повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, по-перше, визначаються стосовно окремих галузей місцевого господарського та соціально-культурного розвитку і, по-друге, поділяються на власні (самоврядні) та делеговані.
Основними галузями місцевого господарського та соціально-культурного розвитку є: планування та облік; бюджет, фінанси і ціни; управління комунальною власністю; житлово-комунальне господарство, побутове, торговельне обслуговування, громадське харчування; транспорт і зв'язок; будівництво; освіта, охорона здоров'я, культура, фізкультура і спорт; земельні відносини та охорона навколишнього природного середовища; соціальний захист населення; зовнішньоекономічна діяльність; забезпечення законності, правопорядку; охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; оборонна робота та інші.
Охоплення виконавчими органами сільських, селищних, міських рад такого широкого кола питань забезпечується тим, що їх повноваження включають як ті, що безпосередньо випливають з колективних потреб відповідних територіальних гро-
363
мад або так звані власні (самоврядні) повноваження, так і окремі повноваженні органів державної виконавчої влади, надані (делеговані) законом цим органам.
Так, наприклад, згідно зі ст. 29 Закону про місцеве самоврядування виконавч органи сільських, селищних, міських рад управляють у межах, визначених радою майном, що належить до комунальної власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Що ж стосується розташованих на території цих адміністративно-територіальних одиниць підприємств, установ та організацій державної власності, то зазначені виконавчі органи лише погоджують в установленому порядку кандидатури на посади цих підприємств, установ та організацій.
Природно, що в таких сферах життя, як забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, делеговані повноваження значно перевищують обсяг власних (самоврядних), а в деяких галузях (оборонної роботи, наприклад) виконавчі органи сільських, селищних, міських рад наділяються лише делегованими повноваженнями.
Такий характер повноважень виконавчих органів місцевого самоврядування дозволяє гармонійно поєднувати в їх діяльності вирішення питань місцевого та державного значення, забезпечувати комплексний розвиток відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
Очолює виконавчий орган ради та головує на його засіданнях сільський, селищний, міський голова, який безпосередньо обирається територіальною громадою та є її головною посадовою особою.
Природно, що більшу частку питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, сільський, селищний, міський голова вирішує разом з радою та її виконавчим комітетом. Проте Закон про місцеве самоврядування наділяє цю головну посадову особу не тільки повноваженнями в організації роботи відповідної ради та її виконавчого комітету, а й низкою повноважень у безпосередньому вирішенні питань місцевого самоврядування, що виділяє цю посадову особу як самостійний елемент системи місцевого самоврядування. %
Так, наприклад, сільський, селищний, міський голова призначає на посади та звільняє з посад керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, є розпорядником бюджетних та позабюджетних коштів, представляє територіальні громади, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними, іншими органами місцевого самоврядування, здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, якщо вони не віднесені до виключних повноважень ради або не віднесені радою до відання її виконавчих органів (ст. 43 Закону).
Згідно з Законом про місцеве самоврядування сільська, селищна, міська рада може прийняти рішення про розмежування повноважень між її виконавчим комітетом, відділами, управліннями, іншими виконавчими органами ради та сільським, селищним, міським головою в межах повноважень, наданих цим Законом виконавчим органам сільських, селищних, міських рад. У сільських радах, що представляють територіальні громади, які налічують до 500 жителів, за рішенням територіальної громади або сільської ради виконавчий орган ради може не створюватись.
364
У цьому випадку функції виконавчого органу ради (крім розпорядження земельним та природними ресурсами) здійснює сільський голова одноособово (ч. 2 ст. 5, ч. З ст. 52).
Свої особливості мають повноваження районних у містах рад та їх виконавчих органів, а також районних (сільських районів) та обласних рад.
Районні у містах ради (у разі їх створення) та їх виконавчі органи відповідно до Конституції та законів України здійснюють управління рухомим і нерухомим майном та іншими об'єктами, що належать до комунальної власності територіальних громад районів у містах, формують, затверджують і виконують бюджети та контролюють їх виконання. Це, так би мовити, їх виключні повноваження, прямо передбачені Законом про місцеве самоврядування (п. 2 ст. 41).
