Если у вас возникли сложности с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой - мы готовы помочь.
Предоплата всего
Подписываем
• Совет
Общая харпктецистика. Если в трудах поборников парла ментаризма Епропарламеиту нередко присваиваются торжествен ные титулы то «поборника демократии», то «голоса демократическо го федерализма», а то и «носителя поли народов объединенной Евро пы», то Совет воспринимается куда более прозаически — как орган, принимающий в подавляющем большинстве случаев главные и окончательные решения но основным вопросам жизни сообществ и Европейского союза. Как было показано выше, роли в институциоп-иой системе Европейского союза в принципе распределены следую щим образом: Комиссия предлагает принятие нового «законодатель ного акта» или новой политики, Европарламент высказывает по про екту свое мнение и предлагает поправки, а Совет выносит решение. (Однако именно в этом и заключается неоспоримая сила Совета, его огромный управленческий потенциал, секрет его влияния в механиз ме управления сообществами и Есропейским союзом. При всем том, что Совет должен взаимодействовать с другими институтами, осо бенно с Европарламентом, не кто иной, как Совет, играет ключевую роль в процессе принятия решепий.
На протяжении своей сравнительно непродолжительной исто рии Совет назывался по-разному, но чаще всего Советом или Со ветом министров. Нынешнее официальное наименование — «Совет Европейского союза» — было принято после вступления в силу Маастрихтского договора, когда уточнялась вся правовая термино логия. 8 ноября 1993 г. Совет принял по этому поводу специальное решение, которое гласит: «Отныне Совет имеет наименование «Совет Европейского союза» и в таком качестве именуется в изда-
354
ваемых им правовых .актах, включая те, которые принимаются в рамках Раздела V и Раздела VI Договора о Европейском союзе; таким же образом от имени Европейского союза Совет принимает политические заявления в рамках общей внешней политики и по литики безопасности».
В соответствии с согласием, достигнутым на совещании предста вителей правительств государств-членов 12 декабря 1992 г., Совет находится в г. Брюсселе (Бельгия). Одновременно было установле но, что в апреле, июне и октябре Совет проводит свои заседания в Люксембурге. Совет может принять решение о проведении своего заседания в другом месте. Но, как сказано в его Регламенте, это возможно только при чрезвычайных обстоятельствах и «в обосно ванных случаях». Еще одно обязательное условие принятия такого решения — единогласное голосование в Совете.
Если обратиться к учредительным договорам, то нетрудно заме тить, что о Европарламеите в них говорится раньше, чем о Совете. Структура документов, особенно столь высокого ранга, редко может быть произвольной: значительно чаще она отражает реальную ие рархию учреждений в рамках той или иной системы управления. Но в отношении сообществ и Европейского союза надо сделать исклю чение. Выдвижение на первый план статей о Европарламеите скорее всего отражало привычные модели государственной организации и, естественно, не может вводить в заблуждение тех, кто знаком с дей ствительным положением дел. Ознакомление с функциями и полно мочиями Совета, с результатами его деятельности достаточно убеди тельно говорит о том, «кто есть кто» в сообществах и Европейском союзе.
Почему же именно Совет оттеснил Европарламент и Комиссию? Правильный ответ на поставленный вопрос помогает дать история становления сообществ. Совет появился в механизме первого сооб щества — ЕОУС — далеко не случайно. Дело в том, что многие учре дители этого Сообщества стремились обезопасить себя от наднацио нальных органов, которые могли бы командовать государствами-членами. Такое положение дел политические лидеры ряда западно европейских стран, особенно небольших, считали в принципе непри емлемым. Более конкретно речь шла о том, чтобы противопоставить Высшему руководящему органу, являвшемуся институтом с надиа-циональными полномочиями и, следовательно, стоящему как бы над государствами-членами, некий противовес. — другой институт, в со став которого входили бы представители правительств государств-членов. Им и стал Специальный Совет министров.
Как было сказано в Договоре о ЕОУС, Совет осуществляет свои полномочия в случае и в порядке, определенных данным Договором, особенно с целью согласования действий Высшего руководящего органа и правительств, ответственных за экономическую политику своих стран (ст. 26). Предусматривалось, что Совет и Высший руко водящий орган будут обмениваться информацией и проводить кон сультации. Совет наделялся правом просить Высший руководящий орган рассмотреть предложения и меры, которые Совет сочтет соот ветствующими или необходимыми для достижения общих целей.
Специальный Совет министров состоял из представителей пра вительств государств-членов. Каждое правительство делегировало-в . Совет одного из своих членов.
С образованием ЕЭС и Евратома в них были образованы свои Советы. За основу была взята модель Специального Совета мини стров ЕОУС. Советы ЕЭС и Евратома также состояли из предста вителей государств-членов. Каждое правительство при этом деле гировало в Совет по одному из своих членов. Как состав, так и полномочия Советов сразу же превращали их в главные органы новых сообществ.
С 1 июля 1967 г. все три Совета по Договору о слиянии 1965 г. были объединены в единый Совет для всех трех сообществ. Но дело было не только в том, чтобы иметь вместо трех органов всего лишь один. Слияние Советов трех сообществ было произведено на фоне кардинального изменения статуса Специального Совета министров ЕОУС. Суть изменений состояла в следующем. В ЕОУС Совет был в основном координационным институтом. Основная тяжесть на грузки по управлению возлагалась на Высший руководящий орган (прообраз Комиссии), а за Специальным Советом министров за креплялись полномочия по утверждению решений по важнейшим вопросам. Теперь же Совет и Комиссия как бы поменялись места ми — Совет оказался вверху, а Комиссия — внизу. Переход от коор динации к решению всех принципиальных вопросов — таков глав ный результат нового подхода к Совету.
Совет стал организационной структурой, в рамках которой прави тельства государств-членов непосредственно участвуют в процессе принятия решений. Не Высший руководящий орган (Комиссия), как было на начальном этапе, а Совет стал принимать все важные право вые акты сообществ (в большинстве случаев — по предложению Ко миссии, а в виде исключения — самостоятельно). Если по второсте пенным, конкретным вопросам можно обойтись без Совета, то узло вые решения, сравнимые с законом, вправе принимать только он. На-
356
значение и реальная роль Совета предопределили не только его пра вовой статус, но и традиции, утвердившиеся в его деятельности.
В самом общем виде задачи Совета определяются следующим образом:
«Для достижения целей, определенных в настоящем Договоре, и в соответствии с его положениями Совет:
-1 — обеспечивает координацию общей экономической политики государств-членов;
— обладает правом принятия решений; — наделяет Комиссию, по актам, принятым Советом, компетен цией исполнять нормы, которые выработаны Советом. Совет может выдвигать определенные требования к осуществлению этих полно мочий. Он может также сохранять за собой право в определенных случаях непосредственно осуществлять эти полномочия. Означен ные выше требования должны отвечать принципам и правилам, ко торые Совет вырабатывает в предварительном порядке, принимая решение единогласно, по предложению Комиссии и с учетом заклю чения Европейского парламента» (текст приведен в соответствии со ст. 10 Единого европейского акта).
