Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
Правовые основы взимания лицензионных сборов
Лицензирование, представляющее собой одну из форм государствен ного надзора за хозяйственной де ятельностью юридических и физических лиц, призвано обеспечить дополнительные гаран тии соответствия наиболее значимых видов хозяйственной деятельности требованиям со ответствующих нормативных актов. Как сле дует из преамбулы постановления Правитель ства РФ от 24.12.94 № 1418 "О лицензирова нии отдельных видов деятельности", целью лицензирования является "...обеспечение жизненно важных интересов личности, об щества и государства".
Единым документом, устанавливающим правовые основы лицензирования, в настоя щее время является Гражданский кодекс Рос сийской Федерации (далее по тексту — ГК РФ). Пункт 3 ст. 49 указанного документа за крепляет, что перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, определяется законом. Как известно, под "законом" в Граж данском кодексе понимается исключительно нормативный акт, принятый Государственной Думой Федерального Собрания России с со блюдением установленного порядка и подпи санный Президентом Российской Федерации. Отсюда следуют два вывода:
— Президент Российской Федерации, Правительство РФ и федеральные органы ис полнительной власти не вправе своими нор мативными актами устанавливать виды хозяй ственной деятельности, подлежащие лицен зированию;
— органы власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправле ния никаких полномочий в области лицен зирования не имеют. Единственным исклю чением из этого является случай, когда федеральный законодатель прямо делегирует им часть своих полномочий в рассматривае мой сфере. В качестве примера такого делеги рования можно привести норму ст. 6 Феде рального закона от 22.11.95 № 171-ФЗ "О государственном регулировании производства
и оборота этилового спирта и алкогольной продукции", дающую органам исполнитель ной власти субъектов Федерации право ли цензировать указанную деятельность.
Важное положение, касающееся лицен зирования, содержится в ч. 2 ст. 4 Федераль ного закона от 21.10.94 № 52-ФЗ "О введе нии в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации". Оно опре деляет, что нормативные акты Президента Российской Федерации и Правительства РФ по вопросам, которые в соответствии с ГК РФ могут регулироваться только федераль ными законами, продолжают действовать впредь до принятия таких законов. Следова тельно, при определении видов деятельнос ти, подлежащих лицензированию, в настоя щее время следует руководствоваться постановлением Правительства РФ от 24.12.94 № 1418 "О лицензировании отдельных ви дов деятельности". Этот документ устанавли вает более восьмидесяти видов деятельнос ти, подлежащих лицензированию, определяет органы лицензирования и порядок его про ведения. Указанное постановление содержит важную норму, в соответствии с которой лицензирующие органы и виды деятельнос ти, не указанные в этом документе, не могут соответственно осуществлять лицензирование и подвергаться лицензированию. Следователь но, органы власти субъектов Федерации не вправе издавать нормативные акты, вводя щие лицензирование видов хозяйственной деятельности, не указанных в рассматривае мом постановлении.
В большинстве нормативных актов в об ласти лицензирования выдача лицензии обус ловлена уплатой различных платежей, в том числе лицензионных сборов. Пункт 8 указан ного постановления прямо предусматривает взимание платы за рассмотрение и выдачу лицензий. Конкретные размеры такой платы) порядок ее исчисления и внесения определя ются Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти, органами
23
ПРОБЛЕМЫ И МНЕНИЯ
исполнительной власти субъектов Федерации. На практике нередко возникают вопросы об определении юридической природы и право вых оснований взимания указанных платежей.
Под лицензионным сбором следует по нимать обязательный платеж в государствен ный бюджет или государственный внебюд жетный фонд, уплата которого служит основанием для выдачи соответствующей лицензии. По своим фактическим признакам он входит в группу налоговых платежей, так как уплачивается в силу установленной госу дарством обязанности и служит для обеспе чения платежеспособности органов публич ной власти. В этой связи следует не согласиться с позицией А. В. Брызгалина относительно понятия налоговых и неналоговых платежей, который считает налоговыми платежами толь ко те, которые установлены налоговыми за конами, а иные принудительные платежи — неналоговыми'. Такой подход отражает сис тему государственных доходов лишь в исто рическом и политическом аспекте, то есть с точки зрения целесообразности. Противопо ложный же подход основан на принципе за конности установления налогов и сборов, определенном Конституцией. В противном случае конституционная норма о "законно установленных" налогах и сборах потеряла бы всякий смысл.
