Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
КОЛИШКО РОДІОН АНАТОЛІЙОВИЧ
УДК 342.33
ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ПУБЛІЧНОЇ ВЛАДИ В УНІТАРНІЙ ДЕРЖАВІ
спеціальність 12.00.01 –теорія та історія держави і права;
історія політичних і правових вчень
Автореферат
дисертації на здобуття наукового ступеня
кандидата юридичних наук
Київ –
Дисертацією є рукопис
Робота виконана в Інституті міжнародних відносин
Київського національного університету імені Тараса Шевченка
Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент
Хонін Валентин Миколайович
доцент Інститут міжнародних відносин Київського
національного університету імені Тараса Шевченка
Офіційні опоненти доктор юридичних наук, професор
Козюбра Микола Іванович,
професор кафедри міжгалузевих правових наук
факультету правничих наук
Національного університету „Києво-Могилянська Академія”
Кандидат юридичних наук, старший науковий
співробітник
Тарахонич Тетяна Іванівна,
старший науковий співробітник
відділу теорії держави та права
Інституту держави та права
імені В.М. Корецького НАН України.
Провідна установа Національна юридична академія
імені Ярослава Мудрого (м. Харків).
Захист відбудеться „08” грудня 2003 року о 14 годині на засіданні
спеціалізованої вченої ради Д.26.001.10 в Інституті міжнародних
відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка
за адресою: 04119, м. Київ, вул. Мельникова, 36/1.
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного
університету імені Тараса Шевченка за адресою:
м. Київ, вул. Володимирська, 58, к. 10.
Автореферат розіслано 6 листопада 2003 р.
Вчений секретар
спеціалізованої вченої ради Бурлай Є. В.
ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ
Актуальність теми. Питання оптимальної організації публічної влади цікавило людство протягом усього процесу розвитку світової цивілізації і особливо цікавить в даний момент часу - в умовах безпрецедентного розвитку міждержавної інтеграції і одночасно в умовах, коли колосальні міждержавні об’єднання та окремі макродержави зазнають краху. Історія свідчить, що деструктивні тенденції в державах є наслідком відсутності збалансованої влади, яка за певних умов може виявитися або гіперцентралізованою, або недостатньо централізованою. Обидві крайнощі здатні призвести і призводили фактично до розпаду державних утворень. Оптимально організована влада, таким чином, –це проблема самозбереження держави, а крім того - це ще й проблема її ефективного функціонування, її дієвої адаптації до умов, що безперервно змінюються –аспект, який також становить предмет постійної уваги практичних політиків і науковців.
З особливою гостротою ця проблема постала на сьогоднішній день в Україні щонайменше у єдності двох аспектів. Перший - аспект раціональної моделі владних відносин як основи державного устрою України. Про те, що наявна модель влади не є достатньо ефективною, свідчить той факт, що вже через 7 років по прийнятті Конституції України постало питання про її коригування саме в принципових питаннях організації влади. Другий - аспект результативної поточної політики, виконання державою її програмних завдань, розв’язання протиріч, що виникають у процесі суспільного розвитку. Україна, на жаль, відома як країна, непослідовна у здійсненні найважливіших внутрішньо- та зовнішньополітичних проектів. Як європейські, так і вітчизняні політики і дослідники констатують невиправдано повільні темпи її економічного та соціального розвитку як результат неоптимальної організації публічної влади і суперечливого розвитку владних процесів в державі.
За цих умов очевидною є потреба в серйозних наукових дослідженнях, присвячених природі публічної влади, її характеристиці з точки зору структури, режиму існування, методів і форм здійснення тощо. Очевидно також, що дана проблема є важливою не тільки для України; це –універсальна проблема, що знаходить своє відображення в політичній практиці та юридичній науці багатьох країн. Серед найбільш вагомих досліджень на теренах останньої слід згадати, насамперед, праці таких відомих зарубіжних дослідників, як Ж. Тускоз, Д. Елазар, У. Райкер, Л. Флогетіс та інші, які фундаментально опрацювали питання оптимальної побудови публічної влади в умовах федеративної держави. Ряд досліджень з проблематики організації публічної влади та шляхів її оптимізації здійснено в Російській Федерації (роботи Р.Г. Абдулатіпова, Л.Ф. Болтенкової, О.Ю. Аболіна, І.О. Умнової, У.В. Карпена та ін.), але основну увагу в них зосереджено на специфіці організації владних відносин саме в Російській Федерації; тому запропонований російськими вченими цінний науковий матеріал нерідко розходиться з теоретичними позиціями і висновками відомих дослідників організації публічної влади в інших країнах.
Стан дослідженості проблеми організації публічної влади в Україні є ще гіршим. Хоч інтерес до нього за десятиріччя незалежного існування України суттєво зріс, дослідники обмежуються, головним чином, порівняльним аналізом систем права чи правових інститутів окремо взятих країн. Та й такого роду праць очевидно мало (роботи О.Д. Василіка, В.О. Кампо, В.І.Кравченка, А.П. Зайця, В.М. Шаповала, П.Ф. Мартиненка, О.В. Батанова, М.О. Пухтинського, О.В.Корпаня, Н.І. Рудої та ін.). В них проаналізовано значний за обсягом фактичний матеріал, присвячений різним аспектам організації та трансформації публічної влади в Україні, але далеко не завжди цей аналіз завершується відповідними теоретичними узагальненнями. Що до спеціальних робіт, присвячених загальнотеоретичним проблемам організації публічної влади, то вони в Україні практично відсутні.