Ни Единый европейский акт 1986 г., ни Договор о Европейском союзе не внесли впоследствии принципиальных изменений и допол нений в эти положения, установленные еще в конце 50-х годов.
Итак, достижение целей, определенных в Договоре, следует, оче видно, рассматривать' как ключ к ответу на вопрос о назначении Совета и круге его полномочий. Это, во-первых, предполагает, что Совет не ограничивает сферу своей деятельности строго опреде ленным заранее кругом вопросов, а занимается всеми делами со обществ. Во-вторых, подобная формулировка предполагает, что кон кретные задачи, функции и соответственно полномочия Совета из меняются по мере перехода от одного этапа интеграции к другому. В-третьих, Совет обладает соответствующими возможностями для выполнения своего назначения: он нс только обеспечивает дости жение поставленных перед ним целей самостоятельно, но и может опираться на Комиссию, которой даются соответствующие полно мочия.
Такова была стартовая позиция Совета, предопределившая его последующее развитие.
Состав Совета. Даже краткое ознакомление с. деятельностью Со вета приходит к выводу о том, что его наименование не совсем точно характеризует реально существующую структуру. Де-юре Совет вы ступает вовне как единый институт, но де-факто ой^многолик. Есть
немало резона в том, чтобы говорить о сосуществовании под «одной крышей» нескольких советов министров. Ведь в зависимости от со держания проблем, обсуждаемых на заседании Совета министров, его состав меняется. Проблемы внешней политики собираются об суждать министры иностранных дел, валютной политики — мини стры финансов, экологии — министры по делам окружающей среды, и т.д.
Ежегодные доклады о деятельности сообществ и Европейского союза, публикуемые Генеральным секретариатом, показывают, что и ' 1967—1993 гг. было 18 видов Совета министров: по общим и ино странным делам; по сельскому хозяйству; по зкономике и финансам; по внутреннему рынку; по технологии и промышленности; по окру жающей среде; по рыболовству; по исследованиям; но трудовым и социальным делам; по транспорту; по сотрудничеству в сфере разви тия; по бюджету; по образованию; по энергии; по защите потребите ля; по здравоохранению; по делам Евратома; по разным вопросам.
Формально все Советы министров равны между собой, имеют одинаковый статус. Разный состав их членов не играет в этом отно шении никакой роли. Решения каждый раз принимаются от имени Совета и имеют одинаковую юридическую силу. Официальные до кументы не регулируют, как правило, состав Совета. Установлено лишь несколько исключений из этого правила, обусловленных осо бой важностью или спецификой рассматриваемых вопросов. Соглас но п. 4 CT.JK)9«j» Маастрихтского договора, вопрос о том, какие государства-члены удовлетворяют необходимым условиям для вве дения единой валюты, решается Советом в составе глав государств или правительств. В соответствии с постановлением Межправитель ственной конференции по Маастрихтскому договору вопросы дви жения капитала, а также вопросы Экономического и валютного союза рассматриваются Советом в составе министров экономики и финансов.
Впрочем, политические и экономические реалии расстаппли их по ранжиру. Наиболее важным и значимым является Совет мини стров по общим и иностранным делам. Кроме проблем внешней по литики и международных отношений, в сферу его деятельности вхо дит также координация работы всех составов и подразделений Сове та. Он как бы первый среди равных. Характерно, что Совет мини стров по общим и иностранным делам заседает чаще, чем другие составы Совета министров: в последние годы он собирается практи чески ежемесячно. Практика показывает, что в том случае, если на заседании Совета по общим и иностранным делам присутствует нс-
358
сколько министров от одной страны, то в отсутствие главы государ ства или правительства роль «старшего» играет министр иностран ных дел.
К Совету министров по общим п иностранным делам наиболее близки по своему удельному весу в жизни Европейского союза еще два Совета министров — по экономике и (финансам (ныне он активно занимается проблемами создания Экономического и валютного союза, введением евро) и по сельскому хозяйству (его основная за бота — общая аграрная политика). К этим двум Советам можно доба вить еще Совет по внутреннему рынку. Все они также заседают почти ежемесячно, а главное — занимаются наиболее существенны ми и .актуальными проблемами развития Европейского союза.
Показательно, что в 1993 г. Совет министров по общим и ино странным делам провел 19 заседаний, Советы министров по эконо мике и финансам и по сельскому хозяйству —по II заседаний. В то же время семь Советов министров (по сотрудничеству в сфере раз вития, по бюджету, по образованию, по энергии, по защите потреби теля, по здравоохранению, по делам Евратома) собирались лишь по два раза, а Совет по разным вопросам вообще не заседал. На долю названных выше трех Советов министров пришлось 41 заседание за год. Для того чтобы оцепить эти показатели, следует учитывать, что все составы Совета министров провели в 1993 г. 96 заседаний.
Состав каждого Совета министров определен по одной и той же схеме: в него входят соответствующий министр правительства госу дарства-члена и соответствующий член Комиссии. Если Совет ми нистров обсуждает действительно важные и актуальные вопросы, то таксой порядок, как правило, выдерживается. Вместе с тем нередко «основные» министры пропускают заседания Совета министров, на правляя на них вместо себя либо «младшего» министра, либо своего заместителя. Домашние заботы министра могут оказаться для него важнее европейских проблем. Иной раз отсутствие министра отра жает расхождение политики того или иного государства-члена с по литикой, проводимой Европейским союзом.
Приходится считаться и с тем, что структура правительства изме няется от страны к стране. Одноименные министерства имеются да леко нс во всех странах. Такого рода министерства — это, как прави ло, министерства: иностранных дел, (финансов, юстнини и еще не сколько министерств. Нередко функции между министерствами рас пределены неодинаково, п порой одни министр представляет свою страну сразу в нескольких Советах, тогда как в других случаях па один комитет приходятся несколько министров. Это происходит
также потому, что численный состав правительств нс совпадает: как правило; в крупных странах министров больше, чем в небольших.
Ставшее сегодня привычным вхождение в состав Совета мини стров членов национальных правительств в свое время было предме том серьезных дискуссий. Такому подходу противостоял иной: пред лагалось создавать Совет министров из «международных чиновни ков», пригласив в его состав крупных специалистов, пользующихся признанием в странах Европы. Государства-члены, однако, не пошли на этот вариант, справедливо опасаясь, что лаже относительно неза висимые европейские министры, рекрутируемые к тому же из авто ритетных деятелей высокого ранга, станут слабо управляемыми или совсем неуправляемыми.
