Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
О местных финансах в проекте бюджетного кодекса
Государственной Думой 15 апреля 1998 г. при нят во втором чтении проект Бюджетного кодекса, в котором закладываются направления будущей бюджетной политики государства. Совершенно оче видно, что проводимая бюджетная политика дол жна соответствовать социально-экономической по литике в целом, а также Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. При этом необходимо иметь в виду, что местные бюд жеты являются одним из важных элементов бюд жетной системы Российской Федерации, а их сба лансированность — одно из условий жизнедеятель ности населения муниципальных образований (го родов, поселков, деревень).
Принятие Бюджетного кодекса поставит меж бюджетные отношения на законную, правовую ос нову. Однако рассматриваемый вариант Бюджетно го кодекса не лишен, как нам кажется, серьезных недостатков. С этих критических позиций и рас смотрим проект Бюджетного кодекса.
При подготовке проекта Кодекса ко второму чте нию из него были изъяты вопросы, относящиеся к бюджетному федерализму. Но именно они и со ставляют главное направление совершенствования бюджетных отношений в Российской Федерации, гарантирующее целостность и единство государ ства. Из проекта исключена статья "Основы бюд жетной системы Российской Федерации", где было сказано, что в ее основе лежит "федератив ное устройство государства, которое реализуется через бюджетный федерализм". К этому следова ло бы добавить: "и местное самоуправление". Изъята и статья "Бюджетный федерализм", где впервые в бюджетном законодательстве было дано определе ние этого понятия.
Разрабатываемый проект (в отличие от тради ционно возлагаемой на такой законодательный акт
задачи — кодификации законодательства по бюд жетным вопросам, которое за относительно дли тельный период времени в основном оправдало себя на практике) ставит целью реформирование бюд жетных отношений исходя из требований бюджет ного федерализма и гарантии местного самоуправ ления. В связи с этим важное значение приобретает одинаковое понимание как в федеральном центре, так и в субъектах Российской Федерации содержа ния понятия "бюджетный федерализм", поэтому оно обязательно должно быть законодательно за фиксировано. Его следовало бы дополнить положе нием об активном участии субъектов Российской Федерации в выработке и реализации бюджетной и налоговой политики государства.
В части второй ст.39 проекта Бюджетного ко декса "Формирование доходов бюджета" устанав ливается, что "в доходах бюджета могут быть час тично централизованы доходы, зачисляемые в бюд жеты других уровней, для целевого финансирова ния централизованных мероприятий, а также безвозмездных перечислений. Нормативы централи зованных доходов утверждаются федеральным за коном о федеральном бюджете и законом субъекта Российской Федерации о соответствующем бюд жете на очередной финансовый год".
Данная норма противоречит Конституции Рос сийской Федерации (п. 1 ст. 132) и федеральным законам о местном самоуправлении. Она не отвеча ет принципу самостоятельности бюджетов, так как означает возможность для федерального центра и субъектов Федерации "частичной централизации доходов, зачисляемых в бюджеты других уровней" без согласования с органами местного самоуправ ления путем утверждения нормативов централиза ции собственных доходов местных бюджетов на очередной финансовый год.
J5
Думается, такое положение нарушает права как субъектов Российской Федерации, так и органов местного самоуправления в отношении самостоя тельного формирования и исполнения бюджетов соответствующего уровня. В отношении органов ме стного самоуправления данная норма устанавлива ется ст.35 и 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Кроме того, не определен механизм централи зации названных доходов по отношению к мест ным бюджетам, так как нормативы централизо ванных доходов должны утверждаться законом о бюджете субъекта Российской Федерации на теку щий финансовый год и правовым актом органа местного самоуправления о бюджете на такой же финансовый год. Кроме того, в законодательном порядке додж-
отношений — четкое разграничение доходов и рас ходов по уровням бюджетной системы в целях со здания государством исходных условий для сбалан сированности бюджетов — одному из принципов бюджетной системы Российской Федерации (ст.ЗЗ новой редакции проекта Бюджетного кодекса). Это особенно актуально в связи с тем, что основная часть бюджетных средств на социальную сферу (82,4%) и народное хозяйство (73%) сосредоточе на в территориальных бюджетах и, прежде всего, в местных —соответственно 57,4 и 40%.
В этой связи необходимо отметить, что в ст. "Ре гулирующие доходы" (СТ.48 новой редакции про екта Бюджетного кодекса) вводится новое опреде ление этих доходов, приравнивающее их к исполь зуемому в настоящее время понятию "отчисления от регулирующих доходов". Последние же тракту ются как "отчисления от собственныхдоходов бюд-
ны устанавливаться не только нормативы центра- жета иного уровня". Но это противоречит изложен-
лизации доходов, но и централизованные мероп риятия, требующие целевого финансирования из бюджетов разного уровня.
Наряду с этим необходимо определить, какие поступления из доходной части местных бюджетов могут быть частично централизованы — собствен ные доходы, поступления от регулирующих дохо дов, финансовая помощь (дотации, субвенции, средства из фонда финансовой поддержки муни ципальных образований), средства по взаимныыыыысыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыыоыыыыыыыыаыыыыыыыыымы во избежание встречных финан совых потоков в процессе бюджетного регулирова ния, так как данный принцип установлен в п.2 ст.9 Федерального закона "О финансовых основах местного самоуправленияяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяя
яяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяяятного кодекса не продвинулся вперед в направлении наи более полной реализации бюджетного федерализма, является и отсутствие регламентации повышения са мостоятельности территориальных, в том числе мес тных, бюджетов, уровня их собственных доходов. Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 новой редакции проекта Бюджетного кодекса) реализуется лишь через наличие "собственных источников дохо дов бюджетов", независимо от уровня бюджета.