Розвиток та зміцнення Української держави, її включення в європейські і світові інтеграційні процеси, ствердження власного шляху розвитку та місця у геополітичному оточенні нерозривно пов'язані з організацією публічної влади, яка б відповідала сучасним тенденціям правового розвитку та міжнародним стандартам у цій сфері. Перший крок на цьому шляху Україна зробила у 1997 році, ратифікувавши Європейську Хартію місцевого самоврядування. Наступним кроком виявився Закон України „Про місцеве самоврядування в Україні”, але, як відомо, дієва система місцевого самоврядування в Україні практично відсутня, в той час як належне співвідношення повноважень державних інститутів і органів місцевого самоврядування є показником оптимальної моделі організації публічної влади в державі.
Все згадане обумовлює актуальність теми, якій присвячене дане дисертаційне дослідження.
Зв'язок роботи із науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане в рамках наукового проекту Комплексної державної програми науково-дослідницької роботи Київського національного університету імені Тараса Шевченка "Розбудова державності України 1996 –рр.", планової наукової теми Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка "Розробка міжнародних правових, політичних та економічних основ розбудови Української держави" № 97128, а також наукової теми відділення міжнародного права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Міжнародно-правові основи зміцнення державності України” № 97132.
Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є обґрунтування критеріїв оптимальної організації публічної влади в державі та доцільності використання одного з інструментів оптимізації публічної влади –її децентралізації. Досягнення цієї мети вимагає вирішення наступних завдань:
визначення публічної влади та аналіз її стану, за якого виникає необхідність її оптимізації;
визначення децентралізації публічної влади як основного способу її оптимізації, встановлення структури та змісту окремих елементів цього процесу;
доведення необхідності нормативного та функціонального виокремлення регіонального рівня публічної влади із забезпеченням можливості реалізації всього комплексу прав, що належать територіальній громаді;
аналіз механізмів балансу публічної влади;
визначення гарантій оптимальної взаємодії різних рівнів публічної влади в унітарній державі;
аналіз інституту місцевого самоврядування як необхідної складової належної організації публічної влади в унітарній державі.
Об’єктом дослідження є феномен публічної влади в унітарній державі та оптимальні форми її організації. Його предметом є теорія і практика децентралізації публічної влади в унітарній державі як спосіб досягнення оптимальної взаємодії різних рівнів її організації.
Методологічні основи дослідження. Філософсько-методологічним підґрунтям даного дослідження є принципи, закони та категорії діалектики. Автор використовував також універсальні загальнонаукові методи дослідження, зокрема: метод системного аналізу (при вивченні системи владних відносин в державі, співвідношення системи органів держави та системи місцевого самоврядування як органічних складових публічної влади в державі); метод єдності історичного і логічного (при ретроспективному та перспективному аналізі владних відносин); компаративний метод (при дослідженні особливостей організації публічної влади в сучасних країнах); метод юридико-догматичного аналізу (при дослідженні змісту міжнародно-правових актів та актів національного законодавства) тощо.
Наукова новизна роботи полягає у тому, що вона є першим у вітчизняній юридичній науці спеціалізованим комплексним дослідженням децентралізації публічної влади як важливої складової оптимізації влади в сучасній державі. Найбільшою мірою наукова новизна відбита у наступних положеннях:
в роботі введено поняття „стан влади” та розглянуто його види і параметри;
визначено та проаналізовано об’єкти, передумови і спеціальні принципи децентралізації публічної влади;
визначено внутрішню структуру процесу децентралізації публічної влади;
запропоновано визначення процесу регіоналізації як налагодження взаємозв’язків між центральним і місцевим рівнями публічної влади на основі розмежування предметів ведення та забезпечення необхідного ступеню розподілу публічної влади у визначених законом сферах; обгрунтовано необхідність існування в унітарній державі регіонального рівня публічної влади як територіальної громади із спеціальним статусом;
запропоновано поняття „сфера виключної компетенції рівня публічної влади”; визначено критерії встановлення меж компетенції різних рівнів публічної влади;
проаналізовано поняття балансу публічної влади, під яким розуміється спосіб її організації, за якого владні функції розподіляються між вищими та нижчими рівнями публічної влади без зниження її ефективності і заподіяння шкоди суспільним та державним інтересам; проаналізовано механізми збереження балансу публічної влади у процесі її децентралізації в унітарній державі;
досліджено можливість використання принципів „бюджетного федералізму” в ході децентралізації публічної влади в унітарній державі;
досліджено організаційні, правові та фінансові гарантії, завдяки яким ефективне співіснування регіонального і місцевого рівнів публічної влади є можливим.
Практичне значення результатів дослідження. Положення дисертації щодо статусу окремих рівнів публічної влади та механізмів додержання балансу публічної влади можуть бути використані при розробці концептуальних документів та нормативно-правових актів з питань визначення адміністративно-територіального устрою держави, правового положення органів місцевого самоврядування та регіонального самоврядування.
Використані автором методики порівняльно-правового аналізу форм та способів організації публічної влади в державі можуть бути корисними при вивченні досвіду інших країн при вдосконаленні національного законодавства та державного будівництва та запровадження його елементів у вітчизняну практику.