В Договоре о слиянии данный вопрос был решен однозначно: Совет образуется не из министров «со стороны», а из представителей государств-членов (ст. 7). Важно и другое положение. Никакого «свободного мандата» член национального правительства, делеги руемый государством в состав Совета, не получает. Члены Совета выступают не в личном качестве, автономно, независимо от своих правительств, а наоборот, в качестве их прямых представителей, строго следующих полученным установкам или конкретным задани ям. Если и говорить о природе их мандата, то иначе, как «связан ным», его не назвать. Маастрихтский договор сохранил и уточнил этот принцип. Установлено, что Совет состоит из представителей государств-членов па уровне министров, уполномоченных представ лять правительство государства-члена (ст. 146). Только в виде ис ключения предусмотрено заседание Совета в составе глав государств или правительств. Эти государственные деятели собираются ныне как Европейский совет, о котором речь пойдет ниже.
Ни тогда, когда закладывались основы институционной системы сообществ, ни в ходе их последующего развития не признавалась и не устанавливалась жесткая зависимость Совета от Европарламента или других институтов. У Европарламента нет права даже на слабое, косвенное участие в формировании Совета, а тем более на контроль за его деятельностью. Европарламент не имеет возможности офици ально давать оценку этой деятельности, не говоря уже о вынесении вотума недоверия. Совет учрежден и функционирует в этом плане как институт, члены которого призваны выражать и воплощать по литические установки своих правительств. Он как бы заранее обере гается, отгораживается от наднациональных настроений и тенден ций, распространяющихся в сообществах, а затем и в Европейском союзе.
В Маастрихтском договоре «национальная» природа Совета по лучила дополнительные импульсы. Если прежде Совет созывался его председателем по собственной инициативе или но предложен и к) Комиссии (ст. 147 Договора о ЕЭС), то Маастрихтский договор обя зал председателя собирать Совет также по инициативе одного из своих членов. И эта поправка имеет существенное значение. Тем самым значительно усиливаются возможности влияния на работу Совета со стороны правительств государств-членов. Независимо от того, какое решение будет затем принято Советом, сама постановка вопроса на его обсуждение позволяет привлечь внимание госу дарств-членов к существу дела, заинтересовать бизнес, политичес кие партии, широкие слои общественности. При этом государство-член имеет хорошие шансы добиться успеха в Совете в ходе рассмот рения поставленного им вопроса. К его услугам налаженные связи, знание внутренних рычагов и возможности их использования, лоб бирование внутри Совета, квалифицированный аппарат и многие другие возможности, закрытые для посторонних.
Совет, таким образом, представляет собой своеобразный орган представительства интересов государств-членов. В этом аспекте он больше всего напоминает орган международной организации. Но, сказав это, не следует забывать о другой стороне дела. Совет создан и развивается как институт, главное назначение которого заключает ся не в обособлении интересов государств-членов от общих интере сов интеграции, не в «глухой обороне» национальных интересов, а в выявлении, анализе и решении проблем интеграции, ради которых, собственно, и объединились государства-члены во имя достижения согласованных общих целей. Развитие Совета как в зеркале отража ет соотношение общих и национальных интересов государств-чле нов, их готовность идти на тот или иной уровень интеграции. Ее объективные закономерности составляют ту основу, на которой строится работа Совета и проводимая им политика.
Порядок работы и принятия решении п Совете. Подавляющее большииство вопросов, касающихся порядка работы и принятия ре шении в Совете, регулируются его Регламентом. Вместе с тем в прак тике работы Совета сложились и некоторые свои обычаи.
Пре.циарительпая повестка дня каждого заседания Совета состав ляется его председателем. Проект направляется другим членам Со вета и Комиссии не позднее чем за 14 дней до начала заседания. В предварительную повестку дня включаются вопросы, по которым заявка члена Совета или Комиссии, а также соответствующие доку менты представлены в Генеральный секретариат самое позднее за
16 дней до начала заседания Слоиста, b предварительной повестке дня должно быть указано, по каким вопросам председатель, член Совета или Комиссия требуют иропедения голосования.
Обращает на себя внимание требовательность к подготовке мате риалов для обсуждения на заседаниях Совета. В предварительную повестку дня могут быть включены только те вопросы, материалы по которым представлены членам Совета и Комиссии самое позднее в день рассылки повестки дня. Совет утверждает повестку дня в нача- -ле каждого заседания. Чтобы включить в нее вопросы, которых нс было в предварительной повестке дня, необходимо единогласное ре шение всех членов Совета.
Предварительная повестка дня подразделяется на две части: на часть «Л» и «Б». К часть «Л» включаются вопросы, решения по которым Совет может принимать без обсуждения. Однако по требо ванию члена Совета или Комиссии по этим вопросам могут быть заслушаны мнения и заявления, обязательно включаемые в прото кол заседания. Если член Совета пли Комиссия сочтет, что какой-либо пункт части «А» повестки дня нуждается в дополнительном обсуждении, такой пункт снимается с повестки дня; только Совет может принять иное решение.
Заседание Совета является, как правило, закрытым. Обычно Ко миссия приглашается участвовать в заседании, но Совет может при нять решение о проведении заседания без присутствия Комиссии. Что касается служащих, сопровождающих члена комиссии, то они на заседание допускаются, но их число определяется Советом. Проход на заседание Совета допускается только по предъявлению специаль ного удостоверения.
Еще одно правило работы Совета состоит в том, что на участни ков заседания налагается обязанность сохранять тайну. Такое прави ло соблюдается весьма строго. Исключения делаются только по ре-шеинто Совета. Характерно, что в том случае, когда протоколы о результатах голосования публикуются, по представлению заинтере сованного члена Совета из протокола в интересах сохранения тайны могут быть в соответствии с установленным порядком изъяты заяв ления и высказывания по мотивам голосования. Лишь Совет может разрешать представлять выписки из протокола своего заседания для представления в суд.
Что же доступно для средств массовой информации, включая электронную прессу? Это прежде всего обсуждение предлагаемой председателем полугодовой программы работы Совета. Совет впра ве также принять решение, — но при условии единогласного голосо-
362
ваиия, — о том, чтобы передать всем средствам массовой информа ции другие материалы о заседании Совета, особенно если это отвеча ет интересам разъяснения важных проектов решений Совета.
Детально разработан порядок принятия решений Совета. Голосо вание о нем проводится по инициативе председателя. Но проведение голосования становится его обязанностью, если это предлагается членом Совета или Комиссией и поддерживается большинством . присутствующих членов Совета. Последние голосуют в порядке оче редности, предусмотренной учредительными договорами для заня тия поста председателя Совета, начиная с члена Совета, представля ющего страну, следующую в перечне за той, которая имеет в настоя щее время своего председателя (ст. 27 Договора о ЕОУС, ст. 146 Договора о ЕЭС, ст. 116 Договора о Евратоме). Член Совета может передавать право голоса только другому его члену. Для проведения голосования в Совете необходимо присутствие восьми его членов.