В отличие от варианта, принятого в первом чте нии, при доработке проекта изъят перечень нало гов, включая постоянные доли по некоторым из них, и других платежей, закрепленных на посто янной основе за соответствующими уровнями бюд жетной системы, в том числе за местными бюдже тами. Без этого, имея лишь разграничение видов расходов между звеньями бюджетной системы, Кодекс в большей степени теряет свое значение. Он не решает одну из основных задач бюджетных
ному выше содержанию понятия "собственные до ходы") которые закрепляются на постоянной ос нове и потому не могут в той или иной степени отчисляться в бюджеты другого уровня по времен ным нормативам) если их не преобразовывают в регулирующие доходы.
Наиболее слабо, не решая задачи устранения искусственно создаваемой дотационности бюдже тов, в том числе и местных бюджетов, изложена глава 16 "Межбюджетные отношения". В ней не проводится различие между понятиями "разграни чение") "распределение" и "перераспределение" доходов и расходов между уровнями бюджетной системы. Разграничение означает закрепление рас ходов и доходов за бюджетами разных уровней на постоянной основе (долговременной основе без ука зания срока). Распределение на временной основе касается регулирующих доходов, когда они уча ствуют в этом процессе через утверждение времен ных нормативов отчислений (на год или ряд лет, не менее трех), а перераспределение связано с пе реводом средств из бюджета одного уровня в дру гой. То и другое является содержанием понятия "бюджетное регулирование", которое в данном ва рианте проекта Бюджетного кодекса необоснован но исключено.
Перечисленные в этой главе принципы межбюд жетных отношений не охватывают все основные требования, предъявляемые к ним бюджетным фе дерализмом. Наибольшие возражения вызывает ре дакция ст. 143 "Взаимоотношения бюджетов субъек тов Российской Федерации и местных бюджетов" и ст. 145 "Взаимоотношения федерального бюджета и местных бюджетов", не достаточно учитываю щие федеральные законы о местном самоуправле нии. В частности, в ст. 143 непредусмотрено выделе-
ние средств из Фонда финансовой поддержки му ниципальных образований, что предписано ст.Ю Федерального закона "О финансовых основах мес тного самоуправления в Российской Федерации".
Кроме того, вызывает сомнение положение об уже сточении условий предоставления финансовой помо щи органами власти субъектов Российской Федера ции местным бюджетам, когда она составляет свыше 30% от расходов местного бюджета (ст. 144 новой ре дакции проекта Бюджетного кодекса), так как сло жившаяся практика искусственного увеличения дога-ционности многих бюджетов является результатом не рационального разграничения и распределения нало гов междууровнями бюджетной системы.
Принцип "равенства всех бюджетов" (ст. 133 но вой редакции проекта Бюджетного кодекса) не может быть реализован, так как все бюджеты име ют свои особенности. Нельзя также согласиться с нормой, устанавливающей, что принцип равенства во взаимоотношениях между федеральным бюдже том и консолидированными бюджетами субъектов Федерации "предполагаетустановление единых ... нормативов отчислений" (ст. 136 новой редакции проекта Бюджетного кодекса). Единый подход к территориям заключается не в одинаковых (еди ных) размерах нормативов отчислений, а в единой методологии их исчисления с использованием еди ных критериев, имеющих разное количественное выражение, что и позволяет учитывать особеннос ти каждой территории.
В новой редакции Бюджетного кодекса записа но, что в доходы бюджетов могут зачисляться без возмездные перечисления по взаимным расчетам (п.2 ст.45). При этом под взаимными расчетами по нимаются операции по передаче средств между бюд жетами разных уровней, вызванные изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве, пере дачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, произошедшими после ут верждения законов о бюджете и не учтенные зако ном о бюджете.
Для муниципальных образований лучше всего было бы ввести в проект Бюджетного кодекса, на основании п.2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, следующую норму: "При уменьшении доходов или увеличении расходов бюджета вслед ствие решений, принимаемых органами государ ственной власти другого уровня, соответственно производится передача отдельных видов доходов полностью или частично на постоянной или долго временной основе (не менее чем на три года) или средств из вышестоящего уровня бюджета ниже стоящему в форме бюджетных компенсаций".
Самым актуальным, из неучтенных в проекте Бюджетного кодекса, положением в области раз граничения и распределения субъектами Российс кой Федерации доходов между региональными и местными бюджетами является следующее. В соот ветствии со ст.? Федерального закона "О финан совых основах местного самоуправления в Россий ской Федерации" собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации могут быть пе реданы в местные бюджеты на постоянной основе полностью или в фиксированной доле, а сверх этих долей — распределены в эти бюджеты в по рядке бюджетного регулирования по нормативам отчислений.
Данная норма очень важна, так как представи тельные органы некоторых субъектов Российской Федерации снизили эти нормативы отчислений в местные бюджеты при утверждении своих бюдже тов на 1998 г.
Разумеется, вышеприведенными аргументами и концептуальными замечаниями не исчерпывается весь "арсенал" возражений по принятому Государ ственной Думой во втором чтении проекту Бюд жетного кодекса.
Однако и этого достаточно для обоснования не обходимости большего учета в нем интересов насе ления муниципальных образований и обеспечения конституционной гарантии развития местного са моуправления.