Висновки та основні положення дисертації можуть бути корисними при вивченні сучасних тенденцій розвитку державності і правового регулювання в рамках нормативних загальнотеоретичних курсів з державознавства і правознавства, для розробки нормативних та спеціальних курсів з організації системи органів муніципальної влади, муніципального права, порівняльного муніципального права.
Зрештою, матеріали дисертаційного дослідження можуть мати значення для організації наукової розробки дуже складної, багатоаспектної проблеми оптимальної організації влади в унітарній державі, яка, на думку здобувача, має стати об’єктом систематичних міждисциплінарних досліджень, що здійснювалися б в рамках відповідної загальнонаціональної програми силами ряду профільних наукових установ у постійній взаємодії з конкретними ланками в системі публічної влади.
Апробація результатів дослідження. Основні теоретичні положення і висновки дисертації неодноразово обговорювалися на засіданнях кафедри порівняльного правознавства Інституту міжнародних відносин Київського національного університету ім. Тараса Шевченка.
Принципи децентралізації публічної влади, зокрема, обмеження її втручання у сферу господарської діяльності, знайшли своє відображення під час підготовки відповідних нормативних документів, зокрема, Указу Президента “Про запровадження єдиної регуляторної політики у сфері підприємництва” № 89/2000 від 22.01.2000р., Постанові Кабінету Міністрів України “Про затвердження порядку реєстрації/ перереєстрації суб’єктів підприємницької діяльності” № 740 від 25.05.98р.
Основні принципи та положення роботи презентувалися підчас проведення конференції, присвяченої принципам регуляторної політики держави у лютому 1999 року у Канаді. Окремі елементи дисертаційного дослідження були обговорені підчас проведення науково-практичних конференцій на базі Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка, та, зокрема, науково-практичної конференції “Конституція України: 5 років існування”, що була організована Інститутом законодавства при Верховній Раді України у 2001 році.
Також основні положення дослідження були використані при аналізі Указу Президента України „Про Концепцію державної регіональної політики” № 341/2001 від 25 травня 2001 року.
Висновки, які стосуються організації регіонального рівня публічної влади ва унітарній державі були озвучені здобувачем під час проведення круглого столу „Реформа адміністративно-територіального устрою України”, організованого парламентською фракцією „Регіони України” та Радою з вивчення продуктивних сил України НАН України 4 квітня 2003 року.
Публікації. За темою дисертаційного дослідження опубліковано одинадцять наукових праць (у тому числі три –у співавторстві, шість –у фахових виданнях).
Структура та обсяг дисертації зумовлюється логікою дослідження обраної теми. Робота складається з вступу, трьох розділів, розбитих на дев’ять параграфів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації - 195 сторінок (без списку використаних джерел).
ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми, формулюються мета, завдання, об’єкт та предмет дослідження, обґрунтовується наукова новизна та практичне значення одержаних результатів.
У розділі І „Поняття та складові децентралізації публічної влади” визначається поняття стану публічної влади, обґрунтовується необхідність децентралізації публічної влади. У параграфі 1.1 „Децентралізація як процес оптимізації публічної влади” на основі ряду філософських, соціологічних та правових досліджень розкривається зміст, основні характеристики стану публічної влади.
Держава для ефективного виконання її функцій повинна мати відповідні владні повноваження, можливість здійснювати вплив на всій території країни, адекватно сприйматися населенням, бути легітимною. Структура влади втілюється, відповідно, у її компонентах, якими є її суб'єкт, об'єкт, ресурси і процес, що приводить у рух усі її компоненти.
Основною характеристикою публічної влади в суспільстві є її стан як відносно стала організація внутрішніх зв’язків між складовими єдиного соціального організму у визначений проміжок часу з єдиними принципами управління та ієрархічності. Стан влади буває трьох видів –централізований, гіперцентралізований і децентралізований. В роботі доводиться, що публічна влада має природну тенденцію до централізації. Іноді, за певних умов, вона може стати гіперцентралізованою, що характеризується концентрацією переважної більшості управлінських функцій, зокрема, по управлінню фінансами та ресурсами суспільства на центральному рівні влади. Надмірна концентрація влади –явище доволі розповсюджене в світі, в тому числі і в сучасних умовах. Для відновлення оптимального стану публічної влади демократичні країни сучасності вдаються до децентралізації влади,під якою найчастіше розуміється перерозподіл владних повноважень та обсягів компетенції між центральним та місцевими рівнями організації публічної влади із зміщенням акценту на місцевий рівень в частині здійснення заздалегідь окреслених і гарантованих державою функцій.
Як феномен, який одночасно має і соціумні, і державні характеристики, децентралізація публічної влади характеризується відповідними соціальними, економічними та політичними передумовами. Вона має декілька аспектів характеристики (юридичний, соціумний, владний та адміністративно-територіальний). Важливе значення для розуміння децентралізації як процесу оптимізації публічної влади має належне з’ясування його принципів, зокрема, принципів спеціалізації, кооперації та субсидіарності. Децентралізація публічної влади має власні тенденції розвитку, зокрема, демократизація внутрішньодержавних відносин, підвищення відповідальності державної влади пропорційно збільшенню обсягу її відповідальності та функцій.
У параграфі 1.2. „Суб’єкти та об’єкти децентралізації публічної влади” виділяються суб’єкти первинні (народ) та безпосередні (державні інститути та органи, що здійснюють безпосереднє управління).