Свои решения Совет принимает тремя путями: единогласно; про стым большинством: квалифицированным большинством. На пер вых порах практически признавался только первый путь — Совет решал вопросы единогласно. До поры до времени объем и характер вопросов допускали такой порядок, свойственный международным организациям. Однако интересы быстрого и квалифицированного управления делами сообществ на новых витках интеграции обусло вили переход ко все более широкому использованию принципа боль шинства — как простого, так и квалифицированного. Как известно, политика «пустого стула», проводившаяся Францией, и Люксем бургский протокол задержали переход от единогласия к большинст ву голосов, но интересы дела все же возобладали, и после принятия Единого европейского акта, а затем и Маастрихтского договора еди ногласие стало скорее исключением, чем правилом в работе Совета.
В соответствии с действующими нормами учредительных дого воров, судя по практике работы Совета, единогласию в настоящее время применяется при решении вопросов, касающихся внешней нолитики, юстиции или в других случаях, устаноплеиных в догово рах и Регламенте Совета. Такие случаи перечислены в учредитель ных договорах. При проведении голосования каждый член Совета имеет один голос и вправе воздерживаться от голосования. Наличие воздержавшихся среди присутствующих или лиц, представляющих членов Совета, не препятствует принятию Советом актов^ требую щих единогласия.
Как же сформулированы статьи Маастрихтского договора о еди ногласии? Назовем некоторые из них. Совет по предложению Ко-
миссии и после консультаций с Европарламеитом и с Экономичес ким и социальным комитетом утверждает единогласным решением нормы, регулирующие процесс гармонизации законодательства о на логах с оборота, об акцизных сборах и других формах косвенного налогообложения в той мере, в какой эта гармонизация необходима для создания и функционирования внутреннего рынка, в пределах установленных сроков (ст. 99).
Далее. Совет по предложению Комиссии и после консультаций с Европарламентом и с Экономическим и социальным комитетом принимает единогласно директивы о сближении таких законов и правовых актов органов исполнительной власти государств-членов, , которые оказывают непосредственное воздействие на создание и функционирование общего рынка. Единогласие требуется и тогда, когда Совет, вопреки мнению Комиссии, вносит поправки в проекты решений, предложенных ею (ст. 189 «b» Договора о Европейском союзе).
В настоящее время наибольшая часть решений Совета принима ется большинством голосов. При этом принцип простого большин ства используется редко. Он, как и раньше, применяется в значи тельной мере для решения процедурных вопросов. В остальных слу чаях основанием для принятия решений большинством голосов яв ляется соглашение, достигнутое на Межправительственной конфе ренции 1985 г. Цель этого соглашения состояла в том, чтобы уско рить принятие решений, направленных на завершение создания еди ного внутреннего рынка. Речь шла о решениях, не вызывавших обыч но особых споров, в том числе об изменениях или о приостановлении тарифов, вытекающих из договоренности об общем таможенном та рифе, об обеспечении свободы движения капиталов и услуг, о со трудничестве в сфере морского и воздушного транспорта, о коорди нации условий занятия индивидуальным трудом, и т.д. Когда реше ния принимаются простым большинством голосов, каждый член Со вета, как и при единогласном голосовании, имеет один голос.
Наиболее часто решения в Совете принимаются на основе не простого, а квалифицированного большинства голосов. Таким обра зом создается нередко каждое второе решение. Применение данной процедуры связано с другим нововведением: члены Совета мини стров «весят» неодинаково — одни располагают большим, а другие меньшим числом голосов. В определенной пропорции к численности населения установлены квоты голосов для государств-членов. После того как в январе 1995 г. произошло последнее по времени расшире ние Европейского союза, при голосовании по принципу квалифици-
364
рованного большинства квоты выглядят следующим образом: «Большая четверка» — Великобритания, Германия, Италия и Фран ция имеют по 10 голосов; Испания — 8; Бельгия, Голландия, Греция и Португалия — по 5; Швеция и Австрия — по 4; Дания, Финляндия и Ирландия — по 3; Люксембург — 2 голоса (ст. 148 повой редакции Договора о ЕЭС).
Подсчитано, что при таких квотах на один голос в Совете от Германии приходится примерно 8 млн. человек, от Великобрита нии — 5,82 млн., от Франции — 5,77 млн., от Италии — 5,71 млн. человек. В то же время один голос в Совете от Дании «стоит» 1,73 млн. человек, от Финляндии — 1,68 млн., от Ирландии — 1,17 млн., а от Люксембурга — 0,12 млн. человек. Как видно, малые страны получили больше голосов, чем им полагалось бы, если бы пропорции выдерживались более строго. Но и в данном случае по аналогии с распределением мандатов депутатов Европарламента по литика вносила свои коррективы в арифметику. ^
Если сложить все голоса в Совете, то это будет солидная сумма — 87 голосов. Для принятия в Совете решения квалифицированным большинством, необходимы 62 голоса. Это сделано для того, чтобы иметь в Совете «блокирующее меньшинство». Оно составляет ныне 26 голосов. Голосование в Совете построено таким образом, чтобы предохранить Европейский союз от диктата группы государств-чле нов, в первую очередь крупных государств. Даже объединившись, они не в состоянии «переголосовать» небольшие страны, способные своими голосами воспрепятствовать принятию решений, которые их не устраивают. «Блокирующее меньшинство» может сложиться и в других вариантах.
Введение и все более активное использование принципа квали фицированного большинства при принятии решения в Совете стало очень важным шагом в развитии Европейского союза. Интеграция, в первую очередь экономическая, вела к тому, что суверенное государ ство, являющееся членом Сообщества, становилось обязанным вы полнять решения, принимаемые другими участниками учредитель ных договоров. С позиций прежних представлений о суверенитете, построенных на идеях жесткого обособления, абсолютизации неза висимости, такая ситуация казалась опасной, угрожающей чуть ли не существованию государства. Суверенитет понимался как система условий, обеспечивающих в любом случае приоритет собственных решений, полную свободу государства от подчинения чужим интере сам, чужой воле — как других государств, так и международных ор ганизаций. Однако такой подход к суверенитету, нередко прорывав-
шпйся на практике (особенно r случае разногласий внутри Совета), все более явно демонстрировал свою устарелость. Невозможно было совместить задачи формирования конкретного, живого экономичес кого организма с .абстрактно понимаемым принципом «государст венный суверенитет выше всего». Сохранение за одним государст вом-ч.меном права блокировать программы, следуя сиюминутным или только собственным соображениям, подрывало самые основы интеграции.
Не раз отмечалось, что удельный вес вопросов, решения по кото рым принимаются по процедуре квалифицированного большинства, куда более значим, чем их количество. Амстердамский договор за метно расширил сфру применения этой процедуры. В нес включены вопросы занятости (ст. 109«q», 109 «i'»), оказания помощи при экс порте сырьевых продуктов (ст. 45(3)), права учреждения (ст. 56 (2)), таможенного сотрудничества (ст. 109 «п»), проведения исследова ний но структурным программам (ст. 130 «i»(l)), борьбы с мошенни чеством (ст. 209 «а»), статистики (ст. 213 «а»), защиты людей в сфере персональных данных (ст. 213 «Ь»), принятия решений в севере общей политики и политики безопасности, касающихся единой стра тегии (ст. «j».13). Остальные вопросы остаются в сфере применения процедуры единогласия.