В соответствии с Законом РФ от 27.12.91 №2118-1 "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (далее по тексту — Закон об основах налоговой системы), а так же решениями Конституционного Суда Рос сийской Федерации для установления и вве дения налогов и сборов существует специ альная процедура. Для того, чтобы считать ее соблюденной, необходима реализация следу ющих требований:
— сбор должен быть установлен феде ральным законом, то есть указан, назван в таком законе в качестве источника доходной части бюджета, а также в этом законе долж ны быть определены все элементы, которые являются существенными для данного сбора (плательщики, объект, ставка, срок уплаты и др.);
— сбор должен быть введен в действие соответствующим решением компетентного органа, которым является орган представи тельной власти Российской Федерации, субъекта Федерации, представительный орган местного самоуправления. Данные требования были сформулированы Конституционным
Налоги и налоговое право /Под ред. А.В. Брыз галина. — М.: Аналитика Пресс, 1997 г. С. 86.
Судом Российской Федерации исходя из бук вы и духа российской Конституции, а также принципов функционирования демократи ческого правового государства.
Анализ практики установления и введе ния лицензионных сборов в России позволя ет привести лишь один пример, когда зако нодатель, устанавливая сбор, выполнил все указанные требования. Такой сбор введен Федеральным законом от 08.01.98 № 5-ФЗ "О сборах за выдачу лицензий и право на произ водство и оборот этилового спирта, спирто-содержащей и алкогольной продукции", при чем принятию этого закона предшествовали длительные споры между государственными органами и налогоплательщиками, разрешен ные впоследствии лишь Конституционным Судом Российской Федерации. Все остальные лицензионные сборы введены с нарушением рассмотренной процедуры и поэтому, по на шему мнению, в настоящее время взимают ся незаконно.
Интересным представляется также воп рос о необходимости кодификации всех на логовых платежей в Законе об основах нало говой системы. Сам этот закон такого предписания непосредственно не содержит. Такой подход использовался Конституцион ным Судом Российской Федерации при вы несении решения по делу о соответствии Конституции ст. II Закона РФ от 01.04.93 №4730-1 "О государственной границе Рос сийской Федерации"^ который подтвердил право законодателя устанавливать федераль ный сбор, не включенный в соответствую щую статью Закона об основах налоговой системы. Однако такую практику трудно при знать обоснованной, так как кодификация всех налоговых платежей в одном норматив ном акте является важной гарантией стабиль ности налоговой системы государства и со блюдения баланса интересов государства и налогоплательщиков. В качестве подтвержде ния такой позиции можно привести одно временное принятие федерального налогового закона "О налоге на покупку иностранных денежных знаков..." и внесение соответству ющих изменений в ст. 19 Закона об основах налоговой системы, а также общее стремле ние государства к введению в действие На логового кодекса. Таким образом, принятие законов о введении федеральных сборов и одновременное дополнение ст. 19 Закона об основах системы следует признать необходи мым.
' Постановление Конституционного Суда Рос сийской Федерации от 11.11.97 № 16-П.