Розгляд суб’єктів децентралізації публічної влади тісно пов’язаний з її об’єктами, під якими розуміються встановлені законом обсяги владних прерогатив відповідних органів державного управління, які, в свою чергу, складаються з владних повноважень та обсягів компетенції, що мають суттєве значення для суспільного життя. Специфіка об’єкту децентралізації публічної влади полягає у тому, що, за умови збереження існуючої форми правління та адміністративно-територіального устрою, певна їхня кількість не може піддаватися децентралізації. Повноваження по забезпеченню здійснення „функцій загальних справ” зосереджуються на центральному рівні публічної влади. Решта об’єктів може піддаватися необхідній децентралізації.
В роботі доводиться, що об’єкти законодавчої та судової гілок влади мають піддаватися децентралізації в обумовлених законом і ситуацією випадках, з урахуванням загальної логіки існування та розвитку цих гілок. Найбільшою мірою суспільство і держава можуть потерпати від надмірної концентрації виконавчої гілки влади. Остання є найбільш ієрархічною і легко диференцюється на відповідні рівні, під якими розуміється структурована система органів публічної влади, компетенція яких охоплює нормативно визначені повноваження у відповідних сферах і обсягах.
У параграфі 1.3. „Правові та організаційні засади процесу децентралізації публічної влади” автор аналізує явище децентралізації публічної влади з процесуальної точки зору. На основі аналізу та практики більшості європейських держав автор пропонує розрізняти відповідні етапи і фази процесу децентралізації.
Першим етапом децентралізації є доктринальне рознесення владних повноважень по вертикальних рівнях публічної влади з одночасним встановленням обсягів компетенції. Цей етап складається з двох фаз: 1) формального визначення та 2) безпосередньо встановлення переліку повноважень та їх обсягу за кожним рівнем публічної влади. Другим етапом є законодавче закріплення результатів першого етапу. Першою фазою етапу нормативного закріплення є внесення змін та доповнень до існуючих законів, розробка нових законодавчих актів, другою –закріплення процесів децентралізації публічної влади на конституційному рівні, третьою - приведення у відповідність з Конституцією та відповідними законами усієї сукупності підзаконних актів. Наступний етап децентралізації публічної влади –налагодження механізму контролю за належним здійсненням процесу децентралізації. Він має дві фази: встановлення конституційного контролю та розширення юрисдикції судів загальної юрисдикції з введенням системи адміністративної юстиції включно.
Недотримання загальної логіки процесу децентралізації призводить до втрати балансу публічної влади, під яким розуміється така її організація, завдяки якій відбувається розподіл владного навантаження з центрального на нижчі її рівні без заподіяння шкоди суспільним та державним інтересам.
При аналізі проблеми балансування публічної влади підчас її децентралізації автор звертає спеціальну увагу на критерії економічної ефективності, адекватності та розвинутості інституту місцевого самоврядування.
Розділ ІІ дослідження „Децентралізація публічної влади в унітарній державі” присвячено проблемам практичної реалізації процесу децентралізації публічної влади в унітарній державі. У параграфі 2.1. „Механізми забезпечення балансу публічної влади в унітарній державі” здобувач аналізує основні механізми,за допомогою яких процес децентралізації публічної влади призводить до ефективної взаємодії всіх рівнів публічної влади. Основними з них є: розподіл та роздержавлення власності, формування регіональних та місцевих бюджетів, система оптимального оподаткування та міжбюджетні відносини. Ключовим моментом у механізмі розподілу та роздержавлення власності є закріплення за територіальними громадами відповідної комунальної власності із гарантуванням її повноцінного використання. Адекватний розподіл власності в унітарній децентралізованій державі має особливе значення для регіонального рівня публічної влади; населення регіону при цьому повинно набути статусу специфічної територіальної громади. Бюджети територіальних громад, враховуючи регіональні, повинні формуватися з урахуванням потреб відповідного рівня. Реформування місцевих податків і зборів у напрямку посилення їх фіскального значення повинно передбачати спрямування податку на нерухомість до місцевих бюджетів, а також розширення переліку тих місцевих податків, які є платою за місцеві послуги і відображають політику місцевої влади.
Ефективність децентралізації публічної влади в унітарній державі проявляється і у принципі побудови міжбюджетних відносин. Незважаючи на традиції існування в таких державах бюджетної системи, побудованої на принципі бюджетного унітаризму, більш оптимальним і ефективним вважається запровадження системи, побудованої на принципі так званого „бюджетного федералізму”, для якого характерним є розмежування бюджетних прав і повноважень у сфері формування та витрачання бюджетних коштів.
У параграфі 2.2 „Децентралізація як засіб гармонізації взаємовідносин суб’єктів публічної влади в унітарній державі” здобувач аналізує проблему побудови взаємних гарантій різних суб’єктів владних відносин у процесі децентралізації публічної влади.
Використовуючи поняття відповідальності, зокрема, позитивної, та її різновиду - публічно-правової відповідальності, автор доводить, що відповідальність рівнів публічної влади є необхідною складовою процесу децентралізації. Основна увага у питанні гармонізації дій суб’єктів владних відносин під час децентралізації публічної влади в унітарній державі зосереджується на внутрішньодержавних відносинах між різними рівнями публічної влади.