Голосование в Совете проводится, как правило, открыто на его заседаниях. Вместе с тем в неотложных случаях может быть прове дено голосование в письменной форме. Такая процедура принимает ся на основе предварительного единогласного решения Комитета постоянных представителей. Голосование в письменной форме может проводиться также по предложению председателя, поддер жанному всеми членами Совета. Если письменное голосование про водится но проекту решения, подготовленного Комиссией, необхо димо ее согласие.
Что касается решений Совета по вопросам общей внешней поли тики и политики безопасности, то они могут приниматься в упро щенной письменной форме. Процедура сводится к тому, что предсе датель устанавливает в зависимости от важности и содержания во проса срок, по истечении которого решение считается принятым, если за это время ни один из членов Совета нс высказал своего возражения.
По итогам каждого заседания Совета составляется протокол, ко торый утверждается председателем н подписывается генеральным секретарем. Как правило, но каждому пункту повестки дня в прото коле отражаются:
предложенные Совету письменные документы; принятые решения или согласованные выводы; заявления, сделанные Советом, а также заявления, которые были предложены членом Совета или Комиссией.
Проект протокола готовится Генеральным секретариатом в тече ние 15 дней, а затем представляется Совету на утверждение. Каждый член Совета и Комиссия могут потребовать, чтобы тот или иной пункт повестки дня был изложен подробнее.
Полномочия Совета. Рассматривая полномочия Совета, необхо димо иметь в виду, что до сих пор сохраняется, а по ряду позиций даже усиливается его связанность действиями других институтов Европейского союза. На первыи план выступает Комиссия, отноше ния которой с Советом удачно сравнивают с диалогом. Еще в Дого воре о ЕОУС предусматривалось, что по определенному кругу во просов Высший руководящий орган (Комиссия) не мог принимать решения без согласия Совета. Впоследствии соотношение сил в от ношениях Совета с Комиссией кардинально изменилось в пользу Совета, но без Комиссии в большинстве случаев Совет как бы без молвствует. По многим вопросам Совет до принятия решения обя зан выполнить требования процедур сотрудничества, консультации II совместного решения с Евронарламентом, в ряде случаев Совет обращается за консультациеН к Экономическому п социальному ко митету, а также к Комитету регионов.
Совет является, по существу, главным органом, создающим право Европейского союза. Он определяет п форму правового акта, ибо вправе принимать все акты, перечисленные в ст. IS9 Договора о ЕЭС: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заклю чения. И в то же время нормотворчеекий процесс организован таким образом, что самостоятельно, но своей инициативе Совет не может принимать акты высшего ранга, имеющие силу закона. В Римских договорах 1957 г. сделано только одно исключение: правила, ре гулирующие применение языков в институтах сообществ, устанав ливаются единогласным решением Совета, не в ущерб положениям, предусмотренным в процессуальных правилах Суда (ст. 217 Дого вора о ЕЭС).
Запрограммированная в учредительных договорах связанность Совета, однако, на практике зачастую довольно легко разрывается. Правда, делается это косвенным путем. Совет стал принимать боль ше так называемых проводящих постановлений, которые вполне можно было бы оставить в сфере деятельности Комиссии. Суть в
том, что таким путем Совет решает вопросы самостоятельно, без участия Комиссии, не говоря уже о Европарламенте.
В учредительных договорах и других важнейших правовых актах Европейского союза нет статей, в которых исчерпывающим образом перечислялись бы полномочия Совета. Чтобы получить достаточно полное представление о них, необходимо изучить практически почти все названные документы. Суммируя их, можно тем не менее сказать, что в основном Совет наделен двумя видами полномочий: координирующими II решающими. Как сказано в ст. 145 Договора о ЕЭС, для достижения целей, определенных в настоящем Договоре, и в соответствии с. его положениями Совет обеспечивает координа цию общей экономической политики государств-членов; он облада ет нравом принятия решений.
По актам, принятым Советом, он вправе наделять Комиссию ком петенцией исполнять выработанные им нормы. Совет может выдви гать определенные требования к осуществлеилю этих полномочий. Он может также сохранить за собой право в определенных случаях непосредственно осуществлять эти полномочия. Означенные выше требования должны отвечать принципам и правилам, которые Совет ' вырабатывает в предварительном порядке, принимая решения еди ногласно, по предложению Комиссии и с учетом заключения Евро-парламента.
С учетом повышения роли бюджета Европейского союза, усиле ния его самостоятельности выделяются бюджетные полномочия Со вета. Они осуществляются им не автономно, а во взаимосвязи с дру гими институтами. Следуя установленному порядку, Совет прежде всего разрабатывает проект бюджета, представляемый Комиссией, и после утверждения направляет его в Европарламент, который рас сматривает проект в течение 45 дней. Если за это время Европарла мент дает «добро» на проект бюджета или не внесет поправок и не предложит никаких модификаций, бюджет считается окончательно принятым. Если в течение этого срока Европарламент внесет по правки или предложит модификации, то измененный таким образом проект бюджета передается Совету и тем самым открывается сле дующий, довольно сложный этап согласования.
Если в течение 15 дней после получения проекта Совет не моди фицирует какие-либо поправки, принятые Европарламентом, или примет эти поправки, бюджет будет считаться окончательно приня тым. Если же в течение этого периода Совет изменил одну или не сколько поправок, принятых Европарламентом, или если модифика ции, предложенные последним, были отвергнуты или изменены, мо-
368
дифинированный проект бюджета вновь направляется в Европарла мент. Теперь уже судьба бюджета зависит прежде всего от него. Ев-ронарламент может, если проголосовало большинство его членов, большинством в три пятых изменить или отвергнуть изменения, вне сенные Советом, и принять бюджет. Если в установленный срок Европарламеит не принял никакого решения, бюджет считается окончательно принятым. Однако Европарламент при условии, что проголосовало большинство его членов, большинством в три пятых поданных голосов может, руководствуясь важными аргументами, от вергнуть проект бюджета и просить представить новый проект.
Бюджетные полномочия Совета не ограничиваются этапом при нятия бюджета. В дальнейшем Совет по предложению Комиссии, после консультаций с Европарламентом и получив заключение Па латы аудиторов:
разрабатывает финансовые регламенты, определяя, в частности, процедуры, которые следует установить для составления и выполне ния бюджета, а также для представления и проверки отчетности;
определяет методы и процедуру, в соответствии с которыми дохо ды бюджета, предусмотренные договоренностями о собственных ре сурсах Сообщества, будут предоставляться в распоряжение Комис сии, и определяет меры, которые должны быть предприняты в случае необходимости, чтобы удовлетворить ее потребности в наличных средствах;
определяет правила, касающиеся ответственности финансовых контролеров, распорядителей кредитов, бухгалтеров, а также надле жащей организации инспекций (ст. 209 Договора о ЕЭС).