Поряд з цим районні у містах ради та їх виконавчі комітети здійснюють й інші повноваження, передбачені Законом про місцеве самоврядування як повноваження міських рад та їх виконкомів, проте в обсягові й межах, що визначаються міськими радами. Закон вимагає, щоб обсяг і межі повноважень районних у містах рад та їх виконавчих органів визначалися відповідними міськими радами за узгодженням з районними у містах радами, з урахуванням загальноміських інтересів та колективних потреб територіальних громад районів у містах і не може змінюватися міською радою без згоди районної у місті ради протягом даного скликання.
Характер повноважень районних і обласних рад обумовлений, передусім, тим, що дана ланка органів місцевого самоврядування покликана представляти спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, розташованих у районі, області, проте не має своїх власних виконавчих органів (виконавчих комітетів, відділів та управлінь).
У зв'язку з цим повноваження районної, обласної ради в законі поділяються на дві групи: ті, що вирішуються радою на її пленарних засіданнях, а також ті, які рада має делегувати відповідно районній, обласній державній адміністрації (ст. 43, 44 Закону про місцеве самоврядування). Цим Законом (п. 2 ст. 10) передбачено, що районні, обласні ради можуть здійснювати також повноваження, передані їм сільськими, селищними, міськими радами.
Виключні повноваження районної, обласної ради, як і повноваження сільських, селищних, міських рад, також поділяються на повноваження в організації роботи в раді, у формуванні органів ради та контролю за 'їх діяльністю, а також на повноваження щодо безпосереднього вирішення питань, віднесених до відання місцевого самоврядування районного, обласного рівня.
Оскільки районні, обласні державні адміністрації згідно зі ст. 118 Конституції України мають здійснювати повноваження, делеговані їм районними, обласними радами, останні не лише приймають рішення про делегування місцевим державним адміністраціям своїх окремих повноважень, а й мають право заслуховувати звіти голів адміністрацій, їх заступників, керівників управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про здійснення делегованих їм радою повноважень, а також приймати рішення про недовіру голові відповідної місцевої адміністрації.
365
Серед тих питань місцевого самоврядування, які районна, обласна рада має вирішувати безпосередньо, слід, передусім, вказати на такі, як затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку району, області, цільових програм з інших питань, а також відповідно районного, обласного бюджету, розподіл переданих з державного бюджету коштів у вигляді дотацій, субвенцій відповідно між районними бюджетами, місцевими бюджетами міст обласного значення, сіл, селищ, міст районного значення, управління об'єктами комунальної власності, які забезпечують спільні потреби територіальних громад сіл, селищ, міст, та інші питання.
§ 6. Організаційна основа місцевого самоврядування
Важливою ознакою місцевого самоврядування взагалі, його органів та їх посадових осіб зокрема є їх організаційна самостійність (автономія), суть якої полягає в тому, що орган місцевого самоврядування повинен мати можливість сам визначати свою власну внутрішню структуру з тим, щоб вона відповідала його функціям та повноваженням і забезпечувала ефективне управління. Головне ж полягає в тому, що діючи в межах закону, орган місцевого самоврядування не підпорядковується іншим органам, і що будь-який адміністративний контроль за його діями можливий лише для забезпечення законності та конституційних принципів місцевого самоврядування.
У процесі загальної характеристики правової основи місцевого самоврядування ми вже поверхово розглядали й організацію роботи його органів та посадових осіб, зокрема рад, їх виконавчих та інших органів, сільського, селищного, міського голови тощо.
Рада складається з депутатів, загальна кількість яких визначається нею відповідно до чинного Закону «Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних міських голів», а статус — Закону України «Про статус депутатів місцевих Рад народних депутатів» (зі змінами та доповненнями/. Рада вважається правомочною при умові обрання не менш як двох третин депутатів від загального складу ради. У разі, якщо до неї обрано менше двох третин її складу, до обрання необхідної кількості депутатів продовжує здійснювати свої повноваження рада попереднього скликання.
Основною формою прояву активності, життєдіяльності ради є її сесія, яка складається з пленарних засідань ради, а також засідань її постійних комісій, якими ці пленарні засідання супроводжуються. Сесії скликаються в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал. Сесія ради є правомочною, якщо в її пленарному засіданні беруть участь більше половини депутатів від загального складу ради. Сесії скликаються: сільської, селищної, міської — відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної — головою відповідної ради. У разі невмотивованої відмови вказаних посадових осіб або неможливості ними скликати сесію вона скликається: сільської, селищної, міської ради — її секретарем; районної у місті, районної, обласної ради — заступником голови відповідної ради.