Практика більшості демократичних держав світу доводить, що для належного здійснення центральним рівнем публічної влади його повноважень і функцій створюються відповідні механізми контролю, основними з яких є судовий (конституційний нагляд) та деякі специфічні процедури (наприклад, імпічмент, розпуск парламенту). При порушенні законодавчо встановлених умов, відповідними органами центрального рівня застосовуються спеціальні процедури „державного втручання”, основними з яких є режим надзвичайного стану, пряме президентське (федеральне) правління, перерозподіл повноважень між центральними та місцевими органами влади, розпуск представницьких органів влади і призначення нових виборів, засоби „державного втручання” фінансового характеру тощо.
У параграфі 2.3. „Правові засоби децентралізації публічної влади в унітарній державі” розкривається проблема формалізованого (нормативного) закріплення системи внутрішньодержавних зв’язків в рамках децентралізованої унітарної держави.
Система внутрішньодержавних зв’язків в децентралізованій унітарній державі є суттєво відмінною від системи централізованої держави. Окремо виділяється місцевий (регіональний) рівень, який набуває ознак специфічної територіальної громади з відповідним комплексом прав та обов’язків. Необхідність представлення інтересів регіонів на центральному рівні обумовлює принципово нову систему внутрішньодержавних зв’язків.
На відміну від традиційного нова система внутрішньодержавних зв’язків передбачає існування відповідної кількості внутрішньодержавних угод за схемою „центр - регіон”, в яких зазначаються взаємні права та обов’язки. Окреме місце у таких актах має посідати перелік об’єктів власності, що переходять у володіння та користування відповідного регіону. Крім цього, в угоді також обов’язково зазначаються гарантії від втручання у сферу виключної компетенції місцевого рівня.
У ІІІ розділі дисертаційного дослідження „Децентралізація як процес розмежування владних повноважень в унітарній державі” аналізуються конкретні проблеми здійснення процесу децентралізації публічної влади в унітарній державі. У параграфі 3.1. „Умови оптимального функціонування органів публічної влади різних рівнів в процесі децентралізації” визначаються специфічні умови, при додержанні яких діяльність всіх рівнів публічної влади децентралізованої унітарної держави є гармонізованою. Основною умовою належного функціонування центрального рівня публічної влади, незалежно від його суб’єкту, є чітке законодавче визначення „функцій загальних справ”. Чіткість такого розподілу підтримується „системою стримувань та противаг”, яка в децентралізованій державі має діяти у вертикальному і в горизонтальному напрямах.
Основними умовами належного існування місцевого рівня під час децентралізації публічної влади є конституційне закріплення основ діяльності місцевого самоврядування, розмежування владних відносин між організацією виконавчої влади нижчого рівня та органами місцевого самоврядування, організація ефективного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування, розвиток інститутів громадянського суспільства.
У параграфі 3.2. „Гарантії реалізації функцій органів публічної влади різних рівнів в процесі децентралізації” досліджується проблема гарантування ефективної діяльності рівнів публічної влади. Найважливішою серед таких гарантій є „система стримувань і противаг”. Поряд з нею гарантіями належного здійснення своїх функцій всіма рівнями публічної влади виступають правові, організаційні та фінансові. До правових гарантій здійснення власних функцій центральним рівнем публічної влади можна віднести нормативно-правові акти, які регулюють порядок створення, існування, обсяги компетенцій всіх елементів вертикальної структури організації публічної влади. Окреме місце серед організаційних гарантій посідає оптимальний адміністративно-територіальний устрій, а також кадрове, матеріальне (фінансове) забезпечення відповідних органів вертикальної структури організації публічної влади. Відповідно, фінансові гарантії діяльності складових рівнів публічної влади, зосереджуються у своєчасному наповненні консолідованого бюджету та ефективному його виконанні.
Правовими гарантіями належного здійснення своїх функцій органами місцевого рівня виступають а) законодавче закріплення відповідного обов’язку у законодавстві (бажано, конституції) відповідної держави та б) міжнародне закріплення. Найважливішим елементом організаційних гарантій здійснення місцевим рівнем публічної влади його повноважень є наявність ефективного адміністративного контролю, який здійснюється 1) спеціалізованими органами адміністративної юстиції, 2) органами центрального рівня публічної влади у порядку адміністративного нагляду. Фінансовими гарантіями належного здійснення місцевим рівнем публічної влади своїх функцій є закріплення за ним а) достатньої фіскальної бази і б) відповідної власності, яка знаходиться у повноцінному володінні відповідної територіальної громади.
У параграфі 3.3. „Напрями оптимізації публічної влади в Україні на сучасному етапі” розглядаються основні проблеми, пов’язані із здійсненням децентралізації публічної влади в Україні.
Політична реформа була спричинена, зокрема, такими важливими причинами, як невідповідність сучасної системи публічної влади процесам розвитку суспільства, гіперцентралізації державного управління, неефективність інституту місцевого самоврядування, нерівність правового статусу складових адміністративно-територіального устрою України. Окреме місце посідає проблема відсутності виваженої регіональної політики, що протягом 12 років спричинила нерівномірність регіонального розвитку, яка збільшується щороку.
Необхідність подолання негативних наслідків неконтрольованого регіонального розвитку спричиняє необхідність представлення політичних, економічних та культурних інтересів регіонів на центральному рівні. Таке представлення досягається за рахунок або створення двопалатного парламенту з верхньою палатою, яка б здійснювала представницькі функції регіонів, або через створення спеціального дорадчого органу при Президенті – Державної ради регіонів, яку очолює безпосередньо Президент. Доцільним вважається закріпити за таким органом право законодавчої ініціативи з окреслених у Конституції питань, що торкаються регіонального розвитку.