Наиболее активную роль Совет играет в сфере правотворчества. За редкими исключениями именно он наделяется в этих целях всеми необходимыми полномочиями. Существует весьма важное ограни чение — Совет принимает правовые акты, как правило, на основании проектов, Представленных Комиссией. Но у Совета есть возмож ность инициировать подготовительную работу Комиссии. Он может просить Комиссию провести любое обследование, которое он сочтет целесообразным для достижения общих целей, и представить ему предложения (ст. 152 Договора о ЕЭС).
Взаимосвязь Совета и Комиссии проявляется, далее, при рас смотрении Европарламентом согласованной позиции Совета. Если Европарламент нс принял эту позицию, а Совет принимает решение о втором чтении, то Комиссия повторно рассматривает с учетом по правок Европарламепта свое предложение, на основе которого Совет принял согласованную позицию. Комиссия передает в Совет одно-
24 2452
временно с повторно рассмотренным предложением поправки Евро-парламепта, которые Совет отклонил, и изложение своей точки зре ния на них. Совет может принять эти поправки единогласно. Вместе с тем он имеет право принять предложение Комиссии, для чего тре буется квалифицированное большинство, или изменить его едино гласным решением (ст. 189 «с» Договора о ЕЭС).
Как правило, Совет не имеет права вносить изменения в догово ры. Из этого правила, однако, есть несколько исключений. Так, Устав Суда европейских сообществ утверждается государствами-членами отдельным протоколом. Но Совет по запросу Суда и после консультаций с Комиссией и Европарламентом может единоглас ным решением изменять положения раздела 3 Устава (ст. 188 Дого вора о ЕЭС). Совету также предоставлено право изменять едино гласным решением число членов Комиссии, судей и юридических советников Суда, определенное статьями учредительных договоров (ст. 157, 165, 166 Договора о ЕЭС).
Совет имеет право в предусмотренных случаях разрабатывать предложения о внесении изменений в учредительные договоры. В частности, действуя единогласно, он вправе утвердить предложен ные Европарламентом положения относительно прямых и всеобщих выборов и рекомендовать государствам-членам принять их в соот ветствии с их конституционными процедурами (ст. 138 Договора о ЕЭС). Немаловажно право Совета вырабатывать положения о заме щении финансовых взносов государств-членов, предусмотренных в статьях учредительных договоров, собственными ресурсами Сооб щества. Подобные положения Совет рекомендует для принятия го сударствами-членами в соответствии с их конституционными про цедурами (ст. 201 Договора о ЕЭС).
Полномочия Совета в сфере внешних сношений были широ кими с самого начала. Совету предоставлено право заключать соглашения с другими государствами и международными орга низациями. Имеются лишь два сушес.твенных ограничения: во-первых, переговоры относительно таких соглашений должны вес тись Комиссией, а во-вторых, с оговоркой о компетенции Комиссии в этой области соглашения заключаются Советом после консуль тации с Европарламентом в тех случаях, когда это предусмотрено учредительным договором. Роль Совета в формировании договор ных отношений сообществ подчеркивается и тем, что, если возни кает потребность в переговорах для заключения соглашений с тре тьими странами, Комиссия вырабатывает предложения для Совета, который поручает ей начать необходимые переговоры. Комиссия
370
должна вести эти переговоры, консультируясь со специальным ко митетом, назначенным Советом для оказания помощи Комиссии в выполнении этой задачи, и в рамках директив, которые Совет может дать ей (ст. 113 Договора о ЕЭС).
Весьма существенна «кадровая» функция Совета. Он назначает членов многих совещательных и контрольных органов сообществ. Эта функция была присуща Совету с самого начала. Как сказано в Договоре о ЕОУС, Совет назначает членов Консультативного ко митета при Высшем руководящем органе (ст. 18). В компетенцию Совета входит назначение членов Экономического и социального комитета (ст. 194 Договора о ЕЭС). При этом требуется соблюдение ряда условий. Совет принимает решение исходя из списков, пред ложенных государствами-членами; списки должны включать двой ное число кандидатов по сравнению с количеством мест, выделен ных соответствующему государству. Совет консультируется с Ко миссией. Он может запрашивать мнение европейских организаций, представляющих различные экономические и социальные интересы.
Совет назначает, далее, членов Палаты аудиторов. Для этого не обходимо единогласное решение. Предварительно Совет проводит консультации с Европарламентом. Еще один важный орган, форми руемый Советом, — Комитет регионов. Его члены и равное им число членов на замену назначаются Советом единогласно, по предложе ниям соответствующих государств-членов.
Чтобы не преувеличить роль Совета в формировании органов сообществ, необходимо отметить, что Совет никоим образом не при частен к процессу назначения членов самых важных институтов: Комиссии, Суда европейских сообществ и Суда первой инстанции. В этом процессе участвуют только правительства государств-членов.
Совету присущп важные контрольные функции, которые он вы полняет как самостоятельно, так и в сотрудничестве с другими ин ститутами. Это функции в бюджетной сфере, где Совет направляет Евроиарламенту свои рекомендации относительно исполнения бюд жета и вместе с Европарламентом проверяет счета и финансовые декларации, ежегодный отчет Палаты аудиторов с отчетами прошед ших ревизию институтов но замечаниям Палаты аудиторов и любы ми другими, относящимися к делу, специальными докладами Пала ты аудиторов (ст. 206 Договора о ЕЭС). По отношению к Комиссии Совет наделен правом в случае нарушения обязательств ее членом направлять в Суд европейских сообществ запрос об отстранении такого члена Комиссии от должности.
Полномочия Совета — подвижная категория. Если после Люк сембургского соглашения роль Совета в принятии важнейших реше ний резко возросла, то в последнее время наблюдается ее некоторое снижение. Это обусловлено, с одной стороны, стремлением в извест ной мере учесть критику сообществ за «дефицит демократии», рас ширить полномочия Евронарламента в процессе принятия решений, а с другой — появлением Европейского совета, который явно превос ходит Совет по своему политическому весу.
Комитет постоянных представителей. Большую работу в пери од между заседаниями Совета проводит Комитет постоянных пред ставителей. Это самый важный орган в постоянно действующей структуре Совета, хотя его статус и деятельность не так часто дают о себе знать в сложной и многообразной жизни Европейского союза. Между тем его удельный вес в системе органов управления и особен но в механизме Совета велик.
Идея создания постоянного представительства государств-чле нов при органах сообществ стала созревать вскоре после учреждения ЕОУС. В Парижском договоре 1951 г. подобное представительство нс предусматривалось. Но подготовка заседаний Специального Со вета министров быстро выявила потребность в нем. Так появился Координационный комитет — предшественник нынешнего Комите та постоянных представителей. К официальному назначению своих представителей при Совете ЕЭС страны пришли в 1958 г., а Комитет постоянных представителей был учрежден в соответствии с Догово ром о слиянии 1965 г.