Див.: Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 24. — Ст. 180; 1998. — № 20. — Ст. 102.
366
Сесія ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради — також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів або голови відповідної місцевої державної адміністрації.
У разі, якщо відповідні посадові особи у двотижневий строк не скликають сесію на вимогу перелічених вище суб'єктів, сесія може бути скликана депутатами відповідної ради, які становлять не менш як одну третину складу ради, або постійною комісією ради.
Закон про місцеве самоврядування докладно визначає й інші питання порядку скликання і проведення сесій рад (ст. 46).
У зв'язку з політизацією нашого суспільства давно минулися ті часи, коли сесії збирались лише для схвалення заздалегідь підготовлених виконавчими органами рішень. Сьогодні сесії є аренами суперництва та співробітництва різних політичних сил, представлених у радах. А тому перелічені вище та інші питання проведення сесій рад, зокрема 'їх регламентні правила, набувають значної політичної ваги.
Важливою організаційно-правовою формою роботи рад є їх постійні та тимчасові комісії.
Постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету. Вони обираються радою на строк її повноважень у складі голови і членів комісії.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевих бюджетів, звіти про їх виконання, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціального будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і / співдоповідями. Поряд з цим постійні комісії попередньо розглядають кандидатури осіб, що пропонуються для обрання, затвердження, призначення або погодження відповідною радою, і також готують висновки з цих питань.
Постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою вивчають діяльність підзвітних і підконтрольних раді та її виконавчому комітету органів, а також підприємств, установ і організацій, подають свої рекомендації на розгляд їх керівників, а в разі необхідності — на розгляд ради або виконавчого комітету; здійснюють контроль за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.
Правовими актами постійних комісій є їх висновки та рекомендації. Ці правові акти мають рекомендаційний характер, проте підлягають обов'язковому розгляду радою, виконавчим комітетом, керівниками інших підзвітних раді та її виконавчому комітету органами, підприємствами, установами й організаціями.
Характер основних функцій постійних комісій, якими є підготовчо-дорадча та контрольна, визначає їх, передусім, як такі органи місцевої ради, що покликані усією своєю діяльністю сприяти безперервній та ефективній роботі ради як представницького органу. Ці функції спрямовані не зовсім, а в середину самої ради, а
367
наслідки діяльності постійних комісій повинні знаходити свій вихід у тих рішеннях ради, які вона приймає.
Перелік, функціональна спрямованість і порядок організації роботи постійних комісій визначаються законом про місцеве самоврядування (ст. 47), а також регламентами відповідних рад, положеннями про постійні комісії, що затверджуються цими радами.
Крім постійних комісій, місцеві ради можуть утворювати тимчасові контрольні комісії, які обираються з числа її депутатів для здійснення контролю з конкретно визначених радою питань, що належать до повноважень місцевого самоврядування (ст. 48 Закону про місцеве самоврядування).
На відміну від постійних комісій виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради є хоч і їм підзвітним та підконтрольним, проте самостійним органом місцевого самоврядування, який створюється радою на строк її повноважень.
Кількісний склад виконавчого комітету визначається радою. Що ж стосується персонального складу виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради, то він затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — за пропозицією голови відповідної ради.
Виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради — голови відповідної ради, заступника (заступників) сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради, керуючого справами (секретаря) виконкому, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб.
Оскільки сільські, селищні, міські ради обирають за пропозицією сільського, селищного, міського голови свого секретаря, на якого покладаються обов'язки в організації роботи у цих радах (ст. 50 Закону про місцеве самоврядування), ця посадова особа за посадою також входить до виконавчих комітетів перелічених рад.
Основною формою роботи виконавчого комітету є його засідання, що скликаються відповідно сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради, а в разі його відсутності чи неможливості здійснення ним цієї функції, — заступником сільського, селищного, міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (районної у місті ради — заступником голови ради). Засідання виконкому скликаються в міру необхідності, але не рідше одного разу на місяць, і є правомочними, якщо в них беруть участь більше половини від загального складу виконкому.
Сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних міських рад. Ці органи є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
За своєю функціональною спрямованістю відділи і управління поділяються на функціональні (плановий, фінансовий і т. ін.) та галузеві (охорони здоров'я, культури, житлового господарства), а за ступенем залежності від виконкому на допо-
368
міжні (загальний, юридичний, контрольний) та організаційно і юридичне самостійні щодо нього (житлового господарства і т. ін.).
Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
Свої особливості має структура районних та обласних, а також районних у містах рад. Ці ради очолюють їх голови, які обираються із депутатів рад. Таким самим шляхом обираються і заступники голів цих рад.
Голова районної у місті ради за посадою очолює її виконавчий комітет.
Голова районної, обласної ради організує роботу в цій раді, є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради, підписує рішення ради, протоколи її сесій, представляє раду у відносинах з іншими органами та організаціями, очолює виконавчий апарат ради, організує роботу президії (колегії) ради та здійснює інші функції, передбачені Законом про місцеве самоврядування (ст. 55).
Президія (колегія) районної, обласної ради є дорадчим органом цієї ради, який попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, що передбачається внести на розгляд ради. До складу цього органу входять голова ради, його заступник, голови постійних комісій ради, уповноважені представники депутатських груп і фракцій.
Рішення президії ради мають рекомендаційний характер, що характеризує їх як внутрішній, допоміжний орган ради, такий, яким є її постійні комісії.
Що ж стосується виконавчого апарату районної, обласної ради, то на відміну від виконавчих органів рад цей апарат здійснює лише організаційне, правове, інформаційно-аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню радою взаємодії та зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.
Організація роботи рад, їх органів та посадових осіб перебувають у процесі свого розвитку та вдосконалення. Так, у зв'язку з поглибленням політизації нашого суспільства важливою ланкою організаційного механізму місцевих рад поступово стають депутатські групи та фракції. Висловлюються також пропозиції щодо подальшої оптимізації виконавчих органів місцевого самоврядування, про перебудову їх системи за функціональною ознакою, а також посилення засад
єдиноначальності, а отже, і персональної відповідальності в їх діяльності.
І
§ 7. Гарантії місцевого самоврядування
Україна не лише визнає, а й гарантує місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України).
Важливими гарантіями місцевого самоврядування, передусім, є його правова, організаційна, про які йшлося у попередньому параграфі, а також матеріально-фінансова автономія, суть якої полягає у праві володіння, користування та розпорядження об'єктами комунальної власності, а також власними коштами, достатніми для здійснення функцій і повноважень місцевого самоврядування. При цьому принаймні частина цих коштів має, як про це зазначається в Європейській Хартії,
369
надходити за рахунок місцевих податків і зборів, ставки яких у межах закону повинні визначати самі органи місцевого самоврядування. І навіть субсидії, які виділяються цим органам (ніде в світі місцеве самоврядування без державної підтримки не обходиться), не повинні зменшувати свободу дій зазначених органів у власній сфері діяльності.
Відповідно до Конституції України матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування складає рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їх спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад (ст. 142).
Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності, затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання, встановлюють місцеві податки і збори, утворюють, реорганізують та ліквідують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю (ст. 143).
Закон про місцеве самоврядування розвиває і конкретизує конституційні засади матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування, закріплює самостійність місцевих бюджетів, принципи їх формування.
Доходи місцевих бюджетів мають формуватися як за рахунок місцевих податків і зборів, інших власних джерел, так і закріплених за ними окремих загальнодержавних податків, перелік яких визначатиметься окремим законом. При цьому держава гарантує органам місцевого самоврядування доходну базу, що дає їм можливість збалансувати бюджети, достатні для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Здійснення функцій щодо збалансування бюджетів місцевого самоврядування покладається на районні й обласні ради.
У Законі визначається поняття та правовий режим комунальної власності територіальних громад, перелік майна, що може перебувати в комунальній власності, повноваження органів місцевого самоврядування, які від імені територіальних громад здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об'єктами права комунальної власності, а також функції управління об'єктами їх спільної власності, що здійснюють відповідно до Конституції районні та обласні ради.
Згідно з п. 10 розділу V «Прикінцеві та перехідні положення» з набуттям чинності Закону про місцеве самоврядування майно, яке до прийняття Конституції України в установленому законодавством порядку передано державою до комунальної власності адміністративно-територіальних одиниць та набуте ними на інших законних підставах, є комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст.