Крім суто регіонального чинника, передумовою сучасного етапу політичного реформування в Україні є і вкрай непослідовна адміністративна реформа, яка, до речі, і розпочиналася з метою оптимізації системи управління , зокрема, на принципах децентралізації, що дозволило б відповідно вирішити проблему раціонального адміністративно-територіального устрою.
Розв’язання всіх згаданих проблем за допомогою політичної реформи вважається проблематичним, але головним процесом, який повинен визначати реалії наступного періоду розвитку України, має стати оптимізація управління через децентралізацію публічної влади.
У висновках підведено загальні підсумки дослідження. Основні з них такі:
У зв’язку із загальним розвитком суспільства, його демократизацією, практично в усіх державах спостерігається певний конфлікт між відносно сталою та консервативною організацією публічної влади та еволюційними тенденціями, які призводять до формування інститутів громадянського суспільства. Найбільшого значення у цьому плані набуває розвиток інституту місцевого самоврядування, наділення його дієвими механізмами функціонування, що призводить до загальної демократизації суспільства та запровадження в державі громадянського суспільства.
В процесі здійснення децентралізації публічної влади обов’язково виділяються відповідні рівні організації публічної влади –центральний і місцевий. Останній розділяється на безпосередньо місцевий і регіональний - проміжний між місцевим рівнем організації публічної влади і центральним. У процесі децентралізації публічної влади кожен рівень характеризується сферою виключних повноважень та компетенцій, а також системою гарантій, зокрема, державних, від несанкціонованого втручання інших рівнів у законну реалізацію сфери виключних повноважень.
Саме регіональний рівень публічної влади виступає основним бенефіціарієм від децентралізації публічної влади в унітарній державі. Крім свого формального і нормативного оформлення, регіональний рівень публічної влади децентралізованої унітарної держави набуває специфічного статусу територіальної громади, населення якої претендує на весь комплекс прав та обов’язків, притаманних населенню територіальної громади, зокрема, право на місцеве (регіональне) самоврядування.
Наділяючи регіон статусом специфічної територіальної громади із існуванням місцевого (регіонального) самоврядування, держава зобов’язується гарантувати ефективне існування цього інституту для повноцінної реалізації прав та свобод місцевого населення. Такими гарантіями виступають нормативне оформлення статусу регіону на законодавчому (конституційному) рівні, наділення регіону відповідною власністю (на умовах повноцінного використання) та реальними фінансовими ресурсами, створення механізму взаємного невтручання різних рівнів публічної влади у справи одне одного крім випадків, обумовлених спеціальним законодавством.
Зважаючи на складність проблематики існування та функціонування регіонального рівня публічної влади в унітарній державі, особливого значення набувають об’єкти децентралізації публічної влади, тобто конкретні, законодавчо обумовлені обсяги владних прерогатив як окремих рівнів публічної влади, так і її гілок. Гілкою, особливо здатною до гіперцентралізації, є виконавча, оскільки вона прямо пов’язана із організацією управління на всіх рівнях організації публічної влади. Ефективний розподіл сфер повноважень та компетенцій при цьому є неможливим без спеціальних механізмів, за допомогою яких здійснюється децентралізація публічної влади. Основними з них є розподіл і закріплення власності за різними рівнями влади, формування ефективних місцевих бюджетів, система оптимального оподаткування та міжбюджетні відносини.
Дія механізмів, за допомогою яких здійснюється оптимізація публічної влади в унітарній державі, має певні особливості, пов’язані із адміністративно-територіальним устроєм. Оскільки складові унітарної держави не повинні мати різний статус, децентралізація публічної влади має забезпечуватися ефективною системою правових, організаційних та фінансових гарантій спільного існування центрального і місцевого рівнів організації публічної влади. Основним призначенням такої системи має бути запобігання виникненню та поширенню тенденцій сепаратизму та штучної федералізації єдиної держави. Такими гарантіями можуть виступати комплекси адекватних заходів процедурного та нормативного характеру (введення режиму надзвичайного стану на відповідній території, запровадження прямого президентського правління, перерозподіл повноважень між рівнями публічної влади, примусовий розпуск місцевих представницьких органів, заходи фінансового характеру). Зрозуміло, що застосування цих заходів має бути вкрай виваженим, відбуватися в розумних межах і спиратися на твердий грунт конституційних та законодавчих норм.
Процес децентралізації публічної влади в унітарній державі характеризується суттєвим реформуванням форм організації внутрішньодержавних відносин, з яких особливо цікавою та ефективною в сьогоденній практиці демократичних країн є форма внутрішньодержавного договору. Його укладання такого договору передбачає формальне виділення регіонального рівня публічної влади в унітарній державі з наданням йому статусу специфічної територіальної громади, права та інтереси якої гарантуються та охороняються Конституцією.
Одним з найважливіших факторів оптимізації публічної влади в унітарній державі є гармонізація дій всіх суб’єктів владних відносин. Вона є можливою завдяки існуванню відповідних умов діяльності рівнів організації публічної влади в унітарній державі, зокрема, центрального і місцевого.
Істотно важливою для оптимізації центрального рівня організації публічної влади є обмеження кола його владних прерогатив, яке у сучасній літературі визначається як „функції загальних справ” (найбільш загальні напрями розвитку та забезпечення нормальної життєдіяльності держави).