Ныне действующий Комитет постоянных представителей — это прежде всего глаза, уши и руки государств-членов. Каждое из них имеет в Европейском союзе свою делегацию, насчитывающую по 30—40 человек, чаще всего профессиональных дипломатов. Перед делегациями стоят, как правило, две основные задачи: во-первых, добиваться проведения политики своего государства в Совете, вы полнения в этой связи конкретных поручений своих правительств и, во-вторых, своевременно информировать свое государство о делах Совета и всего Европейского союза. Во главе делегации находится постоянный представитель государства-члена в Совете Европейско го союза. Он назначается самим государством-членом. Государства-члены назначают также заместителя постоянного представителя. Как правило, постоянными представителями и их заместителями являются дипломаты высокого ранга: постоянные представители обычно имеют ранг Чрезвычайного и Полномочного Посла, а их заместители — ранг советника-посланника.
372
Иными словами, Комитет постоянных представителей создан и действует как учреждение, призванное отражать и защищать наци ональные интересы государств-членов. Но его характеристика этим не исчерпывается. Будучи встроенным в механизм Европейского союза и, что немаловажно, в постоянно действующую его часть, этот Комитет не может нс испытывать воздействия общей политики всего Европейского союза. Поэтому он в известной мере выступает не как стена или непроходимый барьер между Союзом и государ ствами-членами, а как мост, соединительное звено между ними. Он, с одной стороны, готовит почву для принятия Советом решений, отвечающих интересам государств-членов, а с другой — помогает государствам-членам лучше понять политику и конкретную ситуа цию в Совете.
Как устанавливает Амстердамский договор, Комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов, несет ответствен ность за подготовку деятельности Совета и за выполнение задач, поставленных перед ним Советом. Комитет вправе принимать про цедурные решения в случаях, предусмотренных регламентом Совета (ст. 30 (1)).
На практике сложились два Комитета постоянных представите лей. Они отличаются друг от друга прежде всего составом: в одном собираются постоянные представители, а в другом — их заместите ли. Соответственно делится и круг рассматриваемых ими вопросов. Постоянные представители занимаются основными вопросами и го товят заседания трех наиболее важных Советов (по общим и ино странным делам, по экономике и финансам, по сельскому хозяйст ву), а заместители постоянных представителей занимаются осталь ными вопросами и готовят заседания других комитетов.
Комитет постоянных представителей в свою очередь создает соб ственные рабочие группы, состоящие, как правило, из специалистов. Они изучают материалы, представленные в Совет по тем или иным вопросам, вырабатывают компромиссные предложения в случае раз ногласий и во многом готовят повестку дня заседаний Совета.
Комитет постоянных представителей — не единственный орган в структуре Совета. С учетом своих задач Совет по мере необходимос ти создает различные комитеты, подкомитеты, комиссии и рабочие группы по отдельным отраслям и сферам своей деятельности либо по отдельным вопросам. По данным 1996 г., при Совете действует примерно 180 таких вспомогательных, консультативных и подгото вительных образований. Многие из них стали практически постоян но действующими, как, например, комитеты по энергетике, образо-
ванию, сельскому хозяйству. Подобные комитеты состоят из высоко поставленных должностных лиц, нередко министров (например, ко митет по сельскому хозяйству или комитет по занятости), и имеют право направлять свои предложения непосредственно в Совет.
Председатель Совета. Большое внимание в Европейском совете уделяется вопросам председательствования. И это закономерно. От того, кто возглавляет Совет, зависит очень многое в развитии Ев ропейского союза, всей сложной системы интеграционных связей и отношений. Председатель Совета имеет право его созыва по соб ственной инициативе, предлагает Совету повестку дня его заседа ний, определяет очередность рассмотрения вопросов в Совете. Он ведет заседания Совета, а также председательствует па заседаниях Комитета постоянных представителей. При этом функции предсе дателя Совета не ограничиваются вопросами организации и прове дения заседаний. Он направляет деятельность всех институтов и других органов Европейского союза. Полномочия председателя Со вета выходят за рамки развития собственно Европейского союза. Он выступает как активный и влиятельный политик, занимающийся проблемами координации политики Союза и государств-членов. В поле его зрения постоянно находятся вопросы внешней политики Европейского союза. Поскольку председатель Совета это, как пра вило, крупный политический лидер, признанный и поддерживае мый не только в своей стране, но и за ее пределами, трудно пере оценить возможности его влияния на содержание, формы и весь ход интеграции.
Когда идет речь о председателе Совета, необходимо также учиты вать, что при решении вопроса о том, кто займет этот пост, имеет значение не конкретная личность и ее качества, деловые и человечес кие, а очередность, установленная для государств. С определенной мерой условности можно сказать, что жезл председателя передается не от человека к человеку, а от государства к государству. Во-первых, председатсльствование в Совете означает, что во многих других ор ганах Европейского союза, в том числе в Комитете постоянных пред ставителей, в многочисленных комиссиях, рабочих группах предсе дателем является представитель государства-очередника. Это озна чает, что данное государство получает возможность не только тем или иным путем демонстрировать свои собственные подходы к про ведению общей политики Европейского союза, ио и так или иначе воздействовать на выработку общей политики. Как показала практи ка, государственное «происхождение» председательствующего стало приобретать все более серьезное значение. К тому же сами
374
председатели стали значительно активнее пользоваться открываю щимися возможностями проявить себя на европейском уровне, по казать свое видение проблем интеграции и доказать умение управ лять сложнейшим механизмом Европейского союза.
Продолжительность пребывания очередного председателя Сове та на своем посту — шесть месяцев. Этот срок был установлен как некий компромисс, сочетание двух несхожих главных требований. Нужно было, с одной стороны, предоставить председателю достаточ но времени для того, чтобы реализовать собственную программу действий, а с другой — учесть, что «в очереди» стоят многие другие государства, которые нс следует заставлять долго ждать. В против ном случае могло бы развиться некоторое отчуждение государства-члена от Европейского союза, недоверие к его институтам, слишком долго возглавляемым представителями одного и того же государст ва. С расширением состава Союза даже шестимесячный срок делает ожидание председательствования достаточно длительным.
Очередность председательствования в Совете в связи с ее значи мостью была закреплена непосредственно в Маастрихтском догово ре. Поскольку Франция уже находилась на «дежурстве», в дальней шем порядок замещения поста председателя Совета выглядел следу ющим образом: по шесть месяцев поочередно должны были предсе дательствовать представители Бельгии, Дании, Германии, Греции, Испании, Италии, Ирландии, Голландии, Люксембурга, Великобри тании, Португалии. Однако такая очередность нуждалась в коррек тировке.
Дело в том, что под углом зрения тех, кто занимается в Европей ском союзе управлением, каждый год делился на две части, отличав шиеся друг от друга по содержанию. Обычно в центре внимания Европейского союза в первом полугодии находятся вопросы, связан ные с разработкой и проведением общей сельскохозяйственной по литики, а во втором полугодии — вопросы бюджета. Поэтому нужно было периодически вносить изменения в очередность председатель ствования в Совете.