Майно ж, передане до комунальної власності областей і районів, а також набуте на інших законних підставах, є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст, управління яким здійснюють районні і обласні ради або органи, уповноважені ними.
Отже, згідно з цим Законом має остаточно відбутися роздержавлення комунальної власності, яка згідно з чинним Законом України «Про власність» від
370
7 лютого 1991 року вважалася різновидом державної власності, та зосередження її в руках єдиного суб'єкта — територіальних громад.
Які ж правові гарантії має місцеве самоврядування в Україні у порівнянні зі світовими стандартами?
Органи місцевого самоврядування, зазначається в Європейській Хартії, повинні мати право на судовий захист для забезпечення вільного здійснення ними своїх повноважень і дотримання закріплених Конституцією і законами країни принципів місцевого самоврядування (ст. 11). Будь-який адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування має бути призначений лише для контролю за дотриманням законності та конституційних принципів.
Наведені положення Європейської Хартії відтворюються у Конституції та законах України.
У Законі про місцеве самоврядування зазначається, наприклад, що обмеження прав територіальних громад на місцеве самоврядування згідно з Конституцією та законами України може бути застосоване лише в умовах воєнного чи надзвичайного стану (ст. 31), що органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом, що органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 71).
Важливою гарантією місцевого самоврядування є встановлена вказаним Законом обов'язковість актів і законних вимог органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень, для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території. Закон також встановлює, що перелічені вище юридичні та фізичні особи несуть встановлену законом відповідальність перед органами місцевого самоврядування за заподіяну місцевому самоврядуванню шкоду їх діями або бездіяльністю, а також у разі невиконання рішень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, прийнятих у межах наданих їм повноважень (ст. 73).
Важливою гарантією місцевого самоврядування є те, що його первинні,суб'єкти-громади не можуть бути примусово об'єднані або скасовані у зв'язку з удосконаленням державою первинної ланки адміністративно-територіального устрою.
Що ж стосується органів та посадових осіб місцевого самоврядування, то їх повноваження також не можуть бути достроково припинені державними органами. У разі ж, якщо, наприклад, рада прийняла рішення з порушенням Конституції і законів України, прав і свобод громадян, ігноруючи при цьому вимоги компетентних органів про приведення цих рішень у відповідність їх законами, або ж сесія цієї
371
зване «статутне право». У цьому Законі зазначається, що з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах Закону про місцеве самоврядування може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста, який підлягає державній реєстрації в органах Міністерства юстиції України, а отже, набуває правового характеру.
Проект Примірного статуту територіальної громади також підготовлено та внесено до Верховної Ради України.
Місцеве самоврядування є невід'ємним елементом громадянського суспільства з його високим рівнем загальної та політичної культури. Отже, в міру становлення громадянського суспільства в Україні будуть створюватись нові передумови для подальшого становлення й розвитку місцевого самоврядування, посилюватись його економічні, юридичні, політичні та соціальні гарантії.
Навчальне видання
Василь Якович Тацій
Віктор Федорович Погорілко
Юрій Миколайович Тодика
Федір Глібович Бурчак
Юрій Михайлович Грошевой
Микола Іванович Козюбра
Микола Іванович Корнієнко
Олена Олексіївна Майданник
Микола Іванович Малишко
Геннадій Олександрович Мурашин
Марк Веніамінович Цвік
КОНСТИТУЦІЙНЕ ПРАВО УКРАЇНИ За редакцією В. Я. Тація, В. Ф. Погорілка, Ю. М. Тодики
Відповідальна за випуск Галина Фріланд
Художник обкладинки В'ячеслав Горобченко
Редактор Василь Тютюнник Технічний редактор Надія Маслакова Комп'ютерна верстка Олексій Гайдук Комп'ютерний набір Лгдія Онищенко
Підп. до друку 24.12.99. Формат 70x100/16.
Друк офсетний.
Умов. друк. арк. 19,23.
Обл.-вид арк. 31,00.
Наклад 7000 прим.
Український центр правничих студій. 01133 Київ, вул. Саксаганського, 41.
Віддруковано на ДП «Експрес-Поліграф». 04080 Київ, вул. Фрунзе, 476.
У