Стосовно місцевого рівня публічної влади в унітарній державі, слід зазначити, що його ефективному і належному існуванню мають відповідати декілька важливих умов, серед яких, зокрема, обов’язкове конституційне закріплення основ діяльності місцевого рівня, чітке розмежування владних відносин між органами виконавчої влади нижчого рівня та органами місцевого самоврядування, організація ефективного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування та розвиток інститутів громадянського суспільства.
Незалежно від того, є держава унітарною чи федеративною, необхідним є створення системи гарантій здійснення повноважень рівнями публічної влади –правових, організаційних та фінансових. До правових гарантій функціонування центрального рівня відносяться нормативно-правові акти, які регулюють порядок створення, існування, обсяги компетенцій всіх елементів вертикальної структури організації публічної влади в державі. Відповідно, до організаційних гарантій відносяться збалансована система адміністративно-територіального устрою, ефективна державна служба тощо. Фінансові гарантії зосереджені у своєчасному і адекватному наповненні консолідованого бюджету держави і, відповідно, витраті передбаченої частини його коштів на фінансування діяльності центрального рівня організації публічної влади.
Щодо місцевого рівня організації публічної влади, слід зазначити, що серед усіх інших організаційних гарантій виділяється здійснення ефективного адміністративного контролю, статус представників органів місцевого самоврядування тощо. Стосовно фінансових гарантій, важливим є аналіз трьох систем побудови механізму фінансового контролю за діяльністю органів місцевого рівня організації публічної влади.
Дослідження проблем оптимізації публічної влади в унітарній державі є актуальним для України. Необхідність децентралізації публічної влади, з одного боку, є актуальною з об’єктивних чинників, які суттєво впливають на розвиток українського суспільства і держави. Такими чинниками виступають нерівномірність регіонального розвитку, невідповідність розвитку соціуму та апарату державного управління, слабкий розвиток інститутів громадянського суспільства в Україні тощо. З другої сторони, сьогодні політичний момент спонукає владні структури щодо активної діяльності у сфері оптимізації публічної влади та гармонізації її стану із розвитком українського суспільства.
Для України ефективним кроком в гармонізації публічної влади може стати створення налагодження владних відносин з широким представництвом інтересів регіонів, структуризація місцевого рівня публічної влади та ствердження специфічного регіонального. Населення останнього повинно мати статус специфічної територіальної громади, належна реалізація прав якої має відбуватися на всіх рівнях організації публічної влади унітарної держави з адекватним державним гарантуванням.
Основні положення дисертації викладені у таких публікаціях:
Р. Колишко. Режими відповідальності держави. Вісник Київського університету, Міжнародні відносини, випуск 7 (частина ІІІ). Київ. –. –С. 140 –.
Р. Колишко. Перспективи децентралізації державної влади в Україні. Вісник Київського університету, Міжнародні відносини, випуск 12 (частина ІІ). Київ. –. –С. 108 –.
Р. Колишко. Розвиток місцевого самоврядування через децентралізацію державної влади в Україні. Вісник Київського університету. Актуальні проблеми міжнародних відносин. Випуск 18 (ч. ІІ). Київ. –. С. 45 –.
Р. Колишко. Місцеве та регіональне самоврядування як принцип європейського конституційного права. Вісник Київського університету. Актуальні проблеми міжнародних відносин. Випуск 36 (ч. ІІ). Київ. –. С. 113 – 117.
Р. Колишко. Регіональна політика України: європейський досвід та українські перспективи. Вісник Київського університету. Актуальні проблеми міжнародних відносин. Випуск 34 (ч. І). Київ. –. С. 50 –.
АНОТАЦІЯ
Колишко Р. А. Децентралізація публічної влади в унітарній державі. –Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.01. –теорія держави і права, історія політичних і правових вчень. –Інститут міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка. –Київ, 2003.
Дисертація присвячено проблемі оптимальної організації публічної влади в унітарній державі.
Спираючись на досвід державотворення багатьох держав, зокрема, Європейського Союзу, автор обгрунтовує необхідність оптимізації організації публічної влади із суспільним розвитком. У роботі досліджується децентралізація публічної влади як основний чинник її оптимізації. Розглядаються складові процесу децентралізації публічної влади, його етапи, фази та стадії. Виділяються основні принципи процесу децентралізації публічної влади, досліджуються тенденції його розвитку.
Дисертація обґрунтовує необхідність збереження балансу публічної влади під час її децентралізації за допомогою спеціальних механізмів. В роботі обґрунтовується необхідність виділення регіонального рівня публічної влади із закріпленням за його населенням статусу специфічної територіальної громади. Сформульовано наукові висновки та окреслені можливі шляхи вирішення актуальних проблем державотворення в Україні, серед яких оптимізація публічної влади займає пріоритетне місце.
Ключові слова: децентралізація, стан публічної влади, баланс публічної влади, механізм збереження балансу публічної влади, внутрішньодержавна угода, „система стримувань та противаг”, бюджетний унітаризм.
Колышко Р. А. Децентрализация публичной власти в унитарном государстве. –Рукопись.
Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01. –Теория государства и права, история политический и правовых учений. –Институт международных отношений Киевского национального университета имени Тараса Шевченко, Киев, 2003.
Диссертационная работа посвящена проблеме оптимальной организации публичной власти в унитарном государстве.