Ныне действующая очередность председательствования в Совете установлена решением Совета от ] января 1995 г., согласно которому ц первой половине 1995 г. место председателя — у Франции, во вто рой половине — у Испании, а затем очередь на полугодовое предсе-датсльстпование выстраивалась по странам в следующей последова тельности: Италия, Ирландия, Голландия, Люксембург, Великобри тания, Австрия, Германия, Финляндия, Португалия, Франция, Шве ция, Бельгия, Испания, Дания, Греция. Вместе с тем Совет оставил
за собой право производить по просьбе государства-члена передвиж ку его очереди на председатсльствование. Для принятия такого ре шения требуется, однако, единогласие при голосовании в Совете.
Совет имеет свой рабочий аппарат, являющийся типичным чи новничьим учреждением. Это Генеральный секретариат, который обслуживает не только собственно Совет, но и Комитет постоянных представителей, а также создаваемые в Совете многочисленные ко митеты, подкомитеты и рабочие группы. Совет определяет организа цию Генерального секретариата, работающего иод руководством Ге нерального секретаря, являющегося одновременно Высшим пред ставителем по вопросам общей внешней политики и политики без опасности, Генеральный секретарь — Высший представитель имеет заместителя. (Важность этих постов подчеркивается тем, что реше ние о их замещении принимается Советом только единогласно.)
Под контролем Совета Генеральный секретарь — Высший пред ставитель и его заместитель проводят все меры, необходимые для обеспечения эффективной работы Генерального секретариата. (Per--ламент Совета говорит даже о «безупречной работе» этого органа.) Генеральный секретарь — Высший представитель представляет Со вету в установленные сроки проект бюджета, обеспечивающего дея тельность Совета, а после утверждения бюджета распоряжается средствами, выделенными Совету. Регламент Совета предусматри вает выполнение Генеральным секретарем ряда других важных функций, в том числе и таких, которые выходят за чисто организаци онные рамки.
В составе Генерального секретариата имеются Кабинет государ ственного секретаря, юридический департамент, семь генеральных дирекций: администрации, операций и переводов, информации, пуб ликации, документации; сельского хозяйства и рыболовства; внут реннего рынка, индустриальной политики, интеллектуальной собст венности, права учреждения и услуг, права компаний; научно-иссле довательской политики, энергетической политики, транспорта, эко логии, защиты потребителя; внешних сношений, развития; отноше ния с Евронарламентом, Экономического и социального комитета, институционных дел, бюджетам персонала; экономических, финан совых, социальных дел.
Роль аппарата Совета тем более значима, что ни один из составов Совета не работает на постоянной основе. Заседания Совета продол жаются максимум несколько дней (да и это бывает редко). Вся нема лая работа по организации деятельности Совета и, что особенно су щественно, по обеспечению выполнения принятых им документов
376
ложится на плечи чиновников Генерального секретариата, числен ность которого продолжает расти. В настоящее время он насчитыва ет более 2 тыс. человек. Это немалая часть «евробюрократии», кото рая подвергается в последнее время все более резкой критике за медлительность, формализм, смешение функций и многие другие грехи чиновничества.
Заключая характеристику Совета, необходимо еще раз подчерк нуть его двойственную природу. Несомненно, что он создан и дейст вует как институт сообществ, и государства-члены неоднократно подчеркивали свою заинтересованность в таком его призвании. В то же время его задача состоит в том, чтобы достигать намеченных целей путем согласования национальных интересов. Именно поэто му Совет состоит из представителей правительств государств-чле нов, которые выступают отнюдь не в личном качестве, а строго сле дуют политическим установкам своего правительства. Вместе с тем Совет это коллегия, или, точнее, коллективный орган, призванный вырабатывать решения, выражающие общие интересы и обязатель ные для всех стран-участниц.
Содержание деятельности Совета, порядок принятия решений и средства их осуществления — эти и другие условия успешного и эффективного функционирования Совета несомненно подвергаются воздействию позиции, занимаемой каждым государством-членом. Однако Совет не связан формально правом государств-членов и не подлежит их контролю. В этом состоит его роль как моста, связыва ющего воедино сообщества и государства-члены, а также предпосыл ка его авторитета.
С позиции йнутригосударственной, в особенности с позиции кон цепции разделения властей, Совет является органом, который осу ществляет функции, относящиеся к разным «властям». Такого рода учреждения вообще не свойственны механизму управления совре менных государств, поскольку они не вписываются в систему коор динат демократического правопорядка. Оперируя терминами кон ституционного права, можно сказать, что Совет сходен с органами законодательной власти, а также в значительной степени с органами исполнительной власти.
И сегодня, когда Амстердамский договор поставил точку на дис куссиях, относящихся к будущему Совету, небезынтересно остано виться на некоторых из них. Обращалось внимание, в частности, на то, что укрепление наднациональных черт в организации и деятель ности институтов ЕС, а также грядущее расширение состава ЕС до 20—25 государств становятся стимулами для формирования нового
подхода к опрсделеииго роли и места Совета. Характерно, что в этом подходе явно преобладающими становятся компоненты конституин-онной модели, что сближает ЕС с государственными образованиями.
НаибольшиН интерес вызывает предложение о том, чтобы преоб разовать Совет во вторую палату Евронарламента. Идея состоит в том, чтобы дать Совету право не только активно участвовать в зако нодательном процессе наряду с общей палатой, но и в определенной мере контролировать ход этого процесса, возможно через право вето. Наряду с таким «проконституционным» предложением высказыва ются и другие предложения, базирующиеся на опыте управления крупными компаниями: Совет видится в качестве некоего наблюда тельного комитета или правления, «совета директоров».
В последнее время стали выдвигаться предложения о пересмотре существующего порядка председательствования в Совете. Обяза тельная ротация на посту председателя через каждые шесть месяцев вызывает критику из-за того, что не дает ему достаточно времени для выработки и реализации собственных идей и программ. Но более серьезное беспокойство порождает перспектива численного роста сообществ. Заинтересованность крупных стран в том, чтобы сохранить за собой на будущее важный рычаг управления, нашла отражение в предложении о сохранении только за ними права назна чения председателя Совета. В этой связи появился термин «большая пятерка» (Германия, Франция, Великобритания, Италия, Испания). Другие страны, согласно этому предложению, получат возможность назначать двух заместителей председателя.
Амстердамский договор отложил, но не отменил навсегда ипсти-туционную реформу. Не исключено, что в будущем к предложениям могут вернуться. Но если предложение об увеличении срока пребы вания председателя Совета на своем посту вряд ли вызовет особые возражения, то дележка постав руководителей Совета между круп ными и малыми странами может натолкнуться на сопротивление последних. В случае увеличения числа государств-членов вопрос об изменении порядка председательствования так или иначе придется решать.