ИЮЛЬ 1998
ПРОБЛЕМЫ И МНЕНИЯ
Упомянутое постановление Правитель ства РФ содержит еще одно положение, пред ставляющее интерес. Это положение обязы вает соискателей лицензии уплатить не только сам лицензионный сбор, но еще и сбор "за рассмотрение заявки". Этот сбор не обреме няет плательщиков, но его существование принципиально интересно с точки зрения защиты права собственности. Относительно рассматриваемой проблемы имеется преце дент Верховного Суда России. Так, Суд при знал незаконным установление платы за ока зание местным комитетом по земельным ресурсам услуг по землеустройству, мотиви ровав это тем, что данная плата входит в груп пу налоговых платежей, но соответствующая процедура, предусмотренная для установле ния налога, не соблюдена, в частности, взи мание такой платы не предусмотрено Зако ном РФ "Об основах налоговой системы в Российской Федерации"'. Такая позиция Вер ховного Суда позволяет сделать вывод о том, что любой платеж, взимаемый за оказание государственным органом услуги, осуществ ляемой в рамках выполнения обязанностей, возложенных на него законом, должен быть отнесен к группе налоговых платежей.
Однако, анализируя природу такого сбо ра, можно придти к выводу, что он имеет иную сущность, чем сам лицензионный или любой другой налоговый сбор. Последний обя зательно поступает в бюджет соответствующе го уровня, а сбор за рассмотрение заявки — непосредственно в собственность органа, осу ществляющего лицензирование. Этот платеж осуществляется в силу установленной государ ством обязанности, и основанием его взима ния является оказание соответствующим ор ганом исполнительной власти услуг по подготовке и выдаче лицензии, то есть такой сбор является платой за выполнение лицен зирующим органом публично-правовой обя занности, возложенной на него законодатель ством. Очевидно, что гражданско-правового характера такой сбор не носит, но и не слу жит цели обеспечения платежеспособности ор ганов публичной власти, так как уплачивает ся непосредственно в собственность лицензирующего органа. Денежные средства, поступающие от этого сбора, расходуются обычно для обеспечения материальной базы такого органа; их использование, в отличие от налоговых платежей, не контролируется органами представительной власти, так как эти средства не включаются в бюджет соот ветствующего уровня. Фактически этот пла~
Бюллетень Верховного Суда России, 1998, № 2.
теж является по своей природе государствен ной пошлиной, так как взимается за совер шение государственным органом в пользу пла тельщика определенных действий.
Как было упомянуто выше, лицензирова ние более восьмидесяти видов хозяйственной деятельности закреплено на федеральном уров не, органы власти субъектов Федерации неза конно признают лицензируемыми еще неко торые виды хозяйственной деятельности, и за все виды лицензирования взимаются рассмот ренные платежи, то есть указанные платежи составляют на сегодняшний день значительную долю доходной части консолидированного бюджета, и эта доля с каждым годом увеличи вается. Однако почти все лицензионные сборы взимаются не в соответствии с законом. Таким образом, практику взимания лицензионных сборов, а также сборов "за рассмотрение заяв ки" в настоящее время с позиции соблюдения законности следует признать неудовлетвори тельной.
Преодоление существующих проблем воз можно в ходе предстоящей налоговой рефор мы. В данном случае может быть использована уже существующая модель, опробованная в соответствии с Федеральными законами от 22.11.95 № 171-ФЗ "О государственном регу лировании производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции" и от 08.01.98 № 5-ФЗ "О сборах за выдачу лицензий и пра во на производство и оборот этилового спир та, спиртосодержащей и алкогольной продук ции". Для соблюдения нормы гражданского законодательства какой-либо вид хозяйствен ной деятельности, подлежащей лицензирова нию, должен быть прямо указан в федераль ном законе. В то же время закон, определяю щий общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, должен со держать положение, позволяющее ввести со ответствующий сбор. После принятия закона о лицензировании определенного вида хозяй ственной деятельности и обозначения в нем соответствующего лицензионного сбора дол жен быть принят уже налоговый закон, уста навливающий этот лицензионный сбор. Пред лагаемый подход не исключает и возможнос ти введения лицензионных сборов решения ми органов субъектов Федерации. Для соблюдения законного порядка федеральный закон об установлении лицензионного сбора должен прямо наделять органы власти субъек тов Федерации полномочиями по определе нию всех существенных элементов вводимого сбора путем принятия на региональном уров не соответствующего закона.