В диссертации исследуется состояние публичной власти в государстве, обосновывается необходимость ее оптимизации в случае приобретения в процессе государственного строительства признаков гиперцентрализации. Историческим и практическим опытом многих демократических государств, в частности, Европейского Союза, доказано, что одним из наиболее оптимальных процессов такой оптимизации является децентрализация публичной власти. Особенно важным такой процесс представляется для унитарных государств, стремящихся к гармонизации развития общественных процессов и государственного управления.
Децентрализация публичной власти как отдельный феномен практики государственного строительства представляет собой целостный процесс, состоящий из логически обусловленных этапов, фаз и стадий. В результате децентрализацыии гиперцентрализованное унитарное государство теряет такие негативные в государственном строительстве качества, как авторитарность принятия решений, избыточная концентрация властных функций, фактическое отсутствие дееспособного института местного самоуправления.
Особенно важным в процессе исследования представляется сохранение баланса публичной власти в процессе децентрализации, что достигается за счет использования специальных механизмов (коммунальной собственности, межбюджетного регулирования, системы внутригосударственных договоров). Необходимыми для сохранения баланса публичной власти также представляются специфические гарантии эффективной и относительно независимой деятельности уровней публичной власти в унитарном государстве.
Ключевые слова: децентрализация, состояние публичной власти, баланс публичной власти, механизм сохранения баланса публичной власти, внутригосударственное соглашение, „система сдержек и противовесов”, бюджетный унитаризм.
Kolyshko R. Decentralization of public power in an unitarian state.
Thesis for obtaining a scientific degree of Candidate of Science (Law) on the specialty 12.00.01. – Theory of state and law, history of political and historical studies. - Kiev Institute of international relations of National Kiev University by Taras Shevchenko, Kyiv, 2003.
The dissertation is dedicated to the optimal balance of power in an unitarian state.
In this dissertation there is a complex analysis of public power phenomena in state, and in the unitarian state particularly.
It is presumed that power as social phenomena in every state has its status which could be centralized, hyper-centralized and decentralized. The first and the third both could be optimal. Within historical periods of social development in different states the optimal status of public power is able to concentrate the state management. The consequences of such optimization could be like centralization of state power, strengthening of public management and state beurocracy in decision-making processes. During the optimization with the help of decentralization process the public power is strengthening at local level, more public prerogatives are given to local self-government etc. Such process could be realized in previously concentrated and centralized state, both unitarian or federation.
It is important to mention that there are subjects and objects of decentralization. Among first ones the researcher indicates levels of power organization –central (high) and local (low). This situation is standard practically in every state no matter it is centralized or de centralized. But during the optimization of public power with the help of decentralization process the local level –that mostly is local self-government institute –could be divided in two –particularly local level with local self-government itself (according to the European Charta of Local Self-Government) and regional level – also local but that is situated between local and central levels of public power organization. This situation is mostly met in modern unitarian states.
European experience says that not every unitarian is concerned that it is necessary to divide its local level in tow parts. But in this situation it is important to mention that regional level, its population has to have all public rights and obligation as a territorial community with special status. Basically, the Council of Europe has created of European Regional Self-Government Charta draft, but because of its radicalism in administration borders question this ratification by countries-members of the Council of Europe is practically stopped. So, all levels of public power organization in every state are the subjects of decentralization process of public power.
Among the objects of decentralization of public power it is important to mention the branches of public power – the legislative, executive and judicial ones. During the analysis it is proved that the most needed branch for its decentralization is executive power.
The dissertation researches the status of public power and creates conditions of necessity of its optimization during genesis of public power and obtaining hyper-centralized features. Historically and practically it is proved that one of the most optimal processes of such optimization is a decentralization of the public power. Especially important this process is for unitarian states that aspirate for the harmonization of social processes development with state management.
Especially important within the study is a maintaining of public power balance within the process of its decentralization. The realization of this aim is able with the help of special mechanisms – communal property, inter-budget regulations, state internal mutual agreements. Also important for the proper realization of public power decentralization and maintaining of the public power balance there are specific guarantees of efficient and independent activity of institutions of public power at regional level of the unitarian state.
Decentralization of public power as a particular phenomena of state management is a complex of logically built stages and phases. As a main result of such process, a hyper-centralized unitarian state looses its features like authoritarity in decision-making process, centralization of state management, practical absence of efficient local self-government institutions.
During the revision of public competence between levels of public power organization it is important to preserve the unity of internal state relations. This is possible with the help of “check-and-balance” mechanism, one of the main parts of which is inter-regional internal state agreement.
It is important to mention that there are special conditions for every level of public power organization under which the optimization processes could be realizes. Such conditions for levels are divided into legal, organizational and practical. These conditions are highly important for creation of optimal “check-and-balance” mechanism in decentralized unitarian state.
Special stress within the research is dedicated to the situation in Ukraine. Naturally, the researcher stipulates that there are a lot of points that indicates on necessity of optimization of public power in Ukraine. Knowing the past of Ukraine as a part of hyper-centralized state –USSR – the conclusion of the dissertation stresses on necessity of optimization of public power in Ukraine with the help of decentralization process. As a result it is important to realize that finalization of administrative reform, reform of administrative-territorial system, local self-government strengthening should be parts of global process –optimization of public power in the unitarian European stat –Ukraine.
Kew words: decentralization, status of public power, balance of public power, mechanism of maintaining of the balance of public power, internal state agreement, „check-and-balance system”, budgetary unitarism.